Estudios Sobre El Gobierno

estudios OK 15/1/08 17:50 P gina 1
ISBN 84-7351-269-3
9 788473 5 1 2695
Composici n
CM
MY
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ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO
JAVIER GARCA FERNNDEZ

Catedrtico de Derecho Constitucional
Premio Herbert A. Simon

de la American Political Science Association
por su distinguida contribucin en el campo
de la Administracin
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA

MADRID, 2007
Coleccin: ESTUDIOS Y DOCUMENTOS
FICHA CATALOGRFICA DEL CENTRO

DE PUBLICACIONES DEL INAP
GARCA FERNNDEZ, Javier
Estudios sobre el gobierno / Javier Garca Fernndez. 1.a ed. Madrid: Instituto Nacional de Administracin Pblica, 2007. 516 p.; 24 cm. (Estudios y Documentos).
Incluye referencias bibliogrficas.
ISBN: 978-84-7351-269-5
NIPO: 329-07-024-0
1. Gobierno parlamentario-Espaa. 2. Espaa-Poltica y gobierno-1975. 3. Espaa-Administracin pblica. I. Ttulo. II. Serie.
342.37 (460)
32(460)1975/...
35(460)
Primera edicin: diciembre 2007
Catlogo general de publicaciones oficiales:

http://www.060.es
Publicado originalmente por la Editorial Cambridge University Press
en ingls con el ttulo: The Politics of Crisis Management: Public
leadership under Pressure
2005 Cambridge University Press.

Instituto Nacional de Administracin Pblica para esta edicin en espaol
De la traduccin: Jos Antonio Olmeda Gmez
Edita:
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA

www.inap.map.es
ISBN: 978-84-7351-269-5
NIPO: 329-07-024-0
Depsito Legal: M-51.938-2007
Impresin: LERKO PRINT, S.A.
Paseo de la Castellana, 121. 28046 Madrid
A Jos Cabello Gmez y a Pilar Carro Martnez
NDICE
Prlogo ....................................................................................................
21
I. EVOLUCIN NORMATIVA DEL GOBIERNO

CAPTULO 1. EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO
A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978 .....................................
1.1.
1.2.
1.3.
31
Introduccin ...........................................................................
Cmo era el Gobierno el 29 de diciembre de 1978................
31
32
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
Fuentes............................................................................
Posicin institucional del Presidente del Gobierno ........
Organizacin del Gobierno.............................................
Estatuto de los miembros del Gobierno..........................
rganos de apoyo al Gobierno y a sus miembros ..........
Atribuciones del Gobierno .............................................
Reglas de funcionamiento ..............................................
Gobierno en funciones....................................................
Conclusiones sobre el perodo anterior al 29 de diciembre de 1978 .....................................................................
33
37
39
40
41
44
44
45
El Gobierno de la Unin del Centro Democrtico .................
46
a)
b)
c)
d)
e)
47
49
51
52
53
Fuentes............................................................................
9
45
f)
g)
h)
i)
1.4.
1.5.

Conclusiones sobre el Gobierno constitucional de la
Unin del Centro Democrtico.......................................
53
54
54
El Gobierno desde diciembre de 1982 hasta abril de 1997 ....
55
a)
b)
c)
d)
e)
Fuentes............................................................................
i) La Comisin General de Secretarios de Estado y
Subsecretarios.........................................................
f) rganos de apoyo al Gobierno y a sus miembros ..........
ii) rganos de apoyo al Gobierno...............................
g) rganos de apoyo al Gobierno y a sus miembros ..........
iii) Los rganos de apoyo a la Presidencia...................
h) rganos de apoyo al Gobierno y a sus miembros ..........
iv) Los Gabinetes de los Ministros y de los Secretarios
de Estado ................................................................
i) rganos de apoyo al Gobierno y a sus miembros ..........
v) Valoracin recapitulativa........................................
j) Atribuciones del Gobierno .............................................
k) Reglas de funcionamiento ..............................................
l) Gobierno en funciones....................................................
m) Conclusiones sobre el Gobierno desde diciembre de 1982
hasta abril de 1997..........................................................
55
65
67
70
73
El Gobierno desde abril de 1997 hasta hoy............................
85
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
85
93
94
95
95
96
98
98
99
Fuentes............................................................................
rganos de apoyo ...........................................................
Conclusiones sobre el Gobierno desde abril de 1997.....
10
54
73
74
74
76
76
80
80
81
81
82
83
84
85
NDICE
II. EL GOBIERNO EN LA CONSTITUCIN

CAPTULO 2.
2.1.
2.2.
EL TTULO IV DE LA CONSTITUCIN.................
103
La posicin sistemtica del Ttulo IV.....................................

Previsiones constitucionales sobre el Gobierno .....................
103
104
a)
b)
c)
d)
e)
f)
2.3.
La prctica de la accin del gobierno.....................................

a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
2.4.
La regulacin de un rgano plenamente autnomo de las

Cortes Generales.............................................................
La composicin del rgano.............................................
Las funciones y la posicin poltica del Presidente del
Gobierno .........................................................................
El estatuto poltico y personal de los miembros del Gobierno ..............................................................................
El procedimiento de formacin y cese del Gobierno .....
El procedimiento para hacer efectiva la responsabilidad
penal de sus miembros....................................................
La regulacin del rgano constitucional Gobierno (las

fuentes no constitucionales del Gobierno)......................
La composicin del Gobierno ........................................
Las funciones y la posicin poltica del Presidente del
Gobierno .........................................................................
El estatuto poltico y personal de los miembros del Gobierno ..............................................................................
Los procedimientos de formacin y cese del Gobierno ....................................................................................
Los procedimientos para hacer efectiva la responsabilidad penal de los miembros del Gobierno .......................
El funcionamiento del Gobierno ....................................
Conclusiones ..........................................................................
105
107
109
110
111
113
114
114
116
117
119
122
124
125
126
III. ORGANIZACIN DEL GOBIERNO

CAPTULO 3. LOS PRIMEROS DECRETOS QUE HA DE DICTAR
EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO.....................................................
3.1.
3.2.
Introduccin ...........................................................................
Decreto de reestructuracin de Departamentos ministeriales
11
131
131
132
a)
b)
Caractersticas del Decreto .............................................

Procedimiento de aprobacin .........................................
132
134
Decreto de creacin de Vicepresidencia(s) ............................
134
a)
b)
Caractersticas del Decreto .............................................

134
135
Decreto(s) de organizacin de la Presidencia del Gobierno:

Gabinete y Secretara General................................................
136
a)
b)
Caractersticas de estos Decretos....................................

136
138
Disposiciones organizativas del Presidente del Gobierno......
139
a)
b)
Caractersticas de la Disposicin....................................
Procedimiento de elaboracin ........................................
139
139
Decretos que no experimentan cambios tras la Ley del Gobierno......................................................................................
140
CAPTULO 4. ORGANIZACIN MINISTERIAL EN LA LOFAGE ...
141
3.3.
3.4.
3.5.
3.6.
4.1.
4.2.
4.3.
4.4.
4.5.
4.6.
4.7.
Introduccin..........................................................................
La organizacin administrativa.............................................
141
142
4.2.1.
4.2.2.
142
La nueva estructura administrativa ........................

Los caracteres de la nueva estructura administrativa.......................................................................
Los rganos centrales de la Administracin General del Estado: los Ministerios .............................................................
Los rganos superiores de los Ministerios: (I) los Ministros..
Los rganos superiores de los Ministerios: (II) los Secretarios de Estado........................................................................
Los rganos directivos de los Ministerios: (I) los Subsecretarios .....................................................................................
Los rganos directivos de los Ministerios: (II) los Secretarios
Generales ..............................................................................
12
143
144
147
150
152
154
NDICE
4.8.
Los rganos directivos de los Ministerios: (III) los Secretarios Generales Tcnicos ........................................................
4.9. Los rganos directivos de los Ministerios: (IV) los Directores Generales.........................................................................
4.10. Los rganos directivos de los Ministerios: (V) los Subdirectores Generales......................................................................
4.11. Sntesis del captulo ..............................................................
4.11.1. La nueva organizacin administrativa ...................
4.11.2. Los rganos centrales de la Administracin General del Estado: los Ministerios................................
4.11.3. Los rganos superiores de los Ministerios: los Ministros y los Secretarios de Estado.........................
4.11.4. Los rganos directivos de los Ministerios: los Subsecretarios, los Secretarios Generales, los Secretarios Generales Tcnicos, los Directores Generales,
los Subdirectores Generales ...................................
CAPTULO 5. EL MINISTERIO DE RELACIONES CON LAS CORTES Y DE LA SECRETARA DEL GOBIERNO ..................................
5.1.
5.2.
157
159
160
160
161
161
162
163
Creacin del Ministerio..........................................................

Las competencias del Ministerio............................................
163
164
a)
b)
La coordinacin intragubernamental ..............................

Funciones de apoyo al Presidente del Gobierno y al Vicepresidente ....................................................................
La relacin con las Cortes Generales .............................
Funciones relativas a la Presidencia del Gobierno .........
165
La estructura del Ministerio ...................................................
174
a)
b)
c)
174
177
c)
d)
5.3.
155
d)
e)
f)
g)
h)
El Ministro......................................................................
El Subsecretario..............................................................
Las Direcciones Generales de Relaciones con las Cortes
y de Seguimiento de Iniciativas Parlamentarias .............
La Direccin General del Secretariado del Gobierno.....
La Secretara General Tcnica........................................
La Direccin General de Servicios y el Gabinete del Ministro ...............................................................................
Organismo autnomo Boletn Oficial del Estado...........
Organismo autnomo Centro de Estudios Constitucionales ................................................................................
13
167
168
172
177
178
178
179
179
180
i)
Organismo autnomo Centro de Investigaciones Sociolgicas.............................................................................
180
El Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno como Departamento de coordinacin horizontal ....................................................................................
180
CAPTULO 6. LA SECRETARA DE ESTADO DE RELACIONES

CON LAS CORTES................................................................................
183
5.4.
6.1.
6.2.
6.3.
6.4.
Los orgenes de los rganos encargados de las relaciones entre el Gobierno y el Parlamento en Espaa ............................
El marco normativo de las relaciones entre el Gobierno y las
Cortes .....................................................................................
El asentamiento del modelo espaol de organizacin de las
relaciones entre el Gobierno y el Parlamento.........................
La evolucin de los rganos encargados de las relaciones entre el Gobierno y el Parlamento hasta la ordenacin vigente .
6.4.1.
6.4.2.
6.4.3.
6.4.4.
6.4.5.
6.5.
6.6.
La reorganizacin de 1981 ........................................

El giro de 1982 ..........................................................
El gran cambio de 1986.............................................
El reacomodo de 1993...............................................
El retorno a la Secretara de Estado en 1996.............
Normas y fuentes relativas a la organizacin de las relaciones

entre el Gobierno y las Cortes. Planteamiento general ..........
Normas generales y abstractas que disciplinan la relacin jurdica Gobierno/Cortes Generales ..........................................
6.6.1. La Constitucin .........................................................
6.6.2. Los Reglamentos parlamentarios y sus normas de desarrollo.......................................................................
6.6.3. La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno...
6.6.4. Otras Leyes que establecen relaciones jurdicas entre
el Gobierno y el Parlamento ......................................
6.7.
6.8.
Fuentes concretas e individuales que regulan la Secretara de

Estado de relaciones con las Cortes .......................................
La organizacin de la Secretara de Estado de Relaciones con
las Cortes ................................................................................
14
183
188
190
192
193
193
195
197
200
201
202
203
204
215
216
217
220
NDICE
6.8.1.
6.8.2.
6.8.3.
6.8.4.
6.9.
El Secretario de Estado de Relaciones con las Cortes..

La Direccin General de Relaciones con las Cortes ....
Las Subdirecciones Generales...................................
La Secretara General Tcnica del Ministerio de la
Presidencia como centro directivo de apoyo a la funcin de relacin del Gobierno con las Cortes............
224
Funciones expresas y funciones latentes de la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes ..........................................
225
220
222
223
6.9.1. La participacin del Gobierno en todo el procedimiento legislativo ......................................................

6.9.2. La capacidad de coordinar la respuesta del Gobierno
a los actos de control parlamentario ..........................
6.9.3. La funcin realmente intermediadora de la Secretara
de Estado en la conexin del Gobierno con las Cortes y el alcance real de esta funcin...........................
231
6.10. Conclusiones ..........................................................................
231
228
230
IV. FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO

CAPTULO 7. EL FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO EN LA
CONSTITUCIN ...................................................................................
7.1.
7.2.
7.3.
7.4.
7.5.
7.6.
Introduccin ...........................................................................
Constitucionalizacin y descontitucionalizacin del funcionamiento del Gobierno en Derecho comparado .....................
Las reglas de funcionamiento del Gobierno explcitas en la
Constitucin ...........................................................................
Las reglas de funcionamiento del Gobierno implcitas en la
Constitucin ...........................................................................
Atribuciones normativas sobre el funcionamiento del Gobierno que derivan de la Constitucin....................................
El funcionamiento del Gobierno en la jurisprudencia constitucional ...................................................................................
CAPTULO 8. EL FUNCIONAMIENTO Y LA ACCIN DEL GOBIERNO EN EL TTULO III DE LA LEY DEL GOBIERNO ..............
8.1.
8.2.
El marco normativo del funcionamiento del Gobierno ..........

Las fuentes normativas del funcionamiento del Gobierno.....
15
235
235
237
239
242
245
248
249
249
250
8.2.1. Singularizacin conceptual y normativa de las disposiciones infralegales de organizacin y funcionamiento interno del Gobierno......................................
8.2.2. Posicin de los Reales Decretos del Presidente del
Gobierno y de las disposiciones organizativas internas en el sistema de fuentes.......................................
8.2.3. Cundo debe atribuirse necesariamente la produccin de estas normas al Presidente del Gobierno? .....
8.3.
8.4.
8.5.
8.6.
8.7.
El funcionamiento del Consejo de Ministros .........................

El Rgimen Jurdico de la Actas del Consejo de Ministros y
dems rganos colegiados del Gobierno ................................
El funcionamiento de las Comisiones Delegadas del Gobierno y de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios...............................................................................
La Delegacin de Competencias ............................................
Conclusiones sobre el Ttulo III de la Ley .............................
CAPTULO 9. LA COORDINACIN INTRAGUBERNAMENTAL

COMO PRINCIPIO DEL DERECHO CONSTITUCIONAL DEL GOBIERNO ..................................................................................................
9.1.
9.2.
252
258
260
262
264
265
266
267
269
La coordinacion intragubernamental......................................
Principios constitucionales de coordinacin intragubernamental.................................................................................
Fuentes del principio de coordinacin intragubernamental ...
Fuentes de carcter orgnico de la coordinacin intragubernamental .................................................................................
269
a)
b)
c)
d)
e)
Presidencia del Gobierno................................................

Comisiones Delegadas del Gobierno..............................
Vicepresidente del Gobierno ..........................................
Ministerios horizontales .................................................
Ministerios sectoriales con competencias horizontales ....
283
285
285
286
286
Naturaleza jurdica del sistema de fuentes del principio de

coordinacin intragubernamental ..........................................
288
CAPTULO 10. SECRETARIADO DEL GOBIERNO Y COORDINACIN DEL TRABAJO GUBERNAMENTAL. NOTAS DE DERECHO COMPARADO Y DE DERECHO ESPAOL..............................
293
Primera parte: el Secretariado y la coordinacin del trabajo gubernamental ....................................................................................
293
9.3.
9.4.
9.5.
16
274
279
283
NDICE
10.1. Introduccin ...........................................................................

10.2. Los modelos europeos de Secretariado y de coordinacin del
trabajo gubernamental ............................................................
a)
b)
c)
d)
293
294
Francia ............................................................................
Reino Unido....................................................................
Alemania.........................................................................
Italia ................................................................................
295
298
304
309
10.3. Tendencias organizativas bsicas de los Secretariados gubernamentales..............................................................................

10.4. Las lneas de accin que forman el trabajo del Secretariado....
316
317
a)
b)
c)
d)
e)
Programacin del trabajo gubernamental .......................

Preparacin de las sesiones del Consejo de Ministros ...
Seguimiento del proceso de elaboracin de las leyes en
el Parlamento ..................................................................
Coordinacion interministerial .........................................
Otras funciones de los Secretariados ..............................
Segunda parte: el Secretariado y la funcin de coordinacin gubernamental en el ordenamiento espaol.....................................

10.5. Evolucin histrica.................................................................
10.6. El sistema de fuentes del Secretariado y de la coordinacin gubernamental ............................................................................
10.7. Organizacin de las funciones de Secretariado y de coordinacin gubernamental ............................................................
10.8. Las lneas de accin que forman el Secretariado del Gobierno en Espaa...........................................................................
a)
b)
c)
d)
Programacin del trabajo gubernamental .......................

Preparacin de las reuniones del Consejo de Ministros ...
Seguimiento del proceso de elaboracin parlamentaria
de la ley...........................................................................
Coordinacin interministerial .........................................
317
319
320
320
321
322
322
338
341
344
344
345
346
346
Tercera parte: alcance jurdico y poltico de la funcin de coordinacin del trabajo gubernamental y de los rganos que la ejercitan..................................................................................................
347
10.9. Recapitulacin (I). Alcance jurdico de la funcin de coordinacin del trabajo gubernamental ..........................................
347
17
a)
b)
c)
d)
Diseo global de la accin del Gobierno ......................

Establecimiento de instrumentos de coordinacin intraorgnica ............................................................................
Cauce para las relaciones externas del Gobierno con
otros rganos .................................................................
Formalizacin de los procesos de toma de decisiones....
10.10. Recapitulacin (II). Alcance poltico de la funcin de coordinacin del trabajo gubernamental......................................
a)
b)
c)
d)
347
347
348
348
348
Direccin unificada del Gobierno .................................

Canalizacin de los conflictos intragubernamentales ...
Depuracin del trabajo gubernamental .........................
Participacin o seguimiento externo de los procesos de
creacin normativa........................................................
349
349
349
Cuarta parte: referencias bibliogrficas ......................................
351
10.11. Bibliografa ...........................................................................
351
350
V. CONTROL PARLAMENTARIO Y JUDICIAL SOBRE EL

GOBIERNO
CAPTULO 11. LA FUNCIN DE CONTROL DEL PARLAMENTO
SOBRE EL GOBIERNO. NOTAS SOBRE SU CONFIGURACIN
JURDICA...............................................................................................
11.1. Introduccin. Perfiles histricos del control parlamentario..
11.2. Naturaleza jurdica del control parlamentario ......................
11.3. Los elementos subjetivos del control parlamentario. El tema
de la oposicin parlamentaria ...............................................
11.4. Control parlamentario en sistemas presidencialistas?.........
11.5. Tipologa de los instrumentos de control..............................
a)
b)
c)
11.6.
Instrumentos en los que la decisin parlamentaria tiene

efectos materiales inmediatos .......................................
Instrumentos que comportan un efecto valorativo inmediato sobre la accin del Gobierno pero sin efectos
materiales ......................................................................
Instrumentos que proporcionan informacin para una
ulterior valoracin de la accin del Gobierno...............
Conclusiones.........................................................................
18
365
365
369
374
377
380
382
385
389
390
NDICE
CAPTULO 12. EL CONTROL PARLAMENTARIO DESDE LA

PERSPECTIVA DEL GOBIERNO.........................................................
12.1.
12.2.
12.3.
12.4.
12.5.
12.6.
391
Introduccin..........................................................................
Los modelos contemporneos...............................................
Los orgenes del modelo espaol..........................................
La evolucin del modelo espaol .........................................
El modelo instaurado en 1996 ..............................................
Conclusiones generales sobre el modelo espaol de organizacin gubernamental del control parlamentario..................
416
CAPTULO 13. LA LEY REGULADORA DE LA JURISDICCIN

CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA Y LA CONSTITUCIN..........
419
13.1. La Constitucin y la jurisdiccin contencioso-administrativa...........................................................................................

13.2. Los sujetos pasivos del control jurisdiccional del gobierno y
de la Administracin conforme a la Constitucin.................
13.3. El control jurisdiccional del Gobierno..................................
13.4. El objeto del control jurisdiccional.......................................
13.4.1. La potestad reglamentaria y su alcance..................
13.4.2. La potestad reglamentaria y el parmetro de control ..........................................................................
13.4.3. La actuacin administrativa ...................................
13.5. La Ley de la Jurisdiccin contencioso-administrativa y los
mandatos constitucionales ....................................................
391
394
402
405
415
419
425
426
434
434
441
444
446
VI. GOBIERNO Y ADMINISTRACIN

CAPTULO 14. PRINCIPIOS JURDICOS BSICOS DE LA
LOFAGE.....................................................................................
14.1. La posicin constitucional de la Administracin..................
14.2. La nocin constitucional de la Administracin General del Estado .......................................................................................
14.2.1. Que la accin de la Administracin General del Estado se realiza bajo la direccin del Gobierno .......
14.2.2. Que la Administracin General del Estado desarrolla funciones ejecutivas de carcter administrativo ...
14.2.3. Que la Administracin General del Estado est plenamente sometida a la Ley y al Derecho................
19
453
453
455
456
457
459
14.2.4. Que la Administracin General del Estado sirve con

objetividad los intereses generales .........................
14.3.
14.4.
14.5.
14.6.
14.7.
460
Antecedentes de la Ley .........................................................

Objeto de la Ley....................................................................
La vocacin unificadora de la LOFAGE ..............................
El concepto de Organismos Pblicos....................................
El modo de insercin de la Administracin General del Estado en el Rgimen jurdico comn de todas las Administraciones pblicas......................................................................
14.8. Personalidad jurdica en la Administracin General del Estado .......................................................................................
471
CAPTULO 15. ASPECTOS CONSTITUCIONALES DE LA CONTRATACIN ADMINISTRATIVA ........................................................
475
15.1. Introduccin..........................................................................
15.2. La contratacin administrativa no sujeta a Derecho privado
y la Constitucin ...................................................................
15.3. La posicin del Gobierno y de la Administracin Pblica
ante la contratacin ...............................................................
463
464
467
469
470
475
476
486
VII. EL GOBIERNO Y LA FUNCIN CONSULTIVA

CAPTULO 16. LAS FUNCIONES CONSULTIVAS EN EL ESTADO
DEMOCRTICO....................................................................................
16.1. Los modelos iniciales de Administracin consultiva............
16.2. Los vacos que dej la Administracin consultiva ...............
16.3. Los rganos staff and line, de coordinacin y de dilogo social.........................................................................................
16.4. Conclusin. Crisis de la funcin consultiva? ......................
20
499
500
505
511
514
PRLOGO
Aunque en la bibliografa jurdica no es inhabitual publicar recopilaciones de

trabajos anteriormente aparecidos, cada volumen de estas caractersticas debe ir
precedido de alguna informacin que centre lo que ha pretendido su autor y
como lo ha logrado. En el caso de estos Estudios sobre el Gobierno el propsito del autor es muy simple: continuar, como llevo haciendo ms de una quincena de aos, elaborando una teora jurdica del Gobierno como rgano constitucional. Es cierto que hoy, en la doctrina espaola, no se da el fenmeno que
sealaba en algunos de los trabajos aqu recopilados, esto es, la escasa atencin
de los constitucionalistas hacia el Gobierno. Lo que en los aos ochenta era una
excepcin, aunque valiosa, ahora es una lnea de trabajo que asumen con facilidad los cultivadores del Derecho constitucional como se pudo observar en 2003
cuando la Asociacin de Constitucionalistas de Espaa celebr su II Congreso
y lo consagr al tema Gobierno y Constitucin1.
Aun as, he entendido que recoger en un volumen una obra dispersa y, en algn caso, indita, puede ayudar a fortalecer aun ms el Derecho constitucional
del Gobierno y complementar mi libro El Gobierno en accin. Elementos para
una configuracin jurdica de la accin gubernamental que apareci en 19952.
Y digo fortalecer porque hay, al menos, cinco campos donde los constitucionalistas debemos todava trabajar: i) hacer un balance de la Ley del Gobierno, precisamente cuando se cumplen diez aos de su promulgacin, pues lo que supuso, no dudo en utilizar la hiprbole, un paso de gigante en nuestro Derecho
pblico ha de examinarse desde el punto de vista de su posterior eficacia; ii) seguir profundizando en una teora jurdica del continuum Gobierno-Administracin pues si bien fue un acierto dictar dos leyes diferenciadas para disciplinar al
Gobierno y a la Administracin (pues as lo exiga la Constitucin) la posicin
1 Las actas recogen treinta y tres trabajos y su publicacin fue coordinada por Pablo LUCAS MURILLO DE
LA CUEVA en un volumen titulado igual que el tema del Congreso y las edit Tirant lo Blanch, Valencia, 2005.
2
Boletn Oficial del Estado-Centro de estudios Constitucionales, Madrid, 1995.
21
secante de algunos rganos que se insertan simultneamente en el Gobierno y

en la Administracin provoca ciertas disfunciones (que refleja la jurisprudencia)
que se podran superar reforzando la teora jurdica de ese continuum; iii) recapitular el resultado de la accin de las Administraciones independientes y su
adecuada conexin con el Gobierno, como ha podido verse en algunos acontecimientos de alcance econmico ocurridos a lo largo de 2007; iv) en conexin
parcial (pero slo parcial) con lo anterior, la problemtica jurdica de las nuevas
formas de las fuentes del Derecho como son las que emanan de los Administraciones independientes y otras, de forma ms tradicional pero de alcance social
y procedimiento de elaboracin ms novedosos como puede ser, por ejemplo, el
Cdigo Tcnico de la Edificacin cuya aprobacin mediante Real Decreto no debe
hacernos creer que estamos ante el usual ejercicio de la potestad reglamentaria
del Gobierno; y v) las consecuencias jurdicas y organizatorias de los Gobiernos
de coalicin ya que si bien aun no se han formado en el Gobierno de Espaa hay
suficientes y controvertidos ejemplos en los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autnomas.
Estos temas, que marcan una interesante senda para quien se sienta atrado
por esta materia, son simplemente un ejemplo de la conveniencia de seguir trabajando en un campo al que, salvo excepciones muy contadas, los constitucionalistas nos incorporamos tarde. Por eso me pareci que poda tener alguna utilidad reeditar algunos de mis trabajos sobre el Gobierno para que puedan dar una
visin ms completa y cerrada de ste y tambin, en algunos casos a los que me
referir ms abajo, constituyan el contraste histrico de un ordenamiento que
en algunos puntos ya ha sido reformado.
Los trabajos aqu recogidos han aparecido a lo largo de quince aos en revistas
espaolas y en obras colectivas espaolas o extranjeras. Voy a sealar con alguna
precisin su origen y su finalidad pues as se entiende mejor la estructura de
este libro.
El primer apartado est dedicado a la evolucin normativa del Gobierno y comprende un solo trabajo, El desarrollo normativo del Gobierno a partir de la
Constitucin de 1978, que fue una de las dos ponencias generales del II Congreso de la Asociacin de Constitucionalistas Espaoles celebrado en Crdoba
en septiembre de 2003. Posteriormente se public en el ya citado volumen Gobierno y Constitucin. Actas del II Congreso de la Asociacin de Constitucionalistas de Espaa as como en Teora y Realidad Constitucional, nm. 16, 2.
semestre 2005, pp. 83-140. Cuando los compaeros de la Junta Directiva de la
Asociacin de Constitucionalistas Espaoles me encargaron presentar una de
las dos ponencias generales de su II Congreso, me plantee qu contenido darle
y, respondiendo a una preocupacin casi obsesiva en trabajos escritos y en las
clases presenciales (no se puede analizar ni enjuiciar un rgano o una institucin
sin conocer perfectamente las fuentes que lo regulan), decid renunciar a planteamientos dogmticos ms estimulantes o a enfoques ms picantes y cen22
PRLOGO
trarme en las fuentes que regulan este rgano constitucional y en su evolucin

desde el final de la dictadura pues ese enfoque garantiza a los estudiosos un punto de partido bsico que no se haba elaborado antes.
El segundo apartado del libro, dedicado al tratamiento constitucional del Gobierno, est compuesta tambin por un solo trabajo, El Ttulo IV de la Constitucin: el Gobierno y la Administracin, publicado en Corts. Anuario de Derecho Parlamentario, nm. 15, 2004, pp. 293-319. El anuario de las Cortes
Valencianas dedic un nmero extraordinario al XXV aniversario de la Constitucin y me encarg el artculo dedicado al Ttulo IV que, en la presente recopilacin, posee un valor propedutico pues abre la puerta a todos los restantes
trabajos sealando las previsiones constitucionales relativas al Gobierno y a
como se han puesto en prctica en sus primeros veinticinco aos de vigencia.
El tercer apartado de esta obra se adentra en la organizacin del Gobierno.
Contiene, en primer lugar, como captulo 3, un breve estudio de alcance prctico sobre Los primeros Decretos que ha de dictar el Presidente del Gobierno,
hasta ahora indito, y pretende describir como son, tras la Ley del Gobierno, los
Decretos de organizacin del Gobierno y del Gabinete que los Presidentes pueden dictar por s mismos, sin pasar por Consejo de Ministros. Se trata de los primeros actos de trascendencia jurdica de un Presidente del Gobierno por lo que
me pareci til identificar su naturaleza y el procedimiento y los lmites de su
aprobacin.
El captulo 4, dentro tambin de la organizacin del Gobierno, se intitula Organizacin ministerial en la LOFAGE y se public en 1997 en este mismo Instituto Nacional de Administracin Pblica con un ttulo mucho ms extenso (Organizacin ministerial: estructura interna, Ministros, Secretarios de Estado,
Secretarios Generales, Subsecretarios, Directores Generales, Subdirectores Generales) como captulo 3 de unas Unidades Didcticas dedicadas a la que entonces
era nueva Ley de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General
del Estado (pp. 3.1-3.37). Dada la funcin pedaggica del texto su objetivo era
la claridad para describir una organizacin que no era nueva pero s se situaba en
una nueva Ley de organizacin de la Administracin General del Estado.
Dentro todava del tercer apartado dedicado a la organizacin del Gobierno,
el captulo 5 versa sobre El Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno y fue mi contribucin (adems de una introduccin) al libro, editado por m, 1812-1992. El arte de gobernar, Historia del Consejo de Ministros y de la Presidencia del Gobierno que public la Editorial Tecnos en1992
(pp. 213-232). Ese libro serva de catlogo a una exposicin que organiz el Ministerio de Relaciones de las Cortes y de la Secretara del Gobierno en diciembre de 1992 por iniciativa de su titular, Virgilio Zapatero, para conmemorar el
centenario del Reglamento de Organizacin de la Presidencia del Consejo que
23
si bien no era el primero, s fue el definitivo pues estuvo vigente hasta el final
del perodo constitucional de Alfonso XIII. Aunque el libro contena captulos
histricos tambin me pareci conveniente aadir algunos textos sobre las rganos
vinculados a la Presidencia del Gobierno en aquel momento y, entre stos, cre
obligado dedicar un captulo al Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la
Secretara del Gobierno, creado en 1986, aun cuando existan ya varias monografas sobre ese Departamento pero centrados exclusivamente en su dimensin
parlamentaria. Ao y medio despus de publicarse el libro el Ministerio fue suprimido recrendose en su lugar el Ministerio de la Presidencia que haba sido
suprimido en 1986. Es el nico trabajo que analiza ese efmero Ministerio desde todas sus atribuciones y no slo las parlamentarias.
El apartado tercero se cierra con otro trabajo muy conectado con el anterior,
La Secretara de Estado de las Relaciones con las Cortes. Se trata de un estudio que acaba de publicar el Centro de Estudios Polticos y Constitucionales en
otro libro colectivo sobre los rganos que se encargan de las relaciones de los
Gobiernos con los Parlamentos y que ha dirigido el catedrtico de Derecho constitucional y actual Secretario de Estado de Relaciones con las Cortes, Francisco
Caamao, con la colaboracin de su Asesor Ejecutivo y Profesor Titular de la
misma disciplina Miguel ngel Presno. Mi contribucin se refiere al rgano que
efecta esa funcin, la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes, y recrea mi trabajo anterior sobre el Ministerio del mismo nombre si bien es mucho
ms detallado en sus aspectos histricos y en la descripcin de sus funciones.
El cuarto apartado del libro se dirige a examinar el funcionamiento del Gobierno despus de haber visto algunos temas de organizacin del rgano constitucional. El primero de los estudios, que constituye el captulo 7, se titula El
funcionamiento del Gobierno en la Constitucin y tambin se public por este
Instituto Nacional de Administracin Pblica en 1998 en el volumen, coordinado por Enrique lvarez Conde, Administraciones Pblicas y Constitucin. Reflexiones sobre el XX Aniversario de la Constitucin Espaola de 1978 (pp. 387397). En este trabajo trat de explicar el alcance que tiene, para el funcionamiento
del Gobierno, la constitucionalizacin de ste en nuestro ordenamiento, lo que
me llevaba a identificar unas reglas de funcionamiento explcitas y otras implcitas. Todo el trabajo giraba sobre el tratamiento constitucional del funcionamiento del Gobierno aun cuando ya estaba vigente la Ley del Gobierno.
Dentro del mismo cuarto apartado del libro, el captulo 8 se intitula El funcionamiento y la accin del Gobierno en el Ttulo III de la Ley del Gobierno
y se public en el nm. 246-247, septiembre 1996-abril 1997, de Documentacin Administrativa (pp. 123-144) que estaba dedicado monogrficamente a la
Ley del Gobierno y a la LOFAGE pues recoga las ponencias presentadas en un
Seminario sobre ambas Leyes organizado por la Ctedra Manuel Colmeiro de
Estudios sobre la Administracin Pblica de la Universidad Carlos III de Madrid
24
PRLOGO
que se celebr en Getafe en abril de 1997. El trabajo es complementario del anterior pues si aqul analizaba el funcionamiento del Gobierno conforme a lo que
desprende de la Constitucin, ste, por el contrario, analizaba ese funcionamiento conforme a lo que desprende de la Ley del Gobierno.
El captulo 9 recoge el trabajo ms antiguo de este libro, La coordinacin
intragubernamental como principio del Derecho constitucional del Gobierno y
se public en la Revista Vasca de Administracin Pblica, num. 34 (II), septiembre-diciembre, 1992 (pp. 45-65). Como el resto de los artculos de ese nmero, ese estudio se present en la III Semana de Derecho Pblico de los Cursos de Verano de la Universidad del Pas Vasco que estaba dedicada a El
Gobierno y la Administracin y se celebr en San Sebastin en julio de 1992.
El artculo trataba de dar una visin del principio de coordinacin aplicado al Gobierno pero con una perspectiva de Derecho constitucional, lo que hasta entonces no era habitual. La publicacin de este trabajo me ha provocado algunas dudas pues los rganos y las normas infraconstitucionales a que se refiere han sido
reformados, en el primer caso, y derogadas, en el segundo. Despus de cierta reflexin he decidido publicarlo con la misma redaccin de 1992 por dos razones.
En primer lugar porque retocar rganos y normas para su adecuacin al ordenamiento de hoy supondra reescribir un trabajo cuyos fundamentos dogmticos
siguen siendo vlidos. Y en segundo lugar porque ofrece, a mi juicio, un panorama completo de lo que era la coordinacin intragubernamental a comienzos de
la ltima dcada del siglo XX, lo que tiene cierto inters histrico.
Por ltimo, el cuarto apartado del libro se cierra con un captulo dcimo titulado Secretariado del Gobierno y coordinacin del trabajo gubernamental.
Notas de Derecho comparado y de Derecho espaol va destinado al libro homenaje dedicado al profesor Jordi Sol Tura que an no se ha publicado y adems se ha publicado en el nm. 69, correspondiente a 2007, de la Revista de Derecho Poltico, pp. 11-91. La primera versin, mucho ms reducida, de este
trabajo la redact a comienzos de los aos noventa del siglo pasado como memoria para recordar con precisin varias visitas a rganos encargados de las funciones del secretariado en Europa y en Estados Unidos y haba permanecido
indita. Sin embargo, la nueva versin es mucho ms extensa y acadmica y trata de sealar con gran amplitud los antecedentes histricos espaoles y los principales modelos de Derecho comparado.
El quinto apartado del volumen est dedicado al control del Gobierno, tanto
parlamentario como judicial. El captulo onceavo es La funcin de control del
Parlamento sobre el Gobierno. Notas sobre su configuracin jurdica. Este trabajo tiene su antecedente en una conferencia impartida en Mxico, D. F., en un
Coloquio sobre El Poder Legislativo en la actualidad que organizaron la Cmara de Diputados de Mxico y el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, en mayo de 1994. Pero el texto que aqu
presento es bastante ms amplio y se public en la Revista de las Cortes Gene25
rales, num. 31. primer cuatrimestre, 1994, pp. 31-69, y posteriormente en los Estudios de Derecho Pblico. Homenaje a Juan Jos Ruiz-Rico. Tecnos. Madrid,
1997, vol. II, pp. 1091-1113. La finalidad de este trabajo es centrar el significado jurdico, y no poltico, del instituto del control parlamentario pues es habitual mezclar ambos significados con las consecuencias de dar un tratamiento
deficiente, desde el punto de vista jurdico, a los instrumentos del control parlamentario.
Dentro tambin de este quinto apartado, el estudio titulado El control parlamentario desde la perspectiva del Gobierno se expuso en las VI Jornadas de
Derecho Parlamentario. Problemas actuales del control parlamentario, organizadas por las Secretaras Generales del Congreso de los Diputados y del Senado y celebradas en enero de 1995. De este texto se public una primera versin
en el libro que recoge las ponencias (Problemas actuales del control parlamentario. VI Jornadas de Derecho Parlamentario. Congreso de los Diputados.
Madrid, 1997) y en el Homenaje a Joaqun Toms Villarroya, Fundacin Valenciana de Estudios Avanzados, Valencia, 2000, pero la versin aqu reproducida, que es la definitiva, apareci en Cuadernos de Derecho Pblico, nm. 2,
septiembre-diciembre 1997, pp. 195-221. Este estudio complementa a los referidos al Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno
y a la Secretara del Gobierno pero acenta los aspectos procedimentales del control. Como su redaccin definitiva es de finales del ao 1997 me plantee la conveniencia de ponerlo al da pero, como he sealado ms arriba, es el modelo organizativo vigente en la primera legislatura de mayora popular y tiene ese valor
histrico.
La Ley reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa y la Constitucin, que constituye el captulo 13 de este libro, se public en la obra Ley
de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa. Estudio sistemtico que coordin
Benigno Pends tras la promulgacin de la nueva Ley 29/1998, de 13 de julio
(Ed. Praxis, Barcelona, 1999, pp. 27-60). En una obra escrita fundamentalmente por administrativistas este captulo pretenda delimitar los fundamentos constitucionales de la jurisdiccin contencioso-administrativa y su funcin dentro
de los instrumentos de control del Gobierno.
El apartado sexto se denomina Gobierno y Administracin y comprende,
en primer lugar, como captulo quincuagsimo, el trabajo Principios jurdicos
bsicos de la LOFAGE que es indito. Preparado para unos comentarios colectivos a la Ley 6/1997, de 14 de abril, la obra no lleg a publicarse. Como en
el trabajo sobre la jurisdiccin contencioso-administrativa, su enfoque es fundamentalmente constitucional y trata de sealar el marco en que inserta esa Ley.
El siguiente captulo del apartado sexto se titula Aspectos constitucionales de la contratacin administrativa y apareci en obra colectiva, coordinada
26
PRLOGO
por Benigno Pends, Derecho de los contratos pblicos. Estudio sistemtico de

la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Pblicas
(Ed. Praxis, Barcelona, 1995, pp. 127-152). Como ocurri con el captulo dedicado a la Ley de la Jurisdiccin contencioso-administrativa, en un estudio
sistemtico sobre la nueva Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas
mi trabajo iba dirigido a doble fin. Por una parte, sealar el contexto constitucional de la contratacin administrativa. Por otro lado, pretenda sealar las
atribuciones de los rganos del Gobierno y de la Administracin General del Estado en esta materia. Como se sabe, la Ley 13/1995, de 18 de mayo, ha sido sustituida por la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Pblico,
y tambin me plantee la conveniencia de adecuar el trabajo a la nueva Ley. Por
las razones ya sealadas, especialmente su trascendencia histrica, he optado
por mantener el texto original pero, haciendo una excepcin, he sealado a pie
de pgina la correspondencia de los artculos de la Ley de 1995 con los de la
novsima Ley.
El apartado sptimo comprende un slo estudio, Las funciones consultivas
en el Estado democrtico. Se public en el nmero 226, abril-junio 1991, dedicado monogrficamente a La funcin consultiva que yo coordin por encargo
del Comit de Redaccin de la revista (pp. 13-31). Es un trabajo que pretende
sealar las grandes lneas histricas y jurdicas de la funcin consultiva en el
Derecho occidental y no se detiene apenas en el Derecho espaol.
******************
Todos estos trabajos denotan mi inclinacin, desde hace muchos aos, por ese
rgano constitucional que es el Gobierno. Inclinacin que quiz no se hubiera
formado si no hubiera tenido la suerte de haber desempeado algunas responsabilidades administrativas en los Gobiernos de los Presidentes Gonzlez Mrquez y Rodrguez Zapatero. He tenido la oportunidad de trabajar durante cinco
aos como Asesor Ejecutivo en los Gabinetes del Secretario de Estado de Relaciones con las Cortes y para la Coordinacin Legislativa y del Ministro de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno, y desempear despus,
durante once aos, la funcin de Secretario General Tcnica en tres Ministerios
(de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno; de la Presidencia; y de Vivienda), lo que probablemente me ha incitado a estudiar el Gobierno con un entusiasmo y un inters que no habra tenido si no hubiera salida profesionalmente de la Universidad.
Pero es cierto tambin que a la hora de aprender lo que es un Ministerio influye tanto el titular del Departamento (y yo he tenido dos grandes Ministros)
como la percepcin poltica de la funcin que desempea ese Ministerio en el
pas y de cmo se acomoda esa actuacin a un ordenamiento que es cambiante
27
aunque sin separarse de un paradigma asentado a comienzos del siglo XX. Lo

cierto es que he tenido la suerte de examinar por dentro y en vivo lo que muchos profesores slo conocen por los libros y por las normas y que esa experiencia acaba dando un visin distinta (o quiz proporciona un enfoque distinto)
de unos rganos que son la mdula de la poltica espaola y del Derecho que
ha de disciplinar sta.
28
I. EVOLUCIN NORMATIVA DEL GOBIERNO
CAPTULO 1:
EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO
A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978
1.1.
INTRODUCCIN
El presente estudio quiere describir cmo ha evolucionado el Gobierno, como

rgano constitucional, desde que entr en vigor la Constitucin de 1978. Los
rganos constitucionales estn regulados, en su estatuto jurdico bsico, en las
Constituciones pero es evidente que dicha regulacin no se puede agotar en la
mera Constitucin pues sta ha complementarse con normas de rango ya legal
ya reglamentario. Conforme a esa normativa de desarrollo, cualquier rgano del
Estado puede evolucionar en direcciones muy diversas pues los preceptos constitucionales, al menos en esta materia, nunca son tan cerrados como para impedir regulaciones y configuraciones alternativas siempre dentro del marco de la
Constitucin.
Para conocer la evolucin normativa del Gobierno vamos a emplear varios
factores que conforman la estructura y la normativa del rgano, de modo que su
anlisis nos proporciona un cuadro del estatuto jurdico del mismo. En concreto, vamos a utilizar los siguientes factores para describir cada perodo:
a)
b)
c)
d)
f)
g)
h)
i)
fuentes reguladoras;
posicin del Presidente del Gobierno;
organizacin del Gobierno;
estatuto de sus miembros;
rganos de apoyo;
competencias;
reglas de funcionamiento;
regulacin del Gobierno en funciones.
El punto de partida desde el que se va a examinar la evolucin orgnica del

Gobierno es, lgicamente, el 29 de diciembre de 1978. Pero una evolucin de
ms de veinticinco aos exige una aproximacin diacrnica, es decir, fijar unas
31
etapas relevantes a travs de las cuales el rgano examinado se va transformando. Para esa aproximacin diacrnica se han fijado tres perodos que abarcan, respectivamente, los aos 1978-1983, 1983-1997 y 1997-2005. Los motivos de la seleccin de tales aos para configurar tales perodos son de naturaleza
normativa:
a) El perodo 1978-1983, que abarca todos los Gobiernos de la Unin del
Centro Democrtico, se caracteriza por una regulacin normativa muy escasa,
de modo que el Gobierno desarroll bsicamente su accin a travs de la normativa existente al entrar en vigor la Constitucin, esto es, la normativa de la dictadura y algunas, muy escasas, normas dictadas a partir de la formacin del primer Gobierno del Presidente Surez.
b) El perodo 1983-1997, que comprende todos los Gobierno del P.S.O.E.
y un ao escaso del primer Gobierno del Partido Popular, ha sido fijado porque
se inicia con las primeras normas que dicta el Gobierno del Presidente Gonzlez (disposiciones que culminan con la Ley 10/1983, de 16 de agosto, de organizacin de la Administracin Central del Estado) y, con pocos cambios, se prolonga hasta la aprobacin de la Ley 6/1997, de 19 de abril, de Organizacin y
Funcionamiento de la Administracin General del Estado, que es la primera gran
regulacin posconstitucional de este rgano y la que viene a arrumbar definitivamente la legislacin preconstitucional, elaborada bsicamente durante la dictadura.
c) Por ltimo, el perodo 1997-2005, que abarca casi todo el Gobierno del
Presidente Aznar y el primer ao del Gobierno del Presidente Rodrguez Zapatero, se caracteriza por ser el de la aplicacin de la nueva Ley 50/1997, de 27 de
noviembre, del Gobierno, que permite valorar su eficacia y las consecuencias de
disponer de una norma reguladora que, al fin, es plenamente acorde a la Constitucin.
1.2.
CMO ERA EL GOBIERNO EL 29 DE DICIEMBRE DE 1978
Antes de iniciar el camino que nos ensee la evolucin diacrnica del Gobierno,
conviene saber como era el Gobierno el da en que entr en vigor la Constitucin. Por una parte, porque ese era el Gobierno que conoca el Poder Constituyente pues, en este caso, la Constitucin no vena a crear un rgano de nuevo cuo
sino que pretenda redisear un viejo rgano, imprescindible en la organizacin
del Estado contemporneo, adecundolo al sistema parlamentario que institua
la Constitucin. Por otro lado, adems de ser el modelo que tena presente el
Poder Constituyente (aunque quisiera adaptarlo a los nuevos supuestos polticos),
era el punto de partida jurdico-positivo con el que iban a funcionar los Gobiernos constitucionales. Ambos motivos aconsejan disear con cierto pormenor el
32
EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978
modelo vigente el 29 de diciembre de 1978 conforme a los mismos factores que

vamos a manejar a partir de esa misma fecha.
a)
Fuentes
El marco normativo que disciplinaba al Gobierno antes de la Constitucin estaba formado por un bloque abigarrado de disposiciones que ahora nos limitaremos a enunciar cronolgicamente y describir con brevedad pues en los siguientes puntos de este apartado iremos sealando sus contenidos1.
Ley de Enjuiciamiento Criminal de 14 de septiembre de 1882, cuyo artculo 412.2. establece que los Ministros estn exentos de concurrir al llamamiento judicial para declarar como testigos.
Orden del Vicepresidente de 28 de junio de 1939 por el que se establece el
uniforme oficial de los Ministros.
Orden del Vicepresidente del Gobierno de 8 de julio de 1939 determinado
el uniforme de los Subsecretarios y de los Jefes de los Servicios Nacionales.
Decreto de 23 de enero de 1941 sobre billetes areos gratuitos en Iberia, Lneas Areas Espaolas. Es curioso que la primera disposicin, todava vigente,
que sealamos aqu sea la que regula el derecho de los miembros del Gobierno a
volar gratuitamente en lo que entonces era la compaa de bandera de Espaa.
Decreto-Ley de 19 de julio de 1951 por el que se reorganiza la Administracin Central del Estado, cuyo artculo 3 confera categora de Ministro al Subsecretario de la Presidencia y le encargaba las funciones de Secretario del Consejo de Ministros. A los efectos de este trabajo citamos este Decreto-Ley porque
era el que sealaba quien ejerca la secretara del Consejo de Ministros pues no
lo regul la Ley 1/1974, de 2 de enero, que cre el Ministerio de la Presidencia.
Decreto-Ley de 13 de mayo de 1955 sobre incompatibilidades de altos cargos. Se trata de la primera Ley con visos de modernidad que aspiraba a regular
el estatuto personal de los miembros del Gobierno.
Ley reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956, cuyo artculo 2.b) estableca que los actos polticos del Gobierno
no estaban sometidos al control de la jurisdiccin contencioso-administrativa.
1 En esta relacin no incluimos, por innecesario, las Leyes Fundamentales ni la Ley 1/1977, de 4 de enero, para la Reforma Poltica.
33
Decreto-Ley de 25 de febrero de 1957, sobre reorganizacin de la Administracin Central del Estado, cuyo artculo 2 describa con precisin las funciones
de la Presidencia del Gobierno.
Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, Texto Refundido
aprobado por Decreto de 26 de julio de 1957. Se trata, como es sabido, de una
de las normas medulares de organizacin de la dictadura pues supuso un gran paso
para la modernizacin de la Administracin y (tericamente) del Gobierno.
Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958. Adems de
establecer todo el procedimiento administrativo, esta Ley estableca en sus artculos 129 a 132 el procedimiento de elaboracin de disposiciones generales.
Ley de Derechos Pasivos de los Funcionarios de la Administracin Civil
del Estado, Texto Refundido aprobado por Decreto 1120/1966, de 21 de abril,
cuyo artculo 41 regulaba los derechos pasivos causados por los miembros del
Gobierno.
Decreto 245/1968, de 15 de febrero, sobre reorganizacin de la Presidencia del Gobierno, reformado por el Decreto 511/1972, de 3 de marzo, por el que
se da nueva redaccin al apartado 2. del mismo, y complementado por el Decreto 573/1974, de 7 de marzo, por el que se modifica la estructura orgnica del
Ministerio de la Presidencia del Gobierno. Ambas normas pretendan modernizar los servicios de la Presidencia, primero bajo la direccin del Ministro Subsecretario y luego bajo la direccin del Ministro.
Decreto 1147/1968, de 6 de junio, por el que se regula la edad mxima
para el ejercicio de cargos de libre designacin. Era ste un Decreto demaggico que pretenda dar un aire juvenil a los altos cargos.
Cdigo Penal publicado por Decreto 3096/1973, de 14 de septiembre, que
tipificaba diversos delitos contra el Gobierno y sus miembros.
Ley 1/1974, de 2 de enero, de Reorganizacin Administrativa, que vino a
transformar la antigua Subsecretara de la Presidencia en el Ministerio de la Presidencia y conform los rganos de asistencia a la Presidencia del Gobierno.
Decreto 377/1974, de 14 de febrero, por el que se desarrolla el artculo primero de la Ley 1/1974, de 2 de enero, de Reorganizacin Administrativa, que
sigui desarrollando los rganos de asistencia a la Presidencia del Gobierno.
Decreto 573/1974, de 7 de marzo, por el que se modifica la estructura orgnica del Departamento de la Presidencia del Gobierno.
34
Real Decreto 1623/1976, de 16 de julio, por el que se crea la Subsecretara Tcnica de la Presidencia, que en realidad no la crea sino que la recrea;
Real Decreto 2213/1976, de 16 de septiembre, por el que se efectan determinados reajustes orgnicos en la Presidencia del Gobierno, complementado
por la Orden del Ministro de la Presidencia por la que se desarrolla el apartado
3) del artculo 4. del mismo. Este Decreto fue aprobado ya por el primer Gobierno del Presidente Surez e iba destinado a establecer las funciones de los rganos de apoyo de las Presidencia y organizar la planta del Ministerio de la Presidencia.
Acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de octubre de 1976 por el que se
aprueban las Instrucciones para la tramitacin de asuntos en los rganos colegiados del Gobierno2. Como sealaremos ms abajo in extenso, este Acuerdo es
de una importancia capital por dos motivos. En primer lugar, porque era la primera vez que se regulaba con precisin y con rigor el procedimiento de actuacin del Gobierno con un alcance, adems, claramente colegiado. En segundo
lugar porque cre lo que entonces se llamaba la Comisin de Subsecretarios que
se ha convertido en un rgano fundamental para el buen funcionamiento del Gobierno.
Real Decreto-ley 18/1976, de 8 de octubre, sobre medidas econmicas,
cuyo artculo 26 autorizaba al Gobierno, a propuesta de su Presidente, a suprimir, refundir y reestructurar Ministerios y dems organismos y servicios de la
Administracin del Estado e Institucional.
Real Decreto-Ley 23/1977, de 1 de abril, sobre reestructuracin de los
rganos dependientes del Consejo Nacional y nuevo rgimen jurdico de las
Asociaciones, Funcionarios y Patrimonio del Movimiento, que no tena otro inters que denominar Ministro Secretario del Gobierno al antiguo Ministro Secretario General del Movimiento, aunque realmente no tena funciones de Secretario del Consejo de Ministros.
Real Decreto 1557/1977, de 4 de julio, por el que se modifica la frmula
del Juramento exigido para tomar posesin de cargos o funciones pblicas. Detrs de este Decreto de apariencia inocua apareca, nada menos, la positivacin
de la obligacin de los miembros del Gobierno de guardar secreto de las deliberaciones del Consejo de Ministros.
Real Decreto 1558/1977, de 4 de julio, por el que se reestructuran determinados rganos de la Administracin Central. Esta norma corresponde crono-
2 Ni este Acuerdo ni los sucesivos relativos a esta materia se publicaron nunca en el Boletn Oficial del
Estado.
35
lgicamente al comienzo del segundo Gobierno del Presidente Surez que ya era
democrtico pero aun preconstitucional. Se trata, bajo una denominacin inocua,
de una disposicin realmente importante tanto porque fija el modelo de organizacin gubernamental del periodo constituyente como por crear un rgano unipersonal hasta entonces inexistente, los Secretarios de Estado.
Real Decreto 1692/1977, de 11 de julio, por el que se dictan medidas urgentes de organizacin en la Presidencia del Gobierno, que vino a crear la figura de Consejero del Presidente del Gobierno y transform el Gabinete del Ministro Secretario del Gobierno en Oficina de Coordinacin del Ministerio de la
Presidencia.
Reglamento provisional del Congreso de los Diputados de 13 de octubre de
1977. Como su denominacin seala, es el Reglamento que regul provisionalmente,
antes de aprobarse la Constitucin, el funcionamiento del Congreso y que, a los
efectos del presente trabajo, marc el procedimiento de control al Gobierno.
Reglamento provisional del Senado de 18 de octubre de 1977, con unas
caractersticas similares al del Congreso.
Ley 51/1977, de 14 de noviembre, sobre regulacin provisional de las relaciones entre las Cortes y el Gobierno a efectos de la mocin de censura y la
cuestin de confianza3. Se trataba, como se recordar, de una Ley provisional que
aprobaron las Cortes Constituyentes con el fin de disciplinar las relaciones entre ambos rganos, especialmente en lo que se refera al ejercicio del control
parlamentario sobre el Gobierno. En esta Ley no se mencionaba al Presidente del
Gobierno. De esta larga relacin es la nica norma, junto a la siguiente, que responde a principios democrticos.
Real Decreto 426/1978, de 11 de marzo, por el que se adapta el Real Decreto 1692/1977, de 11 de julio, sobre medidas urgentes de organizacin en la
Presidencia del Gobierno,
Real Decreto 2158/1978, de 1 de septiembre, por el que se estructura el
Gabinete del Presidente del Gobierno.
Como se desprende de esta relacin, al entrar en vigor la Constitucin de
1978 el Gobierno estaba regido por un ordenamiento extenso, poco sistemtico
3 Sobre esta Ley vanse los trabajos de Jess J. de ARCENEGUI: La ley de relaciones Gobierno-Cortes
de 14 de noviembre de 1977 y de Mara Rosa RIPOLLS: La regulacin vigente de las relaciones legislativo-ejecutivo (la ley de 17-11-77 y los reglamentos provisionales del Congreso y el Senado de 13 y 14-10-77),
ambos en Manuel RAMREZ (ed.): El control parlamentario del Gobierno en las democracias pluralistas (el
proceso constitucional espaol), Labor, Barcelona, 1978, pp. 183-193 y 194-204, respectivamente.
36
pero relativamente completo. Era un ordenamiento institucionalmente bastante

neutro lo que explica que incluso las normas ms conectadas a la estructura poltica de la dictadura (el ejemplo ms relevante sera la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 26 de julio de 1957) hayan sido aplicadas por el Estado democrtico durante largos aos quiz porque tenan una
factura relativamente moderna. De todos modos, las ltimas normas de este perodo, a partir del Real Decreto 2213/1976, de 16 de septiembre, sobre la Subsecretara de la Presidencia del Gobierno, denotan una voluntad democratizadora
que se hace realidad tanto en los Reglamentos provisionales de las dos Cmaras como en la Ley 51/1977, de 14 de noviembre, sobre regulacin provisional
de las relaciones entre las Cortes y el Gobierno a efectos de la mocin de censura y la cuestin de confianza.
b)
Posicin institucional del Presidente del Gobierno
En contra de lo que pudiera parecer, la tarea de definir polticamente la figura

del Presidente del Gobierno versus las Cortes (Constituyentes) no era fcil4.
Tngase en cuenta que la funcin de presidir el Gobierno separadamente de
la Jefatura del Estado era reciente y poco alentadora. Hasta la Ley 14/1973, de
8 de junio, de desvinculacin de la Presidencia del Gobierno y la Jefatura del
Estado, ambas funciones estaban vinculadas en la persona del dictador si bien
en sede normativa la Ley Orgnica del Estado de 10 de enero de 1967 describa con cierta precisin y cuidado las funciones del Presidente (artculo 14.IV)5
al igual que lo haca Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 26 de julio de 1957 (art. 136). Pero hasta que Adolfo Surez accedi a
la Presidencia del Gobierno la experiencia era, a efectos analticos, poco esclarecedora. El primer Presidente del Gobierno de la dictadura fue Carrero
4 Vase, para estos primeros momentos, Mara Rosa RIPOLLS: El Presidente del Gobierno en la Constitucin Espaola de 1978, en la obra col. Estudios sobre la Constitucin espaola de 1978, Universidad de
Valencia, Valencia, 1980, pp. 265-284.
5 En este artculo 14.IV se precisaba que el Presidente del Gobierno representaba al Gobierno, diriga la
poltica general y aseguraba la coordinacin de todos los rganos del Gobierno y de la Administracin.
Adems, en el artculo 17.I se estableca que los dems miembros del Gobierno eran nombrados a propuesta de su Presidente. Hay poca bibliografa sobre el Presidente del Gobierno en la dictadura pero se puede citar: Aurelio GUAITA: El Gobierno y su Presidente en la Ley Orgnica del Estado, en la obra col. Curso de informacin administrativa, Zaragoza, 1968, pp. 245-264; Juan BENEYTO: La Jefatura del Gobierno,
Revista de Estudios Polticos, nm. 175, enero-febrero 1971, pp. 77-82; y Joaqun TOMS VILLARROYA: El
Gobierno, en Manuel FRAGA IRIBARNE (dir.): La Espaa de los aos 70, vol. III: El Estado y la poltica,
Ed. Moneda y Crdito, Madrid, 1974, pp. 1048-1058.
Para la dinmica de los Consejos de Ministros, vase Diego LPEZ GARRIDO: El Consejo de Ministros
durante el rgimen de Franco, en Javier GARCA FERNNDEZ (ed.): 1812-1992. El arte de gobernar, Historia del Consejo de Ministros y de la Presidencia del Gobierno, Tecnos, Madrid, 1992, pp. 153-177.
6 En este precepto se configuraba un Presidente del Gobierno con dominio pleno sobre el Consejo de Ministros, estando dotado de funciones de direccin y coordinacin.
37
Blanco pero su mandato fue muy corto para obtener alguna conclusin (poco
ms de seis meses). El segundo Presidente, Arias Navarro, gobern con un
dictador incapaz y en conexin con una camarilla familiar en donde sera difcil distinguir qu parte del proceso de decision making corresponda al Presidente y qu parte al conglomerado de intereses de El Pardo. El mismo Arias
Navarro, ya como Presidente del Gobierno de la Monarqua restaurada, ejerci la Presidencia de una manera atpica, sin disfrutar de la confianza del Jefe
del Estado.
Por eso Adolfo Surez tuvo que reconstruir la figura autnoma del Presidente del Gobierno, sus relaciones con el Rey y, a partir de julio de 1977, su posicin ante un Parlamento democrtico. Y el punto de partida se inspiraba todava mucho ms en el principio colegial que en el de canciller7. Es cierto sin
embargo, que esa relativa dilucin de la figura del Presidente del Gobierno en
el rgano colegiado del Gobierno se fue transformando poco a poco gracias al
protagonismo de Surez en la creacin y presidencia de la Unin del Centro Democrtico y a su participacin muy personalizada en la campaa electoral de
junio de 1977. Pero tambin es cierto que la Ley 51/1977, de 14 de noviembre,
sobre regulacin provisional de las relaciones entre las Cortes y el Gobierno a
efectos de la mocin de censura y la cuestin de confianza, no mencionaba en
ningn lugar al Presidente y la regulacin de la mocin de censura y de la cuestin de confianza discurran entre las Cmaras y el Gobierno en su conjunto. Lo
mismo puede decirse de los Reglamentos provisionales de ambas Cmaras en donde el Presidente del Gobierno no reciba ningn tratamiento diferenciado del
resto del Gobierno.
En conclusin, puede decirse que en el momento de entrar en vigor la Constitucin la figura del Presidente del Gobierno ofreca perfiles ambiguos y hasta
encontrados. Por un lado, conforme al artculo 13 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, el Presidente era el director y coordinador
del Gobierno. Pero por otro lado, y conforme tambin a esta Ley, el Presidente
estaba subordinado a un Jefe del Estado dotado de poderes ejecutivos extensos.
Por eso, respondiendo a esa dualidad orgnica, la Ley 51/1977, de 14 de noviembre, y los Reglamentos parlamentarios no diferenciaban al Presidente y al
resto de los miembros como sujetos pasivos del control hasta el extremo de que
la mocin de censura no se diriga al Presidente sino al Gobierno.
7 No pretendo anunciar un programa. sta es una tarea que corresponde al Gobierno (Mensaje del Presidente del Gobierno, don Adolfo Surez Gonzlez, a travs de Radiotelevisin Espaola. Madrid, 6 de julio
de 1976). En la Alocucin de Su Majestad el Rey al iniciarse la reunin del Consejo de Ministros, celebrado
en el Palacio de La Zarzuela bajo su presidencia. Madrid, 9 de julio de 1976 no hay ninguna referencia a la
persona y al cargo del Presidente. Y en la Declaracin programtica del nuevo Gobierno. Madrid, 16 de julio de 1976 se habla del Gobierno de Su Majestad como si el factor de direccin del rgano fuera ms el
Rey que su Presidente. Los tres textos estn recogidos en el opsculo Declaracin poltica del nuevo Gobierno (julio de 1976), Eds. del Movimiento, Madrid, 1976.
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c)
Organizacin del Gobierno
La composicin del Gobierno estaba sometida a la regla del artculo 2 de la

Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado que estableca la reserva
de la ley para la determinacin de la estructura del Gobierno. Ya me he referido
en otras ocasiones a la paradoja de que una dictadura en la que el principio de reserva de ley era totalmente ficticio se sometiera a la rgida ordenacin de la Ley,
lo que era ms propio de los primeros regmenes parlamentarios. Sin embargo,
este anacronismo, tan poco operativo8, pes inmediatamente sobre el Gobierno
del Presidente Surez y a los pocos meses de constituirse se dict el Real Decreto-Ley 18/1976, de 8 de octubre, sobre medidas econmicas, cuyo artculo 26
habilit al Gobierno a propuesta de su Presidente, a suprimir, refundir y reestructurar Ministerios. En desarrollo de este Decreto-Ley, el Gobierno (no su Presidente) pudo volver a dominar su propia estructura e inmediatamente despus de
las elecciones de 15 de junio de 1977, cuando Adolfo Surez adquiere la consideracin de Presidente dotado de confianza parlamentaria, se dicta el Real Decreto 1558/1997, de 4 de julio, por el que se reestructuran determinados rganos
de la Administracin Central del Estado, que estableci una estructura moderna,
ms acorde con la nueva etapa democrtica y con los fines del Estado social: as
nacieron los Ministerios de Defensa, Sanidad9 o Cultura10.
En el poco tiempo que medi entre este Real Decreto 1558/1977, de 4 de julio, y la promulgacin de la Constitucin no se efectuaron ms cambios en la organizacin del Gobierno que la creacin, por medio del Real Decreto 139/1978,
de 11 de febrero, del cargo de Ministro sin cartera para las relaciones con las Comunidades Europeas. Y al tiempo que se dictaba el Real Decreto 1558/1977 se
nombr, ms que se cre, a un Ministro Adjunto al Presidente para las relaciones con las Cortes, lo que era una forma atpica de ampliar el Gobierno pues no
se emple una norma organizativa para crearlo sino el mero acto poltico de atribucin a una persona de la condicin de Ministro a travs del correspondiente
Decreto de nombramiento (y posterior cese unos pocos meses despus)11.
Pero este modesto Real Decreto 1558/1997, de 4 de julio, no agot sus efectos al instituir una estructura moderna del Gobierno. Tambin sirvi, nada menos, para crear la figura de los Secretarios de Estado a travs, curiosamente, de
su Disposicin Final Primera que se limita a conferirles determinadas atribuciones si bien en el prembulo se seala que se crean como figura intermedia en-
8 Aunque ahora se observa un cierto renacer de este modelo llevado no a la reserva de ley sino, nada menos, a la reserva de Constitucin pues entre las Constituciones ms recientes hay algunas que han fijado el nmero de Ministerios en la Constitucin.
9 Conforme a dicho Decreto, Ministerio de Sanidad y Seguridad Social.
10 En su primera denominacin, Ministerio de Cultura y Bienestar.
11 El titular de tan atpico nombramiento fue Ignacio Camuas Sols y fue nombrado por Real Decreto
de 4 de julio de 1977 y cesado por Real Decreto de 29 de septiembre de 1977.
39
tre el Ministro y el Subsecretario12. Por el contrario, los nombramientos de Vicepresidentes (tres en este perodo) siguieron rigindose por el artculo 13.II de
la Ley Orgnica del Estado.
La frmula empleada para regular la organizacin del Gobierno puede considerarse realista para un momento de transicin. Cierto que llama la atencin
la frmula, casi de tapadillo, a travs de la que se cre la figura de los Secretarios de Estado pero la vigencia formal de la Ley Orgnica del Estado condicionaba soluciones ms osadas. A lo sumo se puede decir que el Gobierno del Presidente Surez era consciente, desde sus inicios, de la rmora que comportaba
la reserva de ley para organizar el Gobierno y que busc, por ello, la frmula flexible del Decreto-ley como medida provisional. Sin aprobarse la Constitucin,
no caba mucho ms.
d) Estatuto de los miembros del Gobierno13
Definidos como rganos superiores de la Administracin del Estado (artculo 2.1 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado) y como
Jefes de los Departamentos ministeriales, en esta descripcin de los miembros
del Gobierno pesaba ms su dimensin administrativa que poltica y en cierto modo
ello condicionaba su estatuto personal.
El estatuto personal giraba en torno a las incompatibilidades a que estaban
sometidos, a los derechos pasivos, a los privilegios procesales de que disfrutaban y a algunos otros elementos muy menores. Las incompatibilidades se regan por el Decreto-Ley de 13 de mayo de 1955 que estableci un modelo de incompatibilidad rgida entre la funcin de miembro del Gobierno, quienes haban
de tener una dedicacin absoluta, y no podan desarrollar otras actividades mercantiles privadas. Es el modelo del que procede el vigente y no permita que se
aplicara a los Ministros el lmite de edad que se estableci posteriormente mediante el Decreto 1147/1968, de 6 de junio, sobre el lmite mximo de edad para
cargos de libre designacin.
Los derechos pasivos de los miembros del Gobierno se regularon mucho ms
tarde, en la Ley de Derechos Pasivos de los Funcionarios de la Administracin
Civil del Estado, Texto Refundido aprobado por Decreto 1120/1966, de 21 de abril,
12 Sobre los Secretarios de Estado en el momento de su creacin, vase Aurelio GUAITA: Secretaras de
Estado y Subsecretaras, Revista Espaola de Derecho Administrativo, nm. 18, julio-septiembre 1978, pp.
333-357; y Carlos MOLINA DEL POZO: Ampliacin del nivel poltico de la Administracin espola en la actual etapa democrtica: los secretarios de Estado, Revista de Administracin Pblica, nm. 90, septiembrediciembre 1979, pp. 97-166.
13 Para este perodo, vase Luis Morell OCAA: El estatuto de los miembros del Gobierno, Documentacin Administrativa, nm. 188, octubre-diciembre 1980, pp. 73-104.
40
cuyo artculo 41 prevea un haber vitalicio igual al ochenta por ciento del sueldo y de las pagas extraordinarias para los Ministros y de un veinticinco por ciento para las viudas, hurfanos o padres. Los privilegios procesales eran los establecidos en la Ley de Enjuiciamiento Criminal, esto es no concurrir al llamamiento
para declarar como testigos, o hacerlo en su residencia oficial. Y el Cdigo Penal defenda la inviolabilidad de las reuniones del Consejo o castigaba las injurias contra los miembros del Gobierno.
Finalmente, otro elemento secundario del estatuto personal de los miembros
del Gobierno era el pase gratis en los vuelos de Iberia, Lneas Areas Espaolas conforme al Decreto de 23 de enero de 1941. Igualmente estaba vigente la
Orden del Vicepresidente de 28 de junio de 1939 que estableca el uniforme oficial de los Ministros14 y la Orden, tambin del Vicepresidente del Gobierno, de
8 de julio de 1939 determinado el uniforme de los Subsecretarios y de los Jefes
de los Servicios Nacionales.
El estatuto personal de los miembros del Gobierno responda, en su conjunto, al modelo de un Estado moderno y desde luego, salvo en el tema de las pensiones, no era muy distinto del vigente.
e)
rganos de apoyo al Gobierno y a sus miembros
En este epgrafe utilizamos la expresin rganos de apoyo en un sentido

amplio, no en el sentido mucho ms preciso del Captulo II del Ttulo I de la Ley
50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Por consiguiente, llamamos rganos
de apoyo a todas las estructuras orgnicas existentes, colegiadas o unipersonales,
que prestan asistencia al Consejo de Ministros, a la Presidencia del Gobierno y
a los Ministros. Elemento comn a todos estos rganos es que se sitan al margen de la lnea administrativa de gestin, como corresponde a todos los rganos
de apoyo. Para su examen, vamos a seguir el orden que acabamos se sealar.
El primer rgano de apoyo que encontramos es el que naci con la denominacin de Comisin de Subsecretarios. El artculo 8 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 26 de julio de 1957 ya prevea que el
Gobierno podra reunir Comisiones de Subsecretarios que podran actuar en reuniones plenarias o restringidas para realizar conjuntamente labores preparatorias de las deliberaciones de los Ministros. La presidencia de estas reuniones
correspondera al Ministro Subsecretario de la Presidencia o persona en quien
ste delegara. Con este antecedente, el Consejo de Ministros aprob el 1 de octubre de 1976 las Instrucciones para la tramitacin de asuntos del Consejo de
14
La regulacin del uniforme de gala era provisional. No nos consta que se dictara una regulacin defi-
nitiva.
41
Ministros nunca publicadas, que supuso uno de los cambios ms trascendentes que ha experimentado el Gobierno espaol en el ltimo cuarto del siglo XX.
La Comisin de Subsecretarios sirvi, en efecto, para alcanzar dos objetivos. Por un lado, acrecent notablemente el principio de eficacia pues las interminables y quiz poco fructferas reuniones del Consejo de Ministros que en la
poca de Franco duraban todo el da fueron sustituidas por reuniones mucho
ms giles y breves. Adems, con la Comisin de Subsecretarios se consolid
el principio colegial pues el procedimiento de tramitacin de asuntos que instaur
el Acuerdo de 1 de octubre de 1976 (del que hablaremos ms adelante) permiti que los Ministerios pudieran analizar y juzgar los asuntos que los restantes
Ministerios llevaban al Consejo.
Otro rgano de apoyo que exista antes de diciembre de 1978 eran las Comisiones Delegadas del Gobierno. Reguladas por la Ley de Rgimen Jurdico de
la Administracin del Estado de 26 de julio de 1957, que seal incluso su nmero y denominacin, el artculo 10.8 de la propia Ley deslegaliz su creacin
y supresin, de modo que en diciembre de 1978 se haba pasado de las cinco originarias15 a siete (Poltica Cientfica16 y Medio Ambiente17). En realidad, igual
que en la actualidad, del conjunto de Comisiones Delegadas slo ha funcionado con regularidad y continuidad la de Asuntos Econmicos18 que ha cumplido,
en el campo de la poltica econmica, una funcin parecida, aunque no igual, a
la Comisin de Subsecretarios.
Como rgano de apoyo al Gobierno en su conjunto hay que considerar tambin al propio Ministerio de la Presidencia, creado por la Ley 1/1974, de 2 de
enero, que elev de rango la casi centenaria Subsecretara de la Presidencia (si
bien su titular tena rango de Ministro desde el Real Decreto-Ley de 19 de julio
de 1951 que le atribuy las funciones de Secretario del Consejo de Ministros).
Adems, el Decreto 573/1974, de 7 de marzo, por el que se modifica la estructura orgnica del Departamento de la Presidencia del Gobierno, rebautiz la antigua Direccin General de Servicios con la denominacin de Direccin General de Relaciones Institucionales a la que corresponda tanto el Secretariado del
Gobierno, que se situaba bajo la dependencia directa del Ministro de la Presidencia,
15 Adems de la Junta de Defensa Nacional, se constituyen las siguientes Comisiones Delegadas del
Gobierno: a) Asuntos Econmicos. b) Transportes y Comunicaciones. c) Accin Cultural. d) Sanidad y Asuntos Sociales (artculo 6 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 26 de julio de
1957). La Comisin Delegada para Asuntos Econmicos fue reformada por la Ley 194/1963, de 28 de diciembre, por la que se aprueba el Plan de Desarrollo.
16 Decreto 893/1963, de 25 de abril.
17 Decreto 888/1972, de 13 de abril.
18 Manuel FRAGA IRIBARNE ya cuenta que slo se reuna la Comisin Delegada para Asuntos Econmicos y que como asistan casi todos los Ministros, a veces se transformaba de facto en una reunin del Consejo de Ministros (Memoria breve de una vida pblica, Planeta, Barcelona, 1980, pp. 68, 168 y 241).
42
como la asistencia a la Presidencia en sus relaciones con las Cortes Espaolas.

El Secretariado del Gobierno sali as de la Secretara General Tcnica de la
Presidencia que desde el Decreto 1446/1971, de 11 de junio, por el que se modifica la estructura orgnica de la Secretara General Tcnica de la Presidencia
del Gobierno, tena rango de Subdireccin General. Finalmente, con muy corta
existencia, existi un Ministro Secretario del Gobierno pero, en contra de lo que
cabra deducir de su denominacin, sus funciones no guardaban relacin con
las de apoyo al Gobierno pues se trataba del antiguo Ministro Secretario General del Movimiento al que el Real Decreto-Ley 23/1977, de 1 de abril, sobre reestructuracin de los rganos dependientes del Consejo Nacional y nuevo rgimen
jurdico de las Asociaciones, Funcionarios y Patrimonio del Movimiento, transform su nombre para no arrastrar el ttulo falangista en los pocos meses que restaban para las elecciones generales de 1977. Hay que sealar, en fin, que la Subsecretara de la Presidencia desapareci con el Real Decreto 1558/1977, de 4 de
julio, por el que se reestructuran determinados rganos de la Administracin
Central, y que este cargo fue sustituido por el Secretario de Estado para la Administracin Pblica.
Los rganos de apoyo especfico al Presidente del Gobierno fueron mejorados por el Presidente Surez pues en etapas anteriores los Presidentes tenan
unos rganos de asistencia y asesoramiento muy toscos: por una parte, la ya citada Ley 1/1974, de 2 de enero, de Reorganizacin Administrativa, cre la Subsecretara de Despacho y la Subsecretara Tcnica que dependan directamente
del Presidente y, por otro lado, dependiendo de esa Subsecretara Tcnica se
cre, conforme al tambin citado Decreto 377/1974, de 14 de febrero, el Gabinete Tcnico con un modesto rango de Subdireccin General. Pero el cambio,
que tuvo vigencia hasta diciembre de 1978, se efectu mediante las estructuras
creadas en 1976, es decir, la Subsecretara Tcnica del Presidente (Real Decreto 1623/1976, de 16 de julio, por el que se crea la Subsecretara Tcnica de la
Presidencia) y la Subsecretara de Despacho (Real Decreto 2213/1976, de 16 de
septiembre, por el que se efectan determinados reajustes orgnicos en la Presidencia del Gobierno). Se trataba de una estructura un poco ms desarrollada
que la que dio asistencia al Presidente Arias Navarro pero aun algo escueta y sin
embargo tuvo existencia efmera pues el Real Decreto 1558/1977, de 4 de julio,
suprimi ambos rganos para incorporar sus servicios al Ministerio de la Presidencia. Con todo, lo ms importante de este perodo breve fue la creacin de la
figura de Asesor Especial del Presidente, prevista en el Real Decreto 2213/1976,
de 16 de septiembre, y esta figura se transform en la de Consejero conforme al
Real Decreto 1692/1977, de 11 de julio, por el que se dictan medidas urgentes
de organizacin en la Presidencia del Gobierno. Con posterioridad, el Real Decreto 2158/1978, de 1 de septiembre, por el que se estructura el Gabinete del
Presidente del Gobierno, reorganiz el Gabinete de la Presidencia en el sentido
de sealar las funciones genricas que le correspondan, de organizar su pequea estructura y de atribuir al Consejo de Ministros el nombramiento de sus responsables.
43
Por el contrario, no hemos encontrado la menor regulacin de los rganos de

apoyo a los Ministros.
Como puede observarse, las estructuras de apoyo vigentes el 29 de diciembre de 1978 eran todava algo toscas (salvo la Comisin de Subsecretarios y las
Comisiones Delegadas) pero novedosas y, sobre todo, constituan un excelente
precedente de las que se instauraran en la dcada de los ochenta.
f)
Atribuciones del Gobierno
Las atribuciones especficas del Gobierno estaban definidas bsicamente en

el artculo 10 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de
26 de julio de 1957, que, conforme a la doctrina dominante, no distingua entre
el Gobierno y el Consejo de Ministros. En realidad, las funciones genricas del
Gobierno estaban previamente fijadas en el artculo 13.II de la Ley Orgnica
del Estado19 pero fue la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado la que concret con cierto pormenor unas atribuciones que emergan en la
misma en contraposicin a las de las Comisiones Delegadas.
Haciendo abstraccin de que durante los aos 1977 y 1978 slo tena eficacia la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 26 de julio
de 1957, pues ya la haba perdido la Ley Orgnica del Estado, se puede decir que
el Gobierno gozaba de atribuciones amplias mxime cuando la categora de acto
poltica estaba exenta de control conforme al artculo 2.a) de la Ley reguladora
de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956. Adems, la potestad reglamentaria del Gobierno estaba bien regulada en los artculos 129 y 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958.
En definitiva, eran atribuciones propias de un Gobierno fuerte, especialmente en
el campo econmico, que apenas han variado desde entonces y de las que en
cierto modo bebe la legislacin actual. S se observa una cierta evolucin en un
punto pues la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado no favoreca el principio departamental ni tampoco el principio de canciller sino que
se fundaba bsicamente en el principio colegial.
g) Reglas de funcionamiento
Hasta que el Consejo de Ministros adopt el Acuerdo de 1 de octubre de
1976 las reglas de funcionamiento del Gobierno estaban dispersas, eran poco
19 El Consejo de Ministros es el rgano que determina la poltica nacional, asegura la aplicacin de

las leyes, ejerce la potestad reglamentaria y asiste de modo permanente al Jefe del Estado en los asuntos polticos y administrativos.
44
operativas y apenas eran conocidas20. Por el contrario, las Instrucciones para

la tramitacin de asuntos del Consejo de Ministros, con su tcnica de los ndices negro, verde, rojo y azul21, el trmite para formular observaciones por parte de los Ministerios y la descarga de asuntos administrativos del orden del da
del Consejo de Ministros, asent definitivamente dos principios, a saber: i) el colegial por la base (todos los Ministerios conocen los asuntos y pueden enmendarlos); ii) el de canciller por arriba (en el Consejo de Ministros no se vota y los
acuerdos se adoptan cuando el Presidente as lo decide). Con las Instrucciones
de 1976 el funcionamiento del Gobierno se moderniz en un sentido similar a
la reinstauracin de las actas en las reuniones del Consejo en 1957. Adems, el
Real Decreto 1557/1977, de 4 de julio, por el que se modifica la frmula del Juramento exigido para tomar posesin de cargos o funciones pblicas, al positivizar el secreto de las deliberaciones, vino a reforzar tambin el principio de
canciller al impedir que los Ministros pudieran hacer pblicas sus opiniones
eventualmente discrepantes.
h)
Gobierno en funciones
La Ley Orgnica del Estado no contemplaba este instituto pues si bien su artculo 15 previ varios supuestos de cese del Presidente y su artculo 16 desarroll el supuesto de fallecimiento para ordenar a continuacin que esa ausencia se salvara en el trmino de diez das en cuyo nterin ejercera la Presidencia
el Vicepresidente o, si no lo hubiere, el Ministro que designara el Jefe del Estado, slo la Ley 51/1977, de 14 de noviembre, sobre regulacin provisional de las
relaciones entre las Cortes y el Gobierno a efectos de la mocin de censura y la
cuestin de confianza, permiti, al menos en sede dogmtica, hablar de Gobierno en funciones pues hasta entonces el Gobierno no era emanacin del Parlamento. Pero en el corto perodo de tiempo que transcurri hasta la promulgacin de la Constitucin no se dio tratamiento normativo a este supuesto.
i)
Conclusiones sobre el perodo anterior al 29 de diciembre de 1978
Los supuestos polticos sobre los que se levant el perodo inmediatamente anterior a la promulgacin de la Constitucin tenan un origen poltico muy distin-
20 Hasta el 1 de octubre de 1976 estaban vigentes las Instrucciones de feberero de 1976 aunque no haba
gran diferencia respecto a las primeras que se aprobaron que fueron las Instrucciones de servicio del Ministro Subsecretario de la Presidencia de 13 de diciembre de 1958. Hay un excelente trabajo, que merece recordarse, sobre el origen y la evolucin de las Instrucciones debido a Jos Antonio SNCHEZ MARISCAL y Victoriano COLODRN GMEZ: Funcionamiento y ordenacin de los trabajos del Gobierno, Documentacin
Administrativa, nm. 188, octubre-diciembre 1980, pp. 347-384.
21 Es decir, el orden del da de la Comisin de Subsecretarios, el ndice de asuntos favorablemente informados por la Comisin de Subsecretarios, el orden del da del Consejo de Ministros y el orden del da de
la Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmicos.
45
to al del grueso de la legislacin que disciplinaba al rgano Gobierno pero, sin

embargo, la mayor parte de esa legislacin se pudo acomodar al perodo democrtico que se inici con las elecciones legislativas del 15 de junio de 1977. De
hecho, durante casi dos dcadas el Gobierno ha funcionado con el apoyo de una
legislacin elaborada durante la dictadura. Ms en concreto, hasta muy recientemente el Gobierno tena como base normativa la Ley de Rgimen Jurdico de la
Administracin del Estado de 26 de julio de 1957 que consolida y perfecciona un
modelo de organizacin del Gobierno que, desde el punto de vista interno, se inicia con el Real Decreto de 19 de noviembre de 1823. Visto en perspectiva, este
modelo de Gobierno vigente el 29 de diciembre de 1978 se fundaba ya en una combinacin de los principios de canciller, colegial y departamental que slo se separaba del vigente en la menor intensidad del principio de canciller que era una
caracterstica de la dictadura y del peso institucional del Jefe del Estado pues no
debe olvidarse que en Espaa no existi la figura del Presidente del Gobierno
hasta la Ley 14/1973, de 8 de junio, de desvinculacin de la Presidencia del Gobierno y la Jefatura del Estado. Con todo, era un modelo que inspir la reordenacin normativa del Gobierno tras la promulgacin de la Constitucin.
1.3.
EL GOBIERNO DE LA UNIN DEL CENTRO DEMOCRTICO
Este periodo abarca todo el Gobierno constitucional de la Unin de Centro

Democrtico. La determinacin cronolgica de este perodo no obedece a la presencia de un determinado partido en el Gobierno sino a que, en su inicio, toda
la normativa reguladora del rgano se vio afectada por la vigencia de la norma
constitucional que contiene un Ttulo dedicado al Gobierno y otro a las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales. Y el perodo se cierra cuando se
forma el premier Gobierno del Presidente Gonzlez pues el Consejo de Ministros aprob un Decreto-Ley que, por ser la primera norma posconstitucional con
rango de ley que disciplina con cierta amplitud el Gobierno (durante la legislatura 1979-1982 se tramit en las Cortes Generales un proyecto de ley de regulacin del Gobierno que no lleg a aprobarse), puede considerar que se inicia un
nuevo perodo.
Por ende, este perodo se caracteriza por tres circunstancias, a saber, i) la
vigencia del Ttulo IV de la Constitucin22, ii) como consecuencia de lo anterior, la separacin conceptual entre Gobierno y Administracin; iii) el intento
fallido de regular el Gobierno a travs del proyecto de ley orgnica del Gobierno, de la Administracin y de la Funcin Pblica23 que el Consejo de Mi-
22 Para este perodo, vase Ignacio de OTTO: La posicin constitucional del Gobierno, Documentacin
Administrativa, nm. 188, octubre-diciembre 1980, pp. 139-182.
23 Este proyecto fue precedido de un interesante estudio de ngel MENNDEZ REXACH: Ley de la Administracin Central del Estado, Instituto Nacional de Prospectiva, Madrid, 1980.
46
nistros aprob y remiti a las Cortes Generales a principios de 198024, de

cuyo contenido se hablar a lo largo de este epgrafe, y que fue retirado por
el Gobierno del Presidente Calvo-Sotelo pocas semanas despus de constituirse25.
a)
Fuentes
Aunque segua vigente el ncleo central del perodo anterior, es decir, la Ley
de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 26 de julio de 1957, es
cierto que a lo largo de casi tres aos se aprobaron numerosas normas de carcter orgnico ms alguna Ley relevante de desarrollo de la Constitucin.
Real Decreto 707/1979, de 5 de abril, por el que se establece la frmula de
Juramento en cargos y funciones pblicas. Es una adaptacin del anterior Decreto
de 1977 al ordenamiento constitucional.
Real Decreto 708/1979, de 5 de abril, por el que se reestructuran determinados rganos de la Administracin Central del Estado, a travs del cual se cre
el Ministerio de Universidades e Investigacin.
Real Decreto 2192/1979, de 14 de agosto, por el se crea la Comisin Delegada del Gobierno para Poltica Exterior.
Ley Orgnica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. Esta Ley
Orgnica desarroll las atribuciones constitucionales del Gobierno respecto al Tribunal y cre otras atribuciones no constitucionales como el recurso previo de constitucionalidad y las impugnaciones del Ttulo V.
Ley Orgnica 2/1980, de 18 de enero, sobre regulacin de las distintas modalidades de referndum, que determin las atribuciones del Gobierno en esta
materia.
Real Decreto 1049/1980, de 6 de junio, por el que se reordena la adscripcin de determinados rganos de la Administracin Central del Estado, que
atribuy al Ministro Adjunto al Presidente encargado de la Coordinacin Legislativa las funciones de coordinacin legislativa y de relaciones con las
Cortes.
24 Boletn Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados, I Legislatura, serie A, nm. 109I, de 5 de febrero de 1980.
25 La retirada fue acordada por el Consejo de Ministros en su reunin de 6 de marzo de 1981 (Boletn Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados, I Legislatura, serie A, nm. 109-I 2, de 26 de marzo de 1981).
47
Real Decreto 1178/1980, de 13 de junio, por el que se crean y suprimen determinados rganos en la Administracin Central del Estado, que determin la
creacin del Ministerio de Administracin Territorial y de la Subsecretara de la
Presidencia amn de suprimir varias Secretaras de Estado (entre ellas, la muy
importante para el Desarrollo Constitucional).
Ley Orgnica 6/1980, de 1 de julio, por la que regulan los criterios bsicos de la Defensa Nacional y la Organizacin Militar, que dio una primera regulacin a las funciones del Gobierno como director de la poltica de defensa.
Real Decreto 1522/1980, de 18 de julio, por el que se reorganizan rganos
y funciones en materia de Administracin y Funcin Pblica, que cre la Comisin
Delegada del Gobierno para la Administracin Pblica.
Real Decreto 2237/1980, de 26 de septiembre, por el se crea la Comisin
Delegada del Gobierno para Poltica Autonmica.
Real Decreto 1998/1980, de 3 de octubre, por el que se regula la estructura de los rganos de apoyo y asistencia al Ministro Adjunto al Presidente, que
adscribi el Centro de Estudios Constitucionales a este Ministro sin Cartera.
Real Decreto 2238/1980, de 10 de octubre, sobre Delegados del Gobierno
en las Comunidades Autnomas.
Ley 74/1980, de 29 de diciembre, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1981, cuyo artculo 10.5 regul un nuevo rgimen de clases pasivas para los Ministros.
Real Decreto 325/1981, de 6 de marzo, por el que se reestructuran determinados rganos de la Administracin del Estado, que organiz la Secretara
General de la Presidencia y la Secretara de Estado para las Relaciones con las
Cortes.
Real Decreto 2823/1981, de 27 de noviembre, por el que se reestructuran
determinados rganos de la Administracin del Estado, que dio lugar a la creacin del Ministerio de Sanidad y Consumo.
Real Decreto 3148/1981, de 29 de diciembre, por el que se regula la estructura
de los rganos de apoyo y asistencia del Vicepresidente Primero del Gobierno.
Real Decreto 3234/1981, de 29 de diciembre, por el que se reestructuran
las Comisiones Delegadas del Gobierno, que determin la reduccin de stas a
cinco.
48
Real Decreto 45/1982, de 15 de enero, por el que se regula la estructura de

los rganos de apoyo y asistencia al Ministro adjunto al Presidente.
Llama la atencin que el grueso de estas normas sea de carcter orgnico, de
creacin y supresin de Ministerios y Secretaras de Estado. Ya aparecan leyes
que atribuan funciones especficas al Gobierno (respecto a la justicia
constitucional, la defensa nacional, los referenda) pero la Constitucin era muy
reciente y la situacin poltica muy compleja (intento de golpe de Estado, crisis
del partido del Gobierno, etc.) y aun as el Gobierno pudo elaborar el proyecto
de ley de 1980. De ah que el continuo baile de normas orgnicas denote los
intentos de unos Gobiernos dbiles por tratar de acomodarse a las sucesivas
crisis internas que sufri.
b)
Posicin institucional del Presidente del Gobierno
Es en este punto donde ms se nota el paso de un ordenamiento preconstitucional

a un rgimen regido por la Constitucin. Como hemos visto ms arriba, durante
la transicin y, a fortiori, en la dictadura franquista, el principio de canciller estaba
muy aminorado a causa del predominio jurdico y poltico del Jefe del Estado. La
entrada en vigor de la Constitucin, en especial a travs de sus artculos 98.2, 99
a 101, y 112 a 115, trastoca ese planteamiento para reafirmar de forma inequvoca
el principio de canciller a travs de dos institutos bsicos: i) la relacin fiduciaria
se establece entre el Congreso de los Diputados y el Presidente del Gobierno y
no con el Gobierno en su conjunto; ii) en congruencia con lo anterior, la propuesta
de nombramiento y cese de los miembros del Gobierno corresponde al Presidente
quien la eleva al Rey. No vamos a extendernos ms sobre este punto que es
conocido26 pero s conviene efectuar dos acotaciones.
En primer lugar, hay que sealar que a lo largo de este perodo no se produjo
ninguna norma relevante que viniera a desarrollar los principios constitucionales
ya que la que poda haber desarrollado plena y correctamente las previsiones
constitucionales, la Ley Orgnica del Gobierno, de la Administracin y de la
Funcin Pblica, fue retirada por el propio Gobierno cuando estaba en tramitacin
en el Congreso de los Diputados.
En segundo lugar, y en sentido contrario se advierte una cierta consolidacin
del principio departamental que se expresa en algunas previsiones normativas.
Por un lado porque la organizacin del Gobierno sigui correspondiendo al
propio Gobierno a travs del Consejo de Ministros, que fue el rgano que aprob
los trece Decretos orgnicos que hemos relacionado ms arriba. Esta facultad
26 Sobre el Presidente del Gobierno al comienzo de la dcada de los ochenta, Antonio BAR CENDN: El
Presidente del Gobierno en Espaa. Encuadre constitucional y prctica poltica, Civitas, Madrid, 1983.
49
gubernamental de organizacin ministerial traa causa, como se vio anteriormente,

de la deslegalizacin de esta materia efectuada por el Real Decreto-ley 18/1976,
de 8 de octubre, y era un avance frente a la rgida reserva de ley de la Ley de
Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado pero insuficiente pues el
Presidente del Gobierno no intent atraer hacia s esta competencia.
Por otro lado, las Leyes que llegaron a aprobarse iban ms bien en el sentido de debilitar al Presidente del Gobierno versus al Gobierno. Me refiero,
concretamente a tres Leyes Orgnicas (la 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional; la 2/1980, de 18 de enero, sobre regulacin de las distintas modalidades de referndum; y la 6/1980, de 1 de julio, por la que regulan
los criterios bsicos de la Defensa Nacional y la organizacin Militar) que
no apuraron las posibilidades constitucionales de configurar el principio de
canciller.
La Ley Orgnica del Tribunal Constitucional estableci un procedimiento
no previsto en la Constitucin que era el hoy derogado recurso previo de inconstitucionalidad pero, a diferencia del recurso ordinario de inconstitucionalidad, se otorg la legitimacin para interponerlo al Gobierno y no a su Presidente
por lo que vino a mermar la capacidad poltica del Presidente del Gobierno en
una competencia que es, en sede normativa al menos, estrictamente personal y
no colegiada27. Por otra parte, ya en esta poca se instaur una mutacin constitucional que sigue aplicndose pues se estableci la costumbre de que el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro competente, propusiera al Presidente la interposicin de un recurso de inconstitucionalidad.
Lo mismo puede decirse de la Ley Orgnica 2/1980, de 18 de enero, sobre
regulacin de las distintas modalidades de referndum, que desvirtu el artculo 92.2 de la Constitucin (El referndum ser convocado por el Rey, mediante propuesta del Presidente del Gobierno) para atribuir la autorizacin de su
convocatoria al Gobierno a propuesta de su Presidente (artculo 2.2).
Y otro tanto puede decirse de la Ley Orgnica 6/1980, de 1 de julio, por la
que se regulan los criterios bsicos de la Defensa Nacional y la Organizacin Militar, cuya inicial redaccin28 reparta las complejas competencias de defensa
entre el Presidente, la Junta de Defensa Nacional y el Ministro de Defensa, de
manera que el Presidente quedaba desposedo de importante atribuciones como
la ordenacin y coordinacin de la poltica de defensa o la formulacin de la
poltica militar.
27
Los comentaristas del recurso previo no cayeron en la cuenta de este desapoderamiento.

Como veremos ms adelante, en el perodo correspondiente al Gobierno del Presidente Gonzlez se
reform sustancialmente la Ley Orgnica 6/1980, de 1 de julio, a fin de reforzar al Presidente y acentuar la
funcin consultiva, y no directiva, de la Junta de Defensa Nacional.
28
50
Frente a este debilitamiento de la posicin del Presidente del Gobierno, el proyecto de Ley Orgnica del Gobierno, de la Administracin y de la Funcin Pblica le dedicaba todo un Captulo, el II, que era un compendio, muy bien elaborado, de lo que puede hacer un Presidente conforme al rgimen de canciller.
La retirada del proyecto de ley cuando se tramitaba en el Congreso revela el debilitamiento de los dos Presidentes provenientes de la Unin del Centro Democrtico quienes carecan de fuerza en el seno de su partido y esta debilidad se proyect en la normativa vigente.
Al no aprobarse una Ley que regulara el Gobierno de acuerdo con los principios constitucionales, la vieja Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin
del Estado hubo de interpretarse conforme a la Constitucin lo que, por las razones apuntadas ms arriba, no reforzaba el principio de canciller.
c)
Organizacin del Gobierno29
Como segua vigente la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del

Estado, la estructura del Gobierno segua sometida a la reserva de ley establecida en el artculo 2 de esta norma, si bien este principio se modulaba por la deslegalizacin a favor del Consejo de Ministros que haba establecido el artculo 26
del Real Decreto-ley 18/1976, de 8 de octubre, sobre medidas econmicas. Evidentemente, caba otro modelo pues el ya citado proyecto de ley orgnica del
Gobierno, de la Administracin y de la Funcin Pblica ya otorgaba al Presidente la competencia de crear y extinguir Ministerios [artculo 6.l)] pero en esa
etapa de transicin todava no haba otro margen jurdico que el de la deslegalizacin a favor del Consejo de Ministros, que era una avance respecto al modelo
pseudo-parlamentario de 1957. El nico mbito de actuacin propio del Presidente
sobre la organizacin del Gobierno fue el nombramiento, conforme al artculo 100
de la Constitucin, de Vicepresidentes del Gobierno y de Ministros sin Cartera,
con lo que poda incidir, limitadamente, en la estructura gubernamental.
Si de la organizacin ministerial pasamos a las Comisiones Delegadas del Gobierno hay que sealar que en un principio no vari su rgimen jurdico y hasta se crearon las de Poltica Exterior (Real Decreto 2192/1979, de 14 de agosto), la de la Administracin Pblica (Real Decreto 1522/1980, de 18 de julio), y
la de Poltica Autonmica (Real Decreto 2237/1980, de 26 de septiembre). Sin
embargo, ya con la Presidencia de Calvo-Sotelo se dict el Real Decreto
3234/1981, de 29 de diciembre, por el que reestructuran las Comisiones Delegadas del Gobierno, que, amparndose en la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, las redujo a cinco (Poltica Exterior, Seguridad del Es-
29 Para este primer perodo, Luis MARTN REBOLLO: Ante la reforma administrativa: los Ministros y otros
miembros del Gobierno, Documentacin Administrativa, nm. 188, octubre-diciembre 1980, pp. 233-346.
51
tado, Asuntos Econmicos, Poltica Autonmica y Poltica Educativa, Cultural

y Cientfica).
d) Estatuto de los miembros del Gobierno
La Constitucin estableci en su artculo 98.1 que el Gobierno est compuesto del Presidente, de los Vicepresidentes, si los hubiere, de los Ministros y
de los dems miembros que establezca la ley30. El proyecto de ley orgnica de
1980 ya extenda la condicin de miembro del Gobierno a los Secretarios de
Estado (aunque sin formar parte del Consejo de Ministros) pero al retirarse dicho proyecto el estatuto de los miembros del Gobierno se mantuvo tal como estaba en el perodo anterior a la promulgacin de la Constitucin salvo en un
punto que veremos a continuacin. Es decir, sigui vigente el estatuto configurado a partir del artculo 2.1 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin
del Estado y del Decreto-Ley de 13 de mayo de 1955 en cuanto a incompatibilidades. Incluso siguieron vigentes el Decreto de 23 de enero de 1941 sobre pases gratuitos en la compaa area de bandera y las rdenes del Vicepresidente
de 28 de junio 8 de julio de 1939 que regulaban el uniforme oficial de los Ministros y de los Subsecretarios.
El nico cambio relevante que se produjo en este mbito fue en el nuevo rgimen de los haberes pasivos de los Ministros. Por un lado, la Ley 42/1979, de
29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1980, congel las
pensiones de aquellos ex Ministros que percibieran remuneraciones de cualquier
Administracin Pblica (artculo 13.6). Y, de otra parte, conforme al artculo
10.5 de la Ley 74/1980, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1981, se estableci que los Ministros percibiran a su cese, en lugar de
una pensin vitalicia, una pensin indemnizatoria igual a la dozava parte del
ochenta por ciento de sus retribuciones durante un plazo similar al que hubieran
desempeado su cargo, con un mximo de veinticuatro meses.
Por ltimo, el artculo 102 estableci el fuero especial de los miembros del
Gobierno tanto para su enjuiciamiento ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo como para su acusacin por ciertos delitos31.
30 Sobre el artculo 98 de la Constitucin, vase Manuel ALBA: Artculo 98. Composicin y estatuto del
Gobierno, en scar ALZAGA (dir.): Comentarios a la Constitucin Espaola de 1978, Cortes Generales-Editoriales de Derecho Reunidas, Madrid, 1998, t. VII, pp. 209-244.
31 Luis Mara DEZ-PICAZO: La responsabilidad penal de los miembros del Gobierno, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1996; Antonio OBREGN: La responsabilidad criminal de los miembros del Gobierno: anlisis del artculo 102 de la Constitucin espaola, Civitas Universidad Pontificia de Comillas,
Madrid, 1996; Gonzalo RODRGUEZ MOURULLO: Artculo 102. Criterios para la exigencias de responsabilidad criminal al Presidente y dems miembros del Gobierno, en scar ALZAGA (dir.): Comentarios a la Constitucin Espaola de 1978, cit., 1998, t. VII, pp. 369-379; Rosario GARCA MAHAMUT: La responsabilidad penal de los miembros del Gobierno en la Constitucin, Tecnos, Madrid, 2000.
52
e)
En este epgrafe seguimos utilizando la expresin rganos de apoyo con

un alcance amplio, tal como lo hicimos en al apartado que describe la situacin
anterior a 1978. Por consiguiente, empezaremos con la Comisin de Subsecretarios, cuyo rgimen jurdico y prctica poltico-administrativa no experiment
ningn cambio significativo. Slo podemos aadir a esta caracterizacin que la
Comisin de Subsecretarios, presidida de facto por el Secretario de Estado de Seguridad, actu como Gobierno durante las horas del 23 y 24 de febrero de 1981
en que el Gobierno estaba secuestrado.
Como rgano de apoyo al Gobierno en su conjunto y dentro del Ministerio
de la Presidencia, el Real Decreto 1178/1980, de 13 de junio, por el que se crean
y suprimen determinados rganos en la Administracin Central del Estado, recre la Subsecretara del Departamento que haba sido suprimida en 1977, como
vimos anteriormente. Adems, unos pocos das antes, el Real Decreto 1049/1980,
de 6 de junio, por el que se reordena la adscripcin de determinados rganos de
la Administracin Central del Estado, atribuy al Ministro Adjunto al Presidente encargado de la Coordinacin Legislativa las funciones de coordinacin legislativa y de relaciones con las Cortes si bien, el Real Decreto 325/1981, de 6
de marzo, por el que se reestructuran determinados rganos de la Administracin
del Estado, reorganiz la Secretara de Estado para las Relaciones con las Cortes hacindola depender del Ministro de la Presidencia.
Y en cuanto rganos de apoyo al Presidente con rango ministerial se nombr
(Real Decreto 1797/1980, de 8 de septiembre) un Ministro Adjunto al Presidente lo cual inici la prctica de crear rganos unipersonales cuyas funciones
no quedan plasmadas en los Decretos de nombramiento. En este caso se dict
un mes despus un Real Decreto, el 1998/1980, de 3 de octubre, que al menos
aclar una de sus funciones que era la tener adscrito el Centro de Estudios Constitucionales. Y el Secretario General que estaba adscrito a este Ministro Adjunto se transform, en virtud, del Real Decreto 325/1981, de 6 de marzo, por el que
se reestructuran determinados rganos de la Administracin del Estado, en el
titular de la Secretara General de la Presidencia que, a pesar de su denominacin, pas a depender del Ministro de la Presidencia con las mismas responsabilidades del antiguo Ministro Adjunto. No vari, en cambio, el rgimen jurdico del Gabinete del Presidente que estaba regulado por el Real Decreto 2158/1978,
de 1 de septiembre.
f)
Atribuciones del Gobierno
Vigente la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 1957,

las atribuciones del Gobierno no experimentaron ninguna variacin.
53
g) Reglas de funcionamiento
Las Instrucciones para la tramitacin de asuntos del Consejo de Ministros
siguieron vigentes sin que se advierta ningn cambio significativo. Lo ms destacable fue la reiteracin del secreto de las deliberaciones en las reuniones del Consejo de Ministros a travs del modestsimo Real Decreto 707/1979, de 5 de abril,
por el que se establece la frmula de Juramento en cargos y funciones pblicas32.
h) Gobierno en funciones
Constitucionalizado ste a travs del artculo 101.2, actu como tal tras la
dimisin del Presidente Surez y tras la celebracin de las elecciones de 28 de
octubre de 1982. Sin embargo, ni se dict una norma que contemplara su rgimen jurdico ni tampoco se formaliz el paso a la situacin de Gobierno en funciones pues slo al constituirse el primer Gobierno constitucional del Presidente Surez se public el cese de los miembros del anterior Gobierno33. Y lo mismo
ocurri al dimitir el propio Presidente Surez cuyo cese y el de sus Ministros slo
se public al elegirse al Presidente Calvo-Sotelo34.
i) Conclusiones sobre el Gobierno constitucional de la Unin del Centro
Democrtico
Un perodo polticamente inestable en el que se produjo la dimisin de un Presidente, el intento de un golpe de Estado y, como remate, la crisis del partido mayoritario, no poda dar lugar a una regulacin sosegada del rgano Gobierno.
La retirada del proyecto de ley orgnica del Gobierno, de la Administracin y
de la Funcin Pblica de 1980 es un ejemplo adicional de esta situacin aunque
denota tambin que en el Gobierno del Presidente Surez haba sensibilidad sobre estas cuestiones.
Lo cierto es que no se pudo ir ms adelante porque bajo la tensin dogmtica principio de canciller/principio departamental estaba la tensin poltica de
32 Sobre el funcionamiento del Consejo de Ministros en la poca, Leopoldo CALVO-SOTELO: Memoria

viva de la transicin, Plaza Jans, Madrid, 1990, pp. 173-189.
33 Real Decreto 712/1979, de 5 de abril, por el que se dispone el cese en sus funciones de los Vicepresidentes del Gobierno, y Real Decreto 713/1979, de 5 de abril, por el que se dispone el cese en sus funciones
de los miembros del Gobierno, versus Real Decreto 710/1979, de 5 de abril, por el que se nombra Vicepresidente del Gobierno a don Fernando Abril Martorell, y Real Decreto 711/1979, de 5 de abril, por el que se
nombran Ministros.
34 Real Decreto 249/1981, de 25 de febrero, por el que se formaliza el fin de las funciones como Presidente del Gobierno de dos Adolfo Surez Gonzlez, y Real Decreto 250/1981, de 25 de febrero, por el que se
nombra Presidente del Gobierno a don Leopoldo Calvo-Sotelo y Bustelo.
54
dos Presidentes del Gobierno (Surez y Calvo-Sotelo) con dbiles apoyos en su

partido que no podan ejercer el doble liderazgo gubernamental y partidista. La
multitud de Decretos de organizacin gubernamental apuntan esa debilidad.
Se explica as que se mantuviera vigente la delegacin establecida en el artculo 26 del Real Decreto-ley 18/1976, de 8 de octubre, que permita ir soslayando la anacrnica reserva de ley que rega la organizacin del Gobierno, pero
sin una nueva Ley, el perodo fue de transicin, normativa y poltica.
1.4. EL GOBIERNO DESDE DICIEMBRE DE 1982 HASTAABRIL DE 1997

Este perodo abarca toda la presidencia de Felipe Gonzlez y un ao escaso
de la presidencia de Jos Mara Aznar35. La cronologa no es arbitraria pero no
basa en razones estrictamente partidistas (el partido que apoyaba al Gobierno)
sino jurdica (el modelo de Gobierno) pues se inicia con el Real Decreto-Ley
22/1982, de 7 de diciembre, sobre medidas urgentes de reforma administrativa,
dictado en la primera reunin del Consejo de Ministros que presidi el Presidente
Gonzlez, y acaba con la promulgacin de la Ley 6/1997, de 19 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado, que,
como se ver, supone un cambio normativo extraordinario. Es cierto que el Real
Decreto-Ley 22/1982, de 7 de diciembre, no aport grandes novedades tanto
por su contenido como por su escasa vigencia temporal (nueve meses) pero el
mero hecho de dictar un Decreto-Ley asumiendo (y al propio tiempo modulando) la reserva legal de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 1957 comporta un cierto cambio de filosofa respecto a todo el periodo
anterior, lo cual justifica utilizar esta norma como hito cronolgico.
a)
Fuentes36
Si al hablar de las fuentes que disciplinaban el Gobierno en el perodo 19781982 decamos que segua vigente el ncleo central del primer perodo, esto es,
35 Para este perodo, uno de los mejores trabajos es el de Jos LPEZ CALVO: Organizacin y funcionamiento del Gobierno, Tecnos, Madrid, 1996. Tambin son de gran inters los trabajos de Luis LPEZ GUERRA: La posicin constitucional del Gobierno, en la obra colectiva Gobierno y Administracin en la Constitucin, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1988, vol. I, pp. 15-33; Funciones del Gobierno y direccin
poltica, Documentacin Administrativa, nm. 215, julio-septiembre 1988, pp. 15-40; y La regulacin constitucional del Gobierno y las funciones gubernamentales en Antoni MONREAL (ed.): La divisn de poderes:
el Gobierno, Institut de Cincies Politiques i Socials, Barcelona, 2000, pp. 9-29. Por ltimo, Alfredo GALLEGO ANABITARTE y ngel MENNDEZ REXACH: Artculo 97. Funciones del Gobierno, en scar ALZAGA
(dir.): Comentarios a la Constitucin Espaola de 1978, cit., Madrid, 1998, t. VII, pp. 41-208;
36 Adems de las disposiciones citadas aqu, en la obra dirigida por Luis AGUIAR DE LUQUE y Javier
GARCA FERNNDEZ: Constitucin espaola y Leyes Polticas (Centro de Estudios Polticos y Constitucionales
55
la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 26 de julio de

1957, ahora hay que volver a repetirlo pues slo fue derogada por la Ley 50/1997,
de 27 de noviembre, del Gobierno en 1997.
Real Decreto-Ley 22/1982, de 7 de diciembre, sobre medidas urgentes de
reforma administrativa, que constituye una norma completa pero puntual sobre
la estructura del Gobierno. Es una norma relevante tanto por su filosofa, francamente anticuada, como por su contenido organizativo as como por el hecho
de haber sido recurrida ante el Tribunal Constitucional, el cual declar su plena
constitucionalidad en la sentencia 60/1986, de 20 de mayo.
Real Decreto 3773/1982, de 22 de diciembre, por el que se determina la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno. Es la primera ordenacin completa y rigurosa de la Presidencia como conjunto orgnico a partir de una primera
regulacin contenida en el artculo 3 del Real Decreto-Ley 22/1982, de 7 de diciembre. Fue a su vez desarrollado por la Orden del Ministro de la Presidencia
de 27 de abril de 1983 y complementado por el Real Decreto 2100/1983, de 4
de agosto, por el que se completa la estructura orgnica de la Secretara del Presidente del Gobierno, que cre la Jefatura de Medios Operativos de la Presidencia del Gobierno.
Real Decreto 3775/1982, de 22 de diciembre, por el que se establece la estructura y rgimen de personal de los Gabinetes de los Ministros y Secretarios
de Estado, de conformidad con lo establecido en el artculo 6 del Real DecretoLey 22/1982, de 7 de diciembre. Fue reformado por el Real Decreto 68/1994, de
21 de enero. Es la primera norma moderna que regula los rganos de apoyo a los
miembros del Gobierno.
Real Decreto 2099/1983, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Ordenamiento General de Precedencias en el Estado. Es la primera norma posconstitucional que ordena la posicin protocolaria del Gobierno. Se complement con
el Real Decreto 834/1984, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento
de Honores Militares, y con la Orden circular nm. 3135 de 13 de septiembre
de 1989, del Subsecretario de Asuntos Exteriores, sobre precedencias en las Representaciones Diplomticas y Oficinas Consulares en el exterior, y en el Ministerio
de Asuntos Exteriores. Tambin se complement temporalmente con el Real
Decreto 366/1992, de 10 de abril, sobre Precedencias en los Actos de la Exposicin Universal de Sevilla 1992.
Real Decreto 2100/1983, de 4 de agosto, por el que se completa la estructura orgnica de la Secretara del Presidente.
Boletn Oficial del Estado, Madrid, 1997, pp. 856-857) se encuentra una sinopsis de las principales Leyes
que atribuan competencias al Consejo de Ministro, la mayora de las cuales siguen vigentes.
56
Real Decreto 2101/1983, de 4 de agosto, por el que se crea la Jefatura de

Protocolo del Estado.
Real Decreto 2102/1983, de 4 de agosto, por el que se establece el Estatuto de los ex Presidentes del Gobierno. Es la primera norma que, con alcance
muy limitado, pretenda otorgar un mnimo estatuto protocolario y administrativo a los antiguos Presidentes.
Ley 10/1983, de 16 de agosto, de Organizacin de la Administracin Central del Estado. Es la Ley que quiso organizar el Gobierno sin separarse de los
criterios vinculados al principio de legalidad que venan del franquismo.
Instrucciones para la tramitacin de asuntos del Consejo de Ministros y de
la Comisin General de Subsecretarios aprobadas por Acuerdo del Consejo de
Ministros de 16 de noviembre de 1983.
Ley 25/1983, de 26 de diciembre, sobre incompatibilidades de altos cargos,
que adems de establecer este rgimen sirvi para dar una definicin positiva de
alto cargo. Se complement con el Real Decreto 222/1990, de 16 de febrero, de
creacin del Registro de Intereses de Altos Cargos. Fue reformada por la Ley
9/1991, de 22 de marzo, y en su desarrollo se dict el Real Decreto 571/1992,
de 29 de mayo, de los Registros de Intereses de Altos Cargos.
Ley Orgnica 1/1984, de 5 de enero, de reforma de la Ley Orgnica 6/1980,
de 1 de julio, por la que regulan los criterios bsicos de la Defensa Nacional y
la Organizacin Militar, que permiti reequilibrar la posicin del Presidente del
Gobierno como director efectivo de la poltica de defensa.
Ley 30/1984, de 2 de agosto, de reforma de la Funcin Pblica. Adems
de sealar al Gobierno como rgano que dirige la poltica de personal y ejerce
la funcin ejecutiva y la potestad reglamentaria37, esta Ley cre la situacin administrativa de servicios especiales a la que pasan los funcionarios cuando sean
nombrados miembros del Gobierno, altos cargos del mismo o presten servicios
en los Gabinetes de la Presidencia o de los Ministros o Secretarios de Estado.
Real Decreto 530/1985, de 8 de abril, por el que se determina la estructura orgnica bsica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y se suprimen
determinados Organismos autnomos del Departamento. Tiene la particularidad de ser el primer Decreto de estructura orgnica de un Ministerio que adscribe
la Secretara General Tcnica a la Subsecretara.
37 Definicin muy acadmica que traslada a la funcin pblica las diversas potestades descritas en el artculo 97 de la Constitucin.
57
Ley Orgnica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. Su artculo 57 atribuye a la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo la instruccin y enjuiciamiento
de las causas contra el Presidente del Gobierno y los miembros del Gobierno.
Ley 46/1985, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para
1986. El artculo 70 de esta Ley inici la prctica de deslegalizacin de la estructura
del Gobierno a favor, no del Consejo de Ministros, sino del propio Presidente.
Hasta que se aprob la primera de las llamadas Leyes de Acompaamiento en
1994 todos los aos se introdujo un precepto similar38. Adems, esta Ley inici
otra prctica de gran trascendencia para el estatuto de los miembros del Gobierno cual es la publicacin de las retribuciones de los altos cargos, desde el Presidente del Gobierno hasta los Directores Generales, que de esta manera adquirieron carcter pblico (artculo 12). A partir de esta Ley, todas las de Presupuestos
Generales del Estado contendrn un precepto similar39.
Real Decreto 1519/1986, de 25 de julio, de reestructuracin de Departamentos ministeriales. Es el primer Decreto dictado por el Presidente del Gobierno sin pasar por el Consejo de Ministros. Adems, atribuy la presidencia de la todava llamada Comisin General de Subsecretarios al Vicepresidente del Gobierno.
Real Decreto 1794/1086, de 29 de agosto, por el que se reestructuran determinados rganos de la Presidencia del Gobierno, que adscribi orgnicamente
al nuevo Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno las unidades de la Secretara General de la Presidencia.
Real Decreto 1981/1986, de 25 de septiembre, sobre reorganizacin parcial del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno.
Real Decreto 2639/1986, de 30 de diciembre, por el que se crea la Comisin Delegada del Gobierno para situaciones de crisis.
Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de noviembre de 1986 por el que
se clasifican determinados asuntos y materias con arreglo a la Ley de Secretos
38 Disposicin Final Quinta de la Ley 21/1986, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1987; Disposicin Final Sptima de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988; Disposicin Final Octava de la Ley 37/1988, de 27 de diciembre, de Presupuestos
Generales del Estado para 1989; Disposicin Final Segunda de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990; Disposicin Final Segunda de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991; Disposicin Final Tercera de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre,
de Presupuestos Generales del Estado para 1992; Disposicin Final Segunda de la Ley 38/1992, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1993; y Disposicin Final Primera de la Ley 21/1993, de
29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1994.
39 Este artculo se complementa con el Anexo I (Retribuciones de los Altos Cargos del Gobierno de la
Nacin y de la Administracin General del Estado) que contienen las Instrucciones para la elaboracin de
las nminas que aprueba anualmente la Secretara de Estado o Secretara General de Presupuestos.
58
Oficiales. Otorg la clasificacin de secreto a las deliberaciones de la Comisin

Delegada del Gobierno para Situaciones de Crisis40.
1987, atribuy al Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del
Gobierno la competencia para el reconocimiento de la pensin indemnizatoria
de los miembros del Gobierno (Disposicin adicional quinta, cuatro).
Real Decreto 138/1987, de 30 de enero, por el que se crea la Jefatura de Protocolo de la Presidencia del Gobierno.
Real Decreto 139/1987, de 30 de enero, por el que se reestructura la Jefatura de Seguridad de la Presidencia del Gobierno.
Real Decreto 163/1987, de 6 de febrero, por el que se crea la Direccin de
Infraestructura y Seguimiento para Situaciones de Crisis.
Texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobada por Real
Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril. En su artculo 51.1 se establece el
nuevo rgimen de jubilacin de los miembros del Gobierno.
Real Decreto 632/1987, de 8 de mayo, sobre organizacin de la Administracin del Estado en el exterior.
Acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de octubre de 1987 por el que se
modifican las Instrucciones para la tramitacin de asuntos del Consejo de Ministros y de la Comisin General de Subsecretarios, aprobadas por Acuerdo del
Consejo de Ministros de 16 de noviembre de 1983.
Real Decreto 727/1988, de 11 de julio, de reestructuracin de Departamentos ministeriales, que cre los Ministerios de Asuntos Sociales y del Portavoz del Gobierno.
Real Decreto 557/1989, de 19 de mayo, por el que se delega en la Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmicos el examen de la memoria explicativa en materia de poltica de incentivos regionales.
Ley 17/1989, de 19 de julio, reguladora del rgimen del Personal Militar
Profesional, que contiene varios preceptos que describen los rganos superiores
de la funcin militar (artculos 5 a 9).
40
Esta Acuerdo no se public pero su facsmil ha sido reproducido en la obra de Antonio M. DAZ FERLos servicios de inteligencia espaoles. Desde la guerra civil hasta el 11-M. Historia de una transicin, Alianza Ed., Madrid, 2005, pp. 484-487.
NNDEZ:
59
Real Decreto 1481/1989, de 15 de diciembre, por el que se modifica el

Real Decreto 3773/1982, de 22 de diciembre, por el que se determina la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno. Aunque formalmente es slo una
reforma del de 1982, en la prctica establece una planta casi nueva.
Acuerdo del Consejo de Ministros de 29 de diciembre de 1989 por el que
se aprueban las Instrucciones para la tramitacin de asuntos en los rganos colegiados del Gobierno, texto refundido.
Real Decreto 423/1990, de 30 de marzo, por el que se crea la Comisin Delegada del Gobierno para los Juegos Olmpicos de Barcelona de 1992. Fue suprimida por el Real Decreto 1621/1992, de 29 de diciembre.
Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado
para 1991, que en su artculo 33.2 estableci el derecho a percibir el complemento retributivo de Director General a los funcionarios que hayan ocupado un
alto cargo.
Real Decreto 298/1991, de 12 de marzo, de reestructuracin de Departamentos ministeriales, que cre los Ministerios de Obras Pblicas y Transportes,
y de Industria, Comercio y Turismo.
Real Decreto 716/1991, de 3 de mayo, por el que se crea la Secretara General de Coordinacin y Servicios de la Presidencia del Gobierno.
Real Decreto 405/1992, de 24 de abril, por el que se regula el Estatuto de
los Ex Presidentes del Gobierno. Es la norma, todava vigente, que da una regulacin definitiva a la posicin administrativa de los ex - Presidentes del Gobierno.
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn41.
1993, cuya Disposicin Adicional Vigsima Segunda extendi a los cnyuges e
hijos de los Ministros el rgimen de clases pasivas establecido en la Ley 74/1980,
de 29 de diciembre.
Real Decreto 1173/1993, de 13 de julio, de reestructuracin de Departamentos
ministeriales, que cre los Ministerios de Obras Pblicas, Transportes y Medio
41 Algunos preceptos de esta Ley fueron recurridos ante el Tribunal Constitucional quien, en su sentencia 50/1999, de 6 de abril, declar inconstitucionales algunos artculos.
60
Ambiente, de Industria y Energa, de Comercio y Turismo, y de Asuntos Sociales, y recre el Ministerio de la Presidencia.
Real Decreto 1486/1993, de 3 de septiembre, por el que se determina la estructura orgnica bsica del Ministerio de la Presidencia.
Real Decreto 907/1994, de 5 de mayo, de reestructuracin de Departamentos ministeriales, que cre el Ministerio de Justicia e Interior.
Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas
y de Orden Social. La importancia (durante varios aos muy relevante) de
esta norma a efectos de la regulacin del Gobierno estriba en su artculo 75
que reiter la autorizacin anual a favor del Presidente del Gobierno para
modificar la estructura del Gobierno por s mismo pero ya con alcance temporal indefinido.
Ley 11/1995, de 11 de mayo, reguladora de la utilizacin y control de los
crditos destinados a gastos reservados.
Ley 12/1995, de 11 de mayo, de Incompatibilidades de los Miembros del
Gobierno de la Nacin y de los Altos Cargos de la Administracin General del
Estado, que estableci un rgimen ms severo del que se estableci en 1983.
Fue desarrollada por el Real Decreto 1410/1995, de 4 de agosto, por el que se
regulan los registros de actividades y de bienes y derechos patrimoniales de los
altos cargos.
Real Decreto 1161/1995, de 7 de julio, sobre medidas de reorganizacin administrativa. Bajo esta inocua denominacin, este Decreto, dictado por el Presidente Gonzlez tras la dimisin del Vicepresidente Serra, atribuye a l mismo
la presidencia de las Comisiones Delegadas del Gobierno y de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios.
Real Decreto 1162/1995, de 7 de julio, de delegacin de la presidencia de
la Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmicos. Esta disposicin trae causa de la anterior y, tras la auto-atribucin del Presidente de la presidencia de la Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmicos, queda delegada en el Ministro de Economa y Hacienda.
la Comisin Delegada del Gobierno para Poltica Autonmica. Esta disposicin
tambin trae causa de la auto-atribucin del Presidente de la presidencia de las
Comisiones Delegadas del Gobierno que en el caso de la de Poltica Autonmica, se delega en el Ministro de para las Administraciones Pblicas.
61

la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. Al igual que las
dos anteriores, esta disposicin se dicta tras la auto-atribucin del Presidente de
la presidencia de la misma Comisin General que en este supuesto se delega en
el Ministro de la Presidencia.
Real Decreto 1455/1995, de 1 de septiembre, sobre suplencia del Presidente del Gobierno. Este curioso Decreto se dicta, como se seala en su prembulo, cuando se descubri que la Ley 10/1983, de 16 de agosto, no contemplaba la suplencia del Presidente del Gobierno en los casos en que la Vicepresidencia
estuviera vacante.
Ley Orgnica 10/1995, de 23 de noviembre, del Cdigo Penal, cuyos artculos 503 y 504 tipificaban los delitos contra el Consejo de Ministros.
Real Decreto 758/1996, de 5 de mayo, de reestructuracin de Departamentos ministeriales. Es el primer Real Decreto que dicta el Presidente Aznar y
con el que crea los Ministerios de Justicia, de Interior, de Fomento, de Educacin y Cultura, de Trabajo y Asuntos Sociales y de Medio Ambiente.
Real Decreto 759/1996, de 5 de mayo, de creacin de Vicepresidencias del
Gobierno. Retornando al modelo de Vicepresidencias de los Gobiernos de la
Unin del Centro Democrtico, se vuelven a crear dos Vicepresidencias.
Real Decreto 838/1996, de 10 de mayo, por el que se reestructura el Gabinete y la Secretara General de la Presidencia del Gobierno. Es una norma importante porque hace retornar a la Presidencia los servicios operativos que estaban adscritos al Ministerio de la Presidencia, crea la Oficina del Presupuesto
como tercer pilar de estos rganos de apoyo y reduce a cinco los Departamentos del Gabinete.
Real Decreto 839/1996, de 10 de mayo, por el que se establece la estructura orgnica bsica de los Ministerios de Asuntos Exteriores, de Justicia,
de Defensa, de Fomento, de Trabajo y Asuntos Sociales, de Industria y Energa, de Agricultura, Pesca y Alimentacin, de Administraciones Pblicas, de
Sanidad y Consumo, y de Medio Ambiente. De este extenso Decreto lo ms
relevante es su artculo 12 que regula la composicin de los Gabinetes ministeriales.
Real Decreto 1139/1996, de 24 de mayo, por el que se determina la composicin de la Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmicos.
Instrucciones para la tramitacin de asuntos de los rganos colegiados del
Gobierno, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de julio de 1996.
62
Real Decreto 1891/1996, de 2 de agosto, de estructura orgnica bsica del

Ministerio de la Presidencia.
Real Decreto 285/1997, de 28 de febrero, por el que se crea la Comisin
Delegada del Gobierno para Asuntos Culturales.
Ley 2/1997, de 13 de marzo, por la que se regula la Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas.
Esta ms que extensa relacin de normas (que no incluye la gran cantidad de
Leyes que atribuyen funciones especficas al Gobierno) denota una voluntad de
organizar el Gobierno y su accin, especialmente en el mbito orgnico. Esta voluntad, si embargo, no siempre fue acompaada del xito pues la Ley 10/1983,
de 16 de agosto, de Organizacin de la Administracin Central del Estado, constituy una solucin pobre y, sobre todo, poco operativa como lo prueba la casi
inmediata deslegalizacin de la estructura gubernamental que hubo que introducir
a partir de la Ley 16/1985, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del
Estado para 1986, mediante una frmula inteligente que, no sin ignorancia, fue
criticada por inconstitucional.
El segundo fracaso, similar al que se dio durante los Gobiernos de la Unin
del Centro Democrtico pero sin la carga poltica que lo inspir, lo sufri el Gobierno del Presidente Gonzlez cuando, en dos ocasiones, no logr ver aprobada una Ley reguladora del Gobierno. Tras el cambio de Gobierno de marzo de
1991 el nuevo Ministro para las Administraciones Pblicas, Juan Manuel Eguiagaray, culmin los trabajos que se haban preparado en la etapa en que dicha
cartera fue desempeada por Joaqun Almunia y elev al Consejo de Ministros
sendos proyectos de Ley del Gobierno y de organizacin y funcionamiento de
la Administracin. Aquellos primeros proyectos no pasaron del Consejo de Ministros a causa de la resistencia de muchos Ministerios que en el fondo preferan
seguir actuando sin cambios. Pero en la ltima legislatura del Presidente Gonzlez, siendo Ministro de las Administraciones Pblicas Joan Lerma, y tras varias deliberaciones en el Consejo de Ministros y en la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, el Gobierno acab remitiendo a las Cortes
el Proyecto de Ley Reguladora del Gobierno42 y el Proyecto de Ley de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado43. Ambas iniciativas decayeron al disolverse las Cortes Generales pero quedaron a disposi-
42 Boletn Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie A. nm. 141-I, 6 de noviembre
de 1995. Sobre este proyecto de ley, vase Luciano PAREJO (ed.): Estudios sobre el Gobierno. Seminario sobre el proyecto de Ley reguladora del Gobierno, Universidad Carlos III de Madrid Boletn Oficial del Estado, Madrid, 1996.
43 Boletn Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie A. nm. 138-I, 21 de octubre de 1995.
63
cin del Gobierno del Presidente Aznar, como luego se vio. Por otra parte, mientras el Gobierno del Presidente Gonzlez debata estas iniciativas, el propio Congreso conoci diversas iniciativas sobre la Ley del Gobierno: desde preguntas
orales y con respuesta escrita a una peticin de comparecencia al Gobierno pasando por una proposicin de Ley del Gobierno y de la Administracin presentada por el Grupo Parlamentario Popular44.
Pero ms all de esta premisa, es cierto que se advierte una decisin constante
e intensa de regular la accin del Gobierno y los rganos que la efectan. En conjunto, se advierte que esa regulacin se despliega en las siguientes direcciones
normativas:
a) Organizar la estructura del Gobierno conforme a criterios ms flexibles que
puedan soslayar la anacrnica reserva de ley que haba implantado paradjica y
ficticiamente la legislacin de la dictadura. En esta direccin va la primera norma que dicta el Gobierno del Presidente Gonzlez (el Real Decreto-Ley 22/1982,
de 7 de diciembre), la fallida Ley 10/1983, de 10 de agosto, los preceptos ad hoc
de las sucesivas Leyes de Presupuestos que desembocan, con carcter permanente
en el artculo 75 de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, y, en aplicacin de tales
preceptos, los Reales Decretos que dicta, por propia iniciativa, el Presidente Gonzlez en 1986, 1988, 1991, 1993 y 1995, as como los que dict en 1996 el Presidente Aznar. En conexin directa con el primer nivel de organizacin gubernamental, los Ministerios, se encuentra el nivel de los rganos colegiados como las
Comisiones Delegadas y la legalizacin de la Comisin General de Secretarios
y Subsecretarios a travs, al menos parcial, de la Ley 10/1983, de 10 de agosto.
b) Reorganizar los rganos de apoyo al Presidente tanto a travs del Gabinete y de la Secretara General de la Presidencia como, de manera indirecta, del
Ministerio de la Presidencia: a partir del Real Decreto 3773/1982, de 22 de diciembre, y hasta el Real Decreto 838/1996, de 10 de mayo, dictado por el Presidente Aznar a iniciativa de s mismo, se advierte un deseo constante, aunque
en alguna ocasin atpico, de dar forma administrativa a los rganos que permiten
que el Presidente ejerza efectivamente el principio de canciller.
c) En conexin directa con lo anterior, crear los rganos de apoyo poltico
a los Ministros y a los Secretarios de Estado. As lo hizo el Real Decreto
3775/1982, de 22 de diciembre, que permiti crear unas estructuras de apoyo que
no se conocan en la Administracin espaola.
d) Fijar el estatuto personal de los miembros del Gobierno, tanto con finalidad especfica para los Presidentes (Real Decreto 2102/1983, de 4 de agosto y
44
Boletn Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie B. nm. 79-I, 5 de julio de 1994.
64
siguientes) como de los restantes miembros en sus dimensiones de retribuciones,

clases pasivas e incompatibilidades.
e) Perfeccionar el funcionamiento del Gobierno y de sus rganos de apoyo mediante la modernizacin de las viejas Instrucciones de 1976 que se reformaron cuatro veces hasta julio de 1996 y a travs de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, y de la legalizacin de los fondos reservados operada por la Ley
11/1995, de 11 de mayo.
f) Asentar la funcin directiva del Gobierno en materia de defensa con ms
fidelidad a los principios constitucionales mediante la Ley Orgnica 1/1984, de
5 de enero, y la Ley 17/1989, de 19 de julio, reguladora del rgimen del Personal Militar profesional.
g) Dar cobertura normativa a la accin exterior del Estado a travs del Real
Decreto632/1987, de 8 de mayo.
Como se ve, en el perodo 1982-1997 se advierte un programa normativo ambicioso aunque no culminado, programa que hizo posible que el Gobierno ejecutara
su accin con instrumentos jurdicos y polticos ms depurados y eficaces.
b)
Posicin institucional del Presidente del Gobierno45
En este punto se advierten cambios significativos respecto al perodo anterior pues si bien el punto de partida, que es la Ley 10/1983, de 10 de agosto, era
continuista (pues sigui desapoderando al Presidente de cualquier capacidad decisoria sobre la estructura del Gobierno), a partir de la Ley 16/1985, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1986, no slo se sac del
Parlamento la decisin sobre la estructura gubernamental sino que, adems, se
reforz significativamente el principio de canciller al atribuir al Presidente la
facultad de variar, mediante Real Decreto, dictado a propuesta del mismo, el
nmero, denominacin y competencias de los Departamentos ministeriales46.
Llama la atencin que esta habilitacin legislativa fuera empleada con notable generosidad pues a partir de tan escueta redaccin los dos Presidentes que la
utilizaron, Gonzlez y Aznar, no slo crearon y suprimieron Ministerios sino que
45 Para este perodo, vase Jos LPEZ CALVO: op. cit., pp. 219-235; y Miguel ngel GARCA HERRELa coordinacin del Presidente del Gobierno, en el vol. col. El Gobierno en la Constitucin Espaola
y en los Estatutos de Autonoma, Diputaci de Barcelona, Barcelona, 1985, pp. 63-81.
46 Curiosamente, esta primera autorizacin se fij con un plazo temporal corto porque slo empezaba a
regir a partir de la celebracin de las siguientes elecciones generales que se celebraron en junio pero que podan haberse celebrado, de agotar toda la legislatura, muy a finales de 1996.
RA:
65
entraron a reordenar todos los rganos unipersonales o colegiados del Gobierno

as como sus rganos de apoyo. De esta manera, el Presidente Gonzlez atribuy nuevas funciones al Vicepresidente (Real Decreto 1519/1986, de 25 de julio), aboc para s la presidencia de rganos gubernamentales como la Comisin
General de Secretarios de Estado y Subsecretarios y de las Comisiones Delegadas del Gobierno (Real Decreto 1161/1995, de 7 de julio) y deleg la presidencia de esos mismos rganos en otros miembros del Gobierno (Reales Decretos
1162/1995, 1163/1995 y 1164/1995, todos ellos de 7 de julio). A su vez, el Presidente Aznar cre Vicepresidencias (Real Decreto 759/1996, de 5 de mayo).
La lnea divisoria entre las competencias para las que estaba habilitado el
Presidente y aquellas otras que an correspondan al Consejo de Ministros no estaba clara pues si bien el Presidente Gonzlez emple su habilitacin legislativa con la generosidad que hemos visto acudi sin embargo al Consejo de Ministros
para que ste aprobara el Real Decreto 1455/1995, de 1 de septiembre, sobre
suplencia del Presidente del Gobierno.
En sede normativa se puede sealar tambin la nueva redaccin de la Ley Orgnica 6/1980, de 1 de julio, por la que se regulan los criterios bsicos de la Defensa Nacional y la Organizacin Militar, cuyo nuevo artculo 8 atribuy al Presidente la direccin de la poltica de defensa en trminos inequvocos que
reafirmaban el principio de canciller versus la anterior redaccin que dilua la direccin de la poltica de defensa en la cpula militar.
Por el contrario, la funcin directiva de las reuniones del Consejo de Ministros se modul un tanto en la prctica por cuanto las Instrucciones para la tramitacin de asuntos (desde la versin de 1983 hasta la de 1996) atribuyeron al Ministro de la Presidencia la fijacin del orden del da de la Comisin General de
Secretarios de Estado y Subsecretarios lo que, por razones que veremos ms abajo, acentu el principio departamental en detrimento del principio de canciller.
Adems, para acentuar la funcin directiva del Presidente, el Real Decreto-Ley
22/1982, de 7 de diciembre, sobre medidas urgentes de reforma administrativa, desplaz hasta el Ministerio de la Presidencia las competencias en materia de organizacin administrativa, funcin pblica y procedimientos e inspeccin de servicios.
En todo caso, es cierto que a travs de la autorizacin legislativa introducida por Ley 16/1985, de 27 de diciembre, se consolid el principio de canciller
pasando a la legislacin ordinaria la previsin constitucional que el artculo 98.2
describe con notable intensidad.
Por ltimo, aunque sea un elemento simblico, hay que sealar el cambio
tipogrfico en la publicacin del nombramiento del Presidente del Gobierno.
Hasta Leopoldo Calvo-Sotelo, el nombramiento del Presidente se publicaba
66
como uno ms dentro de la seccin de Autoridades y personal del Boletn Oficial

del Estado47. Por el contrario, el nombramiento del Presidente Gonzlez ocup
ya una pgina independiente del diario oficial que reproduca en facsmil las
firmas del Rey y del Presidente del Congreso de los Diputados48 y as se har desde
entonces. Incluso el Real Decreto de nombramiento del Vicepresidente se destac
tipogrficamente ocupando media pgina del Boletn Oficial del Estado49.
c) Organizacin del Gobierno50
El Gobierno del Presidente Gonzlez mostr inmediato inters (al igual que
el del Presidente Surez) en organizar la estructura gubernamental para adecuarla a los objetivos sealados por el programa de Gobierno. Este inters se expres tanto en las diversas normas que disciplinaban esa estructura gubernamental
como el uso que se hizo de estas normas, como hemos visto en la letra anterior.
La primera norma aprobada en el primer Consejo de Ministros presidido por
el Presidente Gonzlez, el Real Decreto-Ley 22/1982, de 7 de diciembre, denotaba, en cuanto a la forma, una voluntad de seguir actuando en el marco de la reserva
de la ley fijada por la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado,
Texto Refundido aprobado por Decreto de 26 de julio de 1957. Este Decreto-Ley
fue recurrido en inconstitucionalidad en el Tribunal Constitucional, precisamente
por considerar que su forma vulneraba la reserva de ley pero la sentencia constitucional 118/1986, de 27 de junio, declar su conformidad a la Constitucin51.
Y cuanto al fondo, el modelo de organizacin gubernamental que implantaba
el Decreto-Ley era similar al vigente con alguna excepcin como la refundicin
de los Departamentos de Economa y Comercio y Hacienda pero deslegalizando
la estructura de cada Ministerio (incluidas las Secretaras de Estado) cuya creacin,
modificacin o refundicin se defera al Consejo de Ministros. Se organizaba el
Gobierno con quince Ministerios y se sealaban los rganos superiores de stos
47 Vase el Real Decreto 250/1981, de 25 de febrero (BOE, nm. 49, de 26 de febrero de 1981). Este Real
Decreto iba acompaado de: i) el Real Decreto de cese de Adolfo Surez; ii) una Orden ministerial nombrando a un Subdirector General; iii) una Resolucin de la Direccin General de la Funcin Pblica por la que
se resolva un concurso de traslado en el Cuerpo de Oficiales Instructores de la Juventud, a extinguir.
48 Real Decreto 3285/1982, de 1 de diciembre (BOE, nm. 289, de 2 de diciembre de 1982).
49 Real Decreto 3294/1982, de 2 de diciembre (BOE, nm. 290, de 3 de diciembre de 1982).
50 Vase Antonio BAR CENDN: La estructura y funcionamiento del Gobierno en Espaa: una aproximacin analtica, en el vol. col. El Gobierno en la Constitucin Espaola y en los Estatutos de Autonoma,
Diputaci de Barcelona, Barcelona, 1985, pp. 13-50; Luis Mara DEZ-PICAZO: La estructura del Gobierno
en el Derecho Espaol, Documentacin Administrativa, nm. 215, julio-septiembre 1988, pp. 41-65; y Juan
Alfonso SANTAMARA PASTOR: Fundamentos de Derecho administrativo, Ed. Centro de Estudios Ramn Areces, Madrid, 1988, pp. 967-1027.
51 Las escasas sentencias constitucionales dedicadas al Gobierno estn recogidas en Juan Manuel GOIG
MARTNEZ, Cayetano NEZ RIVERO y Mara NEZ MARTNEZ: El Sistema constitucional espaol segn la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Ed. Universitas Internacional, Madrid, 2004, pp. 193-201.
67
que eran el Ministro, los Secretarios de Estado, los Subsecretarios y, en su caso,

los Secretarios Generales. En cambio, la norma no mencionaba la existencia de
Vicepresidencias que aparecan, en nmero de una sola, en el Decreto de
nombramiento del Vicepresidente que se public delante del Decreto de
nombramiento de Ministros52. Por otra parte, este Decreto-Ley renunci a regular
las Comisiones Delegadas que siguieron sometidas a la Ley de Rgimen Jurdico
de la Administracin del Estado y a los Decretos dictados para su aplicacin.
Este panorama, muy pegado a la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin
del Estado, no cambi con Ley 10/1983, de 16 de agosto, de Organizacin de la
Administracin Central del Estado. Publicada sin exposicin de motivos, esta Ley
se separaba, sin embargo, del Real Decreto-Ley 22/1982, de 7 de diciembre, al
incorporar sendos artculos que sealaban sumariamente las funciones del
Presidente y del Vicepresidente53, al recordar que los miembros del Gobierno se
renen en Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas (cuya creacin se
defera al Consejo de Ministros mediante Real Decreto), y en legalizar la Comisin
de Subsecretarios, de lo que hablaremos ms tarde. Hay que recordar tambin
que esta Ley no contena un artculo similar al segundo del Real Decreto-Ley
22/1982, de 7 de diciembre, que defina los rganos directivos de los Ministerios
y que segua limitando la condicin de miembro del Gobierno a los Ministros,
no a los Secretarios de Estado. En todo caso, la filosofa organizativa de la Ley
quedaba muy bien reflejada en su artculo 11:
La creacin, modificacin y supresin de los Departamentos ministeriales
se establecer por Ley aprobada por las Cortes Generales.
Llama la atencin este seguidismo de una Ley franquista cuando la propia Ley
poda haber delegado de manera permanente en el Presidente. Siempre se rumure
que esta Ley, elaborada con gran rapidez, se dict para prevenir que recayera una
sentencia de inconstitucionalidad sobre el Real Decreto-Ley 22/1982, de 7 de
diciembre, y fuera o no cierto este rumor lo que parece claro es que en los inicios
del Gobierno del Presidente Gonzlez no se tena una idea meditada e innovadora
de la organizacin gubernamental.
Fijada la organizacin del Gobierno con el Real Decreto-Ley 22/1982, de 7 de
diciembre, y con la Ley 10/1983, de 16 de agosto, se percibieron las dificultades
que sta planteaba pues imposibilitaba que el Presidente pudiera ejercer su funcin
directiva a travs de un factor tan importante como es la posibilidad de manejar
52 Vase Jos LPEZ CALVO: op. cit., pp. 235-237. Cuenta Alfonso GUERRA en sus memorias que en julio de 1985 el Presidente se plante crear tres Vicepresidencias (Dejando atrs los vientos. Memorias 19821991, Espasa, Madrid, 2006, pp. 186-189).
53 En singular, lo que explica que a partir de 1996 el Presidente tuviera que dictar un Decreto de creacin de Vicepresidencias al amparo de la autorizacin de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social.
68
la estructura gubernamental. Por eso se dio un giro radical a lo previsto en ambas

normas a travs, primero, de las Leyes de Presupuestos y, ya con alcance temporal indeterminado, con la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales,
Administrativas y de Orden Social. De este significativo giro ya hemos hablado
en cuanto instrumento para reforzar el principio de canciller y la funcin directiva del Presidente y ahora nos corresponde sealar cules fueron sus efectos.
En aplicacin de las sucesivas habilitaciones, el Presidente Gonzlez dict
cinco Reales Decretos de reestructuracin del Gobierno y el Presidente Aznar
aprob uno ms. De esta manera se crearon los Ministerios de Relaciones con las
Cortes y de la Secretara del Gobierno, y para las Administraciones Pblicas (desapareciendo el de la Presidencia)54, los de Asuntos Sociales y del Portavoz del
Gobierno55, los de Obras Pblicas y Transportes, y de Industria, Comercio y Energa (desapareciendo los de Obras Pblicas y Urbanismo, de Transportes, Turismo y Comunicaciones, y de Industria y Energa)56, los de Obras Pblicas, Transportes y Medio Ambiente, de Industria y Energa, de la Presidencia, y de Comercio
y Turismo (despareciendo los de Obras Pblicas y Transportes, de de Industria,
Comercio y Energa, y de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno)57, de Justicia e Interior (desapareciendo los de Justicia y de Interior)58, y
los de Justicia, de Interior, de Fomento, de Educacin y Cultura, de Trabajo y
Asuntos Sociales, de Medio Ambiente (suprimindose los de Justicia e Interior,
de Educacin y Ciencia, de Trabajo y Seguridad Social, de Cultura, de Comercio y Turismo, y de Asuntos Sociales)59. Como se desprende de esta relacin de
Ministerios creados, suprimidos y, a veces, recreados, la estructura del Gobierno
es un instrumento directivo del Presidente que slo debe manejar l mismo.
Si examinamos el contenido de estos cambios ministeriales se observan dos
circunstancias interesantes. Por un lado, si comparamos el primer Decreto de
estructura ministerial de la democracia (el Real Decreto 1558/1977, de 4 de julio) con el ltimo de este perodo (el Real Decreto 758/1996, de 5 de mayo) descubrimos que se pas de diecisis Ministerios a catorce, lo que denota una notable continuidad en las estructuras ministeriales tanto ms llamativo cuanto
que, en el nterin, se haban constituido las Comunidades Autnomas que haban
drenado servicios y burocracia desde lo que entonces se denominaba Administracin Central del Estado. Por otro lado, llama la atencin que la estructura ministerial ha estado relativamente ideologizada, esto es, examinando qu Ministerios persisten y cuales desaparecen en cada reorganizacin se perciben las
prioridades polticas de cada Gobierno (Cultura versus Educacin y Cultura,
54
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57
58
59
Real Decreto 1519/1986, de 25 de julio.

Real Decreto 298/1991, de 12 de marzo.
Real Decreto 907/1994, de 5 de mayo.
Real Decreto 758/1996, de 5 de mayo.
69
Asuntos Sociales versus Trabajo y Asuntos Sociales, etc.). No obstante, salvo estos detalles no muy significativos se detecta una notable continuidad en los criterios de organizacin gubernamental de toda la etapa democrtica.
Y si los Ministerios se crearon, se suprimieron y se recrearon, lo mismo puede decirse de las Comisiones Delegadas. En este perodo se crearon tres Comisiones Delegadas (para Situaciones de Crisis60, para los Juegos Olmpicos61 y
para Asuntos Culturales) de las que slo subsiste la primera aunque no se reuni
tras el atentado del 11 de marzo de 2004. Lo cierto es que el modelo de las Comisiones Delegadas parece bastante inoperante pues slo una ha tenido y aun tiene continuidad y eficacia, que es la de Asuntos Econmicos: el resto apenas se
ha reunido. Al final, salvo que tengan una finalidad vinculada a una coyuntura especial y limitada, como la Comisin Delegada para los Juegos Olmpicos, estamos una frmula organizativa poco gil y quiz poco definida. Adems, aun cuando desde el Real Decreto 3234/1981, de 29 de diciembre, se prevea que los
Vicepresidentes presidiran las Comisiones por delegacin del Presidente, con
frecuencia han estado presididas por Ministros62 excepto cuando el Real Decreto 759/1996, de 5 de mayo, de creacin de Vicepresidencias del Gobierno, atribuy al Vicepresidente Primero la presidencia de la Comisin Delegada para
Asuntos Autonmicos y al Vicepresidente Segundo la presidencia de la Comisin
Delegada para Asuntos Econmicos, lo que restaba influencia y capacidad de tomar acuerdos. Esta cierta disminucin del nivel de la presidencia de las Comisiones
Delegadas se acentu tras la dimisin del Vicepresidente Serra cuando el Real Decreto 1161/1995, de 7 de julio, sobre medidas de reorganizacin administrativa,
dictado por el Presidente y no aprobado por el Consejo, atribuy a l mismo la
presidencia de todas las Comisiones Delegadas para, a continuacin, a travs de
los Reales Decretos 1162/1995 y 1163/1995, ambos de 7 de julio, encargar la
presidencia de la de Asuntos Econmicos al Ministro de Economa y Hacienda
y la de Poltica Autonmica al Ministro para las Administraciones Pblicas, lo que
es un indicio de que desde el Gobierno se consideraba que slo estas dos estaban
operativas. Como decimos, el Real Decreto 759/1996, de 5 de mayo, de creacin
de Vicepresidencias del Gobierno, que derog expresamente los antecitados, volvi a conferir la presidencia de las Comisiones Delegadas a los Vicepresidentes.
d) Estatuto de los miembros del Gobierno
En este mbito tambin se dio una gran produccin normativa. Empezaremos
por el tratamiento especfico de los Presidentes y luego seguiremos con el tratamiento comn a todos los miembros del Gobierno.
60
Denominada periodsticamente Gabinete de crisis.

Suprimida por el Real Decreto 1621/1992, de 29 de diciembre.
62 Alfonso Guerra presida la Comisin Delegada para Asuntos Autonmicos (Dejando atrs los vientos. Memorias 1982-1991, cit., pp. 74 y 89).
61
70
Como normas especficas para los Presidentes en este perodo encontramos

dos Reales Decretos sobre el estatuto de los ex Presidentes y un curioso Real Decreto sobre la suplencia de aqullos. En el ordenamiento espaol no existan
normas sobre el estatuto de los antiguos Presidentes por lo que la primera que
lo regul fue el Real Decreto 2102/1983, de 4 de agosto, por el que se establece el Estatuto de los ex Presidentes del Gobierno. Se trataba de una disposicin
de muy modesto alcance por cuanto otorgaba medios y prerrogativas a los ex Presidentes durante los cuatro aos inmediatos siguientes a partir del momento de
su cese (artculo 1), lo que comportaba, por un lado, unas prerrogativas muy limitadas y, por otro, que slo se otorgaban a los ex Presidentes de la democracia
y no al nico Presidente de la dictadura. Posteriormente, el Real Decreto 405/1992,
de 24 de abril, por el que se regula el Estatuto de los Ex Presidentes del Gobierno, ampli los medios y prerrogativas y, sobre todo, no puso limitaciones temporales a su disfrute de modo que cualquier ex Presidente lo disfrutara vitaliciamente.
Para acabar con la normativa especfica de los Presidentes hay que citar el Real
Decreto 1455/1995, de 1 de septiembre, sobre suplencia del Presidente del Gobierno, dictado tras la dimisin del Vicepresidente Serra a causa de que, como
reza su prembulo, la Ley 10/1983, de 16 de agosto, no contemplaba la suplencia del Presidente del Gobierno en los casos en que la Vicepresidencia estuviera vacante. El Real Decreto va dirigido, pues, a cubrir una laguna legal pero a
travs de un reglamento del Consejo de Ministros para lo que quiz no haba habilitacin legislativa.
Pasando a la regulacin comn a todos los miembros del Gobierno, sta se
despliega en cinco campos: situaciones administrativas, retribuciones, pensiones indemnizatorias y otras ventajas retributivas tras el cese, clases pasivas, incompatibilidades y proteccin penal y procesal. Para las situaciones administrativas
de los Ministros y dems altos cargos que tuvieran la condicin de funcionarios, la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de reforma de la Funcin Pblica, cre la
situacin de servicios especiales a la que se acogen de derecho necesario con la
mera publicacin del Real Decreto renombramiento. En cuanto a las retribuciones, la Ley 46/1985, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1986, incluy por primera vez las retribuciones de todos los altos cargos, de modo que se dio publicidad a unos de los elementos ms importantes del
estatuto de los miembros del Gobierno. Las pensiones indemnizatorias de los antiguos miembros del Gobierno no sufrieron cambios pero la Ley 21/1986, de 23
de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1987, Disposicin adicional quinta, cuatro, atribuy al Ministerio de Relaciones con las Cortes y de
la Secretara del Gobierno la competencia para su reconocimiento. En conexin
con la pensin indemnizatoria, la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991, reconoci a los funcionarios que hubieran
tenido la condicin de alto cargo (por ende, los miembros del Gobierno) el derecho a percibir el complemento retributivo de Director General.
71
La nueva Ley de Clases Pasivas del Estado, cuyo texto refundido fue aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, estableci en su artculo 51.1 que los miembros del Gobierno causaran pensiones de viudedad,
orfandad y a favor de los padres conforme al rgimen general que estableca la
propia Ley salvo en lo que se refiere a la base reguladora que se fijara en la
Ley de Presupuestos de cada ao. Posteriormente, la Ley 39/1992, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1993, cuya Disposicin
Adicional Vigsima Segunda extendi a los cnyuges e hijos de los Ministros
el rgimen de clases pasivas establecido en la Ley 74/1980, de 29 de diciembre.
Por ltimo, la Ley 39/1992, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del
Estado para 1993, atribuy a los cnyuges e hijos de los Ministros el rgimen
de clases pasivas establecido en la Ley 74/1980, de 29 de diciembre, para los propios Ministros.
El rgimen de incompatibilidades fue objeto de una regulacin detallada y numerosa. Primero se dict la Ley 25/1983, de 26 de diciembre, sobre incompatibilidades de altos cargos, reformada por la Ley 9/1991, de 22 de marzo, desarrolladas ambas por varios Reales Decretos. Posteriormente, la Ley 12/1995, de
11 de mayo, de Incompatibilidades de los Miembros del Gobierno de la Nacin
y de los Altos Cargos de la Administracin General del Estado, igualmente desarrollada por el Real Decreto 1410/1995, de 4 de agosto, por el que se regulan
los registros de actividades y de bienes y derechos patrimoniales de los altos
cargos, fij un nuevo rgimen. La diferencia entre una y otra Ley radicaba en ampliar la incompatibilidad a la participacin en empresas relacionadas con el sector pblico, a la prohibicin de actividades conectadas con su ramo ministerial
durante dos aos, a la obligacin de efectuar declaracin de actividades, al control de valores y activos financieros y al establecimiento de un rgimen sancionador para los supuestos de incumplimiento de la Ley.
El estatuto de los miembros del Gobierno se complet desde el punto de vista protocolario con el Ordenamiento General de Precedencias en el Estado aprobado por el Real Decreto 2099/1983, de 4 de agosto, y las normas especficas
dictadas para los Ministerios de Asuntos Exteriores y Defensa.
Por ltimo, no cambi el fuero procesal de los miembros del Gobierno63 pero
la Ley Orgnica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, reiter la competencia de la Sala Segunda del Tribunal Supremo. En cuanto a la proteccin penal,
sin cambiar sustancialmente de contenido, se vio reformada con la promulgacin
de Ley Orgnica 10/1995, de 23 de noviembre, del Cdigo Penal, a travs de sus
artculos 503 y 504 que tipifican los delitos contra el Consejo de Ministros64.
63 Sobre el aforamiento de los miembros del Gobierno, vase la sentencia constitucional 33/1989, de 13
de febrero, as como el auto, tambin del Tribunal Constitucional, 353/1988, de 16 de marzo.
64 Antes de la reforma penal de 1995 hay que citar la sentencia constitucional 51/1985, de 10 de abril.
72
Como puede observarse, el estatuto de los miembros del Gobierno avanz normativamente. Importante era regular, con limitaciones, las prerrogativas de los
Ex Presidentes as como configurar con ms severidad el rgimen de incompatibilidades despus del procesamiento del Gobernador del Banco de Espaa. Segua siendo, con todo, un ordenamiento disperso pero poco a poco se fue modernizando.
e) rganos de apoyo al Gobierno y a sus miembros
i)
La Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios
En este punto se observa un cambio ms intenso y positivo aunque no exento de zig-zags y de cierta dispersin normativa. Como en anteriores apartados,
vamos a examinar la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, los rganos de apoyo al Gobierno en su conjunto, los de apoyo y asistencia a la Presidencia y, en fin, los de apoyo a los Ministros.
Empezando por Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, hay que recordar ante todo su legalizacin a travs de la Ley 10/1983, de
16 de agosto, de Organizacin de la Administracin Central del Estado, cuyo artculo 5 estableci:
La Comisin General de Subsecretarios, presidida por el Ministro de la
Presidencia, tendr encomendados el estudio y preparacin de los asuntos sometidos a deliberacin del Consejo de Ministros.
Como puede observarse, este precepto segua utilizando la denominacin

inicial en la que no se mencionaba a los Secretarios de Estado porque el 1 de octubre de 1976 aun no se haban creado. En segundo lugar la Ley segua atribuyendo la presidencia del rgano al Ministro de la Presidencia. Despus de esta
Ley, y hasta 1997, las normas relativas a este rgano irn dirigidas a regular dos
cuestiones, a saber, la presidencia de la Comisin y las reglas de su funcionamiento.
La primera disposicin que afecta a la presidencia de la Comisin fue el Real
Decreto 1519/1986, de 25 de julio, de reestructuracin de Departamentos ministeriales, cuyo artculo 4 estableci que este rgano colegiado sera presidido por
el Vicepresidente del Gobierno65 quien podra delegar en un Ministro66. Y el Real
65 No obstante, Alfonso Guerra, cuenta en sus memorias que la primera reunin de la Comisin tras formarse el Gobierno del Presidente Gonzlez fue presidida por l mismo (Dejando atrs los vientos. Memorias
1982-1991, cit., pp. 57-58). Sobre su experiencia al presidir la Comisin a partir de 1986, vase la misma
obra (p. 248).
66 Este Real Decreto segua denominndola Comisin General de Subsecretarios.
73
Decreto 1981/1986, de 25 de septiembre, sobre reorganizacin parcial del Ministerio

de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno, atribuy al Subsecretario de este Departamento la secretara de la Comisin. Antes de avanzar en
otros desarrollos normativos conviene sealar que este cambio en la atribucin
de la Presidencia tuvo consecuencias muy positivas pues la presencia del Vicepresidente serva para disciplinar e impulsar el trabajo pues en un rgano formado por los Subsecretarios (que todava eran, en la mayora de los casos, el nmero
dos de su Departamento) y por algunos Secretarios de Estado la capacidad directiva
y hasta impositiva del Ministro de la Presidencia era limitada. Presidida por el
Vicepresidente, la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios
pas en ser un verdadero instrumento de colaboracin poltica del Consejo de
Ministros cuyo orden del da depuraba y complementaba.
Despus de un cambio tan notable no se produjeron nuevas reformas hasta
la dimisin del Vicepresidente Serra en julio de 1995, salvo la que contena el
artculo 4.6.a) del Real Decreto 1486/1993, de 3 de septiembre, por el que se determina la estructura orgnica bsica del Ministerio de la Presidencia, que atribuy al Subsecretario de este Ministerio la secretara de la Comisin General de
Secretarios de Estado y Subsecretarios, que aparece por primera vez con esta nueva denominacin. Al dimitir el Vicepresidente Serra y decidir el Presidente Gonzlez no nombrarle sustituto hubo que replantearse, como hemos visto ms arriba, la presidencia de los rganos que estaba atribuida al Vicepresidencia. De ah
surge, en primer lugar, Real Decreto 1161/1995, de 7 de julio, sobre medidas de
reorganizacin administrativa por el que el Presidente se atribuy a s mismo la
presidencia de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios
para, a continuacin, dictar el Real Decreto 1164/1995, de 7 de julio, de delegacin de la presidencia de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, que recay en el Ministro de la Presidencia. Finalmente, tras constituirse el primer Gobierno del Presidente Aznar, el Real Decreto 759/1996, de
5 de mayo, de creacin de Vicepresidencias del Gobierno, volvi a atribuir la presidencia de la Comisin General a un Vicepresidente, el Primero.
Hay que sealar, por ltimo, que las atribuciones de la Comisin General de
Secretarios de Estado y Subsecretarios, en el marco del citado artculo 5 de la
La Ley 10/1983, de 16 de agosto, se describan con ms precisin en las sucesivas versiones de las Instrucciones para la tramitacin de asuntos en los rganos colegiados del Gobierno.
f)
ii) rganos de apoyo al Gobierno

Al hablar de rganos de apoyo al Gobierno nos referimos a tres mbitos de
accin poltico-administrativa como son el ejercicio de la secretara del Conse74
jo de Ministros67, la asistencia en las relaciones con el Parlamento68 y las funciones de Portavoz del Gobierno, mbitos que estn orgnicamente vinculados
o, al menos, muy prximos. En el comienzo de este perodo, tenemos el Ministerio de la Presidencia cuyas funciones de secretara del Gobierno venan de la
etapa anterior69. Adems, en el Real Decreto-Ley 22/1982, de 7 de diciembre,
sobre medidas urgentes de reforma administrativa, se adscriba la nueva Secretara de Estado para las Relaciones con las Cortes y la Coordinacin Legislativa a la Presidencia del Gobierno hasta el extremo que su estructura apareci regulada en el Real Decreto 3773/1982, de 22 de diciembre, por el que se determina
la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno, y no en el del Ministerio
de la Presidencia. Al mismo tiempo, el citado Real Decreto-Ley 22/1982, de 7
de diciembre, cre un Portavoz del Gobierno con rango de Subsecretario, cuya
estructura y rango fue desarrollada tambin por el Real Decreto 3773/1982, de
22 de diciembre, por el que se determina la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno. La Ley 10/1983, de 16 de agosto, de Organizacin de la Administracin Central del Estado, atribuy al Ministro de la Presidencia la secretara del Consejo de Ministros (artculo 6.1), en tanto que, a continuacin, se
calificaba a la Secretara de Estado para las Relaciones con las Cortes y la Coordinacin Legislativa como rgano auxiliar del Presidente y del Vicepresidente. Adems, se creaba la Oficina del Portavoz del Gobierno como rgano de auxilio al Presidente y Vicepresidente.
A partir del Real Decreto 1519/1986, de 25 de julio, de reestructuracin de
Departamentos ministeriales, que cre el Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno, dos de las funciones de apoyo (secretara del
Gobierno y relaciones con las Cortes) recayeron en el nuevo Departamento70. Posteriormente, otro de los Reales Decretos dictados por el Presidente Gonzlez, el
Real Decreto 727/1988, de 11 de julio, de reestructuracin de Departamentos ministeriales, cre otro rgano de apoyo al Gobierno, el Ministerio del Portavoz del
Gobierno. Sin embargo, un nuevo Real Decreto dictado por el Presidente Gonzlez, el Real Decreto 1173/1993, de 13 de julio, de reestructuracin de Departamentos ministeriales, suprimi los Ministerios de Relaciones con las Cortes y
de la Secretara del Gobierno y del Portavoz del Gobierno para recrear el Ministerio
67 Vase Miguel ngel PREZ DE LA CANAL: El Secretario del Consejo de Ministros (1823-1992), en
Javier GARCIA FERNANDEZ (ed.): 1812-1992. El arte de gobernar, Historia del Consejo de Ministros y de la
Presidencia del Gobierno, cit., pp. 233-248.
68 Sobre los modelos de organizacin de las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales, vase
Javier GARCA FERNNDEZ: El control parlamentario desde la perspectiva del Gobierno, Cuadernos de Derecho Pblico, nm. 2, septiembre-diciembre, 1997, pp. 195-221. [Ahora, captulo 12 de este volumen.]
69 El ejercicio de las funciones administrativas de secretara del Gobierno corresponda a la Secretara General Tcnica a travs de la Subdireccin General del Secretariado del Gobierno, conforme al el Real Decreto 3773/1982, de 22 de diciembre, por el que se determina la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno.
70 Sobre este Ministerio, vase Javier GARCA FERNNDEZ: El Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno en idem (ed.): 1812-1992. El arte de gobernar, Historia del Consejo de
Ministros y de la Presidencia del Gobierno, cit., pp. 213-232. [Ahora, captulo 5 de este volumen.]
75
de la Presidencia al que ya se atribuyeron todas estas funciones de apoyo general al Gobierno (secretariado, relaciones con las Cortes Generales y portavoz).
Todas estas funciones se concretaran, ms otras de las que hablaremos ms abajo, en el Real Decreto 1486/1993, de 3 de septiembre, por el que se determina
la estructura orgnica bsica del Ministerio de la Presidencia. Este mismo modelo de concentracin de las tres funciones de apoyo al Gobierno en el Ministerio de la Presidencia se renov con el primer Gobierno del Presidente Aznar a
travs del Real Decreto 758/1996, de 5 de mayo, de reestructuracin de Departamentos ministeriales, desarrollado en el Real Decreto 1891/1996, de 2 de agosto, de estructura orgnica bsica del Ministerio de la Presidencia71.
g) rganos de apoyo al Gobierno y a sus miembros
iii)
Los rganos de apoyo a la Presidencia
Y al lado de los rganos de apoyo al Gobierno hay que sealar, con especial
relevancia, los rganos de apoyo al Presidente72. El Real Decreto-Ley 22/1982,
de 7 de diciembre, sobre medidas urgentes de reforma administrativa, organiz
los rganos de apoyo de la Presidencia mediante dos supuestos organizativos
distintos:
Legaliz la existencia del Gabinete de la Presidencia que hasta entonces se
regulaba con normas de rango reglamentario, y lo defini como rgano de asistencia poltica y tcnica del Presidente y Vicepresidente del Gobierno. Conviene recordar que el Gabinete del Presidente estaba regulado, como hemos visto ms arriba, por el Real Decreto 2158/1978, de 1 de septiembre.
Asimismo legaliz la existencia de la Secretara General de la Presidencia
cuya existencia se remontaba al Real Decreto 325/1981, de 6 de marzo, por el
que se reestructuran determinados rganos de la Administracin del Estado, que
la haba creado para atribuirle las competencias que tena el Ministro Adjunto al
Presidente. Al igual que este ltimo, el Secretario General de la Presidencia
emerge como un cargo de accin poltica, como veremos a continuacin.
Sin embargo, pocos das despus de dictarse el Real Decreto-Ley 22/1982,
de 7 de diciembre, se aprueba el Real Decreto 3773/1982, de 22 de diciembre,
por el que se determina la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno, que,
como hemos apuntado ms arriba, es la primera ordenacin completa y riguro-
71
Sobre el Ministerio de la Presidencia, vase Jos LPEZ CALVO: op. cit., pp. 246-251.
Vase Luis ORTEGA: El Gabinete del Presidente del Gobierno, en Javier GARCIA FERNNDEZ (ed.):
1812-1992. El arte de gobernar, Historia del Consejo de Ministros y de la Presidencia del Gobierno, cit., pp.
193-212.
72
76
sa de la Presidencia como conjunto orgnico de gestin y de asistencia poltica.

Dejando aparte los rganos que, aunque adscritos a la Presidencia, ejercan funciones de apoyo a todo el Gobierno (Secretara de Estado para las Relaciones con
las Cortes y la Coordinacin Legislativa, Portavoz del Gobierno, Direccin General de Medios de Comunicacin Social y el propio Ministerio de la Presidencia), en este Real Decreto 3773/1982, de 22 de diciembre, se configuraban tres
estructuras de apoyo a la Presidencia pues a las dos reguladas quince das antes
(Gabinete y Secretara General) vino a agregarse una ms que eran los Secretarios del Presidente y del Vicepresidente. Este Real Decreto, adems, desreglament la estructura del Gabinete que, a diferencia de cmo estaba regulada en
1978, se deferi a un mero Acuerdo, no publicado, del Consejo de Ministros. En
cambio, s se hizo pblica la estructura de la Secretara General de la Presidencia que estaba constituida por tres Direcciones Generales, a saber, la Direccin
General de Medios de Comunicacin Social, el Centro de Estudios Constitucionales y el Centro de Investigaciones Sociolgicas.
El Real Decreto 3773/1982, de 22 de diciembre, por el que se determina la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno, fue a su vez desarrollado por la
Orden del Ministro de la Presidencia de 27 de abril de 1983 y complementado por
los Reales Decretos 2100/1983, de 4 de agosto, por el que se completa la estructura orgnica de la Secretara del Presidente del Gobierno (que cre la Jefatura
de Medios Operativos de la Presidencia del Gobierno), y 2101/1983, de 4 de
agosto, por el que se crea la Jefatura de Protocolo del Estado. Es de tener en cuenta que esta Jefatura de Medios Operativos y esta Jefatura de Protocolo del Estado fueron los primeros elementos estructurales que se pueden detectar dentro de
un rgano, la Secretara del Presidente, que tena una mnima regulacin normativa. Finalmente, la Ley 10/1983, de 16 de agosto, de Organizacin de la Administracin Central del Estado, consider a la Secretara General de la Presidencia y al Gabinete como rganos de auxilio al Presidente y al Vicepresidente pero
no regul las Secretaras del Presidente y del Vicepresidente.
Se puede decir, por ende, que entre diciembre de 1982 y agosto de 1983, y a
travs de disposiciones de rango tanto legal como reglamentario, se organiz
con rigor y completud los rganos de apoyo al Presidente. Sin embargo, la regulacin de la Ley 10/1983, de 10 de agosto, dur slo una legislatura pues la
nueva legislatura trastoc el modelo triorgnico de 1982-1983. Tambin hay que
recordar que hasta la entrada en vigor de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de reforma de la Funcin Pblica, los diversos Reales Decretos contenan prolijas
disposiciones adicionales para describir la situacin administrativa de los funcionarios civiles, militares y judiciales. Con la creacin de la situacin de servicios especiales estas previsiones se hicieron innecesarias.
El Real Decreto 1794/1986, de 29 de agosto, por el que se reestructuran determinados rganos de la Presidencia del Gobierno, es una disposicin muy breve, de artculo nico, pero trastoc toda la estructura de apoyo al Presidente en
77
el sentido que tiene actualmente, esto es, una rama de apoyo poltico (el Gabinete) y otra rama de apoyo logstico-operativo, la Secretara General. Para ello,
Real Decreto 1794/1086, de 29 de agosto, transfiri las unidades administrativas dependientes del Secretario del Presidente a la Secretara General73 en tanto que los rganos poltico-administrativos dependientes desde 1980 de la Secretara General pasaron a adscribirse al nuevo Ministerio de Relaciones con las
Cortes y de la Secretara del Gobierno. Adems, la Secretara General se reforz poco despus, convirtindose en un potente aparato administrativo y logstico, al crearse la Jefatura de Protocolo de la Presidencia (Real Decreto 138/1987,
de 30 de enero) y la Direccin de Infraestructura y Seguimiento para Situaciones de Crisis (Real Decreto 163/1987, de 6 de febrero) y reorganizarse la antigua Jefatura de Seguridad de la Presidencia del Gobierno (Real Decreto 139/1987,
de 30 de enero). Esta nueva estructura dur, como la anterior, una legislatura.
Al inicio de la nueva legislatura de 1989 se dict el Real Decreto 1481/1989,
de 15 de diciembre, por el que se modifica el Real Decreto 3773/1982, de 22 de
diciembre, por el que se determina la estructura orgnica de la Presidencia del
Gobierno. Esta disposicin supuso un cambio relevante porque: i) elev el rango del Director del Gabinete y del Secretario General de la Vicepresidencia,
quienes pasaron a tener la condicin de Secretarios de Estado; ii) tambin se
elev de rango la figura de Subdirector del Gabinete quien pas a tener rango
de Subsecretario; iii) se public la estructura orgnica del Gabinete con ocho
Departamentos74 que, conforme al Real Decreto 3773/1982 originario, no se haca pblica y se modificaba por Acuerdo del Consejo de Ministros. Llama la
atencin que este Real Decreto 1481/1989 no modificara el artculo 14 del Real
Decreto objeto de reforma, que era el que regulaba el estatuto del Secretario General de la Presidencia. La explicacin quiz est en que desde el 30 de junio de
1987 estaba vacante la Secretara General y que no haba intencin de cubrirla
como lo prueban los Reales Decretos de 15 de diciembre de 198975, el mismo
da del Real Decreto, en que se nombr Director y Subdirector del Gabinete,
Secretario General de la Vicepresidencia y Directores de los Departamentos del
Gabinete pero no Secretario General.
Sin embargo, es cierto que la mera Secretara del Presidente no poda hacer
frente adecuadamente a las necesidades operativas de la Presidencia, mxime ante
las celebraciones previstas para 1992, por lo que ao y medio despus, tras la sustitucin de Alfonso Guerra por Narcs Serra como Vicepresidente, se dict el
Real Decreto 716/1991, de 3 de mayo, por el que se crea la Secretara General
de Coordinacin y Servicios de la Presidencia del Gobierno. As renaci la vie-
73 Sobre las razones y consecuencias de este cambio, vanse las memorias del Secretario General hasta
mediados de 1987, Julio FEO: Aquellos aos, Eds. B, Barcelona, 1993, pp. 487-491.
74 Departamentos de Asuntos Institucionales, de Economa, de Asuntos Sociolaborales, Internacional,
de Educacin y Cultura, de Anlisis, de Defensa y Seguridad, y de Estudios.
75 Reales Decretos 1482/1989 a 1490/1989, todos de 15 de diciembre.
78
ja Secretara General, no suprimida pero s cada en desuetudo, bajo otras denominacin y a la que se adscribieron las dos Jefaturas de Protocolo y las de
Medios Operativos y de Seguridad. De esta forma se vio profundamente afectado el Real Decreto 1794/1986, de 29 de agosto, por el que se reestructuran determinados rganos de la Presidencia del Gobierno, que adscriba las unidades
operativas creadas hasta entonces a la Secretara General. As, no se suprimi la
figura de Secretara General pero perdi todas sus atribuciones en beneficio de
la nueva Secretara General de Coordinacin y Servicios y, adems, sigui sin
nombrarse a su titular.
Al formarse el ltimo Gobierno del Presidente Gonzlez, uno de los primeros nombramientos recay en la Secretaria General de la Presidencia76 a la que
se confiri el rango de Secretario de Estado intuitu personae y mediante la derogacin singular de un reglamento. En la doctrina, nadie repar en que se trataba de un cargo antiguo pero desprovisto de atribuciones por lo que cabe entender
que sus funciones eran de asesoramiento poltico sin ninguna proyeccin formalizada77. Avala la idea de que esta Secretara General de la Presidencia slo
tena de comn con la regulada en 1982, la denominacin, el hecho de que se aprobara el Real Decreto 1486/1993, de 3 de septiembre, por el que se determina la
estructura orgnica bsica del Ministerio de la Presidencia. Esta disposicin, ltima actuacin en materia de rganos de apoyo de la Presidencia que se dict en
el Gobierno de Felipe Gonzlez, reorden otra vez toda el rea operativa y logstica de la Presidencia (lo que hasta 1991 correspondan en teora a la Secretara General) pero esta vez adscribindola directamente al nuevamente creado
Ministerio de la Presidencia del que se hizo depender las dos Jefaturas de Protocolo y la Jefatura de Seguridad al tiempo que se suprima la efmera Secretara General de Coordinacin y Servicios de la Presidencia del Gobierno y la ms
longeva Jefatura de Medios Operativos de la Presidencia del Gobierno, creada
por el Real Decreto 2100/1983, de 4 de agosto.
Antes de avanzar ms conviene recordar que todos los Reales Decretos citados que se promulgaron a partir de 1986 (fecha de la habilitacin al Presidente
para reformar la estructura del Gobierno) no slo se aprobaron por el Consejo
de Ministros sino que, hasta 199178, lo fueron a propuesta del Ministro para las
Administraciones Pblicas79.
76

Aunque el Real Decreto 3773/1982, de 22 de diciembre, por el que se determina la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno, no contemplaba unidad de apoyo, la atribucin del rango de Secretario de
Estado al titular de este cargo conllevaba disponer de un Gabinete, cuyo Director se nombr por Real Decreto 1488/1993, de 3 de septiembre.
78 Como hemos visto, fecha en que se aprob el Real Decreto 716/1991, de 3 de mayo, por el que se crea
la Secretara General de Coordinacin y Servicios de la Presidencia del Gobierno.
79 Sin embargo, los nombramientos de los altos cargos de la Presidencia se aprobaban en el Consejo de
Ministros a propuesta del Presidente.
77
79
Al constituirse el Gobierno del Presidente Aznar, ste dict el Real Decreto

838/1996, de 10 de mayo, por el que se reestructura el Gabinete y la Secretara
General de la Presidencia del Gobierno a la que se le vuelven a encomendar funciones operativas y logsticas. Este Real Decreto, aprobado por el Consejo de Ministros, tiene importancia por ofrecer una estructura ntida y sin recovecos de los
rganos de apoyo a la Presidencia en torno a la misma Presidencia y no, en parte, al Ministerio de la Presidencia. Este Real Decreto aprueba una organizacin
que vena a descansar sobre tres rganos, uno de asistencia poltica (el Gabinete), otro de apoyo operativo y logstico (la Secretara General)80 y un tercero
que era la Oficina Presupuestaria, dependientes por igual del Presidente y no de
ningn Ministro. Adems este Decreto redujo el nmero de Departamentos pues
dentro del Gabinete se pas de ocho a cinco81 y en la Secretara General se refundieron las dos Jefaturas de Protocolo.
h) rganos de apoyo al Gobierno y a sus miembros
iv) Los Gabinetes de los Ministros y de los Secretarios de Estado
El Real Decreto-Ley 22/1982, de 7 de diciembre, sobre medidas urgentes
de reforma administrativa, legaliz en su artculo 6 los Gabinetes de los Ministros y de los Secretarios de Estado al igual que en su artculo 3 haba legalizado el Gabinete de la Presidencia. El contenido de este artculo 6 era muy
escaso pues, como veamos ms arriba, casi todo el precepto estaba destinado
a regular el rgimen del personal que se incorporara a los mismos dada la inexistencia de la situacin de servicios especiales que se regul ms de ao y medio despus. Adems de esta regulacin del personal el citado artculo 6 no era
otra cosa que una habilitacin al Consejo de Ministros para determinar la estructura, las funciones y el rgimen retributivo as como la previsin de que
el cese del Ministro o del Secretario de Estado conllevaba tambin la del personal del Gabinete.
En desarrollo de la habilitacin a favor del Consejo de Ministros se dict el
Real Decreto 3775/1982, de 22 de diciembre, por el que se establece la estructura y rgimen de personal de los Gabinetes de los Ministros y Secretarios de Estado. Como acabamos de ver, en una poca en que no exista la situacin administrativa de servicios especiales haba que regular con detenimiento la situacin
del personal funcionario que se incorporara a estos nuevos rganos, por lo que
80 Esta nitidez conceptual no evit, sin embargo, algn entrecruzamiento prctico pues a las conversaciones del Gobierno de Aznar con ETA acudi, entre otras personas, el Secretario General y no el Director del
Gabinete.
81 Asuntos Econmicos y Sociales, Internacional y Defensa, Educacin y Cultura, Anlisis y Estudios,
y Asuntos Institucionales.
80
varios artculos estaban dedicados a regular este punto. Adems de esta materia,
el Real Decreto organiz con rigor y modernidad la estructura de los Gabinetes
y el rango de sus Directores (Director General).
Posteriormente, la Ley 10/1983, de 16 de agosto, de Organizacin de la Administracin Central del Estado, reiter el contenido del artculo 6 del Real Decreto-Ley 22/1982, de 7 de diciembre, y la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de reforma de la Funcin Pblica, incluy a los miembros de los Gabinetes, aunque
no fueran altos cargos, en la situacin administrativa de servicios especiales. Y
el Real Decreto 68/1994, de 21 de enero, reform el anterior rebajando a Subdirector General el rango de los Directores de los Secretarios de Estado.
Ya formado el Gobierno de Aznar, y por una va atpica, el Real Decreto
839/1996, de 10 de mayo, por el que se establece la estructura orgnica bsica
de los Ministerios de Asuntos Exteriores, de Justicia, de Defensa, de Fomento,
de Trabajo y Asuntos Sociales, de Industria y Energa, de Agricultura, Pesca y
Alimentacin, de Administraciones Pblicas, de Sanidad y Consumo, y de Medio Ambiente, reform el rgimen de los Gabinetes al establecer la composicin de los de los Vicepresidentes, de los Ministros y de los Secretarios de Estado. La reforma era muy adecuada porque vena a modernizar unos rganos
que haban cambiado las formas de hacer poltica en la Administracin pero que
ya necesitaban reforzarse ms all de la reforma de 1994 que quiz fue insuficiente cuando no retardataria.
i)
v)
Valoracin recapitulativa
La extensin y complejidad orgnica de los rganos de apoyo al Gobierno y

a sus miembros aconsejan una breve recapitulacin acerca de este perodo 19821997. Empezando por la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, se debe sealar su definitiva consolidacin como rgano decisorio de
las atribuciones administrativas del Gobierno y como rgano filtro de las decisiones polticas, lo que ha permitido que el Consejo de Ministros pueda consagrarse a los grandes temas polticos. Y esa consolidacin se ha podido alcanzar
gracias, sobre todo, a los Reales Decretos Real Decreto 1519/1986, de 25 de julio, y Real Decreto 759/1996, de 5 de mayo, que confirieron la presidencia de
la Comisin General a los Vicepresidentes, lo que inyect autoridad a un rgano colegiado donde es muy fcil desplegar actuaciones ms dscolas al amparo de la condicin meramente ministerial de algunos miembros. Tambin es
de sealar que en este perodo la Comisin General se legaliz mediante la Ley
10/1983, de 16 de agosto, y que acab incorporando en su seno a todos los Secretarios de Estado.
81
Los rganos de apoyo a la Presidencia tambin se consolidaron y profesionalizaron despus de las etapas, ms toscas y domsticas, de los Presidentes
Surez y Calvo-Sotelo. Es cierto que su legalizacin a travs del Real DecretoLey 22/1982, de 7 de diciembre, primero, y de la Ley 10/1983, de 16 de agosto, despus, no evit los zig-zags que hemos contemplado, que desembocaron
en hacer renacer de un rgano unipersonal, el Secretario General, que haba entrado en desuso y que reaparece con nuevos contenidos y rango. Pero el Real Decreto 838/1996, de 10 de mayo, supone la culminacin de trece aos de trayectoria irregular y consagra (al menos por ocho aos) una estructura bipolar basada
en un polo de asesoramiento poltico (el Gabinete) y otro de asistencia operativa y logstica (la Secretara General)82.
Finalmente, en este periodo se produce tambin la consolidacin de los Gabinetes de los Ministros y Secretarios de Estado que pasan a ser el rgano de apoyo poltico e informativo (y a veces logstico) permanente y regular de los miembros del Gobierno. A diferencia de los rganos de apoyo a la Presidencia, su
estructura, composicin y funciones no ha sufrido cambios relevantes desde su
aparicin en el Real Decreto-Ley 22/1982, de 7 de diciembre, hasta su ltima regulacin en el el Real Decreto 839/1996, de 10 de mayo.
En definitiva, en los diversos rganos de apoyo al Gobierno y a sus miembros encontramos uno de los cambios ms extensos con relacin al rgimen vigente antes de la Constitucin.
j)
Atribuciones del Gobierno83
Como segua vigente la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del

Estado de 1957, las atribuciones del Gobierno no experimentaron grandes variaciones pues tanto el Real Decreto-Ley 22/1982, de 7 de diciembre, como la
Ley 10/1983, de 16 de agosto, tenan vocacin orgnica ms que funcional y
no entraron a sealar funciones de aqul. Es cierto que el perodo 1982-1997
es un perodo reformador y, en su ltimo ao, contrarreformador por lo que la
gran cantidad de Leyes aprobadas conferan y precisaban muchas atribuciones
al Gobierno pero su mera reproduccin dara para un trabajo separado. S conviene recordar, con todo, la Ley Orgnica 1/1984, de 5 de enero, de reforma de
la Ley Orgnica 6/1980, de 1 de julio, por la que regulan los criterios bsicos
de la Defensa Nacional y la Organizacin Militar, que supuso un gran cambio
al reforzar las competencias del Presidente y del Gobierno en detrimento de
82 El tercer pilar que era la Oficina Presupuestaria desapareci pronto a causa de sus enfrentamientos
con el Ministerio de Economa y Hacienda cuyo titular era, adems, Vicepresidente segundo del Gobierno.
83 Vase Alejandro SAIZ ARNIZ: El Gobierno y la direccin de la poltica, Revista Vasca de Administracin Pblica, nm. 34 (II), septiembre-diciembre 1992, pp. 185-200. Vase tambin la sentencia constitucional 45/1990, de 15 de marzo.
82
las estructuras profesionales militares que haban impuesto un modelo prximo alla turca en la primera versin de la Ley, en 1980. En el mismo sentido iba la Ley 17/1989, de 19 de julio, reguladora del rgimen del Personal Militar Profesional.
Tambin debe resaltarse la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de reforma de la
Funcin Pblica, que clarific las competencias en este materia. Igualmente
debe mencionarse el Real Decreto 632/1987, de 8 de mayo, sobre organizacin de la Administracin del Estado en el exterior, que sistematiz las funciones del Gobierno en el campo de las relaciones internacionales y de la accin exterior.
k)
Reglas de funcionamiento84
La principal regla de funcionamiento interno, las Instrucciones para la tramitacin de asuntos del Consejo de Ministros y de la Comisin General de Subsecretarios, fueron reformadas mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de
16 de noviembre de 1983 y posteriormente lo fueron en otras dos ocasiones
(Acuerdos de 9 de octubre de 1987 y de 29 de diciembre de 1989) hasta llegar
a la ltima, aprobada por Acuerdo de 26 de julio de 1996). Todas las versiones
se desenvuelven en la misma filosofa y los cambios son muy escasos.
Como complemento, el Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de noviembre
de 1986 otorg el carcter de secreto (conforme a la Ley 9/1968, de 5 de abril,
de Secretos oficiales, y con el alcance previsto en sta) a las deliberaciones de
la Comisin Delegada del Gobierno para Situaciones de Crisis, declaracin que
no dej de suscitar algunos interrogantes: interpretando a contrario sensu dicho Acuerdo, las deliberaciones de las restantes Comisiones Delegadas del Gobierno no tenan carcter secreto? Y, en segundo lugar, ya que el carcter secreto de las deliberaciones de dicha Comisin Delegada lo era por aplicacin de la
Ley de Secretos Oficiales, qu carcter y qu alcance tena el carcter secreto
de las deliberaciones del Consejo de Ministros que lo eran en virtud del ya citado Real Decreto 707/1979, de 5 de abril, por el que se establece la frmula de
juramento en cargos y funciones pblicas? La eventual trasgresin del carc-
84 Vase Jos LPEZ CALVO: op. cit., pp. 145-217; Juan Luis PREZ FRANCESCH: El Gobierno, Tecnos,
Madrid, 1993, pp. 59-65; Antonio BAR CENDN: La estructura y funcionamiento..., cit.; y Javier GARCA
FERNNDEZ: La coordinacin intragubernamental como principio del Derecho Constitucional del Gobierno,
Revista Vasca de Administracin Pblica, nm. 34 (II), septiembre-diciembre 1992, pp. 43-65 [ahora, captulo 9 de este volumen]; Javier GARCA FERNNDEZ: El funcionamiento del Gobierno en la Constitucin,
[ahora, captulo 7 de este volumen], y Miguel MARAN BARRIO: El funcionamiento del Gobierno, ambos publicados en Enrique LVAREZ CONDE (coord.): Administraciones Pblicas y Constitucin. Reflexiones
sobre el XX Aniversario de la Constitucin Espaola de 1978, Instituto Nacional de Administracin Pblica,
Madrid, 1998, pp. 387-397 y 399-412, respectivamente.
83
ter secreto podra dar lugar a la aplicacin del rgimen sancionador de la Ley de
Secretos Oficiales?
Al lado de las sucesivas Instrucciones hay que mencionar la Ley 30/1992, de
26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn, pues tanto el Ttulo I (De las Administraciones Pblicas y sus relaciones) como el Ttulo IV (De la actividad de las
Administraciones Pblicas) sealan procedimientos de actuacin si bien la Disposicin Adicional Primera de la Ley sealaba que las disposiciones sobre rganos colegiados no seran de aplicacin al Gobierno. En ese mismo campo de
actuacin, la Ley 2/1997, de 13 de marzo, por la que se regula la Conferencia
para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas, que fue resultado del
pacto de gobierno concluido por el Partido Popular con varios Grupos Parlamentarios nacionalistas, cre un mbito de actuacin conjunta para las polticas
pblicas comunitarias. Finalmente, la Ley 11/1995, de 11 de mayo, reguladora
de la utilizacin y control de los crditos destinados a gastos reservados, es la
primera norma con rango legal que regula una materia que hasta entonces estaba prevista en una Resolucin de la Direccin General de Presupuestos.
Hay que sealar, en fin, que en las memorias de Alfonso Guerra, Vicepresidente del Gobierno hasta enero de 1991, se seala que en el primer Consejo de Ministros presidido por Felipe Gonzlez un Ministro pregunt si se votaba en el Consejo y que el propio Guerra respondi: Aqu no se vota. Cada uno expresa su parecer,
y si este es vario, corresponde al Presidente del Gobierno la decisin ltima. l es
quien est investido por la representacin de la soberana popular. Todos los dems
nos debemos a su nombramiento, a su eleccin personal, y por lo tanto a su autoridad. Nadie habl ms sobre el asunto85. No es fcil resumir con mayor claridad y sencillez el principio de canciller tal como est establecido en la Constitucin.
l)
Gobierno en funciones86
Las normas que lo regulan no se reformaron pero s la prctica que se acomod con ms precisin a los mandatos constitucionales. A partir de 1986 se
adopt el uso de publicar el cese del Presidente y dems Ministros el da siguiente al de la celebracin de las elecciones, advirtiendo al propio tiempo que
los mismos se mantenan en funciones. De esta manera, la publicacin del cese
del Presidente y Ministros se separaba varias semanas de la publicacin del nombramiento de los nuevos miembros del Gobierno.
85
Alfonso GUERRA: Dejando atrs los vientos. Memorias 1982-1991, cit., p. 45.
Sobre el Gobierno en funciones antes de 1997, vase Miguel REVENGA: El Gobierno en funciones,
en la obra colectiva Gobierno y Administracin en la Constitucin, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1988,
vol. II, pp. 1501-1523.
86
84
m) Conclusiones sobre el Gobierno desde diciembre de 1982 hasta abril

de 1997
Por su duracin cronolgica (catorce aos y medio) y por la gran produccin normativa, este perodo es verdaderamente relevante para entender la configuracin actual del rgano constitucional Gobierno. Los elementos ms caractersticos de los que sirven para caracterizar a un Gobierno (estatuto personal,
estructura, posicin del Presidente, rganos de apoyo) aparecen y se regulan en
este perodo y su configuracin se proyecta al modelo vigente adoptado en 1997.
Es cierto que no faltan regulaciones confusas y poco lineales, como ocurre con
los rganos de apoyo de la Presidencia, y normas no inconstitucionales pero de
juridicidad muy forzada (las autorizaciones de la Ley de Presupuestos para que
el Presidente modificase la estructura del Gobierno) y es igualmente cierto que
el Gobierno del Presidente Gonzlez fracas al no lograr que se aprobara su Ley
reguladora del Gobierno. Pero el conjunto normativo del largo perodo es muy
positivo y el que, sin una Ley especfica, ha configurado el modelo actual de Gobierno.
1.5.
EL GOBIERNO DESDE ABRIL DE 1997 HASTA HOY
En abril de 1997 se publica la Ley 6/1997, de 19 de abril, de Organizacin y

Funcionamiento de la Administracin General del Estado, y pocos meses despus la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Con estas dos Leyes,
que el Gobierno del Presidente Aznar se encontr redactadas y sobre las que
hizo slo unas pocas rectificaciones, el ordenamiento del Gobierno en Espaa
qued cerrado casi veinte aos despus de aprobarse la Constitucin. Se trata de
un ordenamiento in fieri que permite muchas monografas por lo que nosotros
nos limitaremos a sealar de qu normas se compone y como encajan en el cuadro descriptivo de factores que hemos aplicado a los perodos anteriores.
a)
Fuentes
Al lado de las dos grandes Leyes que acabamos de ver encontramos, como
en perodos anteriores, multitud de normas de diverso rango.
Ley 6/1997, de 19 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado (LOFAGE), modificada por Ley 50/1998, de 30
de diciembre. Dada la gran produccin doctrinal generada87 por esta Ley, nos li-
87 Sobre la LOFAGE, vase la obra col. Ley de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado (LOFAGE), Instituto Nacional de administracin Pblica, Madrid, 1997. Tambin Jaime RO-
85
mitaremos a decir que a los efectos del presente trabajo, interesa el Ttulo II,
dedicado a la Administracin General del Estado y ms especficamente, el Captulo I, sobre los rganos centrales, y el Captulo III, sobre la Administracin
General del Estado en el exterior.
Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Fue reformada por la Ley
30/2003, de 13 de octubre para incorporar la exigencia de un informe de impacto de gnero en la elaboracin de los proyectos de ley. Al igual que con la anterior Ley, la importante produccin bibliogrfica88 que ha generado nos exime
de extendernos mucho. Baste decir que es la Ley que requera el Gobierno desde la perspectiva constitucional. Al tratar de los distintos factores que configuran la regulacin del Gobierno aludiremos a esta Ley.
Acuerdo del Consejo de Ministros de 3 de julio de 1998 sobre competencia para celebrar convenios de colaboracin con las Comunidades Autnomas89.
Este Acuerdo rectifica el de 2 de marzo de 1990 para adecuarlo a la LOFAGE y
a la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, atribuyendo a los Ministros la competencia para firmarlos.
Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperacin Internacional para el Desarrollo. Es la norma que viene a dar rango legal a los procedimientos y a los criterios de actuacin que debe seguir el Gobierno al ejecutar la poltica de cooperacin internacional.
Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa. Desde la perspectiva del Gobierno lo ms importante es lo que
no dice, esto es, la desaparicin de la categora de los actos polticos del Gobierno
excluidos de control jurisdiccional.
Orden del Ministro de la Presidencia de 10 de diciembre de 1998 por la que
se regula la composicin y funciones de la Comisin Mixta encargada del man-
DRGUEZ-ARANA y Enrique LVAREZ CONDE (dirs.): Estudios sobre la Ley de Organizacin y Funcionamiento
de la Administracin General del Estado, Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 1999; el vol. col. Gobierno y Administracin del Estado (Comentarios a la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado, Asamblea de Madrid, Madrid, 2004. Por ltimo, el
nmero coordinado por Luciano PAREJO de Documentacin Administrativa, nm. 246-247, septiembre 1996abril 1997.
88 Por todos, Claro J. FERNNDEZ CARNICERO (coord..): Comentarios a la Ley 50/1997, de 27 de noviembre,
del Gobierno, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 2002. Tambin el nmero coordinado
por Luciano PAREJO de Documentacin Administrativa, nm. 246-247, cit., y del mismo PAREJO: Gobierno
y Administracin Pblica en la Constitucin espaola, en Jaime RODRGUEZ-ARANA (dir.): La Administracin Pblica espaola, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 2002, pp. 89-159. Por ltimo,
la Encuesta sobre el Gobierno, Teora y Realidad Constitucional, nm. 14, 2. semestre 2004, pp. 11-63.
89 Publicado por Resolucin del Secretario de Estado para Administraciones Territoriales en BOE, nm.
169, de 16 de julio de 1998.
86
tenimiento, conservacin y gestin de las zonas y servicios comunes de los Ministerios de Economa y Hacienda y de Industria y Energa y de la Oficina Espaola
de Patentes y Marcas en el Complejo Cuzo de Madrid, as como la contratacin
en rgimen de participacin financiera. Es una curiosa Orden de contenido administrativo y no poltico pero que debe citarse tanto por ser la primera que se aprueba en la Administracin espaola con esta finalidad como por lo que denota sobre la fortaleza del principio departamental que se tuvo que modular mediante una
Orden conjunta. Fue recreada por la Orden PRE/202/2004, de 2 de febrero.
Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificacin de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn. Esta reforma es muy relevante porque reform muy extensamente, entre otros, el Ttulo I, que seala tanto los objetivos de
las Administraciones Pblicas como los nuevos rganos y procedimientos de
cooperacin del Gobierno con las Comunidades Autnomas, entre los que se
encuentran las Comisiones Bilaterales de Cooperacin90.
Ley 17/1999, de 18 de mayo, de Rgimen del Personal de las Fuerzas Armadas. En sus primeros preceptos, esta Ley seala las funciones que corresponden al Gobierno, al Ministro de Defensa y a los restantes cargos y rganos
de este Departamento. Fue reformada por la Ley 32/2002, de 5 de julio.
Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de junio de 1999 por el que se instruye a los Departamentos ministeriales sobre las materias que debern ser objeto de examen por la Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmicos.
90 En ejecucin de esa previsin hay que citar: la Orden del Ministro de Administraciones Pblicas de 25 de
julio de 2000 por la que se dispone la publicacin del Acuerdo de constitucin de la Comisin Bilateral de Cooperacin Administracin General del Estado Generalidad Valenciana y de aprobacin de sus normas de funcionamiento; la Orden del Ministro de Administraciones Pblicas de 4 de octubre de 2000 por la que se dispone la
publicacin del Acuerdo de constitucin de la Comisin Bilateral de Cooperacin Administracin General del
Estado Comunidad de Madrid y de aprobacin de sus normas de funcionamiento; la Orden del Ministro de Administraciones Pblicas de 26 de octubre de 2000 por la que se dispone la publicacin del Acuerdo de constitucin de la Comisin Bilateral de Cooperacin Administracin General del Estado Comunidad Autnoma de Castilla La Mancha y de aprobacin de sus normas de funcionamiento; y la Orden del Ministro de Administraciones
Pblicas de 4 de septiembre de 2001 por la que se dispone la publicacin del Acuerdo de constitucin de la Comisin Bilateral de Cooperacin Administracin General del Estado Comunidad Autnoma de Canarias y de aprobacin de sus normas de funcionamiento; la Orden del Ministro de Administraciones Pblicas de 4 de diciembre
de 2001 por la que se dispone la publicacin del Acuerdo de constitucin de la Comisin Bilateral de Cooperacin Administracin General del Estado Comunidad Autnoma de Aragn y de aprobacin de sus normas de funcionamiento; la Orden del Ministro de Administraciones Pblicas de 17 de enero de 2003 por la que se dispone
la publicacin del Acuerdo de aprobacin de las normas de organizacin y funcionamiento de la Comisin Bilateral de Cooperacin Administracin General del Estado Comunidad Autnoma de Cantabria; la Orden del Ministro de Administraciones Pblicas de 12 de marzo de 2003 por la que se dispone la publicacin del Acuerdo de
aprobacin de las normas de organizacin y funcionamiento de la Comisin Bilateral de Cooperacin Administracin General del Estado Comunidad Autnoma de Galicia; y la Orden APU/2998/2004, 13 de septiembre, por
la que se dispone la publicacin de las normas de organizacin y funcionamiento de la Comisin Bilateral de Cooperacin Administracin General del Estado Comunidad Autnoma del Principado de Asturias.
87
Ley Orgnica 1/2000, de 7 de enero, de modificacin de la Ley Orgnica

2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. Esta reforma incide en el
mbito de la accin del Gobierno porque introduce, como procedimiento facultativo, la negociacin en las Comisiones Bilaterales de Cooperacin antes de
interponer un recurso de inconstitucionalidad.
Real Decreto 557/2000, de 27 de abril, de reestructuracin de los Departamentos ministeriales. Es el primer Real Decreto de reorganizacin ministerial
que dict un Presidente del Gobierno en uso de la habilitacin conferida por la
Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno y a su amparo se crearon los Ministerios de Hacienda, de Educacin, Cultura y Deporte, de Economa, y de
Ciencia y Tecnologa.
Real Decreto 558/2000, de 27 de abril, sobre las Vicepresidencias del Gobierno, modificado por el Real Decreto 209/2001, de 27 de febrero. Es el segundo Real Decreto dictado por el Presidente del Gobierno al amparo de la Ley
50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Su contenido era muy similar al
que dict el mismo Presidente Aznar en 1996. La reforma de 2001 tuvo cierta
importancia porque desposey al Vicepresidente Primero de la presidencia de la
Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. Dicho cambio se
debi al paso de Mariano Rajoy desde el Ministerio de la Presidencia al de Interior sin perder la condicin de Vicepresidente del Gobierno.
Real Decreto 685/2000, de 12 de mayo, por el que se determina la composicin de la Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmicos, modificado por Real Decreto 681/2002, de 12 de julio, y por Real Decreto 773/2002, de
26 de julio. Este Real Decreto iba dirigido, en principio, a adaptar la composicin
de la Comisin Delegada al cambio ministerial recientemente aprobado pero al mismo tiempo vino a crear, en el seno de la Comisin Delegada, una Comisin de Poltica Econmica cuyos miembros, con rango de Director General, representaban
a los Ministros miembros de la aqulla. Era una especie de Comisin de Subsecretarios que preparaba las reuniones de la Comisin Delegada.
Real Decreto 808/2000, de 19 de mayo, por el que se establece la estructura orgnica bsica del Ministerio de la Presidencia. No sufri cambios respecto a la establecida en 1996.
Real Decreto 811/2000, de 19 de mayo, por el que se determina la estructura de apoyo al Ministro Portavoz del Gobierno. Este Real Decreto trae causa
del nombramiento de un Ministro Portavoz del Gobierno, sin cartera91.
91
En el Real Decreto 561/2000, de 27 de abril, por el que se nombran Ministros del Gobierno.
88
Real Decreto 929/2000, de 26 de mayo, por el que se modifica el Real Decreto 838/1996, de 10 de mayo, que reestructura el Gabinete y la Secretara General de la Presidencia del Gobierno.
Real Decreto 1087/2000, de 8 de junio, por el que se modifica la estructura orgnica de la Secretara General de la Presidencia del Gobierno.
Real Decreto 1274/2000, de 30 de junio, por el que se modifica el Real
Decreto 285/1997, de 28 de febrero, por el que se crea la Comisin Delegada del
Gobierno para Asuntos Culturales. Cambio irrelevante para adaptarse a la nueva organizacin ministerial.
Real Decreto 1280/2000, de 30 de junio, por el que se desarrolla la estructura de apoyo al Ministro Portavoz del Gobierno.
Real Decreto 1281/2000, de 30 de junio, por el que se desarrolla la estructura orgnica bsica del Ministerio de la Presidencia.
Real Decreto 1470/2000, de 4 de agosto, sobre constitucin del Comit
Organizador de la Presidencia Espaola de la Unin Europea. El inters de esta
norma reside en la creacin de una Unidad de Apoyo dependiente de la Secretara General de la Presidencia. Fue modificado por el Real Decreto 911/2002,
de 6 de septiembre, que suprimi el puesto de Director de la Unidad de Apoyo.
Ley 7/2000, de 22 de diciembre, por la que se conceden suplementos de crdito, por importe de 8.155.525.000 pesetas, para atender insuficiencias producidas en el Ministerio de Defensa, como consecuencia de la participacin de las
Fuerzas Armadas Espaolas en operaciones internacionales de ayuda humanitaria y de restablecimiento de la paz. Aunque se trata de una Ley singular de
nulo contenido normador debe sealarse porque es la primera vez, tras la restauracin de la democracia en 1977, en que las Cortes Generales adoptan una Ley
relacionada con las misiones militares en el exterior y asimismo porque en su exposicin de motivos se narra sucintamente la historia de esas intervenciones
bajo la vigencia de la Constitucin de 1978.
Resolucin de la Subsecretaria de la Presidencia de 11 de junio de 2001
por la que se aprueba la Carta de Servicios del Departamento de Seguridad de
la Presidencia del Gobierno. Ejemplo de estupidez administrativa bajo forma
de transparencia: la seguridad del Presidente del Gobierno no se debe explicar
en una carta de servicios mxime cuando el Acuerdo del Consejo de Ministros
de 28 de noviembre de 1986, ya citado, otorg el carcter de reservado los planes de seguridad de instituciones y organismos pblicos. No se ha intentado
reiterar el error.
89
Real Decreto 779/2001, de 5 de julio, por el que se crea el Consejo para el

Debate sobre el Futuro de la Unin Europea. Organismo consultivo de efmera
existencia y nula eficacia que se cita porque estaba adscrito a la Secretara General de la Presidencia del Gobierno.
Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de diciembre de 2001 por el que
se dispone la numeracin de las rdenes ministeriales que se publican en el
Boletn Oficial del Estado. Se trata de una norma de tcnica normativa que se
cita aqu porque se inserta en las reglas de funcionamiento del Gobierno y en la
forma con la que ejerce su potestad reglamentaria. La Resolucin de la Subsecretara de la Presidencia de 20 de abril de 2004 adapt la tabla de cdigos ministeriales a la nueva organizacin del Gobierno.
Real Decreto 230/2002, de 27 de febrero, por el que se dispone que el Ministro de Defensa sustituya a la Ministra de Ciencia y Tecnologa en la tramitacin del
expediente relativo a la ampliacin de capital social y la transmisin de acciones de
la sociedad Hispasat, Sociedad Annima. Aunque se trata de un acto administrativo, publicado en la Seccin II del diario oficial, debe citarse tanto porque es el primer Real Decreto del Presidente dictado al amparo 13.2 de la Ley 50/1997, de 27
de noviembre, del Gobierno, esto es, para determinar la suplencia de un Ministro para
el despacho ordinario. El Real Decreto trae causa, como seala su prembulo, del deseo manifestado por la Ministra de Ciencia y Tecnologa de no intervenir en el expediente por considerarse incursa en incompatibilidad pero el empleo del referido artculo 13.2 parece forzado y refleja, en todo caso, una laguna de la Ley 50/1997, de
27 de noviembre, del Gobierno o de la Ley de Incompatibilidades de Altos Cargos.
Real Decreto 255/2002, de 8 de marzo, por el que se dispone que el Ministro
de Hacienda sustituya al Vicepresidente Segundo del Gobierno para Asuntos
Econmicos y Ministro de Economa en la tramitacin y resolucin del expediente
de concentracin econmica consistente en la adquisicin, por parte del Banco de Santander Central Hispano, Sociedad Annima, de una participacin de
control en AUNA, Operadores de Telecomunicaciones, Sociedad Annima
(N-221), a los efectos del artculo 15 bis, 1, de la Ley 16/1989, de 17 de julio,
de Defensa de la Competencia. Un caso similar al anterior.
Ley 11/2002, de 6 de mayo, por el que se crea el Centro Nacional de Inteligencia. Aunque los servicios de informacin estaban regulados por normas de
rango reglamentario, con esta Ley se legalizan. Adems de establecer la forma
de actuacin en el campo de la inteligencia, esta Ley crea la Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos de Inteligencia y crea asimismo un Secretario de
Estado Director del Centro.
Real Decreto 430/2002, de 6 de mayo, por el que se dispone que el Ministro
de Administraciones Pblicas sustituya a la Ministra de Ciencia y Tecnologa en
90
la tramitacin y elevacin al Consejo de Ministros del expediente de resolucin

del contrato de concesin de la explotacin del servicio pblico de televisin
digital terrenal, concedida por Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de junio
de 1999, a favor de la sociedad Onda Digital, Sociedad Annima (actualmente
sociedad Quiero Televisin). Adems de las consideraciones jurdicas que hemos apuntado ms arriba, merece una reflexin sociolgica el hecho de que los
Ministros del ramo, en varias casos, no puedan resolver los expedientes de su Departamento por causa de incompatibilidad: estos Decretos apuntan en la direccin de que el Presidente Aznar escoga a sus Ministros entre personas con fuertes interesas particulares en el sector que deban regir con objetividad al servicio
de intereses generales.
Real Decreto 772/2002, de 24 de julio, por el que se crea la Secretara de
Estado de Comunicacin en el Ministerio de la Presidencia. Al cesar el Ministro Portavoz del Gobierno se cre en su lugar esta Secretara de Estado adscrita, como era tradicional, al Ministerio de la Presidencia.
Real Decreto 776/2002, de 26 de julio, por el que se modifica la estructura orgnica del Ministerio de la Presidencia. Se dict para insertar en el Ministerio la nueva Secretara de Estado de Comunicacin.
Real Decreto 462/2003, de 25 de abril, por el que se crea el Comisionado
del Gobierno para la participacin de Espaa en la reconstruccin de Irak. Este
Real Decreto tiene la peculiaridad de que fue propuesto al Consejo de Ministros
por el propio Presidente del Gobierno.
Real Decreto 1112/2003, de 3 de septiembre, sobre las Vicepresidencias
del Gobierno. Tras la proclamacin del Vicepresidente Rajoy como candidato
a la Presidencia del Gobierno, el Presidente Aznar dicta este Real Decreto que
confiere al nuevo Vicepresidente Primero la presidencia de la Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmicos, en tanto que el Vicepresidente Segundo pasa a ser tambin Ministro de la Presidencia en virtud de dos Decretos
distintos.
Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones
Pblicas. Aporta un buen deslinde de las competencias del Consejo de Ministros
y del Ministro del ramo.
Real Decreto 553/2004, de 17 de abril, por el que se reestructuran los Departamentos ministeriales. Tras la investidura de Rodrguez Zapatero, este Real
Decreto, dictado por el nuevo Presidente, reorganiza el Gobierno y crea los Ministerios de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, de Economa y Hacienda, de
Educacin y Ciencia, de Industria, Turismo y Comercio, de Cultura, y de Vivienda.
91
Real Decreto 554/2004, de 17 de abril, sobre las Vicepresidencias del Gobierno. Este Real Decreto iba acompaado de otro, el 559/2004, de 17 de abril,
por el que se dispone que la Vicepresidente Primera del Gobierno y Ministra de
la Presidencia asuma las funciones de Portavoz del Gobierno.
Real Decreto 560/2004, de 19 de abril, por el que se reestructura la Presidencia del Gobierno. Retornando al modelo de 1996, los rganos de apoyo a la
Presidencia se organizan con criterio triple pues a los tradicionales Gabinete y
Secretara General se le agrega la Oficina Econmica.
Real Decreto 562/2004, de 19 de abril, por el que se aprueba la estructura
orgnica bsica de los Departamentos ministeriales.
Real Decreto 1194/20004, de 14 de mayo, por el que se determina la composicin de las Comisiones Delegadas del Gobierno. Deroga diez Reales Decretos
y tiene vocacin de reordenar el enmaraado rgimen jurdico de las Comisiones Delegadas dejndolas reducidas a cuatro92. Fue reformado por el Real Decreto 1859/2004, de 6 de septiembre, del que se hablar a continuacin.
Acuerdo de la Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmicos
de 19 de mayo de 2004 por el que se crea un Grupo de Trabajo de Apoyo a Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmicos. En realidad, se trata
de una recreacin de la Comisin de Poltica Econmica creada por el Real Decreto 685/2000, de 12 de mayo, pero con carcter interno y sin que se publicara en el diario oficial.
Real Decreto 1689/2004, de 12 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno. Ha sido reformado por el Real Decreto 2317/2004, de 17 de diciembre, para crear el cargo de Director Adjunto del
Gabinete en lugar del Subdirector del Gabinete.
Real Decreto 1859/2004, de 6 de septiembre, por el que se suprime la Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos de Investigacin Cientfica y Desarrollo e Innovacin Tecnolgica.
Real Decreto 2317/2004, de 17 de diciembre, por el que se crea el Alto
Comisionado de Apoyo a las Vctimas del Terrorismo.
Ley Orgnica 3/2004, de 28 de diciembre, por la que se modifica la Ley
Orgnica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado. Lo ms caracterstico
92 Para Situaciones de Crisis, para Asuntos Econmicos, para Asuntos de Investigacin Cientfica y Desarrollo e Innovacin Tecnolgica, y para Poltica Autonmica.
92
de esta importante reforma es la creacin de la figura del Consejero nato de

Estado con carcter vitalicio a la que pueden acceder los Ex - Presidentes del
Gobierno.
Como puede observarse, tras las dos grandes Leyes (LOFAGE y Ley 50/1997,
de 27 de noviembre, del Gobierno), la normativa sobre el Gobierno es fundamentalmente de carcter reglamentario y se dicta en desarrollo de la Ley
50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. El hecho de que sigan dictndose numerosas disposiciones nos debe conducir a una reflexin: aunque haya grandes Leyes que disciplinan con completud y vocacin de permanencia el rgano Gobierno, sus condicionantes polticos provocan que, en desarrollo de las
Leyes generales, haya que seguir produciendo disposiciones, normalmente de
rango reglamentario, para hacer frente a los requerimientos de la oportunidad
poltica.
b) Posicin institucional del Presidente del Gobierno93
En desarrollo de la Constitucin, la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, define la posicin institucional del Presidente de acuerdo con el principio de canciller, no slo por la relaciones de sus atribuciones (artculo 2), sino
tambin por su dominio sobre la estructura del Gobierno mediante Reales Decretos dictados por s mismo sino tambin por omitir toda referencia a las votaciones en el Consejo de Ministros que es uno de los instrumentos que tiene el
Presidente para dirigir la poltica del Gobierno. Con todo, el principio de canciller se atena en la Ley Orgnica 1/2000, de 7 de enero, de reforma de la Ley
Orgnica 2/1979, de 3 de octubre, al condicionar una decisin personalsima del
Presidente del Gobierno (la interposicin del recurso de inconstitucionalidad) a
los acuerdos de las Comisiones Bilaterales.
Tambin se advierte el predominio de los principios colegial y departamental en la Ley 17/1999, de 18 de mayo, de Rgimen del Personal de las Fuerzas
Armadas, y en la Ley 11/2002, de 6 de mayo, por el que se crea el Centro Nacional de Inteligencia. En esta Ley se renunci a incardinar al Centro en la Presidencia, lo que hubiera reforzado el principio de canciller.
93 Vase Luciano PAREJO: La regulacin del Gobierno y la Administracin; continuidad y discontinuidad en la poltica de desarrollo constitucional en la materia, Documentacin Administrativa, nm. 246-247,
septiembre 1996-abril 1997, pp. 11-76; Joan Lluis PREZ FRANCESCH: El liderazgo poltico y la preeminencia institucional del Presidente del Gobierno en el marco de la competencia gubernamental de direccin
de la poltica, en Antoni MONREAL (ed.): La divisin de poderes: el Gobierno, Institut de Cincies Politiques
i Socials, Barcelona, 2000, pp. 61-78; Antonio BAR CENDN: El Gobierno en la Constitucin y en la Ley
50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno: colegialidad o presidencialismo?, Teora y Realidad Constitucional, nm. 14, 2. semestre 2004, pp. 64-84. Por ltimo, en el mismo nm. 14 de Teora y Realidad Constitucional, la citada Encuesta sobre el Gobierno
93
c) Organizacin del Gobierno94

En aplicacin del artculo 2.2.j) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del
Gobierno, los sucesivos Presidentes han dictado los Reales Decretos de reestructuracin de Departamentos ministeriales y de creacin de Vicepresidencias.
En general, como sealbamos ms arriba, la creacin y supresin de Ministerios denota las orientaciones estratgicas pero tambin ideolgicas de los Presidentes. Conviene destacar el proceso de simplificacin de las Comisiones Delegadas del Gobierno que, tras los Reales Decretos 1194/2004, de 14 de mayo,
y 1859/2004, de 17 de septiembre, han quedado reducidas a tres, presididas por
el Presidente o los Vicepresidentes. Es un buen ejemplo de acercamiento de la
norma a la realidad. Adems, hay que recordar, como necesario, el Acuerdo del
Consejo de Ministros de 18 de junio de 1999 por el que se instruye a los Departamentos ministeriales sobre las materias que debern ser objeto de examen
por la Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmicos, pues siempre haba estado indeterminada el tipo de asuntos que debe conocer esa Comisin Delegada. Esta Comisin, por ltimo, se ha dotado en dos ocasiones de una
especie de Comisin de Subsecretarios que le prepara los asuntos (con el Real
Decreto 1274/2000, de 30 de junio, y con el Acuerdo de 19 de mayo de 2004).
En cuanto a las Vicepresidencias, dado que la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno lo permite, desde su entrada en vigor los sucesivos Presidentes han optado por designar dos Vicepresidentes con responsabilidades paralelas en lo poltico y en lo econmico. Adems, en una etapa breve se opt
por un Ministro sin cartera pero ocupado de la funcin de Portavoz del Gobierno, lo cual exigi aprobar un rgano de apoyo. Haca mucho tiempo que no se
haba nombrado un Ministro sin cartera.
Como consecuencia de la guerra del Irak, en fin, se dict Real Decreto
462/2003, de 25 de abril, por el que se crea el Comisionado del Gobierno para
la participacin de Espaa en la reconstruccin de Irak, que probablemente careciera de apoyatura legal. Y dentro de frmulas organizativas atpicas debe citarse Real Decreto 2317/2004, de 17 de diciembre, por el que se crea el Alto
94 Vase Toms GONZLEZ CUETO: Ttulo I, en Claro J. FERNNDEZ CARNICERO (coord..): Comentarios a la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, cit., pp. 27-130. Tambin Manuel ARAGN: Composicin y organizacin el Gobierno y estatuto de sus miembros Documentacin Administrativa, nm. 246247, septiembre 1996-abril 1997, pp. 99-108; Pablo PREZ TREMPS: Composicin, organizacin y estatuto de
los miembros del Gobierno: apostillas al Proyecto de Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, Documentacin Administrativa, nm. 246-247, septiembre 1996-abril 1997, pp. 109-122; Enrique LVAREZ CONDE: Gobierno y Administracin, en Gumersindo TRUJILLO, Luis LPEZ GUERRA y Pedro GONZLEZ-TREVIJANO (dirs.): La experiencia constitucional (1978-2000), Centro de estudios Polticos y Constitucionales, madrid,
2000, p. 317-343; Mario GARCS SANAGUSTN: El Gobierno, en Jaime RODRGUEZ-ARANA (dir.): La Administracin Pblica espaola, cit., pp. 161-159; Luis Morell OCAA: Los rganos centrales de la Administracin General del Estado: los Ministerios, en Jaime RODRGUEZ-ARANA (dir.): La Administracin Pblica
espaola, cit., pp. 247-275; y Luciano PAREJO: Derecho Administrativo, Ariel, Barcelona, 2003, pp. 512-525.
94
Comisionado de Apoyo a las Vctimas del Terrorismo, pues ha creado un modelo gil y ms informal para que el Gobierno pueda desplegar su accin a favor de ese colectivo.
d)
Estatuto de los miembros del Gobierno95
Los artculos 11 a 14 han descrito con sobriedad los elementos nucleares del
estatuto personal de los miembros del Gobierno. Salvo para los Presidentes del
Gobierno, no se han producido otras disposiciones pues el tema est muy regulado desde los periodos anteriores96 pero s, con el Presidente Aznar, se han dictado tres Reales Decretos presidenciales de sustitucin de Ministros que podan
estar incursos en incompatibilidad. Es la primera vez que se emiten tales Reales Decretos aunque quiz la frmula resulte demasiado forzada.
El estatuto de los ex Presidentes se ha visto profundamente alterado tanto a travs de la Disposicin Adicional Primera de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre,
del Gobierno (que incorpora, sin derogarlo, el contenido del Real Decreto 405/1992,
de 24 de abril) como por la reciente la Ley Orgnica 3/2004, de 28 de diciembre,
por la que se modifica la Ley Orgnica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que les otorga la condicin de Consejeros natos permanentes.
e)
rganos de apoyo
La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno dedica un Captulo, el II

del Ttulo I, a lo que denomina rganos de colaboracin y apoyo97 que abarca
a los Secretarios de Estado, a la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, al Secretariado del Gobierno y a los Gabinetes. El artculo 8, relativo
a la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, es un buen precepto tanto por prever que ser presidida por un Vicepresidente y, en su defecto,
por el Ministro de la Presidencia como por destacar el carcter meramente preparatorio de sus reuniones. En aplicacin de dicho precepto, el Real Decreto 1112/2003,
de 3 de septiembre, sobre las Vicepresidencias del Gobierno, desplaz la presidencia
de la Comisin al Vicepresidente Segundo y Ministro de la Presidencia.
95 Vase Andrs JIMNEZ DAZ: Ttulo II, en Claro J. FERNNDEZ CARNICERO (coord..): Comentarios
a la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, cit., pp. 151-215.
96 ABC del 31 de enero de 2005 informaba que los antiguos Ministro del Gobierno del Presidente Aznar
que haban sido tambin Secretarios de Estado preferan cobrar las pensiones de estos ltimos porque inclua
tambin la productividad.
97 Aunque referido al proyecto de 1995, tiene inters ngel MENNDEZ REXACH: rganos de colaboracin, apoyo y asistencia en el exterior, en Luciano PAREJO (ed.): Estudios sobre el Gobierno. Seminario
sobre el proyecto de Ley reguladora del Gobierno, cit., pp. 157-179. Tambin Toms GONZLEZ CUETO: Ttulo I, en Claro J. FERNNDEZ CARNICERO (coord..): Comentarios a la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del
Gobierno, cit., pp. 130- 150.
95
Aunque la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno no lo dice expresamente, el Secretariado sigue residenciado en el Ministerio de la Presidencia como se ve en los distintos Reales Decretos de estructura orgnica de este Departamento. Al cesar el Ministro Portavoz, sus funciones retornaron al Ministerio
a travs del Real Decreto 772/2002, de 24 de julio, por el que se crea la Secretara de Estado de Comunicacin en el Ministerio de la Presidencia. En 2004 se
ha mantenido esa misma adscripcin.
Los Gabinetes, muy bien descritos por el artculo 10 de la Ley 50/1997, de
27 de noviembre, del Gobierno, han sido objeto de escaso desarrollo normativo
posterior. S lo fueron, con cierta intensidad, los rganos de apoyo a la Presidencia
para los que es competente el Presidente del Gobierno en virtud del artculo
2.2.j) de la misma. Primeramente se dict el Real Decreto 929/2000, de 26 de
mayo, por el que se modifica el Real Decreto 838/1996, de 10 de mayo, que reestructura el Gabinete y la Secretara General de la Presidencia del Gobierno, que
no afect a la estructura dual ya asentada y muy poco despus se dictaron los Reales Decretos 929/2000, de 26 de mayo, por el que se modifica el Real Decreto
838/1996, de 10 de mayo, que reestructura el Gabinete y la Secretara General
de la Presidencia del Gobierno, y 1087/2000, de 8 de junio, por el que se modifica la estructura orgnica de la Secretara General de la Presidencia del Gobierno, que tampoco aportaron grandes cambios. Efmeramente, y para el ejercicio de la Presidencia de la Unin Europea, se dict el Real Decreto 1470/2000,
de 4 de agosto, sobre constitucin del Comit Organizador de la Presidencia Espaola de la Unin Europea, que cre una Unidad de Apoyo dependiente de la
Secretara General de la Presidencia. El Real Decreto 911/2002, de 6 de septiembre, suprimi el puesto de Director de la Unidad de Apoyo. Ms tarde, la Subsecretaria de la Presidencia tuvo la curiosa iniciativa de dictar una Resolucin
de 11 de junio de 2001 para aprobar la Carta de Servicios del Departamento de
Seguridad de la Presidencia del Gobierno, lo que sin duda es muy necesario para
los ciudadanos.
Al constituirse el Gobierno del Presidente Rodrguez Zapatero, ste dict el
Real Decreto 560/2004, de 19 de abril, por el que se reestructura la Presidencia
del Gobierno, en donde se vuelve al modelo de 1996, en que los rganos de apoyo a la Presidencia se organizan con criterio triple (Gabinete, Secretara General y Oficina Econmica). Ese Real Decreto del Presidente ha sido desarrollado
por otro, el Real Decreto 1689/2004, de 12 de julio, por el que se desarrolla la
estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno, reformado a su vez por el Real
Decreto 2317/2004, de 17 de diciembre.
f) Atribuciones del Gobierno
Una Ley como la del Gobierno no tiene que regular, salvo de manera abstracta,
las atribuciones del rgano aunque su Ttulo V ha avanzado la definicin de al96
gunas de las funciones ms relevantes (legislativa y reglamentaria y formas de

control). Pero desde que se aprob esta Ley se han producido algunas normas,
o actos, que merecen resaltarse. En primer lugar, con alcance general y no sectorial debemos citar la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa, que ha eliminado los actos polticos del Gobierno
y ha creado un nuevo marco de control jurisdiccional de toda la accin del Gobierno. En segundo lugar, la muy importante la Ley 4/1999, de 13 de enero, de
modificacin de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de
las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, que
ha perfeccionado los instrumentos de cooperacin con las Comunidades Autnomas. Es igualmente importante la Ley Orgnica 1/2000, de 7 de enero, de
modificacin de la Ley Orgnica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, pues, en sede normativa pero no prctica, ha venido a condicionar el
ejercicio de la potestad presidencial de interposicin del recurso de inconstitucionalidad al crear un procedimiento facultativo de negociacin entre el Gobierno y las Comunidades Autnomas en las Comisiones Bilaterales de Cooperacin antes de interponer dicho recurso.
Tambin en mbitos sectoriales se han dictado normas relevantes como la
Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperacin Internacional para el Desarrollo,
que ha fijado los procedimientos, fines y criterios de actuacin que debe seguir
el Gobierno al ejecutar la poltica de cooperacin internacional. En segundo lugar, la Ley 17/1999, de 18 de mayo, de Rgimen del Personal de las Fuerzas
Armadas, que delimita las funciones que corresponden al Gobierno. Tambin
en el mbito de la poltica exterior debe citarse la Ley 7/2000, de 22 de diciembre, por la que se conceden suplementos de crdito, por importe de 8.155.525.000
pesetas, para atender insuficiencias producidas en el Ministerio de Defensa,
como consecuencia de la participacin de las Fuerzas Armadas Espaolas en
operaciones internacionales de ayuda humanitaria y de restablecimiento de la paz.
Aunque se trata de una Ley singular de limitado contenido normador debe sealarse que es la primera vez, tras la restauracin de la democracia en 1977, que
las Cortes Generales adoptan una Ley relacionada con las misiones militares en
el exterior98 y asimismo tiene inters porque en su exposicin de motivos se narra sucintamente la historia de esas intervenciones bajo la vigencia de la Constitucin de 1978. Vinculada a estas materias, la Ley 11/2002, de 6 de mayo, por
el que se crea el Centro Nacional de Inteligencia, ha creado un nuevo marco de
ejercicio de estas funciones que siguen vinculadas al Ministerio de Defensa
cuando quiz hubieran debido residenciarse en la Presidencia del Gobierno. Por
acabar con las leyes sectoriales, la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Pblicas, ha venido a deslindar correctamente las
competencias del Consejo de Ministros y del Ministro del ramo.
98 Sobre el rgimen jurdico de las misiones militares en el exterior, vase Javier GARCA FERNNDEZ:
El control poltico de las misiones militares en el exterior. Fundacin Alternativas. Madrid, 2003.
97
g) Reglas de funcionamiento99
La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, dedica un Ttulo, el III,
a las reglas de funcionamiento. Dentro de este Ttulo hay que resaltar el artculo 18, dedicado al funcionamiento del Consejo de Ministros que aporta varias novedades: i) el orden del da lo fija el Presidente si bien en la prctica esta atribucin se modula tanto por el principio acumulativo con que se confecciona el
orden del da de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios
como por el hecho de que es el presidente de sta quien realmente determina lo
que realmente va a incluirse o no en el orden del da que deliberar el Consejo;
y ii) el contenido de las actas que, por su carcter escueto se compadece con el
secreto de las deliberaciones que ha establecido el artculo 5.3 de la misma Ley.
Fijados estos principios por Ley, pocas disposiciones se han dictado aunque conviene recordar el Acuerdo del Consejo de Ministros de 3 de julio de 1998 sobre
competencia para celebrar convenios de colaboracin con las Comunidades Autnomas, y el Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de diciembre de 2001
por el que se dispone la numeracin de las rdenes ministeriales que se publican en el Boletn Oficial del Estado que permite identificarlas mejor. En cambio siguen vigentes las Instrucciones para la tramitacin de asuntos en los rganos
colegiados del Gobierno aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de
26 de julio de 1996.
h)
Gobierno en funciones
El Ttulo IV de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, ha desarrollado el artculo 101 de la Constitucin100 con criterios en principio correctos si bien el actuacin del Gobierno del Presidente Aznar en los meses de marzo y abril de 2004 ha mostrado la necesidad de precisar el alcance de la accin
99 Vase, si bien referido al proyecto de 1995, Toms QUADRA-SALCEDO: Funcionamiento del Gobierno en Luciano PAREJO (ed.): Estudios sobre el Gobierno. Seminario sobre el proyecto de Ley reguladora del Gobierno, cit., pp. 233-241. Tambin Claro J. FERNNDEZ CARNICERO: Ttulo III, en idem (coord.):
Comentarios a la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, cit., pp. 217-239. Asimismo, Javier GARCA FERNNDEZ: El funcionamiento y la accin del Gobierno en el Ttulo III de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, Documentacin Administrativa, nm. 246-247, septiembre 1996-abril 1997, pp. 123144.
100 Claro J. FERNNDEZ CARNICERO: Ttulo IV, en idem (coord.): Comentarios a la Ley 50/1997, de
27 de noviembre, del Gobierno, cit., pp. 241-243; Enrique LVAREZ CONDE: El gobierno en funciones, Documentacin Administrativa, nm. 246-247, septiembre 1996-abril 1997, pp. 191-218; Miguel SATRSTEGUI:
Artculo 101. El cese del Gobierno y el Gobierno cesante, en scar ALZAGA (dir.): Comentarios a la Constitucin Espaola de 1978, cit., Madrid, 1998, t. VII, pp. 345-367. Hay que destacar tambin los trabajos de
Enrique GUILLN LPEZ: El cese del Gobierno y el Gobierno en funciones en el ordenamiento constitucional
espaol, Instituto Andaluz de Administracin Pblica, Sevilla, 2002 y el de Fernando REVIRIEGO: El Gobierno cesante o en funciones en el ordenamiento constitucional espaol, Universidad Carlos III de Madrid
Boletn Oficial del Estado, Madrid, 2003. Por ltimo, la citada Encuesta sobre el Gobierno, Realidad Constitucional, nm. 14, 2. semestre 2004, pp. 11-63.
98
no slo tras su pase a Gobiernos en funciones, despus de la celebracin de las

elecciones, sino tambin en la actuacin del Gobierno que carece de confianza
parlamentaria porque el Congreso se ha disuelto. No se han dictado normas posteriores a la Ley.
i)
Conclusiones sobre el Gobierno desde abril de 1997
La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, complementada en sus

aspectos organizatorios por la LOFAGE, ha dado un giro muy relevante a la regulacin normativa del rgano Gobierno. Ha cerrado un crculo que debera haberse cerrado en 1981 cuando se retir el primer proyecto del Gobierno del Presidente Surez. Y despus de este Ley del Gobierno la normativa aprobada ha
servido ms para desarrollarla que para innovarla. El ordenamiento espaol tiene, al fin, unas normas completas y modernas que evitan acudir al viejo Derecho de la dictadura y que al tiempo permiten aplicar la Constitucin en su plenitud.
99
II. EL GOBIERNO EN LA CONSTITUCIN
CAPTULO 2:
EL TTULO IV DE LA CONSTITUCIN
2.1.
LA POSICIN SISTEMTICA DEL TTULO IV
Como se ve en el libro de Harvey C. MANSFIELD, Jr., sobre la formacin del

Poder Ejecutivo moderno1, si hay un rgano o poder del Estado que tiene continuidad histrica desde las formaciones polticas preestatales hasta nuestros
das es el Gobierno si bien ha estado vinculado a la Jefatura del Estado hasta pocas muy recientes cuando el rgimen parlamentario (Repblicas o Monarquas)
desplaz la direccin poltica del Estado hacia el Gobierno en detrimento del
Poder Ejecutivo dual. Sin embargo, como es sabido, en todo el constitucionalismo
moderno es difcil encontrar el debido reflejo de esta preeminencia del Gobierno en los textos constitucionales2.
La Constitucin espaola de 1978 no es una excepcin a esa regla pues el rgano constitucional llamado Gobierno est regulado en un Ttulo, el IV, que tiene el significativo nomen iuris de Del Gobierno y de la Administracin, de modo
que en el mismo vemos agrupados seis artculos dedicados al Gobierno y otros
cinco preceptos que tratan de la Administracin como aparato, de una rama especfica de sta (las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad) y del supremo rgano consultivo del Gobierno que es el Consejo de Estado. Lgicamente, no toda la regulacin constitucional del Gobierno est en el Captulo IV pues en los restantes
Ttulos encontramos otras muchas referencias: relaciones con el Rey (Ttulo II),
alcance de su potestad legislativa (Ttulo III), relaciones con las Cortes (Ttulo
V), potestades econmicas y hacendsticas (Ttulo VII), relaciones con las Comunidades Autnomas (Ttulo VIII), relaciones con el Tribunal Constitucional
1 Harvey C. MANSFIELD, Jr.: Taming the Prince. The Ambivalence of Modern Executive Power, The Free
Press, Nueva York, 1989.
2 Javier GARCA FERNNDEZ: El Gobierno en accin. Elementos para una configuracin jurdica de la
accin gubernamental, Boletn Oficial del Estado - Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1995, pp.
15-120.
103
(Ttulo IX), e intervencin en la reforma constitucional (Ttulo X). En definitiva, el estatuto constitucional del Gobierno no slo no se agota en el Ttulo IV
sino que, adems, ste slo recoge los elementos estticos del rgano y en modo
alguno su marco relacional. En este artculo nos limitaremos a describir los rasgos jurdicos y polticos que emanan del Ttulo IV dejando para otros trabajos
todo lo referente a su relacin con las Cortes Generales y dems rganos constitucionales.
Antes de entrar en el contenido de este Ttulo IV conviene recordar que el mismo est situado sistemticamente entre el Ttulo dedicado a las Cortes Generales y el que regula las relaciones Gobierno/Cortes. Quiere ello decir que la posicin ulterior del Gobierno respecto a las Cortes Generales ya est indicando algo
obvio pero que la Constitucin expresa a travs de su ordenacin sistemtica: que
en orden a la legitimidad democrtica el Gobierno est subordinado al Parlamento. Es una obviedad pues en el sistema parlamentario el Gobierno existe
porque disfruta de la confianza parlamentaria pero en el caso espaol la Constitucin se ha encargado de destacarlo sistemticamente.
Antes de avanzar conviene recordar tambin otra cuestin. Como en toda
dictadura, el Gobierno del rgimen de Franco (organizado jurdicamente a travs de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, texto refundido
aprobado por Decreto de 26 de julio de 1957), era el rgano de imputacin de
toda la accin poltica del Estado lo que se acrecentaba, adems, a causa de la
identificacin orgnica Gobierno/Administracin pues ambos formaban un ente
nico a cuya cabeza estaba el Gobierno. Los supuestos doctrinales de la democracia han cambiado radicalmente pero esa preeminencia del Gobierno no ha
variado ya que las exigencias del Estado social, como ha visto Lpez Guerra
determinan que el Gobierno sea un rgano de accin y de direccin de la poltica3 si bien, precisamente porque el Gobierno posee legitimacin democrtica,
han de separarse Gobierno y Administracin pues en el Estado democrtico y social la Administracin no puede responder a los criterios de actuacin polticopartidistas a los que est obligado a acomodarse el Gobierno.
2.2.
PREVISIONES CONSTITUCIONALES SOBRE EL GOBIERNO
Dejado de lado las previsiones constitucionales sobre la Administracin, sobre las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y sobre el Consejo de Estado, el Ttulo IV
de la Constitucin ha regulado el Gobierno conforme a los siguientes criterios:
3 Luis LPEZ GUERRA: La posicin del Gobierno en la Constitucin espaola, en Enrique LVAREZ
CONDE (coord.): Administraciones Pblicas y Constitucin. Reflexiones sobre el XX Aniversario de la Constitucin Espaola de 1978, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1998, pp. 354-356.
104
las funciones (artculo 97);

la composicin del rgano, las funciones de su Presidente y el estatuto poltico y personal de sus miembros (artculo 98);
el procedimiento de formacin (artculos 99 y 100);
el procedimiento de cese (artculo 101);
el procedimiento para hacer efectiva la responsabilidad penal de sus miembros (artculo 102).
Llama la atencin, como veamos ms arriba, que el estatuto interno bsico
del Gobierno se sustancie en seis artculos pues la Constitucin de 1931, que expresaba un modelo organizativo del Gobierno algo ms atrasado que el vigente,
dedicaba a este rgano ocho artculos. Aun as lo importante es el contenido y,
desde este punto de vista, es cierto que la Constitucin ha sabido concentrar en unos
pocos preceptos un modelo de Gobierno bien trabado y bien definido como rgano de direccin de la poltica nacional. En efecto, llevar a la Constitucin con cierto pormenor las funciones del rgano es un avance, una garanta de su posicin como
ente directivo de la poltica y como rgano constitucional con un radio de accin
predeterminado y una gua sobre la que estructurar el contenido del programa de
gobierno y, por ende, la relacin fiduciaria con el Congreso. Y es que la relevancia de este Ttulo IV radica, por ello, en varios contenidos que contribuyen a configurar un modelo de Gobierno plenamente adaptado al sistema parlamentario asegurando al tiempo la plena vigencia del principio democrtico4 y la no menos
plena eficacia del rgano encargado de la gobernacin del pas, pas (no debe olvidarse) integrado en la Unin Europea y dotado de una amplsima descentralizacin.
Los contenidos constitucionales que contribuyen a configurar ese modelo de
Gobierno5 no son los siguientes:
a) La regulacin de un rgano plenamente autnomo de las Cortes
Generales
Este punto puede parecer excesivamente sutil o abstracto pero es importante para entender la posicin jurdica del Gobierno en el conjunto de los rganos
4 Ya en los aos treinta del siglo pasado Boris MIRKINE-GUETZEVITCH [Modernas tendencias del Derecho constitucional (trad. S. lvarez-Gendn), Ed. Reus, Madrid, 1934, p. 212] seal que es la supremaca poltica del Ejecutivo lo que da verdadero sentido al parlamentarismo.
5 Sobre ese modelo de Gobierno sigue siendo muy interesante, a pesar de ser anterior a la Ley del Gobierno, la tesis doctoral de Jos LPEZ CALVO: Organizacin y funcionamiento del Gobierno, Tecnos, Madrid,
1996. Igualmente vlido, Juan Luis PREZ FRANCESCH: El Gobierno, Tecnos, Madrid, 1993.
105
constitucionales del Estado. El primer modelo de sistema parlamentario, que

trataba de romper radicalmente el dualismo de legitimidades (Corona, Parlamento) de las Monarquas constitucionales, desplaz al Parlamento no slo la legitimidad que emanaba del principio democrtico sino tambin la potestad de decidir sobre el alcance y la estructura de los restantes rganos constitucionales aun
cuando ya estuvieran descritos en la Constitucin. Ejemplos de esta tendencia
eran, por ejemplo, la atribucin al Parlamento de la determinacin por Ley de
la estructura ministerial6, la nula capacidad de reaccin del Gobierno frente a la
Ley inconstitucional, la escasa regulacin constitucional del Gobierno que pona al rgano a merced de cualquier normacin legislativa o, en fin, el bajsimo
nivel normativo de las normas que disciplinaban la organizacin gubernamental. En el constitucionalismo posterior a 1945 y, sobre todo, posterior a la dcada de los setenta del siglo pasado, el rgano Gobierno se fortaleci en las Constituciones de modo que su estatuto qued mucho ms ahormado aun cuando
siguiera siendo necesario el complemento legislativo para su ordenacin plena.
Y para alcanzar esa cierta autonoma de rgano constitucional sin excesiva
sumisin a la Ley era necesario que la Constitucin regulara, con cierta suficiencia, las funciones o, al menos, las potestades del Gobierno. Eso es lo que ha
hecho el artculo 97 de la Constitucin con una descripcin rigurosa y conceptualmente rica de tales potestades que permite conocer el radio de accin exterior del rgano, como deca Nawiasky7, es decir, el campo concreto de la accin del Gobierno y el lmite que no pueden franquear los restantes rganos
constitucionales. Ah radica la importancia de este precepto que perfecciona la
regulacin que contena la Constitucin de 1931 sobre el campo competencial
del Gobierno estableciendo as, con precisin, el mbito de actuacin del Gobierno8. Pocas Constituciones extranjeras lo han hecho y quiz la ms completa, aunque con una tcnica algo diferente, sea la de Portugal que en sus artculos 200 a 203 regula con detalle las funciones del Gobierno y de su rgano
colegiado, el Consejo de Ministros.
A diferencia de la Constitucin portuguesa, que ha elegido la tcnica enunciativa
y casustica de funciones concretas, la espaola ha optado por sealar el contenido general de la accin del Gobierno a travs de un conjunto de funciones9 o
6 En Francia, por ejemplo, a partir de la Ley de 20 de junio de 1920 (vanse, Joseph BARTHLEMY y
Paul DUEZ: Trait de droit constitutionnel. Dalloz, Pars, 1933, nueva ed., pp. 672-675).
7 Hans NAWIASKY: Teora general del Derecho (trad. J. Zafra Valverde), Ed. Nacional, Mjico, D.F.,
1980, 2.a ed., pp. 257-258.
8 Para ser rigurosos con los antecedentes, habramos de decir que el Proyecto de Constitucin de 1873
contena una detallada regulacin de las competencias del Poder Ejecutivo.
9 Javier PREZ ROYO: Curso de Derecho constitucional, Marcial, 1997, 4.a ed. (hay eds. posteriores), pp.
589-599. Tambin Luis LPEZ GUERRA: Regulacin constitucional del Gobierno y las funciones gubernamentales, en la obra col. La divisin de poderes: el Gobierno, Institut de Cincies Politiques i Socials - Universitat de Lleida, Barcelona, 2000, pp. 9-29.
106
lneas de accin de las que emanan funciones concretas con diverso alcance jurdico10. El resultado es que el Gobierno queda configurado como un rgano legitimado para actuar hacia la sociedad nacional e internacional y que esa actuacin est legitimada constitucionalmente ms all de las determinaciones que fije
la Ley contra la cual, si resultara limitativa, podra reaccionar el propio Gobierno a travs del recurso de inconstitucionalidad.
La fijacin constitucional de este radio de accin es tanto ms necesaria cuanto que el Estado que la Constitucin de 1978 ha venido a ordenar a un Estado
descentralizado que tena adems vocacin de integrarse en lo que entonces se
denominaba Comunidad Econmica Europea. Al prever la Constitucin la existencia de Comunidades Autnomas dotadas de poder poltico (artculos 148 y 152),
el margen de accin del Gobierno haba de resultar ms limitado y otro tanto se
poda decir en el momento en que Espaa se integrara en la Comunidad Econmica
Europea. Todo ello abona la necesidad y el acierto de que ex Constitutione se definieran las potestades del Gobierno no slo versus los restantes rganos constitucionales sino tambin versus las instituciones autonmicas (y en el futuro) comunitarias.
A su vez, esta superposicin de instituciones autonmicas y comunitarias
que inciden, limitan y delimitan la posicin del Gobierno del Estado suscita un
problema adicional que aqu slo podemos citar de pasada que no es otro que el
replanteamiento de la posicin poltica del Gobierno que ha de concentrarse en
los campos de accin del artculo 97 renunciando a multitud de actuaciones polticas y administrativas sobre las que slo puede ejercitar, a lo sumo, una funcin coordinadora o inspectora11.
El resultado, para no extendernos ms en este primer punto, es que la Constitucin, separndose del constitucionalismo histrico y de los ejemplos que encontramos en Derecho comparado, ha configurado con rigor y con precisin
conceptual un radio de accin del Gobierno, radio que est constitucionalmente protegido frente a la Ley aun cuando la Ley est habilitada para desarrollar y
concretar las competencias que derivan de ese conjunto de potestades. Ms abajo veremos qu respuesta ha dado la Ley a estas determinaciones constitucionales.
b)
La composicin del rgano
En el constitucionalismo histrico y comparado encontramos diversos enfoques acerca de la regulacin constitucional de la composicin del Gobierno. En
10
Javier GARCA FERNNDEZ: El Gobierno en accin..., cit., pp. 189-193.

Sobre el alcance material de las funciones del Gobierno en el modelo constitucional espaol, vase
el brillante trabajo de Luciano PAREJO: Existe una reserva constitucional de ejecucin? Apuntes para la
11
107
las Constituciones espaolas vemos dos modelos que son el de la fijacin ex

Constitutione de los Departamentos ministeriales sin otras alusiones a la estructura en la que estos se insertan (artculo 222 de la Constitucin de 1812) y
el ms generalizado que guarda silencio sobre esta materia (Constituciones de
1837, de 1845, de 1869, de 1876 y de 1931). En cambio, en Derecho comparado encontramos muchos ejemplos de una regulacin relativamente minuciosa de
la composicin pues es frecuente prever la existencia de Vicepresidentes, del
Consejo de Ministros como rgano colegiado y hasta de Ministros sin cartera y
de Secretarios de Estado. Ms raro, pero con ejemplos significativos y en cierto modo anacrnicos, es limitar constitucionalmente el nmero de Departamentos ministeriales como ocurre en Blgica o remitirse a la Ley como vemos
en la Constitucin finlandesa.
Con estos ejemplos, la Constitucin estaba en condiciones de formular un
modelo organizativo moderno. No ha realizado un esfuerzo de innovacin pero
lo cierto es que el resultado ha sido relativamente claro y nada anacrnico aunque podra haber sido ms osado. El artculo 98.1, en efecto, ha resuelto correctamente el tema sealando que el Gobierno se compone de miembros de varias categoras, los de Derecho necesario (el Presidente y los Ministros), otra
categora potestativa (los Vicepresidentes) y otras categoras posibles si as lo establece la Ley. Es una frmula correcta en cuanto que no limita el nmero de miembros ni contempla una obligada regulacin legislativa pero tambin ha sido poco
osada porque en consonancia con el modelo organizativo de canciller que asume la Constitucin hubiera resultado ms correcto y ms operativo atribuir al Presidente la facultad de organizar el Gobierno, como finalmente ha resultado en la
legislacin ordinaria. Al no contemplarlo en la Constitucin, esta decisin ha
quedado remitida a la Ley lo que resulta discutible pues ha dado lugar en el pasado a alguna solucin desafortunada. En todo caso, la frmula del artculo 98.1
deja cierta libertad de organizacin al Gobierno o a su Presidente. En cuanto al
contenido material del precepto, responde a la estructura tradicional del Gobierno en Espaa (Presidente, Vicepresidente12 y Ministros) y deja abierta la posibilidad de crear mediante Ley otras figuras organizativas.
Ha quedado peor recogida, en cambio, la regulacin del Consejo de Ministros. De entrada llama la atencin que, en el Ttulo correspondiente al Gobierno,
individualizacin de la funcin ejecutiva en el orden de las funciones estatales, Cuadernos de Derecho Pblico, nm. 1, mayo-agosto 1997, pp. 13-42.
12 En la Monarqua constitucional la Vicepresidencia del Consejo de Ministros aparece el 3 de octubre
de 1840 y corresponde a Joaqun Mara Ferrer quien cesa el 10 de mayo de 1841. Durante la Dictadura de Primo de Rivera reaparece la figura hasta 1930. En la Segunda Repblica slo ocup este cargo Diego Martnez
Barrio entre el 22 de diciembre de 1933 y el 3 de marzo de 1934. En la zona rebelde se nombra Vicepresidente
en 1938 hasta 1939. Ya en la dictadura de Franco el primer Vicepresidente fue Agustn Muoz Grandes, nombrado el 10 de julio de 1961 y desde entonces ha existido este cargo (datos tomados de la excelente obra de
Jos Ramn URQUIJO GOITIA: Gobiernos y Ministros espaoles [1808-2000], Consejo Superior de Investigaciones Cientficas, Madrid, 2001, pp. 346-347).
108
no se haga ninguna referencia el Consejo de Ministros. Este rgano colegiado

se cita varias veces en la Constitucin [artculos 62.f) y g), 88, 112, 115.1 y
116.2 y 3] pero nunca en el Ttulo dedicado al Gobierno lo cual no tiene importancia prctica pues las decisiones que la Constitucin atribuye al Gobierno slo
podran ser adoptadas por los miembros de ste que estn citados en el artculo
98.1 que comentamos y en una reunin colegiada aunque sera posible atribuir
otro tipo de decisiones no previstas en la Constitucin a otra forma organizativa del Gobierno. Todo ello no quiere decir que, por razones pedaggicas y hasta estticas, no debera haber una alusin al Consejo de Ministro como rgano
colegiado superior del Gobierno tal como vemos en el artculo 17 de la Constitucin danesa o en el artculo 45 de la Constitucin holandesa que en este punto son muy acertadas13.
c)
Las funciones y la posicin poltica del Presidente del Gobierno
Por una parte, el artculo 98.2 de la Constitucin recoge con precisin las
funciones del Presidente del Gobierno (dirigir la accin del Gobierno y coordinar las funciones de los dems miembros del Gobierno) pero, por otro lado,
cuando los artculos 99 y 100 sealan el procedimiento para su eleccin y la forma de nombrar y cesar a los restantes miembros del Gobierno estn configurando (con el complemento de otros preceptos constitucionales que veremos a
continuacin) un modelo determinado de Presidencia14. Veamos cada uno de
estos puntos.
En el constitucionalismo histrico espaol no es frecuente encontrar la descripcin funcional del Presidente del Gobierno por la sencilla razn de que la figura del Presidente del Consejo, en concordancia con el modelo de la Monarqua constitucional, no aparece, al menos con precisin, hasta la Constitucin de
193115 que estableci que El Presidente del Consejo de Ministros dirige y representa la poltica general del Gobierno (artculo 87)16. Aunque en el nivel de
13 Sobre el artculo 98, vase Manuel ALBA NAVARRO: Artculo 98. Composicin y estatuto del Gobierno, en scar ALZAGA (dir.): Comentarios a la Constitucin Espaola de 1978, Cortes Generales - Eds.
de Derecho Reunidas, Madrid, 1998, t. VIII, pp. 209-244.
14 Vase Joan Llus PREZ FRANCESCH: El liderazgo poltico y la preeminencia institucional del Presidente del Gobierno en el marco de la competencia gubernamental de direccin de la poltica, en la obra col.
La divisin de poderes: el Gobierno, pp. 61-78.
15 El Estatuto Real se refiri muy tempranamente al Presidente del Consejo de Ministros en sus artculos 37 y 40 pero estos preceptos no definan esta figura ni podan hacerlo dada la finalidad del mismo y el Proyecto de Constitucin federal de 1873 tambin se refiri al Presidente del Consejo en su artculo 71 pero ninguno de los dos textos aportaban elementos suficientes para entender la naturaleza jurdica de esta figura y de
sus atribuciones.
16 Vase Eduardo ESPN TEMPLADO: La Presidencia del Consejo y el Consejo de Ministros en la II Repblica; en Javier GARCA FERNNDEZ (ed.): 1812-1992. El arte de gobernar. Historia del Consejo de Ministros y de la Presidencia del Gobierno, Tecnos, Madrid, 1992, pp. 135-152.
109
la legislacin ordinaria la figura estaba definida17, fue necesario que se implantara el constitucionalismo democrtico de los aos veinte del siglo pasado para
que la figura del Presidente del Gobierno adquiriera autonoma constitucional y
funcional. Despus de la Constitucin republicana la de 1978 ha venido a reafirmar el carcter directivo y coordinador de esta figura en trminos similares a
la Ley Fundamental de Bonn y las Constituciones francesa e italiana.
Lo cierto es que hemos recuperado un precepto que define correctamente el
perfil funcional del Presidente definindole como director del rgano director de la poltica nacional. Pero para que esta nocin resultara operativa, la
Constitucin tena que asegurar la posicin preeminente del Presidente versus
el resto del Gobierno, esto es, la Constitucin tena que insertar en su articulado el denominado principio de canciller18. Y la insercin de tal principio se
ha realizado en parte en el mismo Ttulo IV y en parte en el Ttulo V: en el Ttulo IV encontramos un precepto, el artculo 99, que regula la investidura del Presidente con una dimensin personal, no colegiada, pues el Congreso de los Diputados otorga su confianza al Presidente y no al Gobierno cuya composicin
no tiene que conocer al votar la investidura, lo que acenta notablemente el nivel de presidencialismo. Y en coherencia con ese presidencialismo, el siguiente artculo, el 100 prev que los restantes miembros del Gobierno sern nombrados
y separados por el Rey a propuesta del Presidente. Adems, como complemento de estos dos preceptos capitales, el artculo 112 atribuye al Presidente la decisin de plantear al Congreso la cuestin de confianza, el artculo 113 regula
la mocin de censura al Presidente y no al Gobierno, el artculo 115 otorga al Presidente la facultad de disolver las Cmaras19 y, por ltimo, el artculo 162.1.a)
atribuye al Presidente (y no al Gobierno) la legitimacin activa para interponer
el recurso de inconstitucionalidad. El hecho de que el Presidente est obligado
a llevar a deliberacin del Consejo de Ministros tanto la decisin de plantear la
cuestin de confianza como la disolucin de las Cortes no aminora el principio
de canciller pues el resultado de esa deliberacin no vincula al Presidente.
d) El estatuto poltico y personal de los miembros del Gobierno
El artculo 98 de la Constitucin no regula slo el estatuto poltico del Presidente sino que tambin trata del estatuto poltico y personal de los restantes miembros del Gobierno. El estatuto personal de todos los miembros del Gobierno (in-
17 Vase Francisco FERNNDEZ SEGADO: La Presidencia del Consejo de Ministros en la Restauracin

en Javier GARCA FERNNDEZ (ed.): 1812-1992. El arte de gobernar. Historia del Consejo de Ministros y de
la Presidencia del Gobierno, cit., pp. 101-133.
18 Sobre el principio de canciller, vase Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR: Fundamentos de Derecho
administrativo, Ed. Centro de Estudios Ramn Areces, Madrid, 1989, pp. 1016-1017.
19 Adems, el artculo 114 seala los efectos de la denegacin de la confianza y adopcin de la mocin
de censura que no pueden ser otros que la dimisin del Presidente.
110
cluido el Presidente) se descompone en dos elementos, uno de carcter privado

y profesional y otro de naturaleza pblica y poltica. El estatuto personal de carcter privado y profesional es el usual en toda Administracin moderna, es decir, incompatibilidad absoluta para actividades privadas de carcter profesional
y mercantil y no merece ms comentarios. Mayor inters posee el estatuto personal de naturaleza pblica y poltica pues acota el ejercicio de otras funciones
polticas del Presidente y de los Ministros y que si bien se aproxima a los criterios de cualquier sistema parlamentario tambin posee peculiaridades pues las
democracias europeas occidentales ofrecen soluciones muy heterogneas en
cuanto a las compatibilidades con otros cargos pblicos representativos. La
Constitucin espaola ha optado por un modelo coherente con el modelo parlamentario y permite el ejercicio simultneo del mandato parlamentario de una
de ambas Cmaras pero en cambio prohbe no slo el ejercicio del mandato representativo en las Asambleas Legislativas autonmicas sino tambin el mandato
representativo local, de tanta tradicin en otros pases como Francia. La solucin
es, a mi entender, acertada tanto por fidelidad al rgimen parlamentario como por
asegurar la eficiencia de la gestin ministerial que se vera distorsionada por
causa de una duplicacin de funciones representativas. Hay que sealar, en fin,
que este doble estatuto personal (pblico y privado) slo es regulado por la Constitucin en sus elementos bsicos y que para su desarrollo se establece una remisin a la Ley.
En cuanto al estatuto poltico de los miembros del Gobierno, el elemento
ms relevante es el principio departamental que se expresa en el artculo 98.2 in
fine que seala la competencia y la responsabilidad directa de cada miembro del
Gobierno y que es compatible con el principio colegial que vemos, ya en el Ttulo siguiente, en el artculo 108 y que contempla la gestin poltica solidaria de
todo el Gobierno. En ambos casos, esta formulacin est subordinada al principio de canciller.
e)
El procedimiento de formacin y cese del Gobierno
Los artculos 99 a 101 que regulan el procedimiento de formacin y cese del

Gobierno estn probablemente entre los preceptos mejor elaborados de la Constitucin tanto en sentido tcnico-jurdico como en sentido poltico20. En sentido poltico, como veamos en la anterior letra c), toda la arquitectura institucional del Gobierno gira en torno al principio de canciller pero, una vez organizado
20 Para el nombramiento del Presidente, vase Miguel REVENGA: La formacin del Gobierno en la Constitucin espaola de 1978, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1988 y tambin el comentario de Antonio BAR CENDN: Artculo 99. Nombramiento del Presidente del Gobierno, ambos en scar ALZAGA
(dir.): Comentarios a la Constitucin Espaola de 1978, cit., t. VIII, pp. 245-306. Para el cese del Presidente, Miguel SATRSTEGUI: El cese del Gobierno y el Gobierno cesante, en scar ALZAGA (dir.): Comentarios a la Constitucin Espaola de 1978, cit., t. VIII, pp. 345-367.
111
este principio, la tcnica jurdica empleada para hacer efectivo el establecimiento

de la relacin fiduciaria se funda en el otorgamiento previo de sta por medio de
la votacin de investidura en tanto que el procedimiento paralelo de retirada de
la misma se basa en la mocin de censura constructiva. Ambas tcnicas de investidura y de censura constructiva estn dirigidas a garantizar la estabilidad del
Gobierno y no son usuales en el Derecho constitucional europeo occidental ni
menos an en el constitucionalismo histrico espaol que, por lo general, se han
quedado en una fase histrica ms primitiva de otorgamiento posterior de la
confianza cuando no de formacin del Gobierno sin formalizar el establecimiento de la relacin fiduciaria.
Ha de tenerse en cuenta que de todos los pases europeos occidentales, slo
Alemania y Suecia regulan el otorgamiento previo de la confianza parlamentaria y que slo en otros tres (Grecia, Italia y Portugal) el Gobierno recin formado acude al Parlamento a solicitarla. El actual es un procedimiento mucho ms
transparente que contrasta con el que se practicaba en la Segunda Repblica21
y que para los supuestos de ausencia de mayora absoluta trasfiere la responsabilidad de formar Gobierno al Rey. Vista la experiencia de otros regmenes (Tercera y Cuarta Repblica francesas, Segunda Repblica espaola), es una frmula institucionalmente segura porque delimita bien la posicin poltica de cada
rgano constitucional y evita crisis innecesarias motivadas por el otorgamiento
de apoyos polticos brumosos. Y en consonancia con ese modelo racionalizado,
la capacidad del Congreso para retirar su confianza al Presidente est igualmente
racionalizada pues la mocin de censura constructiva impide crisis fciles al
obligar a crear mayoras estables y, a fortiori, evita que una crisis de Gobierno
desemboque necesariamente en una disolucin anticipada del Parlamento como
predicaba, por ejemplo, Redslob a principios de los aos veinte22. Adems, en
fin, como ha sealado Lpez Guerra, el apoyo parlamentario expreso en la investidura refuerza la legitimidad democrtica del Gobierno que no slo nace del
Parlamento sino que accede al poder a travs de un procedimiento electoral
transparente que permite al ciudadano saber a qu partido votar para formar Gobierno23.
Es, adems, una buena frmula jurdica porque libera el procedimiento de
eleccin del Presidente del Gobierno de la decisin nicamente parlamentaria
ya sea mediante alguna Ley reguladora del Gobierno ya sea (lo que sera ms
preocupante) mediante los Reglamentos parlamentarios. El procedimiento bsico de formacin y cese de un rgano constitucional ha de estar recogido en
la propia Constitucin sin remisiones sustanciales a la Ley o al Reglamento
21 Joaqun TOMS VILLARROYA: La formacin de Gobierno durante la Segunda Repblica, Revista de

Estudios Polticos, nm.204, noviembre-diciembre 1975, pp. 49-94.
22 Robert REDSLOB: Le rgime parlementaire, Marcel Girad, Pars, 1924, pp. 200-201.
23 Luis LPEZ GUERRA: La posicin del Gobierno en la Constitucin espaola, cit., pp. 354-356.
112
parlamentario que desequilibraran el dominio de ese procedimiento a favor

del Parlamento. Y la intervencin formalizada del Jefe del Estado contribuye
tambin a liberar al Gobierno de la regulacin nicamente parlamentaria
pues, ms all del margen de propuesta del Rey que vara conforme a los resultados electorales, la participacin del titular de otro rgano constitucional extrae el procedimiento de formacin del Gobierno del mbito domstico parlamentario para configurarlo como una cuestin que implica a varios rganos
constitucionales lo que, a su vez, visualiza con ms intensidad el protagonismo
del cuerpo electoral.
Por ltimo, es un acierto que la Constitucin haya contemplado el funcionamiento el Gobierno cesante aunque, como veremos ms abajo, la fortuna o el fracaso de esta figura est muy vinculado a su desarrollo legislativo posterior.
f) El procedimiento para hacer efectiva la responsabilidad penal
de sus miembros24
Si en el punto anterior veamos el procedimiento de formacin y cese del
Gobierno como una cierta desparlamentarizacin del proceso poltico ms importante del sistema poltico (despus del proceso electoral) en beneficio de una
regulacin fijada ex Constitutione, en esta materia recogida en el artculo 102 encontramos una autntica garanta constitucional pues no otra cosa es una previsin procesal destinada a aforar a los miembros del Gobierno y a fijar un procedimiento especial de acusacin para delitos de relevancia poltica como son
los de traicin y los delitos contra la seguridad del Estado. En el caso del aforamiento, siguiendo la tradicin procesal espaola, corresponde el enjuiciamiento a la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo, lo que est en concordancia con
similar aforamiento para los Diputados y Senados (artculo 71.3), lo cual, si bien
denota una valoracin y una consideracin de la especificidad de la funcin que
ejercen25, no deja de constituir una prdida de garantas al menos mientras no
se cree una doble instancia en el seno del propio Tribunal Supremo. Mayor garanta constituye el monopolio de la acusacin y la autorizacin para proseguir
sta que se atribuye a los Diputados pues hay suficientes ejemplos en la poltica comparada (el ms reciente, el intento de impeachment contra el Presidente
Clinton) de proseguir la lucha partidista por vas judiciales. Quiz la Constitucin ha sido incluso restrictiva ya que, como se ha visto en el caso de Estados
24 Sobre este procedimiento, vase Gonzalo RODRGUEZ MOURULLO: Artculo 102. Criterios para la
exigencia de responsabilidad criminal al Presidente y dems miembros del Gobierno, en scar ALZAGA
(dir.): Comentarios a la Constitucin Espaola de 1978, cit., t. VIII, pp. 369-379. Tambin, por todos, Rosario GARCA MAHMUT: La responsabilidad penal de los miembros del Gobierno en la Constitucin, Tecnos,
Madrid, 2000.
25 Auto del Tribunal Constitucional 353/1988, de 16 de marzo (Sala 2.a, Seccin 4.a, J.C., t. 20, pp. 16391643.
113
Unidos, la limitacin de dicho procedimiento a los solos delitos contra la seguridad del Estado y de traicin reduce cualquier otra acusacin a un mero problema
de aforamiento.
2.3.
LA PRCTICA DE LA ACCIN DEL GOBIERNO26
Vistas las previsiones constitucionales, conviene a continuacin examinar

cmo ha sido la prctica de la accin del Gobierno en los veinticinco aos de vigencia de la Constitucin, prctica que es inescindible de la normativa dictada
en desarrollo de las previsiones constitucionales. En este apartado seguiremos
la misma sistemtica del apartado anterior que compendia en pocos puntos todos los contenidos del Ttulo IV.
a) La regulacin del rgano constitucional Gobierno
(las fuentes no constitucionales del Gobierno)27
Cuando entr en vigor la Constitucin, el Gobierno estaba regulado fundamentalmente por la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado
de 26 de julio de 1957. sta era la principal fuente reguladora del Gobierno y en
sentido formal cumpla, por ende, el implcito mandato de reserva de ley que emanaba de la Constitucin y que se complementaba con el Real Decreto 1558/1977,
de 4 de julio, por el que se reestructuran determinados rganos de la Administracin Central del Estado, que era una norma de ms importancia de lo que
aparentaba pues vino a crear, nada menos, las Secretaras de Estado. Adems, el
funcionamiento del Gobierno sigui regulado en parte por la Ley de Procedimiento
Administrativo de 17 de julio de 1958.
Ms all de los contenidos preconstitucionales de la Ley de 1957, la importancia de su vigencia constitucional consisti en servir de Ley matriz para una
multitud de Decretos sobre organizacin, Presidencia, rganos de apoyo y aspectos
secundarios del estatuto de los miembros del Gobierno, Decretos que, por lo general, traan causa de las autorizaciones que la misma otorgaba al Gobierno.
Cuando la Constitucin llevaba varios aos de vigencia, la regulacin prevista
26 No nos detenemos en la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el Gobierno porque, salvo excepciones, suele ser pobre y anticuada. Se pueden destacar las siguientes: STC 26/1981, de 17 de julio (Sala 2.a,
Ponente: L. Dez-Picazo, J.C., t. 2, pp. 141-165) sobre el alcance de las potestades del Gobierno; STC 99/1987,
de 11 de junio (Pleno, Ponente: C. de la Vega Benayas, J.C., t. 18, pp. 390-430) sobre los contenidos materiales de la accin del Gobierno; STC 45/1990, de 15 de marzo (Sala 1.a, Ponente: J. Leguina, J.C., t. 26, pp.
496-509) sobre la funcin de direccin; y STC 133/1990, de 19 de julio (Pleno, Ponente: I. Lpez Guerra, J.C.,
t. 27, pp. 558-588) sobre los contenidos materiales de la accin del Gobierno.
27 Hay una buena introduccin a esta regulacin en Luis LPEZ GUERRA: El Gobierno y su regulacin:
enfoques positivos y negativos, Revista de Derecho constitucional, nm. 70, enero-abril 2004, pp. 43-71.
114
en la Ley de 1957 se complement con la Ley 10/1983, de 16 de agosto, de Organizacin de la Administracin Central del Estado, que tocaba exclusivamente aspectos organizativos y que responda a la misma filosofa de la Ley de 1957.
Toda esta normativa se inspiraba, empero, en principios un tanto anacrnicos
por lo que a principios de la dcada de los noventa el Gobierno del Presidente
Gonzlez se plante preparar una Ley del Gobierno que respondiera a criterios
ms modernos e innovadores: entre 1992 y 1995 se prepararon varios borradores, el ltimo de los cuales se remiti a las Cortes Generales28 y aunque no pudo
tramitarse por la disolucin del Parlamento, de ah naci la Ley 50/1997, de 25
de noviembre, del Gobierno29.
La Ley 50/1997, de 25 de noviembre, del Gobierno, se convirti as en la
norma reguladora de todo este rgano constitucional no slo porque ofrece el grueso del rgimen jurdico de aqul sino porque vuelve a ser, como en su momento lo fue Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 26 de julio de 1957, la norma matriz de donde emanan otras normas reglamentarias
complementarias. Cierto que la funcin de norma matriz de un rgano constitucional no es desempeada exclusivamente por la Ley 50/1997, de 25 de noviembre, del Gobierno, ya que con sta concurren, con alcance ms limitado, la
Ley 6/1997, de 19 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado30, as como la legislacin sobre incompatibilidades
de los miembros del Gobierno, pero es indudable que el modelo orgnico y funcional del Gobierno, producto de los principios constitucionales, ha sido desarrollado por esta Ley.
En consecuencia, se puede decir que las fuentes del Gobierno en el ordenamiento espaol han sido, desde 1978, fundamentalmente legislativas. Durante casi
veinte aos esas fuente se ordenaban a partir de una Ley preconstitucional con
el complemento de una Ley posterior y a partir de 1997 por medio de una Ley
plenamente acorde con la Constitucin. Es cierto que no han faltado voces que
han reivindicado el principio tradicional de libertad gubernamental (por emplear
una expresin de Barthlemy y Duez31) pero este principio (que conducira a
28 Vase el texto y comentarios en Luciano PAREJO: Estudios sobre el Gobierno. Seminario sobre el proyecto de Ley reguladora del Gobierno, Universidad Carlos III de Madrid - Boletn Oficial del Estado, Madrid,
1996.
29 La obra ms completa sobre esta Ley es la de Claro J. FERNNDEZ CARNICERO (coord.): Comentarios
a la Ley del Gobierno, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 2002. Tambin el nm. 246-247,
septiembre 1996 - abril 1997, de Documentacin Administrativa, dedicado a El Gobierno y la Administracin.
30 Para esta Ley vase el vol. 2 del nm. especial monogrfico de Asamblea. Revista Parlamentaria de
la Asamblea de Madrid, junio de 2004, as como el citado nm. 246-247, septiembre 1996 - abril 1997, de Documentacin Administrativa, dedicado a El Gobierno y la Administracin. Tambin la obra col. Ley de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado (LOGAFE). Unidades didcticas,
Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1997, 2 vols.
31 Joseph-BARTHLEMY y Paul DUEZ: Op. cit., p. 671.
115
una normacin exclusivamente reglamentaria y aun para-reglamentaria), aun

cuando sera dogmticamente correcto para asegurar la plena autonoma del rgano constitucional, plantea dos problemas: i) el Gobierno tiene una relevantsima dimensin externa, hacia otros rganos constitucionales, y es muy difcil
que su accin slo pueda fundarse en normas reglamentarias y para-reglamentarias pues la necesidad de la Ley surge casi de inmediato para ciertas materias
(romper la reserva de ley que rega para la organizacin ministerial, regular la
direccin de la Administracin, fijar el alcance del Gobierno cesante, etc.); ii)
en trminos polticos, la formacin exclusivamente infralegal sometera al Gobierno a una presin muy fuerte y le lanzara a una dinmica de constante reorganizacin que le restara capacidad de direccin poltica32.
b) La composicin del Gobierno
A mediados de los aos ochenta del siglo pasado se comprob que la estructura del Gobierno es una materia suficientemente flexible y sometida a necesidades polticas y funcionales tan perentorias que no poda mantenerse bajo
una inamovible reserva de ley. Tampoco eran totalmente satisfactorias las frmulas anteriores de la legislacin de urgencia (como ocurri con el Real Decreto-Ley 22/1982, de 7 de diciembre33, que modific la estructura ministerial)
o de la autorizacin a favor del Consejo de Ministros regulada por el Real Decreto-Ley 18/1976, de 8 de octubre que dio lugar a reestructuraciones ministeriales en 1979, 1980 y 1981. Como ninguna de las tres frmulas (Ley, DecretoLey y Decreto del Consejo de Ministros por autorizacin de norma con rango legal)
resultaba satisfactoria, se opt por una deslegalizacin a favor del Presidente
del Gobierno que se aprob por una va atpica pero no inconstitucional (Leyes
de Presupuestos Generales del Estado desde 1986 hasta 1993, siempre con vigencia anual) para pasar a una Ley de vigencia indeterminada (Ley 42/1994, de
30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social) y
acabar en la Ley 50/1997, de 25 de noviembre, del Gobierno, que ha cerrado el
tema con una frmula acorde al principio de canciller. A partir de esta Ley, los
Reales Decretos del Presidente del Gobierno sobre la estructura del Gobierno y
sobre los servicios de apoyo de Presidencia no son una rareza normativa sino unas
normas plenamente definidas en la legislacin.
Antes de acabar este punto conviene referirse a una cuestin que no es propiamente constitucional pero que afecta a la estructura del Gobierno. Me refiero a los Secretarios de Estado que surgen, como se dijo, con el Real Decreto
32 Sobre las fuentes normativas reguladoras del Gobierno, vase Javier GARCA FERNNDEZ: El funcionamiento y la accin del Gobierno en el Ttulo III de la Ley del Gobierno, Documentacin Administrativa, nm. 246-247, septiembre 1996 - abril 1997, pp. 123-144 [ahora, captulo 8 de este volumen].
33 Este Real Decreto-Ley fue objeto de un recurso de inconstitucionalidad y la STC 60/1986, de 20 de
mayo (Pleno, Ponente: J. Leguina. J.C., nm. 15, pp. 70-96) lo declar conforme al orden constitucional.
116
1558/1977, de 4 de julio, por el que se reestructuran determinados rganos de

la Administracin Central del Estado, y adquieren su perfil definitivo con el artculo 14 de la LOFAGE34 y con el artculo 7 de la Ley del Gobierno35. Aunque
lo permita el artculo 98.1 de la Constitucin, la Ley del Gobierno no los configura como miembros del Gobierno sino como rganos superiores de la Administracin del Estado con la curiosa peculiaridad de que pueden formar parte de
las Comisiones Delegadas del Gobierno (Real Decreto 1194/2004, de 14 de
mayo, por el que se determina la composicin de las Comisiones Delegadas del
Gobierno). Lo cierto es que se trata de una figura plenamente poltica, ms all
de su definicin administrativa, que se han consolidado en la estructura gubernamental aun cuando en Ministerios poco complejos entran dudas sobre su funcionalidad y actan como Viceministros encargados de cuestiones polticas generales.
c)
Las funciones y la posicin poltica del Presidente del Gobierno
Como hemos visto ms arriba, la Constitucin contiene bsicamente un modelo de Presidente fundado en el principio de canciller aunque modulado por
algunos rasgos de los principios departamental y colegial. En qu medida se ha
mantenido ese equilibrio en la legislacin de desarrollo y en la prctica poltica? La Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 26 de julio
de 1957 se dict en desarrollo de un rgimen de poder personal y durante los primeros diecisis aos de vigencia fue el instrumento jurdico que utiliz el dictador para el ejercicio del poder36, lo que quiere decir que era adaptable al modelo de canciller a pesar de que contena una exclusivamente reglamentista y
casustica distribucin de atribuciones entre Consejo de Ministros, Presidente y
Ministros. Sin embargo la determinacin de la estructura ministerial estaba sustrada al Presidente en beneficio de las Cortes, lo que evidentemente no tena
ninguna trascendencia en un rgimen autoritario pero s en la Monarqua parlamentaria porque conllevaba una atribucin al Parlamento en detrimento del eventual poder de decisin del Gobierno o de su Presidente.
La Ley 10/1983, de 16 de agosto, de Organizacin de la Administracin Central del Estado, no modul estos principios pero la prctica demostr que haba
materias en donde era necesario reforzar el principio de canciller. El punto ms
relevante fue en la atribucin al Presidente de todo el mbito de decisin sobre
34 Para el comentario de este artculo, vase Fabio PASCUA MATEO: Los Secretarios de Estado, Asamblea. Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid, nm. especial monogrfico, junio de 2004, vol. 2 pp.
181-195.
35 Para este precepto, vase Toms GONZLEZ CUETO: Artculo 7. De los Secretarios de Estado, en Claro J. FERNNDEZ CARNICERO: Op. cit., pp. 120-130.
36 Hasta que se promulg la Ley 14/1973, de 8 de junio, de desvinculacin de la Presidencia del Gobierno y la Jefatura del Estado.
117
la estructura del Gobierno, atribucin que sigui las peculiares vas de las Leyes anuales de Presupuestos, Ley de acompaamiento y, por fin, Ley del Gobierno.
Pero la legislacin introdujo muy escasas modulaciones (en ms y en menos) al
principio de canciller que se desprende de la Constitucin pues slo se puede citar, en sentido debilitador, la Ley Orgnica 2/1980 de 18 de enero, reguladora de
las distintas modalidades de referndum, que desplaz la propuesta de convocatoria de referndum consultivo desde el Presidente (artculo 92.2 de la Constitucin) hasta el Consejo de Ministros o, en sentido material ms que formal,
el reforzamiento de los rganos de apoyo a la Presidencia que se observa a partir del Real Decreto 3773/1982, de 22 de diciembre, sobre el Gabinete y la Secretara General de la Presidencia.
Por su parte, la Ley 50/1997 de 25 de noviembre, del Gobierno, no aporta grandes modulaciones al principio de canciller salvo en el muy relevante caso del dominio de la estructura del Gobierno, dominio que se prolonga en la atribucin
al Presidente de la determinacin de la estructura orgnica de la Presidencia [artculo 2.2.j)].
Pero si la normativa de desarrollo de la Constitucin fue parca en determinaciones que modularan en cualquier sentido los principios constitucionales, la
prctica de los rganos constitucionales produjo esa modulacin aunque en varios sentidos alternativos.
Por un lado, el principio de canciller se ha visto reforzado por la prctica anterior a la Constitucin y a la democracia de no votar en el Consejo de Ministros, prctica no prevista tampoco en la Ley 50/1997 de 25 de noviembre, del Gobierno. Esta prctica es posiblemente el instrumento ms formidable de refuerzo
del poder del Presiente pues concentra en su persona todas las decisiones ms
relevantes de la vida poltica y administrativa. Es ms, dado el limitado nmero de asuntos que se debaten realmente en el Consejo de Ministros (el denominado ndice Rojo), esta prctica tendra relevancia poltica pero no administrativa si la misma regla de no votacin no se aplicara tambin a la Comisin
General de Secretarios de Estado y de Subsecretarios37 en donde el Presidente
de la misma decide, tras el correspondiente debate, los asuntos que se informan
favorablemente (ndice Verde), que pasan al Consejo (ndice Rojo) o que se quedan sobre la mesa o incluso se retiran. Dado que el Presidente de la Comisin
37 La entonces denominada Comisin de Subsecretarios fue creada por Acuerdo de Consejo de Ministros de 1 de octubre de 1976 y fue legalizada con esa denominacin por la Ley 10/1983, de 16 de agosto, de
Organizacin de la Administracin Central del Estado. El Real Decreto 1519/1986, de 25 de julio, de reestructuracin de Departamentos ministeriales, atribuy su presidencia al Vicepresidente del Gobierno hasta
que la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, la define como rgano de colaboracin y apoyo del Gobierno ya con
la denominacin de Comisin General de Secretarios de Estado y de Subsecretarios. Los sucesivos Reales Decretos de creacin de Vicepresidencias del Gobierno de 1996, 2000 y 2004 siempre han atribuido la presidencia
de este rgano al Vicepresidente primero o Vicepresidente poltico.
118
General de Secretarios de Estado y de Subsecretarios acta con instrucciones del

Presidente, la prctica de no votar en el seno de este rgano refuerza tambin el
principio de canciller.
Por el contrario, el principio de canciller se ve atenuado por la prctica consistente en que el Consejo de Ministros debata la propuesta al Presidente del
Gobierno de interponer recursos de inconstitucionalidad o de desistir de los mismos. Evidentemente, esta propuesta al Presidente constituye una ficcin que
oculta que esta funcin constitucional ha sido desplazada hasta el Consejo de Ministros. Acenta esta nueva configuracin colegial el hecho de que estas propuestas de interposicin o desestimiento se debaten previamente en la Comisin General de Secretarios de Estado y de Subsecretarios.
Con todo, ms all de las escasas previsiones legales, la experiencia poltica de veinticinco aos de vigencia constitucional muestra que la posicin poltica del Presidente est determinada por ciertas variables polticas que, si bien
se refuerzan en el presidencialismo que emana de la Constitucin, poseen autonoma propia. La Presidencia constitucional de Adolfo Surez y el breve perodo presidencial de Leopoldo Calvo-Sotelo en clara contraposicin a los mandatos de los Presidentes Gonzlez y Aznar38, vienen a sealar que el terico
principio de canciller inserto en la Constitucin decae ante una dinmica poltica en la que el Presidente no cuenta con la plena direccin de su partido. La
oposicin interior en el seno del partido del Gobierno no aflora, salvo casos
excepcionales, en el orden del da del Consejo pero condiciona y lastra las facultades de direccin poltica del Presidente, le resta apoyos en su Grupo Parlamentario y hasta le impide ejercitar la funcin de coordinacin de la accin
del Gobierno. ste es un dato fctico que ayuda a entender la eficacia de las normas constitucionales e infraconstitucionales sobre el Gobierno si bien no pone
en cuestin los principios bsicos que tales normas que se fundan sin duda en
el principio de canciller.
d)
El estatuto poltico y personal de los miembros del Gobierno
Como se vea ms arriba, la Constitucin contiene una remisin a la Ley para

regular el estatuto y las incompatibilidades de los miembros del Gobierno. Hay
que decir que, salvo alguna excepcin que veremos ms abajo, ste ha sido un
tema pacfico doctrinal y polticamente.
38 Falta an una monografa comparada de las cuatro Presidencias del Gobierno anteriores a la actual. Y
tambin faltan estudios singulares sobre cada uno de los Presidentes. En cambio se public recientemente un
interesante trabajo sobre los Gobiernos minoritarios de Josep Mara RENIU VILAMALA: La formacin de gobiernos minoritarios en Espaa 1977-1996, Centro de Investigacin Sociolgicas - Siglo XXI Eds., Madrid,
2002.
119
A partir de las previsiones del artculo 98 de la Constitucin, la Ley 50/1997,

de 25 de noviembre, del Gobierno, ha venido a fijar el estatuto poltico de los
miembros del Gobierno, estatuto recogido en su artculo 2 para el Presidente, en
su artculo 3 para los Vicepresidentes y en su artculo 4 para los Ministros. Este
estatuto, expresado en atribuciones especficas, era doblemente necesario no
slo porque dicho artculo 98 precisaba ser desarrollado para entender normativamente qu es un Ministro o un Vicepresidente y para completar qu es un Presidente sino tambin porque haba que ofrecer un contenido alternativo a las
muy casusticas previsiones de los artculos 13 y 14 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado. No es frecuente verlo sealado pero se
debe destacar la importancia de los artculos 2 a 4 de de la Ley del Gobierno para
tener una idea cabal de la naturaleza jurdica y poltica de los miembros del Gobierno. Cierto que estos tres preceptos no son un modelo de imaginacin y de
frescura (especialmente el relativo al Presidente) pero ello no impide valorar
positivamente unos artculos que sealan con cierta seguridad cual es el rgimen
jurdico a que estn sometidos los miembros del Gobierno. Y para completar
ese rgimen jurdico, los artculos 12 y 13 de la Ley 6/1997, de 19 de abril, de
Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado, han
aportado una dimensin complementaria, la de carcter administrativo, al estatuto funcional de los Ministros.
Para acabar este punto, en fin, no sera entendible hablar de normas que regulan el estatuto poltico de los miembros del Gobierno si no nos refiriramos
a otros dos tipos de normas. Por un lado, el artculo 10 de la Ley del Gobierno
regula con pulcritud los Gabinetes pero este precepto necesita el complemento
de normas reglamentarias, a las que se remite, y que consisten en el Real Decreto
3775/1982, de 22 de diciembre, reformado por Real Decreto 68/1994, de 21 de
enero39. Este Real Decreto, por ende, es una norma de desarrollo de las previsiones legales sobre el estatuto poltico de los miembros del Gobierno y como
tal debe recogerse aqu. Por otra parte, debemos citar los Reglamentos de ambas Cmaras que desarrollan las previsiones de los artculos 109 a 111 de la
Constitucin acerca de la presencia de los miembros del Gobierno en las Cortes por lo que constituyen la normativa que disciplina el estatuto parlamentario
de tales miembros40.
Qu aportan todas estas normas al estatuto poltico de los miembros del Gobierno contemplado en la Constitucin? Aportan, fundamentalmente, seguridad
conceptual porque, sin separarse de las previsiones constitucionales, proporcio-
39 Sobre los Gabinetes ministeriales, comentando la Ley del Gobierno, Toms GONZLEZ CUETO: Artculo 10. De los Gabinetes, en Claro J. FERNNDEZ CARNICERO: Op. cit., pp. 143-150.
40 Especialmente, los Ttulos IX (De las interpelaciones y preguntas) y XI (Del examen y debate de
comunicaciones, programas o planes del Gobierno y otros informes) del Reglamento del Congreso, y los Ttulos VI (De las preguntas e interpelaciones) y VIII (De las comunicaciones e informes del Gobierno y otros
rganos estatales) del Reglamento del Senado.
120
nan un marco conceptual completo para entender el mbito de accin poltica y

jurdica de todos los miembros del Gobierno.
Y si del estatuto poltico de los miembros del Gobierno pasamos a su estatuto
personal (que incluye las incompatibilidades), aqu hay que sealar, ante todo, que
las Leyes que lo regulan satisfacen la remisin que contiene el artculo 98.4 de la
Constitucin. La propia Ley 50/1997, de 25 de noviembre, del Gobierno, dedica
un Captulo (el I del Ttulo II, artculos 11 a 14) al estatuto de los miembros del
Gobierno y si bien estos preceptos resultan demasiado repetitivos de la Constitucin, sin apenas innovar al menos sirven para fijar un marco indicativo de los contenidos de la expresin estatuto: requisitos de acceso, procedimiento de nombramiento y cese, suplencia e incompatibilidades. Estos preceptos bsicos se
complementan con la Ley 12/1995, de 11 de mayo, de Incompatibilidades de los
miembros del Gobierno de la Nacin y de los Altos Cargos41, cuyo contenido incide ms en las actividades privadas que en las de carcter poltico pues las incompatibilidades con cargos polticos se regulan en la propia Constitucin.
Pero el estatuto de los miembros del Gobierno no se agota en estas normas.
Los derechos pasivos de stos estn regulados en varias Leyes de Presupuestos42 y la frmula de toma de posesin del cargo est prevista en el Real Decreto 707/1979, de 5 de abril, por el que se establece la frmula de juramento en cargos y funciones pblicas. Y en el mbito procesal, la Ley de Enjuiciamiento
Criminal, aprobada por Real Decreto de 14 de septiembre de 1882, fue reformada
por la Ley Orgnica 12/1991, de 10 de julio, para adecuarla a la Constitucin de
lo que ha resultado que su artculo 412.2.1. exime de declarar en persona como
testigos ante el Juez al Presidente y a los restantes miembros del Gobierno.
Finalmente, el estatuto de los ex Presidentes, con contenidos distintos del
que gozan los restantes miembros del Gobierno, apareci por primera vez en la
democracia en un Real Decreto de 1983, de 2120/1983, de 4 de agosto, que fue
sustituido por el Real Decreto 405/1992, de 24 de abril, y que coexiste en la actualidad con la Disposicin Adicional Primera de la Ley 50/1997, de 25 de noviembre, del Gobierno.
Este estatuto poltico y personal, diversificado en tantas normas, cumple el
mandato constitucional si bien con un punto de inseguridad jurdica a causa de
41 Desarrollada por el Real Decreto 1410/1995, de 4 de agosto, por el que se regulan los registros de actividades y de bienes y derechos patrimoniales de los altos cargos.
42 Artculo 10.5 de la Ley 74/1980, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1981;
Disposicin Adicional Quinta. Cuarto de la Ley 21/1986, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del
Estado para 1987; Artculo 33.2 de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991; Disposicin Adicional Vigsimo Segunda de la Ley 39/1992, de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1993; as como el artculo 5.1 de la Ley de Clases Pasivas del Estado aprobada por
Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril.
121
su dispersin y de haber logrado todava configurar un estatuto completo para

los ex Presidentes que, a diferencia de muchas Comunidades Autnomas, disponen vitaliciamente de medios materiales pero no de pensin43. En cualquier
caso, son materias que pocas veces se afrontan con sistematicidad y que se deben valorar en conjunto a partir de lo que dise la Constitucin. En tal sentido, el resultado es aceptable.
e) Los procedimientos de formacin y cese del Gobierno
Como hemos visto ms arriba, esta materia est plenamente constitucionalizada si bien esta regulacin constitucional tiene su complemento en el Reglamento
del Congreso de los Diputados cuyo Ttulo VIII (artculos 170 a 174) regula los
procedimientos de investidura, de la cuestin de confianza y de la mocin de censura. El desarrollo reglamentario y la prctica tienen algunos matices interesantes que conviene precisar.
Si empezamos por la investidura hay que recordar un hecho significativo que
probablemente condicion su regulacin posterior. Me refiero a la investidura del
Presidente Surez en abril de 1979 que, por expresa exigencia suya, se desarroll sin debate, lo que ocasion un cierto enrarecimiento en las relaciones del
Presidente con la oposicin. Este debate, desarrollado bajo el rgimen previsto
en el Reglamento provisional de 13 de octubre de 1977, ha servido de advertencia
a la regulacin posterior de modo que el Reglamento de 24 de febrero de 1982
contempla el debate si as lo desean los Grupos Parlamentario44. No hay que olvidar, no obstante, que el debate corresponde al modelo presidencialista que dimana de la Constitucin y que la confianza se otorga al Presidente y no al Gobierno. Eso explica que de las nueve votaciones de investidura celebradas desde
1978 slo en una ocasin, en diciembre de 1982, el Congreso haya votado conociendo cul iba a ser la composicin del Gobierno que iba a formar el candidato si obtena la investidura45.
Por ltimo, hemos de hacer varias acotaciones respecto a la prctica de la
parte regia del procedimiento que es la previa consulta a los representantes designados por los Grupos polticos con representacin parlamentaria. Hay que ha-
43 En el momento de terminar la redaccin de este artculo, el Consejo de Ministros acaba de aprobar un

proyecto de ley orgnica de reforma de la Ley que regula el Consejo de Estado para otorgar a los ex Presidentes la condicin de Consejeros natos y, a la vez, permanentes. Esta idea, que intent realizarse sin xito
durante la segunda legislatura del Presidente Aznar, no es un error pero quiz hubiera sido ms adecuado disociar la pensin y el ejercicio de las funciones de Consejero de Estado. [Se refiere a la Ley Orgnica 3/2004,
de 28 de diciembre, por la que se modific la Ley Orgnica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.]
44 Miguel REVENGA: Op. cit., pp. 182-228.
45 Durante el debate de la primera investidura del Presidente Gonzlez, en diciembre de 1982, el portavoz del Grupo Parlamentario de Convergncia i Uni, Roca i Junyent, pidi al candidato que informara sobre la composicin del Gobierno y as lo hizo Felipe Gonzlez.
122
cer notar, en primer lugar, el discreto pero relevante papel del Congreso de los
Diputados que es el que proporciona al Rey la relacin de representantes y de Grupos: en una materia carente de otra regulacin, la parlamentarizacin de este procedimiento evita situaciones problemticas mxime cuando se trata de un acto
de difcil refrendo. En segundo lugar, se debe sealar la interpretacin correcta
que han realizado tanto el Rey como el Congreso pues la expresin Grupos polticos con representacin parlamentaria se presta a confusin, a fortiori cuando la Constitucin no emplea en ningn precepto la expresin Grupo parlamentario. La prctica ha traducido dichas palabras en partido, coalicin o
agrupacin de electores que ha concurrido slo a las elecciones aun cuando sus
Diputados tengan que estar integrados en el Grupo Parlamentario Mixto. Es una
interpretacin correcta e integradora que tuvo su reflejo ms espectacular en
1989 cuando el Rey recibi en consulta al representante de los Diputados de Herri Batasuna.
La cuestin de confianza y la mocin de censura han sido reguladas correctamente manteniendo, dentro del pequeo margen que permite la Constitucin,
un equilibrio adecuado entre las dos partes del debate. La prctica de ambas ha
sido escasa, especialmente la mocin de censura que slo se present dos veces
en la primera y en la tercera legislatura. Y esa prctica seala que la mocin de
censura es un instrumento de muy difcil eficacia pues la modalidad constructiva que ha recogido la Constitucin la convierte en un instrumento propio de situaciones muy extremas de crisis bien porque se escinda el partido de la mayora bien porque se escinda una mayora multipartidista. Por ello, tanto la mocin
de censura como la cuestin de confianza, vienen a perseguir, fundamentalmente, efectos extraparlamentarios, esto es, reforzar al Gobierno o a la oposicin
ante la opinin pblica pues es ningn caso estaba en peligro la prdida de la relacin fiduciaria.
En conclusin, dada la estricta regulacin constitucional de los procedimientos de formacin y cese del Gobierno, las normas que los han desarrollado
tenan muy escaso margen para innovar. Adems, dada la dificultad de sacar
adelante una mocin de censura constructiva, sta se ha convertido en un instrumento de proyeccin extraparlamentaria que utilizan, segn los casos, Gobierno
u oposicin como plataforma de legitimacin y apoyo ante la opinin pblica.
Al final, si utilizamos la conocida clasificacin de Rescigno, vendra a resultar
que, en contra de sus originarios fines de hacer efectiva la responsabilidad poltica institucional, ambos instrumentos son, en Espaa, un medio para hacer
efectiva la responsabilidad poltica difusa ante la opinin pblica46.
No se puede hablar de procedimiento de cese del Gobierno sin aludir a
la regulacin del Gobierno cesante que ha dado la Ley del Gobierno en su
46
Giuseppe Ugo RESCIGNO: La responsabilit poltica, Giuffr, Miln, 1967, pp. 113-130.
123
artculo 2147. Pero esta regulacin no se puede considerar acertada empezando

por la terminologa pues el artculo 21 de la Ley del Gobierno utiliza una expresin
que no est en la Constitucin que en su artculo 101.2 habla de Gobierno cesante. La regulacin se basa en conceptos indeterminados y demasiado abiertos
cuyos riesgos se han atisbado durante la actuacin del Gobierno cesante del Presidente Aznar que ha resuelto numerossimos concursos para la provisin de
puestos de trabajo y parece que intent proponer al Rey del nombramiento de Magistrados del Tribunal Constitucional. Un Presidente del Gobierno cesante carece de confianza parlamentaria y no puede realizar ningn acto que presuponga esa confianza como es la propuesta de Magistrados del Tribunal Constitucional
o decisiones similares. Adems, en fin, la Ley no ha previsto la actuacin del Gobierno que no es aun cesante pero que ya carece de confianza parlamentaria porque el Congreso est disuelto. Ese Gobierno, aun cuando no sea cesante en trminos constitucionales, debe evitar adoptar acuerdos de pleno contenido poltico
como, por ejemplo, nombrar dos altos cargos en el Ministerio de Asuntos Exteriores y siete Embajadores, como ha ocurrido con el Gobierno del Presidente
Aznar. Si aplicamos al pie de la letra el artculo 21 de la Ley del Gobierno, el
Gobierno que carece de confianza parlamentaria por disolucin de la Cmara que
la otorga no tiene vedada ninguna actuacin, lo que no deja de producir perplejidad. Parece, necesario, con ello, acotar ms la accin del Gobierno que, por cualquier razn, carece de la confianza parlamentaria48.
f) Los procedimientos para hacer efectiva la responsabilidad penal
de los miembros del Gobierno
Hemos visto que el artculo 102 de la Constitucin establece un rgimen especial para hacer efectiva la responsabilidad penal de los miembros del gobierno que se funda exclusivamente en tres reglas, a saber, el aforamiento en la Sala
de lo Penal del Tribunal Supremo, el muy especial supuesto de delitos de traicin y contra la seguridad del Estado cuya acusacin y autorizacin corresponde al Congreso de los Diputados y la prohibicin de aplicar la prerrogativa real
de gracia a los miembros del Gobierno.
Para hacer efectivo el aforamiento, la Ley Orgnica 6/1985, de 1 de julio,
del Poder Judicial, ha precisado en su artculo 57 que la Sala Segunda del Tri-
47 Vase Claro J. FERNNDEZ CARNICERO: Artculo 21. Del Gobierno en funciones, en idem: op. cit.,
pp. 241-243. Tambin Enrique LVAREZ CONDE: El Gobierno en funciones, Documentacin Administrativa, nm. 246-247, septiembre 1996 - abril 1997, pp. 191-218. Recientemente se ha publicado la muy slida
tesis de Fernando REVIRIEGO PICN: El Gobierno cesante o en funciones en el ordenamiento constitucional
espaol, Universidad Carlos III de Madrid - Boletn Oficial del Estado, Madrid, 2003.
48 Critica esta regulacin pero por los motivos contarios al presente artculo, es decir, por reglamentista,
Manuel ARAGN: Composicin, organizacin y estatuto de los miembros del Gobierno, Documentacin administrativa, nm. 246-247, septiembre 1996 - abril 1997, pp. 99-108.
124
bunal Supremo tiene atribuida la instruccin y el enjuiciamiento de las causas

contra miembros del Gobierno en cuyo caso se designar un instructor miembro
de la sala que no formar parte de la misma para enjuiciar tales causas.
g)
El funcionamiento del Gobierno49
No es exagerado decir que la creacin, el 1 de octubre de 1976, de la entonces denominada Comisin de Subsecretarios supuso un cambio y una modernizacin de los procedimientos que determinaron que a la hora de aprobarse la
Constitucin existieran ya antecedentes interesantes sobre el funcionamiento
del Gobierno. Al final, la legalizacin de esta Comisin a travs de la Ley
10/1983, de 16 de agosto, de Organizacin de la Administracin Central del Estado, primero, y de la Ley 50/1997, de 25 de noviembre, del Gobierno, ms las
Instrucciones para la tramitacin de asuntos en los rganos colegiados del Gobierno, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de julio de 1996,
han determinado que, sin separarse de la Constitucin, el funcionamiento del
Gobierno en Espaa se caracterice por una mezcla de los principios de canciller,
colegial y departamental:
principio de canciller: pues el Presidente elabora el orden del da del
Consejo de Ministros (aunque en la prctica delega en el Vicepresidente del
Gobierno que preside) y, sobre todo, decide sin votacin sobre cada asunto del
Consejo;
principio colegial: el debate en el Consejo de Ministros y en Ley 50/1997,
de 25 de noviembre, del Gobierno, ms la posibilidad, plenamente ejercitada, de
que todos los Ministerios formulen observaciones a los asuntos que van a la Comisin y al Consejo da eficacia a este principio;
principio departamental: se expresa en el procedimiento de formar el orden del da de la Comisin General donde los Ministerios tienen libertad de formular propuestas aunque la decisin corresponde al titular de la Presidencia de
la Comisin.
El resultado de esta combinacin es un procedimiento equilibrado que permite cumplir el mandato constitucional de la vigencia del principio de canciller
49 Para ms precisiones, vase Javier GARCA FERNNDEZ: El funcionamiento del Gobierno en la Constitucin [ahora, captulo 7 de este volumen] y Miguel MARAN BARRIO: El funcionamiento del Gobierno, ambos en Enrique LVAREZ CONDE (coord.): Administraciones Pblicas y Constitucin. Reflexiones
sobre el XX Aniversario de la Constitucin Espaola de 1978, cit., pp. 387-397 y 399-412. Y anteriormente,
Javier GARCA FERNNDEZ: El funcionamiento y la accin del Gobierno en el Ttulo III de la Ley del Gobierno, cit.
125
pero coexistiendo con la presencia, igualmente constitucionalizada, del Consejo de Ministros y de los Ministros.
2.4.
CONCLUSIONES
No es fcil cerrar con unas pocas lneas una conclusin rigurosa sobre el Gobierno conforme al Ttulo IV de la Constitucin. Pero se trata de una materia que
recomienda no cerrar el trabajo sin aportar algunas ideas que podramos concretar
de la siguiente manera.
PRIMERA. Como ocurre en muchas Constituciones europeas, la espaola renunci a aportar una regulacin cerrada y completa sobre el Gobierno limitndose a sealar los elementos ms bsicos sin entrar en mayor concrecin. La renuncia a una regulacin ms detallada lleg a tal extremo que en el Ttulo IV ni
siquiera se cita al Consejo de Ministros.
SEGUNDA. No obstante esa austeridad normativa, la Constitucin se ha cuidado mucho de fijar los elementos bsicos del rgano Gobierno, principios que
se reconducen a dos, a saber, principio de canciller en grado elevado pero con
cierta modulacin a travs de los principios departamental y colegial, y, en segundo lugar, rea de competencias definidas y extensas que tiene jurdicamente garantizada versus otros rganos constitucionales como las Cortes Generales
y la Corona.
TERCERA. De lo anterior se desprende que la caracterstica jurdica ms relevante que se puede predicar del rgano Gobierno es la delimitacin de un radio de accin que est constitucionalmente definido y protegido por lo que la Ley
slo puede desempaar un papel complementario en la determinacin de las
funciones gubernamentales.
CUARTO. Igualmente relevante es la diferenciacin entre el Gobierno y su Presidente que trae causa del intenso predominio del principio de canciller: la relacin fiducidaria se establece entre el Congreso de los Diputados y el Presidente y la decisin sobre el nombramiento y cese de los miembros del Gobierno
corresponde tambin solamente al Presidente.
QUINTO. En trminos jurdicos es igualmente relevante la indeterminacin
concursal sobre la estructura del Gobierno. En este punto, la Constitucin guarda silencio ha permitido pasar, bajo su vigencia, desde un rgimen de atribucin legal sobre la cantidad y las competencias de los Departamentos ministeriales (la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 26 de
julio de 1957; Decreto-Ley 22/1982, de 7 de diciembre, de Medidas de Refor126
ma Administrativa; y Ley 10/1983, de 16 de agosto, de Organizacin de la Administracin Central del Estado) hasta otro de atribucin al Consejo de Ministros por habilitacin legal (Real Decreto-Ley 18/1976, de 8 de octubre), para
acabar en el de atribucin de toda la decisin al Presidente del Gobierno bajo su
exclusiva responsabilidad (Leyes de Presupuestos Generales del Estado desde
1986 hasta 1993; Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social; y Ley 50/1997, de 25 de noviembre, del Gobierno).
SEXTO. La Constitucin ha delimitado con gran claridad la existencia y la posicin de la Administracin respecto del Gobierno. Tanto la redaccin del artculo 97 (El Gobierno dirige... la Administracin civil y militar...) como la descripcin de la actividad y de los fines de la Administracin que contiene el
artculo 103.1 vienen a disociar un rgano de gobierno de un ente al servicio de
la sociedad en su conjunto.
SPTIMO. Desde el punto de vista funcional, no obstante, la descripcin de
funciones no puede hacer olvidar que el Gobierno es un rgano que comparte las
funciones de gobierno y administrativas con los entes similares de las Comunidades Autnomas y de la Unin Europea. Ya no estamos ante un rgano de competencias ejecutivas universales, sino ante un ente de atribuciones polticas ms
limitadas que el rgano regulado en perodos histricos anteriores mxime cuando los restantes rganos constitucionales (Cortes Generales, Consejo General
del Poder Judicial y, en menos medida, Tribunal Constitucional y la Casa Real
como rgano de apoyo a la Corona) desempean funciones administrativas.
OCTAVO. En trminos polticos, por ltimo, la posicin preeminente del Presidente del Gobierno ha estado modulada por su mayor o menor poder de decisin en el partido de la mayora.
127
III.
ORGANIZACIN DEL GOBIERNO
CAPTULO 3:
LOS PRIMEROS DECRETOS QUE HA DE DICTAR
EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO
3.1.
INTRODUCCIN
La entrada en vigor de la nueva Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, provoc en su momento algunas pequeas modificaciones en el rgimen de las atribuciones normativas y organizatorias del Presidente del Gobierno y del Consejo de Ministros, de modo que los Presidentes que han sido investidos
por el Congreso de los Diputados despus de las elecciones de 2000 ya no han
tenido como referencia los actos normativos y de organizacin dictados por los
anteriores Presidentes del Gobierno en mayo de 1996, julio de 1993, etc., todos
los cuales se apoyaban en las sucesivas habilitaciones concedidas por las Leyes
anuales de Presupuestos y, a partir de 1994, por la Ley 42/1994, de 30 de diciembre,
de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social. Parece por ello conveniente, recapitular este nuevo rgimen de potestades organizatorias que tiene,
desde 1997, el Presidente del Gobierno conforme a las previsiones fijadas en la
Ley del Gobierno.
Ms especficamente, hasta el presente ha habido dos ocasiones en que los
Presidentes del Gobierno han aplicado las previsiones de Ley 50/1997, de 27 de
noviembre, del Gobierno. Tras las elecciones del 12 de marzo de 2000, el Congreso de los Diputados otorg la investidura por segunda vez a Jos Mara Aznar. El Presidente Aznar dict a continuacin:
el Real Decreto 557/2000, de 27 de abril, de reestructuracin de los Departamentos ministeriales, que es el primer Decreto de estructura orgnica general aprobado al amparo de la Ley del Gobierno, si bien no fue el primero que
se apoyaba en la Ley;
el Real Decreto 558/2000, de 27 de abril, sobre las Vicepresidencias del Gobierno.
131
Sin esa inmediatez, y tras formarse el Gobierno, el mismo Presidente Aznar

dict otros varios Real Decretos:
Real Decreto 929/2000, de 26 de mayo, por el que se modifica el Real Decreto 838/1996, de 10 de mayo, que reestructura el Gabinete y la Secretara General de la Presidencia del Gobierno. Este Decreto tiene un contenido bastante
tpico pero presenta la curiosidad normativa de venir a reformar por medio de
un Decreto del Presidente del Gobierno un Decreto aprobado por el Consejo de
Ministros. Pocas veces en Derecho espaol hay un Decreto en el que unos artculos han sido dictados por un rgano y otros preceptos han sido aprobados por
un rgano distinto del que lo dict en una primera versin;
Real Decreto 1087/2000, de 8 de junio, por el que se modifica la estructura orgnica de la Secretara General de la Presidencia del Gobierno.
Posteriormente, el Presidente Aznar dict el Real Decreto 1112/2003, de 3 de
septiembre, sobre las Vicepresidencias del Gobierno.
A su vez, tras las elecciones de 14 de marzo de 2004, el Congreso de los Diputados otorg su investidura, por primera vez, a Jos Luis Rodrguez Zapatero.
El Presidente Rodrguez Zapatero dict por s mismo los siguientes Decretos:
Real Decreto 553/2004, de 17 de abril, por el que se reestructuran los Departamentos ministeriales;
Real Decreto 554/2004, de 17 de abril, sobre las Vicepresidencias del Gobierno.
Dos das despus, el Presidente dict el Real Decreto 560/2004, de 19 de
abril, por el que se reestructura la Presidencia del Gobierno, reformado por el Real
Decreto 2317/2004, de 17 de diciembre. Posteriormente, el Presidente dict el
Real Decreto 1689/2004, de 12 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno.
3.2.
DECRETO DE REESTRUCTURACIN DE DEPARTAMENTOS

MINISTERIALES
a) Caractersticas del Decreto

ste es el primer Decreto que ha de dictar el Presidente del Gobierno tras su
toma de posesin pues es el que establece la estructura ministerial de su Gobierno, Decreto que dicta l mismo y a su propia iniciativa sin pasar por el Con132
LOS PRIMEROS DECRETOS QUE HA DE DICTAR EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO
sejo de Ministros (no constituido an). Conforme a la Ley del Gobierno [artculo 2.2.j)], la potestad que ejerce el Presidente es muy parecida, en contenido y en forma, a la que se regulaba en la Ley 42/1994, de 30 de diciembre. Hay,
no obstante, algunas pequeas diferencias que se deben sealar y que se perciben bien tanto en el primer Real Decreto dictado al amparo de la nueva Ley del
Gobierno, el Real Decreto 557/2000, de 27 de abril, por el Presidente Aznar,
como en el Real Decreto 553/2004, de 17 de abril, del Presidente Rodrguez Zapatero.
En primer lugar, est la propia cobertura normativa del Decreto que se ha de
dictar al amparo del citado artculo 2.2.j) de la Ley del Gobierno.
En segundo lugar, ya que el citado artculo 2.2.j) de la Ley del Gobierno alude de forma expresa a la creacin, modificacin y supresin de Secretaras de
Estado, el Decreto debe tambin sealar de forma igualmente expresa las que se
crean y las que se suprimen. Para lo primero, basta con hacer una mencin a su
creacin dentro del artculo correspondiente a las competencias de cada Ministerio. Para la supresin de Secretaras de Estado se debera dividir la Disposicin
Final que resea los Departamentos que se suprimen en dos apartados, de modo
que el primero estuviera consagrado a los Ministerios y el segundo a las Secretaras de Estado (en los citados Reales Decretos 557/2000, de 27 de abril, y
553/2004, de 17 de abril, se mencionan, sin ninguna divisin, los Ministerios y
las Secretaras de Estado suprimidos pero sera ms correcto dividirlo en dos
apartados).
En tercer lugar, a propsito tambin de las Secretaras del Estado hay que
sealar una duda que se suscita de acuerdo con el artculo 7.1 y 2 de la Ley del
Gobierno. Como este precepto ha previsto la existencia de Secretarios de Estado dependientes directamente del Presidente (que no se deben confundir con el
Secretario General de la Presidencia y con el Director del Gabinete de la Presidencia si conservaran, conforme a la normativa vigente, el rango de Secretarios
de Estado), si el nuevo Presidente desea crear una o varias Secretaras de Estado adscritas directamente a la Presidencia, esta creacin debe incorporarse al
Decreto de reestructuracin de Departamentos ministeriales en un artculo independiente que debera ser ir detrs de los artculos que establecen los nuevos
Ministerios y en el que tambin habran de definirse sucintamente las competencias
de la nueva o las nuevas Secretaras de Estado.
Finalmente, aunque esto no es una exigencia derivada de la Ley del Gobierno, el Prembulo del Decreto debera redactarse con algn cuidado, dentro de su
obligada brevedad evitando expresiones muy generales como las que contienen
el Real Decreto 557/2000, de 27 de abril, que es una repeticin del Prembulo
del Real Decreto 758/1996, de 5 de mayo (que quiso imitar a su vez los Prembulos de los ltimos Decretos del Presidente Gonzlez) y el Real Decreto
133
553/2004. Aunque debe ser un Prembulo corto, no debe olvidarse que el Decreto expresa la filosofa poltico-organizativa del Presidente del Gobierno (y no
del Gobierno) por lo que debera contener, en unas sintticas frases, la concepcin que tiene el nuevo Presidente sobre la organizacin del Gobierno, concepcin tanto ms necesaria de expresar si se formara un Gobierno de coalicin.
Igualmente, sin que tampoco sea una exigencia derivada de la nueva Ley del
Gobierno, la Disposicin Derogatoria no debera limitarse a derogar cuantas
disposiciones de opongan a la nueva norma pues la seguridad jurdica aconseja
derogar expresamente cuantos Decretos contradigan al recin dictado.
b) Procedimiento de aprobacin
Con estas pequeas diferencias, el rgimen del Decreto de reestructuracin de
Departamentos ministeriales es similar al que rega antes de la Ley del Gobierno:
1)
2)
3)
3.3.
a)
debe ser dictado por el Presidente el mismo da de su toma de posesin;

es expedido por el Rey el mismo da que lo dicta el Presidente;
ha de publicarse en el BOE al da siguiente de ser dictado y expedido.
DECRETO DE CREACIN DE VICEPRESIDENCIA(S)

Caractersticas del Decreto
En este punto la Ley del Gobierno ha introducido una significativa novedad

que consiste, conforme a su artculo 12.3, en que la separacin de los Vicepresidentes lleva emparejada la extincin de tales rganos. Ello implica que queda
derogado sin ms trmites, el Real Decreto vigente en el da de celebracin de
las elecciones. En consecuencia, el nuevo Presidente dispone de plena libertad
para crear una o varias Vicepresidencias o para no crear ninguna. Examinaremos
ambas hiptesis empezando por esta ltima que es la ms simple.
Si el nuevo Presidente no desea crear Vicepresidencias se suscita la duda de
si debe derogar expresamente el Real Decreto vigente el da de celebracin de
las elecciones. En puridad, si se produce el supuesto contemplado en el artculo 12.3 de la Ley del Gobierno habra que considerar derogado dicho Decreto,
por ministerio de la Ley. Sin embargo, en aras a la seguridad jurdica, en el Decreto de reestructuracin de Departamentos ministeriales sera til incluir su derogacin expresa.
En la hiptesis contraria, esto es, si el nuevo Presidente desea crear una o
varias Vicepresidencias, la Ley, en su artculo 2.2.k), atribuye al Presidente del
134
Gobierno la facultad de proponer al Rey el nombramiento y separacin de Vicepresidentes y, a continuacin, en el artculo 3.1, se establece que a los Vicepresidentes les corresponder el ejercicio de las funciones que les encomiende
el Presidente. Y ms adelante, el artculo 17.a) de la Ley del Gobierno alude a
los Reales Decretos del Presidente sobre la composicin y organizacin del Gobierno, categora en la que hay que encuadrar la creacin de Vicepresidencias y
las competencias que se atribuyen a cada Vicepresidente de conformidad con
dicho artculo 3.1 de la Ley.
A la vista de estas previsiones, si el Presidente desea crear una o varias Vicepresidencias, habr de dictar un Decreto similar al 557/2000, de 27 de abril,
de creacin de Vicepresidencia(s) y de atribucin de funciones a su(s) titular(es).
As lo hizo tambin el Presidente Rodrguez Zapatero con el Real Decreto
554/2004, de 17 de abril.
b)
Procedimiento de aprobacin
En conclusin, si el Presidente desea nombrar uno o varios Vicepresidentes

del Gobierno debe:
1) efectuarlo por medio de un Decreto de creacin de Vicepresidencia(s) de
factura similar al Real Decreto 554/2004, de 17 de abril;
2) debera ser dictado, expedido por el Rey y publicado al mismo tiempo
que el Decreto de reestructuracin de Departamentos ministeriales. Y su insercin en el BOE ha de ser correlativa a este ltimo;
3) la apoyatura normativa seran los artculos 3.1 y 17.a) de la Ley del Gobierno y, eventualmente, si se contempla algn tipo de delegacin permanente
o temporal, tambin el artculo 20.1.a) de la misma Ley;
4) en caso de que se cree ms de una Vicepresidencia, el Decreto, conforme al artculo 8.2 de la Ley del Gobierno, debe sealar cual de los Vicepresidentes
preside la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. Tambin,
si hay ms de uno, deber sealar el orden de prelacin para asegurar las previsiones de suplencia que contiene el artculo 13.1 de la Ley;
5) en todo caso, la atribucin de competencias al o a los Vicepresidentes debe
quedar abierta, tal como se hace en los Reales Decretos 557/2000, de 27 de abril,
y 554/2004, de 17 de abril1.
1 Corresponde a la Vicepresidencia Primera del Gobierno el ejercicio de las funciones que le encomiende el Presidente del Gobierno.
135
3.4.
DECRETO(S) DE ORGANIZACIN DE LA PRESIDENCIA

DEL GOBIERNO: GABINETE Y SECRETARA GENERAL
a) Caractersticas de estos Decretos

El rgimen vigente relativo al Gabinete del Presidente del Gobierno y a la Secretara General de la Presidencia del Gobierno estaba formado en el ao 2000
por dos Reales Decretos 838/1996, de 10 de mayo (reformado por el Real Decreto 929/2000, de 26 de mayo), y 1087/2000, de 8 de junio, dedicados, respectivamente, al Gabinete y a la Secretara General, el primero, y a la Secretara General, el segundo. En 2004, el Presidente Rodrguez Zapatero, dict un
nico Decreto que regulaba conjuntamente el Gabinete y la Secretara General.
Qu ocurre si un Presidente del Gobierno, al tomar posesin, no desea cambiar la estructura existente y los Decretos que la disciplinan? Si el nuevo Presidente no desea modificar en absoluto el modelo organizativo vigente en su toma
de posesin, puede dejarlo intacto ya que esos Decretos no pueden contradecir
a la Ley del Gobierno. No obstante lo cual, los miembros de estos rganos cesaran al tiempo que el Presidente que los nombr. Por el contrario, si el Presidente desea efectuar cambios en uno o en ambos rganos, conviene tener en
cuenta algunas notas que establece la Ley del Gobierno.
Hasta la Ley del Gobierno, la competencia de ordenacin de los rganos de
la Presidencia del Gobierno corresponda al Consejo de Ministros pues el Presidente no haba recibido por Ley ninguna habilitacin expresa para ello. La
Ley del Gobierno ha cambiado la regulacin de estos rganos, la cual queda
ahora atribuida expresamente al Presidente en el artculo 2.2.j) si bien con alguna
limitacin sobre el nmero y retribuciones de sus miembros en lo que se refiere al Gabinete, no a la Secretara General, en virtud del artculo 10.3 de la misma Ley. En todo caso, Gabinete y Secretara General forman parte de lo que el
citado artculo 2.2.j) de la Ley del Gobierno agrupa bajo la denominacin conjunta de la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno.
En consecuencia, lo que hasta la entrada en vigor de la Ley del Gobierno era
competencia del Consejo de Ministros ahora pasa a ser competencia del Presidente del Gobierno:
Artculo 2. 2. En todo caso corresponde al Presidente del Gobierno: ...
j)... Asimismo, le corresponde la aprobacin de la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno.
Hay que dilucidar por ello, en primer lugar, qu clase de acto normativo ha
de utilizar el Presidente para aprobar la estructura orgnica de la Presidencia
(Gabinete y Secretara General) y cuantos actos normativos son necesarios, esto
136
es, si uno solo y conjunto para Gabinete y Secretara General, o bien un acto
normativo para cada uno de estos rganos pues si bien es cierto que la experiencia de 2004 ha sido muy clara, lo era menos la de 2000.
El primer tema, el de la clase de acto normativo que ha de utilizar el Presidente para establecer la estructura orgnica de la Presidencia, tiene respuesta
parcial, pero suficiente, en el ya citado artculo 17.a) de la Ley del Gobierno
que alude a los Reales Decretos del Presidente sobre los rganos de colaboracin y apoyo, categora en la que hay que incluir al Gabinete (artculo 10.1). As
pues, la organizacin del Gabinete del Presidente ha de regularse por Decreto de
ste dictado por propia iniciativa sin pasar por el Consejo de Ministros.
La Secretara General de la Presidencia no es, aplicando estrictamente la Ley
del Gobierno, un rgano de colaboracin y apoyo pues no aparece reseado en
el Captulo II del Ttulo I de esta Ley que est dedicado precisamente a esta clase de rganos, pero la nica consecuencia que ello tendra es que el Presidente
ni siquiera estara obligado a regularla por Decreto pues el artculo 2.2.j) de la
Ley no parece exigir esta clase de norma para regular la estructura orgnica de
la Presidencia del Gobierno. Pero como la organizacin de la Secretara General de la Presidencia siempre se ha regulado por Decreto (aunque hasta 1997 del
Consejo de Ministros), lo ms conveniente es que el Presidente siga utilizando
la forma de Decreto. Sobre todo porque, a diferencia del Gabinete, la Secretara General puede actuar como rgano de la Administracin General del Estado
adoptando actos o resoluciones (a contrario sensu del artculo 10.1 in fine de la
Ley del Gobierno).
Determinada la naturaleza del acto normativo regulador del Gabinete y de la
Secretara General de la Presidencia hay que examinar a continuacin la legalidad de emplear uno o dos Decretos para ambos rganos. El Real Decreto 838/1996,
de 10 de mayo, como hemos visto, regul ambos rganos en una misma norma
pero en 2000 duplic el nmero de Decretos con otro especfico de la Secretara General. Y como tanto uno como otro entran en la misma categora de estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno a que se refiere el citado artculo 2.2.j), parece ms acorde con la Ley del Gobierno que el Presidente regule
en un solo Decreto todos los rganos de apoyo de la Presidencia. Desde el punto de vista de la tcnica legislativa, adems, no parece adecuado dedicar, como
se hizo en 2000, dos Decretos a unos rganos paralelos y complementarios, sobre todo si se aprovecha la ocasin para efectuar una somera delimitacin de
funciones de uno y de otra, lo que, por cierto, no hizo el Real Decreto 838/1996,
de 10 de mayo, que era una norma algo tosca, a diferencia del Real Decreto
1087/2000, de 8 de junio, que ya afinaba ms.
Por el contrario, el modelo de 2004 es ms peculiar pues a un primer Real Decreto 560/2004, de 19 de abril, por el que se reestructura la Presidencia del Go137
bierno, se agreg otro de desarrollo del anterior, dictado tambin por el Presidente, el Real Decreto 1689/2004, de 12 de julio, por el que desarrolla la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno (modificado por el Real Decreto
2317/2004, de 17 de diciembre, por el que se crea el Alto Comisionado de Apoyo a las Vctimas del Terrorismo).
Asimismo hay que sealar que el Presidente dispone de una amplia libertad
para configurar la Presidencia del Gobierno creando otros rganos adems del Gabinete (que es de Derecho necesario porque est contemplado en la Ley del Gobierno) y la Secretara General (que no lo es pues no est prevista en la misma
Ley). Por poner algn ejemplo, el Real Decreto 838/1996, de 10 de mayo, cre
tambin la Oficina del Presupuesto, si bien sta fue ulteriormente suprimida crendose a continuacin la Oficina de Ciencia y Tecnologa [Real Decreto 111/1998,
de 30 de enero, que es un Decreto dictado ya por el Presidente al amparo del referido artculo 2.2.j) de la Ley del Gobierno]. No es que la Oficina suprimida y
la Oficina creada en su sustitucin fueran ejemplos de buena organizacin administrativa pero deben sealarse para que se entienda la libertad de que goza el
Presidente para crear organismos dentro de la Presidencia. Con el Presidente Rodrguez Zapatero ha ocurrido lo mismo pues el Real Decreto 560/2004, de 19 de
abril, regula un rgano de Derecho necesario, el Gabinete, regula otro existente
pero sin ser de Derecho necesario (la Secretara General) y crea otro que tampoco lo es (la Oficina Econmica del Presidente del Gobierno). Posteriormente, el
Real Decreto 2317/2004, de 17 de diciembre, cre, dependiendo directamente
del Presidente, el Alto Comisionado de Apoyo a las Vctimas del Terrorismo.
b) Procedimiento de aprobacin
En resumen, la regulacin de la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno, y ms concretamente del Gabinete y de la Secretara General, debera seguir siempre el siguiente rgimen:
1) debe revestir forma de Decreto del Presidente del Gobierno dictado a
su propia iniciativa;
2) en un nico Decreto se pueden regular todos los rganos de la Presidencia: Gabinete, Secretara General y cualquier otro Departamento, Oficina o
Unidad que el Presidente considere oportuno establecer;
3) como ese Decreto ya no tiene que ser aprobado por el Consejo de Ministros,
el Presidente puede dictarlo cuando considere conveniente;
4) debera delimitar con alguna precisin las atribuciones de la Secretara General que puede actuar como rgano de la Administracin General del Estado.
138
3.5.
a)
DISPOSICIONES ORGANIZATIVAS DEL PRESIDENTE

DEL GOBIERNO
Caractersticas de la Disposicin
Como es sabido, el funcionamiento del Consejo de Ministros se rige actualmente por las Instrucciones para la tramitacin de asuntos en los rganos colegiados del Gobierno, cuya versin vigente se aprob por Acuerdo de Consejo de
Ministros de 26 de julio de 1996. No poda de ser de otra manera hasta la Ley
del Gobierno, dada la limitadsima potestad reglamentaria propia del Presidente del Gobierno.
Sin embargo, la Ley del Gobierno ha venido a atribuir al Presidente disposiciones organizativas internas, de funcionamiento y actuacin sin perjuicio de
las disposiciones similares que puedan emanar del Consejo de Ministros [artculo 17.c)]. Esta novedosa atribucin plantea, de entrada, un problema pues la
Ley no ha fijado criterio alguno para deslindar hasta donde llega la competencia del Presidente y donde empieza la del Consejo de Ministros. Tampoco se
obtiene un criterio operativo de la Constitucin dada la concurrencia de los principios presidencial, colegial y departamental que contiene. A lo sumo, podra
pensarse que puede dictar disposiciones organizativas internas en lo que atae
a la convocatoria y fijacin del orden del da del Consejo de Ministros, ya que
sta es una facultad del Presidente conforme al artculo 2.2.g) de la Ley, as
como sobre el procedimiento para resolver conflictos de atribuciones y para impartir instrucciones a los miembros del Gobierno [artculo 2.2.l) y m)]. Pero estas notas son claramente insuficientes.
Creemos, con todo, que la preeminencia constitucional del Presidente ante los
Ministros vendra a avalar una facultad muy amplia de ste para dictar disposiciones
organizativas internas, de funcionamiento y actuacin. Desde el momento en que
la Ley del Gobierno reconoce esta facultad y la hace concurrir con una facultad
similar del Consejo de Ministros, parece que es el Presidente, por su posicin
constitucionalmente preeminente, el que tiene la competencia sobre la competencia, es decir, tiene la competencia para delimitar las materias que desea regular por
s mismo y las que desea que sean reguladas por el Consejo de Ministros.
b)
Procedimiento de elaboracin
En conclusin, si el nuevo Presidente lo desea podra dictar una disposicin

(ms abajo veremos la forma de sta) regulando el procedimiento de funcionamiento del Consejo de Ministros reiterando o innovando el contenido de las vigentes Instrucciones para la tramitacin de asuntos en los rganos colegiados del
Gobierno. Hay que ver, todava, la forma y el momento de tal disposicin.
139
Como la forma es una materia que la Ley del Gobierno ha dejado absolutamente abierta, la disposicin podra revestir la forma y la denominacin de Instruccin del Presidente del Gobierno pues no parece que deba ser un Decreto,
dada su proyeccin meramente interna y sus limitados destinatarios (los Ministros), ni tampoco una Orden, que no est prevista para el Presidente. En cuanto
a su publicidad (a diferencia de las Instrucciones que emanan del Consejo de Ministros cuya no publicacin no parece justificada), no parece adecuado que se publique para que el Presidente tenga ms libertad tanto de introducir contenidos
regulatorios como para reformarla cuando lo considere necesario, reforma que
se hace con ms libertad si se sabe que no va a trascender formalizadamente.
Hay que sealar, por ltimo, la conveniencia de que el Presidente haga uso
de esta facultad si el Gobierno es de coalicin o tiene Ministros de otros partidos, a fin de que este tema quede sustrado a la negociacin poltica. A fortiori,
el Presidente debera dictar su Instruccin el mismo da en que tomara posesin
antes de publicarse los Decretos de nombramiento de Ministros.
3.6.
DECRETOS QUE NO EXPERIMENTAN CAMBIOS TRAS LA LEY

DEL GOBIERNO
La Ley del Gobierno, por el contrario, no ha introducido variaciones respecto al procedimiento y a la forma de los siguientes Decretos: a) de nombramiento de Ministros (que deben seguir invocando exclusivamente la Constitucin y no la Ley del Gobierno para no devaluar las facultades constitucionales
del Presidente); b) la regulacin del Secretariado del Gobierno pues sigue integrado en la estructura orgnica del Ministerio de la Presidencia (artculo 9.2 de
la Ley) y su regulacin ha de hacerse con el Decreto de estructura orgnica de
este Ministerio; c) los de estructura orgnica de los Ministerios en desarrollo
del Decreto de reestructuracin de Departamentos ministeriales que corresponde dictar, aunque sea de forma provisional, al Consejo de Ministros en su primera reunin.
140
CAPTULO 4:
ORGANIZACIN MINISTERIAL EN LA LOFAGE
4.1.
INTRODUCCIN
Como se desprende del artculo 2 de la Constitucin, el ordenamiento anterior a la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, Texto Refundido aprobado por Decreto de 26 de julio de 1957, se fundaba en la indiferenciacin de los mbitos polticos y administrativos en la actuacin de los
poderes pblicos pues incluso la Jefatura del Estado se configuraba como un
rgano superior de la Administrain del Estado. La Constitucin, como muestran sus artculos 97 y 103, introduce la distincin conceptual entre Gobierno (rgano de direccin y de accin polticas) y Administracin (dirigida por el Gobierno pero que sirve con objetividad los intereses generales).
Esta ntida separacin conceptual aportada por la Constitucin no tuvo, empero, el debido reflejo normativo en el ordenamiento posconstitucional, ya que
la Ley 10/1983, de 16 de agosto, de la Administracin Central del Estado, aun
admitiendo en su artculo 1, que la Administracin est dirigida por el Gobierno, vino a ratificar una planta administrativa iniciada en 1977 cuya cspide alcanzaba al Presidente del Gobierno y al Consejo de Ministros pero donde no
quedaba claramente determinada la censura entre lo poltico-gubernamental y lo
administrativo. En otras palabras, la Ley 10/1983, de 16 de agosto, fij la planta orgnica de la Administracin, pero no lleg a fijar orgnica y procedimentalmente el momento en que empezaba lo poltico, lo gubernamental. Slo el
artculo 3.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, avanz
que la Administracin General del Estado acta bajo la direccin del Gobierno,
reconociendo implcitamente la censura ya fijada por la Constitucin.
Este proceso de diferenciacin conceptual, iniciado con la Ley 30/1992, de
26 de noviembre, ha culminado con la LOFAGE y con su norma gemela, la Ley
del Gobierno, de manera que con el juego combinado de ambas normas es po141
sible conocer qu rganos y en qu circunstancias expresan la accin del Gobierno

o, por el contrario, la accin administrativa. Este captulo pretende, pues, describir los rganos de la accin administrativa del Estado previstos en la LOFAGE fijando, en contraste o dilogo con la Ley del Gobierno, la lnea divisoria con
lo poltico-gubernamental que tambin realizan, o al menos coadyuvan, estos
mismos rganos regulados en la LOFAGE.
4.2.
4.2.1.
LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA
La nueva estructura administrativa
El Captulo III del Ttulo de la LOFAGE se intitula La organizacin administrativa y el artculo 5 trata de dar una primera visin de lo que la Ley entiende
por este concepto. Conviene, sin embargo, detenerse brevemente en este punto
porque la lectura de dicho precepto no aporta los suficientes elementos de clarificacin para entender lo que no es si no la columna vertebral de la nocin
constitucional de Administracin
El artculo 5.2 de la LOFAGE establece:
Tendrn la consideracin de rganos las unidades administrativas a las
que se atribuyan funciones que tengan efectos jurdicos frente a terceros, o cuya
actuacin tenga carcter preceptivo.
pero esta nocin tiene ms valor jurdico relacional y funcional que propiamente descriptivo, pues de la misma no se desprende cul es la naturaleza de
un rgano de la Administracin Por el contrario, son los artculos 6, 7, 8 y 10
de la LOFAGE los que, con distinto alcance, nos apuntan la estructura general, y por ende la naturaleza jurdica, de la Administracin General del Estado, a saber:
la Administracin General del Estado se organiza en Ministerios (artculo 8);
los Ministerios se componen de unidades administrativas (artculos 7 y 10);
y como se clasifica esta estructura (rganos superiores/rganos directivos). Este
modelo organizativo supone, por consiguiente, un sistema coherente y cerrado
sobre s mismo, lo que permite apuntar claramente la diferencia entre rganos
polticos y rganos administrativos an cuando el titular de unos y otros sea la
misma persona fsica (el Ministro). Ntese que, en concordancia con la Ley del
Gobierno, el Consejo de Ministros no es rgano de la Administracin General
del Estado, sino exclusivamente rgano del Gobierno.
142
4.2.2.
Los caracteres de la nueva estructura administrativa
El primer rasgo de esta estructura es su naturaleza estricta y exclusivamente

administrativa. Cuando la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 1957 atribua al Jefe del Estado la naturaleza de rgano superior de la Administracin del Estado y cuando la Ley 10/1983, de 16 de agosto, inclua en su contenido regulatorio al Presidente del Gobierno, a los Vicepresidentes y a los rganos
de asistencia de aqul, estaban introduciendo en el ordenamiento un elemento de
confusin entre lo poltico y lo administrativo que poda estar justificado en el ordenamiento preconstitucional pero en modo alguno en una Ley como la de la Administracin Central del Estado de 1983 que se situaba en el marco fijado por los
artculos 97 y 103 de la Constitucin. Por el contrario, la Ley 10/1983, de 16 de agosto, deslinda lo gubernamental (ex artculo 97 Constitucin) y lo administrativo (ex
artculo 103 Constitucin) con nitidez y deja a la Ley del Gobierno la tarea de atribuir funciones administrativas, si parece necesario, al Consejo de Ministros.
El segundo rasgo de la nueva estructura administrativa es su dualidad orgnica. Una organizacin administrativa compleja, propia del Estado social y democrtico del Derecho, requiere distinguir entre sus diversas instancias, de modo
que no todos los rganos administrativos poseen las mismas caractersticas jurdicas y funcionales. De esta forma, se introducen los conceptos de rganos
superiores y rganos directivos que se han de analizar en referencia a una unidad administrativa superior, que es el Ministerio, clula bsica de la organizacin de la Administracin General del Estado. Esta dualidad tiene efectos constitucionales pues los rganos superiores (Ministro y Secretario de Estado) son
tambin, con distinto alcance, rganos del Gobierno conforme a la Ley del Gobierno, y por tanto participan en mayor o menor grado de los atributos gubernamentales contemplados en los artculos 98.2, 108, 110 y 111 de la Constitucin, en tanto que los rganos directivos coadyuvan en la direccin de la
Administracin sin el alcance poltico-gubernamental de los anteriores. Por consiguiente, esta dualidad permite desglosar responsabilidades polticas y administrativas con una nitidez que no se perciba en el ordenamiento preexistente.
El tercer rasgo de esta nueva estructura es, como ya se ha apuntado, la identificacin de los distintos entes orgnicos a efectos externos y relacionales. El rgano administrativo es la unidad administrativa bsica a efectos de eficacia jurdica frente a terceros y a efectos de actuacin preceptiva, lo que significa, a sensu
contrario, que las unidades administrativas que no posean esta dimensin externa
y relacional o no tengan atribuidas actuaciones preceptivas: 1) han de integrarse de otros rganos administrativos superiores; 2) no tienen capacidad jurdica
externa o, la menos, autnoma.
El cuarto y ltimo rasgo de la nueva regulacin es la fijacin con perfiles jurdicos cerrados del continuum Gobierno-Administracin En la doctrina espaola,
143
y tambin en la italiana, es usual, al tiempo que se apuntan las diferencias jurdicas y conceptuales que separan al Gobierno y a la Administracin, sealar que
existe entre ambos un continuum cuya frontera no es fcil de trazar. Lo cierto es
que de los artculos 97 y 103 de la Constitucin se deduce por donde discurre esa
frontera, pero tambin es verdad que existen lneas de solapamiento que la LOFAGE
y la Ley del Gobierno han contribuido a deslindar por medio tanto de la propia dualidad normativa como por la clara diccin del artculo 12 de la LOFAGE que deslinda, en los Ministros, las atribuciones que emanan de su condicin de miembro
del Gobierno y de su condicin de titular de un Departamento ministerial.
4.3.
LOS RGANOS CENTRALES DE LA ADMINISTRACIN

GENERAL DEL ESTADO: LOS MINISTERIOS
Dentro de esta estructura estrictamente administrativa, la LOFAGE ha venido, en sus artculos 8 a 10, a aportar una nocin jurdica autnoma de Ministerio. Parece necesario resaltar esta circunstancia porque en el ordenamiento preexistente, pre y pos-constitucional (y tambin en el Derecho histrico espaol)
no exista una nocin jurdico-orgnica de Ministerio pues siempre se ha manejado
la nocin jurdico-subjetiva de Ministro, de titular de un Departamento ministerial cuyos rasgos jurdicos siempre se han dado por supuesto a partir de las
atribuciones legales o constitucionales de su titular. Incluso en la Constitucin
no se utiliza el trmino Ministerio, sino, en muy pocas ocasiones, el de Departamento ministerial (artculos 109 y 110.2). Lo mismo puede decirse de la
Ley General Presupuestaria, donde los Departamentos ministeriales aparecen
de manera muy incidental en el procedimiento de elaboracin presupuestaria.
Por el contrario, en la LOFAGE el Ministerio es la pieza central del modelo
organizativo que viene a instaurar. Toda la Administracin General del Estado
se organiza en Ministerios (artculo 8) que, por este motivo, se constituyen en la
clula de la accin administrativa. Desde este punto de vista, este artculo 8 es un
precepto que: a) desarrolla directamente el artculo 103 de la Constitucin, sealando
el modelo organizativo que se desprende del enunciado constitucional sobre la Administracin; b) a travs de la nocin de Ministro del artculo 98.2 de la Constitucin conecta con la organizacin del Gobierno de manera que, ahora con la intermediacin de la Ley del Gobierno, la organizacin gubernamental coincide
con la estructura administrativa bsica o celular; c) este carcter bsico y celular
de los Ministerios se confirma cuando el artculo 43 de la propia LOFAGE establece que los Organismos pblicos, sean stos autnomos o entidades pblicas
empresariales, dependern de forma directa o indirecta de un Ministerio.
En consecuencia, la primera novedad que la LOFAGE aporta en este campo
de la organizacin administrativa es el propio concepto determinado de Ministerio:
144
La Administracin General del Estado se organiza en Ministerios, comprendiendo cada uno de ellos uno o varios sectores funcionalmente homogneos de actividad administrativa (artculo 8.1).
Y junto al concepto de Ministerio, la LOFAGE establece los siguientes elementos que definen la naturaleza jurdica de ste:
la determinacin del nmero, denominacin y mbito de competencia de
los Ministerios se establece por Real Decreto del Presidente del Gobierno (artculo 8.2). Esta atribucin del dominio de la estructura gubernamental al Presidente del Gobierno responde a una paralela previsin de la Ley del Gobierno,
que a su vez la retoma del artculo 75 de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de
Medidas de carcter fiscal, administrativo y de orden social. Con esta previsin
paralela de la Ley del Gobierno y de la LOFAGE se establece en una ley sustantiva una atribucin propia del Presidente del Gobierno que nunca debi legalizar
la Ley 10/1983, de 16 de agosto, la cual estaba extraamente vinculada a unas
previsiones igualmente anacrnicas de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado. La incomprensible legalizacin de la estructura ministerial por parte de la Ley 10/1983, de 16 de agosto, fue paliada muy pronto en la
prctica mediante la deslegalizacin que operaban, en favor del Presidente del
Gobierno, las sucesivas Leyes anuales de Presupuestos y, de forma permanente, a partir de la citada Ley 42/1994, pero haca falta una ley sustantiva para restablecer, con precisin, una atribucin que, conforme al artculo 98.2 de la Constitucin, debe corresponder al Presidente del Gobierno;
la estructura de cada Ministerio se compone de rganos necesarios y de
rganos facultativos. Paradjicamente, como en cierto modo tambin ocurra
hasta ahora, los rganos de ius cogens son los de menor intensidad poltica, en
tanto que aqullos que responden al principio dispositivo son los de ms entidad poltica. De esta manera, la estructura interna de los Ministerios queda configurada de la siguiente manera:
Superiores
Directivos
Necesarios
Ministro
Subsecretario
Secretario General Tcnico
Director General
Subdirector General
Potestativos
Secretario de Estado
Secretario General
En consecuencia, un Ministerio puede tener una estructura pura, estrictamente de ius cogens, o una estructura enriquecida con rganos potestativos de carcter superior o poltico (Secretarios de Estado) o de carcter directivo o administrativo (Secretarios Generales). Esta diferenciacin tiene
145
reflejo normativo por cuanto los rganos superiores entran en el dominio reservado del Presidente del Gobierno y es ste, mediante Real Decreto, el que
crea y suprime Secretaras de Estado, en tanto que los rganos directivos, sean
o no potestativos, se crean, varan y desaparecen por Real Decreto del Consejo
de Ministros.
Como puede observarse. la LOFAGE no viene a establecer innovaciones respecto al ordenamiento vigente, si bien aporta una cierta clarificacin y sistematizacin. Puede sealarse, no obstante, el problema que puede aparecer al congelar con rango legislativo la necesariedad de determinados rganos internos de
los Ministerios, concretamente las Subsecretaras y las Secretaras Generales
Tcnicas (este problema difcilmente se podra dar respecto a las Direcciones y
Subdirecciones Generales, pues no es pensable un Ministerio donde no haya, al
menos, una Direccin General y una Subdireccin General). En anteriores legislaturas, el Real Decreto 619/1990, de 18 de mayo, vino a suprimir la Subsecretara de Defensa y los Reales Decretos 791/1988, de 20 de julio, y 834/1988,
de 29 de julio, no establecieron Secretaras Generales Tcnicas en los recin
creados Ministerios de Asuntos Sociales y del Portavoz del Gobierno. Vigente,
en todos estos casos, la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, la legalidad de tales actos de supresin y de no creacin era incontestable
dada la redaccin de los artculos 15 y 19 de dicha Ley pero la LOFAGE, a tenor de su artculo 9.2, parece exigir como ius cogens, la existencia de una Subsecretara y de una Secretara General Tcnica en cada Ministerio, lo que quiz
conlleve una cierta e innecesaria rigidez que, por otra parte, podra incluso resultar inconstitucional pues ni el artculo 103.2 Constitucin requiere esta congelacin legal de rganos ni la funcin de direccin de la Administracin que corresponde al Gobierno en virtud del artculo 97 Constitucin permite el
desplazamiento de esa potestad, en grado tan detallado, a las Cortes Generales.
el tercer elemento que contribuye a modelar la naturaleza jurdica de los
Ministerios en la LOFAGE es la ordenacin jerrquica interna de estos Departamentos ministeriales. Esta ordenacin jerrquica estaba implcita tanto en el Captulo III del Ttulo II de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado como en el artculo 8.2 de la LOAGE, pero curiosamente no tenamos en el
ordenamiento una norma o precepto que diera expresin orgnica concreta al
principio de jerarqua fijado en el artculo 103 de la Constitucin y reiterado en
el artculo 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. El artculo 11 de la LOFAGE establece con claridad la ordenacin jerrquica interna de los Ministerio
y viene a ser, a pesar de su carcter aparentemente perogrullesco, un precepto
capital que llena de contenido el principio constitucional de jerarqua administrativa.
A este respecto, en contra de lo que hemos visto ms arriba respecto a los rganos de ius cogens, esta ordenacin jerrquica no parece vulnerar la Constitucin
por dos razones: a) porque llena de contenido un principio constitucional que el
artculo 103.1 haba configurado de forma indeterminada; b) porque esa ordenacin jerrquica no exige, por s misma, la necesidad de introducir en la planta de
146
los Departamentos ministeriales todos y cada uno de dichos rganos, limitndose a sealar que, si existen, se ordenarn jerrquicamente de esa manera.
4.4.
LOS RGANOS SUPERIORES DE LOS MINISTERIOS:

(I) LOS MINISTROS
Conforme a la filosofa que se desprende del dualismo normativo que componen la Ley del Gobierno y la LOFAGE, en esta ltima los Ministros quedan
regulados desde la perspectiva administrativa de rgano superior de la Administracin, con independencia de la posicin y atribuciones polticas que, como
miembros del Gobierno, les asigna la Ley del Gobierno. Por este motivo, y porque ya lo ha establecido la Constitucin, la LOFAGE no seala cmo se nombra y cmo se cesa a los Ministros. No debe olvidarse, en efecto, que la LOFAGE se dicta en desarrollo del artculo 103.2 Constitucin, es decir, que aspira a
sealar la posicin jurdica de los Ministros en su posicin de jefe de uno de los
Departamentos en que se estructura y organiza la Administracin General del Estado. Esto significa que la LOFAGE define el cargo (uno de los dos rganos superiores de un Departamento ministerial y el nico de Derecho necesario previsto)
desde una perspectiva ms relacional-interna, en su proyeccin hacia la organizacin que supone un Ministerio, y que los elementos relacionales-externos que
establece son una prolongacin de esa posicin interna que se atribuye al Ministro.
El Ministro que la LOFAGE configura no est muy alejado del que configurara el artculo 14 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado: de hecho, sus competencias son, salvo algunas que vienen exigidas por la
Constitucin, prcticamente las mismas. La primera diferencia es que los artculos 12 y 13 de la LOFAGE, hacindose quiz eco de elaboraciones doctrinales
que deslindaban la figura del Ministro-jefe de una estructura administrativa y el
Ministro-responsable de un rea de gestin, vienen a desglosar en cierto modo
las competencias sustantivas del Ministro y las competencias instrumentales
(Competencias para la gestin de medios). No es un deslinde muy preciso y
hasta algunas de esas competencias recogidas en los artculos 12 y 13 podran
ser intercambiales, pero al menos es un reconocimiento en sede legislativa de que
el Ministro dirige una organizacin administrativa con el fin de gestionar un
rea de la poltica del Gobierno.
Conforme a esta idea, podemos trazar el siguiente cuadro descriptivo de la
figura del Ministro que aporta la LOFAGE:
sin entrar en su posicin constitucional ni en su estatuto, la nueva Ley configura un rgano unipersonal que es responsable de la direccin de un rgano complejo fundado en una divisin funcional y orientado a un determinado sector de
la actividad administrativa;
147
este rgano tiene la consideracin administrativa de superior porque, conforme al artculo 97 de la Constitucin, es el Gobierno, como rgano constitucional, el que tiene la potestad de dirigir la Administracin y, en consecuencia,
es el que tiene facultades supremas de direccin de los Departamentos ministeriales;
el Ministro tiene, en primer lugar, competencias relacionadas ad extra el
Departamento:
mantener las relaciones con las Comunidades Autnomas y convocar las
Conferencias sectoriales y dems rganos de cooperacin autonmica [artculo
12.2g)];
resolver los recursos que se interpongan contra las resoluciones de los
restantes rganos del Departamento incluidos los Organismos pblicos de pendientes del mismo [artculo 12.2.i)];
plantear los conflictos de atribuciones que procedan con otros Ministerios [artculo 12.2.i)];
decidir la representacin del Ministerio en rganos colegiados o grupos de
trabajo cuando esta representacin no est previamente determinada (artculo
13.10);
el Ministro, como director, por delegacin del Gobierno, de la Administracin
del Estado en el mbito funcional de un Ministerio, tiene, en segundo lugar, las
siguientes competencias directivas:
ejercer la potestad reglamentaria [artculo 12.2.a)];
fijar los objetivos del Ministerio y aprobar sus planes de actuacin [artculo 12.2.b)];
evaluar la realizacin de los planes de actuacin del Ministerio y ejercer
el control de eficacia de los mismos [artculo 12.2.e)];
dirigir la actuacin de los titulares de los rganos superiores y directivos,
impartirles instrucciones concretas y delegarles competencias propias [artculo
12.2.h)];
el Ministro, como jefe superior de la organizacin administrativa que constituye el Departamento y que ejecuta la accin del Gobierno en su mbito sectorial, tiene conferidas las competencias relativas a:
148
asignar los recursos necesarios para la ejecucin de los planes de actuacin del Ministerio [artculo 12.2.b)];
determinar y proponer la organizacin interna del Ministerio [artculo
12.2.d)];
nombrar y separar a los titulares de los rganos directivos del Ministerio
y de sus Organismos autnomos y elevar al Consejo de Ministros las propuestas de nombramiento y cese cuando sea competencia de ste [artculo 12.2.f)];
finalmente, como jefe superior de una organizacin que utiliza medios personales, materiales y financieros para la consecucin de sus fines, el Ministro tiene atribuidas competencias acerca de:
aprobar las propuestas de gastos [artculo 12.2.c)];
gestionar el Presupuesto del Departamento y elevan al Consejo de Ministros la aprobacin de los gastos que sean competencia de ste (artculo 13.1
y 2);
celebrar contratos y convenios (artculo 13.3);
solicitar del Ministerio de Economa y Hacienda la afectacin o arrendamiento de los inmuebles necesarios para el cumplimiento de los fines del Departamento (artculo 13.4);
proponer y ejecutar los planes de empleo, modificar la Relacin de Puestos de Trabajo, convocar y proveer los puestos de trabajo vacantes, administrar
los recursos humanos, evaluar al personal y distribuir los incentivos legalmente previstos (artculos 13.5, 6, 7 y 8);
otorgar o proponer recompensas (artculo 13.9);
ejercer la potestad disciplinaria (artculo 13.9);
La conclusin que se puede adelantar sobre la configuracin que la LOFAGE ha dado de los Ministros se resume, por consiguiente, en los siguientes
puntos:
en combinacin con la Ley del Gobierno, ha delimitado bien el nivel poltico (miembros del Gobierno) y el nivel administrativo como rgano director
de un Departamento. A este respecto, la LOFAGE contiene el estatuto jurdico
completo de los Ministros-cabeza de un Departamento;
149
las competencias de los Ministros, en la LOFAGE, apenas han sufrido variaciones respecto a las que estableci el artculo 14 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado: ha aportado alguna competencia nueva,
exigida por la nueva estructura territorial del Estado, alguna otra derivada de la
creciente complejidad de la gestin de la funcin pblica a partir de la Ley
30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica, y
ha matizado ligeramente la posicin del Ministro ante el procedimiento de elaboracin, gestin y ejecucin presupuestarias. Pero sustancialmente es la misma estructura de competencias que en el ordenamiento anterior. Igualmente, no
ha variado la posicin jurdica y administrativa del Ministro en el seno del Departamento salvo que la cualidad de rgano superior se contrae a stos y a los
Secretarios de Estado, perdindola los Subsecretarios y asimilados que la tenan atribuida por el artculo 8 de la Ley 10/1983, de 16 de agosto. En definitiva,
la naturaleza jurdica-administrativa de los Ministros no ha sufrido grandes alteraciones tras la entrada en vigor de la LOFAGE.
4.5.
LOS RGANOS SUPERIORES DE LOS MINISTERIOS:

(II) LOS SECRETARIOS DE ESTADO
Los Secretarios de Estado han sido regulados en el artculo 14 de la LOFAGE con unos perfiles sustancialmente semejantes a los que ya tenan conforme
al Real Decreto 1588/1977, de 4 de julio, que cre y llen de un cierto contenido esta figura organizativa. El nico dato de relevancia posterior a dicha norma
fue la atribucin de la cualidad de rgano superior que realiz la Ley 10/1983,
de 16 de agosto, y que ahora se mantiene. Pero, en conjunto, repetimos, el cambio ha sido muy limitado.
En el ordenamiento anterior, los Secretarios de Estado tenan atribuidas algunas de las competencias que la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin
del Estado confera a los Ministros, concretamente las de naturaleza ms administrativa y gestora, pero menos poltica. Por otra parte, su posicin administrativa era marcadamente intradepartamental, ya que no se prevea la existencia de
un Secretario de Estado al margen de un Ministerio. Ambas notas definitorias no
estn muy alejadas de la regulacin que ha venido a establecer la LOFAGE, si
bien con algn matiz diferente:
son rganos departamentales insertos siempre dentro de un Departamento
ministerial y bajo la direccin y dependencia jerrquica de un Ministro, si bien
son responsables de un sector de la actividad administrativa;
conforme a la Ley del Gobierno, no son miembros del Gobierno sino rganos de colaboracin de ste, pudiendo ser convocados a las sesiones del Consejo de Ministros;
150
no obstante, las dos anteriores notas definitorias, tienen capacidad de direccin y de impulso poltico y de supervisin de los rganos directivos que les
hayan sido adscritos (artculo 14.2);
en concordancia con lo anterior, tienen competencias de gestin administrativas relativamente plenas: nombramiento y separacin de Subdirectores Generales, ejecucin presupuestaria, celebracin de contratos y convenios y resolucin de recursos administrativos (artculos 14.3, 5, 6 y 7);
en el mbito relacional, la figura orgnica del Secretario de Estado ha alcanzado algn mayor relieve por cuanto la LOFAGE ha venido a atribuirle el mantenimiento de relaciones con los rganos de las Comunidades Autnomas competentes en su mbito de actuacin (artculo 14.4). Sin embargo, en el resto de
las relaciones externas, el Secretario de Estado carece de atribuciones en concordancia con su posicin de rgano de colaboracin del Gobierno, pero no
miembro de ste. Curiosamente, entre las atribuciones que establece la LOFAGE no aparece la de ser miembro de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, condicin no recogida en la LOACE, pero que poseen
los Secretarios de Estado desde la dcada de los ochenta y que aparece regulada en la Ley del Gobierno.
A partir de estos rasgos, se puede resumir la posicin jurdica de los Secretarios de Estado conforme a la LOFAGE en los siguientes puntos:
se trata de una figura organizativa ms administrativo-gestora que poltica, ya que las competencias que ha recibido en la nueva regulacin tienen un marcado sentido administrativo sin que se aprecien sustanciales elementos de direccin poltica externa. Hace algn tiempo, Santamara Pastor seal que en el
ordenamiento anterior basado en el Real Decreto 1558/1977, de 4 de julio, los
Secretarios de Estado tenan escasa relevancia poltica porque carecan de potestad reglamentaria, no podan elevar propuestas al Consejo de Ministros y no
tenan competencias para resolver conflictos de atribuciones. Todas estas notas
siguen presentes en la LOFAGE, por lo que se puede seguir reafirmando el carcter ms administrativo que poltico de los Secretarios de Estado;
no obstante, an careciendo de esta dimensin poltica, se puede decir que
la figura orgnica del Secretario de Estado obtiene, con la LOFAGE, su definitiva consagracin como instancia fundamental de la Administracin General de
Estado sin la intensidad, empero, que tena en los borradores y proyectos de la
LOFAGE elaborados en anteriores legislaturas en las que el Secretario de Estado era un rgano de ius cogens. Nacidos de un precepto normativo de escasa relevancia normativa (la Disposicin Final de un Decreto de estructura orgnica),
con una existencia intermitente y sometida a criterios de oportunidad del Gobierno,
con un nivel orgnico controvertido a lo largo de las primeras fases de elabora151
cin de la Ley del Gobierno y de la propia LOFAGE (especialmente, como decimos, a lo largo de la legislatura 1993-1996), los Secretarios de Estado han alcanzado en la LOFAGE una posicin administrativa relevante como lo denota
el hecho de que comparten en solitario con los Ministros el carcter de rgano
superior de los Ministerios (contrstese con la Ley 10/1983, de 16 de agosto).
Quiz el punto ms dbil de la nueva regulacin, como en la anterior, es su naturaleza potestativa, fundada en criterios polticos de oportunidad que la LOFAGE no define. No obstante, en fin, la nueva Ley ha perfilado mejor esta estructura orgnica y la ha reforzado an sin salir del mbito estrictamente
administrativo.
4.6.
LOS RGANOS DIRECTIVOS DE LOS MINISTERIOS:

(I) LOS SUBSECRETARIOS
La condicin de Jefe superior del Departamento, tras el Ministro, que la

Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado atribua a los Subsecretarios ha variado mucho desde 1957, sobre todo a causa de la aparicin
posterior de los Secretarios de Estado y de los segundos Subsecretarios (Secretarios Generales). Un cambio importante, pero menos perceptible, se produjo a mediados de la dcada de los ochenta cuando los Reales Decretos de
estructura orgnica de los Ministerios empezaron a hacer depender directamente
de los Subsecretarios determinadas Direcciones Generales (Secretara General Tcnica, Direccin General de Servicios, etc.) que quedaban, en sede normativa al menos, desvinculadas directamente del Ministro. As ocurri por
vez primera en el Real Decreto 530/1985, de 8 de abril, de estructura orgnica del entonces Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y as se ha mantenido hasta nuestros das viniendo a justificar as la condicin de rgano superior del Departamento que la Ley 10/1983, de 16 de agosto, atribuia a los
Subsecretarios.
No obstante esta evolucin, la posicin poltica real de los Subsecretarios ha
oscilado mucho en los ltimos aos, de manera que en los Ministerios donde
existen Secretarios de Estado o Secretarios Generales, el Subsecretario es, ante
todo, el Jefe de los servicios comunes desvanecindose su perfil poltico. Por el
contrario, en los Ministerios de estructura ms simple, donde ningn cargo se interpone entre el Ministro y el Subsecretario y donde ste ocupa una posicin jerrquica no compartida con otro cargo de asimilada categora, el Subsecretario
es, como rezaba hasta ahora el artculo 15 de la Ley de Rgimen Jurdico de la
Administracin del Estado, el Jefe superior del Departamento despus del Ministro, con un perfil no slo administrativo-gestor sino marcamente poltico.
Esta es la figura orgnica que ha venido a remodelar el artculo 15 de la LOFAGE de acuerdo con las siguientes notas:
152
es un rgano de Derecho necesario, del que no se puede prescindir dentro

de la estructura orgnica del Departamento;
su posicin jurdico-administrativa est reforzada porque como hemos
visto ms arriba que ocurri desde mediados de los ochenta la LOFAGE hace
depender directamente de l la Secretara General Tcnica y prev que otras Direcciones Generales, incardinadas en los denominados Servicios Comunes, tambin dependan de l [artculos 15.1.h) y 21];
esta direccin de los Servicios Comunes se expresa igualmente en atribuiciones que antes correspondan ms o menos exclusivamente a las Secretaras
Generales Tcnicas: asesoramiento jurdico del Ministerio en el campo de la
produccin normativa, informar las propuestas o proyectos de normas, coordinar actuaciones internas de esta naturaleza [artculo 15.1.g)];
adems de estas facultades reforzadas, el Subsecretario sigue teniendo atribuidas las mismas competencias que ya haba recibido de la Ley de Rgimen Jurdico de Administracin del Estado:
por una parte, desde una perspectiva relacional, ostentar la representacin
ordinaria del Ministerio (artculo 15.1);
por otro lado, como Jefe de los servicios generales, ejercer la jefatura superior de personal, la inspeccin de los servicios y la direccin de los servicios
comunes [artculo 15.1.c), d) y f)], a las que se aade, con un cierto pormenor
que tambin hemos visto en los Ministros y en los Secretarios de Estado, las relativas a la programacin y control de calidad de los recursos humanos y de los
servicios del Ministerio:
asistir al Ministro en el control de eficacia [artculo 15.1.b)];
mejorar de los servicios de planificacin, direccin y organizacin para
simplificar y racionalizar los mtodos de trabajo [artculo 15.1.c)];
asistir al Ministro y al Secretario de Estado en materia de relaciones de
puestos de trabajo, planes de empleo y poltica de directivos [artculo 15.1.e)];
desde el punto de vista del estatuto personal, en fin, la LOFAGE establece un requisito personal (desde el ordenamiento anterior a la Segunda Repblica no existan requisitos personales para acceder a la condicin de Subsecretario) que consiste en ostentar la condicin de funcionario del Grupo A.
Estos rasgos definitorios de la figura del Subsecretario, conforme a la LOFAGE,
no introducen muchas variaciones respecto al ordenamiento anterior. Es ms,
153
sustancialmente sigue siendo la misma figura, y la alternativa segundo cargo

poltico/Jefe de los servicios generales seguir sobrevolando en funcin de que
en un Departamento ministerial existan o no Secretarios de Estado y Secretarios
Generales. Quiz la nota ms destacable sea precisamente, esa no variacin del
estatuto anterior. Y, como se ha sealado respecto a los Secretarios de Estado,
llama la atencin que la LOFAGE no recuerde la condicin de miembro de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios.
4.7.

(II) LOS SECRETARIOS GENERALES
Hasta la LOFAGE, los denominados Secretarios Generales apenas estaban regulados en normas de carcter general. Por un lado, el artculo 15 in fine de la
Ley de Rgimen Jurdico de Administracin del Estado haba previsto que en un
Ministerio podra haber ms de un Subsecretario aunque sin extraer consecuencias orgnicas o funcionales de esta previsin, que a partir de 1957 se plasm efectivamente en la estructura orgnica de unos pocos Departamentos ministeriales.
Por otro lado, el artculo 8 de la Ley 10/1983, de 16 de agosto, casi de pasada,
se refiri a los Secretarios Generales con rango de Subsecretario como rgano
superior de los Ministerios, estableciendo implcitamente que no poda haber
segundos Subsecretarios con tal denominacin. Esta previsin de la Ley 10/1983,
de 16 de agosto, fue puesta en ejecucin antes incluso de la entrada en vigor de
esta norma pues el Real Decreto 490/1983, de 9 de marzo, de modificacin de
la estructura orgnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin, vino
a regular la Secretara General de Pesca Martima, existiendo incluso anteriormente otros rganos de esta denominacin como la Secretara General de Turismo.
La LOFAGE es, por consiguiente, la primera norma de rango legal que aporta una sinttica pero completa regulacin de esta figura orgnica. La LOFAGE,
en efecto, ha regulado los siguientes elementos definitorios de los Secretarios Generales:
su existencia no slo es facultativa sino excepcional si bien no se precisan
los criterios que justificaran esta excepcionalidad (artculos 9.1 y 16.1). No
debe olvidarse que, conforme hemos visto ms arriba, el artculo 10.1 de la propia LOFAGE confiere la competencia de crear y suprimir Secretaras Generales al Consejo de Ministros;
materialmente, la competencia de una Secretara General es siempre sectorial, nunca general, conforme determine el Real Decreto de creacin, de donde se deduce que se trata, como revela hasta ahora la prctica seguida, de un
sector parcial de la competencia de un Ministerio que el Consejo de Ministros
154
desea reforzar bien por razones polticas bien por razones de gestin sin llegar,
sin embargo, a crear una Secretara de Estado;
dentro de este mbito parcial y limitado, el Secretario General ejerce las competencias inherentes a su responsabilidad de direccin, impulsando, ejecutando
y supervisando la actividad de los rganos directivos que le estn adscritos (artculo 16.2 en relacin con el artculo 14.2);
el Secretario General tiene, al igual que el Subsecretario, consideracin de
rgano directivo, no de rgano superior del Ministerio. La LOFAGE no especifica si los Secretarios Generales pueden estar adscritos a una Secretara de Estado pero tampoco se prohbe. De hecho, en la vigente estructura ministerial encontramos que las Secretaras Generales actualmente creadas en los Ministerios
de Fomento, Educacin y Cultura, Trabajo y Asuntos Sociales, Agricultura, Pesca y Alimentacin, Sanidad y Consumo, y Medio Ambiente no estn adscritas
a una Secretara de Estado, por lo que cabe destacar una tendencia actual a no
duplicar, dentro de los Ministerios, Secretaras de Estado y Secretaras Generales, de modo que se establecen Secretaras Generales en aquellos Departamentos donde parece necesario individualizar un rea de accin poltica sectorial, pero
sin que sta tenga la relevancia suficiente como para crear una Secretara de Estado. Con todo, el artculo 16 de la LOFAGE permite tambin la opcin contraria;
el contraste entre la figura orgnica del Subsecretario y la del Secretario General viene a mostrar que, a pesar de poseer ambas figuras el mismo rango y tener, igualmente, la consideracin de rganos directivos, el Secretario General se
configura ms bien como un Secretario de Estado de perfil menos bajo, es decir, como una figura organizativa ms poltica que el Subsecretario. Vendra a confirmar esta impresin el estatuto personal que le ha atribuido la LOFAGE, en donde llama la atencin que el titular de este cargo no precisa poseer la condicin
de funcionario pblico como ocurre con los Subsecretarios (artculo 16.3 in fine).
En definitiva, el Secretario General emerge en la LOFAGE con unos perfiles
polticos ms intensos que le aproximan al Secretario de Estado.
4.8.

(III) LOS SECRETARIOS GENERALES TCNICOS
La figura orgnica del Secretario General Tcnico, como se sabe, fue una creacin normativa de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado,
si bien ya exista desde 1956 en la Presidencia del Gobierno. La Ley de Rgimen
Jurdico de la Administracin del Estado generaliz su presencia en los Ministerios civiles para acabar implantndose tambin en el Ministerio de Defensa en
la dcada de los ochenta (Real Decreto 135/1984, de 25 de enero). Normativa155
mente, el Secretario General Tcnico configurado en el artculo 19 de la LRJAE

era un rgano algo distinto del que se ha consolidado en la prctica a partir de los
aos setenta. Por un lado, el Secretario General Tcnico de la Ley de Rgimen
Jurdico de la Administracin del Estado atraa competencias propias de las Direcciones Generales de Servicios o de Personal (organizacin y mtodos de trabajo,
proponer normas sobre adquisicin de material y disposiciones sobre el funcionamiento de los servicios). Por otra parte, la dinmica de este cargo acab convirtindolo en una figura plurifuncional, de modo que en cada Ministerio el Secretario
General Tcnico, adems de las competencias de ius cogens fijadas en la Ley de
Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, poda actuar bien con una dimensin marcamente poltica (sobre todo cuando no existan los Gabinetes de los
Ministros) bien, en el caso opuesto, con una dimensin marcadamente administrativa. Entre ambos extremos se ha desenvuelto el Secretario General Tcnico al
tiempo que tambin actuaba como cajn de sastre asumiendo responsabilidades
y cometidos no expresamente atribuidos a otros centros directivos.
A partir de finales de la dcada de los ochenta la figura del Secretario General Tcnico entr en una cierta crisis tanto porque, como se ha sealado ms arriba, la estructura orgnica de dos Ministerios de nueva creacin (Portavoz del Gobierno y Asuntos Sociales) no los estableci instituyendo en su lugar un hbrido
denominado Direccin General Tcnica y de Servicios, como por el hecho de en
diversos borradores y anteproyectos de la LOFAGE no se aluda a su existencia.
Por otro lado, para acabar de cerrar esta evolucin, hay que recordar que, como
vimos al tratar de los Subsecretarios, a partir del Real Decreto 530/1985, de 8 de
abril, las normas orgnicas de los Ministerios han ido vinculando directamente al
Secretario General Tcnico con el Subsecretario, si bien en la prctica este interposicin respecto al Ministro ha sido ms terica que real pues con mucha frecuencia los Secretarios Generales Tcnicos eran personas de confianza del titular del Departamento con el que despachaban ordinariamente de forma directa.
La LOFAGE, en su artculo 17, ha venido a establecer los siguientes elementos definitorios:
el Secretario General Tcnico forma parte, de Derecho necesario, del complejo orgnico denominado Servicios comunes ministeriales (artculo 21) y, por
ello, se sita bajo la inmediata dependencia del Subsecretario;
el marco competencial queda abierto en la LOFAGE, de modo que asumirn las atribuciones que les seale cada Decreto de estructura orgnica. Se
trata de una previsin prudente pues, como hemos sealado (y los Reales Decretos
de estructura orgnica vigentes lo acreditan), cada Secretara General Tcnica ostenta atribuciones de muy variado carcter que obedece tanto a razones histricas intraministeriales como a la posicin que ha ocupado cada Secretario General
Tcnico en relacin a su Ministro;
156
no obstante esta flexibilidad inicial, el Secretario General Tcnico recibe

un ncleo bsico e inderogable de atribuciones concretado en: produccin normativa, asistencia jurdica y publicaciones (artculo 17.1 in fine), ncleo que
viene a denotar las siguientes particularidades:
este rgano se configura con una orientacin tcnico-jurdica muy acentuada, como ya ocurra en el ordenamiento y en la prctica vigentes hasta el presente;
precisamente por esta orientacin tcnico-jurdica, el Secretario General
Tcnico emerge como un rgano de asistencia inmediata al Subsecretario quien
ostenta, conforme al artculo 15.1.g), la superior competencia en materia de asistencia jurdica y produccin del Departamento;
la intervencin del Secretario General Tcnico en el procedimiento de elaboracin normativa, que estaba previsto en el artculo 130 de la derogada Ley
de Procedimiento Administrativo, sigue siendo preceptiva conforme a la nueva
Ley del Gobierno, con lo que no pierde intensidad la posicin de aqul como rgano de asistencia jurdica del Departamento;
al igual que ocurre con el Subsecretario, el estatuto personal que la LOFAGE
atribuye al Secretario General Tcnico pasa a tener unos perfiles ms tcnicos
que hasta el presente, pues el artculo 17.3 exige tambin la condicin de funcionario pblico del grupo A para acceder al nombramiento por el Consejo de
Ministros.
En conclusin, el Secretario General Tcnico diseado por la LOFAGE es una
figura organizativa que, en esencia, se separa muy poco del rgano establecido
en la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado. Ha sido depurada de las competencias de gestin que le atribua esta ltima Ley y que pronto se desgajaron en la prctica administrativa, ha quedado legalmente garantizada su existencia como rgano necesario y, en fin, ha pasado a constituir un
elemento bsico de los Servicios Comunes ministeriales, lo cual conlleva tanto
la dependencia orgnica directa del Subsecretario como el carcter tcnico-funcionarial, ms que estrictamente poltico, de su titular.
4.9.

(IV) LOS DIRECTORES GENERALES
Histricamente, las Direcciones Generales han sido la clula bsica de la organizacin ministerial. La Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado (artculos 16 y 18) atribuy a su titular, el Director General, una funcin de
157
direccin poltica ligada a la decisin del Ministro, una funcin de direccin de

la gestin administrativa y, en fin, una funcin de direccin del propio rgano. Esta
triple dimensin del Director General no ha variado desde 1957, como se observa en los Reales Decretos de estructura orgnica de los Departamentos, salvo en
la interposicin, en ocasiones, de un filtro entre el Director General que poda tener el rango de Secretario de Estado, Secretario General o Subsecretario (en este
ltimo caso, para los Directores Generales de Servicios o similares).
La LOFAGE (artculo 18) apenas introduce cambios en este modelo organizativo de larga tradicin. Por una parte, viene a reiterar las competencias genricas que estableca el artculo 16 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de modo que repite las tradicionales funciones de
direccin y gestin, vigilancia y propuesta al Ministro. Por otro lado, sigue situando al Director General como obligado eslabn poltico entre los rganos
superiores del Departamento y los niveles estrictamente administrativos (los
funcionarios). Este aserto no resulta perturbado por el hecho de que por debajo del Director General la LOFAGE haya situado otro rgano unipersonal directivo, que es el Subdirector General, pues, como veremos ms abajo, la lnea
divisoria que separa a ambos no es la funcin directiva de un ente administrativo, que ambos comparten, sino el tipo de direccin que en el Director General es de carcter poltico no tanto porque sea una direccin partidista como
porque es la direccin de una poltica sectorial (dicho en trminos anglosajones,
una policy): as se entiende la letra a) del artculo 18.1 que atribuye al Director
General proponer los proyectos de su Direccin General para alcanzar los objetivos establecidos por el Ministro, dirigir su ejecucin y controlar su adecuado cumplimiento.
En consecuencia, y de acuerdo con esta triple naturaleza, la LOFAGE atribuye al Director General, en su calidad de director poltico de una o varias reas funcionalmente homogneas, la funcin de proponer al Ministro o al Secretario de
Estado los proyectos necesarios para lograr los objetivos polticos diseados por
aquellos; como director de la gestin administrativa, el Director General propone al Ministro o al rgano superior del que dependa la resolucin de los asuntos
que afecten a su centro directivo [artculo 18.1.c)] y dirige la ejecucin de los
proyectos propuestos al Ministro u rgano equivalente y controla su cumplimiento [artculo 18.1a)]; finalmente, como director de un rgano administrativo,
el Director General impulsa y supervisa las actividades que configuran la gestin
ordinaria de aqul y vela por el buen funcionamiento de los rganos y unidades
y del personal que integra stos [artculo 18.1.d)]. En definitiva, como puede verse, apenas se observan variaciones respecto al ordenamiento anterior.
Donde s se observa algn cambio significativo es en lo que atae al estatuto personal del Director General. En primer lugar, el Director General alcanza
la consideracin de rgano directivo del Departamento, consideracin que, como
158
hemos visto, no exista en la LOACE. Esta consideracin, por otra parte, es independiente de la atribucin de la categora de alto cargo que poseen los Directores Generales conforme al artculo 1.2.b) la Ley 12/1995, de 12 de mayo, de
Incompatibilidades de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la
Administracin General del Estado. En segundo lugar, el rgimen de reclutamiento de los Directores Generales se sita en una posicin intermedia entre la
posicin muy acotada de los Subsecretarios y de los Secretarios Generales Tcnicos (para los que es imprescindible la condicin de funcionario del grupo A)
y la plena libertad de eleccin de los Secretarios de Estado y Secretarios Generales. La LOFAGE, en efecto, trata de funcionarizar el cargo de Director General y exige, en principio, esta condicin para efectuar el nombramiento pero a continuacin la relaja y se remite al Real Decreto de estructura orgnica de cada
Departamento que podr establecer que en algunas Direcciones Generales, en atencin a las caractersticas especficas de sus funciones, su titular podr no reunir
dicha condicin de funcionario pblico (artculo 18.2).
En conclusin, la figura del Director General configuraba en la LOFAGE se
presenta con dos caractersticas esenciales:
desde el punto de vista funcional, las atribuciones son similares a las que
ya estableca la LRJAE, presentando los mismos rasgos de generalidad que en
sta, si bien queda clara su triple condicin directiva;
desde el punto de vista del estatuto, el Director General adquiere la condicin de rgano directivo del Ministerio y su nombramiento ha de realizarse entre funcionarios del grupo A, si bien el Real Decreto de estructura orgnica del
Departamento puede establecer excepciones a este principio general.
4.10.

(V) LOS SUBDIRECTORES GENERALES
Una de las ms significativas novedades de la LOFAGE es el tratamiento

que da a los Subdirectores Generales. En primer lugar, por el hecho mismo de
regular esta figura organizativa como rgano superior a un Ministerio y en segundo lugar por el contenido funcional que incorpora a dicho rgano.
Figura normativamente muy mal perfilada, el Subdirector General es un elemento bsico en la ejecucin de las decisiones y en la gestin de las unidades
administrativas que penden de cada centro directivo. Pero es la LOFAGE la que,
con rango legislativo, viene a definir estas funciones que hasta el presente estaban implcitas en las normas generales y que slo adquiran sentido preciso en
los Reales Decretos de estructura orgnica de cada Departamento.
159
Con el artculo 19 de la LOFAGE, la posicin funcional del Subdirector General se perfila de la siguiente manera:
es el rgano ejecutor de los proyectos, objetivos o actividades que el Director General propone a los rganos superiores a los que est adscrito, bajo la
supervisin de aqul;
es el rgano responsable de la gestin ordinaria de los asuntos que son competencia de la propia Subdireccin General.
Esta dimensin funcional, bien definida, se cohonesta con otras dos notas
que afectan al estatuto personal del titular de esta clase de rganos, a saber:
tiene la consideracin de rgano directivo del Departamento limitada, sin
embargo, al mbito propio de la competencia de una Subdireccin General, conforme a lo que establezca el Real Decreto de estructura orgnica;
su nombramiento y cese corresponde, ya no al Consejo de Ministros sino
al Ministro o Secretario de Estado al que est orgnicamente adscrito siendo necesaria la cualidad de funcionario de grupo A.
En conclusin, la figura del Subdirector General emerge en la LOFAGE con
rasgos parecidos a los que hasta el presente ha tenido en la prctica administrativa, pero con el doble matiz de afirmar su naturaleza de rgano directivo y de
hacerlo por Ley.
4.11.
4.11.1.
SNTESIS DEL CAPTULO

La nueva organizacin administrativa
La nueva estructura de la organizacin administrativa que la LOFAGE ha

venido a establecer no se separa sustancialmente de la hasta ahora vigente tal como
se refleja en la Ley 10/1983, de 16 de agosto, y en la Ley de Rgimen Jurdico
de la Administracin del Estado, pero completa y redondea la ya establecida y
seala tanto la eficacia jurdica externa de los rganos como las categoras, igualmente jurdicas, en que se divide esta estructura (rganos superiores/rganos directivos). Este modelo organizativo supone, por consiguiente, un sistema coherente y cerrado sobre s mismo, lo que permite apuntar claramente la diferencia
entre rganos polticos y rganos administrativos an cuando el titular de unos
y otros sea la misma persona fsica (el Ministro). Adems, en concordancia con
la Ley del Gobierno, el Consejo de Ministros no es rgano de la Administracin General del Estado sino exclusivamente rgano del Gobierno.
160
Como rasgos definitorios de la nueva estructura administrativa se deben sealar los siguientes puntos:
1) es estricta y exclusivamente administrativa sin mezclarse con la estructura
poltica, conforme determina la Constitucin;
2) se caracteriza por su dualidad orgnica basada en los conceptos de rganos superiores y rganos directivos que se han de analizar en referencia a una
unidad administrativa superior, que es el Ministerio, clula bsica de la organizacin de la Administracin General del Estado;
3) el rgano administrativo emerge como la unidad administrativa bsica a
efectos de eficacia jurdica frente a terceros y a efectos de actuacin preceptiva;
4) la nueva regulacin fija con perfiles jurdicos cerrados del continuum Gobierno-Administracin de modo que se refleja el deslinde de los Ministros como
miembros del Gobierno y como titulares de un Departamento ministerial.
4.11.2. Los rganos centrales de la Administracin General del Estado:
los Ministerios
La LOFAGE ha venido a aportar una nocin jurdica autnoma de Ministerio, ya que en el ordenamiento preexistente no exista una nocin jurdico-orgnica
de Ministerio pues siempre se ha manejado la nocin jurdico-subjetiva de Ministro, de titular de un Departamento ministerial cuyos rasgos jurdicos siempre
se han dado por supuesto a partir de las atribuciones legales o constitucionales
de su titular.
En cambio en la LOFAGE el Ministerio es la pieza central del modelo organizativo que viene a instaurar. Toda la Administracin General del Estado se
organiza en Ministerios que, por este motivo, se configuran como la clula de
la accin administrativa. As pues, la primera novedad que la LOFAGE aporta
en este campo de la organizacin administrativa es el propio concepto de Ministerio.
4.11.3. Los rganos superiores de los Ministerios: los Ministros
y los Secretarios de Estado
La LOFAGE configura dos rganos superiores en los Ministerios: los Ministros y los Secretarios de Estado. Conforme a la filosofa que se desprende de
la Ley del Gobierno y la LOFAGE, en esta ltima los Ministros quedan regulados desde la perspectiva administrativa de rgano superior de la Administra161
cin, con independencia de la posicin y atribuciones polticas que, como miembros del Gobierno, les asigna la Ley del Gobierno. Las competencias de los Ministros, en la LOFAGE, apenas han sufrido variaciones respecto a las que estableci el artculo 14 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del
Estado: ha aportado alguna competencia nueva, exigida por la nueva estructura
territorial del Estado, alguna otra derivada de la creciente complejidad de la gestin de la funcin pblica y ha matizado ligeramente la posicin del Ministro ante
el procedimiento de elaboracin, gestin y ejecucin presupuestarias. Pero sustancialmente es la misma estructura competencial que en el ordenamiento anterior. Igualmente, no ha variado la posicin jurdica y administrativa del Ministro.
En cuanto a los Secretarios de Estado han sido regulados en el artculo 14 de
la LOFAGE con unos perfiles sustancialmente semejantes a los que ya tenan conforme al Real Decreto 1588/1977, de 4 de julio. La LOFAGE los ha configurado como una figura organizativa ms administrativo-gestora que poltica, ya que
las competencias que han recibido en la nueva regulacin tienen un marcado
sentido administrativo sin que se aprecien muchos elementos de direccin poltica. No obstante, an careciendo de una acentuada dimensin poltica, se puede decir que la figura orgnica del Secretario de Estado obtiene, con la LOFAGE, su definitiva consagracin como instancia fundamental de la Administracin
General del Estado sin la intensidad, empero, que tena en la redaccin de anteriores borradores y anteproyectos en los que el Secretario de Estado era un rgano de ius cogens.
4.11.4. Los rganos directivos de los Ministerios: los Subsecretarios,
los Secretarios Generales, los Secretarios Generales Tcnicos,
los Directores Generales. Los Subdirectores Generales
La LOFAGE crea la nocin de rgano directivo que no estaba establecida en
la Ley 10/1983, de 16 de agosto,. Dentro de estos rganos directivos, algunos se
encuentran insertos en los Servicios Comunes (Subsecretarios y Secretarios Generales Tcnicos), otros son solamente facultativos (Secretarios Generales) y
otros, en fin, poseen un cariz marcadamente ejecutivo (Subdirectores Generales),
pero todos se caracterizan, salvo matices no muy relevantes, porque responden
con cierta fidelidad al modelo hasta ahora vigente y que proviene de la Ley de
Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado. Quiz la nota ms sobresaliente que separa a todas estas figuras orgnicas del modelo anterior es el estatuto personal de sus titulares, pues slo los Secretarios Generales estn totalmente exentos de ostentar la condicin de funcionario pblico.
162
CAPTULO 5:
EL MINISTERIO DE RELACIONES CON LAS CORTES
Y DE LA SECRETARA DEL GOBIERNO
5.1.
CREACIN DEL MINISTERIO
El 25 de julio de 1986, el Presidente del Gobierno dict a propuesta de l

mismo un Real Decreto, el 1519/1986, por el que variaba el nmero y la denominacin de los Departamentos ministeriales que estaban establecidos hasta entonces en la Ley 10/1983, de 16 de agosto, de organizacin de la Administracin
Central del Estado1. Esta norma contena algunas novedades importantes dentro de la estructura gubernamental, pues haca desaparecer dos Ministerios, el de
la Presidencia y el de Administracin Territorial, y creaba otros dos, el de Relaciones con las Cortes y la Secretara del Gobierno y el Ministerio para las Administraciones Pblicas. Ahora veremos las consecuencias de esta decisin, pero
antes conviene detenerse en la forma como se produjo esta reestructuracin ministerial.
Como es sabido, el artculo 103.2 de la Constitucin establece que los rganos de la Administracin del Estado son creados de acuerdo con la Ley. Entre las diversas posibilidades de desarrollo de este precepto constitucional, la
Ley 10/1983 opt por el modelo ms prximo a la Ley de Rgimen Jurdico
de la Administracin del Estado de 1957; es decir, establecer ex lege el nmero
y denominacin de los Departamentos ministeriales2. Pero pronto se demostr que la frmula era quiz en exceso rgida porque no dejaba margen al Presidente del Gobierno para adecuar la estructura ministerial a las necesidades
derivadas de su programa gubernamental. Por eso, a partir de 1985, la Ley de
Presupuestos Generales del Estado contiene una disposicin que autoriza al Presidente del Gobierno, mediante Real Decreto dictado a propuesta de l mismo,
para varias el nmero, denominacin y competencias de los Departamentos
1 Este Real Decreto 1519/1986, de 25 de julio, se public en el Boletn Oficial del Estado, nm. 178, de
26 de julio de 1986.
2 En la parcialmente vigente Ley de 1957 se establecen en su artculo 3.
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ministeriales3. Pues bien, este Real Decreto 1519/1986 fue la primera ocasin en
que el Presidente del Gobierno se acogi a la autorizacin legislativa para remodelar la estructura ministerial.
El Real Decreto 1519/1986 contena tres previsiones que afectan al nuevo Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno. En primer
lugar, la desaparicin del Ministerio de la Presidencia cuyas competencias se
transferan parcialmente al nuevo Departamento ministerial. En segundo lugar,
la creacin simultnea del Ministerio para las Administraciones Pblicas, que asuma las competencias del tambin extinguido Ministerio de Administracin Territorial ms algunas otras del Ministerio de la Presidencia. Y en tercer lugar, el
Real Decreto 1519/1986 contena una previsin de extremada importancia que
iba a incidir sobre las funciones de coordinacin gubernamental del nuevo Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno: la Comisin General de Subsecretarios, que alcanz tratamiento legal con la Ley 10/1983,
pasaba a ser presidida por el Vicepresidente del Gobierno, cuando esta ltima norma prevea que sera presidida por el Ministro de la Presidencia.
As naci a la vida poltica y administrativa un Departamento ministerial cuyas funciones, por vez primera en Espaa y a diferencia adems del extinguido
Ministerio de la Presidencia, se configuraban con carcter estrictamente coordinador y relacional lo que, como veremos ms adelante, encajaba muy bien
con las necesidades que experimentaba ya el grado de desarrollo orgnico de
un Estado altamente complejo.
5.2.
LAS COMPETENCIAS DEL MINISTERIO
El Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno

se crea como continuador del antiguo Ministerio de la Presidencia, pero esta
continuidad no es plena sino parcial y orientada adems en una direccin muy
concreta. En efecto, se desgajan del Ministerio las funciones de carcter gestor,
es decir, las que recaan en la antigua Secretara de Estado para la Administra-
3 En alguna ocasin se ha puesto en duda la constitucionalidad de esta atribucin conferida al Presidente del Gobierno y algn autor (Mariano BAENA DE ALCZAR, Curso de Ciencia de la Administracin, Tecnos,
Madrid, 1990, vol. I, p. 223) considera que el procedimiento es inslito pero formalmente impecable. Pero, a
mi juicio, la sentencia del Tribunal Constitucional 76/1992, de 14 de mayo (Boletn Oficial del Estado, nm.
144, de 16 de junio de 1992), ha venido a corroborar la constitucionalidad de esta prctica al establecer en su
F. J. 4.a) que el contenido de las Leyes anuales de Presupuestos ha de guardar relacin con los gastos e ingresos pblicos. Si recordamos que desde el siglo XIX los Parlamentos han pretendido la competencia legislativa en materia de organizacin ministerial precisamente para que el Gobierno no disparara el gasto pblico creando Ministerios sin control, podemos ver que este vehculo formal de la Ley de Presupuestos es
perfectamente idneo para el fin que se persigue.
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EL MINISTERIO DE RELACIONES CON LAS CORTES Y DE LA SECRETARA DEL GOBIERNO
cin Pblica (que pasan a incorporarse al nuevo Ministerio para las Administraciones Pblicas), las relativas a la objecin de conciencia (que pasan a Justicia), las prestaciones originadas por el sndrome txico (atribuidas a Trabajo y
Seguridad Social) y el Instituto Geogrfico Nacional (que se adscribe al entonces Ministerio de Obras Pblicas y Urbanismo). Con este traspaso de funciones,
ms algunos flecos de gestin administrativa que se trasfirieron ulteriormente4 o incluso desaparecieron5, el nuevo Ministerio qued reducido a las funciones de coordinacin intragubernamental y de apoyo al Presidente y al Vicepresidente del Gobierno y a esto se agreg otra funcin coordinadora pero no ya ad
intra sino ad extra como es la relacin con las Cortes Generales que hasta entonces corresponda a la Secretara de Estado para las Relaciones con las Cortes y la Coordinacin Legislativa, creada por Real Decreto-Ley 22/1982, de 7 de
diciembre, y que dependa directamente de la Presidencia del Gobierno. Conviene
por ello sistematizar estas competencias.
a)
La coordinacin intragubernamental
Las competencias del Departamento en el mbito de la coordinacin intragubernamental se expresan en la propia denominacin del Ministerio, cuando en
su segundo inciso alude a la Secretara del Gobierno. Las funciones propias de
una Secretara del Gobierno son la organizacin del trabajo del Consejo de Ministros y de los rganos que emanan de ste (Comisiones Delegadas del Gobierno y Comisin General de Secretarios y Subsecretarios), es decir:
cursar la convocatoria de sus sesiones;
la elaboracin material de sus rdenes del da;
la asistencia in situ al rgano6;
la elaboracin y archivo de las actas;
la expedicin de las certificaciones de los acuerdos;
4 En la reestructuracin gubernamental de 1988, el Real Decreto 727/1988, de 11 de junio, cre el Ministerio de Asuntos Sociales al que se transfiri la Secretara del Real Patronato de Prevencin y de Atencin
a Personas con Minusvala. Este mismo Real Decreto cre tambin el Ministerio del Portavoz del Gobierno
al que se atribuy una funcin de carcter igualmente coordinador como es la difusin informativa del Gobierno que hasta entonces recaa tambin en el Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del
Gobierno a travs de la Oficina del Portavoz del Gobierno.
5 El Real Decreto 1535/1991, de 25 de octubre, suprimi la Direccin General de Medios de Comunicacin Social, cuyas atribuciones, prcticamente agotadas en ese momento, tenan naturaleza fundamentalmente
gestora.
6 Esta funcin corresponde lgicamente slo al titular del Departamento.
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la remisin de aquellos documentos que proceda enviar a otros rganos

del Estado, como por ejemplo los proyectos de ley;
la ordenacin del diario oficial;
la publicacin de las disposiciones y acuerdos en el Boletn Oficial del Estado.
Este conjunto de actuaciones (con alguna variacin respecto a las Comisiones Delegadas del Gobierno, cuya secretara no siempre corresponde al Ministro de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno, en virtud de lo
que disponen los Reales Decretos de creacin de aqullas) est regulado en las
Instrucciones para la tramitacin de asuntos en los rganos colegiados del Gobierno. Texto refundido, aprobados por Acuerdo del Consejo de Ministros de
29 de diciembre de 19897, que constituyen un manual de procedimiento que
debe aplicar y hacer aplicar el Ministerio en cuanto Secretara del Gobierno.
Estas funciones forman la mdula administrativa del Gobierno y ms especialmente del Consejo de Ministros como primer rgano colegiado de aqul, ya
que estn dirigidas a asegurar el trabajo permanente de un rgano por naturaleza discontinuo. En cuanto Secretara del Gobierno, el Ministerio tiene atribuidas
las ms importantes funciones coordinadoras de ste. Pero esta funcin coordinadora no se agota en el Consejo de Ministros.
La naturaleza horizontal del Departamento determina que asuma otras muchas funciones de coordinacin intragubernamental, en este caso interministerial, que pueden estar o no formalizadas. Ya el artculo 2.1 del Real Decreto de
creacin del Ministerio aluda a la coordinacin que le encomienden las disposiciones legales, y el ejemplo ms claro quiz lo encontramos en el campo de las
publicaciones oficiales en donde el Real Decreto 1434/1985, de 1 de agosto,
cre la Junta de Coordinacin de Publicaciones Oficiales, cuyos Presidente y
Vicepresidente son, respectivamente, el Subsecretario y el Secretario General
Tcnico del Ministerio y cuya Secretara corresponde al Jefe del Servicio Central de Publicaciones. Asimismo, esta funcin coordinadora explica la presencia
del Ministerio en multitud de Comisiones interministeriales cuyos fines no guardan una relacin directa con las competencias del Departamento. Finalmente, la
posicin coordinadora del Ministerio est prevista en los artculos 24.2 y 25 de
7 Estas Instrucciones refunden otras anteriores cuya primera versin data del Acuerdo de 1 de octubre
de 1976 y que sufri diversas alteraciones desde aquella redaccin inicial. Vase, para las diversas Instrucciones entre 1976 y 1980, Jos Antonio SNCHEZ MARISCAL y Victoriano COLODRN GMEZ: Funcionamiento
y ordenacin de los trabajos del Gobierno, Documentacin Administrativa, nm. 188, octubre-diciembre, 1980,
pp. 374-384. Asimismo, Pedro DE MIGUEL GARCA: Reuniones y acuerdos del Consejo de Ministros, Revista de Administracin Pblica, nm. 83, 1977, pp. 207-233.
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la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, que establecen que

los Decretos y las rdenes que afecten a varios Departamentos irn refrendados
por el Ministro Subsecretario de la Presidencia o, segn los casos, revistirn la
forma de Orden de la Presidencia del Gobierno.
Pero al lado de las funciones coordinadoras formalizadas, todo organismo
de estas caractersticas suele asumir otras de carcter ms informal que van dirigidas a poner de acuerdo a varios Departamentos ministeriales cuando es preciso adoptar una decisin o un acuerdo o dictar una disposicin en la que las
posiciones no estn plenamente concordadas. Igualmente con carcter informal
puede ser el propio Ministerio coordinador el que tome la iniciativa para comenzar un procedimiento que afecte a otros varios.
b)
Funciones de apoyo al Presidente del Gobierno y al Vicepresidente
Estn stas previstas en el artculo 2.1 del tan citado Real Decreto 1519/1986,
que las alude con una remisin al artculo 6.1 de la Ley 10/1983, que establece
que en el desempeo de sus funciones el Presidente y el Vicepresidente estarn
especialmente auxiliados por el Ministro de la Presidencia. Es claro por consiguiente que el Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del
Gobierno asume las funciones de apoyo del antiguo Ministerio de la Presidencia. Pero, cules son stas? En principio, nos da una pista la Disposicin Final
Tercera del Real Decreto 984/1987, de 24 de julio, por el que se determina la estructura orgnica bsica del Ministerio8, que seala qu disposiciones viene a derogar la nueva norma orgnica, pero esta pista es francamente insuficiente. A ello
ha de aadirse adems la normativa de diverso rango que regula la Presidencia
del Gobierno, y del examen conjunto de unas y otras normas resulta el siguiente cuadro de funciones de apoyo:
Proveer los puestos de trabajo del Gabinete del Presidente (artculo 4 del
Real Decreto 3773/1982, de 22 de diciembre, por el que se determina la estructura orgnica de la Presidencia)9.
Relacionarse, a travs del Subsecretario del Ministerio, con la Jefatura de
Medios Operativos de la Presidencia (artculo 1 del Real Decreto 2100/1983,
de 4 de agosto, por el que se completa la estructura orgnica del Presidente del
8 Este Real Decreto, al igual que el 1519/1986, est recogido en el volumen Normas orgnicas del Departamento, Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno, Madrid, 1992, con prlogo de Virgilio Zapatero.
9 Vase el trabajo de Luis ORTEGA: El Gabinete del Presidente del Gobierno, en [Javier GARCA FERNNDEZ (ed.): 1812-1992. El arte de gobernar. Historia del Consejo de Ministros y de la Presidencia del Gobierno, Tecnos, Madrid, 1992]. Y del mismo autor del trabajo de igual ttulo publicado en Documentacin Administrativa, nm. 226, abril-junio, 1991, pp. 199-243.
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Gobierno). La diccin de este precepto quiz no es muy esclarecedora, pero si

vemos en la misma disposicin que esta Jefatura asume la funcin de asistencia y propuesta en materia de administracin econmica y de personal y de planificacin administrativa, podemos entender que la funcin de apoyo al Presidente est bien aclarada: el Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la
Secretara del Gobierno es el competente en todas las cuestiones econmicas, de
personal y de planificacin administrativa de la Presidencia del Gobierno a travs de la referida Jefatura10. Por ello este artculo es, a mi entender, bsico para
comprender las funciones de apoyo al Presidente del Gobierno que despliega el
Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno, tanto
ms cuanto que un Decreto de similares caractersticas, el 2101/1983, que se
dict el mismo da, y que crea la Jefatura de Protocolo del Estado, no contiene
similar previsin de relacin de su titular con el Subsecretario de Relaciones
con las Cortes y de la Secretara del Gobierno.
Servir de rgano de apoyo en materia de personal a los ex Presidentes del
Gobierno, ya que los puestos de trabajo que se les adscriban se incluyen en la
relacin de puestos de trabajos del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de
la Secretara del Gobierno, en las previsiones correspondientes a la Presidencia
del Gobierno, como establece el Real Decreto 405/1992, de 24 de abril.
Como puede observarse, tales funciones de apoyo consisten en la asistencia
presupuestaria y de personal a los rganos de la Presidencia, entendiendo como
tales los rganos de apoyo al Presidente y Vicepresidente del Gobierno ms el
Gabinete de la Presidencia. Pero a estas funciones de apoyo material hay que aadir otras, de naturaleza igualmente material y que no estn expresadas en ninguna norma. Me refiero al hecho de que todos los servicios de la Presidencia estn ubicados en el mismo recinto en donde se encuentra el Ministerio de Relaciones
con las Cortes y de la Secretara del Gobierno, lo que determina que estos servicios, a travs de la Jefatura de Medios Operativos de la Presidencia, reciban
la asistencia logstica que despliega el Ministerio de Relaciones con las Cortes
y de la Secretara del Gobierno.
c) La relacin con las Cortes Generales
El Real Decreto 1519/1986 por el que se cre el Ministerio de Relaciones
con las Cortes y de la Secretara del Gobierno atribua a este Departamento,
como primera competencia, la comunicacin entre el Gobierno y las Cortes Ge-
10 Esta idea se reafirma en el artculo 3 del mismo Real Decreto 2100/1983 cuando se atribuye al Jefe de
Medios Operativos de la Presidencia del Gobierno la condicin de Vocal nato de las Juntas de Retribuciones
y de Compras del Ministerio de la Presidencia, con lo que se refuerza la competencia de ste en tales materias econmicas y de personal.
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nerales, as como la preparacin, desarrollo y seguimiento del programa legislativo del Gobierno (artculo 2.1). Esta formulacin se repiti prcticamente
igual en el artculo 8 del Real Decreto 984/1987, de 24 de junio, que determina la estructura orgnica del Ministerio y era sin duda ms escueta que la que
contena la Orden del Ministro de la Presidencia de 27 de abril de 1983 que fijaba las competencias de la Secretara de Estado para las Relaciones con las Cortes y la Coordinacin Legislativa, siendo uno de los rganos que dieron nacimiento en 1986 al Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del
Gobierno.
Sin embargo, y a costa de adelantarnos a lo que veremos ms adelante, el
mismo Real Decreto 984/1987 concreta bastante ms el alcance poltico y jurdico de la funcin de relacin con las Cortes Generales que incumbe al Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno. Al describir
la estructura y funciones especficas de las dos Direcciones Generales que en el
seno del Ministerio conducen la relacin con el Parlamento (a saber, Direccin
General de Relaciones con las Cortes y Direccin General de Seguimiento de Iniciativas Parlamentarias), dicho Real Decreto alude a las siguientes actuaciones:
Informar, coordinar y asistir el Gobierno en sus relaciones con ambas
Cmaras.
Encargarse del estudio, seguimiento y coordinacin en fase parlamentaria del programa legislativo, de los Proyectos de Ley y de los Tratados y Convenios Internacionales.
Efectuar estudios, trabajos de documentacin y actuaciones preparatorias para la formacin del criterio del Gobierno ante la toma en consideracin de
las proposiciones de ley, proposiciones no de ley y mociones.
Recabar de los rganos competentes de la Administracin del Estado la
informacin relacionada con las proposiciones no de ley, mociones, preguntas
e interpelaciones que se formulen en las Cmaras, evalundolas a efectos de informe y asistencia a los Ministerios.
Realizar el seguimiento de los compromisos que impongan las Cmaras
al Gobierno.
A estas previsiones del Decreto que establece la estructura orgnica del Ministerio debemos aadir algunas formas relacionales que contiene la propia Constitucin y que tambin corresponden al Ministerio de Relaciones con las Cortes
y de la Secretara del Gobierno. Me refiero a la peticin de sesiones extraordinarias de las Cmaras que puede formular el Gobierno (artculo 73.2), la recepcin por el Gobierno de las peticiones que reciban las Cmaras (artculo 77.2),
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la oposicin por parte del Gobierno a una proposicin de ley o enmienda que resultara contraria a una delegacin legislativa (artculo 84), el sometimiento al Congreso de los proyectos de ley aprobados en Consejo de Ministros (artculo 88),
la solicitud de autorizacin al Congreso para convocar referndum (artculo 92),
el traslado a las Cortes Generales de la autorizacin para que el Estado se obligue por medio de tratados o convenios (artculo 94.1)11, la informacin a las
Cmaras de la conclusin de los tratados y convenios que no requieran autorizacin de las Cortes (artculo 94.2), canalizar la informacin y ayuda que precisen las Cmaras y sus Comisiones (artculo 109), tramitar las peticiones de
las Cmaras cuando reclamen la presencia de los miembros del Gobierno (artculo
110.1), transmitir las interpelaciones y preguntas que se formulen en las Cmaras (artculo 111.1), dar traslado al Congreso de los Diputados del planteamiento de las cuestiones de confianza (artculo 112), ejercitar las funciones relacionadas hacia el Congreso de los Diputados previstas en el artculo 117 del texto
constitucional, y la transmisin de la conformidad del Gobierno a toda proposicin o enmienda que suponga aumento de crditos o disminucin de ingresos presupuestarios (artculo 134.6).
Tambin ex Reglamentos parlamentarios podemos encontrar alguna otra funcin que puede corresponder al Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la
Secretara del Gobierno. Podramos citar por ejemplo, en el Reglamento del
Congreso, el derecho de los diputados a recabar de las Administraciones Pblicas los datos, informes y documentos que obren en poder de stas (artculo 7),
cuya tramitacin y la eventual respuesta sobre la imposibilidad de dar traslado
de dicho material han de corresponder al Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno, y que viene a complementar las previsiones
del artculo 77.2 de la Constitucin, igualmente previstas en el artculo 44 del
Reglamento. Tambin este Ministerio recibe la comunicacin de la constitucin
del Congreso previsto en el artculo 4.2, y las conclusiones de las Comisiones
de Investigaciones que se han de comunicar al Gobierno (artculo 52.5), tramita la retirada de un proyecto de ley (artculo 129), pide que en una sesin determinada se incluya un asunto con carcter prioritario (artculo 67.3), solicita que
una pregunta sea propuesta (artculo 188.4), presenta el escrito motivado para la
cuestin de confianza vista ms arriba que prev el artculo 112 de la Constitucin (artculo 174) y tramita las peticiones de comparecencias de los miembros
del Gobierno ante las Comisiones o el Pleno (artculos 202 y 203). Igualmente
encontramos previsiones similares en el Reglamento del Senado, quiz en mayor nmero que en el del Congreso, y que omitimos en aras de la economa expositiva.
11 As est previsto en la Orden comunicada del Ministro de Asuntos Exteriores de 17 de febrero de 1992
(Boletn Oficial del Ministerio de Asuntos Exteriores, nm. 592, febrero de 1992). Vase a este respecto Jess RUB: Los problemas de la calificacin, en el vol. col., La celebracin de Tratados internacionales por
Espaa: problemas actuales, Ministerio de Asuntos Exteriores, Madrid, 1990, pp. 102-107.
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Adems, habra que resaltar varias funciones ms. En primer lugar, como es
sabido, los Reglamentos del Congreso de los Diputados y del Senado prevn
que se d cuenta al Gobierno de las reuniones de la Junta de Portavoces de cada
Cmara para que enve, si lo estima oportuno, un representante que podr estar
acompaado por una persona que lo asista (artculo 39.2 del Reglamento del
Congreso, en tanto que el artculo 43.2 del Reglamento del Senado es ms parco pero con similar previsin). Las actas de ambas Juntas acreditan que el Gobierno siempre ha hecho uso de esta facultad y que con gran frecuencia es el
propio Ministro titular del Departamento el que asume esta representacin en compaa, como mnimo, de un Director General del Ministerio12.
La segunda funcin que conviene recordar es de carcter ms informal y ha
sido definida por un autor como solucionar problemas y eliminar tensiones que
puedan plantearse entre el Gobierno y el Parlamento13, y que recaen normalmente en el titular del Departamento, pero no de forma exclusiva.
Finalmente, es funcin del Ministerio, como en todo rgimen parlamentario14, mantener un contacto permanente con el Grupo Parlamentario de la mayora, a efectos de comunicacin poltica, de coordinacin en materia legislativa15 y sobre las diversas posibilidades de indirizzo parlamentaria, aunque hay
que pensar que lgicamente esta relacin no se agota en el Ministerio ni en el
Ministro sino que se prolonga hacia el Presidente y el Vicepresidente del Gobierno.
Este modelo de Ministerio que canaliza toda la relacin entre el Gobierno y el
Parlamento resulta bastante innovador respecto a la formulacin que ofrece el Derecho comparado16 y, segn creo, es el ms adecuado a la configuracin constitucional del Gobierno y de su Presidente. En un marco constitucional caracterizado
por un Presidente de gran peso poltico, prximo a lo que se denomina Principio
12 Pedro PEA (El Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno en su vertiente parlamentaria, Revista de las Cortes Generales, nm. 17, 1989, p. 71) proporciona informacin de los
asuntos tratados por el Ministro en las reuniones de la Junta de Portavoces entre 1986 y 1988.
13 Ibidem, p. 74.
14 Vase, para el Derecho comparado, Manuel RUIZ CSAR: Estudio prctico comparado sobre los organismos encargados de las relaciones entre Parlamento y Ejecutivo en los pases de la Comunidad Europea
en relacin con el sistema espaol, Boletn de Informacin del Ministerio de Justicia, nm. 1450, 25 de marzo de 1987, pp. 3-23.
15 Este mbito ha sido muy destacado por algunos autores como Diego LPEZ GARRIDO (Gobierno y
Parlamento: dos modelos de relaciones internas UCD y PSOE) en el vol. col. El Gobierno en la Constitucin espaola y en los Estatutos de Autonoma, Diputaci de Barcelona, 1985, pp. 240-241; Pedro JOVER y
Joan MARCET (Teora y realidad en las relaciones del Gobierno con el Grupo Parlamentario y el partido mayoritario, en el cit. El Gobierno en la Constitucin..., pp. 277-278); Pedro PEA (op. cit., pp. 80-82), y otra
vez Joan MARCET (La posicin de la mayora en las relaciones entre las Cortes Generales y el Gobierno,
Revista de las Cortes Generales, nm. 22, 1991, pp. 7-19).
16 Manuel RUIZ CEZAR, op. cit., in totum; Pedro PEA, op. cit., p. 84.
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de Canciller17, donde los Ministros son nombrados y cesados a propuesta exclusiva de un Presidente que dirige la accin del Gobierno y coordina las funciones
de los restantes miembros de ste, el canalizar toda la relacin, tanto poltica como
formal, con el Parlamento, a travs de un Ministro es el instrumento adecuado
para que el Presidente del Gobierno pueda estar informado y pueda igualmente impulsar el conjunto de la poltica parlamentaria sin distorsionantes dispersiones que
no faltaron en Espaa entre 1977 y 1982. A este motivo de indudable peso debe
aadirse adems que un Ministerio de tales atribuciones con respecto a la institucin parlamentaria asegura tambin un alto grado de coordinacin tanto en el mbito del ejercicio de una accin gubernamental comn como desde el punto de
vista opuesto, el de las propias Cmaras, que as pueden contar con un rgano de
conexin permanente, lo que es particularmente necesario en las relaciones ordinarias (flujo de preguntas escritas, de peticin de documentacin, y fijacin del calendario de las distintas comparecencias de los miembros del Gobierno, etc.).
d) Funciones relativas a la Presidencia del Gobierno
Bajo esta denominacin deben encuadrarse dos clases diferentes de actividad.
Por un lado, aquellas que el ordenamiento imputa a la Presidencia del Gobierno, no al Presidente, con el alcance que veremos a continuacin. Por otra parte,
aquellas actividades que en casi todos los sistemas polticos de nuestro entorno
democrtico no parece necesario atribuir a un Departamento sectorial y que deben estar, poltica y orgnicamente, prximas al Presidente.
En ambos supuestos estas atribuciones se caracterizan por dos rasgos principales: a) no deben estar gestionadas por el Presidente del Gobierno, ya que no
conviene que ste entre en una accin administrativa directa que perjudicara su
funcin de direccin gubernamental y podra engendrar incluso pequeos problemas de ndole laboral o administrativa; b) han de situarse en una esfera de proximidad inmediata al Presidente para que ste pueda recibir la informacin generada por estos servicios y al propio tiempo transmitir las instrucciones
pertinentes. Por este motivo, en todos los pases democrticos se atribuye la
competencia de estos rganos a un Ministerio o Ente prximo al Presidente, con
capacidad gestora propia y que puede asegurar que las instrucciones, criterios y
demandas del Presidente sean fielmente transmitidos y, en su caso, ejecutados.
As pasa en Francia, donde el Primer Ministro tiene atribuidos diversos rganos
horizontales18, que en parte estn confiados al Secretario General del Gobierno.
17 Vase Antonio BAR, El Presidente del Gobierno en Espaa. Encuadre constitucional y prctica poltica, Civitas, Madrid, 1983, pp. 239-248; Miguel ngel GARCA HERRERA, La coordinacin del Presidente
del Gobierno, en el cit. El Gobierno en la Constitucin..., pp. 63-81; Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR, Fundamentos de Derecho administrativo, Ed. Centro de Estudios Ramn Areces, Madrid, 1988, pp. 1015-1017.
18 Sigue teniendo inters el libro de Marceau LONG, Les services du Premier Ministre, Presses Universitaires dAix-Marseille, Aix-en-Provence, 1981. Ms reciente, Philippe ARDANT, Le Premier Ministre en
France, Montchrestien, Pars, 1991, pp. 91-102.
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En nuestro ordenamiento se observa una evolucin desde una primera fase

en que algunos organismos especiales y ms o menos horizontales se vincularon a la Secretara General de la Presidencia hasta llegar a la situacin actual regulada en el Real Decreto 1519/1986 que cre el Ministerio de Relaciones con
las Cortes y de la Secretara del Gobierno, al que se acaban vinculando estos
rganos. En concreto, me refiero al Centro de Estudios Constitucionales, al Centro de Investigaciones Sociolgicas y a la ya extinguida Direccin General de Medios de Comunicacin Social. Estos organismos formaban parte de la Secretara General de la Presidencia, segn estableci el Real Decreto 3773/1982, de 22
de diciembre, pero ya el Real Decreto 1794/1986, de 29 de agosto, los adscribi al Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno,
y as se refleja lgicamente en el Real Decreto 984/1987, que establece la estructura
bsica del Departamento.
Por el mismo motivo, pero datando de un perodo muy anterior que se remonta
al franquismo, el Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del
Gobierno como antes el de la Presidencia, ejercita las funciones atribuidas
a la Presidencia del Gobierno respecto al Consejo de Administracin de Patrimonio Nacional. Como es sabido, el artculo 1 de la Ley 23/1982, de 16 de junio, del Patrimonio Nacional, establece que su Consejo de Administracin es
orgnicamente dependiente de la Presidencia del Gobierno. Esta dependencia orgnica se expresa en varios preceptos de la misma Ley, pero de forma genrica,
respecto al Gobierno en su conjunto, de modo que es el Reglamento de aqulla,
aprobada por Real Decreto 496/1987, de 18 de marzo, el que viene a canalizar
esta dependencia orgnica a travs del Ministerio de Relaciones con las Cortes
y de la Secretara del Gobierno: nombrar a los miembros de la Administracin
del Estado que deben formar parte de la Comisin de Inventario del Patrimonio
Nacional; presentar al Consejo de Ministros, para su aprobacin, el inventario
que elabore la referida Comisin y que ser elevado por el Consejo de Administracin; presentar al Consejo de Ministros las propuestas de afectacin y desafectacin de bienes y derechos que solicite el Consejo de Administracin, as
como dar traslado de la solicitud a la Direccin General de Patrimonio del Estado; recibir las actas de afectacin y desafectacin de tales bienes y derechos
una vez que haya sido acordado por el Consejo de Ministros; recibir el anteproyecto de presupuesto para su inclusin en los Presupuestos Generales del Estado; tramitar las relaciones de puestos de trabajo; convocar los procedimientos
generales de provisin del personal funcionario; recibir el inventario de donaciones hechas al Estado a travs del rey para su aprobacin por el Gobierno;
dictar las disposiciones que sean necesarias en desarrollo del propio Reglamento. Como se ve, el Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del
Gobierno acta respecto a Patrimonio Nacional en un doble sentido: por una
parte, es el cauce entre el Consejo de Administracin y el Gobierno para todas
aquellas actuaciones en que el primero deba relacionarse con el segundo, y de
otro lado, dado que el personal al servicio de Patrimonio Nacional es personal
de la Administracin Pblica, despliega los instrumentos necesarios para hacer
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efectiva la dependencia funcional prevista en el artculo 2 de la Ley 30/1984, de

2 de agosto, respecto a cada Departamento ministerial19.
Esta adscripcin, por su alcance presupuestario, de personal o de gestin, se entiende que no deba realizarla directamente el Presidente, lo que no obsta para que
la propia Ley del Patrimonio Nacional atribuya al Presidente del Gobierno la facultad de proponer a la deliberacin del Consejo de Ministros y refrendar los Reales Decretos de nombramiento de los miembros del Consejo de Administracin.
Como se ha dicho ms arriba, el descargar al Presidente y a su entorno ms
inmediato de responsabilidades directas de gestin, de personal y presupuestarias es una frmula eficaz que no impide la transmisin directa de directrices, instrucciones y peticiones a travs del Ministro titular del Departamento20.
5.3.
LA ESTRUCTURA DEL MINISTERIO
Para realizar las funciones que tiene atribuidas, el Ministerio est dotado de
una estructura orgnica clsica; es decir, el Ministro como vrtice del Departamento, el Subsecretario, las diversas Direcciones Generales sectoriales, la Direccin General de Servicios, el Gabinete del Ministro y la Secretara General
Tcnica, a la que se aaden tres Organismos autnomos que son el Boletn Oficial del Estado, el Centro de Estudios Constitucionales y el Centro de Investigaciones Sociolgicas.
a) El Ministro
El Ministro de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno se
puede definir, ante todo, por dos rasgos esenciales: en primer lugar, es el Secretario del Gobierno y, en segundo lugar, como dice un autor, es el especialista del Gobierno en temas parlamentarios21.
La condicin de Secretario del Gobierno o del Consejo de Ministros ha variado en su configuracin jurdica desde el establecimiento de ste al acabar
19 Sobre la naturaleza jurdica de Patrimonio Nacional, vase Javier GARCA FERNNDEZ, La Ley del
Patrimonio Nacional, Reales Sitios, nm. 115, primer trimestre 1993, pp. 51-60.
20 A estas funciones habra que aadir tambin las relativas a la clausurada Exposicin Universal de Sevilla 1992, en donde tanto la Sociedad Estatal para la Exposicin Universal como la Oficina del Comisario
General quedaron adscritos al Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno como
estableci el Real Decreto 1120/1991, de 21 de julio, adscripcin que responde a la misma filosofa de descargar a la Presidencia de responsabilidades directas de gestin.
21 Pedro PEA, op. cit., p. 75.
174
el Trienio Liberal por Real Decreto de 19 de noviembre de 182322 hasta nuestros das23, pero en todo caso sigue siendo sustancialmente igual a la descripcin que haca Escriche del Secretario del Consejo: Asienta las deliberaciones y acuerdos del Consejo, teniendo a su cuidado el libro destinado para este
objeto24, que, por otro lado, no se diferencia del de otros muchos pases25. El
rgimen vigente del Secretario del Gobierno est fijado por el artculo 3 de la
Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, que atribuy la Secretara del Consejo de Ministros al entonces Ministro Subsecretario de la Presidencia26, el artculo 6.1 de la Ley 10/1983, de 16 de agosto, que contiene
igual previsin pero referida ya al Ministro de la Presidencia, y el artculo 2.2
del tantas veces citado Real Decreto 1519/1986, de 25 de julio, que confiere
al titular del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del
Gobierno las funciones a que se refiere el mencionado artculo 6.1 de la Ley
10/1983.
En consecuencia, en cuanto Secretario del Consejo de Ministros, el Ministro de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno asiste al Presidente del Gobierno en la determinacin del orden del da de las sesiones, cursa
a los restantes miembros del Consejo la convocatoria de la sesin que ha realizado el Presidente, concurre a la misma, confecciona el acta de los acuerdos27
y certifica y realiza las operaciones conducentes a la ejecucin de cada acuerdo (publicacin, remisin a las Cortes Generales, etc.)28. Como es lgico, algunas
de estas actuaciones son personalsimas del titular de la Secretara del Conse-
22 Sobre este perodo inicial vase Enrique MORAL SANDOVAL, Introduccin a Actas del Consejo de Ministros. Fernando VII. T. I, Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno, Madrid, 1989,
pp. XVII-XXXVII, con buena bibliografa. Hasta el presente, el Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la
Secretara del Gobierno ha publicado, tomndolos de su Archivo, seis volmenes de Actas que corresponden a
Fernando VII (cinco volmenes) y al Directorio Civil de Primo de Rivera (un volumen), estando en fase de publicacin otros varios tomos correspondientes a Fernando VII y a algunos perodos del reinado de Isabel II.
23 Vase Miguel ngel PREZ DE LA CANAL, El Secretario del Consejo de Ministros (1823-1992), en
Javier GARCA FERNNDEZ (ed.): 1812-1992. El arte de gobernar. Historia del Consejo de Ministros y de la
Presidencia del Gobierno, Tecnos, Madrid, 1992. Con carcter parcial merecen citarse las siguientes obras:
Pablo GONZLEZ MARIAS: Gnesis y evolucin de la Presidencia del Consejo de Ministros en Espaa (18001875), Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1974. Para el perodo posterior hay alguna referencia
en Aurelio GUAITA, El Consejo de Ministros, Escuela Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1967, 2.a
ed., pp. 23-25, y en Jos Manuel CANALES ALLENDE, La Administracin de la Segunda Repblica. La organizacin central del Estado, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1986, pp. 113-129.
24 Joaqun ESCRICHE, Diccionario razonado de legislacin y jurisprudencia, Eugenio Maillefert y Cia.,
Pars, 1863, novsima ed., p. 1305.
25 Para el Derecho comparado vase el vol. col., Le Scretariat General du Gouvernement, Economica,
Pars, 1986.
26 Despus Ministro de la Presidencia y ahora de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno.
27 No parece posible que pueda confeccionar un acta de las deliberaciones, ya que stas son secretas
como se desprende de la obligacin que se impone a los Ministros de guardar secreto de estas deliberaciones
y que est contenida en el artculo 2 del Real Decreto 707/1979, e 5 de abril.
28 Todas y cada una de estas operaciones estn previstas en las ya citadas Instrucciones para la tramitacin de asuntos en los rganos colegiados del Gobierno. Texto refundido aprobado por Acuerdo de Consejo
de Ministros de 9 de octubre de 1987.
175
jo, en tanto que en otras cuenta con la asistencia de la correspondiente Direccin General del Departamento.
Como prolongacin de esta funcin de Secretario del Consejo de Ministros,
el titular de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno participa
en la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios29. Esta Comisin, que estaba prevista de forma muy genrica en el artculo 8 de la Ley de
Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, fue regulada de forma permanente en el Acuerdo de Consejo de Ministros de 1 de octubre de 1976 y fue
finalmente recogida en el artculo 5 de la Ley 10/1983, de 16 de agosto, si bien
su presidencia se atribua al entonces Ministro de la Presidencia. El Real Decreto
1519/1986 dio un vuelco completo a su naturaleza al establecer que sera presidida por el Vicepresidente del Gobierno, que podra delegar en un Ministro y ello
ha dado lugar a que el Ministro de Relaciones con las Cortes y de la Secretara
del Gobierno participe en las sesiones y eventualmente las presida en ausencia
del Vicepresidente, presencia obligada, por otra parte, por el carcter preparatorio
de sus trabajos respecto a las sesiones del Consejo de Ministros por lo que sera impensable la ausencia del Secretario del Consejo de Ministros. Por otro
lado, la intervencin de este Ministro en la Comisin General no se limita a su
presencia en este rgano sino a realizar todas las operaciones relativas a la confeccin del orden del da y de la convocatoria, en todo aquello que no recaiga
directamente en el Presidente de la Comisin.
En su condicin de especialista parlamentario del Gobierno, el Ministro de
Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno asume, por s o con la
asistencia de los Directores Generales competentes, todas las funciones, formalizadas o no, a que nos hemos referido en el apartado Las competencias del
Ministerio, a las que conviene aadir la informacin regular al Consejo de Ministros, Presidente y Vicepresidente del Estado de la actividad parlamentaria y,
eventualmente, la sustitucin de otros Ministros en los actos de control que ejercitan las Cortes y sus miembros30.
En el campo de la coordinacin intragubernamental no vinculada al Consejo de Ministros, el Ministro tiene atribuida por encima de todo la funcin de refrendar los Reales Decretos propuestos conjuntamente por varios Ministerios o
dictar rdenes ministeriales, segn los casos, lo que est previsto, como vimos
ms arriba, en los artculos 24 y 25 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado. Finalmente, conviene recordar que el Ministro es Canciller de la Orden del Mrito Constitucional, creada por Real Decreto 1385/1988,
de 18 de noviembre, cuya organizacin administrativa corresponde al Departamento.
29
30
Sobre esta Comisin, vase Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR, op. cit., pp. 1020-1023.
Pedro PEA, op. cit., p. 72-77.
176
b)
El Subsecretario
El Subsecretario de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno tiene atribuidas las funciones propias de este cargo31, tal como estn reflejadas en el artculo 15 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado y as estn expresadas en el artculo 4 del Real Decreto 984/1987. En tal
sentido, el cargo no presenta ninguna diferencia del resto de los titulares de Subsecretaras en aquellos ministerios donde la lnea de mando entre el Ministro y
el Subsecretario no sufre interposiciones o derivaciones con Secretarios de Estado o Secretarios Generales.
Ahora bien, el Subsecretario de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno posee dos notas caractersticas de cierta importancia poltica
y administrativa. La primera nota, especialmente relevante, es que es el Secretario de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios (artculo 4.5 del Real Decreto 984/1987, y anteriormente artculo 1 del derogado
Real Decreto 1981/1986), as como Secretario administrativo de las Comisiones Delegadas del Gobierno, sin perjuicio de las Secretaras Tcnicas que se
atribuyen a otros rganos. En segundo lugar, es Presidente de la Junta de Coordinacin de Publicaciones Oficiales32. Estas dos atribuciones hacen de este
Subsecretario un rgano coordinador de gran importancia tanto en el nivel general de la Secretara del Gobierno como en el mbito sectorial de las publicaciones oficiales.
c) Las Direcciones Generales de Relaciones con las Cortes
y de Seguimiento de Iniciativas Parlamentarias
Al fijar las funciones generales del Departamento y al tratar la figura del Ministro como primer rgano de ste, hemos visto que no todas las competencias
de naturaleza parlamentaria del Ministro corresponden al mismo, ya que conllevan
una extensa gestin administrativa e incluso poltica. Por eso se establecieron estas dos Direcciones Generales cuya nota caracterstica es la distribucin material de funciones frente al criterio orgnico en que se fundaban las Direcciones
Generales de la antigua Secretara de Estado para las Relaciones con las Cortes
y la Coordinacin Legislativa33. Ambas Direcciones Generales fueron creadas
por el Real Decreto 1981/1986, de 25 de septiembre (que suprimi las de Relaciones con el Congreso de los Diputados y con el Senado) y desde entonces asis-
31 Vase Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR, op. cit., pp. 997-1001. Anterior a la Ley 10/1983, pero conservando inters, es el trabajo de Aurelio GUAITA, Secretaras de Estado y Subsecretaras, Revista Espaola de Derecho Administrativo, nm. 18, 1978, pp. 333-357.
32 Creada y regulada por Real Decreto 1434/1985, de 1 de agosto, de ordenacin de las publicaciones oficiales.
33 Pedro PEA, op. cit., p. 59.
177
ten al Ministro en todas las funciones que vimos en el anterior apartado; es decir, una est orientada al seguimiento del programa legislativo y, en general, a
los temas relacionales entre el Gobierno y las Cmaras, en tanto que la otra se
vuelca hacia las iniciativas que emanan de las Cortes (preguntas, interpelaciones, mociones, o proposiciones no de ley).
d) La Direccin General del Secretariado del Gobierno
Es, como las anteriores, una Direccin General relativamente reciente que se
crea con el Real Decreto 1981/1986, de 25 de septiembre, a partir de una Subdireccin General del mismo nombre adscrita hasta entonces a la Secretara General Tcnica. Lo caracterstico de este centro directivo es que asume la totalidad de funciones con que el artculo 12 de la Ley de Rgimen Jurdico de la
Administracin del Estado define el Secretario del Gobierno (salvo lgicamente las especficas del Ministro y del Subsecretario)34, lo que convierte a esta Direccin General en el ncleo gestor y logstico de las funciones coordinadoras
del Gobierno en su dimensin de Secretariado del Consejo de Ministros. La segunda nota de inters es que el titular de la Direccin General es el Secretario
adjunto de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, asistiendo en esta tarea al Subsecretario del Departamento35. Por otro lado, en fin,
esta Direccin General tiene atribuida una decisiva funcin coordinadora que consiste en la ordenacin y control de la publicacin de actos y disposiciones que
deban insertarse en el Boletn Oficial del Estado, es decir, se sita en el eje del
principio constitucional de publicidad de las normas y coordina el flujo de inserciones que llegan desde todos los rganos constitucionales y administrativos
del Estado.
e) La Secretara General Tcnica
La Secretara General Tcnica tiene los rasgos propios de estos rganos36 y
as estn definidos en el artculo 8 del Real Decreto 984/1987. Por ello, de una
forma u otra participa en las atribuciones del Departamento asistiendo al resto
de las Direcciones Generales. Pero junto a estas atribuciones conviene destacar
dos de carcter externo coordinador. En primer lugar, en el mbito de las rdenes ministeriales de carcter conjunto previstas en el artculo 25.1 de la Ley de
34 Tambin se encarga de la gestin informtica del Departamento a travs de la Subdireccin General

de Gestin Informtica.
35 As lo estableci el Real Decreto 1981/1986 y lo mantiene el Real Decreto 984/1987.
36 Vase Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR, op. cit., pp. 1001-1004. Ms antiguo, pero conservando interesantes apreciaciones, Antonio CARRO MARTNEZ, Secretaras Generales Tcnicas, en Estudios de Derecho Administrativo (Libro Jubilar del Consejo de Estado), Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1972, pp.
259-296.
178
Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, la Secretara General Tcnica

informa estas disposiciones segn lo dispuesto en el artculo 130.1 de la Ley de
Procedimiento Administrativo, es decir, no slo sobre los proyectos de rdenes
del propio Departamento (como es obligado en todo Ministerio donde existe Secretara General Tcnica), sino sobre los que nacen a iniciativa de otros varios,
lo que situara a la Secretara General Tcnica en una posicin coordinadora de
cierta relevancia. Esta misma coordinacin intragubernamental la ejerce la Secretara General Tcnica en un mbito especfico como es el de las publicaciones, asistiendo al Subsecretario de Relaciones con las Cortes y de la Secretara
del Gobierno (Presidente de la Junta Coordinadora de Publicaciones Oficiales,
como hemos visto), en el doble sentido de que el Secretario General Tcnico es
Vicepresidente de dicha Junta y en cuanto que el Servicio Central de Publicaciones,
segn establece el artculo 14 del citado Real Decreto 1434/1985, ejerce la Secretara de dicha Junta37.
f)
La Direccin General de Servicios y el Gabinete del Ministro
Estas dos Direcciones no ofrecen ninguna particularidad respecto a las de

igual denominacin de los restantes Ministerios. La primera se ocupa de todas
las cuestiones de rgimen interior, poltica de personal, gestin presupuestaria
y econmica, y recursos y reclamaciones. Por su parte, el Gabinete del Ministro es el rgano de apoyo, asesoramiento y asistencia inmediata de ste y se configura en los trminos previstos en el artculo 10 de la Ley 10/1983, de 16 de agosto, y del Real Decreto 3775/1982, de 22 de diciembre.
g)
Organismo autnomo Boletn Oficial del Estado
Si ms arriba destacbamos la importancia de la Direccin General del Secretariado del Gobierno en la ordenacin y control de lo que se publica en el
diario oficial, con este Organismo autnomo encontramos la otra cara de la moneda del principio constitucional de publicidad de las normas; es decir, la vertiente tcnico-material de asegurar la publicacin del diario oficial en los trminos
del Real Decreto 1511/1986, de 6 de junio, de ordenacin del mismo. Hay dos
rasgos jurdico-administrativos de inters en este Organismo autnomo: se relaciona con el Ministerio a travs de la Subsecretara (artculo 4.6 del Real Decreto 984/1987) y en el desarrollo de sus actividades est asistido por un Consejo Rector, que preside el propio Subsecretario, regulado por Orden de 25 de
junio de 1991.
37 Vase Javier GARCA FERNNDEZ y Jos Luis GUERRERO AROCA, Las publicaciones del sector pblico: la experiencia espaola, en el vol. col., La funcin editorial del sector pblico, Instituto Nacional de
Administracin Pblica, Mxico, 1990, pp. 15-41.
179
h) Organismo autnomo Centro de Estudios Constitucionales

Este Centro tiene su origen en el antiguo Instituto de Estudios Polticos. Se
transform en Centro de Estudios Constitucionales con el Real Decreto 2781/1977,
de 28 de octubre, refundindose con el Instituto de Estudios Administrativos y
adscribindose directamente al Ministro de la Presidencia con carcter de Organismo autnomo. Ulteriormente, la Orden ministerial de 30 de enero de 1978
organiz su estructura, que volvi a reformarse con el Real Decreto 1707/1980,
de 29 de agosto, que lo adscribi al efmero Ministro Adjunto al Presidente, encargado de la Coordinacin Legislativa, y desde entonces no ha sufrido ninguna variacin en su estructura. Cambi sin embargo su adscripcin, ya que el
Real Decreto 3373/1982, de 22 de diciembre, lo integr en la Secretara General de la Presidencia hasta que un nuevo Real Decreto, el 1794/1986, de 29 de
agosto, lo incorpor definitivamente al Ministerio de Relaciones con las Cortes
y de la Secretara del Gobierno. Esta adscripcin es lgica, como hemos visto
ms arriba, pues se trata de un rgano cuyas funciones, tal como se expresan en
el artculo 1707/1980, estn claramente vinculadas a la Presidencia del Gobierno, que debe gestionar un Ministerio de las caractersticas del de Relaciones con
las Cortes y de la Secretara del Gobierno.
i)
Organismo autnomo Centro de Investigaciones Sociolgicas
Tiene una vida administrativa bastante paralela al Centro de Estudios Constitucionales. El ya citado Real Decreto 2781/1977 lo adscribi al Ministro de la
Presidencia, conservando su naturaleza de Direccin General y as sigui hasta
que el tambin citado Real Decreto 3373/1982 lo integr en la Secretara General
de la Presidencia, volviendo al Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la
Secretara del Gobierno con el Real Decreto 1794/1986. Posteriormente, la Ley
4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990, lo transform en Organismo autnomo, que adquiri su organizacin definitiva en el Real
Decreto 1526/1990, de 8 de noviembre. Sus objetivos establecidos en el artculo 84 de la referida Ley 4/1990, avalan igualmente su adscripcin a un Departamento como el de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno.
5.4.
EL MINISTERIO DE RELACIONES CON LAS CORTES

Y DE LA SECRETARA DEL GOBIERNO
COMO DEPARTAMENTO DE COORDINACIN HORIZONTAL
Como he tenido ocasin de escribir en otro lugar, el Derecho pblico ofrece

un conjunto de tcnicas e instrumentos para posibilitar que la toma de decisiones del Gobierno pueda realizarse con la mxima eficacia superando los inconvenientes que conlleva la naturaleza colegial de este rgano. Entre estas tcni180
cas, las que se configuran bajo la denominacin del principio de coordinacin

son las de aplicabilidad ms inmediata. Desde este punto de vista, se puede entender por coordinacin aquella actividad de unificacin y concordancia de las
polticas sectoriales de cada Ministerio para que, bajo las directrices establecidas por el Presidente del Gobierno o por el Consejo de Ministros, se inserten coherentemente y sin contradicciones en el continuum de la accin del Gobierno
que aplica el programa de ste. Por ello, en el Estado democrtico, la coordinacin gubernamental es un principio estructural de la organizacin poltica que
se dirige a asegurar un mbito de direccin propio del Presidente del Gobierno,
una programacin y ejecucin comunes de la accin del Gobierno y una unificacin de los intereses diversos que inspiran la actuacin de los Departamentos
ministeriales.
En este contexto, la existencia de rganos gubernamentales de coordinacin
es el primer requisito para la aplicacin de sta. Y dentro de estos rganos, el Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno aparece como
Departamento esencialmente coordinador, ya que su competencia como Secretara del Gobierno tiene tal naturaleza, y casi el mismo alcance posee su dimensin relacional con el Parlamento, ya que la razn de ser de tal dimensin
es coordinar toda la accin parlamentaria del Gobierno. Se trata, en suma, de un
rgano ministerial de coordinacin horizontal, del que pocos ejemplos existen
en Derecho comparado.
181
CAPTULO 6:
LA SECRETARA DE ESTADO DE RELACIONES CON
LAS CORTES
6.1.
LOS ORGENES DE LOS RGANOS ENCARGADOS

DE LAS RELACIONES ENTRE EL GOBIERNO
Y EL PARLAMENTO EN ESPAA
En todo Estado moderno, los rganos se crean para servir funciones jurdicas y polticas que traen causa de las previsiones que contiene el ordenamiento
jurdico a partir, naturalmente de la Constitucin. En el caso de los rganos que
sirven a la funcin de mantener la relacin entre el Gobierno y el Parlamento,
estos rganos tienen como presupuesto el principio constitucional de separacin
de poderes y, en segundo, pero no en ltimo lugar, la relacin fiduciaria que se
anuda entre el Gobierno y el Parlamento. Pero esa relacin slo es plena, y jurdicamente relevante, en la forma de gobierno parlamentaria. En formas de gobierno histricamente anteriores, como pudo ser la Monarqua constitucional en
Europa, la relacin fiduciaria Poder Ejecutivo/Parlamento estaba mucho ms
diluida tanto en sentido jurdico (pues con frecuencia no exista un acto parlamentario de otorgamiento y retirada de la confianza al Gobierno1) como en sentido poltico pues la denominada doble confianza que emerge en la Monarqua
orleanista supona, con mucha frecuencia, la imposicin de un Gobierno al Parlamento por parte del Monarca, imposicin que el Parlamento haba de asumir
como si le hubiera otorgado la confianza. Adicionalmente, como ocurra en Espaa durante la Monarqua de la Restauracin, los procesos electorales (y los resultados) se acomodaban a la designacin previa efectuada por el Monarca.
En definitiva, como ocurre tambin con los rganos del Secretariado del Gobierno2,
los rganos encargados de la relacin entre el Parlamento y el Gobierno estn al ser-
Menos an al Presidente del Gobierno que no estaba configurado como un rgano autnomo.
Vase Javier GARCA FERNNDEZ: Secretariado del Gobierno y coordinacin del trabajo gubernamental. Notas de Derecho comparado y de Derecho espaol aparecido en el Homenaje al Profesor Jordi
Sol Tura [ahora, captulo 10 de este volumen].
2
183
vicio de algunos principios constitucionales, principios que esta clase de rganos

tiende a acentuar o a modular. As pas en el Derecho histrico espaol.
Sin embargo, en el Derecho histrico se encuentran pocas referencias a la
manera de articular orgnica y procedimentalmente la relacin jurdica entre
ambos rganos constitucionales3. Encontramos, es cierto, la regulacin de la
presencia fsica de los miembros del Poder Ejecutivo en las Cmaras, los modos de responder preguntas e interpelaciones, la participacin del Gobierno en
el procedimiento legislativo, los votos de censura y de gracias (que aparecen en
el Reglamento Interior del Congreso de los Diputados de 1847 sin que se vuelvan a regular hasta el Reglamento Interino de las Cortes Constituyentes de 1873
y, con la Restauracin, a travs del reimplantado Reglamento de 1847 y del Reglamento del Congreso de 1918) y la acusacin a los Ministros pero la relacin
nter orgnica apenas estaba contemplada en las Constituciones ni tampoco en
los Reglamentos parlamentarios del Congreso4 salvo un instituto que no cumpla en principio esa funcin y que luego se convirti en el instrumento paraconstitucional para ejercitar la funcin de control: el discurso de la Corona, del
que hablaremos ms abajo. Tampoco fij nada el Reglamento Provisional de las
Cortes Constituyentes de 1931 que estuvo vigente hasta finales de 1934. En lo
que se refiere al Senado, la regulacin de la relacin jurdica Gobierno/Cmara
es muy escasa pues slo encontramos el Reglamento del Senado revolucionario
de 1871 que, siguiendo a la regulacin ya establecida por el Reglamento de
1847, introdujo los votos de censura y de gracias con una regulacin que reprodujo el Reglamento de 1918.
Fue necesario que se aprobara el Reglamento del Congreso de los Diputados
de 29 de noviembre de 1934 para que apareciera un muy extenso Ttulo, el IX,
3 Un ejemplo muy relevante es la obra de Adolfo PONS Y UMBERT: Organizacin y funcionamiento de las
Cortes segn las Constituciones espaolas y reglamentacin de dicho cuerpo colegislador, Congreso de los Diputados, Madrid, s.f. (pero de 1906 o 1907), que en casi ochocientas pginas dedica escassimas pginas al
funcionamiento de las Cmaras y no contiene referencias a su relacin con el Gobierno. Otro caso similar, tambin de otro Letrado de Cortes, es el muy elaborado libro de Miguel JIMNEZ AQUINO: La responsabilidad ante
el Parlamento. Apuntes para un estudio de Derecho Constitucional, Imprenta y Fundicin de los Hijos de J. A.
Garca, Madrid, 1901, que en sus casi seiscientas pginas dedica unas cincuenta al tema de responsabilidad
poltica de los Ministros en tanto que el resto de la obra est dedicada a estudiar, con gran pormenor, los procedimientos para hacer efectiva la responsabilidad penal de los miembros del Gobierno. La excepcin a este
desconocimiento es la obra de lvaro FIGUEROA Y TORRES (luego Conde de Romanones): El rgimen parlamentario o los Gobiernos de gabinete, Imp. de Miguel (Ginesta, Madrid, 1886, que es un anlisis lcido de la
posicin del Gobierno ante el Parlamento si bien (Constitucin de 1876 obliga) el captulo dedicado al Jefe del
Estado modulaba esa relacin para legitimar la funcin moderadora del Monarca. Y en la doctrina contempornea hay un trabajo breve, pero bien enfocado de Joaqun VARELA SUANZES-CARPEGNA: El control parlamentario
del Gobierno en la historia constitucional espaola, recogido en su obra Poltica y Constitucin en Espaa (18081978), Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 2007, pp. 31-44.
4 En los Reglamentos de los Estamentos de Procuradores y de Prceres, ambos de 1834 y de redaccin
muy similar, se observa un mayor cuidado a la hora de configurar la relacin entre las Cmaras y los Secretarios del Despacho con un atisbo, incluso, de definicin jurdica de la posicin de los miembros del Gobierno ante las Cmaras.
184
LA SECRETARA DE ESTADO DE RELACIONES CON LAS CORTES
intitulado De las Cortes en relacin con otros poderes u organismos, donde se

regulaban con cierta sistematicidad las relaciones del Parlamento con: i) el Presidente de la Repblica; ii) el Tribunal de Garantas Constitucionales; iii) el
Gobierno!; iv) el Tribunal Supremo; v) el Tribunal de Cuentas, y vi) las Regiones autnomas. A pesar de esta regulacin sistemtica de todos los rganos constitucionales en un mismo Ttulo, lo cierto es que este Reglamento estableci un
procedimiento algo ms riguroso para la obtencin y la retirada de confianza
del Gobierno, lo que sin duda estaba motivado porque la Constitucin de 1931,
a diferencia de las anteriores, sealaba implcitamente que el Gobierno necesitaba la confianza de las Cortes (artculos 75 y 91) y, en consecuencia, regulaba
correctamente la mocin de censura (artculo 64).
La Constitucin de 1931 y el Reglamento de 1934 rompen, por ende, la tradicin de la Monarqua constitucional pues hasta esa fecha las Constituciones slo
contemplaban la responsabilidad penal de los miembros del Gobierno, pero no
configuraban la relacin fiduciaria con el Gobierno, que no tena existencia jurdica ms que como una prolongacin del Monarca que, lgicamente, no poda
anudar ninguna relacin de confianza con el Parlamento. Es muy descriptiva a
este respecto la Constitucin de 1876 cuyo Ttulo VI (Del Rey y sus Ministros)
contena once artculos pero slo uno se refera a los Ministros y ello para tratar un tema menor. En realidad, slo cuando la Constitucin deja de ser una Carta otorgada (y en Espaa lo fueron el Estatuto Real y las de 1845 y de 1876) y
se asienta el principio de separacin de poderes con unos rganos constitucionales dotados de atribuciones normativamente reconocidas se puede hablar de
autnticas relaciones jurdicas entre el Gobierno y el Parlamento5. Y eso en Espaa slo ocurri en 1931.
An as, como acabamos de apuntar, es sabido que durante todo el reinado de
Isabel II se utilizaron procedimientos para que el Gobierno recibiera o perdiera la
confianza parlamentaria, medios slo parcialmente previstos en los Reglamentos
parlamentarios. Vigente el Estatuto Real, y al estilo de lo que ocurri en el reinado de Carlos X en Francia, el discurso de la Corona y su contestacin (regulados
con cuidado en los Reglamentos parlamentarios) servan para medir el grado de apoyo parlamentario del Gobierno, as como la prctica de la denominada cuestin
de Gabinete y hasta el voto de censura que, tras dos intentos fallidos, se debati
por vez primera contra Istriz en 1836 bajo la forma del derecho de peticin, mocin que prosper y que provoc la disolucin de las Cortes6. A partir de la vigencia de las restantes Constituciones isabelinas se consolidaron esas mismas prc-
5 Vase el brillante trabajo de Maurizio FIORAVANTI: Costituzione e legge fondamentale, Diritto Pubblico, ao 12, nm. 2, maggio-agosto 2006, pp. 467-510, que describe muy bien la diferencias entre una Carta otorgada y una Constitucin representativa.
6 Para la prctica durante el Estatuto y para su efmero antecedente de 1821, Joaqun TOMS VILLARROYA: El sistema poltico del Estatuto Real (1834-1836), Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1968, pp.
387-424.
185
ticas: cuestin de Gabinete, presentacin y discusin del discurso de la Corona y

votos de censura7. Por el contrario, durante la Restauracin las crisis ministeriales
eran con frecuencia extraparlamentarias, como lo era tambin el acceso al Gobierno pero s se emplearon los otros institutos previstos en los Reglamentos parlamentarios, como el discurso de la Corona para reforzar la confianza parlamentaria del Gobierno que ya contaba, previamente, con la confianza del Monarca8.
Todo ello explica que en el seno del Poder Ejecutivo y, ms concretamente,
del Gobierno, apenas existieran, entre 1812 y la guerra civil, rganos encargados de gestionar la relacin Cortes/Gobierno. El primer antecedente que hemos
encontrado de un rgano que expresamente se encarga de las relaciones del Gobierno con las Cortes es el Reglamento provisional que ha de observar la Presidencia del Consejo de Ministros, dictado en cumplimiento de la Ley de 19 de
octubre de 1889 que se aprob por Real Decreto de 23 de abril de 18909. Este
Reglamento es la primera disposicin que regula normativamente la organizacin de la Subsecretara de la Presidencia del Consejo de Ministros y vena a crear
dos Secciones, Poltica y Administrativa. Dentro de la Seccin Administrativa
se insertaba el Negociado 2. que se encargaba de las relaciones con la Casa
Real y con los Cuerpos Colegisladores (artculo 5) y adems el Reglamento contena otra referencia a las relaciones con el Parlamento al describir la forma de
las resoluciones dictadas por el Presidente del Consejo de Ministros que tendran
forma de Reales rdenes si iban dirigidas a los Presidentes o Secretarios de los
Cuerpos Colegisladores (artculo 43). Por otra parte, es muy significativo que la
Seccin encargada de las relaciones con otros rganos constitucionales estuviera inserta en la Seccin Administrativa de la Subsecretara y no en la Seccin Poltica que fue suprimida por Real Decreto de 20 de julio de 1892.
Posteriormente, se dict el Reglamento provisional de Procedimiento Administrativo para la Presidencia del Consejo de Ministros, dictado con sujecin
7 Para todo este perodo, Juan Ignacio MARCUELLO BENEDICTO: La prctica parlamentaria en el reinado de Isabel II, Congreso de los Diputados, Madrid, 1986, in totum. Tambin hay interesante informacin en
Joaqun TOMS VILLARROYA: El proceso constitucional, en La era isabelina y el sexenio democrtico
(1834-1874), t. XXXIV de la Historia de Espaa fundada por Ramn Menndez Pidal, Espaa-Calpe, Madrid, 1981, pp. 197-370. Es til asimismo el resumen de Diego SEVILLA ANDRS: Orgenes del control parlamentario en Espaa (1810-1874), en Manuel RAMREZ (ed.): El control parlamentario del Gobierno en las
democracias pluralista, Labor, Barcelona, 1978, pp. 133-148.
8 Para la crtica coetnea de este modelo parlamentario, vase Adolfo POSADA: Estudios sobre el Rgimen Parlamentario en Espaa (1891), Junta General del Principado de Asturias, Oviedo, 1996. La historia
parlamentaria del reinado de Alfonso XII y de la minora de edad de Alfonso XIII est bien descrita en Melchor FERNNDEZ ALMAGRO: Historia poltica de la Espaa contempornea, Alianza Ed., Madrid, 1968, 3 tomos. Son muy tiles dos obras recientes que enfocan el tema desde los dos ngulos, el del Ejecutivo y del Legislativo. Para el enfoque desde el Poder Ejecutivo, ngeles LARIO: El Rey, piloto sin brjula. La Corona y
el sistema poltico de la Restauracin (1875-1902), Universidad Nacional de Educacin a Distancia - Biblioteca Nueva, Madrid, 1999. Y para el enfoque desde el propio Parlamento, Mercedes CABRERA (dir.): Con
luz y taqugrafos. El Parlamento en la Restauracin (1913-1923), Taurus, Madrid, 1998.
9 G.M., nm. 115, de 25 de abril de 1890.
186
a la Ley de Bases de 19 de octubre de 1889 y en virtud de la reorganizacin de

los servicios pblicos, preceptuada por el art. 30 de la Ley de Presupuestos de
30 de junio ltimo, realizada por Real Decreto de 29 de julio siguiente que se
aprob por Real Decreto 11 de agosto de 189210. Este segundo Reglamento dividi la Subsecretara de la Presidencia del Consejo de Ministros en seis Negociados siendo uno de stos el Negociado 3., Relaciones generales, que se ocupaba de las relaciones con la Casa Real y con los Cuerpos Colegiadores (artculo 5).
Como haca el anterior Reglamento, se regulaba la forma de las resoluciones
dictadas o refrendadas por el Presidente del Consejo, pero, a diferencia del anterior, los traslados a los Presidentes o Secretarios de las Cmaras tendran forma de Reales Decretos, lo que comportaba dar dimensin colegial a las relaciones con las Cortes, pues salan del mbito privativo del Presidente para pasar
al marco decisorio de todo el Gobierno (artculo 32).
Despus de este Reglamento no aparecen ms referencias a la relacin Gobierno/Parlamento que la muy obvia y limitada de una Orden de delegacin del
Presidente del Consejo de Ministros de 27 de diciembre de 1935 al Subsecretario de la Presidencia en la que quedaban exceptuadas, entre otras materias, los
escritos dirigidos al Presidente del Congreso de los Diputados11. Esta misma
Orden de delegacin se volvi a dictar el 7 de septiembre de 193612. Tras estas
dos rdenes de delegacin sera necesaria la restauracin de la democracia en
Espaa para encontrar una regulacin rigurosa de esa relacin, tanto en las normas de origen parlamentario como en las de origen gubernamental.
No obstante, la relacin entre el Gobierno y el Parlamento tena que estar
ms o menos organizada aunque ello no tuviera reflejo normativo: un ejemplo
de ello son las memorias del que fuera efmero Presidente del Consejo, Joaqun
Chapaprieta, quien afirma:
En el gabinete presidido por el seor Lerroux, del que form parte como
ministro de Hacienda, haba un ministro el de Gobernacin encargado de
llevar cerca del presidente de la Cmara la representacin del Gobierno. En
el presidido por m, llevaba esa representacin el tambin ministro de Gobernacin seor De Pablo-Blanco, no obstante lo cual, segn en otro pasaje
he dicho, queriendo yo guardar al seor Alba el mximo de las consideraciones, le vea diariamente antes de comenzar la sesin13.
Estos limitados antecedentes vienen a demostrar que en el Estado contemporneo la organizacin del Gobierno refleja con cierta precisin la posicin de cada
10
G.M., nm. 229, de 25 de agosto de 1892.

G.M., nm. 365, de 31 de diciembre de 1935.
12 G.M., nm. 265, de 9 de septiembre de 1936.
13 Joaqun CHAPAPRIETA: La paz fue posible. Memorias de un poltico, Ariel, Barcelona, 1972, 2.a ed.,
p. 304. El seor Alba al que se refiere es lgicamente Santiago Alba, Presidente de las Cortes durante el segundo bienio republicano.
11
187
rgano constitucional y el tipo de relacin que se da entre stos. En el modelo de

la Monarqua constitucional y en los primeros modelos de la Repblica democrtica la posicin del Gobierno y su relacin con el Parlamento es sumamente tosca.
El modelo descrito brillantemente por REDSLOB14 y por BARTHLEMY15 estaba,
en la prctica y en los textos constitucionales, muy poco juridificado y ello se reflejaba en la muy primaria organizacin administrativa que serva a esos modelos.
Como veremos ms abajo, tuvo que consolidarse el sistema parlamentario, con
forma republicana o monrquica, para que se juridificara la relacin Gobierno/Parlamento dando as lugar a una organizacin completa al servicio de esa relacin.
6.2.
EL MARCO NORMATIVO DE LAS RELACIONES ENTRE

EL GOBIERNO Y LAS CORTES
Este apartado puede parecer obvio e innecesario en cualquier trabajo de Derecho pblico salvo en obras de carcter didctico pues el tema de la relacin entre el Gobierno y las Cortes es, en principio suficientemente conocido como para
no necesitar otros complementos. No existe apenas, segn entiendo, una teora jurdica completa de esa relacin en la doctrina salvo, muy sumariamente, en los
manuales pues la doctrina se ha centrado en las diversas expresiones de esa relacin (iniciacin y fin de la relacin difuciaria, control parlamentario, iniciativas normativas del Gobierno en sede parlamentaria, etc.). Ms an, cuando se
hacen esbozos de esa relacin se suele olvidar que hay muchas Leyes que prevn
elementos relacionales Gobierno/Parlamento de diversa intensidad o alcance.
El Ttulo V de la Constitucin est dedicado a la relacin Gobierno/Cortes
an cuando contiene algn precepto de encaje sistemtico desafortunado como
es el artculo 116. Pero la doctrina ha rehuido, por lo general, confeccionar una
doctrina jurdica de esa relacin y ha preferido ir a un enfoque politolgico o bien
centrarse en los aspectos parciales de esa relacin16. Aun cuando ste no es el
lugar adecuado, creo que la posicin jurdica de la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes en la democracia se entiende mejor si se puede avanzar
un breve escorzo de la teora jurdica de la relacin Gobierno/Cortes.
Es cierto que en el sistema parlamentario hay elementos jurdicos estructurantes que estn identificados por toda la doctrina. Esos elementos estructuran-
14
Robert REDSLOB: Le rgime parlementaire, Marcel Girard, Pars, 1924.

Joseph BARTHLEMY: Le rle du Pouvoir Excutif dans les Rpubliques modernes, Giard et Brire, Pars, 1906.
16 Veamos dos ejemplos significativos. Las excelentes Leyes polticas de France de CARRERAS y de Juan
Carlos GAVARA (Ed. Aranzadi, ediciones anuales) no incluyen la menor referencia bibliogrfica al Ttulo V
de la Constitucin. Y en los Comentarios a la Constitucin Espaola de 1978 dirigidos por scar ALZAGA
ese mismo Ttulo V no va acompaado de un comentario introductorio como ocurre en los restantes Ttulos.
15
188
tes se refunden en una premisa muy simple: los titulares del rgano constitucional Gobierno necesitan siempre la confianza del rgano constitucional Parlamento, de modo que sin sta los titulares del rgano Gobierno no pueden desempear sus funciones. Pero a partir de esta idea simple el bloque de relaciones
jurdicas que vienen a aplicar esta premisa se hace extremadamente complejo pues
las opciones que ofrece cada ordenamiento son muy variadas: otorgamiento expreso o tcito de la confianza parlamentaria, capacidad de otorgar la confianza
residenciada en una o en las dos Cmras (si el sistema poltico es bicameral), otorgamiento de la confianza al titular de la Presidencia del Gobierno o a todo el Gobierno en su conjunto. Todo este conjunto de relaciones jurdcas complejas incide, a su vez, en el resto de las funciones parlamentarias: no es lo mismo, por
ejemplo, que el Parlamento pueda censurar con efectos jurdicos determinantes
a los Ministros o que, por haber otorgado su confianza exclusivamente al Presidente del Gobierno, la censura slo alcance a ste. Adems, el modelo especfico de relaciones jurdicas Gobierno/Parlamento incide tambin en el modelo especfico de organizacin gubernamental pues el otorgamiento de la confianza
al Presidente y no al Gobierno determina la preeminencia del principio de canciller aunque es difcil que no estn presentes los principios departamental y colegial.
Estos elementos jurdicos tan variados tienen tambin una clara dimensin poltica que viene a modular la vigencia de los principios jurdicos pero es evidente que los principios jurdicos (de los que derivan relaciones jurdicas permanentes) condicionan la posicin de cada uno de los rganos constitucionales.
Por ende, lo que la Ley del Gobierno denomina rganos de colaboracin y apoyo (presentes en todo Gobierno con independencia de la configuracin que les
da cada ordenamiento) actan modulando los principios organizativos que establece toda Constitucin (en la espaola, los del artculo 103.1) y esa modulacin es la que singulariza la naturaleza jurdica de la relacin Gobierno/Parlamento en cada pas.
En Espaa, la dimensin jurdica de esa relacin se caracteriza, exponindolo de manera muy sumaria, conforme a los siguientes principios: i) relacin
fiduciaria entre el Congreso de los Diputados y el Presidente del Gobierno;
ii) relacin establecida ex ante como requisito previo a la formacin del Gobierno;
iii) supuestos y procedimientos muy tasados para la retirada de la confianza
parlamentaria que slo alcanzan al Presidente del Gobierno y no a los restantes miembros del Gobierno; iv) facilidad del Gobierno para renovar la relacin
fiduciaria a travs de la cuestin de confianza; v) posicin de igualdad del Gobierno versus el Parlamento mediante la posibilidad de disolver las Cmaras;
vi) preeminencia en la iniciativa legislativa del Gobierno por aplicacin del
instituto de la toma en consideracin de las iniciativas legislativas no gubernamentales; vii) monopolio del Gobierno de la iniciativa legislativa presupuestaria y de los Tratados internacionales; viii) presencia activa del Gobierno
en caso todos los actos parlamentarios a travs de su representacin en las Jun189
tas de Portavoces y en los debates; ix) dominio del Gobierno sobre el calendario parlamentario a travs de los institutos de la declaracin de urgencia y de
la peticin de inclusin de asuntos con carcter prioritario; y x) posibilidad (terica pero no imposible) del Gobierno de atacar la Ley por medio del recurso de
inconstitucionalidad17.
Al servicio de estos principios jurdicos (que lo son porque su aplicacin tiene efectos igualmente jurdicos y no meramente polticos) est la organizacin
administrativa que se encarga de las relaciones con las Cortes que actualmente
es la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes. Antes de entrar en su organizacin y funcionamiento conviene, sin embargo, conocer sus antecedentes
dentro del Estado democrtico que se inicia en Espaa el 15 de junio de 1977.
No debe olvidarse que la mayor parte de los principios jurdicos estn fijados en la Constitucin o, al menos, la Constitucin establece los criterios jurdicos y polticos suficientes para que los Reglamentos parlamentarios o las Leyes los configuren. Como hemos visto ms arriba, slo la Constitucin
representativa (y normativa) puede establecer la posicin jurdica e independiente de los rganos constitucionales y el modelo de relaciones jurdicas que les
ligan. Cuando la Constitucin normativa se sita en posicin jerrquica superior
sobre la Ley se establece un marco jurdico estable no sometido a las eventuales posiciones preeminentes del Parlamento o del Jefe del Estado.
6.3.
EL ASENTAMIENTO DEL MODELO ESPAOL

DE ORGANIZACIN DE LAS RELACIONES ENTRE
EL GOBIERNO Y EL PARLAMENTO18
En la Espaa democrtica (aunque todava no constitucional) la organizacin de las relaciones del Gobierno con las Cortes no se inicia con una disposicin organizativa sino con un Decreto de personal. Me refiero al Real Decreto
1563/1977, de 4 de julio, por el que se nombra a Ignacio Camuas Sols Ministro Adjunto para las Relaciones con las Cortes. Poco despus el Real Decreto
1692/1977, de 11 de julio, de medidas urgentes de organizacin19, cre un r-
17 Esta atribucin est residenciada constitucionalmente en el Presidente del Gobierno, pero su ejercicio
est modulado por el principio colegial, pues es el Consejo de Ministros el que propone a su Presidente que
interponga el recurso.
18 Sobre los antecedentes de la actual Secretara de Estado hay muy poca bibliografa y ste se reduce,
por orden cronolgico a los trabajos que se sealan a continuacin: Javier GARCA FERNNDEZ: El control
parlamentario desde la perspectiva del Gobierno, Cuadernos de Derecho Pblico, nm. 2, septiembre-diciembre
1997, pp. 195-221 [ahora, captulo 12 de este volumen]; y Javier GARCA FERNNDEZ: El desarrollo normativo
del Gobierno a partir de la Constitucin de 1978, en Pablo LUCAS MURILLO DE LA CUEVA (coord.): Gobierno y Constitucin. Actas del II Congreso de la Asociacin de Constitucionalistas de Espaa, Tirant lo
Blanch, Valencia, 2005, pp. 17-97 [ahora, captulo 1 de este volumen].
19 BOE, nm. 165, de 12 de julio de 1977.
190
gano de apoyo y asistencia al Ministro Adjunto, rgano que a pesar de su denominacin modesta comportaba una verdadera estructura para las relaciones parlamentarias pues comprenda un Secretario General de Relaciones con las Cortes con rango de Subsecretario, un Secretario Parlamentario para las Relaciones
con el Congreso y el Senado y un Secretario para las Relaciones con la Administracin Pblica. Estos dos ltimos Secretarios tenan rango de Director General. En apariencia esta estructura fue efmera pues el Real Decreto 2521/1977,
de 29 de septiembre, vino a cesar al Ministro Camuas Sols sin que se le nombrara sucesor pero, conforme he podido reconstruir en mis anteriores trabajos,
esta estructura para las relaciones parlamentarias sigui funcionando hasta que
el Real Decreto 126/1980, de 18 de enero20, adscribi esos rganos al Ministerio de la Presidencia21.
En el intervalo que va desde julio de 1977 hasta enero de 1980 se nombr a
Rafael Arias-Salgado Ministro Adjunto para las Relaciones con las Cortes (Real
Decreto 711/1979, de 5 de abril22) aunque sin dotarle de estructura orgnica
pues ya tena la creada en 1977 para el Ministro Camuas Sols. Tampoco dur
mucho este Ministro pues ces por Real Decreto 66/1980, de 17 de enero23, pero
sus funciones estuvieron parcialmente cubiertas pues el Real Decreto 1015/1979,
de 27 de abril, de reordenacin parcial del Ministerio de la Presidencia24, atribuy a este Departamento la coordinacin e impulso de los proyectos de ley.
Con estos inicios la organizacin moderna de la gestin de las relaciones del
Gobierno con las Cortes nace en Espaa con el Real Decreto 126/1980, de 18 de
enero, por el que se determina la configuracin y adscripcin de los rganos de
apoyo en la Presidencia del Gobierno25. Este Decreto estableci: i) las relaciones
con las Cortes corresponden al Ministerio de la Presidencia; y ii) las relaciones
discurren orgnicamente a travs de un rgano superior especializado, con rango de Subsecretario (luego, con rango de Secretario de Estado), separado de la estructura administrativa del Ministerio, que se apoyaba en dos Secretarios Parlamentarios (Directores Generales) que en 1980 se ocupaban, respectivamente, del
Congreso de los Diputados y del Senado, configurando uno de los dos modelos
duales que estarn vigentes hasta 1996, concretamente el de la especializacin por
rganos o criterio subjetivo, para cada una de las dos Cmaras.
Este modelo comporta una serie de consecuencias que estaban ms o menos
implcitas desde 1977, pero que no dejan de tener importancia como paradigma
20
21
22
23
24
25
BOE, nm. 22, de 25 de enero de 1980.

Javier GARCA FERNNDEZ: El control parlamentario desde la perspectiva del Gobierno, cit., pp. 206-208.
BOE, nm. 83, de 6 de abril de 1979.
BOE, nm. 107, de 4 de mayo de 1979.
191
de un tipo de opcin que viene a asentarse y a diferenciarse de otros modelos europeos, como el francs, el britnico o el italiano. Concretamente, el modelo espaol comporta una organizacin centralizada en un Ministerio vinculado a la
Presidencia del Gobierno, es decir, excluye otras opciones extendidas en Derecho comparado como pueden ser el Ministerio especfico para las relaciones con
el Parlamento26. Tambin excluye la desconcentracin total o parcial de la poltica parlamentaria en los Ministerios y supera la disociacin, tambin aplicada en algunos pases europeos, entre un rgano encargado de la relacin poltica con el Parlamento y otro rgano, ms jurdico, dedicado al impulso y
seguimiento de la produccin legislativa. En definitiva, el modelo espaol asentado en 1980 atribuye toda la poltica parlamentaria (relaciones poltica de control y produccin legislativa) a un rgano inserto en la Presidencia del Gobierno a travs del Ministerio de este ramo.
6.4.
LA EVOLUCIN DE LOS RGANOS ENCARGADOS

DE LAS RELACIONES ENTRE EL GOBIERNO
Y EL PARLAMENTO HASTA LA ORDENACIN
VIGENTE27
El modelo creado con el Real Decreto 126/1980, de 18 de enero, tena ms

valor por lo que prefiguraba que por su eficacia inmediata pues muy poco despus el Real Decreto 1049/1980, de 6 de junio, por el que se reordena la adscripcin
de determinados rganos de la Administracin Central del Estado28, cre, tambin efmeramente, la figura del Ministro Adjunto al Presidente encargado de la
Coordinacin Legislativa, sin cartera, que vino a despojar al Ministerio de la
Presidencia de una de las dos grandes reas de relacin con las Cortes. Pero,
como decimos, fue una figura breve que desapareci, precisamente, cuando el
modelo introducido en 1980 se asent.
26 Como veremos ms abajo, la creacin del Ministerio para las Relaciones con las Cortes y de la Secretara
del Gobierno en 1986 no supuso, a pesar de su denominacin, la opcin de un Ministerio dedicado exclusivamente a la poltica parlamentaria, pues fue un cambio semntico del Ministerio de la Presidencia.
27 Sobre la evolucin del modelo: Diego LPEZ GARRIDO: Gobierno y Parlamento: dos modelos de relaciones internas (UCD y PSOE), en el vol. col. El Gobierno en la Constitucin espaola y en los Estatutos
de Autonoma, Diputaci de Barcelona, Barcelona, 1985, pp. 231-243; Manuel RUIZ CZAR: Estudio prctico comparado sobre los organismos encargados de las relaciones entre Parlamento y Ejecutivo en los Pases de la Comunidad Econmica Europea en relacin con el sistema espaol, Boletn de Informacin del
Ministerio de Justicia, nm. 1450, 25 de marzo de 1987, pp. 3-23; Pedro PEA: El Ministerio de Relaciones
con las Cortes y de la Secretara del Gobierno, en su vertiente parlamentaria, Revista de las Cortes Generales, nm. 17, segundo cuatrimestre 1989, pp. 55-86; Javier GARCA FERNNDEZ: El Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno, en dem (ed.): 1812-1992. El arte de gobernar, Historia
del Consejo de Ministro y de la Presidencia del Gobierno, Tecnos, Madrid, 1992, pp. 213-232 [ahora, captulo 5 de este volumen]; Javier GARCA FERNNDEZ: El control parlamentario desde la perspectiva del Gobierno, cit.; y Javier GARCA FERNNDEZ: El desarrollo normativo del Gobierno a partir de la Constitucin
de 1978, cit.
192
6.4.1.
La reorganizacin de 1981
Este asentamiento vino en dos fases. En la primera mediante el Real Decreto 325/1981, de 6 de marzo, por el que se reestructuran determinados rganos
de la Administracin del Estado29, que cre la Secretara de Estado para las Relaciones con las Cortes30 tras el acceso de Calvo-Sotelo a la Presidencia. Este cambio consolid una figura, la del encargado de las relaciones con las Cortes, que,
como ya hemos visto, desde 1977 exista bajo la forma de Secretario General de
Relaciones con las Cortes con rango de Subsecretario. Tambin tuvo importancia el paso, en el escaln inferior de las Secretaras Parlamentarias, de la divisin orgnica a la divisin funcional o criterio material, dedicando una Secretara a las actividades legislativas y otra a las actividades de control parlamentario.
Hasta 1996, los cambios que se sucedan en el nivel de Direccin General irn
combinando la especializacin orgnica subjetiva y la especializacin funcional
material.
6.4.2.
El giro de 1982
La segunda y definitiva fase de ese asentamiento vino al formarse el Gobierno del Presidente Gonzlez con el Real Decreto-ley 22/1982, de 7 de diciembre31, que cre la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes y la Coordinacin Legislativa32 a la que estaban adscritas las Direcciones Generales
(con este nombre y no con el de Secretaras Parlamentarias) de Relaciones con
el Congreso de los Diputados y de Relaciones con el Senado. En desarrollo de
este Decreto-ley se dictaron ulteriormente el Real Decreto 3773/1982, de 22 de
Gobierno33, y la Orden del Ministro de la Presidencia de 27 de abril de 1983, por
la que se determina la estructura orgnica de este Ministerio34. En ambas normas reglamentarias encontramos, por un lado, suficientes elementos dogmticos
que permiten entender con claridad la funcin de cada rgano gubernamental en
su relacin con las Cortes. Pero, por otro, la prctica de este perodo contribuy, tanto como las normas, a asentar definitivamente esta clase de rganos.
En primer lugar hay que sealar una rareza que posteriormente no se ha vuelto a dar y que estuvo vigente hasta 1986. A diferencia de rganos similares anteriores y posteriores, la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes y la
29
BOE, nm. 57, de 7 de marzo de 1981; corr. de errs., nm. 62, de 13 de marzo de 1981.
Sobre la posicin del Secretario de Estado en los primeros aos de su creacin, vase Diego LPEZ GARRIDO: Gobierno y Parlamento: dos modelos de relaciones internas (UCD y PSOE), cit., pp. 232-235.
31 BOE, nm. 294, de 8 de diciembre de 1982.
32 Su nico titular a lo largo de toda la legislatura fue Virgilio Zapatero Gmez.
33 BOE, nm. 308, de 24 de diciembre de 1982.
34 BOE, nm. 103, de 30 de abril de 1983.
30
193
Coordinacin Legislativa no estaba adscrita al Ministerio de la Presidencia sino

a la propia Presidencia del Gobierno35. Ello significaba que la lnea de decisin
poltica de las relaciones con las Cortes no circulaba entre el Ministro de la Presidencia y el Secretario de Estado, sino entre ste y el Vicepresidente del Gobierno.
En aquella legislatura, de iure y de facto, el Secretario de Estado era un colaborador
del Vicepresidente, lo que significaba que la poltica parlamentaria del Gobierno era elaborada y decidida por el Vicepresidente y no por el Ministro de la Presidencia que estaba bastante al margen de este tipo de actuaciones polticas.
Con este punto de partida, la definicin del rgano encargado de la poltica
parlamentaria debe researse por su claridad y estaba contenida en el artculo 12
del citado Real Decreto 3773/1982, de 22 de diciembre:
La Secretara de Estado para las relaciones con las Cortes y la Coordinacin Legislativa es el rgano de la Presidencia del Gobierno encargado de
la comunicacin entre el Gobierno y las Cortes Generales. Igualmente asumir la funcin, en coordinacin con los Departamentos respectivos, del estudio, desarrollo y cumplimiento del programa legislativo del Gobierno y la
informacin y asistencia parlamentaria al mismo.
Adems, la tambin citada Orden del Ministro de la Presidencia de 27 de

abril de 1983 describa de la siguiente manera las funciones de cada una de las
dos Direcciones Generales:
Corresponde a la Direccin General de Relaciones con el Congreso de
los Diputados desarrollar las funciones de estudio de iniciativas parlamentarias, elaboracin de las respuestas del Gobierno a las preguntas e interpelaciones de los Diputados, informe sobre calendario y desarrollo de los trabajos de las Comisiones, seguimiento del programa legislativo, preparacin de
los proyectos de ley aprobados en Consejo de Ministros y asistencia a los rganos del Gobierno y de la Administracin del Estado en sus actividades relacionadas con el Congreso (artculo 5.1 y redaccin similar para el Senado
en el artculo 6.1).
De esta forma, con estas tres disposiciones de 1982 y 1983 el mbito gubernamental de las relaciones con las Cortes qued perfectamente definido conforme a los siguientes principios:
un Secretario de Estado fuerte, vinculado directamente a la Vicepresidenta, con plenas atribuciones para ordenar todo el calendario parlamentario (proyectos de ley y control) de los Ministerios;
35 Aunque la gestin econmica y de personal s se llevaba desde la Direccin General de Servicios del
Ministerio de la Presidencia.
194
una conexin directa e inmediata del Secretario de Estado con el Portavoz

de la mayora en cada Cmara;
una funcin intermediadora constante del Director General dedicado a cada
Cmara con los Ministerios para determinar el calendario de las intervenciones
orales de cada Ministro en Pleno y en Comisin. En esta funcin intermediadora, la Secretara de Estado actuaba como rgano gestor de la agenda y no participaba en la determinacin de los contenidos polticos de las intervenciones de
los Ministros;
una funcin no slo intermediadora, sino poltica tambin respecto a los contenidos de las respuestas ministeriales a las preguntas escritas, que realizaba
cada una de las Direcciones Generales;
una actuacin potentsima de determinacin de contenidos y de oportunidad poltica en lo que se refiere al seguimiento de los proyectos y proposiciones de ley, de modo que la mayora no aceptaba una enmienda de otros Grupos
ni presentaba enmiendas del Grupo mayoritario sin el previo acuerdo de la Secretara de Estado. Llegado el caso, las enmiendas conflictivas se debatan en Consejo de Ministros.
De esta manera se consigui a partir de diciembre de 1982 que la poltica
parlamentaria del Gobierno se centralizara sin fisuras en un rgano vinculado a
la Vicepresidencia. A diferencia de la poca de los dos Presidentes de la Unin
del Centro Democrtico, la poltica parlamentaria se desdepartamentaliz (y
tambin se descolegializ) para servir al principio de canciller si bien el seguimiento y la toma de decisiones recay mucho ms en el Vicepresidente que en
el propio Presidente.
Este modelo poltico tuvo vigencia hasta 1986 en que se produjeron algunos
cambios orgnicos que si bien no afectaron a los principios polticos implantados al constituirse el primer Gobierno del Presidente Gonzlez reforzaron polticamente al rgano encargado de la poltica parlamentaria. Concretamente, estos cambios orgnicos se dieron en dos momentos diferentes.
6.4.3.
El gran cambio de 1986
En primer lugar, al formarse el segundo Gobierno del Presidente Gonzlez

se dict el Real Decreto 1519/1986, de 25 de julio, de reestructuracin de Departamentos ministeriales36, que cre el Ministerio de Relaciones con las Cor-
36
BOE, nm. 178, de 26 de julio de 1986.
195
tes y de la Secretara del Gobierno37 al que se atribuyeron las funciones del Ministerio de la Presidencia (salvo lo relativo a la funcin pblica) y de la Secretara de Estado para las Relaciones con las Cortes y la Coordinacin Legislativa38. La organizacin del nuevo Departamento ministerial se complet en dos
fases. Primeramente, mediante el Real Decreto 1981/1986, de 25 de septiembre,
de reorganizacin parcial del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la
Secretara del Gobierno39, que con carcter muy sumario cre la Direccin General de Relaciones con las Cortes y la Direccin General de Seguimiento de Iniciativas Parlamentarias. Posteriormente, el Real Decreto 984/1987, de 24 de julio, por el que se determina la estructura orgnica del mismo Ministerio40, que
concret mucho ms las atribuciones de cada una de las dos Direcciones Generales y las dividi, cada una, en dos Subdirecciones Generales.
En esta fase de 1986-1987 se retorn a la especializacin funcional material,
vigente entre 1981 y 1982, pero quiz lo ms relevante es que durante diez aos
el responsable de las relaciones con las Cortes tendr rango de Ministro y no de
Secretario de Estado. Este modelo, ligeramente reforzado entre 1993 y 1996 con
un Secretario General de Relaciones con las Cortes con rango de Subsecretario,
es probablemente el ms perfecto que ha habido en el Gobierno espaol para gestionar la poltica parlamentaria. Entre 1986 y 1996 se consigue que sea la misma persona la que defienda la poltica parlamentaria en el seno del Consejo de
Ministros41 y en la Junta de Portavoces (al menos en el Congreso de los Diputados), cuyo rango de Ministro le pona en una posicin especialmente slida a
la hora de tratar con los Grupos Parlamentarios y con la cualidad adicional de
que poda (y lo haca) informar directamente al Consejo de Ministros de los entresijos y de la coyuntura parlamentaria, especialmente cuando haba que elevar
al propio Consejo algn problema relativo a la tramitacin de un proyecto o proposicin de ley.
Era, en definitiva, un modelo de organizacin muy completo tanto por la fortaleza y relevancia de su cspide como por la especial intensidad con que podan
dedicarse los dos Directores Generales a gestionar sus dos reas funcionales
(tramitacin legislativa y control parlamentario), reas ambas de especial trascendencia si se desea que la poltica parlamentaria del Gobierno se practique
37
Su nico titular durante dos legislaturas, entre 1986 y 1993, fue tambin Virgilio Zapatero Gmez.
Vase Pedro PEA: El Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno, en su
vertiente parlamentaria, cit., y Javier GARCA FERNNDEZ: El Ministerio de Relaciones con las Cortes y de
la Secretara del Gobierno, cit.
39 BOE, nm. 231, de 26 de septiembre de 1986.
41 Adems de ser tambin el Secretario del Consejo de Ministros. Vase Javier GARCA FERNNDEZ:
Secretariado del Gobierno y coordinacin del trabajo gubernamental. Notas de Derecho comparado y de Derecho espaol, cit., as como Javier GARCA FERNNDEZ: El Ministerio de Relaciones con las Cortes y de
la Secretara del Gobierno, cit.
38
196
coordinadamente y conforme al principio de canciller sin resquicios para la actuacin autnoma de los Ministerios que siempre tienen la tentacin de relacionarse directamente con el Grupo Parlamentario de la mayora y, llegado el caso,
con la oposicin. Slo un aparato poltico-administrativo muy fuerte asegura
que la Presidencia o la Vicepresidencia del Gobierno tengan informacin directa e inmediata de los avatares de la vida parlamentaria.
6.4.4.
El reacomodo de 1993
Este modelo desarrollado entre 1986 y 1987 cambi ligeramente cuando se

form el ltimo Gobierno del Presidente Gonzlez y se dict el Real Decreto
1173/1993, de 13 de julio, de reestructuracin de Departamentos ministeriales42,
que vino a recrear el Ministerio de la Presidencia43 que agrupaba todas las unidades del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno ms algunas otras unidades hasta entonces adscritas directramente a la Presidencia del Gobierno44. Tras el Decreto de reorganizacin se aprob el Real
Decreto 1486/1993, de 3 de septiembre, por el que se aprueba la estructura orgnica bsica del Ministerio de la Presidencia45, Decreto de notable relevancia
por diversas razones que vamos a ver a continuacin si bien su contenido bsico no se separaba del que se haba establecido en 1986.
Concretamente, el Real Decreto 1486/1993, de 3 de septiembre, debe destacarse por tres motivos: i) por su prembulo que contena una teora muy acabada de la organizacin gubernamental de las relaciones con las Cortes; ii) por la
creacin de un Secretario General de apoyo al Ministro; iii) porque por vez primera dese 1977 se atribuan ciertas funciones de relacin con las Cortes a otros
rganos del Ministerio.
El prembulo del Real Decreto 1486/1993, de 3 de septiembre, deca lo siguiente:
La coordinacin del trabajo del Gobierno tiene, adems de una dimensin intragubernamental, otra de carcter parlamentario. En nuestro sistema
constitucional, la conexin entre ambos rganos, Cortes Generales y Gobierno, requiere la existencia de una estructura orgnica especfica que, alojada en sede gubernamental, realice la doble funcin de mantener la necesaria relacin con las Cmaras y de apoyar al Presidente y Vicepresidente en la
42

Su primer titular fue Alfredo Prez Rubalcaba entre 1993 y 1996.
44 Sobre este primer perodo del renacido Ministerio, vase Javier GARCA FERNNDEZ: El desarrollo
normativo del Gobierno a partir de la Constitucin de 1978, cit.
45 BOE, nm. 213, de 6 de septiembre de 1993.
43
197
coordinacin de los distintos rganos del Gobierno para que la actividad parlamentaria se ejecute de forma unitaria y coherente. Para la consecucin de
estos fines, especialmente en el marco legislativo y de control parlamentario,
se constituye tambin el nuevo Departamento, al que se dota por ello de una
estructura especfica, la Secretara General de Relaciones con las Cortes.
Lo que iba acompaado en el artculo 1 de la norma de una descripcin de

las actividades de conexin Gobierno-Cortes y que se relacionaban de la siguiente manera:
d) La comunicacin entre el Gobierno y las Cortes Generales, as como
las funciones de coordinacin y asistencia a aqul en sus relaciones con el Congreso de los Diputados y el Senado.
e) La preparacin, desarrollo y seguimiento del programa legislativo
del Gobierno, y en especial de su tramitacin parlamentaria.
No es habitual que en los textos normativos se llegue a descripciones de alcance netamente doctrinal, pero en este caso se alcanz con gran perfeccin y
qued como la visin que el Gobierno tena del alcance poltico y orgnico de
la relacin con el Parlamento.
En segundo lugar, la creacin del Secretario General de Relaciones con las
Cortes con rango de Subsecretario46 vena a desplazar de las responsabilidades
parlamentarias al Subsecretario del Departamento que entre 1986 y 1993 haba
sido el Viceministro del Departamento. Se produjo as una especializacin funcional
de modo que las funciones parlamentarias pasaban a depender del Secretario General y las funciones de Secretara del Gobierno siguieron siendo responsabilidad
del Subsecretario de la Presidencia. Del nuevo Secretario General de Relaciones
con las Cortes pasaron a depender las dos antiguas Direcciones Generales que retornaron, nuevamente, a los criterios de especializacin orgnica subjetiva, esto es
a las Direcciones Generales de Relaciones con el Congreso de los Diputados y
con el Senado, que era la frmula instaurada en 1980 y recreada en 1982 hasta 1986.
En tercer lugar, por ltimo, apareci como novedad la atribucin a otros rganos del Ministerio de algn tipo de funcin relacionada con las Cortes. En
concreto, el artculo 4.2.b) del nuevo Real Decreto atribua al Subsecretario del
Ministerio apoyar al titular del Departamento en la preparacin, desarrollo y seguimiento del programa legislativo del Gobierno; as como en la de su tramitacin parlamentaria en colaboracin con la Secretara General de Relaciones con
las Cortes y, al tiempo, se atribua a la Secretara General Tcnica el estudio
46
Su titular a lo largo de toda la legislatura fue Enrique Guerrero Salom.
198
e informe a los rganos superiores del Ministerio de las proposiciones de ley y

no de ley de las mociones presentadas ante las Cortes Generales, sin perjuicio
de las competencias que corresponde a otros centros directivos (artculo 10.1.c).
En realidad, el Subsecretario de Presidencia ya tena esas atribuciones, aunque
no recogidas en norma alguna, desde la anterior etapa del Ministerio de Relaciones
con las Cortes y de la Secretara del Gobierno y su especificacin en el nuevo
Real Decreto denotaba una voluntad de integrar el seguimiento y gestin de todas las materias competencia del Ministerio en todos los rganos directivos del
Ministerio sin compartimentos estancos. Tampoco supona un cambio la atribucin a la Secretara General Tcnica del Ministerio de la funcin de informe
de todas las proposiciones de ley, no de ley y mociones, ya que esta labor de informe la haba realizado siempre este Centro Directivo.
Hay que sealar, por ltimo, que este Real Decreto describa tambin con
una perfeccin no alcanzada hasta entonces las actividades a travs de las cuales fluye la relacin Gobierno/Parlamento (artculo 5.1), as como el contenido
de la accin del Gobierno en materia de control parlamentario (artculo 13.1
para el Congreso de los Diputados y artculo 14.1 para el Senado).
Examinando este Real Decreto desde la nica perspectiva del control parlamentario en un trabajo anterior47 llegaba a unas conclusiones que siguen siendo vlidas y que reproduzco:
a) se opt por un modelo especializado con base a criterios orgnicos, caracterizado por una coordinacin de todo el trabajo de contenido parlamentario
a travs de una Secretara General;
b) se previ expresamente la asistencia del Ministro de la Presidencia o de
un representante suyo en las reuniones de las Juntas de Portavoces de ambas
Cmaras, lo que ya era habitual desde que se constituyeron estos rganos pero
ya con reflejo normativo;
c) se expresaba normativamente que el nico interlocutor gubernamental de
las Cmaras, en lo poltico y en lo administrativo, era el Ministerio de la Presidencia;
d) la funcin de filtro de que ha hablado Lpez Garrido en la antigua Secretara de Estado con relacin a las respuestas gubernamentales a preguntas escritas, interpelaciones y mociones estaba ms explicitada en el Ministerio de la
Presidencia, de modo que los criterios polticos sobre el control se unificaban y
coordinaban desde el Ministerio;
47
Javier GARCA FERNNDEZ: El control parlamentario desde la perspectiva del Gobierno, cit.
199
e) en la nocin de control que se reflejaba en el Real Decreto, se apreciaba una concepcin muy extensa del mismo, de tal modo que no slo abarcaba
los instrumentos tradicionales de informacin, sino que incorporaba tambin el
seguimiento de los compromisos asumidos por el Gobierno en sede parlamentaria;
f) en esta nocin del control no eran los restantes Ministros ni los restantes Ministerios los que respondan a impulso del control parlamentario sino el
Gobierno en su conjunto el que resolva, conforme a la valoracin que realiza
el Ministro de la Presidencia, quien le representa en el Parlamento.
6.4.5.
El retorno a la Secretara de Estado en 1996
Al constituirse el primer Gobierno del Presidente Aznar se produjo un nuevo

giro que iba a condicionar el modelo de organizacin hasta nuestros das, pues es
el actualmente est vigente. Aunque el Real Decreto 758/1996, de 5 de mayo, de
reestructuracin de Departamentos ministeriales48, guard silencio, el Real Decreto 785/1996, de 7 de mayo, por el que se establece la estructura orgnica bsica de los Ministerios de Economa y Hacienda, de Interior y de la Presidencia49, vino a recrear la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes de la que
se haca depender una nica Direccin General de la misma denominacin.
El motivo de la recreacin de la antigua Secretara de Estado es fcil de comprender. Por Real Decreto 760/1996, de 5 de mayo, se nombr Vicepresidente
Primero del Gobierno a Francisco lvarez-Cascos en tanto que el Real Decreto 762/1996, de la misma fecha, nombr Ministro de la Presidencia al mismo lvarez-Cascos50. Por consiguiente, al ejercer dos importantes responsabilidades, el
nuevo Ministro de la Presidencia necesitaba la asistencia de una persona de mximo rango para gestionar las relaciones con las Cortes, y esa persona deba ser
un Secretario de Estado. En cuanto a las funciones de la nueva Secretara de Estado, el Real Decreto 1891/1996, de 2 de agosto, de estructura orgnica bsica
del Ministerio de la Presidencia51, describa a sta como rgano de comunicacin habitual entre el Gobierno y las Cortes Generales y, siguiendo otros Decretos
anteriores, aportaba una extensa y muy concreta descripcin pormenorizada de
dichas funciones. Sumadas dichas funciones a las que se conferan a la nueva Direccin General de Relaciones con las Cortes, la descripcin normativa, y no
meramente doctrinal, de las relaciones Gobierno/Cortes alcanz un nivel elevado y riguroso.
48
49
50
51
BOE, nm. 110, de 6 de mayo de 1996; corr. de errs., nms. 112 y 126, de 8 y 24 de mayo de 1996.
BOE, nm. 112, de 8 de mayo de 1996; corr. de errs., nms. 113 y 126, de 9 de mayo de 1996.
Ambos Decretos en BOE, nm. 110, de 6 de mayo de 1996.
BOE, nm. 189, de 6 de agosto de 1996.
200
La estructura orgnica introducida en 1996 comport un cambio importante

pues, por primera vez desde 1977, se atribuy toda la gestin de segundo nivel
a una sola Direccin General. Sobre las consecuencias de este recorte hablaremos ms abajo al referirnos al modelo vigente.
Despus de 1996, el modelo no ha cambiado, pues desde entonces tambin
se ha mantenido la concentracin en la misma persona de la Vicepresidencia de
asuntos polticos (aunque cambiando en 2003 de primera a segunda) y del Ministerio de la Presidencia. Concretamente, el Real Decreto 1281/2000, de 30 de
junio, por el que se desarrolla la estructura orgnica del Ministerio de la Presidencia52, no reform en absoluto la anterior estructura de Secretara de Estado/Direccin General.
En definitiva, ha sido una evolucin lenta y bastante alterada, pero caracteriza por dos elementos permanentes:
la concentracin de las relaciones con las Cortes en una sola unidad, siempre vinculada a la Presidencia, sin permitir que los Ministerios gozaran de antonoma poltica y sin llegar tampoco a que hubiera un Ministro dedicado slo
a esa gestin, salvo en perodos muy breves de los Gobiernos de la Unin del Centro Democrtico donde no se lleg a crear un Ministerio ad hoc sino un Ministro sin cartera;
la atribucin de esa gestin bien a un Ministro (apoyado en este caso por
un alto cargo con rango de Subsecretario) bien a un Secretario de Estado que siempre ha estado conectado al Vicepresidente poltico;
para la gestin poltico-administrativa el Ministro o el Secretario de Estado se ha apoyado en una o dos Direcciones Generales.
6.5.
NORMAS Y FUENTES RELATIVAS A LA ORGANIZACIN

DE LAS RELACIONES ENTRE EL GOBIERNO Y LAS CORTES.
PLANTEAMIENTO GENERAL
En la teora general del Derecho siempre se ha fijado la taxonoma de las

fuentes del Derecho con bastante unanimidad en base a criterios formales mientras que la clasificacin de las normas jurdicas, por el contrario, ha dado lugar
a propuestas muy variadas fundadas en diversos y hasta opuestos criterios (te-
52 BOE, nm. 157, de 1 de julio de 2000. Esta disposicin traa causa del Real Decreto 808/2000, de 19
de mayo, por el que se establece la estructura orgnica bsica del Ministerio de la Presidencia (BOE, nm. 121,
de 20 de mayo de 2000).
201
leolgicos, sustantivos, sociolgicos, etc.)53 a causa, como dijo HART, de que

no nos hemos liberado del prejuicio de que todas las clasificaciones tienen que
ser reconducibles a un tipo simple nico54.
En el caso de las normas y fuentes que regulan la relacin jurdica entre el
Gobierno y el Parlamento parece claro que al menos una parte de las normas
que hemos de manejar vienen a conferir potestades para la creacin de deberes55 y, por el contrario, hay otro tipo de normas inferiores que salen del mbito abstracto para entrar a individualizar situaciones orgnicas y relaciones jurdicas concretas. Ocurre igualmente que estamos ante normas donde quiz sea ms
difcil distinguir entre las que van destinadas a regular comportamientos y las de
organizacin, que es una clasificacin tambin muy utilizada56, pues, como hemos visto, casi todas las normas de organizacin aprobadas desde el inicio de la
democracia vienen a regular comportamientos en principio administrativos, pero
con incidencia en otros rganos constitucionales. En el mbito en que nos movemos puede ser til apoyarnos en una taxonoma diseada por BOBBIO que se
funda en el cudruple eje generalidad/abstraccin e individualidad/concrecin57.
As tendramos dos bloques normativos que seran los que se refieren, respectivamente, a normas generales y abstractas, que regulan con alcance general la relacin jurdica Gobierno/Cortes, y normas individuales y concretas que por fijar la posicin jurdica del Gobierno versus las Cortes, individualizan
orgnicamente quien ha de servir esa relacin jurdica y especifican y desarrollan cmo se efecta en la prctica esa relacin58.
6.6.
NORMAS GENERALES Y ABSTRACTAS QUE DISCIPLINAN

LA RELACIN JURDICA GOBIERNO/CORTES GENERALES
Como hemos visto, el modelo vigente de gestin de las relaciones del Gobierno
con las Cortes se consolida en los aos 1980-1983 y, dentro de ese marco, se con-
53 Por no extendernos en muchos ejemplos, nos limitaremos a sealar a Hans KELSEN: Teora pura del
Derecho (trad. de la 2.a ed. alemana de 1960 de R. J. Vernengo), Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, D.F., 1986, pp. 17-37; Hans NAWIASKY: Teora general del Derecho (trad. de la 2.a ed. alemana
de 1948 de J. Zafra Valverde), Ed. Nacional, Mxico, D.F., 1980, pp. 29-59; y H.L.A. HART: El concepto de
Derecho (trad. G. R. Carri), Ed. Nacional, Mxico, D.F., 1980, 2.a ed., pp. 23-61; Luis RECASENS SICHES:
Tratado General de Filosofa del Derecho, Porra, Mxico, D.F., 1983, 8.a ed., pp. 281-282 y 321-333.
54 H. L. A. HART: El concepto de Derecho, cit., pp. 40-41.
55 Ibidem, p. 42.
56 Norberto BOBBIO: Teoria della norma giuridica, Giappichelli, Turn, 1958, p. 227.
57 Ibidem, pp. 235-236.
58 Aunque parece semnticamente prxima esta clasificacin no guarda conexin con la que sostienen
algunos autores que combinan los tipos general-abstracto y especial-concreto para diferenciar las normas jurdicas de los actos administrativos (Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR: Principios de Derecho administrativo general, Iustel, Madrid, 2005, 1.a reimp., vol. I, pp. 333-335). Nuestra combinacin de tipos se desenvuelve
siempre dentro de la normativa general.
202
creta en 1996 si bien las normas que lo regulan en la actualidad slo se remontan a 2004, cuando se forma el Gobierno del Presidente Rodrguez Zapatero.
Pero antes de entrar en disposiciones individuales y concretas que han ido evolucionando desde hace casi treinta aos y seguirn variando en el futuro, vamos
a ver las previsiones constitucionales que enmarcan normativamente, con carcter general y abstracto, la organizacin actualmente establecida y que cumplen la funcin principal de atribuir la competencia para regular las relaciones
Gobierno/Parlamento, relaciones de las que se desprende, en cascada, tanto el
modelo orgnico que est autorizado a implantar el Gobierno (con el doble condicionamiento de la reserva de ley [Ley y Reglamentos parlamentarios] que se
desprende en algunos casos de la Constitucin y en otros, de la propia fuerza expansiva de la Ley que ha llegado a algunos mbitos, como es la organizacin del
Gobierno, que quiz no era constitucionalmente obligado aunque polticamente crea estabilidad y seguridad) como las funciones que han de ejecutar esos rganos para hacer efectivo el principio relacional Gobierno/Parlamento.
6.6.1.
La Constitucin
Empezaremos, pues por la Constitucin que reparte competencias, confiere

potestades para establecer deberes y, en definitiva, fija un marco normativo de
forzoso cumplimiento en el juego de las relaciones entre rganos constitucionales.
As tenemos, en primer lugar, el Ttulo V que est dedicado a las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales. Es fundamentalmente en ese Ttulo (aunque no slo) donde se encuentran las relaciones jurdicas de las que parte el Gobierno y que gestiona conforme al modelo orgnico que hemos visto hasta aqu.
Ms concretamente, las materias reguladas en los artculos 109 a 116 de la
Constitucin exigen que el Gobierno disponga de una organizaicn administrativa dedicada a realizar tanto los trmites administrativos como las decisiones polticas insitas en dichos preceptos, esto es, i) proporcionar informacin y ayuda
a las Cmaras cuando stas las recaben; ii) organizar la presencia de los miembros del Gobierno en las Cmaras; iii) canalizar la respuesta de los miembros del
Gobierno a las interpelaciones y preguntas; iv) solicitar el planteamiento de la
cuestin de confianza en el Congreso de los Diputados; v) organizar la actuacin
del Gobierno ante la mocin de censura que se presente tambin en el Congreso de los Diputados; y vi) tramitar los procedimientos previstos en la declaracin
de los estados de alarma, excepcin y sitio. He dejado aparte, por su trascendencia,
los artculos 99 y 100 que regulan el procedimiento de eleccin del Presidente
del Gobierno y el procedimiento de designacin de los restantes miembros del
Gobierno, pues ambos preceptos configuran un modelo de canciller que tiene gran
importancia a la hora de fijar la relacin del Gobierno con las Cmaras, pues comporta, por ejemplo, la imposibilidad jurdica de suscitar la mocin de censura frente a otros miembros del Gobierno distintos de su Presidente. Tambin debe destacarse, a estos efectos, el artculo 101.2 que define las caractersticas del Gobierno
203
cesante que es un Gobierno que sostiene unas relaciones mucho ms limitadas

con el Parlamento pues ya no tiene vnculos fiduciarios con ste.
Adems de estas previsiones del Ttulo V, en el Ttulo III encontramos los siguientes supuestos que requieren la respuesta organizada del Gobierno: i) pedir
sesiones extraordinarias de las Cmaras (artculo 73.2); ii) recibir y dar explicaciones de las peticiones remitidas por las Cmaras (artculo 77.2); iii) oponerse la tramitacin de una proposicin de ley o de una enmienda que sea contraria a una delegacin legislativa en vigor (artculo 84); iv) ejercer la iniciativa
legislativa (artculos 87.1 y 88); y v) remitir los Tratados internacionales para su
aprobacin por las Cortes o informar a stas de su conclusin (artculo 94).
Por otra parte, en los restantes Ttulos de la Constitucin encontramos tambin previsiones donde converge la actuacin del Gobierno y de las Cortes. Concretamente, se pueden citar: i) colaborar en lo que necesite el Congreso de los
Diputados en la acusacin contra los miembros del Gobierno por los delitos de
traicin o contra la seguridad del Estado (artculo 102.2); ii) elaborar y remitir
el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado y dar su conformidad
a las proposiciones de ley o enmiendas que supongan aumento de los crditos o
disminucin de los ingresos (artculo 124); iii) adoptar medidas para obligar a
una Comunidad Autnoma a cumplir sus obligaciones constitucionales (artculo 155.1); y iv) ejercer la iniciativa de reforma constitucional (artculo 166).
Al lado de la Constitucin que adems de una fuente inmediata que regula
las relaciones Gobierno/Parlamento es tambin un presupuesto normativo para
desarrollar la forma cmo se realiza esa relacin, es obligado sealar, como
fuentes con rango de ley, los Reglamentos de ambas Cmaras, y, en menor medida, la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
6.6.2.
Los Reglamentos parlamentarios y sus normas de desarrollo
No debe llamar la atencin que al hablar de la regulacin de ciertos rganos

administrativos estemos dando cabida a fuentes de origen parlamentario que incluso, como ocurre en los Reglamentos de las Cmaras, son expresin de tan completa autonoma normativa y organizativa de los rganos de donde emanan que
se sancionan y promulgan sin intervencin de ninguna otra autoridad pues las antiguas concepciones que conceban el Derecho parlamentario como un ordenamiento interno sin posibilidad de desplegar eficacia ad extra han sido superadas
en todo el mundo59 por lo que actualmente se concibe sin problema que las nor-
59 Sobre las nociones modernas del Derecho parlamentario, Fernando SANTAOLALLA: Derecho parlamentario espaol, Espasa Calpe, Madrid, 1990, pp. 25-32; Manuel ARAGN REYES: Las fuentes del Derecho parlamentario, en la obra col. Instituciones de Derecho parlamentario. I. Las fuentes del Derecho par-
204
mas parlamentarias puedan incidir en las relaciones jurdicas del Parlamento

con el Gobierno. En sentido inverso, ya se admite sin ninguna dificultad que
existen fuentes de Derecho parlamentario que no son expresin de la autonoma
normativa de las Cmaras como la Constitucin60 (como acabamos de ver ms
arriba) o la Ley61. Todo ello se debe, como muy bien han explicado Lpez Garrido o Enrique Lucas Murillo de la Cueva, a que el Gobierno es sujeto del Derecho parlamentario, tanto por la constitucionalizacin de ste, como acabamos
de ver, como por la funcin complementaria que desempean las normas de Derecho parlamentario de produccin no parlamentaria62.
Volviendo a las diversas fuentes generales y abstractas que vienen a completar las previsiones constitucionales en lo que atae a la relacin jurdica Gobierno/Parlamento, vamos a referirnos a los Reglamentos de ambas Cmaras63,
a la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno y a otras leyes que inciden
en dicha relacin.
El Reglamento del Congreso de los Diputados de 24 de febrero de 1982 contiene relevantes referencias a la relacin del Gobierno con esta Cmara. Empezando por el mbito orgnico hay que citar un muy importante precepto que es
el artculo 39.2 que prev que se dar cuenta al Gobierno de las reuniones de la
Junta de Portavoces para que enve, si lo estima oportuno, un representante64. No
lamentario, Parlamento Vasco, Vitoria, 1996, pp. 25-48; Len MARTNEZ ELIPE: Introduccin al Derecho
parlamentario. Conexiones histricas y poltico jurdico-parlamentarias, Aranzadi, Pamplona, 1999.
60 Juan Jos LAVILLA: Las fuentes supralegales del Derecho parlamentario, en la obra col. Instituciones de Derecho parlamentario. I. Las fuentes del Derecho parlamentario, cit., pp. 49-65; Manuel ARAGN
REYES: Las fuentes del Derecho parlamentario, cit.; Len MARTNEZ ELIPE: Introduccin al Derecho parlamentario. Conexiones histricas y poltico jurdico-parlamentarias, cit., pp. 288-290.
61 Rafael JIMNEZ ASENSIO: La ley como fuente del Derecho parlamentario, en la obra col. Instituciones
de Derecho parlamentario. I. Las fuentes del Derecho parlamentario, cit., pp. 143-215; Manuel ARAGN REYES: Las fuentes del Derecho parlamentario, cit.; Len MARTNEZ ELIPE: Introduccin al Derecho parlamentario. Conexiones histricas y poltico jurdico-parlamentarias, cit., pp. 290-295.
62 Diego LPEZ GARRIDO: Gobierno y Parlamento: dos modelos de relaciones internas (UCD y PSOE),
cit., pp. 233-234 y 237-240; y Enrique LUCAS MURILLO DE LA CUEVA: El Gobierno como sujeto del Derecho parlamentario, en la obra col. Instituciones de Derecho parlamentario, III: Los sujetos del Derecho parlamentario, Parlamento Vasco, Vitoria, 2001, pp. 363-433.
63 Recurdese que no se ha desarrollado la previsin del artculo 72.2 de la Constitucin y que no existe el Reglamento de las Cortes Generales. Sobre la naturaleza jurdica de los Reglamentos parlamentarios en
Derecho espaol, Piedad GARCA-ESCUDERO: Artculo 72.1. Autonoma funcional de las Cmaras: reglamentaria,
presupuestaria y de personal, en scar ALZAGA (dir.): Comentarios a la Constitucin espaola de 1978,
Cortes Generales-Editoriales de Derecho Reunidas, Madrid, 1998, t. VI, pp. 389-415; Piedad GARCA-ESCUDERO: Reglamentos del Congreso de los Diputados y del Senado, Boletn Oficial del Estado - Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 1998, pp. 13-49; Ramn PUNSET: La posicin de los Reglamentos parlamentarios en el ordenamiento espaol, en la obra col. Instituciones de Derecho parlamentario.
I. Las fuentes del Derecho parlamentario, cit., pp. 67-86; y Toms VIDAL MARN: Los Reglamentos de las Asambleas Parlamentarias, Congreso de los Diputados, Madrid, 2005.
64 Sobre la presencia de los representantes del Gobierno en las Juntas de Portavoces, Diego LPEZ GARRIDO: Gobierno y Parlamento: dos modelos de relaciones internas (UCD y PSOE), cit., pp. 236 y 242; Enrique GUERRERO SALOM: Crisis y cambios en las relaciones Parlamento-Gobierno (1993-1996), Tecnos, Ma-
205
es posible detenerse en este precepto de excepcional importancia en el juego relacional Gobierno/Parlamento pero al menos adelantaremos unas pocas ideas. En
primer lugar, dado que la Junta de Portavoces no es un rgano previsto en la
Constitucin, la previsin de la asistencia de la representacin del Gobierno
(que no vota porque el voto en este rgano es ponderado) constituye una gran
aportacin del Reglamento parlamentario a la definicin y perfeccionamiento de
la relacin Gobierno/Parlamento. En segundo lugar, este artculo transforma lo
que en principio es un rgano parlamento y lo resita como un rgano mixto
para la colaboracin entre el Gobierno y el Congreso: ah tenemos la sede privilegiada de la colaboracin entre ambos rganos constitucionales65. En tercer
lugar, y por ltimo, la prevista asistencia de la representacin del Gobierno ha
tenido como efecto subsiguiente que en el Real Decreto 1418/2004, de 11 de
junio, por el que se desarrolla la estructura orgnica bsica del Ministerio de la
Presidencia, se contemple igualmente esa asistencia como funcin de la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes [artculo 2.1.b)] y que, igualmente, la asistencia y apoyo al Secretario de Estado en las reuniones de la Junta
constituya una funcin de la Direccin General de Relaciones con las Cortes
[artculo 2.2.b)]. En este punto, precisamente, se ve muy bien el alcance ultraparlamentario del Derecho parlamentario en el sentido de una norma parlamentaria que es desarrollada y completada por una norma gubernamental, la cual
asume y enriquece las previsiones del Reglamento parlamentario.
Adems de lo previsto en el nuclear artculo 39.2, el Reglamento del Congreso
de los Diputados organiza la relacin con el Gobierno en los siguientes mbitos:
Respecto a las Comisiones: los miembros del Gobierno pueden asistir con
voz a las Comisiones (artculo 40.3); pueden recabar del Gobierno cuanta informacin y documentacin precisen (artculo 44.1.); pueden recabar la presencia de los miembros del Gobierno y de otras autoridades y funcionarios pblicos (artculo 44.2. y 3.); se organizan en cada legislatura las Comisiones
Permanentes y Legislativas conforme a la organizacin departamental del Gobierno (artculo 46.1); la Comisin de Peticiones puede acordar la remisin de
peticiones al Gobierno (artculo 49.2.3.); el Gobierno puede proponer la creacin de una Comisin de Investigacin cuyas conclusiones en todo caso, se comunican al Gobierno (artculo 52.1 y 5).
Respecto al Pleno: habr un banco especial destinado a los miembros del
Gobierno (artculo 55.2).
drid, 2000; Fernando SANTAOLALLA: Derecho parlamentario espaol, cit., pp. 172-173; y Lucrecio REBOLLO
DELGADO: La Junta de Portavoces, Universal Nacional de Educacin a Distancia, Madrid, 1998, pp. 201-205.
65 Es cierto que se ha escrito con frecuencia que cuando la relacin de la Secretara de Estado (o del Ministerio) con el Grupo Parlamentario de la mayora es fluida, es ste el que tiene el protagonismo en la Junta
de Portavoces. Ello es absolutamente cierto, pero tambin lo es que el Gobierno tiene ese foro para desplegar
su poltica si lo considera necesario.
206
Respecto a las sesiones: fuera del perodo de sesiones el Congreso puede celebrar sesiones extraordinarias a peticin del Gobierno (artculo 61.2);
las sesiones del Pleno, excepcionalmente, pueden no ser pblicas si lo acuerda el Pleno por iniciativa del Gobierno (artculo 63.2.); las sesiones de las
Comisiones, sern secretas si lo acuerdan sus miembros a iniciativa del Gobierno (artculo 64.2).
Respecto al orden del da: el Gobierno puede pedir que en una sesin
concreta se incluya un asunto con carcter prioritario (artculo 67.3); a iniciativa del Gobierno, la Junta de Portavoces puede acordar, por razones de urgencia
y unanimidad, la inclusin en el orden del da de un determinado asunto (artculo 67.4).
Respecto a los debates: los miembros del Gobierno pueden hacer uso de
la palabra siempre que lo soliciten (artculo 70.5).
Respecto a la declaracin de urgencia de los asuntos: a peticin del Gobierno, la Mesa de la Cmara puede acordar que un asunto se tramite por procedimiento de urgencia (artculo 93).
Respecto a la inactiva legislativa: corresponde al Gobierno (artculo 108.1.);
los proyectos de ley remitidos por el Gobierno irn acompaados de una exposicin de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos
(artculo 109)66.
Respecto a las enmiendas: las que supongan aumento de los crditos o disminucin de los ingresos requerirn la conformidad del Gobierno (artculo 11).
Respecto a la deliberacin en el Pleno en relacin al procedimiento legislativo comn: el debate puede empezar por la presentacin de la iniciativa del
Gobierno por un miembro de ste (artculo 118.1).
Respecto a las proposiciones de ley: despus de su publicacin, la Mesa de
la Cmara las remitir al Gobierno para que manifieste su criterio respecto a la
toma en consideracin, as como su conformidad o no a la tramitacin si implican aumento de los crditos o disminucin de los ingresos presupuestarios, siendo ledo el criterio antes de iniciar el debate (artculo 126 y 127).
66 Sobre la participacin del Gobierno en los trmites del procedimiento legislativo, vanse Mara Asuncin GARCA MARTNEZ: El procedimiento legislativo, Congreso de los Diputados, Madrid, 1987; la obra col.
V Jornadas de Derecho Parlamentario. El procedimiento legislativo, Congreso de los Diputados, Madrid,
1997; y Piedad GARCA-ESCUDERO: El procedimiento legislativo ordinario en las Cortes Generales, Centro
de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 2006, pp. 130-138, 169-174, 186-190, 201-218, 307-309 y
534-539.
207
Respecto a la retirada de los proyectos de ley: el Gobierno puede retirarlos en cualquier momento de su tramitacin siempre que no hubiera recado
acuerdo final (artculo 128).
Respecto a los proyectos de ley orgnica: antes de la calificacin de los proyectos de ley orgnica que efecta la Mesa de la Cmara se oir el criterio razonado del Gobierno (artculo 130.1).
Respecto al proyecto de Ley de Presupuestos: las enmiendas que supongan
minoracin de ingresos requerirn la conformidad del Gobierno para su tramitacin (artculo 133.1)67.
Respecto a los Estatutos de Autonoma previstos en el artculo 151 de
la Constitucin: la Ponencia mixta podr recabar la presencia del Gobierno
para facilitar la informacin que sea necesaria (artculo 140.3); el Gobierno
ha de dar cuenta de la aprobacin del proyecto de Estatuto en referndum
(artculo 144).
Respecto al control de las disposiciones del Gobierno con fuerza de Ley:
un miembro del Gobierno expondr ante la Cmara las razones que han obligado a dictar el Decreto-ley (artculo 151.1); el Gobierno ha de comunicar al Congreso que ha hecho uso de la delegacin parlamentaria para aprobar textos articulados o textos refundidos (artculo 152).
Respecto a los Tratados internacionales: el Gobierno ha de solicitar la
concesin de la autorizacin parlamentaria para la formalizacin de los tratados
previstos en el artculo 94.1 de la Constitucin mediante el envo del acuerdo del
Consejo de Ministros, el texto del Tratado, la memoria que lo justifique y las reservas y declaraciones que se pretendan formular en el plazo de noventa das siguientes a la adopcin del acuerdo, si no se remite en dicho plazo ni en el de su
ampliacin de otros ciento ochenta das, el Gobierno ha de motivar documentalmente el retraso (artculo 155); el Gobierno ha de comunicar a la Cmara la
conclusin de los Tratados previstos en el artculo 94.2 de la Constitucin (artculo 159).
Respecto al referndum consultivo: el Presidente del Gobierno ha de dirigir al Congreso un mensaje o comunicacin pidiendo autorizacin para elevar
al Rey un Decreto de convocatoria de referndum; el Presidente de la Cmara
comunica al del Gobierno la decisin adoptada al respecto (artculo 161).
67 Vase Isabel M. GIMNEZ SNCHEZ: La intervencin del Gobierno en el ejercicio de la funcin presupuestaria, en Manuel ARAGN REYES y ngel J. GMEZ MONTORO (coords.): El Gobierno. Problemas constitucionales, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 2005, pp. 287-335.
208
Respecto a los estados de alarma, excepcin y sitio: el Gobierno ha de remitir una comunicacin con el Decreto de declaracin del estado de alarma (artculo 162.1); el Gobierno solicita autorizacin para la prrroga del estado de alarma (artculo 162.2); el Gobierno expone ante el Pleno las razones que justifican
la solicitud de prrroga del estado de alarma (artculo 162.4); se da traslado al
Gobierno del resultado de las votaciones acerca de la solicitud de prrroga (artculo 162.5); el Gobierno ha de solicitar autorizacin para declarar el estado de
excepcin o prorrogar el ya declarado (artculo 163.1); el Gobierno ha de solicitar autorizacin para declarar el estado de sitio (artculo 164.1).
Respecto a la aprobacin de Leyes de armonizacin: el Gobierno puede proponer que se debata la apreciacin de la necesidad de que el Estado dicte Leyes
de armonizacin (artculo 168.1).
Respecto a la acusacin a miembros del Gobierno por delitos de traicin
o contra la seguridad del Estado: cuando se celebre sesin secreta del Pleno para
debatir esta acusacin, el afectado puede intervenir en el debate (artculo 169.2).
Respecto a la cuestin de confianza68: la cuestin de confianza que plantea
el Presidente del Gobierno ha de presentarse mediante escrito motivado y ha de ir
acompaada de la correspondiente certificacin del Consejo de Ministros (artculo 174.1); iniciado el debate, corresponde al Presidente y a los restantes miembros del Gobierno realizar cuantas intervenciones deseen (artculo 174.3); finalizado el debate, el Presidente del Gobierno comunica su resultado al del Gobierno
(artculo 174.6). Hay que destacar que la primera de las previsiones que hemos citado, que requiere presentar una certificacin acreditativa de que el Presidente del
gobierno ha llevado a debate del Consejo de Ministros la presentacin de la cuestin de confianza, sita al Congreso en una funcin de garanta constitucional de
las atribuciones del Consejo de Ministros para evitar eventuales comportamientos
fraudulentos del Presidente. No es habitual este tipo de actuaciones de garanta de
las atribuciones de un rgano constitucional por parte de otro rgano.
Respecto a la mocin de censura: la Mesa del Congreso da cuenta de su
presentacin al Presidente del Gobierno (artculo 176.1); si el Congreso la aprueba, el Presidente de la Cmara lo pone en conocimiento del Presidente del Gobierno (artculo 178).
Respecto a las interpelaciones: los Diputados y los Grupos Parlamentarios
pueden presentarlas al Gobierno y a cada uno de sus miembros (artculo 180);
el Gobierno contesta las interpelaciones en el Pleno (artculo 183.1)69.
68 No nos referimos a la investidura del Presidente del Gobierno, porque, incluso cuando la solicita un
Presidente del Gobierno cesante, el Gobierno como tal no tiene ningn protagonismo.
69 Sobre la posicin del Gobierno en todos los actos de control, Jos Ramn MONTERO GIBERT y Joaqun GARCA MORILLO: El control parlamentario, Tecnos, Madrid, 1984; Joaqun GARCA MORILLO: El con-
209
Respecto a las preguntas: los Diputados pueden formular preguntas al Gobierno y a cada uno de sus miembros (artculo 185); si se trata de preguntas orales en el Pleno, el Gobierno ha de dar la contestacin (artculo 188.3); en el caso
asimismo de preguntas orales en el Pleno, el Gobierno puede solicitar motivadamente que sea pospuesta para la siguiente sesin plenaria (artculo 188.4); el
Gobierno debe responder las preguntas escritas dentro de los veinte das posteriores a su publicacin, plazo que puede prorrogarse (artculo 190.2).
Respecto a las comunicaciones del Gobierno: el Gobierno puede remitir al
Congreso comunicaciones para su debate en Pleno o en Comisin. El debate se
iniciar con la intervencin de un miembro del Gobierno y podr responder a las
cuestiones que planteen los Grupos Parlamentarios de forma aislada, conjunta
o agrupndolas (artculo 196).
Respecto a los programas y planes que puede remitir el Gobierno: el Gobierno puede remitir planes y programas que se debaten igual que las comunicaciones (artculo 198).
Respecto a las informaciones del Gobierno: los miembros del Gobierno,
a peticin propia o de una Comisin, comparecen para celebrar sesiones informativas y la sesin se inicia con una exposicin oral del Ministro que puede
comparecer asistido de autoridades y funcionarios de su Departamento (artculo 202); los miembros del Gobierno, a peticin propia o por acuerdo de la Mesa
y de la Junta de Portavoces, pueden comparecer ante el Pleno o ante una Comisin para informar sobre un asunto determinado (artculo 203).
En cuanto al Senado, la posicin del Gobierno es muy similar, por no decir idntica salvo en las cuestiones que estn constitucionalmente reservadas al Congreso
de los Diputados. Puede decirse que la extensa relacin de asuntos que el Reglamento
del Congreso ha regulado para fijar la relacin de la Cmara con el Gobierno se repite sin mayores diferencias salvo en las competencias especficas del Senado. Entre stas hay que sealar que el Gobierno puede informar a la Comisin General de
las Comunidades Autnomas sobre los acuerdos que celebre con las Comunidades
Autnomas, sobre los procedimientos formalizados ante el Tribunal Constitucional
y sobre la conflictividad con las Comunidades Autnomas [artculo 56.e) y f)].
trol parlamentario del Gobierno en el ordenamiento espaol, Congreso de los Diputados, Madrid, 1985; la
obra col. VI Jornadas de Derecho Parlamentario. Problemas actuales del control parlamentario, Congreso
de los Diputados, Madrid, 1995; Javier GARCA FERNNDEZ: La funcin de control del Parlamento sobre el
Gobierno. Notas sobre su configuracin jurdica, Estudios de Derecho Pblico. Homenaje a Juan Jos RuizRico, Tecnos, Madrid, 1997, vol. II, pp. 1091-1113; [ahora, captulo 11 de este volumen]; Frances PAU I VALL
(coord.): Parlamento y Control del Gobierno. V Jornadas de la Asociacin de Letrados de Parlamentos, Asociacin Espaola de Letrados Parlamentarios - Aranzadi, Pamplona, 1998; Enrique GUERRERO SALOM: Crisis y cambios en las relaciones Parlamento-Gobierno (1993-1996), cit., pp. 99-121; Enrique GUERRERO SALOM: El Parlamento. Qu es, cmo funciona, qu hace, Sntesis, Madrid, 2004, pp. 209-232.
210
Igualmente, esta Comisin informa sobre las iniciativas del Gobierno en relacin a
las previsiones del artculo 155 de la Constitucin y en relacin a la propuesta de
disolucin de los rganos de las Entidades Locales [artculo 56.m) y n)]. Esta misma Comisin es informada por el Gobierno sobre los procesos de adaptacin normativa de los rganos de la Unin Europea de trascendencia autonmica y puede
formular al Gobierno criterios respecto a la representacin espaola en foros internacionales donde haya participacin territorial [artculo 56.p) y q)]. Adems, el Gobierno puede intervenir en esta Comisin General [artculo 56 bis 2] y puede solicitar que sea convocada e intervenir en la misma [artculos 56 bis 3 y 56 bis 4.2].
Otras diferencias mnimas en relacin al Reglamento del Congreso son: los
resultados de las Comisiones de Investigacin no se remiten obligatoriamente al
Gobierno (artculo 59), dichas Comisiones pueden solicitar del Gobierno informacin y ayuda (artculo 67), la informacin al Gobierno del acuerdo recado sobre los Tratados previstos en el artculo 94.1 de la Constitucin (artculo 145),
los plazos de contestacin del Gobierno acerca de las proposiciones de ley por
si comportan aumento de los crditos o disminucin de los ingresos presupuestarios (artculo 151), la forma de formular preguntas al Gobierno (artculos 160
y 161), el tiempo de intervencin en las interpelaciones y la posibilidad de aplazarlas (artculos 171.3 y 173.1), el rgimen de las mociones (comparado con las
proposiciones no de ley del Congreso) que da ms margen de actuacin al Gobierno (artculos 174-180) y la forma de debatir las comunicaciones e informes
remitidas por el Gobierno (artculo 182).
Por el contrario, se aplican las mismas previsiones a la reclamacin de la presencia de miembros del Gobierno en las Comisiones (artculo 66.1), a la peticin
de stos para informar de asuntos de su competencia en las Comisiones (artculo
66.2), a la peticin por parte del Gobierno de sesiones extraordinarias (artculo
70.1) y de inclusin de asuntos con carcter prioritario (artculo 67.2). Tienen la
misma regulacin la peticin gubernamental de celebrar sesiones plenarias no pblicas (artculo 72), la presencia de los miembros del Gobierno en el Pleno y en
Comisiones (artculo 83.1), la intervencin de stos en cualquier debate (artculo
84.2), la propuesta del Gobierno para apreciar la necesidad de dictar Leyes de armonizacin (artculo 141), la recepcin de Tratados a efectos del artculo 94.2 de
la Constitucin (artculo 146), la remisin al Gobierno de las proposiciones de ley
por si comportan aumento de los crditos o disminucin de los ingresos presupuestarios (artculo 151), la forma de las preguntas orales ante del Pleno (artculo 162a 168), los criterios para solicitar su aplazamiento por parte del Gobierno (artculo 163.3), el procedimiento de las preguntas escritas (artculo 164) y, por ltimo,
la remisin de peticiones de los ciudadanos (artculo 193.1.3.).
Se aplica similar rgimen que en el Congreso a la asistencia de un representante del Gobierno a la Junta de Portavoces (artculo 43.2) y a la acomodacin
de las Comisiones Legislativas a la estructura departamental (artculo 49.3).
211
Para no alargarnos citaremos escuetamente las normas interpretativas y supletorias de ambas Cmaras que inciden en las relaciones con el Gobierno70.
Por su relevancia en esta relacin hay que citar:
Resolucin de la Presidencia del Congreso sobre normas que regulan la
calificacin de los escritos de enmiendas presentadas a los textos legislativos, de
12 de enero de 198371. Va dirigida a la calificacin de las enmiendas que suponen aumentos de crditos o disminucin de ingresos, lo que comporta su remisin al Gobierno para su ulterior autorizacin.
Resolucin de la Presidencia del Congreso sobre trmite previsto en el artculo 203 del Reglamento de la Cmara, de 25 de enero de 198372. Se refiere a
la apertura de un turno excepcional de preguntas o peticiones de aclaracin sobre la informacin proporcionada por el Gobierno.
Resolucin de la Presidencia del Congreso para desarrollo de los artculos
180 a 184, en relacin con el artculo 67.4 del Reglamento, de 6 de septiembre
de 198373. Al regular la prctica de las interpelaciones urgentes, incide sobre el
ejercicio de la funcin de control sobre el Gobierno.
Resolucin de la Presidencia del Congreso para desarrollo de lo previsto
en la Disposicin Final primera de la Ley Orgnica 1/1979, General Penitenciaria, de 4 de noviembre de 198374. Incide sobre el control de la poltica penitenciaria del Gobierno en los supuestos de graves alteraciones del orden en los
establecimientos penitenciarios.
Norma interpretativa de la Presidencia del Senado en relacin con el artculo
193 del Reglamento, de 10 de octubre de 198475. Incide sobre el traslado de peticiones de los ciudadanos al Gobierno.
Norma supletoria de la Presidencia del Senado sobre desarrollo del artculo 163 del Reglamento, de 6 de diciembre de 198476, modificada por Norma de
23 de octubre de 198577. Vino a agilizar la presentacin de las preguntas orales
en el Pleno, con incidencia en la funcin de control de la Cmara sobre el Gobierno.
70 Sobre su naturaleza jurdica, Ismael E. PITARCH: Las Resoluciones interpretativas, en la obra col. Instituciones de Derecho parlamentario. I. Las fuentes del Derecho parlamentario, cit., pp. 87-142, as como Gustavo Adolfo RUIZ DE CENZANO MACIN: Las disposiciones normativas de la Presidencia de las Cmaras parlamentarias en el Estado espaol. Especial referencia a las Cortes Valencianas, Cortes Valencianas, Valencia, 2005.
71 BOCG, Congreso de los Diputados, Serie H, nm. 10-I, de 25 de enero de 1983.
72 BOCG, Congreso de los Diputados, Serie H, nm. 17-I, de 9 de febrero de 1983.
73 BOCG, Congreso de los Diputados, Serie E, nm. 1, de 17 de septiembre de 1983.
74 BOCG, Congreso de los Diputados, Serie E, nm. 8, de 4 de noviembre de 1983.
75 BOCG, Senado, Serie I, nm. 107, de 14 de diciembre de 1984.
76 BOCG, Senado, Serie I, nm. 197, de 24 de octubre de 1985.
77 BOCG, Senado, Serie I, nm. 197, de 24 de octubre de 1984.
212
Norma supletoria de la Presidencia del Senado sobre tramitacin de las

mociones consecuencia de interpelacin, de 30 de noviembre de 199378. Dio
ms agilidad al ejercicio del control parlamentario como consecuencia del empleo de interpelaciones.
Resolucin de la Presidencia del Congreso de 18 de junio de 1996, sobre
desarrollo del artculo 188 del Reglamento relativo a preguntas para respuesta
oral en Pleno79. Despus de formarse el primer Gobierno del Presidente Aznar,
esta Resolucin del Presidente Trillo-Figueroa vino a restringir con verdadera cicatera las formas de control sobre el Gobierno.
Norma supletoria de la Presidencia del Senado sobre desarrollo del artculo
163 del Reglamento, de 23 de mayo de 200180. Vino a dificultar la presentacin
de las preguntas orales en el Pleno, con incidencia negativa en la funcin de
control de la Cmara sobre el Gobierno. El antecedente de esta norma fue la
Norma supletoria de la Presidencia del Senado sobre desarrollo del artculo 163
del Reglamento, de 6 de diciembre de 198481, modificada por Norma de 23 de
octubre de 198582 de gran importancia para la vida del Senado porque agiliz el
empleo de las preguntas orales en el Pleno.
Resolucin de la Presidencia del Congreso sobre secretos oficiales, de 11
de mayo de 200483. Establece el procedimiento para controlar las materias que
el Gobierno considera reservadas.
Como se puede observar, tanto los dos Reglamentos parlamentarios como, accesoriamente, las Resoluciones y Normas supletorias que los desarrollan y complementan constituyen una autntica mina normativa para entender la funcin de
la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes. Y no lo es slo ni principalmente a efectos meramente materiales, para entender mejor la funcin de un
rgano de la Administracin General del Estado. Lo es a efectos normativos (y
por ende, generales y abstractos), pues se trata, en gran parte, de un fenmeno
de concurrencia o colaboracin normativa muy especial pues son las normas
parlamentarias las que configuran (con mucho ms detalle que la Constitucin),
el mbito de las relaciones con el Gobierno y ste responde determinando el rgano que ha gestionar esa relacin, as como sus funciones. Cierto que en algn
punto la iniciativa material es del Gobierno como, por ejemplo, cuando se acomodan las Comisiones Permanentes Legislativas a la estructura ministerial, pero
78
79
80
81
82
83
BOCG, Senado, Serie I, nm. 52, de 7 de diciembre de 1993.

BOCG, Congreso de los Diputados, Serie E, nm. 25, de 19 de junio de 1996.
BOCG, Senado, Serie I, nm. 202, de 24 de mayo de 2001.
BOCG, Senado, Serie I, nm. 197, de 24 de octubre de 1985.
BOCG, Senado, Serie I, nm. 197, de 24 de octubre de 1984.
BOCG, Congreso de los Diputados, Serie D, nm. 14, de 12 de mayo de 2004.
213
incluso en este caso el margen de decisin de las Cmaras no se ve condicionado por la previa decisin gubernamental. Pero si se puede hablar de concurrencia o colaboracin normativa, de llamada a la norma de rango reglamentario
para completar la eficacia de la norma con rango de Ley es porque previamente existe un fenmeno de acto compuesto: las relaciones jurdicas del Gobierno
con las Cortes discurren a travs de actos compuestos pues en todos los actos parlamentarios que afectan al Gobierno se da una concurrencia de voluntades sin
las que dichos actos seran, en gran parte, imposibles. Los actos de control-informacin, o los de iniciativa legislativa del Gobierno se ejecutan concurriendo
voluntades.
Es precisamente esa concurrencia de voluntades expresada jurdicamente en
actos compuestos lo que explica el fenmeno normativo de unos Reglamentos
organizativos del Gobierno que completan la eficacia de normas parlamentarias
con rango de Ley, lo que, por otra parte, no es un fenmeno extico en ningn
ordenamiento, sobre todo en mbitos de descentralizacin territorial. Lo que s
es extico es que estamos ante un fenmeno de colaboracin normativa triangular,
pues un Decreto de estructura orgnica de un Ministerio no es ms que la concrecin, a nivel departamental, de las previsiones del artculo 10.1 de la Ley
6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin
General del Estado (LOFAGE). Es decir, tales Decretos son las normas individuales y concretas que traen causa de la norma general y abstracta que es la LOFAGE la cual trae causa a su vez de lo previsto en el artculo 103.2 de la Constitucin. Esto para el mbito orgnico general. Pero en el mbito material y
singular del Ministerio que gestiona las relaciones del Gobierno con las Cortes
el fenmeno de colaboracin normativa es mucho ms evidente, pues el Ministerio gestionar (y as lo expresar su estructura orgnica) el mbito de relaciones que en parte significativa hayan establecido los Reglamentos parlamentarios.
Y todo ello combinado, adems, con la circunstancia de que, a pesar de los mandatos que emanan del Reglamento parlamentario, el Decreto de estructura orgnica
del Ministerio de la Presidencia es un fenmeno de normacin auto-organizativa (si bien por habilitacin de la Ley que lo contempla), tamizada por otro fenmeno de potestad auto-organizativa (el Decreto del Presidente del Gobierno
de creacin de Ministerios), por lo que en el ejercicio de esa potestad reglamentaria el Gobierno dispone de tanta iniciativa como lo permiten los Reglamentos
independientes.
En definitiva, por acabar este interesante punto, aunque no se da en modo alguno el fenmeno de la remisin normativa en la relacin Reglamento parlamentario/Decreto de estructura orgnica del Ministerio que gestiona las relaciones entre el Gobierno y las Cortes, ni tampoco hay atisbos de heteronoma en
la respuesta que da el Decreto de estructura orgnica a los contenidos regulatorios de los Reglamentos parlamentarios, lo cierto es que estamos ante un fenmeno de colaboracin normativa en que el Gobierno (conforme a los criterios
214
orgnicos abstractos que le proporcionan la Ley 50/1997, de 27 de noviembre,

del Gobierno y la LOFAGE) acomoda su organizacin a los puntos de relacin
que han establecido las Cmaras. Es cierto que los Reglamentos parlamentarios
no poseen fuerza activa de ley, pero no lo es menos que organizan un conjunto
denso de relaciones jurdicas en las que el Gobierno es una de las partes y en las
que tiene que actuar mediante su Decreto organizativo. Si recordamos la nocin
de relacin jurdica de GUASP (Aquello que hay de comn entre dos hombres,
de los cuales uno influye en el otro y el otro es influido por el primero, cuando
esta doble influencia acta como necesaria en el medio preexistente y especfico de una sociedad84), es fcil entender que los Reglamentos parlamentarios y
el Decreto de estructura orgnica del Ministerio encargado de gestionar las relaciones del Gobierno con las Cortes se sitan en un mbito comn y constitucionalmente necesario en donde ambos rganos se influyen mutuamente a partir de la configuracin de la relacin jurdica que efectan los Reglamentos.
6.6.3.
La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno
En esta Ley, al igual que en la Constitucin y en los Reglamentos parlamentarios, encontramos diversas referencias a la relacin del Gobierno con las Cortes que tienen un alcance general y abstracto. En algunos casos hallamos meras
reproducciones de los preceptos constitucionales como son las atribuciones del
Presidente del Gobierno de proponer al Rey la disolucin de las Cmaras [artculo
2.2.c)] y plantear la cuestin de confianza ante el Congreso [artculo 2.2.d)]85 o
la atribucin al Consejo de Ministros de aprobar los proyectos de ley y su remisin
al Congreso [artculo 5.1.a)] y el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales
del Estado [artculo 5.1.b)], de remitir los Tratados internacionales a las Cortes
[artculo 5.1.e)], y de proponer al Congreso la declaracin del estado de sitio
[artculo 5.1.f)]86. Pero en otros preceptos encontramos desarrollos ms extensos y ricos de cmo se efecta la relacin con las Cortes: las limitaciones parlamentarias del Gobierno en funciones (artculo 21.4)87 y el ejercicio de la ini-
84
Jaime GUASP: Derecho, Grficas Hergon, Madrid, 1971, pp. 85-86.

Sobre estas atribuciones del Presidente del Gobierno, Toms GONZLEZ CUETO: Artculo 2. Del Presidente del Gobierno, en Claro J. FERNNDEZ CARNICERO (coord.): Comentarios a la Ley del Gobierno, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 2002, pp. 52-72.
86 Acerca de estas atribuciones del Consejo de Ministros, Toms GONZLEZ CUETO: Artculo 5. Del Consejo de Ministros, en Claro J. FERNNDEZ CARNICERO (coord.): Comentarios a la Ley del Gobierno, cit., pp.
94-113; y Mario GARCS SANAGUSTN: El Gobierno, en Jaime RODRGUEZ-ARANA MUOZ (dir.): La Administracin Pblica espaola, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 2002, pp. 173-175;
Patricia RODRGUEZ-PATRN: El Gobierno como rgano constitucional, en Manuel ARAGN REYES y ngel
J. GMEZ MONTORO (coords.): El Gobierno. Problemas constitucionales, cit., pp. 99-146.
87 Enrique LVAREZ CONDE: El Gobierno en funciones, Documentacin Administrativa, nms. 246247, septiembre 1996-abril 1997, pp. 191-218; Claro J. FERNNDEZ CARNICERO: Artculo 21. Del Gobierno en funciones, en idem (coord.): Comentarios a la Ley del Gobierno, cit., pp. 241-243; Enrique GUILLN
LPEZ: El cese del Gobierno en funciones en el Ordenamiento constitucional espaol, Instituto Andaluz de
Administracin Pblica, Sevilla, 2002, pp. 61-127; Fernando REVIRIEGO: El Gobierno cesante o en funcio85
215
ciativa legislativa (artculo 22)88. Evidentemente, se trata de un contenido regulatorio escaso y, sobre todo, muy pegado a la Constitucin, pero los dos preceptos dedicados al Gobierno en funciones y a la iniciativa legislativa tienen el
inters de cerrar con cierto rigor el alcance de las actuaciones gubernamentales
versus las Cortes, actuaciones que completan la posicin del Gobierno como
sujeto parlamentario. Con todo, tena razn Prez Tremps al sealar que las relaciones con las Cortes son una funcin gubernamental de creciente importancia que debera haber sido regulada en la Ley como una funcin expresa, con lo
que se da la paradoja de que los Reglamentos parlamentarios se refieren a la relacin con el Gobierno en tanto que la norma que regula al Gobierno omite cualquier omisin a esa relacin89.
6.6.4.
Otras Leyes que establecen relaciones jurdicas entre el Gobierno

y el Parlamento
Este trabajo se vera desbordado si entrramos a describir la multitud de normas con rango de Ley que inciden en la relacin jurdica Gobierno/Parlamento
y que, por ende, son normas generales y abstractas que inciden en el sistema de
fuentes de dicha relacin. Nos contentaremos por ello con sealar las ms relevantes:
Ley orgnica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria90. La Disposicin final primera de esta norma obliga al Gobierno a dar cuenta a la Comisin
de Justicia del Congreso de los Diputados cuando se suspendan los derechos reconocidos a los internos en supuestos de graves alteraciones del orden en un
Centro Penitenciario.
Real Decreto-Ley 5/1994, de 29 de abril, por el que se regula la obligacin
de comunicacin de determinados datos a requerimiento de las Comisiones Parlamentarias de Investigacin91. Obliga a la Administracin Tributaria a proporcionar cuntos datos, informes, antecedentes y documentos les sean requeridos
por las Comisiones de Investigacin.
nes en el ordenamiento constitucional espaol, Universidad Carlos III de Madrid - Boletn Oficial del Estado, Madrid, 2003, pp. 199-319; y Alicia GONZLEZ ALONSO: El Gobierno en funciones, en Manuel ARAGN REYES y ngel J. GMEZ MONTORO (coords.): El Gobierno. Problemas constitucionales, cit., pp. 513560.
88 Fernando SANTAOLALLA: Artculo 22. De la iniciativa legislativa del Gobierno, en Claro J. FERNNDEZ
CARNICERO (coord.): Comentarios a la Ley del Gobierno, cit., pp. 245-288.
89 Pablo PREZ TREMPS: Composicin, organizacin y estatuto de los miembros del Gobierno: apostillas al Proyecto de Ley del Gobierno, Documentacin Administrativa, nms. 246-247, septiembre 1996-abril
1997, p. 120.
90 BOE, nm. 239, de 5 de octubre de 1979.
216
Ley 8/1994, de 19 de mayo, por la que se regula la Comisin Mixta para

la Unin Europea92. Obliga al Gobierno a proporcionar informacin sobre las propuestas legislativas y las instituciones de la Unin Europea y a participar en los
debates que se celebren sobre estas materias.
Ley 11/1995, de 11 de mayo, reguladora de la utilizacin y control de los
crditos destinados a gastos reservados93. Obliga a los Ministros que tengan consignados crditos destinados a gastos reservados a informar al Presidente del
Congreso sobre la utilizacin de los mismos, crditos que sern controlados por
una Comisin parlamentaria especial.
Ley orgnica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional94. Prev que la realizacin de operaciones en el exterior que no estn directamente
relacionadas con la defensa de Espaa o con el inters nacional deber ser consultada y autorizada por el Congreso de los Diputados. El Gobierno informar
peridicamente a esta Cmara sobre el desarrollo de las operaciones de las Fuerzas Armadas en el exterior.
Este Derecho parlamentario, en sentido extenso, que forman la Constitucin, los Reglamentos parlamentarios y sus normas de desarrollo ms algunas
Leyes, configura una relacin jurdica fundada en la necesariedad para dar aplicacin al principio democrtico a travs del principio de separacin de poderes. Esta relacin hace del Gobierno, como dice Enrique Lucas Murillo de la Cueva, un sujeto del Derecho parlamentario y por eso nos ha parecido necesario
describir las normas generales y abstractas que constituyen el supuesto previo
y necesario de la normativa individual y concreta que viene a establecer la organizacin administrativa que sirve, desde el Gobierno, a la relacin Gobierno/Cortes Generales.
6.7.
FUENTES CONCRETAS E INDIVIDUALES QUE REGULAN

LA SECRETARA DE ESTADO DE RELACIONES
CON LAS CORTES
Las fuentes que regulan concretamente e individualmente la Secretara de

Estado de Relaciones con las Cortes son muy reducidas, pues se reducen a tres
Reales Decretos de los que uno ha emanado directamente del Presidente del Gobierno y los otros dos fueron aprobados por el Consejo de Ministros: se trata de
los Reales Decretos 553/2004, de 17 de abril, por el que se reestructuran los de-
92
93
94

BOE, nm. 276, de 18 de noviembre de 2005.
217
partamentos ministeriales95; 562/2004, de 19 de abril, por el que se aprueba la

estructura orgnica bsica de los departamentos ministeriales96; y 1418/2004,
de 11 de junio, por el que se desarrolla la estructura orgnica bsica del Ministerio de la Presidencia97, modificado por los Reales Decretos 2182/2004, de 12
de noviembre y 757/2005, de 24 de junio98.
Como es sabido, la costumbre gubernamental de los ltimos tiempos ha establecido una secuencia de tres fases a travs de las que, al constituirse un Gobierno, se inicia y se completa las estructura departamental. En primer lugar, el
Presidente en uso de las atribuciones que le confiere el artculo 2.2.j) de la Ley
50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, dicta por s mismo un Decreto de
reestructuracin del Ministerio que slo fija las atribuciones bsicas de cada Departamento e identifica si cada Ministerio tiene adscrita alguna Secretara de Estado99. En la segunda fase en su primera reunin, el Consejo de Ministros, a
propuesta del Ministro de Administraciones Pblicas, aprueba un Decreto que
establece la estructura orgnica bsica de todos los Ministerios, Decreto que tiene como fin establecer los rganos superiores y directivos de cada Ministerio (salvo las Subdirecciones Generales) y precisar si los titulares de las Direcciones Generales no necesitan ostentar la condicin de funcionario, como prev el artculo
18.2 de la LOFAGE. En la tercera y ltima fase, a propuesta tambin del Ministro
de las Administraciones Pblicas y a iniciativa de cada Ministro, el Consejo de
Ministros aprueba el Decreto de estructura orgnica bsica de cada Ministerio,
que es la disposicin que desciende hasta Subdireccin General y distribuye las
funciones entre los rganos superiores y directivos. Esas tres disposiciones son
las fuentes concretas e individuales que conforman el rgimen jurdico de la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes.
La primera de estas disposiciones, el Real Decreto 553/2004, de 17 de abril,
por el que se reestructuran los departamentos ministeriales, dictado por el Presidente del Gobierno, es por su origen una disposicin en parte muy concreta (establece con precisin el nmero y denominacin de los Ministerios y Secretaras de Estado), pero tambin un tanto genrica pues la necesidad de definir
Ministerios no puede ir ms all de unas cuantas atribuciones genricas. En este
Decreto, el artculo 12 est dedicado al Ministerio de la Presidencia y contiene
95

97 BOE, nm. 142, de 12 de junio de 2004.
98 BOE, nm. 278, de 26 de noviembre de 2004, y nm. 151, de 25 de junio de 2005.
99 Sobre el alcance de estos Decretos del Presidente, Toms GONZLEZ CUETO: Artculo 2. Del Presidente del Gobierno, en Claro J. FERNNDEZ CARNICERO (coord.): Comentarios a la Ley del Gobierno,
cit., pp. 52-72; Pablo PREZ TREMPS: Composicin, organizacin y estatuto de los miembros del Gobierno: apostillas al Proyecto de Ley del Gobierno, cit., p. 114; Javier GARCA FERNNDEZ: El funcionamiento y la accin del Gobierno en el Ttulo III de la Ley del Gobierno, Documentacin Administrativa,
nms. 246-247, septiembre 1996-abril 1997, pp. 123-144; [ahora, captulo 8 de este volumen]; y Mario
GARCS SANAGUSTN: El Gobierno, cit., pp. 169-171.
96
218
dos elementos que van directamente a la Secretara de Estado de Relaciones con

las Cortes. Por un lado, se afirma que este Ministerio es:
el departamento encargado de la preparacin, desarrollo y seguimiento
del programa legislativo, de la asistencia..., en particular, al Gobierno en sus
relaciones con las Cortes Generales...
Por otro lado, el Ministerio se estructura en dos Secretaras de Estado, una

de las cuales es la de Relaciones con las Cortes.
Un Decreto de estas caractersticas no poda ir mucho ms all, pero no cumple una funcin descriptiva sino constitutiva: crear (o mantener) el Ministerio encargado de gestionar las relaciones del Gobierno con las Cortes Generales y, si
esa gestin corresponde a una Secretara de Estado, crearla o mantenerla.
Mayor concrecin alcanza el siguiente Real Decreto, el 562/2004, de 19 de
abril, por el que se aprueba la estructura orgnica bsica de los departamentos
ministeriales, que ya ha emanado del Consejo de Ministros. Este Decreto contiene un precepto, el artculo 11, dedicado al Ministerio de la Presidencia entre
cuyos rganos aparece la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes de
la que depende una nica Direccin General, del mismo nombre, cuyo titular no
precisa ostentar la condicin de funcionario. En este escaln disponemos ya de
parte de la estructura de los rganos directivos de la Secretara de Estado, estructura
que se contrae a una nica Direccin General.
Por ltimo, el Real Decreto 1418/2004, de 11 de junio, por el que se desarrolla
la estructura orgnica bsica del Ministerio de la Presidencia, contiene un muy
extenso artculo, el 2, a la Secretara de Estado de Relaciones cono las Cortes,
que es uno de los artculos modificados precisamente por el Real Decreto
757/2005, de 24 de junio. En este precepto encontramos:
la descripcin precisa de lo que es esta Secretara de Estado;
sus funciones;
las funciones de la Direccin General de Relaciones con las Cortes;
las Subdirecciones de la Direccin General;
las funciones de la Direccin General que corresponden a cada Subdireccin General.
Este artculo 2 constituye el ncleo normativo central de la vigente regulacin de las relaciones del Gobierno con las Cortes desde la perspectiva del Gobierno y, como veremos ms abajo, posee bastante ms importancia que un precepto orgnico. Como hemos visto ms arriba al hablar de la colaboracin
219
normativa del Reglamento parlamentario y del Decreto de organizacin, nos encontramos ante Reglamentos organizativos del Gobierno100; es decir, ante la
concrecin, a nivel departamental, de las previsiones del artculo 10.1 de la Ley
6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin
General del Estado (LOFAGE), pues tales Decretos estn predeterminados por
la LOFAGE la cual desarrolla lo previsto en el artculo 103.2 de la Constitucin101. Pero, como ocurre en todos los Reglamentos de organizacin, el grado
de libertad del Gobierno y de su Presidente para dotarlos de contenido es formal,
pero tambin materialmente limitado102. El Gobierno, en efecto, tiene como presupuesto un modelo especfico de relaciones con las Cortes establecido por la
Constitucin y desarrollado y enriquecido por los Reglamentos parlamentarios.
Ese es el modelo que condiciona, sin dejar gran libertad, las funciones que corresponden a la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes y que el Decreto puede sistematizar y distribuir orgnicamente, pero sin salirse del marco
constitucional y reglamentario. Esa es la caracterstica fundamental de las fuentes concretas e individuales que disciplinan esta Secretara de Estado.
6.8.
LA ORGANIZACIN DE LA SECRETARA DE ESTADO

DE RELACIONES CON LAS CORTES
Conforme al Real Decreto 1418/2004, de 11 de junio, la Secretara de Estado, bajo la superior direccin del Ministro de la Presidencia, est formada por un
Secretario de Estado, una Direccin General y seis Subdirecciones Generales.
6.8.1.
El Secretario de Estado de Relaciones con las Cortes
El Secretario de Estado de Relaciones con las Cortes tiene las caractersticas

polticas y administrativas de esta clase de rganos superiores, conforme al ar-
100 Sobre los Reglamentos de direccin de la Administracin, vase el muy completo reading dirigido por
Paolo CARETTI y Ugo de SIERVO: Potere regolamentare e strumenti di direzione dellAmmnistrazione. Profili comparatistici, Il Mulino, Bolonia, 1991. En este volumen, aunque anterior a la vigente Ley del Gobierno
y a la LOFAGE, es interesante el trabajo de Javier JIMNEZ CAMPO: Osservazioni sui potere regolamentare
nellordinamento spagnolo.
101 Estos Decretos de estructura orgnica ministerial no son dictaminados por el Consejo de Estado por
lo que su naturaleza les aproxima a Reglamentos independientes que han de cumplir las muy limitadas exigencias de la Ley. Sobre la actual dificultad de disociar los Reglamentos ejecutivos y los Reglamentos independientes en materia de organizacin administrativa, vase Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR: Principios
de Derecho administrativo general, Iustel, Madrid, 2005, vol. I, p. 370, as como Santiago MUOZ MACHADO: Tratado de Derecho administrativo y Derecho pblico general, Iustel, Madrid, 2006, t. II, pp. 912 y 938943. Este ltimo autor, en una tesis brillante seala que la concurrencia de una Ley no transforma la condicin independiente de los Reglamentos organizativos (p. 942), tesis que compartimos.
102 Acerca de los lmites de la potestad organizatoria del Gobierno, vase Juan Alfonso SANTAMARA
PASTOR: Principios de Derecho administrativo general, cit., vol. I, pp. 443-445.
220
tculo 7 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y al artculo 14

de la LOFAGE103. Es decir, se trata de uno de los rganos de colaboracin y
apoyo del Gobierno que es directamente responsable de la comunicacin habitual del Gobierno y de las Cortes bajo la direccin del Ministro de la Presidencia impulsando para ello la consecucin de los objetivos y la ejecucin de los proyectos que seale el Gobierno y el Ministro, con competencias en materia de
ejecucin presupuestaria, de celebracin de contratos y de resolucin de recursos que se puedan interponer contra las resoluciones de los rganos directivos
que le estn adscritos. Forma parte de la Comisin General de Secretarios de
Estado y Subsecretarios y dispone de un Gabinete104.
Como hemos visto, la figura del Secretario de Estado de Relaciones con las
Cortes desapareci en 1986 al crearse el Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno y renaci en 1996 precisamente cuando el Ministerio de la Presidencia recay en el Vicepresidente Primero del Gobierno. La
vigente organizacin, establecida en 2004, tiene las mismas caractersticas que
las que se establecieron en 1996, pues la actual Ministra de la Presidencia es
tambin Vicepresidenta Primera del Gobierno105. En este marco, la figura del Secretario de Estado de Relaciones con las Cortes es polticamente obligada, pues
la titular del Ministerio tiene atribuidas funciones muy amplias y no podra actuar, de ordinario, como representante del Gobierno en las Juntas de Portavoces
ni en la gestin ordinaria de esa relacin aunque s lo hace en el seno del Consejo de Ministros al que con mucha frecuencia presenta informes sobre actividad parlamentaria. Cuando el Ministro de la Presencia tiene responsabilidades
103 Dadas sus atribuciones la competencia de resolver los recursos que se interpongan contra los rganos directivos que dependen directamente de l (punto 7 del artculo 14 de la LOFAGE) tiene, en este caso,
ms un alcance domstico que en relacin a los ciudadanos.
104 Sobre la figura de los Secretarios de Estado con posterioridad a las Leyes de 1997, vase Toms GONZLEZ CUETO: Artculo 7. De los Secretarios de Estado, en Claro J. FERNNDEZ CARNICERO (coord.): Comentarios a la Ley del Gobierno, cit., pp. 120-130; Toms GONZLEZ CUETO: La Ley del Gobierno y su articulacin con la Ley de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado, en Jaime
RODRGUEZ-ARANA MUOZ y Enrique LVAREZ CONDE (dirs.): Estudios sobre la Ley de Organizacin y
Funcionamiento de la Administracin General del Estado, Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 1999,
pp. 139-140; Fabio PASCUA MATEO: Los Secretarios de Estado, Asamblea, nm. especial monogrfico dedicado a Gobierno y Administracin del Estado. Comentarios a la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin del Estado, junio 2004, pp. 181-195; ngel MENNDEZ REXACH:
Organizacin Central de la Administracin General del Estado, Documentacin Administrativa, nms. 246247, septiembre 1996-abril 1997, pp. 275-298; Javier GARCA FERNNDEZ: Organizacin ministerial: estructura interna, Ministros, Secretarios de Estado, Secretarios Generales, Directores Generales, Subdirectores
Generales, en la obra col. Ley de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado
(LOFAGE), Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1997, vol. I, pp. 3.1-3.37 [ahora, captulo
4 de este volumen]; y Luis MORELL OCAA: Los rganos centrales de la Administracin General del Estado. Los Ministerios, en Jaime RODRGUEZ-ARANA MUOZ (dir.): La Administracin Pblica espaola, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 2002, pp. 269-271.
105 El Real Decreto 555/2004, de 17 de abril, nombr Vicepresidenta Primera del Gobierno a Mara Teresa Fernndez de la Vega. El Real Decreto 558/2004, de 17 de abril, la nombr Ministra de la Presidencia y
el Real Decreto 559/2004, de 17 de abril, dispuso que la Vicepresidenta Primera del Gobierno y Ministra de
la Presidencia asumiera las funciones de Portavoz del Gobierno (BOE, nm. 94, de 18 de abril de 2004).
221
que desbordan las atribuciones de este Departamento, el encargado de gestionar

las relaciones con las Cortes ha de ser un Secretario de Estado, pues de lo contrario (salvo que se regulara expresamente) no podra participar en los trabajos
de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios en donde debe
estar presente un responsable de esa gestin.
En realidad, como se ve en Francia o en Italia, para una gestin poltica y administrativamente eficaz de las relaciones con las Cortes el mejor modelo orgnico
es el de un Ministro con esa nica responsabilidad o, a lo sumo, con la funcin
de Secretario del Gobierno. Ese fue, como hemos visto, el modelo del perodo
1986-1996 y probablemente sea el ms aconsejable, pues asegura la presencia
directa del Ministro en los foros parlamentarios y en el propio Consejo de Ministros y refuerza el papel del representante del Gobierno ante los interlocutores de todos los Grupos Parlamentarios. As lo vio, por ejemplo, Prez Tremps
al sealar la conveniencia de que la propia Ley del Gobierno encomendara necesariamente esta funcin a un Ministro106. Dicho esto, en tanto se opte por la
frmula de atribuir a la misma persona la Vicepresidencia poltica y el Ministerio de la Presidencia, la solucin orgnica del Secretario de Estado, lo reiteramos, es obligada y acertada.
6.8.2.
La Direccin General de Relaciones con las Cortes
La Direccin General de Relaciones con las Cortes depende directamente del

Secretario de Estado y es el nico rgano directivo con rango de Director General. Como hemos visto ms arriba, cuando el Real Decreto 1692/1977, de 11 de
julio, de medidas urgentes de organizacin, estableci la primera estructura orgnica para las relaciones con las Cortes (el denominado rgano de apoyo y asistencia al Ministro Adjunto para las relaciones con las Cortes), se cre un nico
centro con rango de Director General (el Secretario Parlamentario para las Relaciones con las Cortes). Pero cuando se asent definitivamente esta organizacin
al servicio de las relaciones con las Cortes mediante el Real Decreto 126/1980,
de 18 de enero, por el que se determina la configuracin y adscripcin de los rganos de apoyo en la Presidencia del Gobierno, se opt por establecer dos Directores
Generales con la denominacin de Secretarios Parlamentarios, encargados de
toda la gestin (legislativa y control) para cada una de las dos Cmaras. Este modelo dual tuvo vigencia (con diversos contenidos) hasta 1996 en que el Gobierno que form el Presidente Aznar, en un acto demaggico de ahorro pblico, redujo a una de las dos anteriores Direcciones Generales en un momento,
precisamente, en que el Grupo Parlamentario Popular no tena mayora, por lo que
era tanto ms necesario contar con un aparato poltica-administrativo fuerte.
106 Pablo PREZ TREMPS: Composicin, organizacin y estatuto de los miembros del Gobierno: apostillas al Proyecto de Ley del Gobierno, cit., p. 114.
222
El Real Decreto 562/2004, de 19 de abril, por el que se aprueba la estructura orgnica bsica de los departamentos ministeriales, opt por mantener el modelo unidirectivo establecido en 1996 y, por consiguiente, mantuvo exclusivamente la Direccin General de Relaciones con las Cortes. El titular de este centro
directivo tiene el estatuto establecido en el artculo 18 de la LOFAGE107 y, conforme al artculo 11.2 del citado Real Decreto 562/2004, de 19 de abril, su titular no necesita tener la condicin de funcionario108.
Es suficiente una Direccin General para gestionar las relaciones del Gobierno
con las Cortes mxime cuando el rgano supremo encargado de esta gestin no
es un Ministro sino un Secretario de Estado? Lo aconsejable sera que hubiera
dos Direcciones Generales siendo indiferente la frmula de atribucin de competencias a cada una (orgnica o funcional). Es indudable que dos Directores
Generales pueden hacer un seguimiento ms detallado del cmulo de trabajo
parlamentario, pues una sola Direccin General, por ejemplo, tiene ms dificultades para hacer un seguimiento minucioso de la tramitacin de los proyectos y proposiciones de ley que el Gobierno (a travs de la Secretara de Estado)
ha de controlar hasta en sus ltimos detalles. Es evidente que la buena voluntad
y la preparacin de sus sucesivos titulares ha permitido dar respuesta a las necesidades acuciantes que plantea el cmulo de cuestiones que encubre la denominacin relaciones Gobierno-Cortes, pero es cierto que dos Direcciones Generales
permitiran un control ms minucioso de la poltica parlamentaria.
Por lo dems, el Director General de Relaciones con las Cortes desempea,
respecto a su rea, las atribuciones que le corresponden conforme al artculo
18.1 de la LOFAGE.
6.8.3.
Las Subdirecciones Generales
El Real Decreto 1418/2004, de 11 de junio, estableca cuatro Subdirecciones

Generales: de Coordinacin Legislativa, de Iniciativas Parlamentarias, de Control Escrito, y de Documentacin e Informacin y a esta organizacin inicial el
Real Decreto 757/2005, de 24 de junio, agreg otras dos ms, la de Seguimiento de Iniciativas Econmico-Presupuestarias y la de Estudios e Informes. Esta
estructura est pensada lgicamente para una sola Direccin General y origina-
107 Sobre este precepto, vase Javier GARCA FERNNDEZ: Organizacin ministerial: estructura interna,
Ministros, Secretarios de Estado, Secretarios Generales, Directores Generales, Subdirectores Generales, cit.;
y Fabio PASCUA MATEO: rganos directivos de los Ministerios y servicios comunes, Asamblea, nm. especial monogrfico dedicado a Gobierno y Administracin del Estado. Comentarios a la Ley 6/1997, de 14
de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin del Estado, junio 2004, pp. 197-245.
108 La Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 7 de diciembre de 2005 anul la excepcin
al rgimen comn de varias Direcciones Generales contenida en el Real Decreto 652/2004, de 19 de abril, pero
no afect a la Direccin General de Relaciones con las Cortes.
223
riamente era la misma que estableci el Real Decreto 1281/2000, de 30 de junio, por el que se desarrolla la estructura orgnica del Ministerio de la Presidencia109 (el anterior Decreto de estructura orgnica del Ministerio de la Presidencia, el Real Decreto 1891/1996, de 2 de agosto, era un texto bastante tosco
que, rompiendo la costumbre establecida desde 1982, no sealaba las Subdirecciones Generales de cada centro directivo, pero parece que fue entonces cuando se transformaron las denominaciones y funciones de las Subdirecciones Generales). Lgicamente no duplica las denominaciones y funciones, como ocurra
cuando cada Direccin General se dedicaba a una Cmara o a una funcin, y distribuye todas las funciones que se atribuyen a las Subdirecciones Generales con
criterios funcionales para cuatro Subdirectores (coordinacin legislativa, iniciativas parlamentarias generales, preguntas escritas y seguimiento de iniciativas econmico-presupuestarias) reservando a otros dos las funciones horizontales de asistencia documental y estudios e informes110. Para servir a una sola
Direccin General, el criterio de reparto de funciones es correcto.
6.8.4.
La Secretara General Tcnica del Ministerio de la Presidencia

como centro directivo de apoyo a la funcin de relacin
del Gobierno con las Cortes
Al recrearse el Ministerio de la Presidencia en 1993 el grueso de las funciones relacionadas con las Cortes recayeron, naturalmente, en la Secretara General de Relaciones con las Cortes y en las dos Direcciones Generales, pero, como
sealamos ms arriba, el Real Decreto 1486/1993, de 3 de septiembre, por el
que se determina la estructura orgnica bsica del Ministerio de la Presidencia,
atribuy al Subsecretario de la Presidencia algunas funciones de ndole parlamentaria (apoyar al Ministro en la preparacin, desarrollo y seguimiento del
programa legislativo del Gobierno; apoyar al Ministro en la tramitacin parlamentaria de dicho programa en colaboracin con la Secretara General de Relaciones con las Cortes; y seguir el cumplimiento de los compromisos parlamentarios adquiridos por el Gobierno en coordinacin con la Secretara General
de Relaciones con las Cortes [artculo 4.2.b) y c)] y al Secretario General Tcnico del Departamento el estudio e informe a los rganos superiores del Minis-
109

Esa funcin de asistencia documental a las Direcciones Generales encargadas de las relaciones con
las Cortes exista como un Servicio en la antigua Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes hasta
1986, adscrito directamente al Secretario de Estado (Orden del Ministro de la Presidencia de 27 de abril de
1983, por la que se determina la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno). Al crearse el Ministerio
de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno, ese Servicio el Servicio de Documentacin pas
a integrarse en la Secretara General Tcnica, pero a principios de los aos noventa el Secretario General Tcnico de entonces (quien firma este trabajo) lleg a la conclusin de que era ms prctico que el Servicio estuviera integrado en el rea dedicada a las Cortes y, con el acuerdo de la Directora General de Iniciativas Parlamentarias, lo transfiri a dicha Direccin General. En 1996 se convirti en Subdireccin General horizontal
de la Direccin General.
110
224
terio de las proposiciones de ley y no de ley sin perjuicio de las competencias

que correspondieran a otros centros directivos [artculo 10.1.c)]. Cuando se recre la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes en 1996, el Real Decreto 1891/1996, de 2 de agosto, de estructura orgnica bsica del Ministerio de
la Presidencia, retir estas funciones de asistencia parlamentaria al Subsecretario de la Presidencia, pero mantuvo las del Secretario General Tcnico con la misma reserva hacia las atribuciones de la Secretara de Estado. Posteriormente, el
Real Decreto 1281/2000, de 30 de junio, por el que se desarrolla la estructura orgnica del Ministerio de la Presidencia, mantuvo la misma atribucin de la Secretara General Tcnica aunque elimin la referencia a la coordinacin con la
Secretara de Estado.
El vigente Real Decreto 1418/2004, de 11 de junio, por el que se desarrolla
la estructura orgnica bsica del Ministerio de la Presidencia, ha mantenido la
misma redaccin establecida en 2000:
El estudio e informe de las proposiciones de ley y no de ley y de las mociones presentadas ante las Cortes Generales [artculo 5.1.c)].
Por consiguiente, junto a los rganos superiores y directivos incardinados en

la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes, la Secretara General Tcnica del Ministerio de la Presidencia desempea funciones horizontales de asesoramiento sobre las iniciativas de origen parlamentario presentadas con fines
legislativos y de orientacin poltica.
6.9.
FUNCIONES EXPRESAS Y FUNCIONES LATENTES

DE LA SECRETARA DE ESTADO DE RELACIONES
CON LAS CORTES
Decamos ms arriba que el Real Decreto 3773/1982, de 22 de diciembre, y

la Orden del Ministro de la Presidencia de 27 de abril de 1983, al definir las
atribuciones de la Secretara de Estado y de sus Direcciones Generales, describieron con precisin las funciones que ha desempear el Gobierno frente a las
Cortes, precisamente esas atribuciones de Prez Tremps echaba en falta en la Ley
del Gobierno. En el Real Decreto 1418/2004, de 11 de junio, encontramos tambin un elenco bien detallado y correctamente descrito de las funciones que corresponden al Gobierno ante las dos Cmaras. Hay que sealar que estas atribuciones, que corresponden, respectivamente, al Secretario de Estado y al Director
General, son, con una sola excepcin111, las mismas que contenan los Reales De-
111 La nueva atribucin que aparece en 2004 es la siguiente: El apoyo y la asistencia a la Secretara de
Estado de Relaciones con las Cortes en las reuniones de la Junta de Portavoces de las Cmaras, en los trminos previstos en el prrafo b) del apartado anterior [artculo 2.2.b)].
225
cretos 1281/2000, de 30 de junio, y Real Decreto 1891/1996, de 2 de agosto, que,

a su vez, repetan, con pequeos retoques, las funciones establecidas en el Real
Decreto 1486/1993, de 3 de septiembre.
Una primera sistematizacin de las atribuciones que el Real Decreto 1418/2004,
de 11 de junio, atribuye tanto al Secretario de Estado como al Director General112
nos permite establecer la siguiente clasificacin de las funciones expresas:
en relacin a la posicin general del Gobierno frente a las Cortes: proporcionar informacin, coordinacin y asistencia al Gobierno en sus relaciones
con ambas Cmaras y mantener la comunicacin y la informacin a los Ministerios en todo lo relativo a la actividad parlamentaria (Secretario de Estado y
Director General);
en relacin al Ministro de la Presidencia: ejecutar sus directrices (Secretario de Estado);
en relacin a la Junta de Portavoces: asistir o representar al Ministro (Secretario de Estado y Director General);
en relacin a la actividad administrativa de las relaciones con las Cortes
Generales: coordinar (Secretario de Estado), remitir los escritos y comunicaciones que el Gobierno enve a las Cmaras (Secretario de Estado)113 gestionar
y efectuar el tratamiento de toda la documentacin de carcter parlamentario
(Director General);
en relacin a la actividad legislativa: estudiar, hacer el seguimiento y coordinar la tramitacin del programa legislativo del Gobierno (Secretario de Estado y Director General) y de los proyectos de ley, proposiciones de ley y Tratados y Convenios internacionales (Director General), as como efectuar los
estudios, trabajos de documentacin y actuaciones preparatorias relacionadas
con la toma en consideracin de las proposiciones de ley (Director General);
en relacin al control parlamentario: coordinar administrativamente y asistir al Gobierno en su actuacin como respuesta del control parlamentario de las
112 Tngase en cuenta que el apartado 3 del artculo 2 del Real Decreto distribuye las competencias de
la Direccin General entre las Subdirecciones Generales, pero dos de estas competencias (informacin, coordinacin y asistencia al Gobierno y apoyo y asistencia al Secretario de Estado en las reuniones de la Junta
de Portavoces) son privativas del Director General.
113 Salvo los Convenios y Tratados internacionales, los proyectos de ley, los Decretos-ley y los Decretos Legislativos que han de ser remitidos por el propio Ministro. Esta atribucin, que distingue entre lo que
corresponde al Ministro y lo que corresponde al Secretario de Estado, apareci en el Real Decreto 1891/1996,
de 2 de agosto.
226
Cmaras y efectuar el seguimiento de los compromisos adquiridos por el Gobierno en sede parlamentaria (Secretario de Estado y Director General) y obtener informacin necesaria respecto a las preguntas con respuesta escrita y a la solicitud de informes, as como evaluar, informar y asistir a los Ministerios y al
Gobierno en su conjunto sobre las iniciativas parlamentarias (Director General);
en relacin a la funcin de orientacin poltica del Parlamento: efectuar
los estudios, trabajos de documentacin y actuaciones preparatorias relacionadas con la toma de consideracin de las proposiciones no de ley y mociones
(Director general); y
en relacin al derecho de peticin ejercitado ante las Cortes: obtener informacin sobre las peticiones de los ciudadanos y remitirlas a la Cmara correspondiente (Director General).
Como puede observarse, las funciones expresas de la Secretara de Estado abarcan todos los puntos de conexin Cortes/Gobierno, esto es las funciones legislativas, de control y de orientacin poltica, ms la gestin administrativa de
esas tres funciones y la necesaria coordinacin intragubernamental a fin de asegurar que el Gobierno acte como aparato poltico nico ante el Parlamento.
Examinando estas funciones desde la perspectiva del modelo de organizacin poltica interna del Gobierno, la Secretara de Estado se configura como un rgano que est al servicio del principio de canciller, pues en las atribuciones que el
artculo 2 del Real Decreto 1418/2004, de 11 de junio, confiere tanto al Secretario de Estado como al Director General encontramos un margen muy escaso
para una poltica parlamentaria y legislativa autnoma del resto de los Ministerios acentuando en cambio las atribuciones al servicio de una poltica parlamentaria global de la Presidencia del Gobierno. Vemos, es cierto, una importante funcin de coordinacin intragubernamental114, pero la coordinacin es
una tcnica orgnicamente neutra que sirve a diversos principios de organizacin
en el seno del Gobierno. En este caso, el Ministerio de la Presidencia atrae toda
la poltica parlamentaria y legislativa del Gobierno, poltica que su titular lleva
al Consejo de Ministros. Es obvio que, al menos desde 1982, la conexin del titular del rgano encargado de la gestin de las relaciones con las Cortes con la
Vicepresidenta (poltica o nica) es muy intensa y que esa conexin adquiere muchas expresiones polticas y relaciones, pues parece histricamente probado que
desde 1982 el responsable de la poltica parlamentaria y legislativa siempre ha
sido el titular de la Vicepresidenta quien actuaba con indudable autonoma115. En
114 As lo seal hace aos, vase Javier GARCA FERNNDEZ: La coordinacin intragubernamental
como principio del Derecho constitucional del Gobierno, Revista Vasca de Administracin Pblica, nm. 34
(II), septiembre-diciembre, 1992, pp. 45-65 [ahora, captulo 9 de este volumen].
115 Como ocurre con toda afirmacin categrica sobre un hecho social, sta se tiene que modular, pues
durante la Vicepresidencia de Narcs Serra (1991-1995), los titulares del Ministerio de Relaciones con las
227
definitiva, las relaciones con las Cortes, y as se refleja en el artculo 2 del Real
Decreto 1418/2004, de 11 de junio, se han configurado desde 1982, como un mbito reservado al rgano superior encargado de esta relacin en conexin con la
Vicepresidenta del Gobierno: se trata de una atribucin que sirve al principio
de canciller, pues es irrelevante a estos efectos que, en el seno de la Vicepresidenta la poltica parlamentaria legislativa y parlamentaria descanse ms en el propio Presidente o en el Vicepresidente poltico.
Ahora bien, estas funciones recogidas en el artculo 2 del Real Decreto
1418/2004, de 11 de junio (ms la genrica de asistir al Gobierno y al Ministro
y la anecdtica de responder al derecho de peticin), son las funciones cannicas que se desprenden de la lectura de la Constitucin o de cualquier manual de
Derecho constitucional. En s mismas no ayudan a entender cul es el modelo
especfico de relacin Gobierno/Cortes ni cul es la posicin singular de su responsable administrativo (el Secretario de Estado) en el juego poltico del Gobierno.
No olvidemos que, como describi sagazmente Lpez Garrido, hay modelos diferentes de esa relacin poltica y, como l analiz, no era la misma relacin la
que desempeaba el Secretario de Estado del Gobierno de la Unin del Centro
Democrtico (Gabriel Cisneros) que la que despleg el Secretario de Estado del
primer Gobierno socialista (Virgilio Zapatero)116.
Por eso, ms all de las funciones cannicas podemos avanzar que la relacin
Gobierno/Cortes gira hoy sobre tres ejes polticos que son: i) la participacin
del Gobierno en todo el procedimiento legislativo; ii) la capacidad de coordinar
la respuesta del Gobierno a los actos de control parlamentario; y iii) la funcin
realmente intermediadora de la Secretara de Estado en la conexin del Gobierno con las Cortes y el alcance real de esta funcin. En estos tres ejes, la funcin
de la Secretara de Estado es nuclear.
6.9.1.
La participacin del Gobierno en todo el procedimiento

legislativo
Durante las dos legislaturas en que la Unin del Centro Democrtico tuvo mayora, los Gobiernos de este partido, tanto del Presidente Surez como del Presidente Calvo-Sotelo, eran Gobiernos fragmentados y esta fragmentacin se reflej en el campo del procedimiento legislativo, pues cada Ministro negociaba
sus proyectos de ley con la oposicin sin que el Gobierno y sus responsables par-
Cortes y la Secretara del Gobierno, primero, y del Ministerio de la Presidencia, despus, actuaron probablemente con alguna mayor autonoma que en otras pocas. A fortiori, en el perodo que transcurre desde julio
de 1995 hasta mayo de 1996 en que no hubo Vicepresidente del Gobierno. Vase Enrique GUERRERO SALOM:
Crisis y cambios en las relaciones Parlamento-Gobierno (1993-1996), cit.
cit., in totum.
228
lamentarios (que desde el Real Decreto 325/1981, de 6 de marzo, tena rango de

Secretario de Estado) conocieran habitualmente lo tratado y el alcance de los
compromisos adquiridos. Como seal Lpez Garrido, no haba discusin entre el Gobierno y su Grupo Parlamentario acerca de cada proyecto de ley117, de
modo que el Ministro que haba impulsado un proyecto de ley elega su Ponente que era su interlocutor a lo largo de toda la tramitacin (y no slo en Ponencia) y que le asista a la hora de negociar el texto con la oposicin. Ese modelo cambi radicalmente en 1982 cuando no slo se aprob una nueva regulacin
orgnica (Real Decreto 3773/1982, de 22 de diciembre, y la Orden del Ministro
de la Presidencia de 27 de abril de 1983), sino un nuevo modelo poltico fundado
en la ms completa coordinacin del proceso legislativo desde la nueva Secretara de Estado que no por casualidad pas a denominar de Relaciones con las
Cortes y la Coordinacin legislativa.
Para efectuar la coordinacin legislativa, la Secretara de Estado organiz un
procedimiento de trabajo que estuvo plenamente vigente hasta 1996 pensado
para asegurar que no se hiciera una sola gestin en relacin a los proyectos y proposiciones de ley sin que lo conociera y lo autorizara la Secretara de Estado. Para
ello, y bajo la direccin inmediata de los dos Directores Generales, se organizaban
reuniones de coordinacin legislativa desde que se empezaba la tramitacin del
proyecto o proposicin. A estas reuniones, a las que asista uno de los dos Directores Generales, un funcionario o un Asesor Ejecutivo del Secretario del Estado y varios parlamentarios del Grupo Parlamentario de la mayora (y el propio Portavoz si el tema era relevante), permita examinar las posibles enmiendas
que el Grupo Parlamentario de la mayora deseaba presentar y su conveniencia,
as como las enmiendas de los restantes Grupos y las incidencias de la Ponencia y de la Comisin en cada Cmara. Esta forma de trabajo sigui practicndose
cuando se cre el Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del
Gobierno y, a continuacin, se recre el Ministerio de la Presidencia y decay,
en su carcter permanente, en 1996118.
Este tipo de control constante de la tramitacin legislativa es quiz una de las
funciones ms relevantes de la Secretara de Estado porque el Gobierno debe conocer y controlar todos los pasos e incidencias (por menores que puedan parecer)
de cada iniciativa legislativa para evitar tanto las iniciativas autnomas del Grupo Parlamentario que apoya al Gobierno (que no siempre se coordina bien con
el Gobierno en cuestiones menores) como la tentacin del Ministerio de donde
parti la iniciativa legislativa, el cual, a veces, no queda satisfecho con el texto
117 Aunque la bibliografa sobre el perodo ya es extensa, estos temas han sido muy poco tratados. S lo
hace, con agudas apreciaciones, Diego LPEZ GARRIDO: Gobierno y Parlamento: dos modelos de relaciones internas (UCD y PSOE), cit., pp. 232-235.
118 Aportan informacin interesante Pedro JOVER y Joan MARCET: Teora y realidad en las relaciones
del Gobierno con el Grupo parlamentario y el partido mayoritario, en el vol. col. El Gobierno en la Constitucin espaola y en los Estatutos de Autonoma, cit., pp. 265-289.
229
aprobado por el Consejo de Ministros e intenta reescribir el proyecto convenciendo al Grupo Parlamentario para que presente enmiendas y hasta votos particulares que vulneraran el espritu del proyecto de ley tal como lo ha concebido
el Consejo de Ministros. Desde 1977 siempre ha habido ese tipo de maniobras,
de intento de negociacin directa de un Ministerio con el Grupo Parlamentario de
la mayora o con otros Grupos, pero este tipo de actuaciones se soslayan fcilmente
si se celebran a rajatabla las reuniones de coordinacin legislativa desde que el
proyecto de ley entra en el Congreso hasta que sale para la sancin y promulgacin del Rey. Ello exige, naturalmente, una interconexin muy intensa Secretara de Estado/Grupo Parlamentario de la mayora, interconexin que debe abarcar a todos los parlamentarios que participen en la tramitacin de cada proyecto
o proposicin (ponentes y portavoces en las Comisiones).
En definitiva, aunque los trminos del apartado 1.e) e i) y del apartado 2.c)
del artculo 2 del Real Decreto 1418/2004, de 11 de junio, por el que se desarrolla
la estructura orgnica bsica del Ministerio de la Presidencia, resultan genricos,
esta funcin (que por ello es ms latente que expresa) de la Secretara de Estado se configura como un factor relevantsimo para asegurar la coordinacin intragubernamental y la eficacia de la poltica parlamentaria del Gobierno.
6.9.2.
La capacidad de coordinar la respuesta del Gobierno a los actos

de control parlamentario
Cuando un Grupo parlamentario formula una pregunta con respuesta escrita al Gobierno, quin debe responder? El Ministerio o el Gobierno en su conjunto? Dicho de otra manera, dado que la tramitacin de las respuestas a las preguntas escritas corresponde a la Secretara de Estado de Relaciones con las
Cortes, esta Secretara de Estado debe conocer y eventualmente redactar las
respuestas que remiten los Ministerios? El artculo 2.2.f) del Real Decreto
1418/2004, de 11 de junio, ha sido muy tajante: corresponde a la Direccin General de Relaciones con las Cortes la obtencin de la informacin necesaria en
relacin con las preguntas con respuesta escrita. Parece que con esta redaccin
se solventan los interrogantes que acabamos de formular, pues la responsabilidad de establecer el contenido de las respuestas escritas a las preguntas recae en
la Secretara de Estado y no en los Ministerios que proporciona los elementos y
los criterios que creen necesarios para formular la respuesta.
El tema parece claro, pero no siempre ha sido as. Lpez Garrido, en el trabajo
tantas veces citado, deca en relacin a los Gobiernos de la Unin del Centro Democrtico: el dominio que cada ministro tiene sobre una parcela, y que indica la
debilidad y desconexin interna del Gobierno en cuanto rgano colegiado, se manifiesta tambin en la actividad rogatoria. Cada pregunta es contestada por el Ministerio correspondiente y hay pocas potestades en la Secretara de Estado para las
230
Relaciones con las Cortes para modificarla119. Es cierto que la Secretara de Estado recreada en 1982 nace tambin con la vocacin de coordinar y centralizar la respuesta de los Ministerios a la actividad rogatoria y que esa vocacin tiene reflejo normativo inmediato, pues la Orden del Ministro de la Presidencia de 27 de abril de 1983
por la que se determina la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno120, ya
atribua a la Direccin General de Relaciones con el Congreso de los Diputados la
elaboracin de las respuestas del Gobierno a las preguntas e interpelaciones de los
Diputados (artculo 5.1) y otro tanto deca de la Direccin General de Relaciones
con el Senado (artculo 6.1). Desde entonces, es la Secretara de Estado o el Ministerio quien asume la responsabilidad de decidir el contenido de cada acto de respuesta
a la actividad rogatoria de las Cmaras, dando preeminencia al principio departamental de un solo Ministerio frente a los restantes Departamentos.
6.9.3.
La funcin realmente intermediadora de la Secretara de Estado

en la conexin del Gobierno con las Cortes y el alcance real
de esta funcin
Recientemente se ha visto un curioso caso que no responde exactamente al

tema que aqu se suscita, pero que proporciona algunas pistas sobre el papel que
corresponde a la Secretara de Estado. El Presidente de la Comisin Nacional del
Mercado de Valores solicit del Presidente de la Comisin Permanente Legislativa de Economa y Hacienda una comparecencia para anunciar su dimisin121.
Dejando de lado que en este caso se trata de una autoridad de una Administracin independiente (sobre cuyas peculiaridades respecto al control parlamentario no es posible entrar ahora), lo relevante es, a efectos de la funcin de la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes, que cualquier solicitud de
comparecencia de una autoridad del Gobierno en aplicacin de los artculos 202
y 203 del Reglamento del Congreso ha de utilizar el cauce de la Secretara de
Estado. La carga poltica de esta potestad, al servicio del principio de canciller,
es muy intensa y limita (aunque no elimina) el principio departamental. En definitiva, es una manera de hacer efectiva la funcin constitucional de direccin
de la accin del Gobierno que corresponde al Presidente.
6.10.
CONCLUSIONES
La Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes es el rgano que sirve

al principio de canciller en el mbito de las relaciones del Gobierno con las Cor-
cit., p. 234.
121 El cruce de correspondencia entre ambas personas est reproducido en El Pas, 5 de abril de 2007.
231
tes y de la poltica legislativa. Para que sirva precisamente a este principio y no

a otros criterios de organizacin intragubernamental se configura como un rgano que centraliza toda la poltica gubernamental en este sector sin dejar apenas margen a los Ministerios, como ocurre en el Reino Unido, con una gran capacidad de impulso poltico y de determinacin de cada acto singular en todos
los campos de la actividad parlamentaria (procedimiento legislativo, control,
orientacin). Se puede decir que desde la reconfiguracin de esta Secretara de
Estado en 1982 (incluyendo la etapa en que el titular del rgano era Ministro)
la direccin poltica centralizada y coordinada de las relaciones con las Cortes
pas a una fase en donde la Presidencia del Gobierno cuenta con un instrumento poltico til. Dado que en Espaa no ha habido Gobiernos de coalicin desde que se restaur la democracia, es difcil conjeturar cul sera en ese caso el
papel de la Secretara de Estado, pero hoy por hoy es una de las organizaciones
que mejor sirve a la funcin de direccin de la accin del Gobierno que tiene atribuida el Presidente.
232
IV.
FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO
CAPTULO 7:
EL FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO
EN LA CONSTITUCIN
7.1.
INTRODUCCIN
El Gobierno es el rgano constitucional que ms escaso tratamiento normativo tiene en las Constituciones. Sin entrar a profundizar sobre las causas de este
notable fenmeno, que difcilmente casa con su posicin central y activa en el
conjunto del Estado1, s se pueden sealar dos consecuencias normativas notables, a saber: a) ese escueto tratamiento que le suelen dar los textos constitucionales est enfocado ms a sus elementos estructurales que a los de carcter
funcional; b) ello tiene como consecuencia la desconstitucionalizacin de elementos muy extensos y muy significativos del rgimen jurdico del gobierno
que quedan a la disponibilidad de la ley, cuando no del reglamento.
A su vez, este fenmeno de delegacin normativa abre paso a otro problema
constitucional igualmente complejo cual es el de la eventual legitimacin parlamentaria, a travs de la ley, para regular lo que podramos denominar la reserva del Ejecutivo2, ya que viene a conectar con la muy antigua doctrina que
reivindicaba para el Parlamento la competencia para establecer la estructura del
Gobierno a causa de su trascendencia presupuestaria o bien por ser el instru-
1 He desarrollado esta cuestin con cierta amplitud en Javier GARCA FERNNDEZ: El Gobierno en accin. Elementos para una configuracin jurdica de la accin gubernamental, Boletn Oficial del Estado - Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1995, pp. 52-116.
2 Toms DE LA QUADRA-SALCEDO se refiri a este problema en su excelente trabajo Funcionamiento
del Gobierno, en Luciano PAREJO (ed.), Estudios sobre el Gobierno. Seminario sobre el proyecto de Ley reguladora del Gobierno, Universidad Carlos III de Madrid - Boletn Oficial del Estado, Madrid, 1996, pp.
233-241. Vase tambin Javier GARCA FERNNDEZ: El funcionamiento y la accin del Gobierno en el Ttulo III de la Ley del Gobierno, Documentacin Administrativa, nms. 246-247, septiembre 1996-abril 1997,
pp. 123-144 [ahora, captulo 8 de este volumen]. Acerca de la reserva de Ejecutivo, consltese Luciano PAREJO: Existe una reserva constitucional de ejecucin? Apuntes para la individualizacin de la funcin
ejecutiva en el orden de las funciones estatales, Cuadernos de Derecho Pblico, nm. 1, mayo-agosto 1997,
pp. 13-42.
235
mento necesario para ejecutar la ley3. Esta doctrina, que surgi precisamente en
las Monarquas constitucionales como contrapeso parlamentario de las sobredimensionadas atribuciones de la Corona, ha tenido anacrnicos reflejos tanto durante la dictadura franquista (Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del
Estado) como incluso en la democracia restaurada (Ley 10/1983, de 16 de agosto, de Organizacin de la Administracin Central del Estado) y no se ha superado lentamente hasta la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno4.
Lgicamente, si la Constitucin no contiene muchas reglas sobre el funcionamiento del Gobierno, se abren dos vas contrapuestas para hacer frente la regulacin de esta materia. Por un lado, puede realizarlo el Parlamento, con el
riesgo, sealado por De la Quadra-Salcedo5, de que el legislador carezca de ttulos habilitantes para regular esta materia. Por otro lado, con o sin intermediacin de la ley, el funcionamiento del Gobierno puede atribuirse al propio Gobierno,
dentro de ste, conforme a sus atribuciones, a los diversos rganos unipersonales o colegiados que lo componen6.
Desde una perspectiva constitucional, y no desde la prctica gubernamental
y administrativa7, los temas que se suscitan son, por consiguiente: a) qu previsiones explcitas o implcitas contiene el texto constitucional sobre el funcionamiento del Gobierno; b) qu atribuciones normativas sobre el funcionamiento del
Gobierno derivan de la Constitucin; y c) cmo se han resuelto por parte de la jurisprudencia constitucional los temas relativos al funcionamiento del Gobierno8.
3 Ma forse illimitato il numero dei Ministri, cui p nominare il Capo dello Stato?, se preguntaba Francesco P. CONTUZZI (Diritto costituzionale, Ulrico Hoepli Editore-Libraio, Milano, 1907, p. 240), y responda:
il Potere Legislativo, che fissa gli organi per lesecuzione delle leggi.... Con esta rotundidad, este autor se
decantaba por uno de los bandos de una controversia que surgi en Italia cuando el Ejecutivo pretendi suprimir dos Ministerios por decreto en 1878, lo que concluy con una votacin parlamentaria que restableci la competencia de la Cmara. Sobre este tema, vase Vittorio Emmanuele ORLANDO: Studi giuridici sul governo
parlamentare (1886), reproducido en su Diritto pubblico generale. Scritti varii (1881-1940) coordinati in sistema, Giuffr, Milano, 1954, pp. 389-391. Por el contrario, en el Derecho pblico francs de la Tercera Repblica se entenda que el titular del Poder Ejecutivo poda crear Ministerios (vase, por ejemplo, Adhemar ESMEIN: lements de droit constitutionnel, Libraire de la Socit du Recueil Gnral des Lois et des Arrts et du
Journal du Palais, Pars, 1896, pp. 600-601; Joseph BARTHLEMY y Paul DUEZ: Trait de droit constitutionnel,
Dalloz, Pars, 1933, pp. 671-675), si bien en algunas contadas ocasiones algn Ministerio fue creado por ley.
4 Vase Javier GARCA FERNNDEZ: Intervencin, en Luciano PAREJO (ed.): Estudios sobre el Gobierno..., cit., pp. 93-96.
5 Toms DE LA QUADRA-SALCEDO, op. cit., pp. 233-235.
6 Acerca del debate sobre la estructura del Gobierno desde supuestos constitucionales, no legales, vase Javier GARCA FERNNDEZ: El Gobierno en accin..., cit., pp. 178-189. Consltese igualmente la muy buena aportacin de Jos LPEZ CALVO: Organizacin y funcionamiento del Gobierno, Tecnos, Madrid, 1996, pp. 27-49.
7 Que corresponde al artculo El funcionamiento del Gobierno, de Miguel MARAN BARRIO que se
publica a continuacin de este trabajo en la obra col. coordinada por Enrique LVAREZ CONDE, Administraciones Pblicas y Constitucin. Reflexiones sobre el XX Aniversario de la Constitucin Espaola de 1978, Instituto Nacional de Administraciones Pblicas, Madrid, 1998, pp. 399-412.
8 Aunque siempre es necesario confrontar la elaboracin dogmtica con la doctrina constitucional, en una
obra que conmemora el vigsimo aniversario de la Constitucin parece indispensable examinar el tratamiento que el Tribunal Constitucional ha dado a cada materia que se examina.
236
EL FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO EN LA CONSTITUCIN
No obstante, es igualmente interesante preceder el examen de este conjunto de

cuestiones de una breve referencia de Derecho comparado, pues quiz contribuya
a entender el marco donde situar las previsiones constitucionales espaolas.
7.2.
CONSTITUCIONALIZACIN Y DESCONTITUCIONALIZACIN
DEL FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO EN DERECHO
COMPARADO
Limitndonos al constitucionalismo vigente en Europa occidental, hay que

indicar que por lo general las referencias al funcionamiento e incluso a la organizacin del Gobierno son siempre muy escasas. En la Ley Fundamental de
Bonn encontramos un solo precepto, el 65, que contiene un principio de gestin
autnoma de los Ministerios a cargo de sus titulares, la atribucin de la coordinacin al Canciller federal y una regla de resolucin de conflictos interministeriales que es atribucin del Gobierno Federal, no del Consejo de Ministros. Este
artculo 65 contiene igualmente una delegacin normativa a favor del Gobierno
federal, de carcter reglamentario por ende, para regular el trabajo gubernamental. Todava en el mbito germnico, la Constitucin austriaca contiene asimismo una delegacin, en este caso legislativa, a favor del Parlamento para todo
lo referente a la estructura del Gobierno federal, as como unas previsiones mnimas sobre Ministros sin cartera y sobre el desempeo de algunas otras funciones
por parte de los Ministros9.
En el mbito latino y mediterrneo se pude sealar, en primer lugar, la Constitucin francesa, donde las referencias explcitas al funcionamiento del Gobierno son inexistentes, lo que no obsta para que sobre los principios generales
que se desprenden de la Constitucin sea posible deducir un marco jurdico general que rodea a un modelo ya consolidado10. No mucho ms explcita es la Constitucin italiana, salvo en la delegacin normativa a favor de la ley para organizar la estructura gubernamental y en combinar el principio colegial con el
departamental, atribuyendo al Presidente del Consejo, como al Canciller alemn, la funcin de coordinar la actividad de los Ministros. Y lo mismo se puede decir de la Constitucin griega de 1975, donde slo se encuentran los elementos
comunes a las Constituciones antes citadas: delegacin legislativa para organi-
9 Sera interesante indagar por qu una Constitucin tan influida por KELSEN conserv ese anacronismo,
que tena cierta justificacin en la Monarqua constitucional, pero no en la Repblica parlamantaria. La explicacin quiz venga de la nocin kelseniana de reglamento, el cual estaba vinculado y sometido a la ley, de
modo que poda resultar inconcebible que la Constitucin estableciera una delegacin directa en favor del
Gobierno [vase Hans KELSEN: Teora general del Estado (trad. L. Legaz Lacambral), Ed. Nacional, Mxico, D.F., 1979, 15.a ed., pp. 308-309].
10 Il existe ainsi un modle franais de lorganization du travail gouvernemental..., como ha escrito
Jacques FOURNIER, en Le travail gouvernemental, Presses de la Fondation Nationale des Sciences PolitiquesDalloz, Pars, 1987, p. 14.
237
zar toda la estructura y el funcionamiento gubernamental (en trminos bastante

extensos, adems), funcin directiva del Primer Ministro y previsin de la existencia de Ministros sin cartera y de Secretarios de Estado. Sobre la Constitucin portuguesa hablaremos ms adelante.
Pasando al rea del Benelux, la nueva Constitucin belga de 1994 contiene
dos notas relativamente singulares, a saber, la limitacin de los Ministerios del
Gobierno federal a quince, y una regulacin algo pormenorizada de los Secretarios de Estado federales, cuyas funciones no estn delegadas por la Constitucin en la ley, sino el reglamento11. Por su parte, la Constitucin de Luxemburgo hace honor a su redaccin originaria de 1868, pues (conforme al Principio
Monrquico antes que a un principio parlamentario) desplaza al Gran Duque
toda la competencia sobre organizacin gubernamental y al mismo tiempo, contiene en su artculo 79 una cuasi-interdiccin de la figura del Primer Ministro12.
Finalmente, la Constitucin holandesa de 1983, con enfoques ms modernos, defiere al reglamento la creacin de Ministerios, fija la funcin directiva y coordinadora del Consejo de Ministros y contempla la existencia de Ministros sin cartera y de Secretarios del Estado.
Por ltimo, en el campo de las Constituciones escandinavas hay que referirse a los casos de la Ley fundamental sobre la Forma de Gobierno finlandesa y
de la Ley sobre la Forma de Gobierno sueca, todas las cuales contienen referencias
detalladas sobre el funcionamiento del Consejo de Ministros (rganos de apoyo, qurum, actas). Se trata de Constituciones situadas en un espectro temporal
muy amplio (desde 1919 para el texto finlands hasta 1975 para la Ley sueca)
que denotan cmo se fueron parlamentarizando estos sistemas polticos y cmo
esta parlamentarizacin cre un mbito propio y autnomo del Gobierno, mbito que ya no apareca conectado al Jefe del Estado (monrquico o republicano), como era lo propio en la Monarqua constitucional. A causa de que en los
Estados escandinavos cuaj relativamente pronto la forma de gobierno parlamentaria, el Gobierno pudo obtener un estatuto constitucional autnomo y slido sin que esta autonoma se entendiera como un reforzamiento del Monarca.
No es momento de plantearse por qu se da este fenmeno en Escandinavia y
no en los Estados latinos y mediterrneos (salvo Portugal) o germnicos, aunque quiz quepa apuntar que la debilidad del absolutismo en estos pases provoc que se afrontara sin excesivos temores la ordenacin de un rgano como
11 El Rey determinar sus atribuciones y los lmites dentro de los que podrn ejercer el refrendo (artculo 104, prrafo tercero).
12 No habr entre los miembros del Gobierno y el Gran Duque ninguna autoridad intermedia. Por eso,
desde un arrte royal grand-ducal de 1857, el Primer Ministro no es ms que el Presidente del Consejo de Ministros y lleva el ttulo de Ministro de Estado. Para la evolucin normativa de la organizacin gubernamental
de Luxemburgo sigue siendo muy til el libro de Jean THILL: Documents et textes relatifs aux Constitutions
et Institutions politiques luxembourgeoises, Centre de Documentation Communale, Luxembourg, 1978, 2.a ed.,
pp. 106-112.
238
el Gobierno, al que se consider muy pronto el representante y ejecutor de la comunidad nacional por medio de su subordinacin al Parlamento antes que como
brazo ejecutor del Monarca13.
Hemos dejado para el final, para un referencia ms detallada, la Constitucin portuguesa, nico texto europeo occidental que contiene un estatuto completo del Gobierno. Con un rgimen mixto de fuentes para la estructura y organizacin gubernamental (decreto de nombramiento singular o decreto-ley general
que no precisa ratificacin parlamentaria ex artculo 201.2 de la Constitucin),
el texto constitucional distribuye la actividad del Gobierno en varias categoras
funcionales (polticas, legislativas y administrativas) y orgnicas (atribuciones
del Consejo de Ministros, del Primer Ministro y de los Ministros). Este estatuto constitucional no contiene, en s mismo, muchas referencias al funcionamiento
del Gobierno, pero es lo suficientemente completo como para que del mismo se
desprendan principios ms precisos que los que contiene el resto de las Constituciones citadas hasta aqu.
Podemos concluir este apartado con una idea que tendr alguna utilidad para
entender el tratamiento del funcionamiento del Gobierno en la Constitucin espaola. Salvo en algunos pases escandinavos y en Portugal, el funcionamiento
del Gobierno est, en Europa occidental, fuera de los textos constitucionales.
Ello tiene dos consecuencias: a) es necesario buscar con cierto cuidado los principios del Derecho constitucional del Gobierno para extraer de los mismo algunas reglas inherentes al funcionamiento del mismo, de donde saldr la conexin
principios constitucionales/regulacin del funcionamiento14; b) el Derecho regulador del funcionamiento del Gobierno es un Derecho que enlaza directamente con la Constitucin, lo cual no resulta discordante cuando se trata de leyes, pero s es algo ms llamativo cuando se trata de normas reglamentarias pues
estamos acostumbrados a que stas necesiten de la intermediacin de la Constitucin, lo que no siempre ocurre.
7.3.
LAS REGLAS DE FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO

EXPLCITAS EN LA CONSTITUCIN
Las reglas de funcionamiento explcitas que contiene la Constitucin espaola respecto al Gobierno se limitan a las siguientes materias:
13 Vase Paolo BISCARETTI DI RUFFIA: Introduccin al Derecho constitucional comparado (trad. H. FixZamudio), Fondo de Cultura Econmica, Mxico, D.F., 1996, nueva ed. actualizada, pp. 242-248.
14 Como ha hecho Jacquez FOURNIER, quien a partir de algunas escuetas referencias de la Constitucin
francesa ha construido un deslumbrante y nada terico marco constitucional del trabajo gubernamental (op.
cit., pp. 15-99).
239
a) Principio de colegialidad: el Gobierno puede actuar bajo la frmula organizatoria colegiada (Consejo de Ministros) y es de Derecho necesario que acte bajo dicha frmula colegiada en algunos supuestos genricos dictar decretos
ex artculo 62.f), aprobar proyectos de ley ex artculo 88 y otros especficos
(deliberar sobre la disolucin de las Cortes Generales o de alguna de sus Cmaras ex artculo 115.1, acordar los estados de alarma y excepcin mediante decreto ex artculo 116.1 y 2).
b) La frmula colegiada del Consejo de Ministros no obsta para que tambin se contemple expresamente la frmula organizatoria departamental, como
se desprende el artculo 98.215.
c) La frmula organizatoria o principio presidencial o de Canciller tambin
es de aplicacin conforme a este mismo artculo 98.2, que establece que el Presidente del Gobierno dirige la accin del Gobierno y coordina sus funciones16.
d) Estas frmulas organizatorias no son puras desde el punto de vista jurdico, ya que bajo las mismas subyacen igualmente elementos estructurales y
funcionales que contribuyen a completar el estatuto jurdico del Gobierno, pero
en todo caso el triple nivel presidencial, colegial y departamental que se desprende de la Constitucin constituye un elemento estructurante del funcionamiento gubernamental muy intenso, elemento que inspira el resto de los principios constitucionales de funcionamiento del Gobierno.
e) Descendiendo a un elemento organizativo que, sin embargo, denota muy
bien el modo de funcionamiento del Gobierno, la Constitucin seala, con una
frmula sin duda alambicada pero explcita, que el Presidente preside el Consejo de Ministros, pues si no tuviera esta atribucin no tendra tampoco la potestad
de pedir al Rey que lo presida artculo 62.g). Y de esta regla central de funcionamiento se desprende otra que es que, en caso de ausencia del Presidente, el
Consejo de Ministros lo preside un Vicepresidente, figura que no es de Derecho
necesario pero que est contemplada por la propia Constitucin (artculo 98.1).
15 Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR (Fundamentos de Derecho administrativo, Ed. Centro de Estudios Ramn Areces, Madrid, pp. 1016-1017) seala que el Gobierno acta principalmente de modo presidencialista (inercia presidencialista), lo que sin duda es cierto desde la etapa de la transicin democrtica, y
contina advirtiendo la inadecuacin de esta frmula para una eventual coalicin gubernamental. Siendo cierto todo ello, hay que sealar, no obstante, que, como veremos ms adelante, el modelo presidencialista es el
modelo por el que ha optado la Constitucin: investidura al Presidente y no al Gobierno, facultad de propuesta de nombramiento y cese de los Ministros, censura al Presidente y no al Gobierno, decisin personal
(aunque debatida en Consejo de Ministros) de disolucin y planteamiento de la cuestin de confianza, legitimacin activa del Presidente para interponer el recurso de inconstitucionalidad, si bien nada impedira que estas atribuciones tan amplias se modularan en el caso de un Gobierno de coalicin.
16 Sobre estas categoras descriptivas del funcionamiento del Gobierno, vase Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR, op. cit., pp. 1016-1017.
240
f) En relacin asimismo con la figura orgnica unipersonal del presidente

del Gobierno, la Constitucin distingue, como ha sealado Antonio Bar17, entre
las funciones que corresponden exclusivamente a ste y las funciones que le corresponden como miembro del colegio ministerial, ms concretamente de este
rgano colegiado.
g) De la Constitucin se desprende igualmente, como se ha sealado alguna vez18, que el Gobierno es un rgano permanente y que el Consejo de Ministros es un rgano discontinuo, lo que tiene una extraordinaria importancia para
su funcionamiento porque la discontinuidad lleva emparejada una cierta formalizacin.
h) De la diccin del artculo 98.2 de la Constitucin (El Presidente
coordina las funciones de los dems miembros) se desprende de forma explcita un principio de coordinacin que se despliega, precisamente, en el mbito del funcionamiento del Gobierno y que no se corresponde exactamente con
el principio de coordinacin administrativa que la propia Constitucin consagra
en su artculo 103.1. Como he tenido ocasin de sealar en otro lugar19, al fijar
el artculo 98.1 de la Constitucin la composicin del Gobierno, este precepto
establece una exigencia intenssima de coordinacin y, con ello, fija un principio coordinador que se configura como un criterio funcional imprescindible
para la buena marcha de la estructura orgnica que este mismo artculo establece: la referencia a varios elementos que componen el Gobierno hace emerger una necesidad de coordinacin que habr de concretarse normativamente.
En suma, si la Constitucin configura el Gobierno como rgano complejo est
estableciendo simultneamente, por necesidad, un principio de coordinacin
intragubernamental.
i) Si la Constitucin establece el principio de coordinacin, la aplicacin de
este principio al mbito funcional puede efectuarse de acuerdo con criterios variados que constituyen otros tantos principios del funcionamiento. Y dentro de las
relaciones entre el principio de coordinacin y otras figuras organizatorias que emergen como principios de organizacin, la que ms comnmente suele aparecer es
la relacin entre el principio de coordinacin y el principio de jerarqua20. En el
17 Antonio BAR CENDN: El Presidente del Gobierno en Espaa. Encuadre constitucional y prctica
poltica, Civitas, Madrid, 1983, pp. 183-239.
18 Jos LPEZ CALVO, op. cit., pp. 33-34; Javier GARCA FERNNDEZ: El Gobierno en accin..., cit.,
p. 186.
19 Javier GARCA FERNNDEZ: La coordinacin intragubernamental como principio del Derecho constitucional del Gobierno, Revista Vasca de Administracin Pblica, nm. 34 (II), septiembre-diciembre 1992,
pp. 44-65 [ahora, captulo 9 de este volumen].
20 Vase Leoluca ORLANDO: Contributo allo studio del coordinamento amministrativo, Giuffr, Milano,
1974, pp. 29-34; as como Vittorio BACHELET: Coordinamento, Enciclopedia del diritto, Giuffr, Milano, 1962,
vol. X, pp. 630-635. En la doctrina espaola siguen teniendo inters las consideraciones de Jos Antonio GAR-
241
mbito constitucional el principio del jerarqua como elemento inspirador de ciertas pautas de funcionamiento tiene una trascendencia extraordinaria, ya que la
relacin jurdica entre el Presidente y el resto de los miembros del Gobierno se
funda en este principio, por lo que la funcin coordinadora que corresponde al Presidente ex artculo 98.2 trae causa de su potestad de direccin gubernamental, de
modo que es una funcin coordinadora ejercitada en clave jerrquica21.
j) Finalmente, de forma igualmente explcita, la Constitucin aporta otro elemento que configura el rgimen jurdico del funcionamiento del Gobierno y es el
de la forma externa de algunas de sus decisiones: cuando el Gobierno ejercita la
iniciativa legislativa sus decisiones adoptan la forma de proyectos de ley (artculo 88 citado), y cuando adopta colegiadamente acuerdos que por su contenido han
de formalizarse con intervencin del Rey (lo que conlleva, a su vez, ex artculo 64,
refrendo del Presidente o de un Ministro) se ha de adoptar la forma de decreto22.
De estas escuetas referencias explcitas se desprende que el funcionamiento
del Gobierno ex contitutione se caracteriza por tres niveles complementarios correspondientes a otros tantos principios, que para determinadas actuaciones se
requiere el funcionamiento bajo una frmula organizatoria colegiada, y que parte de dichas actuaciones colegiadas tienen una forma predeterminada. Es tambin un regla de funcionamiento que las actuaciones colegiadas sean presididas
por el Presidente o, en su ausencia, por un Vicepresidente (salvo aquellas que presida el Rey). En cambio, ms all de la actuacin colegiada en Consejo de Ministros, el resto del funcionamiento gubernamental queda al margen de la Constitucin, lo que significa que de forma implcita no se deduzcan otras reglas.
7.4.
LAS REGLAS DE FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO

IMPLCITAS EN LA CONSTITUCIN
Las primeras reglas implcitas que se desprenden de la Constitucin son las

relativas a la toma de decisiones. La posicin central que ocupa el Presidente en
CA-TREVIJANO, en Principios jurdicos de la organizacin administrativa, Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1957, pp. 206-219. Ms recientemente, con consideraciones muy atinadas, vase Miguel ngel GARCA
HERRERA: La coordinacin del Presidente del Gobierno, en el vol. col. El Gobierno en la Constitucin espaola y en los Estatutos de Autonoma, Diputaci de Barcelona, Barcelona, 1985, pp. 67-73.
21 Igual que no se debe confundir este principio de coordinacin intragubernamental con el principio
constitucional de coordinacin administrativa, tampoco se debe confundir con las estructuras orgnicas de
coordinacin inferiores al Consejo de Ministros a las que se refera, por ejemplo, Antonio BAR CENDN (La
estructura y funcionamiento del Gobierno en Espaa: una aproximacin analtica, en el vol. col. El Gobierno en la Constitucin..., cit., pp. 39-44), cuya naturaleza jurdica es de carcter legal y no constitucional.
22 Por eso, Jos LPEZ CALVO (op. cit., pp. 33-35) ha sealado acertadamente que la diferenciacin sobre la forma que se utiliza para adoptar acuerdos supone ya una forma especial de adoptar decisiones: la forma denota ya una categora de decisin.
242
el Gobierno a causa de ser el sujeto de la relacin fiduciaria establecida con el

Congreso de los Diputados e, igualmente el sujeto de la mocin de censura, as
como por ostentar los atributos que se configuren en torno a los institutos de la
cuestin de confianza, de la disolucin anticipada y de la propuesta de nombramiento y cese de Ministros23, influye muy decisivamente en el funcionamiento
del Gobierno. Ya hemos sealado ms arriba que la Constitucin ha elegido una
Presidencia muy fuerte y de esta opcin constitucional se desprende un proceso de toma de decisiones que gira en torno al Presidente. Todas las decisiones
normativas de cierto relieve (proyectos de ley, decretos-leyes, decretos legislativos y decretos) se adoptan en Consejo de Ministros por mor de la Constitucin.
Y aunque el Consejo de Ministros conlleva colegialidad, el Presidente de este colegio no ocupa un posicin inter pares, pues tiene en su mano el cese de los restantes miembros de este colegio. Aunque parezca paradjico, el principio colegial conduce al principio presidencial dados los atributos con que la Constitucin
ha rodeado al Presidente. Esta posicin preponderante slo se modula, en sede
constitucional, por el principio de solidaridad gubernamental expresado en el
artculo 108, pero es obvio que tal principio no tiene la fuerza suficiente como
para rectificar el presidencialismo del proceso de toma de decisiones. Es cierto
que algn autor como Garca Herrera ha sealado que el artculo 98.2 de la Constitucin establece entre el Presidente y los Ministros una relacin de direccin,
intermedia entre la paridad y la supremaca24, relacin que se traduce en emanacin de directrices y en la direccin del colegio ministerial. Pero, por coincidir bsicamente con GARCA HERRERA en las consecuencias que se desprenden
de dicho precepto constitucional, entiendo que en trminos jurdicos esa relacin
de direccin es una relacin de supremaca, relacin que podra modularse, con
todo, en la prctica de un Gobierno de coalicin, pero que no reduce el alcance
preciso con que se ha configurado constitucionalmente.
De cualquier manera, lo cierto es que al lado de las reglas explcitas de funcionamiento que hemos visto en el apartado anterior, de la Constitucin se desprenden tambin reglas implcitas de funcionamiento, reglas que emanan de la
posicin jerrquicamente superior (en sentido jurdico y en sentido poltico) del
23 Como es sabido, la bibliografa que trata monogrficamente la figura orgnica del Presidente del Gobierno es escasa. El trabajo ms valioso sigue siendo el libro de Antonio BAR CENDN: El Presidente del Gobierno..., cit. Llama la atencin que las ms importantes obras colectivas que en las dcadas de los ochenta y
de los noventa se consagraron al Gobierno [El Gobierno en la Constitucin espaola..., cit.; Gobierno y Administracin en la Constitucin, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1988; el nm. 215 de Documentacin
Administrativa, de julio-septiembre de 1988 (El Gobierno: Estudios); el nm. 34 (II) de la Revista Vasca
de Administracin Pblica, de septiembre-diciembre de 1992; el nm. 246-247 de Documentacin Administrativa, de septiembre de 1996-abril de 1997 (El Gobierno y la Administracin)] no dediquen ni un solo trabajo monogrfico al Presidente, salvo algn artculo que excepcionalmente se refiere a algn aspecto parcial
de esta figura. Por el contrario, hay referencias atinadas en Jos LPEZ CALVO (op. cit., pp. 219-235), Juan
Alfonso SANTAMARA PASTOR (op. cit., pp. 975-983) y en Jorge DE ESTEBAN y Pedro GONZLEZ TREVIJANO: Curso de Derecho Constitucional espaol, Servicio de Publicaciones de la Facultad de Derecho de la
Universidad Complutense, Madrid, 1994, t. III, pp. 274-300.
24 Miguel ngel GARCA HERRERA, op. cit., p. 76.
243
Presidente del Gobierno. Si el artculo 98.2 del texto constitucional establece

que el Presidente dirige la accin del Gobierno y coordina las funciones del resto de los miembros del Gobierno, esta funcin se extiende a dos mbitos primordiales, a saber, al funcionamiento del Consejo de Ministros y dems rganos gubernamentales colegiados y, en segundo lugar, a la relacin del Presidente
con los restantes miembros del Gobierno.
Como presidente del colegio ministerial, el Presidente del Gobierno tiene la
potestad de convocarlo con la regularidad que considere oportuna, de fijar su orden del da, de presidirlo y, sobre todo, de fijar sus reglas de funcionamiento. Dejando para ms abajo la dimensin normativa de esta fijacin de reglas de funcionamiento, en el artculo 98.2 de la Constitucin aparece implcita la potestad
del Presidente de fijar el procedimiento que debe seguirse en las reuniones del
Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas del gobierno. Pero de la
Constitucin se desprende, tambin implcitamente, que esta potestad presidencial tiene un lmite que son los derechos de los miembros del Gobierno que, por
integrarse en su estatuto, estn sometidos a reserva de ley ex artculo 98.325, derechos que consisten fundamentalmente en asistir a las reuniones y a participar
en las deliberaciones. La interpretacin sistemtica de estos dos apartados del artculo 98, el 2 y el 3, conduce, pues, a pensar que el Presidente convoca, organiza, establece el orden del da, preside y ordena los debates del Consejo de Ministros, con los nicos lmites de no dificultar que los Ministros y dems miembros
del Gobierno asistan y deliberen en la toma de aquellas decisiones que la Constitucin atribuye al Consejo de Ministros y no dictar normas que afecten a la reserva de ley con que est recubierto el estatuto de aqullos. Por eso seal Antonio Bar que el papel gubernamental del Presidente no se encuentra limitado por
mecanismos jurdico-formales de adopcin de decisiones ni menos an por la posibilidad, establecida en Alemania por va reglamentaria, de que los miembros
del Gobierno veten ciertos acuerdos26.
Con este planteamiento, tiene apoyo constitucional, aunque sea implcito,
la prctica de no votar en los Consejos de Ministros que viene a desplazar hacia el Presidente del Gobierno la toma de decisiones en esta sede colegial? A mi
juicio, es una prctica cuya legitimidad se desprende perfectamente de la preeminencia constitucional del Presidente, pues la direccin de la accin del Gobierno
le sita, en el Consejo de Ministros, por encima de los Ministros. Pero cmo
concuerda esta preeminencia con la responsabilidad solidaria del Gobierno conforme al artculo 108 de la Constitucin? Obsrvese que este precepto, el 108,
25 Vase Toms DE LA QUADRA-SALCEDO, op. cit. Tambin, Manuel ARAGN: Composicin y organizacin del Gobierno y estatuto de sus miembros, as como Pablo PREZ TREMPS: Composicin, organizacin y estatuto de los miembros del Gobierno: apostillas al Proyecto de Ley del Gobierno, ambos en Documentacin Administrativa, nm. 246-247, septiembre 1996-abril 1997, pp. 99-108 y 109-122.
26 Antonio BAR CENDN: La estructura y funcionamiento..., cit., pp. 48-49.
244
est ubicado sistemticamente en el Ttulo V de la Constitucin, que regula las

relaciones del Gobierno con las Cortes Generales, y no en el Ttulo IV. A mi juicio, se trata de un principio de ordenacin de la relaciones entre Gobierno y Parlamento, a fin de asegurar que la funcin de control parlamentario de la accin
del Gobierno no experimente desviaciones originadas por la defeccin de un
Ministro en sede parlamentaria, pero ello no conlleva que en sede del Consejo
de Ministros el Presidente y los Ministros se siten en la misma posicin jerrquica pues sta reducira la funcin directiva del Presidente. Lo que no obsta
para que no vulnerara la Constitucin la renuncia voluntaria del Presidente a esta
prerrogativa introduciendo la regla de la votacin por medio de una norma permanente o para reuniones singulares.
7.5.
ATRIBUCIONES NORMATIVAS SOBRE EL FUNCIONAMIENTO

DEL GOBIERNO QUE DERIVAN DE LA CONSTITUCIN27
La Constitucin es generosamente detallada al sealar el mbito y las categoras de la ley, pero extremadamente parca al fijar el mbito y las categoras del
reglamento. Igualmente parca es la Constitucin al regular el Gobierno, y la
confluencia de ambas parquedades da como resultado que las atribuciones normativas sobre el funcionamiento del Gobierno se reduzcan a una referencia muy
indirecta cuando el artculo 98.4 efecta una delegacin normativa a favor de la
ley para regular el estatuto de los miembros del Gobierno, estatuto que, como hemos visto ms arriba, conlleva tambin los derechos y la posicin de aqullos
en el Consejo de Ministros28, as como cuando el artculo 103.2 establece que
los rganos de la Administracin del Estado (entre los que estn los Ministerios) se crean, se rigen y se coordinan de acuerdo con la ley29. Este vaco lo tienen que cubrir, pues, las normas de diverso rango que, como la Ley 50/1997, de
27 de noviembre, del Gobierno, han venido a fijar el estatuto definitivo de este
rgano constitucional. Pero en este trabajo pretendemos otra cosa, que es extraer de los contenidos explcitos o implcitos de la Constitucin algunos principios que configuraran las categoras normativas para regular el funcionamiento del Gobierno.
La pregunta bsica que debe formularse es si las reglas de funcionamiento del
Gobierno estn cubiertas por algn tipo de reserva de ley. Acabamos de citar a
la delegacin legislativa que contiene el artculo 98.4 la remisin legislativa del
artculo 103.2, y tambin se puede recoger otra delegacin legislativa, la del ar-
27 Sobre el rgimen jurdico de las normas de organizacin interna con anterioridad a la Ley del Gobierno, vase Jos LPEZ CALVO, op. cit., pp. 147-151.
28 Por eso, Miguel ngel GARCA HERRERA (op. cit., p. 80) seala la necesidad de dotarse de un aparato jurdico y orgnico que posibilite el ejercicio de las atribuciones del Presidente del Gobierno.
29 STC 601/1986, de 20 de mayo.
245
tculo 98.1, para la determinacin de otros miembros del Gobierno que no sean
los Ministros.
Lo primero que hay que constatar es que, salvo estas tres delegaciones legislativas, el resto del rgimen jurdico del Gobierno no tiene reserva de ley.
Qu consecuencias tiene esta alegalidad? Que salvo en las expresas reservas
de ley la regulacin normativa del Gobierno tiene, o debera tener, reserva de reglamento, y ello por tres motivos:
a) Porque la Constitucin no ha atribuido esta regulacin al poder legislativo (como s lo ha hecho con otros rganos constitucionales como el Tribunal
Constitucional o el Consejo General del Poder Judicial).
b) Porque las atribuciones que confiere al Presidente del Gobierno el artculo
98.2 (dirigir la accin del Gobierno y coordinar las funciones de los dems miembros de ste) son atribuciones fijadas no para su ejercicio aislado y singular, sino
continuado, ejercicio que requiere una ordenacin previa de carcter general,
esto es, normativo, ordenacin, a su vez, que corresponde tambin al Presidente porque se trata de funciones normativas subordinadas a las atribuciones presidenciales.
c) Porque, en lo que se refiere al Gobierno, si bien el artculo 98.1 no contiene una referencia similar a la que para el Presidente aparece en el apartado 2
del mismo artculo, el artculo 97, en cambio, describe las atribuciones de este
rgano constitucional, atribuciones que conllevan facultades permanentes de ordenacin y de organizacin que han de emanar del propio Gobierno salvo lo
que integren las reservas legislativas ya citadas. Y si esto es predicable del Gobierno, a fortiori puede sostenerse del principal rgano colegiado de ste, el
Consejo de Ministros, pues sera inconcebible que sus normas internas de organizacin y de procedimiento hubieran de ser dictadas por otro rgano constitucional como las Cortes Generales. A contrario sensu, ni la organizacin general de los rganos de la Administracin del Estado ex artculo 103.2 ni la
determinacin de otros miembros del Gobierno distintos de los Ministros ex artculo 98.1 se refieren a la organizacin de los trabajos del Gobierno y a su procedimiento, por lo que aquello que no entra expresamente en la reserva legal ha
de entrar en la reserva reglamentaria.
Todo ello conduce a pensar que existe una reserva reglamentaria30 a favor del
Gobierno y de su Presidente para organizar y fijar el procedimiento de sus tra-
30 Es cierto que en alguna ocasin el Tribunal Constitucional ha afirmado que en la Constitucin no existe reserva de reglamento, pero son afirmaciones ms o menos obiter dicta que no han afrontado casos especiales como esta clase de reglamentos del Gobierno o, incluso, otros supuestos referidos a los rganos constitucionales.
246
bajos y que esta reserva legal reviste la cualidad de interna corporis acta31. Y
son interna corporis acta porque su telos es exclusivamente procedimental para
asegurar la eficacia de la accin del gobierno y, en su caso, la correcta direccin
y coordinacin del Presidente sin que afecten derechos o intereses individuales32. Hay que sealar en fin, que entre la potestad normativa del Presidente y
la del Consejo de Ministros para organizar el funcionamiento del Gobierno (y,
dentro de estas potestades, las que traen causa de la ley ex artculo 103.2 de la
Constitucin) se puede detectar, ex constitutione, una distinta posicin jerrquica que procede de la igualmente distinta posicin constitucional de ambos rganos, Presidente y Consejo de Ministros, que configura a su vez una reserva normativa propia para cada una de estas figuras.
A pesar de esta reserva reglamentaria a favor del Gobierno y de su Presidente, en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno33, se ha producido,
a mi juicio, un exceso de regulacin legislativa. En efecto, parte del artculo 17
su letra b) y el 18 de la Ley del Gobierno han venido muy probablemente
a invadir un campo normativo que corresponda, bien al Presidente del Gobierno, bien al Consejo de Ministros, ya que:
a) La organizacin y funcionamiento del Gobierno, salvo para lo que concierne a las reservas de ley del citado artculo 98.1 y 4, no deberan ser regulados por ley sino por decreto de Consejo de Ministros (contrstese con el primer
prrafo del artculo 17 de la Ley del Gobierno). Y si no existe esa reserva de
ley, menos an una ley debera desarrollar lo establecido por la Constitucin, como
ocurre por ejemplo, con el artculo 18, que trae causa del artculo 98.2.
b) La distribucin de funciones normativas que contiene la letra b) del mismo artculo 17 es competencia del Gobierno, no del Parlamento, aun cuando
sea materialmente correcta.
c) Al subordinar la funcin normadora interna del Gobierno a la ley, la posicin jurdica de estas normas resulta conceptualmente confusa pues hace falta un mayor esfuerzo hermenutico para sostener que las disposiciones organizativas internas emanadas del Presidente o del Consejo de Ministros deben
considerarse interna corporis acta por emanar de un rgano constitucional y te-
31 As he tratado de razonarlo en Javier GARCA FERNNDEZ: El funcionamiento y la accin del Gobierno

en el Ttulo III de la Ley del Gobierno, cit.
32 Vase el trabajo citado en la nota anterior, donde se describe cmo el Gobierno, desde las Instrucciones para la tramitacin de asuntos en los rganos colegiados del Gobierno aprobadas por Acuerdo de Consejo de Ministros de 1 de octubre de 1976 y sucesivamente reformadas, ha configurado sus interna corporis acta.
33 Sobre esta Ley, vase Jos Mara PORRAS RAMREZ: Funcin de direccin poltica y potestad reglamentaria del Gobierno, de acuerdo con la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, Revista de Administracin Pblica, nm. 146, mayo-agosto 1998, pp. 337-356.
247
ner mera eficacia interna, controlables solamente si incidieran en los derechos

de los miembros del colegio ministerial.
Porque, en definitiva, si bien era constitucionalmente necesario legalizar los
reales decretos del Presidente sobre composicin y organizacin del gobierno y
sobre sus rganos de colaboracin y apoyo, por exigencias del artculo 103.2 de
la Constitucin, no lo era (ni tampoco lo exiga la legislacin anterior a la Ley
del Gobierno) legalizar las restantes disposiciones normativas internas ni menos
an las reglas de funcionamiento del Consejo de Ministros que contiene el artculo 18 (y a fortiori el absurdo artculo 19, sobre el rgimen jurdico de las actas de las Comisiones Delegadas y de la Comisin General de Secretarios de
Estado y Subsecretarios).
En definitiva, si la Constitucin ha guardado silencio sobre el rgimen normativo del funcionamiento del Gobierno salvo las reservas legales citadas, que
no inciden en el ncleo central de este funcionamiento, entiendo que la Ley del
Gobierno hubiera debido restringir al mximo el tratamiento de una materia que
debe corresponder antes al propio Gobierno que al poder legislativo.
7.6.
EL FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO

EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
Como es sabido, el Tribunal Constitucional no ha tenido muchas ocasiones

de pronunciarse sobre temas relacionados con el Gobierno. Tuvo importancia la
Sentencia 60/1986, de 20 de mayo, que declara ajustado a la Constitucin el
Real Decreto-Ley 22/1982, de 7 de diciembre, sobre medidas urgentes de reforma administrativa, que conllevaba la reorganizacin de los Departamentos ministeriales, pero en lo referente al funcionamiento gubernamental slo tiene inters, y muy escaso adems, por la caracterizacin como reserva relativa de
ley la contenida en el artculo 103.1 de la Constitucin (FJ 2). Otras sentencias
relativas al Gobierno como la muy importante 45/1990, de 15 de marzo34,
FJ2 se refieren a la distincin Gobierno-Administracin y a los actos polticos (tambin la Sentencia 196/1990, de 29 de noviembre) o a la potestad reglamentaria externa (Sentencias 135/1992, de 5 de octubre; 385/1993, de 23 de diciembre; y 185/1995, de 14 de diciembre). En definitiva, sobre esta materia del
funcionamiento del Gobierno no hay jurisprudencia constitucional quiz porque los eventuales conflictos que pudieran surgir afectaran casi exclusivamente a los miembros y estos conflictos, si surgen, difcilmente se van a solventar
en una sede externa al propio Gobierno.
34
Sobre esta sentencia constitucional, Jos LPEZ CALVO, op. cit., pp. 107-117.
248
CAPTULO 8:
EL FUNCIONAMIENTO Y LA ACCIN DEL GOBIERNO
EN EL TTULO III DE LA LEY DEL GOBIERNO
8.1.
EL MARCO NORMATIVO DEL FUNCIONAMIENTO

DEL GOBIERNO
Las reglas de funcionamiento de los rganos gubernamentales han estado

tradicionalmente fuera de la ley, de modo que en cualquiera de los ordenamientos
occidentales solemos encontrar bien normas internas de infrecuente publicacin
y no fcil caracterizacin normativa, como ocurre en Francia o en Espaa hasta la promulgacin de la nueva Ley1, bien normas de rango infralegal como ocurre en Italia y en Alemania2. Lo cierto es que en el Derecho pblico hay una notable resistencia a formalizar la actuacin del Gobierno y sus rganos, en contraste
con la extrema y necesaria formalizacin de la actuacin de otros rganos
constitucionales como el Parlamento o el Tribunal Constitucional3. De ah la
extrema importancia que posee el Ttulo III de la Ley del Gobierno pues recoge los preceptos de los que habr de derivarse quiz un replanteamiento de la visin oscurantista que siempre ha caracterizado a este rgano, amn de resolver el nada fcil problema de las categoras normativas que han de regular esta
materia y que tiene indudable trascendencia en el equilibrio constitucional de poderes.
El Ttulo III de la Ley constituye un Ttulo escueto si los comparamos con
el que, sobre estas materias, contena el anterior proyecto de ley de 1995. En
1 Vase, para Francia, Roselyne PYE: Le Secrtariat gnral du Gouvernement, La Documentation

Franaise, Pars, 1985, pp. 29-31, as como Jacques FOURNIER: Le travail gouvernement, Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques, Dalloz, Pars, 1987, in totum. Para Espaa, Jos LPEZ CALVO: Organizacin y funcionamiento del Gobierno, Tecnos, Madrid, 1996, pp. 147-151.
2 Para el Reglamento italiano de 1993, vase Alberto BARBIERO: Il regolamento interno del Consiglio
dei Ministri, Le Regioni, ao 22, nm. 6, dicembre 1994, pp. 1599-1639.
3 Vase, sobre esta opacidad histrica de la actuacin de los Gobiernos, Javier GARCA FERNNDEZ: El
Gobierno en accin, Centro de Estudios Constitucionales-Boletn Oficial del Estado, Madrid, 1995, pp. 89-97.
249
este punto, las diferencias son ciertamente notables por lo que este comentario
ha de fundarse, en cierto modo, en un dilogo entre ambos textos legislativos.
8.2.
LAS FUENTES NORMATIVAS DEL FUNCIONAMIENTO

DEL GOBIERNO
Las fuentes reguladoras del funcionamiento del Gobierno estn recogidas en

el artculo 17 de la Ley. Se trata de un texto algo ms escueto que el un tanto barroco artculo 34 del anterior proyecto de ley, y, al igual que este ltimo precepto, viene a plantear tres cuestiones diferentes, a saber:
a) deben singularizarse las disposiciones de organizacin y funcionamiento
del Gobierno con una categora normativa, o al menos conceptual, propia?;
b) si es as qu posicin ocupan dentro del sistema de fuentes y con qu
alcance?;
c) cundo debe atribuirse necesariamente la produccin de estas normas
al Presidente del Gobierno?
Estas son las cuestiones que suscita el artculo 17 de la Ley, cuestiones que
deben responder desde la perspectiva constitucional antes que desde una visin
pragmtico-administrativa que es la que ha imperado en nuestro ordenamiento
y en otros similares. Vaya por delante que esta visin constitucional estaba inicialmente avalada en el proyecto de ley por el propio artculo 17 que sealaba
que el Gobierno, en su organizacin y funcionamiento, se rige, en primer lugar,
por la Constitucin, referencia acertada que situaba estas reglas de funcionamiento en su marco jurdico adecuado4 y que finalmente ha desaparecido en el
texto definitivo de la Ley.
En lo que se refiere a la singularizacin conceptual, primero, y normativa, despus, de las reglas que regulan la organizacin y funcionamiento del Gobierno,
el artculo 17 de la Ley, tras su debate en el Congreso de los Diputados y como
consecuencia de una enmienda del Grupo Parlamentario Socialista, parcialmente
aceptada, ha vuelto a aproximarse al artculo 34 del proyecto del Gobierno socialista. As se ha limado la exuberancia barroca del texto ya caducado y al mismo tiempo se ha mejorado una formulacin, a mi modo de ver, excesivamente
pobre que volva a dejar en la indefinicin conceptual una materia que, como tra-
4 Las leyes alemana de 1971 e italiana de 1988 no sealan que la Constitucin sea el marco normativo
del Gobierno.
250
EL FUNCIONAMIENTO Y LA ACCIN DEL GOBIERNO EN EL TTULO III DE LA LEY DEL...
taremos de mostrar a continuacin, no slo no es balad sino de gran incidencia

prctica.
Por qu deben singularizarse y definirse conceptualmente las normas infralegales que regulan la organizacin y el funcionamiento del Gobierno? El
Gobierno, como rgano complejo, requiere dos tipos de reglas diferentes que
son las que regulan las relaciones internas entre sus diversos componentes (Presidente, Consejo de Ministros, etc.) y las que disciplinan el funcionamiento y formas organizativas de cada uno de sus rganos colegiados. Cada Gobierno posee
elementos estructurantes y funcionales muy diferentes pues su accin se configura en funcin de la personalidad de su Presidente, de la posicin de ste en el
seno del partido de donde procede, de la composicin poltica del propio Gobierno
(monopartidista o de coalicin), y, en fin, de la relacin anudada con el Parlamento (mayora absoluta, mayora simple). Este conjunto cambiante de circunstancias, que se altera no slo en cada legislatura sino, a veces, dentro de
una misma legislatura, requiere, como contrapartida, una cierta continuidad estructural expresada en forma normativa, de manera que cuando el Presidente
del Gobierno vaya a constituir su Gobierno no tenga que partir de cero si no es
absolutamente imprescindible. Cierto que en la transicin de un Gobierno monopartidista a un Gobierno de coalicin puede ser necesario (y objeto de negociacin entre los partidos que aspiran a coaligarse) alterar las normas internas de
funcionamiento gubernamental, pero la vigencia previa de unas normas de funcionamiento interno permitir saber qu juego y qu alcance permiten estas normas preexistentes y tambin ofrecer una plantilla o esquema previo sobre el
que trabajar para introducir las rectificaciones que requiere el juego poltico de
la coalicin. Hasta aqu en una perspectiva funcional.
Hay tambin razones jurdicas ms profundas que abonan la necesidad de
singularizar y definir las normas infralegales de funcionamiento interno del Gobierno. En un comentario al Ttulo IV del proyecto de ley aprobado por el Gobierno socialista (antecedente del Ttulo III de la Ley), Toms de la Quadra Salcedo se plante con gran brillantez cules eran los ttulos habilitantes para que
las Cortes Generales regularan el estatuto jurdico y aun el funcionamiento del
rgano constitucional Gobierno5, llegando a la conclusin de que una Ley reguladora del Gobierno tendra como ttulo constitucional habilitante de ms alcance el estatuto de los miembros del Gobierno, entendiendo por tal, incluso, los
derechos y deberes dimanantes de la convocatoria, asistencia y posterior documentacin de los tratado en sede colegial. En todo caso, seala De la QuadraSalcedo, esta habilitacin legal ha de ser compatible con las funciones de direccin del Gobierno, que el artculo 98 de la Constitucin confiere al Presidente.
5 Toms DE LA QUADRA-SALCEDO: Funcionamiento del Gobierno, en Luciano PAREJO (ed.): Estudios

sobre el Gobierno. Seminario sobre el proyecto de Ley reguladora del Gobierno, Universidad Carlos III de
Madrid-Boletn Oficial del Estado, Madrid, 1996, pp. 233-241.
251
ste es, muy bien planteado, el marco jurdico en donde hay que insertar le tema
de las normas infralegales de organizacin y funcionamiento del Gobierno que
recoge el artculo 17 de la Ley.
Estas consideraciones abren el camino a la respuesta de los diversos interrogantes que hemos planteado en este segundo epgrafe.
8.2.1.
Singularizacin conceptual y normativa de las disposiciones

infralegales de organizacin y funcionamiento interno
del Gobierno
En el esquema clsico de las fuentes de nuestro ordenamiento se habla de disposiciones con rango legal y de disposiciones con rango reglamentario y dentro
de stas todava se distinguen las que emanan del Consejo de Ministros y las que
emanan de los Ministros como rgano individual del Gobierno6. A esta dicotoma clsica se ha ido incorporando muy lentamente la categora de los Reglamentos de los rganos constitucionales distintos del Gobierno y esto con un tratamiento doctrinal muy desigual, pues los Reglamentos parlamentarios han gozado
siempre de una especial atencin en sede doctrinal y aun en sede de jurisprudencia constitucional7, en tanto que los Reglamentos del Tribunal Constitucional
y del Consejo General del Poder Judicial apenas han sido objeto de una anlisis
riguroso que parecera conveniente, dados, sobre todo, la extensin y el alcance
de los Reglamentos del Consejo General del Poder Judicial8. En ese panorama dog-
6 Vase, por todos, Luciano PAREJO, Antonio JIMNEZ-BLANCO y Luis ORTEGA: Manual de Derecho administrativo, Ariel, Barcelona, 1996, 4.a ed., vol. 1, pp. 129-133. La ms reciente aportacin doctrinal sobre el
alcance de los reglamentos del Gobierno, con especial detenimiento en la potestad reglamentaria de los Ministros,
procede de Serena BALDIN: Recenti tendenze sulla potest regolamentare del Governo nellordinamento spagnolo. Dottrina e giurisprudenza a confronto, Quaderni costituzionali, ao 17, nm. 1, aprile 1997, pp. 93-108.
7 Vase, ms abajo, la jurisprudencia constitucional sobre interna corporis acta que versa siempre sobre
reglamentos y actos parlamentarios, tanto de las Cortes Generales como de las Asambleas Legislativas de las
Comunidades Autnomas. Vase, igualmente, Jorge RODRGUEZ-ZAPATA: Los reglamentos parlamentarios
y su posicin en el sistema de fuentes del Derecho espaol, en I Jornadas de Derecho parlamentario, Pubs.
del Congreso de los Diputados, Madrid, 1985, vol. I, pp. 181-187; Jos Mara GIL-ROBLES y GIL-DELGADO:
Los reglamentos de las Cmaras, en la obra col. Las Cortes Generales, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1987, vol. I, pp. 243-281; y Mara Rosa RIPOLLS: Los reglamentos parlamentarios en el sistema de fuentes de la Constitucin espaola de 1978, en la obra col. Las Cortes Generales, cit., pp. 2047-2072.
8 No hay ms que recordar la escasa atencin doctrinal que esta cuestin ha suscitado. Siempre con un
tratamiento incidental se puede recordar el trabajo de Aurelio GUAITA: Los actos administrativos del Tribunal Constitucional, en la obra col. El Tribunal Constitucional, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1981,
vol. II, pp. 1287-1307, as como el artculo de Jos Mara RODRGUEZ OLIVER: Los mbitos exentos del control del Tribunal Constitucional, en la obra col. El Tribunal Constitucional, cit., vol. III, pp. 2269-2360. Alguna mayor bibliografa hay sobre los Reglamentos del Consejo General del Poder Judicial, lo que se justifica dado el volumen que ha alcanzado la potestad reglamentaria de este rgano constitucional. As se puede
sealar a Manuel Jos TEROL: El Consejo General del Poder Judicial, Centro de Estudios Constitucionales,
Madrid, 1990, pp. 124-134, que recoge la escasa bibliografa anterior, as como la breve nota de Fernando GMEZ DE LIAO: La potestad reglamentaria del CGPJ, en Ernesto PEDRAZ PENALVA (coord.): El gobierno de
la justicia. El Consejo General del Poder Judicial, Universidad de Valladolid, Valladolid, 1996, pp. 169-172.
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mticamente pobre, menos an se plantea el tema de la jerarqua de las fuentes

reglamentaria, como se ha suscitado, por ejemplo en la doctrina francesa o italiana9.
En este contexto, la naturaleza normativa de las normas de organizacin y funcionamiento interno del Gobierno es un tema inexplorado. El motivo de esta laguna viene dado sin duda por la situacin anterior a la nueva Ley pues la vieja
previsin del artculo 13.7 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin
del Estado, adems de su alcance puramente administrativo no propicia un marco normativo claro, lo que explica que durante la etapa predemocrtica del Presidente Surez, se regulara a la materia mediante el acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de octubre de 1976, acuerdo que, como ocurri en Francia en 1947,
no se public en el Boletn Oficial del Estado, sino, cuatro aos despus, en Documentacin Administrativa que publicaba entonces la Secretara General Tcnica del Ministerio de la Presidencia10. A partir de entonces, las sucesivas versiones de las Instrucciones para la tramitacin de asuntos en los rganos
colegiados del Gobierno han sido objeto de ediciones no venales a cargo del
Servicio de Publicaciones del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno y del de la Presidencia (la ltima vez en 1996) pero el texto nunca ha llegado al peridico oficial. Por qu nunca se publicaron estas Instrucciones en el Boletn Oficial del Estado? Por una visin pragmtica pero en
el fondo muy poco fundada: el temor a que la publicacin de estas Instrucciones provocara el control jurisdiccional del procedimiento mediante el que se
adopt un determinado acuerdo en el Consejo de Ministros o en las Comisiones
Delegadas del Gobierno11. Pero ms all de esta concepcin descarnadamente
pragmtica, lo cierto es que la misma tiene un trasfondo bastante ms profundo
de raz dogmtica, esto es, que en el caso de los Reglamentos internos del Gobierno estamos ante un supuesto de interna corporis que no debe ser examinado y menos an controlado desde el exterior del rgano Gobierno. se es el trasfondo, nada descabellado, desde el que debe examinarse la singularizacin
conceptual y normativa de los Reglamentos de organizacin y funcionamiento
interno del Gobierno para enlazar con la respuesta que ha dado la nueva Ley.
A partir de este punto es fcil entender el problema que se suscita. En sede
dogmtica se puede avanzar que, aunque emane de rganos del Gobierno con po-
9 Vase, con buenas referencias doctrinales y jurisprudenciales, P. TALBOT: La hirarchie des dcrets rglementaires du Premier ministre et du Prsident de la Rpublique, La Revue Administrative, nm. 255, maijuin 1990, pp. 230-240. Igualmente, el excelente trabajo de Livio PALADIN: Sulla natura dei regolamenti presidenziali, disciplinanti il Segretariato generale della Presidenza della Repubblica, Rivista trimestrale di
diritto pubblico, nm. 4, 1991, pp. 1071-1087.
10 Fue publicado en el nm. 188, octubre-diciembre 1980 de Documentacin Administrativa. Sobre estas Instrucciones, vase Jos Antonio SNCHEZ MARISCAL y Victoriano COLODRN GMEZ: Funcionamiento
y ordenacin de los trabajos del Gobierno, en el cit. nm. de Documentacin Administrativa, pp. 374-384.
11 sa ha sido siempre la posicin del Secretariado del Gobierno tanto en la etapa en que estaba integrado en la Secretara General Tcnica del Ministerio de la Presidencia como, a partir de 1986, en la etapa en que
se organiza como Direccin General.
253
testad reglamentaria externa, como son el Presidente del Gobierno y el Consejo de Ministros, los reglamentos de organizacin y funcionamiento interno del
Gobierno no son reglamentos ordinarios. Tienen una naturaleza diferente porque
se dictan con un telos exclusivamente procedimental para asegurar la eficacia de
la accin del Gobierno y, en su caso, la correcta direccin de ste por su Presidente. Al destinatario de las normas aprobadas y de los acuerdos adoptados en
el Consejo de Ministros le es indiferente que el orden del da que incorporaba
el proyecto de acuerdo o de decreto haya sido repartido el mircoles o el viernes de la semana precedente a su adopcin o aprobacin. Le es igualmente indiferente que las observaciones cursadas por los distintos Departamentos ministeriales hayan sido circuladas el lunes o el martes de la semana en que el
asunto lleg a la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios o
que versin definitiva de ese texto se haya adoptado en dicha Comisin o en el
propio Consejo de Ministros. Todo ello, repetimos, es indiferente para el destinatario del acuerdo o del decreto.
A este respecto, entiendo que de la jurisprudencia constitucional que ha tratado el tema de los interna corporis acta no se desprende necesariamente una
prohibicin de entender como tales los que realizan los rganos que constituyen
el rgano complejo que es el Gobierno12. Valga aqu un pequeo excursus sobre este punto.
El Tribunal Constitucional se ha enfrentado, por lo general, a este tema desde una perspectiva parlamentaria, de modo que, al igual que la Corte Constitucional italiana, ha ido creando una lnea jurisprudencial destinada a delimitar
los efectos de los actos parlamentarios internos en su doble proyeccin externa
o interna si afectaba al ejercicio de derechos fundamentales13. En este sentido,
hay que recordar la sentencia constitucional 23/1990, de 15 de febrero, que resolvi el recurso de amparo planteado por un Grupo Parlamentario de las Cortes Valencianas contra un acuerdo de la Mesa de la Cmara que inadmiti a trmite una enmienda de totalidad con texto alternativo14. Dicha sentencia tiene
gran valor porque supone un cierto giro, con tintes levemente autocrticos, respecto a la doctrina que el Tribunal haba elaborado desde el temprano auto
183/1984, de 21 de marzo15, de modo que, restringiendo en cierto modo el alcance de la inimpugnabilidad de los interna corporis, afirma que: la doctrina
de los interna corporis acta slo resulta de aplicacin en la medida en que no
12 Sobre el Gobierno como rgano complejo vase, como bibliografa ms reciente, LPEZ CALVO: op.
cit., pp. 27-49, aun cuando no se comparten todas las apreciaciones de este autor.
13 Vase una buena sntesis de la evolucin doctrinal de esta materia en la doctrina italiana en Alessandro PIZZORUSSO: Lecciones de Derecho constitucional (trad. J. JIMNEZ CAMPO), Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1984, vol. II, pp. 14-16. Sobre la evolucin de la Corte Constitucional en esta materia y
sus consecuencias, Paolo BARILE: Istituzioni di diritto pubblico, Cedam, Padova, 1987, 5.a ed., pp. 177-179.
14 Sentencia 23/1990, de 15 de febrero de 1990, Sala Primera, Ponente: De la Vega Benayas, J. C., t. 26,
pp. 229-239.
15 Auto 183/1984, de 21 de marzo de 1983, Sala Segunda, Seccin Tercera, J.C., t. 8, pp. 1269-1273.
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exista lesin de tales derechos y libertades, pues nicamente en cuanto vulneran un derecho fundamental y no por una simple infraccin de las normas reglamentarias de las Cmaras, son recurribles en amparo dichos actos, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 42 de la LOTC (ATC 292/1987). As, si un acto
parlamentario afecta a un derecho o libertad de los tutelables mediante el amparo
constitucional, desborda la esfera de la inmunidad jurisdiccional inherente a los
interna corporis y se convierte en un acto sometido, en lo tocante a este extremo, al enjuiciamiento que corresponda a este Tribunal (ATC 12/1986). Adems,
lo importante de esta sentencia es el repaso doctrinal de la jurisprudencia constitucional en donde lo caracterstico es el paso de una justificacin de los interna corporis fundada en la independencia de los rganos parlamentarios depositarios del Poder Legislativo a una justificacin iuris tantum en la medida en que
no se desvinculen de la Constitucin respetando los derechos de los parlamentarios, evolucin que se haba ido viendo en sucesivos autos.
Posteriormente, el Tribunal record su doctrina en trminos ms contundentes en la sentencia 214/1990, de 20 de diciembre16, y, en trminos ya menos innovadores, en algunas sentencias y autos posteriores.
Tenemos, pues que, como acab pasando en Italia, los interna corporis acta
son, vistos desde una delimitacin positiva, susceptibles de control si vulneran
derechos fundamentales tutelables por la jurisdiccin constitucional. Pero estos
mismos actos, vistos desde una delimitacin negativa, ofrecen para el mismo
Tribunal Constitucional las siguientes caractersticas:
a) el parmetro de control no es la infraccin de normas internas de las Cmaras, sino la vulneracin de la Constitucin o de los Reglamentos parlamentarios;
b) si no vulneran el bloque de constitucionalidad (ms que la Constitucin
stricto sensu), los interna corporis acta son legtimos porque vienen a preservar la independencia de los rganos constitucionales (como se deduce contrario sensu del FJ 4 de la sentencia constitucional 23/1990 citada que excluye a la
independencia del rgano constitucional como nico criterio vlido para legitimar su constitucionalidad);
c) como seal la sentencia 220/1991, de 25 de noviembre17, el Tribunal
Constitucional circunscribe la doctrina de los interna corporis acta a los recursos de amparo promovidos contra las decisiones o actos sin valor de ley ema-
16 Sentencia 214/1990, de 20 de diciembre, Sala Primera, Ponente: De la Vega Benayas, J. C., t. 28, pp.
835-846.
17 Sentencia 220/1991, de 25 de noviembre de 1991, Sala Segunda, FJ 4, Ponente: Daz Eimil, J.C., t. 31,
pp. 528-539.
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nados de las Cortes Generales y Asamblea Legislativas de las Comunidades Autnomas, pero no, en dicha sede procesal, contra los actos polticos de un Gobierno autonmico. Ahora bien, errneamente a mi parecer, se ha querido sacar
de este razonamiento la idea de que tal doctrina no sera de aplicacin a los actos emanados del Gobierno cuando en realidad lo nico que seala tal sentencia es que, dado que los interna corporis acta ceden ante una vulneracin de
los derechos fundamentales (recurribles exclusivamente, por ser actos parlamentarios, por la va del art. 42 de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional),
ante un recurso suscitado por varios parlamentarios del Parlamento vasco contra una respuesta del Gobierno de esta misma Comunidad, no es de aplicacin
dicha doctrina porque estamos ante un acto relacional Gobierno-Parlamento que,
por esta circunstancia, es un acto poltico exento de control jurisdiccional. De ah
no cabe deducir, por ende, que el Tribunal Constitucional rechace la existencia
de interna corporis acta en sede gubernamental pues, simplemente, la sentencia 220/1991 no se plantea esta cuestin sino otra muy diferente;
d) sensu contrario igualmente, no pueden considerarse interna corporis
acta aquellas materias sometidas ordinariamente al control jurisdiccional del orden contencioso-administrativo como, por ejemplo, las materias de personal18;
e) finalmente, los interna corporis acta son expresin ad intra de la autonoma de los rganos constitucionales y eso es lo que justifica su exclusin del
control jurisdiccional salvo que se d la citada vulneracin de derechos fundamentales19.
Valga este excurso, del que pedimos disculpas al lector, para sealar las siguientes consideraciones:
a) lo caracterstico de los interna corporis acta no es que recubran actos parlamentarios sino actos de rganos constitucionales susceptibles de autonoma
interna, si bien por razones procesales la jurisprudencia constitucional slo se ha
pronunciado sobre acta de origen parlamentario;
b) por las mismas razones procesales, el Tribunal Constitucional no ha tenido ocasin de pronunciarse sobre interna corporis acta de origen no parlamentario, pero eso no significa que los circunscriba a los de origen parlamentario;
c) otra caracterstica definitoria de estos actos es su exencin del control jurisdiccional a condicin de que no vulneren derechos fundamentales;
18 Sentencia 121/1997, de 1 de julio de 1997. Sala Primera Ponente: Cruz Villaln, FJ 3. J.C., t. 48, pp.
390-409.
19 Ibidem.
256
d) finalmente, no deben confundirse con los actos polticos porque carecen

de eficacia externa hacia terceros, cualidad esta ltima que pueden tener aqullos.
Con estas consideraciones podemos afirmar que en su actuacin interna como
rgano constitucional (cualidad que nadie puede negar al Gobierno por mor de
lo que establece el art. 59.3 de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional), el
Gobierno est legitimado para producir interna corporis acta que a su vez son
susceptibles de producirse conforme a un determinado procedimiento cuya ordenacin normativa constituye asimismo interna corporis acta. Y bajo esta naturaleza podemos encuadrar las disposiciones organizativas internas de funcionamiento y actuacin, emanadas del Presidente del Gobierno o del Consejo de
Ministros a que se refiere el artculo 17.b) de la Ley.
Tenemos aqu, pues, una categora normativa individualizada cual es la que
acoge las normas internas de funcionamiento y actuacin del Gobierno, individualizacin que se justifica por su fuerza reguladora de interna corporis acta gubernamentales que impregna a las mismas de esa misma naturaleza.
Queda, no obstante, por dilucidar si las normas a que se refiere el otro apartado del mismo artculo 17, el a) de la Ley (los Reales Decretos del Presidente
del Gobierno sobre composicin y organizacin del Gobierno), son igualmente
susceptibles de singularizacin normativa. Conviene recordar a este respecto la
breve historia de este tipo de normas.
Como tuve ocasin de sealar hace algn tiempo20, el modelo que contena
la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 1957 acerca de
la estructura gubernamental resultaba una anacrnica incrustacin parlamentaria en un rgimen autoritario cuando en las democracias europeas de su tiempo
ya se haba superado, desplazando el dominio de la estructura del Gobierno hacia el Presidente del Gobierno. La Constitucin de 1978, lgicamente, no incurri en ese anacronismo, pero en cambio la Ley 10/1983, de 16 de agosto, quiz por su apresurada elaboracin, retorn al anacronismo parlamentario-franquista
y consagr la reserva de ley para la estructura gubernamental. Pronto hubo que
resolver el pequeo desaguisado (que ataba innecesariamente al Presidente del
Gobierno) mediante las sucesivas Leyes Generales de Presupuestos que volvieron a deslegalizar esta materia en beneficio del Presidente. La Ley del Gobierno, en su artculo 2.j), atribuye, con todo acierto, al Presidente del Gobierno, la
creacin, modificacin y supresin de Departamentos ministeriales mediante
Real Decreto que se dicta sin deliberacin ni aprobacin del Consejo de Ministros. Es a estos Reales Decretos a los que se refiere el artculo 17.a) de la Ley.
20 GARCA FERNNDEZ: Composicin y organizacin del Gobierno, en PAREJO ALFONSO (ed.): Estudios sobre el Gobierno..., cit., pp. 94-96.
257
Se deben singularizar, como categora normativa especfica, estos Reales

Decretos dictados por el Presidente del Gobierno? Sin duda. Aunque ya no estamos ante interna corporis acta, se trata de una expresin normativa de la potestad de direccin y coordinacin del Gobierno que el artculo 98.2 de la Constitucin atribuye a su Presidente y adems tienen la peculiaridad normativa de
dictarse al margen del Consejo de Ministros, lo que no obsta para que tengan una
proyeccin externa intentsima, pues sobre ellos se levanta, nada menos, la planta de la Administracin General del Estado, adems de la del propio Gobierno.
Eso justifica su tratamiento diferenciado dentro de las fuentes del Derecho del
Gobierno21.
8.2.2.
Posicin de los Reales Decretos del Presidente del Gobierno

y de las disposiciones organizativas internas en el sistema
de fuentes
Empezando por el primer tipo de normas, los Reales Decretos del Presidente
del Gobierno a los que se refiere el artculo 17.a) de la Ley, cabe adelantar dos
cualidades definitorias, a saber: a) formalmente son emitidos por el titular de la
Presidencia del Gobierno ad extra del Consejo de Ministros y sin que en los mismos intervenga otro rgano constitucional salvo para la sancin y promulgacin
del Rey; b) materialmente son el requisito previo para la configuracin del Gobierno cuya estructura trae causa exclusivamente de la decisin del Presidente formalizada en tales Reales Decretos. Ambos rasgos definitorios apuntan a la existencia de una reserva presidencial de organizacin gubernamental, reserva inmune
a las decisiones del Consejo de Ministros que no podra entrar a regular la materia incluso bajo la propia presidencia del Presidente. Desde tal punto de vista,
podemos sealar que estamos ante normas originarias a pesar incluso de estar
previstas en una ley, pues traen causa de una potestad originaria configurada ex
Constitutione que hasta ahora ha necesitado cobertura legal a causa exclusivamente
de la innecesaria legalizacin operada por la Ley 10/1983, de 16 de agosto.
Todo ello conduce a situar tales Decretos en una posicin jerrquicamente superior a la de los Decretos acordados en Consejo de Ministros, cuyas funciones, conforme al artculo 5 de la Ley, no alcanzan la ordenacin de la estructura gubernamental. Al contrario, para ejercer vlidamente la funcin prevista en
el artculo 5.1.i) es requisito previo que el Presidente del Gobierno haya ejercido su competencia de ordenacin de la estructura gubernamental. En conclusin, los Reales Decretos del Presidente contemplados en el artculo 17.a) de la
Ley, por regular una materia reservada al Presidente e inmune al Consejo de
Ministros y por ser prerrequisito formal y material a la actuacin de ste, se de-
21 Vase LPEZ CALVO: op. cit., pp. 375-377, quien considera lgica la aparicin de esta figura a pesar
de no estar prevista hasta entonces en el ordenamiento.
258
ben situar en una posicin jerrquica superior a la que ocupan los Reales Decretos
que aprueba el Consejo de Ministros22.
En cuanto a las disposiciones organizativas internas de funcionamiento y actuacin, habra que distinguir dos supuestos distintos, segn emanan del propio
Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros. Entiendo que las que pueda dictar el Presidente del Gobierno derivan de lo prevenido en el artculo 99.2
de la Constitucin y se dictan para organizar la direccin de la accin del Gobierno aunque con una dimensin puramente interna. En tal sentido, se pueden
considerar un desarrollo normativo de los propios Reales Decretos organizatorios del Presidente. Por otro lado, materialmente slo pueden desplegarse en los
mbitos que la Ley atribuye a la competencia del Presidente, esto es, los mbitos contemplados en el artculo 2.2 de la Ley [para cuyo ejercicio el Presidente
puede dictar normas reguladoras salvo que tambin correspondan con diverso alcance al Consejo de Ministros como ocurre en los supuestos de las letras c) y d)
del apartado 2 de dicho artculo 2] ms los mbitos contemplados en el artculo 18 de la Ley. Al regular estas materias, el Presidente se est desenvolviendo
en un campo constitucionalmente reservado, pero, conviene repetirlo, ad intra,
lo que tiene consecuencias a la hora de situar jerrquicamente este tipo de fuentes. Precisamente porque estamos ante interna corporis acta sin proyeccin externa, este tipo de normas slo se pueden situar en una relacin de jerarqua respecto a las que emanan del rgano que las produce, esto es, el Presidente del
Gobierno. En la confluencia de Reales Decretos del Presidente y disposiciones
organizativas internas de ste, la subordinacin jerrquica de las segundas respecto a las primeras es perfectamente predicable tanto porque sern un desarrollo normativo de aqullas como porque no podran vulnerar competencias
constitucionales del Presidente ejercitadas mediante Real Decreto.
Por el contrario, la relacin con las normas dictadas por el Consejo de Ministros [Reales Decretos y normas organizativas ex artculo 17.b)] no puede ser
de jerarqua sino de competencia. El Presidente regula organizativamente las
materias para las que tiene competencia pero no puede entrar en las competencias que constitucional o legalmente corresponden al Consejo de Ministros, m-
22 Este tema tiene ms importancia prctica de lo que sugiere su planteamiento en sede dogmtica como
se puede desprender de dos ejemplos. El primer ejemplo vendra del punto 1.3 de las Instrucciones para la tramitacin de asuntos en los rganos colegiados del Gobierno, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros, de 26 de julio de 1996, que atribuye la presidencia de la Comisin General de Secretarios de Estado y
Subsecretarios al Ministro de la Presidencia, vulnera, por incompetencia, el artculo 1 del Real Decreto
759/1996, de 5 de mayo, de creacin de Vicepresidencias, que fue dictado por el Presidente del Gobierno, y
que atribuye la presidencia de dicha Comisin al Vicepresidente Primero del Gobierno, lo que demuestra que
si no se tiene clara la posicin jerrquica de cada norma es fcil deslizarse por la pendiente vulneratoria del
ordenamiento. El segundo ejemplo sera el que si no queda clara la preeminencia jerrquica de estos Decretos organizatorios del Presidente se podra llegar, en una hiptesis de crisis interna del Gobierno, a que el
Consejo de Ministros, presidido en ausencia de su Presidente por un Vicepresidente, adoptara un Real Decreto
vulneratorio de lo regulado previamente por aqul.
259
xime cuando dentro de estas competencias aparecen con sustancia propia diversos derechos de los miembros del Gobierno, como ha sealado Quadra-Salcedo. Por lo mismo, en lo que se refiere a la relacin de los Reales Decretos del
Consejo de Ministros (que, como hemos visto, estn situados en posicin de subordinacin jerrquica con los del Presidente del Gobierno) stos se colocarn
en posicin superior a las normas organizativas internas adoptadas por el propio Consejo de Ministros (vase cuadro).
Reales Decretos
del Pres. Gob.
Reales Decretos
del Cons. de Mi.
Normas organizativas
del Pres. Gob.
Normas organizativas
del Cons. de Mins.
(La direccin de la flecha indica, de arriba abajo, la relacin de jerarqua entre las normas citadas.)
Estos elementos que configuran la jerarqua nos lleva a la tercera de las cuestiones que se suscitan en torno al artculo 17.b) de la Ley.
8.2.3.
Cundo debe atribuirse necesariamente la produccin de estas

normas al Presidente del Gobierno?
La indeterminacin del artculo 17.b) de la Ley (emanadas del Presidente

del Gobierno o del Consejo de Ministros) podra llevar a la superficial conclusin de que este precepto abre una tierra de nadie normativa donde el Presidente y el Consejo de Ministros podran concurrir a regular una misma materia.
Nada de eso. La interpretacin de esta letra b) ha de hacerse a partir de la Constitucin y con criterios sistemticos que emanan de la propia Ley.
Por un lado, la Constitucin distribuye funciones concretas y diferentes al
Presidente del Gobierno y al Consejo de Ministros ex artculos 99.2, 98.2, 100,
112 y 115 para el Presidente y ex artculos 88 y 116. A esta atribucin originaria se suma la que ha venido a fijar la propia Ley del Gobierno en sus artculos 2 y 18 y 5, 22 y 23, respectivamente. Cabe sostener, en suma, que a causa de la distinta posicin que ocupan unas y otras disposiciones organizativas
por venir a regular reas de competencia diferentes con su consiguiente reserva, el Presidente slo podr dictar normas de esta clase para, conforme al
artculo 18 de la Ley, regular la convocatoria de las reuniones del Consejo de
Ministros y su orden del da, en tanto que el resto de las materias concernientes al Consejo de Ministros, por afectar a competencias de este rgano y al estatuto de sus miembros, slo podrn ser reguladas por el propio Consejo de Ministros.
260
Quedan, no obstante, dos cuestiones por dilucidar. En primer lugar, son delegables estas competencias del Presidente y del Consejo de Ministros? Adelantndonos a las consideraciones que podamos hacer ms abajo, hay que sealar que la potestad normadora interna del Presidente del Gobierno no podra ser
delegada en el Vicepresidente o Vicepresidentes porque ste, cuando dicta una
disposicin organizativa, est configurando en la prctica la forma de ejercitar
una competencia (la direccin de la accin del Gobierno), competencia personalsima que trae causa de la relacin fiduciaria anudada con el Congreso de los
Diputados y, por ende, de la que es personal y exclusivamente responsable ante
la Cmara. No parece por ello que esta competencia sobre el modo de ejercer la
competencia sea delegable en los Vicepresidentes. En cuanto a las disposiciones
organizativas del Consejo de Ministros, entiendo que, al organizarse mediante
Real Decreto del Presidente, con especificacin de sus componentes y funciones (art. 6 de la Ley), el propio Consejo de Ministros, conforme al artculo 20.2
de la Ley, el Presidente podra delegar en ste algunas normas de funcionamiento
y actuacin.
La segunda cuestin que puede quedar por dilucidar se refiere a la Comisin
General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. La competencia para dictar
disposiciones organizativas acerca de esta Comisin corresponde al Presidente o al Consejo de Ministros? Conforme al artculo 8.3 de la Ley, las reuniones
de la Comisin tienen carcter preparatorio de las sesiones del Consejo de Ministros, por lo que las competencias que penden sobre ste informan la competencia reguladora de la Comisin, de manera que sobre la misma concurren, con
diverso alcance, el Presidente y el Consejo de Ministros. Cabe entender, por
ello, que las disposiciones organizativas que dicte cada uno de estos rganos en
sus respectivos rdenes de competencia habr de contemplar su prolongacin hacia la Comisin General.
Todas estas consideraciones acaban desembocando en un tema de cierta entidad prctica cual es el de saber si las vigentes instrucciones para la tramitacin
de asuntos en los rganos colegiados del Gobierno, aprobadas por Acuerdo de
Consejo de Ministros de 26 de julio de 1996, se pueden considerar acordes a la
distribucin de competencias entre el Presidente del Gobierno y el Consejo de
Ministros que la Ley ha establecido. La duda proviene de que estas instrucciones regulan por igual las funciones del Presidente del Gobierno en orden a la convocatoria y fijacin del orden del da y la participacin de los Ministerios (por
delegacin de sus titulares) en la conformacin del conocimiento y la decisin
de cada Ministro sobre las materias incluidas en el orden del da. A mi juicio, dado
que los trmites, procedimientos y plazos que regulan las instrucciones inciden,
con un criterio amplio, en la conformacin definitiva del orden del da y que el
Vicepresidente Primero del Gobierno (y no el Ministro de la Presidencia, como
hemos sealado) acta por clara delegacin del Presidente del Gobierno al determinar los temas que salen de la Comisin General de Secretarios de Estado
261
y Subsecretarios en direccin a los ndices Verde y Rojo, entiendo que estamos

ante una materia que en el futuro habr de corresponder al Presidente del Gobierno, y no al Consejo de Ministros, lo que no obsta para sostener la legalidad
de unas normas que en su momento aprob al Consejo de Ministros.
8.3.
EL FUNCIONAMIENTO DEL CONSEJO DE MINISTROS
El artculo 18 de la Ley se intitula Del funcionamiento del Consejo de Ministros y en cuatro breves apartados se atribuye al Presidente del Gobierno la
fijacin del orden del da, la convocatoria y presidencia de las reuniones del
Consejo de Ministros, se atribuye igualmente al Ministro de la Presidencia la secretara de las mismas, se clasifican estas reuniones en decisiones y deliberaciones
y se fijan los requisitos que deben cumplir las actas del Consejo.
Si recordamos el artculo 35 del proyecto de ley de 1995, encontramos que han
desaparecido algunos puntos de inters como el procedimiento para cursar la convocatoria, el quorum de asistencia y el procedimiento para adoptar decisiones. Por
el contrario, ha aparecido la clasificacin de reuniones decisorias/deliberantes
que, segn entiendo, es un acierto para dar cumplimiento a las previsiones del artculo 62.g) de la Constitucin. A pesar de esta regulacin escueta, cabe preguntarse si la Ley es la sede adecuada para fijar normativamente estas materias o si
no deberan tener acogida en las normas a que se refiere el artculo 17.b), como
hacen, por otro lado, los Reglamentos internos alemn e italiano.
Los apartados 1 y 3 de este artculo 18, que atribuyen al Presidente del Gobierno la fijacin del orden del da, la convocatoria y la presidencia del Consejo de Ministros, traen causa directa del artculo 98.2 de la Constitucin, pues las
tres atribuciones son, dira yo, el ncleo esencial de la direccin de la accin
del Gobierno en la medida en que la Constitucin erige al Consejo de Ministros
en un rgano necesario y no de Derecho dispositivo. Las tres atribuciones, por
consiguiente, derivan directamente de la Constitucin y es til que se concreten
en sede legislativa. Por los mismos motivos, en relacin con el citado artculo
62.g) del texto constitucional, es interesante que la Ley del Gobierno clasifique
las reuniones del Consejo en deliberantes y decisorias aunque es obvio que no
todas las reuniones deliberantes van a estar presididas por el Rey23. Adems, es
til que la Ley d cobertura a reuniones no decisorias pues estas reuniones no
darn lugar a responsabilidad administrativa ante terceros.
23 Sobre la presidencia del Consejo de Ministros por el Rey, vase ngel MENNDEZ REXACH: La Jefatura del Estado en el Derecho pblico espaol, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1979,
pp. 406-408, as como, recientemente, Jos Mara LAFUENTE BALLE: Artculo 62 (apartados f-j). Atribuciones del Rey, en scar ALZAGA (dir.): Comentarios a la Constitucin espaola de 1978, Cortes GeneralesEdersa, Madrid, 1997, t. V, pp. 244-247.
262
Ms dudoso es que la Ley confiera la secretara de las reuniones a un Ministro

determinado, pues la propia Ley atribuye al Presidente del Gobierno el dominio de
la composicin de ste [arts. 2.2.j) y 17.a)]. El problema no est en que, como ocurri en 1986, desaparezca el Ministerio de la Presidencia, pues siempre emerger
un Departamento ministerial que asuma las competencias de ste, sino en el hecho
de que, subsistiendo este Ministerio, el Presidente desee atribuir la secretara del Consejo al titular de otro Departamento (Justicia, por ejemplo). Es cierto que, en sede
estrictamente legislativa, la Ley puede atribuir una competencia al Presidente del
Gobierno y hacer la misma Ley una excepcin en lo que atae a una funcin del
Ministerio de la Presidencia (que as quedara legalizado mediante la atribucin a
su titular de la secretara del Consejo de Ministros), pero es evidente que legalizar
un Departamento ministerial con el fin de atribuir una funcin a su titular parece
una frmula extremadamente barroca que rompe la economa del sistema. Sobre todo,
cuando no est constitucionalmente clara esta potestad, pues ms bien hay motivos
para pensar, como ha hecho Luciano PAREJO, en una reserva de ejecutivo24, que,
segn entiendo, tendra una proyeccin orgnica a travs del dominio de la estructura gubernamental por parte del Presidente del Gobierno. Y a estas razones estrictamente normativas se aade otra de naturaleza poltica, pues en la hiptesis
nada desdeable de un Gobierno de coalicin puede interesar a los partidos coaligados y al Presidente del Gobierno distribuir las competencias del Ministerio de la
Presidencia entre varios titulares, de modo que las funciones coordinadoras y polticas correspondan a un Ministro reservando la secretara del Consejo, por ejemplo, a un Ministro sin cartera o al titular de otro Departamento.
Por lo dems, hay que celebrar que una Ley posconstitucional establezca que
la convocatoria y la fijacin del orden del da del Consejo de Ministros corresponde al Presidente del Gobierno. Iba de suyo, ciertamente y ya lo haba establecido as la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado respecto a la convocatoria, pero estas previsiones del artculo 18 son un refuerzo del
principio presidencial que la Constitucin dejaba un tanto abierto, pues a pesar
de que las previsiones del artculo 99 son inequvocas respecto a este principio,
la prolongacin de Presidentes dbiles por carecer de fuerza en su partido o por
coaliciones equilibradas podra conducir incluso a una relajacin del principio
presidencial en beneficio del principio colegial. Este riesgo se desvanece con el
artculo 18 de la Ley y si se plantea la hiptesis de un Gobierno de coalicin los
partidos que aspiren a coaligarse tendrn como un prius que todo el proceso de
celebracin del Consejo de Ministros es dominio reservado (valga el afrancesamiento) del Presidente por mandato de la Ley.
24 Luciano PAREJO: Existe una reserva constitucional de ejecucin? Apuntes para una individualizacin de la funcin ejecutiva en el orden de las funciones estatales, Cuadernos de Derecho Pblico, nm.
1, mayo-agosto 1997, pp. 13-42. El tema, por otra parte clsico desde que se configura la nocin de Poder Ejecutivo, puede expresarse incluso en clave patolgica, como se observa en el viejo trabajo de Franco MODUGNO: Esistenza della legge incostituzionale e autonomia del potere esecutivo, Giurisprudenza costituzionale, ao 8, 1963, pp. 1728-1764.
263
8.4.
EL RGIMEN JURDICO DE LA ACTAS DEL CONSEJO

DE MINISTROS Y DEMS RGANOS COLEGIADOS
DEL GOBIERNO
Con una sistemtica poco entendible, la Ley dedica dos artculos separados
a las actas de los rganos colegiados del Gobierno. Por un lado, el artculo 18,
despus de establecer criterios sobre la celebracin del Consejo de Ministros, dedica su apartado 4 al rgimen jurdico de las actas de ste. A continuacin, el artculo 19 se consagra exclusivamente a las actas de las Comisiones Delegadas
del Gobierno y de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, precepto este ltimo que no es sino una remisin al artculo 18.4 . Lo primero que hay que sealar, pues, es que esta materia tiene un tratamiento poco
sistemtico.
En el proyecto de ley de 1995 esta materia estaba mucho mejor regulada. En
un artculo 36, intitulado Deliberaciones, documentacin y actas de las sesiones del Consejo de Ministros, se estableca el rgimen jurdico completo de
las sesiones de este rgano y en los dos artculos siguientes, el 37 y el 38, se haca otro tanto respecto a las Comisiones Delegadas y a la entonces denominada
Comisin General de Secretarios de Estado. Esta regulacin era quiz ms completa y ms sistemtica que la que finalmente ha establecido la Ley, pues, por un
lado, estableca de entrada el secreto de las deliberaciones, lo que sistemticamente es ms correcto que su actual ubicacin en el artculo 5.3, y, sobre todo,
fijaba el carcter reservado, que no secreto, de la documentacin relativa al Consejo de Ministros. Adems, estableca taxativamente el carcter no pblico de las
actas del Consejo.
Los artculos 18.4 y 19, por consiguiente, fijan un rgimen pobre, insuficiente y asistemtico para una materia que tiene ms importancia de lo que parece. No obstante, se ha mejorado la regulacin, pues la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado guardaba silencio sobre estas materias y el
secreto de las deliberaciones slo estaba fijado con norma de rango reglamentario en el muy peculiar Real Decreto 707/1979, de 5 de abril, que establece la
frmula de juramento en cargos y funciones pblicas (que ahora recibe una cobertura legal que claramente necesitaba dada la obligacin que estableca para
los miembros del Gobierno).
Por otro lado, hay ms razones para felicitarnos de la regulacin legal, aunque sea imperfecta, de una materia problemtica. Las actas del Consejo de Ministro y de las Comisiones Delegadas (otra cosa son las actas de la Comisin General de las que hablaremos a continuacin), as como la documentacin producida
para las reuniones, son el soporte material de la parte ms importante y ms solemne de la accin del Gobierno. A causa del preceptivo secreto de las deliberaciones ya no pueden ser el reflejo de los debates del rgano, como lo fueron
264
histricamente25, pero su contenido exacto tiene efectos jurdicos y polticos relevantes26. Las actas del Consejo de Ministros no pueden, por ello, estar legalmente desguarnecidas y es interesante que, como reflejo de unas deliberaciones
declaradas secretas por la Ley, participen de un rgimen de reserva slo quebrantable si se necesita una certificacin de la adopcin de un acuerdo a peticin
de la autoridad judicial o de terceros interesados directamente.
Por eso, los artculos 18.4 y 19 de la Ley se han quedado a medio camino,
pues habra sido mejor que se estableciera el rgimen exacto de la publicidad de
las actas ante terceros (jueces, Cmaras parlamentarias, ciudadanos legtimamente interesados). Por otro lado, en fin, hay que sealar que el artculo 19 contiene una novedad que consiste en la previsin de las actas de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios que hasta el presente no se
levantaban. En definitiva, a pesar de las sealadas insuficiencias, las actas de los
rganos colegiados han sido no slo legalizadas sino tambin configuradas legalmente en su contenido.
8.5.
EL FUNCIONAMIENTO DE LAS COMISIONES DELEGADAS

DEL GOBIERNO Y DE LA COMISIN GENERAL
DE SECRETARIOS DE ESTADO Y SUBSECRETARIOS
A primera vista llama la atencin que la Ley contenga un precepto, sin duda
escueto, sobre el funcionamiento del Consejo de Ministros (el 18) y que no aparezca un texto similar sobre las Comisiones Delegadas del Gobierno y sobre la
Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. Esta ausencia es
tanto ms llamativa cuanto que el anterior proyecto de ley de 1995 s dedicaba
25 Las actas de Consejo de Ministros que se custodian en el Archivo del Ministerio de la Presidencia, que
corresponden al ltimo perodo absolutista de Fernando VII (1824-1833), a breves perodos del reinado de Isabel II (1833-1839, 1843-184 y 1854-1855), a la Primera Repblica (1873-1874) y al Directorio Civil de Primo de Rivera (1925-1930), son un documento interesante para la historia porque recogen no slo las deliberaciones del Consejo sino tambin reflejan con detalle todos los acontecimientos polticos del momento.
Fueron publicadas por el Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno, primero, y
de la Presidencia, despus, entre 1988 y 1996 en 11 tomos con el ttulo Actas del Consejo de Ministros. Desde que acab la guerra civil el Consejo de Ministros no volvi a elaborar actas hasta que en 1957, coincidiendo con la entrada en vigor de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, se retorn a
esta prctica aunque ya con un contenido muy parecido al actual, pues las actas del perodo 1957-1975 slo
son un documento que enumera los acuerdos del Consejo, los asistentes y el lugar y la hora de la reunin. No
obstante, durante ese perodo se puede extraer alguna informacin poltica adicional, pues era frecuente que
al iniciarse la reunin el Jefe del Estado informara al Consejo de algn acontecimiento relevante, informacin
que iba acompaada de las consiguientes valoraciones. Desde la Transicin, y a partir sobre todo de las Instrucciones de 1 de octubre de 1976, las actas slo reflejan los acuerdos adoptados salvo los contados Consejos presididos por el Rey en los que el acta recoge las palabras pronunciadas por ste al iniciarse la reunin.
26 Recurdese el reciente debate acerca de si el Consejo de Ministros haba aprobado o no un Real Decreto
que, segn la referencia elaborada por la Secretara de Estado de Comunicacin, s haba sido aprobado.
265
dos artculos, el 37 y el 38, a esta materia. Se observa, en primer lugar, una cierta asimetra porque hay contenidos regulatorios en los artculos 6 y 8 (concretamente los apartados 3 y 5 del artculo 6 y algn prrafo del apartado 2 del artculo 8) que podran tener paralelismo con el contenido del artculo 18, de modo
que no habra sido descabellado dedicar el artculo 19 a materia tan escueta
como es el rgimen jurdico de las actas de estos rganos colegiados.
Una interpretacin integradora puede concluir en que el funcionamiento de
esta clase de rganos entra, por voluntad tcita de la Ley, dentro de las previsiones
normadoras del artculo 17 de aqulla. Parece, en efecto, que el legislador desea que las disposiciones organizativas internas del Presidente del Gobierno y
del Consejo de Ministros, en sus respectivas reas competenciales que veamos
ms arriba en el apartado 2, vengan a establecer los respectivos procedimientos
y reglas de funcionamiento que en todo caso sern una prolongacin de las que
se establezcan para el Consejo de Ministros. En otras palabras, parece que la
Ley ha querido resaltar el carcter subalterno de estos rganos por medio del deliberado silencio acerca de su funcionamiento.
8.6.
LA DELEGACIN DE COMPETENCIAS
El artculo 20 de la Ley contiene un bloque de previsiones sobre la delegacin de competencias del Presidente del Gobierno, de los Ministros y del Consejo de Ministros, as como un conjunto de materias indelegables. Es un artculo, sin duda escueto, pues ha perdido el contenido de los apartados 1 y 2 del
artculo 42 del proyecto de ley de 1995 que contena una teora general de la
delegacin de competencias en sede gubernamental. Esta teora general quiz no era muy necesaria dado que ya est establecida, con carcter general, en
la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, pero dicho artculo contena una previsin interesante consistente en la forma de las delegaciones que debera otorgarse por
Real Decreto del Presidente del Gobierno o por Orden ministerial. De esta manera apareca en la Ley un supuesto especfico de Decreto presidencial que ahora se ha perdido.
En todo caso, hay que reiterar que este precepto se ve complementado con
el artculo 13 de la citada Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn que contiene una buena teora general de la delegacin de competencias y que es de aplicacin al Gobierno y a sus rganos colegiados. De ah que lo ms interesante de este artculo
20 sea quiz su apartado 3 que establece algunos lmites al ejercicio de la delegacin. Y es interesante dicho apartado porque delimita una reserva insoslayable en favor del Consejo de Ministros en materia de nombramiento y separacin de altos cargos y otra ms genrica en favor de la totalidad de los rganos
266
colegiados del Gobierno. De forma indirecta, asimismo, contribuye a perfilar la

posicin jurdica de los Vicepresidentes que no pueden ejercitar ninguna de las
atribuciones personalsimas que la Constitucin confiere al Presidente del Gobierno (por ejemplo, en los artculos 100, 112 y 113), lo que es obvio, pero convena sealar para entender el estatuto jurdico de los Vicepresidentes cuyo carcter vicario est bien asentado en el artculo 3 de la Ley.
8.7.
CONCLUSIONES SOBRE EL TTULO III DE LA LEY
Aunque el Ttulo III de la Ley ha quedado reducido a los elementos bsicos

sobre el funcionamiento del Gobierno y de su Presidente, nos encontramos ante
un texto til y moderadamente innovador. Los trminos, sin duda, escuetos que
contienen las reglas de funcionamiento gubernamental constituyen una cierta
novedad en nuestro ordenamiento y en el ordenamiento comparado por venir a
legalizar materias histricamente remisas a su normacin pblica. Por otro lado,
este Ttulo III permite configurar las normas de funcionamiento interno del Gobierno (as como los actos realizados en ejecucin de tales normas) como interna corporis acta con sus efectos subsiguientes y, sobre todo, autoriza a establecer una jerarqua de las fuentes normativas que emanan del Presidente del
Gobierno y del Consejo de Ministros. Esta clarificacin normativa y, ms que
nada, conceptual tiene igualmente efectos funcionales importantes porque seala
el mbito de competencia del Presidente y, por tanto, el ncleo indisponible de
cara a posibles negociaciones sobre coaliciones de Gobierno lo que tiene el efecto adicional de fijar los perfiles normativos del principio presidencial, principio
de origen claramente constitucional, pero sometido a variaciones polticas27. El
resto de las materias contenidas en el Ttulo III puede dar la impresin de un contenido algo pobre y, en ocasiones, poco sistemtico, pero an as da cobertura
legal a las actas de los rganos colegiados, a su secreto y a algunas otras reglas
de funcionamiento. Este Ttulo, en definitiva, aporta elementos interesantes para
configurar normativamente los procedimientos a travs de los cuales discurre la
accin del Gobierno.
27 Vase, a este respecto, Geoffrey MARSHALL: The End of Prime Ministerial Government?, Public Law,
Spring, 1991, pp. 1-6, sobre las consecuencias que sobre la direccin del Gobierno britnico tuvo el cese de
Margaret Thatcher.
267
CAPTULO 9:
LA COORDINACIN INTRAGUBERNAMENTAL
COMO PRINCIPIO DEL DERECHO CONSTITUCIONAL
DEL GOBIERNO
9.1.
LA COORDINACION INTRAGUBERNAMENTAL
Como he tenido ocasin de sealar en otro lugar1, la consolidacin del Estado democrtico en la Europa de la primera posguerra mundial fue acompaada
de una extensa y profunda elaboracin doctrinal sobre la naturaleza y funciones del Parlamento y de la justicia constitucional, as como sobre las relaciones
entre las Cmaras y el Gobierno. Sin embargo, no hubo un esfuerzo similar sobre las funciones de ste ltimo, an cuando hubo atisbos inteligentes en los
ltimos escritos de Max Weber y en algunos trabajos dispersos de Carl Schmitt,
de Thoma y de Smend. Alguna mayor solidez encontramos en la Francia de la
primera posguerra, especialmente en La rforme gouvernamental de Lon Blum
(1918) y en Lorganization technique de lEtat de P. Dubois-Richard (1930),
pero ni siquiera estos trabajos permiten hablar de un cuerpo de doctrina consolidado.
Despus de la Segunda Guerra Mundial encontramos algn trabajo inicial meritorio, pero slo en los aos setenta se empieza a estudiar con rigor cmo funciona y se coordina internamente el Gobierno2, pero en todo caso esta elaboracin se encontr siempre con el handicap de la insuficiente o nula regulacin
normativa de este fenmeno. As tenemos que en Francia el funcionamiento y
la coordinacin del Gobierno estn regulados fundamentalmente, de una parte,
en las Circulares que dicta cada Primer Ministro y por un Reglamento interno
1 Javier GARCIA FERNANDEZ: El Gobierno en accin, Boletn Oficial del Estado Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1995.
2 Los trabajos ms significativos son Enrico SPAGNA MUSSO (dir.): Costituzione e struttura del governo, Cedam, Padova, 1979-1982-1988, 4 vols; Jacques FOURNIER: Le travail gouvernemental, Presses de
la Fondation Nationale des Sciences Politiques-Dalloz, Paris, 1987; John P. MACKINTOSH: The British Cabinet, Stevens & Sons, London, 1977. 3.a ed.; European Journal of Political Research, vol. 6, nm. 2,
1986, dedicado a Cabinet Structure and Decision-Making Processes in Western Europe y editado por
Jean BLONDEL.
269
del Consejo de Ministros de 1947 que ni siguiera se public en el Journal Officiel sino en Notes documentaires et tudes de la Documentation Franaise.
En Alemania se dispone de un Reglamento de 1951 y en Italia se aclar recientemente el tema con la Ley 400, de 23 de agosto de 1988. En Espaa la situacin no es muy distinta, como veremos a continuacin, tanto en lo normativo como en lo doctrinal.
Sin embargo, si no queremos mutilar el Derecho constitucional de manera que
se convierta exclusivamente en un Derecho del Parlamento, de la justicia constitucional y de los derechos fundamentales, el estudio de la organizacin interna
del Gobierno se debe configurar como uno de los elementos ms importantes del
constitucionalismo contemporneo, y ello por la sencilla razn, como dice Lpez Guerra, de que el Gobierno comparte plenamente, a diferencia de otros momentos del constitucionalismo histrico, la misma legitimacin que el Parlamento3.
El Gobierno es, en el Estado democrtico, no slo el rgano de accin poltica y de gestin permanentes que cuenta con ms legitimacin democrtica por
su relacin fiduciaria con el Parlamento. Es tambin, por este motivo, el ente en
donde se concentran la mayor parte de las decisiones que afectan a la comunidad: normativas (tanto por su cuasi monopolio de la iniciativa legislativa como
por su extenssimo ejercicio de la potestad reglamentaria), de gestin, de impulso y de relacin con los restantes rganos constitucionales, de relacin exterior del Estado e incluso de orientacin de la opinin pblica a travs de sus rganos informativos. Incluso en una situacin como la presente, donde tanto se
pone en cuestin la funcin del Estado, el Gobierno concentra una capacidad de
decisin, de impulso y de orientacin infinitamente ms amplia que cualquier otro
rgano del Estado. Esto, por si slo, abonara el inters del Derecho constitucional
por el estudio del rgano Gobierno. Pero hay ms todava.
Por mucha coherencia poltica que posea un Gobierno, sus procesos de toma
de decisiones estn mediatizados por multitud de circunstancias que deben analizarse adecuadamente desde una perspectiva orgnica. El carcter ms o menos
colegiado del mximo rgano que asume la funcin de gobierno, el ejercicio
ms o menos extenso de funciones gubernamentales por parte de su Presidente,
la atribucin de funciones coordinadoras en favor de los Vicepresidentes o a determinados Ministros, la distribucin de estas funciones entre otros rganos auxiliares o, por el contrario, su concentracin en el Consejo de Ministros, el predominio real de determinados Ministerios4, el grado de participacin de los
miembros del Gobierno en determinadas polticas o campos sectoriales hasta
3 Luis LPEZ GUERRA: Funciones del Gobierno y direccin poltica, Documentacin Administrativa,
nm. 215, julio-septiembre, 1988, pp. 19-20.
4 Vase, como ejemplo, el nm. 53 de Pouvoirs, (1990) dedicado a Le ministre des finances.
270
LA COORDINACIN INTRAGUBERNAMENTAL COMO PRINCIPIO DEL DERECHO...
configurar o no los llamados dominios reservados5, as como el nivel de participacin de instancias no polticas sino administrativas en la elaboracin de
decisiones, son temas que determinan no slo el sentido poltico de un Gobierno, sino tambin la posicin constitucional del mismo.
Agreguemos a esta panoplia de cuestiones los supuestos de Gobiernos de
coalicin, donde la buena regulacin de estos problemas se hace indispensable
para asegurar el juego de los partidos coaligados y podremos llegar a la conclusin de que estamos ante una materia que si durante mucho tiempo fue objeto de estudio por parte de la ciencia poltica, en la actualidad est necesitada
de anlisis constitucionales que permitan situar jurdicamente los matices y las
variables que con tanta riqueza se presentan. Para afrontar debidamente estas
cuestiones, el Derecho pblico ofrece un conjunto de tcnicas e instrumentos
(desde la teora del rgano a los principios de competencia y de jerarqua) pero
de todos stos es el conjunto de tcnicas que vienen a conformar el principio de
la coordinacin, en sentido orgnico (no general que es mucho ms amplio), las
que poseen aplicabilidad ms inmediata. Desde tal perspectiva, entendemos esta
coordinacin como la actividad de unificacin y concordancia de las polticas sectoriales de los diversos Ministerios para que, bajo las directrices establecidas
por el Presidente del Gobierno o por el Consejo de Ministros, se inserten coherentemente y sin contradicciones en el continuum de la accin del Gobierno que aplica el programa de ste. La coordinacin, por consiguiente, se despliega tanto en
la elaboracin de las decisiones del Gobierno como en su programacin previa.
Hay que destacar que la coordinacin en el seno de un Gobierno tiene carcter
obligado y responde a una necesidad permanente de todo ente complejo cuyos
componentes disponen, de facto o de iure, de cierta autonoma, al menos de cierta capacidad de actuacin autnoma. Se ha dicho que la coordinacin se ejercita como reaccin a inactividades o al alejamiento del diseo elaborado inicialmente6 o bien para hacer frente a las zonas fronteras en las que confluyen actos
y decisiones que afectan a varios Ministerios7, pero an siendo ciertos estos mviles, la causa de la coordinacin intragubernamental es ms profunda.
La estructura del Estado democrtico se basa, por un lado, en unos rganos
extremadamente complejos y, de otra parte, en el ejercicio de funciones de incidencia social igualmente complejas, funciones que realiza fundamentalmente
la Administracin Pblica. As resulta que la coordinacin viene motivada por
5 Por ejemplo, el relativo a la guerra como se ve en el nm. 58 de Pouvoirs (1991), que se centra en el
tema de La France en guerra, o el nm. 19-20, de Tiempo de Paz (primavera 1991) de similar enfoque.
6 Miguel GARCA HERRERA: La coordinacin del Presidente del Gobierno, en el vol. col. El Gobierno en la Constitucin espaola y en los Estatutos de Autonoma, Diputaci de Barcelona, Barcelona, 1985,
p. 77.
7 Luis MARTN REBOLLO: Ante la reforma administrativa: los ministros y otros miembros del Gobierno, Documentacin Administrativa, nm. 188. octubre-diciembre, 1980, p. 295.
271
la necesidad de aplicarla en tres niveles diferentes de la estructura institucional

del Estado:
a) Para asegurar un mbito de direccin propio del Presidente del Gobierno, que ha de trasladar al resto del Gobierno su concepcin de la ejecucin del
programa de gobierno y las sucesivas variaciones que sobre el mismo tiene que
operar. El nivel de protagonismo del Presidente depender de como se conjuguen
los principios de canciller, departamental y colegial8, pero incluso en este ltimo supuesto, la direccin del titular de la Presidencia del Gobierno necesita actuarse por medio de tcnicas coordinadoras,
b) Para que la accin poltica del Gobierno se programe y se ejecute con el
acuerdo de todos sus miembros, lo que hace necesarias instancias de debate y
transmisin de informacin. Esta necesidad es evidente en los Gobiernos de coalicin o en Gobiernos sustentados en partidos muy fraccionados, pero tambin
hay que establecer instancias de coordinacin en Gobiernos apoyados en partidos homogneos para que su accin no sufra las desviaciones que se producen
cuando los contenidos esenciales del programa no son debatidos y asumidos colectivamente.
c) Para unificar los intereses diversos que inspiran la actuacin de los Departamentos ministeriales. An cuando los titulares de los Ministerios estn perfectamente coordinados, las funciones atribuidas a cada Departamentos constituyen siempre un universo relativamente cerrado, y bastante homogneo, que
responde a un telos no siempre encajable con el de otros Departamentos. Pero
este diferente telos no excluye que la accin administrativa y la accin poltica
incida sobre un conjunto de intereses sociales que el Gobierno ha de tratar con
criterios homogneos, lo que justifica la concentracin de las distintas decisiones sectoriales.
El principio de coordinacin tiene un origen metajurdico, que se inicia en la
teora de la organizacin9 y que tiene a continuacin una extensa recepcin en
el Derecho administrativo10. Sus perfiles jurdicos no se aceptan con unanimidad, sobre todo cuando los autores espaoles ms recientes, de forma por otra
parte obligada, lo sacan del interior de la Administracin del Estado y lo aplican tambin a las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autnomas11. En
8 Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR: Fundamentos de Derecho administrativo, Ed. Centro de Estudios
Ramn Areces, Madrid, 1988. pp. 1016-1017.
9 Sobre todo en James D. MOONEY: Principios de organizacin (trad. F. RUBIO LLORENTE), Instituto de
Estudios Polticos, Madrid, 1958.
10 Vase Luis ORTIZ DAZ: El principio de coordinacin-administrativa, Instituto Garca Oviedo, Sevilla, 1961.
11 As lo hizo muy tempranamente Enrique LINDE PANIAGUA: La coordinacin de las Administraciones
Pblicas en la Constitucin espaola de 1978, Servicio de Publicaciones del Ministerio de Justicia, Madrid,
272
cualquier caso, el principio de coordinacin, en su dimensin orgnica, como se

ha sealado ms atrs, se funda en la idea de orientar la actividad de varios rganos (estn o no vinculados jerrquicamente) hacia la consecucin de una unidad de accin. La coordinacin cabe tanto bajo una sola autoridad (que a travs
del principio de coordinacin ana con ms eficacia a todos los entes sometidos
bajo su potestad) como bajo una pluralidad de rganos o entes no sometidos al
principio jerrquico, pero que estn llamados a incidir conjuntamente sobre una
misma esfera. Y dentro de las tcnicas de coordinacin hay que distinguir entre
las de carcter orgnico, que consisten en la atribucin a un rgano de la potestad coordinadora sobre otros rganos, con la consiguiente atribucin para fijar
las formas de accin jurdica, y las tcnicas de carcter funcional, bajo las que
se agrupan los diversos procedimientos destinados a efectuar acciones que precisan una concurrencia de rganos12.
El principio de coordinacin posee, pues, dos elementos definitorios, que son
su carcter instrumental y su naturaleza subjetiva compleja. Por un lado, la coordinacin no es ms que una tcnica que, expresada en un principio jurdico, sirve
para hacer eficaz la accin de varios rganos o entes que comparten, o sobre la que
al menos incide, una determinada competencia o funcin y a cuyos propsitos
han de adoptar determinadas decisiones. En tal sentido, no es un principio poltico sino organizativo aplicable a estructuras de poder muy diversas13. Por otro lado,
tiene una naturaleza subjetiva compleja porque presupone una pluralidad de rganos, entes o personas cuyos fines o intereses no han de ser exactamente concordantes an cuando se sitan en una misma orientacin teleolgica. Hay que tener en cuenta, adems, que si, como seala, Giorgio Berti, no se debe intentar la
explicacin de la produccin de un acto jurdico en trminos de voluntad del sujeto (pues las personas jurdicas no tienen voluntad psicolgica), sino que esta explicacin ha de hacerse a partir de la determinacin de las fuentes de la actividad
jurdica, identificando a los sujetos con la actividad14, el principio coordinador se
configura como un criterio ptimo para aprehender cmo se forma el proceso de
decisin en organizaciones complejas que no slo han de decidir sino integrar su
decisin con otras que ocupan posiciones iguales o jerrquicamente superiores.
1981. Posteriormente, Manuel ALVAREZ RICO: Principios constitucionales de organizacin de las Administraciones Pblicas, Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid, 1986. pp. 71-110; y Luis ORTIZ DAZ: Principios jurdicos de la organizacin administrativa, Universidad de Sevilla, Sevilla, 1990. pp.
45-51. A esa direccin apunta tambin Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR (op. cit., p. 939), si bien este autor distingue entre el concepto de cooperacin y las tcnicas de cooperacin que son plenamente aplicables
en el seno de la Administracin del Estado.
12 Vase Ramn PARADA: Derecho administrativo, T. II: Organizacin y empleo pblico, Marcial Pons
Ed., Madrid, 1991, 5.a ed., pp. 47-49; Luciano PAREJO, Antonio JIMNEZ-BLANCO y Luis ORTEGA: Manual
de Derecho administrativo, Ariel, Barcelona, 1990, pp. 131-132. Tambin Leoluca ORLANDO: Contributo
allo studio del coordinamento administrativo, Giuffr, Milano, 1974. pp. 60-109 y 119-134, que distingue, por
un lado, entre la coordinacin como figura organizativa y como funcin, y, de otra parte, entre las posiciones
de supraordenacin y las posiciones de equiordenacin.
13 MOONEY: op. cit., extiende este principio a las organizaciones eclesisticas, militares e industriales.
14 Giorgio BERTI: Il principio organizzativo del diritto pubblico, Cedam, Padova, 1986. p. 36.
273
Nos movemos pues en un campo muy abonado por el Derecho administrativo y por la ciencia de la Administracin. Pero no resulta inoportuno plantearse
si este principio, con sus diversas expresiones tcnicas, es de aplicacin al Derecho constitucional. Dejando de lado el elemento ms obvio de la respuesta (aqu
no hay ms que un conjunto de tcnicas jurdicas aplicables por igual al conjunto
del Derecho pblico pues, como dijo Bachelet, la coordinacin es un instituto caracterstico del Derecho pblico moderno)15, parece conveniente recordar que,
como veremos a continuacin, la Constitucin ha establecido este principio en
varios marcos conceptuales y, entre stos tambin con referencia al rgano Gobierno, y aplicado, adems, a ste considerado en su naturaleza constitucional y
no slo como rgano que dirige la Administracin. Parece pues necesario analizar la coordinacin interna de la accin gubernamental, entendida como uno
de los elementos de la teora constitucional del Gobierno. Pero esto nos lleva a
indagar sobre el marco constitucional de este principio.
9.2.
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE COORDINACIN

INTRAGUBERNAMENTAL16
La Constitucin ha establecido, no sin cierta complejidad, varios niveles por

donde se despliega el principio de coordinacin. Por un lado, se detecta como
uno de los principios que inspiran las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autnomas y sirve como criterio de delimitacin de competencias, atribuyndose ya al Estado (coordinacin de la planificacin general de la actividad
econmica, de la investigacin cientfica y tcnica y de la sanidad, artculos
149.1.13, 15 y 16), ya las Comunidades Autnomas como condicionante del
ejercicio de su autonoma financiera (artculo 156.1). Por otro lado, el principio
de coordinacin aparece como una competencia especfica de las Comunidades
Autnomas, pero ahora con relacin a los Entes locales (respecto a las policas
locales, artculo 148.1.22). Y an dentro de este mbito autonmico, pero con
derivaciones ms concretas, el artculo 154 de la Constitucin atribuye al Delegado del Gobierno la funcin de coordinar la Administracin del Estado de su
territorio con la Administracin autonmica, lo que nos sita en un nivel de relaciones interadministrativas pero ya bajo la direccin del Gobierno.
Por ltimo, en lo que se refiere al Gobierno, encontramos tres instancias complementarias. En primer lugar, y esa es la instancia ms elaborada, el principio
15
Vittorio BACHELET: Coordinamento, Enciclopedia del diritto, Giuffr, Milano, 1962, vol. X, p. 631.
Sobre el Gobierno, y dentro de la ya extensa bibliografa espaola, nos limitaremos a citar la obra colectiva El Gobierno en la Constitucin espaola y en los Estatutos de Autonoma, cit., la igualmente colectiva Gobierno y Administracin de la Constitucin, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1988, 2 vols., as como
los nmeros 215 y 216 de Documentacin Administrativa (julio-septiembre, 1988 y octubre 1988-marzo 1989)
dedicados a El Gobierno y dirigidos por Manuel ARAGN.
16
274
de coordinacin intragubernamental, que veremos a continuacin. En segundo

lugar, y dentro del complejo Gobierno-Administracin, la Constitucin, en su artculo 103.1, proclama la coordinacin como principio imputndolo a la actuacin de la Administracin17. Finalmente, como tambin hemos visto, el artculo
154 sale del mbito interno Gobierno y Administracin para proyectarse en la
relacin Administracin del Estado-Administracin de las Comunidades Autnomas. Estos preceptos, con su diversa articulacin, forman un conjunto coherente, si bien los que se refieren a la coordinacin interna del Gobierno son los
que se configuran con ms fuerza.
El artculo 98.1, al fijar la composicin del Gobierno, conlleva ya una exigencia intenssima de coordinacin y, con ello, la fijacin de un principio coordinador que se configura como un criterio funcional imprescindible para la buena marcha de la estructura orgnica que este precepto establece. Puede discutirse
si esta composicin denota la existencia de varios rganos simples y si estos rganos simples forman un rgano complejo que sera el Gobierno18, pero lo que
queda claro es que la referencia a varios elementos que componen el Gobierno
hace emerger una necesidad de coordinacin que habr de concretarse jurdicamente. Igualmente, el principio de coordinacin se expresa implcitamente en el
artculo 97 cuando atribuye determinadas funciones materiales al Gobierno en
su conjunto, las cuales requieren la confluencia de los miembros del Gobierno
o al menos de una parte de los mismos.
Con todo, el principio de coordinacin ha de articularse con un principio de
jerarqua19. El artculo 98.2 establece la preeminencia del Presidente sobre los
restantes miembros del Gobierno y esta preeminencia (por lo dems presente
en otros preceptos constitucionales) arrastra una segunda frmula de coordinacin que se atribuye expresamente al Presidente (... y coordina las funciones de
los dems miembros del mismo ...). Tenemos, por consiguiente un principio de
coordinacin gubernamental envuelto por un principio de jerarqua que orienta
la coordinacin en un sentido muy preciso. En funcin de este principio de jerarqua (cuyo origen est en que el Presidente personifica la relacin fiduciaria
con el Parlamento a travs de la investidura y de las mociones de confianza y de
censura, y monopoliza la potestad de proponer al Rey el nombramiento y el cese
de los Ministros an cuando formalmente le falten otros requisitos del principio
17 Sobre el principio de coordinacin en la Administracin, vase PAREJO: Estado social y Administracin Pblica. Los postulados constitucionales de la reforma administrativa, Civitas, Madrid, 1983, pp. 137-142.
18 Sobre este tema, vase GARCA FERNNDEZ: op. cit.
19 Para la relacin entre ambos principios, ORLANDO: op. cit., pp. 29-34. BACHELET (op. cit., p. 634)
cree que desde un punto de vista dogmtico la coordinacin debe calificarse como figura de subordinacin,
pero podran aducirse ejemplos de Derecho espaol en que esta subordinacin es dudosa (desde la presidencia de las Comisiones Delegadas del Gobierno cuando no concurre el Presidente o el Vicepresidente del Gobierno hasta la funcin del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno en la tramitacin de disposiciones conjuntas).
275
jerrquico) la Constitucin seala ya algunas instancias de coordinacin jerarquizadas bajo la direccin del Presidente como es la deliberacin del Consejo de
Ministros sobre la disolucin de las Cmaras, sobre el planteamiento de la cuestin de confianza, y sobre la eventual presidencia regia del Consejo (en este
punto el artculo 62.g) refuerza an ms el principio jerrquico), as como la
aprobacin de los proyectos de ley y de los reales decretos y las declaraciones
de los estados de alarma y de excepcin.
El principio de jerarqua tiene perfiles confusos en el Derecho de la organizacin por las diversas interpretaciones que ha recibido, pero suele admitirse
que vincula a rganos y no a titulares de rganos y que conlleva diversas facultades (anulacin, nombramiento y cese de titulares, delegacin y avocacin20. Ahora bien, tambin se ha dicho, no sin acierto, que la relacin entre el Presidente
del Gobierno y los Ministros, e incluso entre un Ministro y un Director General
es una relacin, ms que jerrquica (aunque se encuentran algunos supuestos tpicos de relacin de esta naturaleza), de direccin21. No se puede decir lo mismo de la doctrina extranjera, en lo que encontramos autores que hablan de relacin jerrquica en los ordenamientos francs e italiano22. Cmo resolver estas
distintas interpretaciones?
En sentido jurdico, parece que debera hablarse de relacin jerrquica entre
los distintos rganos de coordinacin intragubernamental a partir de su cspide
que es el Presidente del Gobierno. Se detecta sin duda entre el Consejo de Ministros y la Comisin General de Subsecretarios. Pero tambin entre el Presidente
y los Ministros, ya que la posicin constitucional de aqul conlleva, como hemos visto, casi todas las facultades tpicas del superior jerrquico (nombramiento, cese, posibilidad de delegacin y avocacin) y tambin se expresa en la
facultad atribuida al Presidente en cada ley de Presupuestos Generales para modificar el nmero, denominacin y competencias de los Departamentos ministeriales, lo que denota una potestad extenssima para ejercitar otro de los elementos
de la relacin jerrquica que es el de distribuir y variar competencias23. Tambin
se puede hablar de relacin jerrquica entre el Consejo de Ministros y los Mi-
20
SANTAMARA PASTOR: op. cit., p. 245. Para una visin ms tradicional, Jos Antonio GARCA-TREVITratado de Derecho administrativo, Ed. Revista de Derecho Privado, Madrid, 1971, T. II, vol. I, pp.
427-437.
21 SANTAMARA PASTOR: op. cit., p. 245; GARCA-TREVIJANO: op. cit., p. 428. GARCA HERRERA (op. cit.,
p. 80) atribuye al Presidente del Gobierno las funciones de direccin y de coordinacin, como fases cronolgicamente sucesivas, pero no mencionan la jerarqua.
22 FOURNIER: op. cit., pp. 34-47; Costantino MORTATI: Istituzioni di diritto pubblico, Cedam, Padova, 1991,
10.a ed. reelaborada y puesta al da por F. MODUGNO, A. BALDASSARRE y C. MEZZANOTTE, vol. I, p. 565.
23 Distribucin que incide incluso sobre el titular en ejercicio de un Ministerio, como ocurri en el Real Decreto 298/1991, de 12 de marzo, de reestructuracin de Departamentos ministeriales (dictado lgicamente al
amparo de la habilitacin de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1981),
en cuyo artculo 3 se sustraen determinadas funciones del Ministerio de Economa y Hacienda para atriburselas
al Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, y ello sin variar los titulares de ambos Departamentos.
JANO:
276
nistros en los supuestos de recursos de alzada previstos en diversas leyes sectoriales. Por el contrario, se presenta con perfiles ms complejos la relacin jerrquica
entre las Comisiones Delegadas y la Comisin General de Subsecretarios, aunque, en cambio, no parece ofrecer problemas, la relacin jerrquica entre el Consejo de Ministros y las Comisiones Delegadas del Gobierno, a partir de la regulacin operada por la Ley 10/1983, ya que es el Consejo el rgano competente
para crearlas, suprimirlas y variar sus funciones, lo que configura, por ello, una
relacin jerrquica.
Ahora bien, si la relacin jerrquica en sentido jurdico ofrece suficientes
elementos para considerarla como unos de los rasgos de la coordinacin, esta relacin jerrquica tiene su correlato poltico, pero no jurdico, en la potestad de
direccin que vincula, no a los rganos del Gobierno, sino a los titulares con el
Presidente y que se expresa en multitud de actos y hasta actitudes carentes de formalizacin jurdica. Para algn autor, como Garca Herrera, la coordinacin se
sita en un momento posterior a la directriz, pues sera la tcnica correctiva para
reconducir el obrar o el no obrar24, pero si entendemos, como se ha visto, que
la coordinacin es un principio consustancial a la accin del Gobierno y no una
tcnica instrumental correctora, podemos pensar que direccin y coordinacin
se sitan en un mismo plano que incluso se superponen, pero que no constituyen secuencias cronolgicamente sucesivas.
Todo lo cual nos reconduce a la idea inicial de que el principio de coordinacin tiene, en la Constitucin espaola, una forma o revestimiento jerrquico. Pero
todas estas instancias de coordinacin jerarquizada nos llevan a la otra dimensin del principio de coordinacin, que es la dimensin colegial.
La lectura aislada de los artculos 97 y 98 de la Constitucin revela, por consiguiente, que el Gobierno se funda en un principio de coordinacin. Pero de
ambos preceptos, tomados aisladamente, no se desprende un principio paralelo
de colegialidad. Con slo tales artculos sera perfectamente posible un modelo
de organizacin gubernamental como el de la Presidencia norteamericana o de
las Monarquas del Antiguo Rgimen. En otras palabras, de los artculos 97 y 98
no se desprende la necesariedad del Consejo de Ministros, que es la expresin
ms cerrada, aunque no la nica, de la forma colegial del principio de coordinacin. E incluso no deja de resultar chocante que en todo el Ttulo IV de la
Constitucin no se mencione en modo alguno al Consejo de Ministros, an cuando en 1978 era ya el rgano ms completo y permanente de funcionamiento gubernamental tanto en el Derecho histrico espaol como en el Derecho comparado. Con todo, esta laguna se suple en la Constitucin en otros preceptos, es decir,
en los artculos 62.f), 62.g), 88, 112, 115 y 116, an cuando hay que sealar otro
caso chocante y es que de los cuatro artculos que atribuyen potestades al Con-
24
GARCA HERRERA: op. cit., p. 77.
277
sejo de Ministros, dos de stos lo son no con carcter decisorio sino de simple
audiencia y asesoramiento al Presidente del Gobierno. Por seguir con estos ejemplos, no olvidemos que la Constitucin no dice en ningn artculo que el Presidente del Gobierno preside el Consejo de Ministros, y la nica vez que se menciona esta presidencia es para atriburla al Rey. No obstante hay que advertir
que el principio de colegialidad est relativamente implcito en el artculo 108,
pues no sera entendible una gestin poltica solidaria ante el Congreso de los
Diputados sin una estructura colegial que no adoptase al menos las decisiones
ms importantes por las que se va a responder conjuntamente ante la Cmara.
Podra apuntarse, por ello, que si bien la Constitucin ha previsto claramente el principio coordinador desde el momento en que atribuye carcter complejo al Gobierno para desarrollar unificadamente un conjunto de funciones, y que
adems este principio coordinador se configura bajo criterios de jerarquizacin,
es igualmente cierto que el texto constitucional ha sido mucho ms sobrio al fijar el principio de colegialidad, que se trata o bien de forma ms incidental (para
afrontar determinados supuestos funcionales del Gobierno, cuyas decisiones han
de adoptarse de derecho necesario bajo esa forma colegial) o bien de forma implcita al establecer la responsabilidad colectiva del conjunto del Gobierno. Acerca de la colegialidad se ha dicho que si bien en sentido estructural el Gobierno
es colegial, en sentido sustancial no es un verdadero rgano colegiado porque predomina el polo monocrtico frente al polo colegial, pues la verdadera colegialidad supondra una posicin paritaria de los miembros del Gobierno25. Sin embargo, en trminos estrictamente jurdicos la colegialidad debe entenderse como
imputabilidad al rgano colegiado de un conjunto de actividades que no pueden
atribuirse a los miembros en sentido individual, y ello con independencia de la
posicin de equigualdad o de subordinacin que ocupen los miembros del colegio en su seno. En definitiva, la cualidad colegial supone una figura jurdica
subjetiva26, pues otras consideraciones sobre la preeminencia de determinados
miembros del colegio tienen inters poltico pero no jurdico.
En tal sentido, se puede hablar de estructura colegial muy parca, por la razn
de que la Constitucin imputa escasas atribuciones al rgano colegiado del Consejo de Ministros, que se sita entre un Presidente del Gobierno con funciones
muy ntidas y unos Ministros igualmente autnomos con competencia y responsabilidad directa en su gestin como recalca el artculo 98.227. Y es que en
el fondo, la Constitucin sigue siendo moderadamente tributaria de la desconfianza hacia el Gobierno, al que se sigue viendo subliminalmente como rgano
25 Luis Mara DEZ-PICAZO: La estructura del Gobierno en el Derecho espaol, Documentacin Administrativa, nm. 215. julio-septiembre, 1988, pp. 59-65. Tambin SANTAMARA PASTOR: op. cit., p. 1016.
26 Vase Massimo Severo GIANNINI: Diritto administrativo, Giuffr, Milano, 1970, vol. I, pp. 263-268.
27 Por eso tiene razn Antonio BAR (El Presidente del Gobierno en Espaa: encuadre constitucional y
prctica poltica, Civitas, Madrid, 1983, p. 222) al decir que la coordinacin supone reconocer la autonoma
de los miembros del Gobierno que deriva del citado artculo 98.2.
278
de dudosa legitimidad democrtica. Y ello es tanto ms paradjico porque la

realidad nos ensea que es el rgano dotado de ms poder y que lo ejercita
democrticamente incluso con un deficiente marco normativo, como ocurre en
Espaa con la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado.
9.3.
FUENTES DEL PRINCIPIO DE COORDINACIN

INTRAGUBERNAMENTAL
Reconocido constitucionalmente el principio de coordinacin con base jerrquica, y apuntado con menor intensidad, tambin en sede constitucional, el
principio de colegialidad, se hace necesario examinar las fuentes de este principio en el resto del ordenamiento.
La norma ms importante a estos fines tanto por su contenido como por su
carcter posconstitucional es sin duda la Ley 10/1983, de 16 de agosto, de organizacin de la Administracin Central del Estado. A pesar de su declarada
vocacin administrativa, esta Ley alude ya a las dos instancias supremas de coordinacin, que son el Consejo de Ministros (de derecho necesario) y las Comisiones Delegadas del Gobierno (potestativas) (artculo 4), cuya composicin se
seala; alude igualmente a la base jerrquica del principio, al sealar que es el
Presidente del Gobierno el que convoca y preside las reuniones del Consejo de
Ministros (artculo 2), en cuyas funciones puede ser sustituido por el Vicepresidente del Gobierno (artculo 3); fija el procedimiento de creacin de las Comisiones Delegadas (artculo 4.2); establece una instancia superior de coordinacin, auxiliar del Consejo de Ministros, cual es la denominada, en la Ley, Comisin
General de Subsecretarios (artculo 5); por ltimo, esta norma regula un conjunto
de rganos auxiliares del Presidente del Gobierno que por ello poseen una cierta vocacin coordinadora (artculo 6).
Antes de examinar las restantes normas con rango de ley, conviene detenerse en esta primera, ya que es la nica dictada con posterioridad a la Constitucin
y pensada por ello, en su desarrollo. Desde el punto de vista del principio de
coordinacin, la Ley tiene inters en primer lugar porque no slo afirma lo que
call la Constitucin, es decir, que el Presidente del Gobierno preside el Consejo de Ministros, sino que avanza en la dimensin jerrquica del principio al atribuirle tambin la facultad de convocarlo, lo que resultaba obligado. Pero el mayor inters de la Ley estriba en tres circunstancias: a) deslegalizar totalmente la
creacin de Comisiones Delegadas del Gobierno, que haban sido creadas primero por Decreto-Ley y luego por Ley en 1957 (an cuando se autorizaba al
Gobierno a crear otras ms de las ya previstas en la Ley), con lo que se introduce un nuevo principio jerarquizador dentro de las estructuras de coordinacin;
b) en la atribucin del carcter de rgano necesario a la llamada Comisin General de Subsecretarios, que slo era potestativa, por traer causa su existencia de
279
un acuerdo del Consejo de Ministros de 1976, y que se configura, por atribuirse entonces su Presidencia al Ministro de la Presidencia, como rgano clave de
la coordinacin si bien con rasgos igualmente jerarquizados; c) por establecer una
relacin de rganos superiores de cada Departamento, que por serlo, son susceptibles de concurrir a instancias coordinadoras. De hecho, la Ley 10/1983, an sin
separarse del modelo de 1957, es una norma decisiva porque viene a articular con
precisin el deslavazado modelo de organizacin gubernamental fijado en la
Constitucin, aportando unos perfiles coherentes hasta entonces inexistentes. El
modelo coordinador de esta Ley es de naturaleza orgnica, escasamente funcional, y extremadamente jerarquizado ya que establece un escalonamiento que
va desde el Presidente del Gobierno (al que s atribuye alguna funcin coordinadora) hasta los rganos superiores de los Ministerios. Tiene, por ltimo, el
valor de desarrollar con cierta precisin el modelo de coordinacin orgnica que
la Constitucin slo apunt.
La segunda fuente bsica para desarrollar el principio de coordinacin es la
Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, Texto refundido de
26 de julio de 1957. Con vocacin igualmente administrativa, esta norma contiene unos principios organizativos relativamente slidos, lo que explica que todava siga vigente en lo que no es expresamente contraria a la Constitucin28.
Esta ley sigue conservando importancia, desde el punto de vista de la coordinacin, por dos motivos: porque establece unas estructuras de coordinacin relativamente slidas, por primera vez en Derecho espaol, y porque stas no se
han modificado sustancialmente, pues siguen constituyendo el modelo aplicado
en el Estado democrtico.
La Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, a diferencia de
la Ley 10/1983, contiene no slo elementos orgnicos sino tambin algunos de
carcter funcional. Adems, y a diferencia igualmente de la de 1983, avanza con
cautela algn principio no jerrquico sino de concurrencia. En cuanto norma
que establece la figura organizativa de la coordinacin, la Ley de 1957 prev varios rganos de coordinacin: el Consejo de Ministros como rgano necesario
(artculo 5), las Comisiones Delegadas que an cuando se crean en la Ley quedan a la disponibilidad del Consejo de Ministros (artculos 5, 6, 7 y 10.8), la
Comisin de Subsecretarios, que se puede constituir potestativamente (artculo
8), y, en el mbito interno de los Departamentos, los Secretarios Generales Tcnicos, que tienen carcter facultativo (artculo 19). Esta Ley cre asimismo, con
una forma algo alambicada, un Secretariado del Gobierno, cuya naturaleza or-
28 Sobre esta Ley puede citarse un sobrio anlisis de Rafael ENTRENA CUESTA: El texto refundido de la
Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 26 de julio de 1957, Revista de Administracin
Poltica, nm. 24, septiembre-diciembre, 1957, pags. 255-287. Tambin Nicols PREZ SERRANO public un
breve trabajo: Una ley bsica que no es ley fundamental (Ley de 26 de julio de 1957), Estudios de Derecho Internacional. Homenaje al profesor Camilo Barcia Trelles. Universidad de Santiago de Compostela.
Santiago de Compostela, 1958. pp. 441-451.
280
gnica no quedaba clara en sede normativa pero cuyas funciones eran extremadamente precisas (artculo 12 en relacin con el artculo 7, ltimo prrafo).
Junto a esta slida estructura orgnica, y a diferencia de la Ley 10/1983, la
Ley de 1957 contiene tambin criterios de coordinacin funcional al atribuir al
Consejo de Ministros, Comisiones Delegadas, Presidente del Gobierno, Ministros, Subsecretarios, Secretarios Generales Tcnicos y Secretariado del Gobierno determinadas potestades coordinadoras (artculos 10, 11, 13, 14, 15 y
19). En general, todos estos rganos y atribuciones se sitan en un marco jerrquico, pero tambin se observa algn atisbo horizontal como ocurre cuando se
atribuye ad extra al Subsecretario de cada Departamento la funcin de comunicacin con los restantes Ministerios (artculo 15.5) y a los Secretarios Generales Tcnicos diversas facultades ad intra (artculo 19)29.
La tercera Ley (y segunda preconstitucional) que vertebra los grandes principios de la coordinacin es la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 195830. Esta Ley, salvo alguna referencia aislada a los Subsecretarios y Secretarios Generales Tcnicos (por ejemplo, en el artculo 130.1), establece principios
de coordinacin funcional, tanto en sentido jerrquico (recursos administrativos,
procedimientos de elaboracin de disposiciones generales) como en un sentido
horizontal que se puede aplicar a situaciones tanto jerrquicas como no jerrquicas (rganos colegiados, conflictos de atribuciones, actuacin administrativa).
Pero de este extenso cuadro procedimental conviene retener un precepto que incide muy particularmente, y con un alcance que luego veremos, en el funcionamiento del Consejo de Ministros. Nos referimos al artculo 131, que establece:
1. Los proyectos que deban someterse a la aprobacin del Consejo de
Ministros o de las Comisiones Delegadas del Gobierno se remitirn, con ocho
das de antelacin, a los dems Ministros convocados, con el objeto de que
formulen las observaciones que estimen pertinentes. En casos de urgencia, apreciada por el propio Consejo de Ministros o Comisin Delegada, podr abreviarse u omitirse este trmite.
2. El mismo procedimiento se observar para la aprobacin por el Gobierno de los proyectos de Ley que hayan de ser sometidos a las Cortes31.
29 Ninguno de estos preceptos de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado est incluido en la Disposicin Derogatoria que contiene el Proyecto de Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones
Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, actualmente en tramitacin parlamentaria (Boletn Oficial
de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, IV Legislatura, Serie A, nm. 82-1, 4 de marzo de 1992).
30 Vase, por todos, Jess GONZLEZ PREZ y Pedro GONZLEZ SALINAS: Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo, Civitas, Madrid, 1991, 4.a ed. Igualmente, de una gran utilidad, Piedad GARCIA-ESCUDERO y Benigno PENDAS: Procedimiento administrativo, Ed. Praxis, Barcelona, 1988 (con puestas
al da peridicas), 3 vols.
31 Tampoco este artculo 131 de la Ley de Procedimiento Administrativo est recogido en la Disposicin
Derogatoria del referido Proyecto de Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.
281
Este precepto matizado por varios acuerdos del Consejo de Ministros de

los que se hablar ms tarde es la base del procedimiento que se sigue para
debatir los asuntos en el Consejo de Ministros y, desde este punto de vista, es un
instrumento fundamental de coordinacin intragubernamental. Pero, salvo algn precepto de este tenor, lo cierto es que la Ley de Procedimiento Administrativo es ms que nada una norma que establece procedimientos generales de
coordinacin o potestades para fijar procedimientos de coordinacin.
Tras estas tres leyes generales, las fuentes de la coordinacin intragubernamental se desglosan en dos categoras, segn regulen procedimientos o regulen
rganos.
Pero antes de entrar en unas y en otras hay que recordar tres Acuerdos del Consejo de Ministros que tambin inciden en este campo. En primer lugar, el Acuerdo de 29 de diciembre de 1989, por el que se aprueba el Texto Refundido de las
Instrucciones para la tramitacin de asuntos en los rganos colegiados del Gobierno, cuya denominacin apunta a un contenido procedimental pero con fines
coordinadores32, y que probablemente ha de ir en la direccin del procedimiento previsto en el artculo 131 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Con
carcter no orgnico sino funcional, para coordinar la informacin con la que ha
contar el Consejo de Ministros hay que citar igualmente el Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de enero de 1990, por el que se establece el cuestionario
de evaluacin que deber acompaarse a los proyectos normativos que se elevan al Consejo de Ministros33 y que responde sin duda a la tcnica denominada
check-list que se ha extendido en el Derecho comparado para asegurar la viabilidad y calidad de las normas34. En la medida en que estas tcnicas contribuyen a la toma de decisiones del Consejo de Ministros, el referido Acuerdo habr de integrarse en el principio de coordinacin. Por ltimo, parece que ha de
incluirse en este mismo principio, aunque con un alcance mucho ms limitado,
el Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de octubre de 1991, por el que se aprueban las directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos de ley35, ya
que unifica criterios formales en el procedimiento de elaboracin de los ante-
32 Este Acuerdo no ha sido publicado en el Boletn Oficial del Estado, pero lo citan Eduardo GARCA DE
ENTERRA y Jos Antonio ESCALANTE: Cdigo de las leyes administrativas. Civitas. Madrid, 1991. 8.a ed.
pp. 226 y 227.
33 Tampoco se ha publicado este Acuerdo, que tambin citan GARCA DE ENTERRA y ESCALANTE: op.
cit., p. 263.
34 Vase sobre estas tcnicas, Mara Jess MONTORO CHINER: La calidad de las normas desafo al Estado de Derecho? El test de los proyectos de ley como sistema para mejorar la calidad de las leyes, Revista
Espaola de Derecho Administrativo, nm. 48, octubre-diciembre, 1985, pp. 507 y ss., as como su Adecuacin al ordenamiento y factibilidad: presupuestos de calidad de las normas, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1989; y Miquel MARTN CASALS: La tcnica de las Checklisten, en GRETEL: Curso de tcnica legislativa, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1989, pp. 253-290.
35 Publicado por Resolucin de 15 de noviembre de 1991 de la Subsecretara de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno (Boletn Oficial del Estado, nm. 276, de 18 de noviembre de 1991).
282
proyectos de ley, cuyo incumplimiento puede ser puesto de manifiesto en la Comisin General de Subsecretarios o en el Consejo de Ministros.
Adems, en lnea con el Acuerdo de 29 de diciembre de 1989, hay que citar
la Orden comunicada del Ministro de Asuntos Exteriores de 17 de febrero de 1992,
por la que se establecen normas para la tramitacin de los tratados internacionales
por parte de los rganos de dicho Ministerio36. Se trata, como su ttulo expresa,
de una norma de coordinacin meramente intraministerial, pero tambin regula la preparacin del expediente de autorizacin para elevarlo al Consejo de Ministros, y, concordando con el Acuerdo de 18 de octubre de 1991, contiene algunas referencias a las reglas formales que deben cumplimentarse.
9.4.
FUENTES DE CARCTER ORGNICO DE LA COORDINACIN

INTRAGUBERNAMENTAL
Al lado de las fuentes generales del principio de coordinacin, es obligado

sealar aquellas fuentes que regulan el status, las funciones y el funcionamiento de los rganos que tienen atribuidas competencias coordinadoras dentro del
Gobierno, y que siempre habrn de estar subordinadas a la funcin coordinadora que la Constitucin atribuye al Presidente del Gobierno.
Las principales fuentes de carcter orgnico que se deben citar son las que afectan al Gabinete del Presidente, al Vicepresidente, a las Comisiones Delegadas del
Gobierno y a aquellos Ministerios de competencia horizontal cuyas atribuciones son
fundamentalmente coordinadoras, as como los Ministerios sectoriales que sin embargo tienen atribuidas competencias que inciden sobre otros Departamentos:
a)
Presidencia del Gobierno
La norma bsica de este rgano es el Real Decreto 3773/1982, de 22 de diciembre, por el que se determina la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno, en cuyo artculo 1.3 se establece que entre las funciones del Gabinete de
la Presidencia del Gobierno est conocer las actividades y planes de actuacin
de los distintos Departamentos ministeriales, al objeto de facilitar la coordinacin de la accin gubernamental por parte de la Presidencia del Gobierno, lo
que se compadece perfectamente con la estructura del Gabinete, cuyos Departamentos recuerdan en lneas generales la estructura del Gobierno37. El mode-
36
Publicada en el Boletn Oficial del Ministerio de Asuntos Exteriores, num. 592, febrero, 1992.
Asuntos Institucionales, Economa, Asuntos Sociolaborales, Internacional, Educacin y Cultura, Anlisis, Defensa y Seguridad, y Estudios (artculo 2.4 del Real Decreto 3773/1982, modificado por Real Decre37
283
lo, similar al de otros Gabinetes, se caracteriza por fijar una coordinacin con dos
rasgos especficos: articular esta coordinacin con criterios jerrquicos, pues se
funda en la preeminencia del Presidente sobre el conjunto de los Ministros, y hacerlo con fines informativos y no decisorios.
En el mbito de la Presidencia, pero no en el nivel orgnico de informacin,
hay que sealar una norma de extraordinaria importancia coordinadora. Cada
ao, desde 1985, la Ley de Presupuestos Generales del Estado contiene un precepto, que desde 1986 adopta la forma de Disposicin Final, en virtud de la cual
se autoriza al Presidente del Gobierno para variar, mediante Real Decreto dictado a propuesta del mismo, el nmero, denominacin y competencias de los
Departamentos ministeriales38. Tres acotaciones conviene hacer sobre esta norma. Se ha llegado a poner en duda la constitucionalidad de este procedimiento,
ya que se piensa que esta frmula, atributiva de la competencia en favor del Presidente, podra colisionar con las previsiones del artculo 98.1, que vendra a establecer que la composicin del Gobierno es la que establezca la ley, as como
con el artculo 103.2. En apariencia, esta impresin podra sacarse39 pero a poco
que se ahonde se descubre la plena correccin del procedimiento.
Cuando el artculo 98.1 de la Constitucin alude a la ley, no lo est haciendo para exigir que la ley regule la pertenencia al Gobierno de los Vicepresidentes y de los Ministros, que son rganos necesarios ex Constitutione, sino
para atribuir a la ley la funcin de determinar qu otros miembros componen
el Gobierno. En cuanto al artculo 103.2, lo nico que prev es que los rganos
de la Administracin del Estado son creados de acuerdo con la ley, pero no necesariamente que cada Ministerio lo sea por ley. Ahora bien, como la Ley
10/1983 s estableci el nmero, denominacin y competencias de los Ministerios (lo que no era constitucionalmente necesario y s una herencia de la Ley
de Rgimen Jurdico de 1957), esta estructura qued congelada de rango, lo
que justifica la autorizacin legislativa al Presidente para proceder a esa variacin. Es pues un procedimiento plenamente constitucional ya que la Constitucin no prohbe esta deslegalizacin.
En segundo lugar, hay que recordar que la deslegalizacin se efecta imputando la creacin y supresin de Ministerios al Presidente del Gobierno, opcin
jerarquizadora, a mi entender, bastante acorde con la funcin de direccin y coordinacin que le atribuye el artculo 98.2 de la Constitucin y, sobre todo, acor-
to 1481/1989, de 15 de diciembre). En cambio, la Secretara General de Coordinacin y Servicios de la Presidencia del Gobierno, creada por Real Decreto 716/1991, de 3 de mayo, parece ser ms bien un rgano de
coordinacin de los servicios operativos de la Presidencia (protocolo, seguridad, etc.).
38 En la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1992, este precepto
es la Disposicin Final Tercera.
39 Para Mariano BAENA DEL ALCZAR (Curso de Ciencia de la Administracin, Tecnos, Madrid, 1990,
reimp. de la 2.a ed., vol. I, p. 223) este procedimiento es formalmente impecable pero inslito.
284
de con quien tiene que elaborar y defender un programa poltico de Gobierno en

donde la estructura orgnica no es un dato inocuo.
Finalmente, conviene tener en cuenta que en la tensin entre reserva de ley
y potestad reglamentaria que caracteriza a los criterios de formacin de todo
Gobierno40, la frmula deslegalizadora de las Leyes de Presupuestos emerge
como la ms adecuada para impulsar una estructura coordinadora, ya que es un
principio bsico de esta tcnica el dotarse de los instrumentos jurdicos lo ms
flexibles y adecuados a la necesidad de cada momento. Pero sobre estos temas
volveremos ms adelante.
b)
Comisiones Delegadas del Gobierno
La fuente reguladora de estos rganos est, podramos decir, emparedada entre dos leyes. Fijado su nmero en la Ley de Rgimen Jurdico de 1957, un Real
Decreto posconstitucional, el 3234/1981, de 29 de diciembre, vino a reestructurarlas y adaptar sus reglas de procedimiento a lo previsto en el artculo
98 de la Constitucin. Posteriormente, se han creado dos ms, la de Situaciones
de Crisis (Real Decreto 2639/1986, de 30 de diciembre) y la de los Juegos Olmpicos de Barcelona de 1992 (Real Decreto 423/1990, de 30 de marzo). Estas
normas no son solamente orgnicas ya que tambin prevn determinados procedimientos de actuacin y, sobre todo, sealan unos mbitos sectoriales sobre
los que concurre la accin gubernamental.
c)
Vicepresidente del Gobierno
An cuando se dice, acertadamente, que una de las funciones ms caractersticas

del Vicepresidente del Gobierno en nuestro ordenamiento es la coordinacin de
reas gubernamentales41, lo cierto es que esta atribucin no se funda en normas
concretas ya que la Ley 10/1983 acenta su funcin de suplencia del Presidente antes que fijarle otras funciones concretas. Sin embargo, hay una norma que
contiene una referencia muy importante sobre la funcin coordinadora del Vicepresidente, que es el Real Decreto 1519/1986, de 25 de julio, de reestructuracin de Departamentos Ministeriales. Este Real Decreto, el primero que se dict al amparo de la delegacin que confiere la Ley de Presupuestos al Presidente
del Gobierno, establece en su artculo 4:
La Comisin General de Subsecretarios ser presidida por el Vicepresidente del Gobierno, que podr delegar en un Ministro.
40
41
SANTAMARA PASTOR: op. cit., pp. 986-987.

Ibidem. p. 984; PARADA: op. cit., p. 64.
285
Esta atribucin, que deroga las previsiones del artculo 5 de la Ley 10/1983
en el que se atribua la presidencia de dicha Comisin al Ministro de la Presidencia (desaparecido en virtud del mismo Real Decreto), es una de las contribuciones ms importantes efectuadas desde 1978 en materia de coordinacin
intragubernamental ya que sita una instancia coordinadora tan importante como
la Comisin General de Subsecretarios bajo la responsabilidad directa del segundo
rgano unipersonal del Gobierno, al tiempo que da contenido a una figura organizativa caracterizada en la Ley 10/1983 ms por su funcin de suplencia que
por un contenido material concreto.
d) Ministerios horizontales
El Ministerio coordinador por excelencia es sin duda el de Relaciones con las
Cortes y de la Secretara del Gobierno, ya que sus funciones (fijadas fundamentalmente en los Reales Decretos 1519/1986, de 25 de julio, artculo 2, y 984/1987,
de 24 de julio, in totum) no tienen otro contenido que el meramente coordinador42.
Mitad gestor y mitad coordinador es el Ministerio para las Administraciones Pblicas, segn el artculo 3 del citado Real Decreto 1519/1986, como se ve tambin en el Real Decreto 221/1987, de 20 de febrero, y ello tanto sobre el rgimen
organizativo de la Administracin del Estado como en lo que se refiere a las Comunidades Autnomas y Administracin Local. Por ltimo tambin tiene atribuidas extensas funciones coordinadoras el Ministerio del Portavoz del Gobierno, al que el Real Decreto 834/1988, de 29 de julio, por el que se determina su
estructura orgnica inicial, atribuye tanto la resea de las actividades del Consejo de Ministros, primer rgano coordinador del Gobierno, como la propia coordinacin de los servicios informativos de la Administracin del Estado.
e) Ministerios sectoriales con competencias horizontales
De estos Departamentos, el que tiene atribuidas funciones coordinadoras ms
extensas es sin duda el de Economa y Hacienda, al que el Real Decreto 222/1987,
de 20 de febrero, por el que se reestructura el Ministerio, atribuye, adems de la
gestin propia del ramo, extensas competencias coordinadoras en materia de
planificacin econmica y presupuestaria, las ltimas de las cuales tienen amplio reflejo en el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, aprobado
por Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre. Igual competencia coordinadora se advierte en el Ministerio de Justicia que, a tenor del Real Decreto 1449/1985, de 1 de agosto, por el que se modifica su estructura orgnica
42 Vase Javier GARA FERNNDEZ: El Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del
Gobierno, en IDEM (ed.): El arte de gobernar. Historia del Consejo de Ministros y de la Presidencia del Gobierno. Tecnos, Madrid, 1992, pp. 213-232 [ahora, captulo 5 de este volumen].
286
bsica, tiene atribuida la armonizacin de determinados anteproyectos de ley y

la promocin legislativa de importantes mbitos normativos. Por ltimo, tambin
se detecta esta funcin coordinadora en el Ministerio de Asuntos Exteriores, segn se desprende del Real Decreto 632/1987, de 8 de mayo, sobre organizacin
de la Administracin del Estado en el exterior.
Estas normas relativas a los Ministerios han de completarse con otras normas
que establecen procedimientos especficos de coordinacin. Aqu, sin embargo,
se suscita el problema de la distincin entre lo poltico y lo administrativo. Con
todo, a ttulo de ejemplo y sin pretender dar ms que una somera referencia, debemos citar:
a) La Ley Orgnica 6/1980, de 1 de julio, reformada por la Ley Orgnica
1/1984, de 5 de enero, de criterios bsicos de la Defensa Nacional y la organizacin militar: caracterizacin de la poltica de defensa como accin interministerial, establecimiento de rganos de coordinacin y regulacin de procedimientos de coordinacin.
b) La Ley Orgnica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiacin de las Comunidades Autnomas: procedimientos de recogida de informacin para la representacin del Estado en el Consejo de Poltica Fiscal y Financiera de las Comunidades Autnomas.
c) La Ley Orgnica 4/1981, de 1 de junio, de estados de alarma, excepcin
o sitio: procedimientos de coordinacin interministerial.
d) La Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonmico: previsin
de instrumentos de informacin para el Gobierno y la Administracin.
e) La Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la funcin pblica: funciones directivas y coordinadoras del Gobierno y del Ministro
para las Administraciones Pblicas (de la Presidencia en la Ley), rganos de coordinacin y procedimientos especficos.
f) La Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre proteccin civil: configuracin interministerial de la proteccin civil, rganos y procedimientos de coordinacin.
g) La Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas: funciones de planificacin
hidrolgica.
h) La Ley Orgnica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad: coordinacin orgnica y funcional interministerial sobre la seguridad pblica.
287
i) La Ley 13/1986, de 14 de abril, de fomento y coordinacin general de la

investigacin cientfica y tcnica: planificacin coordinada, ejecucin de programas
y organizacin interministerial.
9.5.
NATURALEZA JURDICA DEL SISTEMA DE FUENTES

DEL PRINCIPIO DE COORDINACIN INTRAGUBERNAMENTAL
El sistema de fuentes de la coordinacin intragubernamental es, como no poda ser de otra manera, extremadamente disperso en cantidad y en rango. No
cabe extraarse puesto que el principio coordinador se despliega a travs de muchos rganos y procedimientos que slo permiten aprehenderlos desde unas bases muy generales que establecen leyes igualmente generales. De ah que pueda tener algn inters tratar de individualizar tales bases, que son las que van a
caracterizar el principio de coordinacin intragubernamental desde una perspectiva constitucional.
Indaguemos en primer lugar en qu grado este sistema de fuentes responde
al principio jerrquico que contiene la Constitucin. Paradjicamente, el sistema se ha conformado con unos criterios jerrquicos mucho ms intensos que
los del franquismo, tal como se desprendan de la Ley de Rgimen Jurdico de
1957, lo que tiene fcil explicacin. El sistema personalizado de ejercicio del poder de la dictadura haca del Presidente del Gobierno casi un primus inter pares
de los restantes miembros del Consejo de Ministros (al menos en sede normativa, aunque la prctica de las presidencias de Carrero Blanco y Arias Navarro
prim el protagonismo de ambos), por lo que sus funciones aparecan relativamente tasadas en el artculo 13 de la Ley 195743. Por el contrario, y en concordancia con el rgimen constitucional del Presidente del Gobierno, el principio jerrquico se acenta en favor de ste en virtud de la clusula general del artculo
2 de la Ley 10/1983, lo que no quiere decir que sean desdeables los principios
coordinadores que contienen algunos apartados del artculo 13 de la Ley de Rgimen Jurdico (especialmente los que contienen los nmeros 3,4 y 5), pero
siempre interpretndolos desde esa supremaca jerrquica.
Este principio jerrquico no es pleno, pero se le aproxima. Sera plenamente jerrquico si la cspide de esta jerarqua (el Presidente), hubiera recibido ex
Constitutione no slo atribuciones coordinadoras sino tambin la plenitud de la
competencia para determinar la competencia, pero sta est limitada por las escasas referencias que contiene la Constitucin al Consejo de Ministros (cuyas sesiones son de derecho necesario en tales casos), por la atribucin a la ley de la
43 Diego LPEZ GARRIDO: El Consejo de Ministros durante el rgimen de Franco, en Javier GARCA
FERNNDEZ (ed.): El arte de gobernar..., cit., pp. 153-177.
288
determinacin de los restantes miembros del Gobierno y por la conformidad con

la ley para variar los Ministerios. Con todo, la plenitud de la competencia casi
se alcanza con la delegacin anual que contienen las Leyes de Presupuestos.
Adems del intenso principio jerrquico, la coordinacin se conforma en su
sistema de fuentes con rasgos colegiados y escalonados. El carcter colegiado
es igualmente intenso, no tanto en lo que se refiere a la cpula que ocupa el Presidente del Gobierno, sino en los restantes niveles, ya que (aparte de figuras de
orientacin administrativa, ms que poltica, como los Subsecretarios y los Secretarios Generales Tcnicos), la coordinacin se efecta colegiadamente y no
en torno a los titulares de rganos unipersonales. La nica derogacin, que es ms
que nada aparente, es la atribucin al Vicepresidente del Gobierno de la Presidencia de la Comisin General de Subsecretarios prevista en el Real Decreto
1519/1986, pero que en realidad no es ms que una consecuencia del principio
jerrquico que impregna toda la organizacin colegial.
Es asimismo escalonado el sistema de coordinacin porque cada rgano se
sita en un plano inferior respecto a otro al que est jerrquicamente sometido.
Y este escalonamiento se corresponde con la distribucin de facultades, segn
sean decisorias, de propuesta o de estudio. Slo queda al margen del escalonamiento el Gabinete del Presidente que carece de facultades decisorias y de propuesta pero que enlaza con la cspide de la jerarqua. Podra parecer, igualmente, que quedan al margen del escalonamiento las potestades coordinadoras
de los Ministerios, sectoriales u horizontales, pero a poco que se observe se
ver que su margen decisorio siempre es reducido, o al menos de baja intensidad, ya que muchas de sus actuaciones tienen alcance ms de propuesta que de
decisin.
Finalmente, otra conclusin sta de carcter mucho ms general que se
desprende de las fuentes examinadas es que la coordinacin, por estos rasgos de
jerarqua, colegialidad y escalonamiento, no slo busca asegurar el principio de
eficacia establecido en el artculo 103.1, sino se conforma con un telos garantista de la posicin constitucional del Gobierno y del modelo igualmente constitucional de relacin con las Cmaras.
En primer lugar, el principio organizatorio de la coordinacin, segn se desprende de las normas aqu examinadas, garantiza la posicin constitucional del
Gobierno porque al final se ha acabado diseando para permitir que el Presidente dirija la accin y coordine las funciones de los dems miembros, ejercite
las funciones deliberantes o decisorias que la Constitucin ha situado en sede de
Consejo de Ministros, y adems contiene los elementos suficientes para posibilitar
la ejecucin de las previsiones del artculo 97. Todos estos contenidos constitucionales podran realizarse con otro modelo normativo, lgicamente, pero el vigente en nuestro ordenamiento parece particularmente adecuado.
289
Asimismo permite que el modelo constitucional de relacin del Gobierno

con las Cortes Generales, y especialmente con el Congreso de los Diputados, pueda articularse con seguridad, sobre todo porque asegura la particular relacin fiduciaria entre el Presidente y el Congreso, potencia el principio de solidaridad
gubernamental y no obsta el ejercicio de los procedimientos de control parlamentario sobre cada uno de los miembros del Gobierno.
Evidentemente, esta buena adaptacin de las normas de coordinacin a los principios constitucionales del Gobierno no obedece slo a un acto volitivo del legislador o del titular de la potestad reglamentaria. Se contaba con una legislacin no
slo preconstitucional sino emanada de la dictadura cuyo contenido era sin embargo perfectamente aprovechable; se han establecido rganos y procedimientos de
coordinacin a partir de la estructura administrativa preexistente; y hasta se puede
decir que la Ley 10/1983 result quiz demasiado apegada al modelo preconstitucional, en su concepcin global no en sus contenidos. Pero el resultado ha sido un
sistema de fuentes relativamente armonioso, quiz algo disperso, que no slo asegura la coordinacin sino que se inspira en el modelo constitucional de sta.
Y tras examinar el contenido material del sistema de fuentes, conviene aludir
tambin a sus rasgos formales. En la doctrina italiana se ha insistido en el acierto
de su Constitucin, cuyo artculo 95.3 establece reserva de ley para toda la regulacin de la estructura gubernamental y se ha destacado que esta exigencia legal,
que no obstaculiza la necesaria flexibilidad que debe tener el Presidente del Consejo, ha de alcanzar incluso a la estructura del aparato de la Presidencia, siendo esta
disciplina legal, a fin de cuentas, un elemento de racionalizacin del sistema44.
Tambin en la doctrina espaola se ha criticado que no haya una regulacin legislativa
plena45, pero quiz habra que distinguir entre principio de legalidad y anoma.
En Italia, hasta 1988, se contaba exclusivamente con una ley de 1901, que careca de suficiente eficacia y que dio lugar a una extenssima produccin de circulares e instrucciones para regular el funcionamiento del Gobierno46, lo que
justifica, al menos parcialmente, la desconfianza de la doctrina y su defensa del
principio de legalidad. Pero, segn entiendo, el tema se plantea con perfiles muy
distintos en Derecho espaol.
En nuestro ordenamiento, como acabamos de ver, las fuentes de la coordinacin
intragubernamental son diversas leyes, varios reales decretos aprobados en Con-
44 Silvano LABRIOLA: Lineamenti costituzionali della Presidenza del Consiglio y SPAGNA MUSSO:
Valutazioni di ordine generale, ambos en SPAGNA MUSSO (dir.): op. cit., vol. I: Il problema della Presidenza del Consiglio, pp. 55-64 y 477-478, respectivamente.
45 GARCA HERRERA: op. cit., pp. 73 y 80.
46 Vase Francesco STADERINI: Lordinamento della Presidenza del Consiglio, en SPAGNA MUSSO
(dir.): op. cit; pp. 186-191.
290
sejo de Ministros y por el propio Presidente del Gobierno y algunos acuerdos adoptados tambin por el Consejo de Ministros. Las leyes (incluso preconstitucionales)
respetan obviamente el principio en el sentido que interesa a la Constitucin en
los artculos 98.1 y 103.2. Los diversos reales decretos son normas que, adems
de traer causa de la Ley 10/1983, disciplinan la organizacin interna del Gobierno lo que est constitucionalmente legitimado no slo por la caduca doctrina de la potestad reglamentaria del Gobierno47 sino porque se trata de un mbito propio de ste que no contradice las previsiones del art. 103.2 de la Constitucin.
Finalmente, los acuerdos del Consejo de Ministros son instrucciones internas
del Gobierno para regular su procedimiento de actuacin que no adoptan la forma del real decreto porque carecen de fuerza vinculante ad extra.
Por ende, este sistema de fuentes no slo respeta un principio abstracto de legalidad sino sobre todo responde a la economa general de la Constitucin. Evidentemente puede criticarse su naturaleza dispersa, pero esta dispersin es casi
intrnseca a un sistema jurdico que coloca al Presidente del Gobierno en el centro de la funcin coordinadora intragubernamental.
47
Sobre estos temas GARCA FERNNDEZ: op. cit.
291
CAPTULO 10:
SECRETARIADO DEL GOBIERNO Y COORDINACIN
DEL TRABAJO GUBERNAMENTAL.
NOTAS DE DERECHO COMPARADO Y DE DERECHO
ESPAOL
PRIMERA PARTE: EL SECRETARIADO Y LA COORDINACIN
DEL TRABAJO GUBERNAMENTAL
10.1.
INTRODUCCIN
Se entiende por coordinacin del trabajo gubernamental el conjunto de funciones polticas y administrativas destinadas a concentrar la poltica de un Gobierno
en una sola y exclusiva direccin, bajo una nica autoridad, con criterios polticos
homogneos y mediante la previsin de los instrumentos jurdico-administrativos
destinados tanto a unificar las diversas instancias que conforman el Gobierno y la
Administracin como a resolver los posibles conflictos que puedan surgir entre las
referidas instancias. Una eficaz coordinacin de este trabajo conlleva igualmente
el establecimiento paralelo de varios mecanismos jurdico-administrativos destinados al seguimiento y al control del proceso de elaboracin normativa, y, en conexin con esta ltima funcin, el control unificado de la publicacin del diario
oficial. Otra dimensin importante de la coordinacin del trabajo gubernamental,
que no es propiamente una funcin, sino una condicin para la buena marcha de sus
restantes funciones, es la coordinacin con las instancias estrictamente polticas de
la cabeza del Gobierno, que con alguna frecuencia se organizan en Gabinetes de acuerdo con el muy consolidado modelo organizativo de origen francs.
La creacin de un rgano poltico-administrativo que coordine el conjunto del
trabajo gubernamental se remonta en el Reino Unido a 1916 y en Francia a
1934-1935. Sin entrar en detalles que no hacen al caso en este momento, s conviene destacar dos notas significativas que ayudan a entender la naturaleza de esta
funcin de coordinacin as como la del rgano que ms frecuentemente la sirve, que podemos denominar Secretariado del Gobierno1. Tales notas son:
1 En este trabajo vamos a emplear la expresin Secretariado (o Secretariado del Gobierno) con letra inicial mayscula para referirnos al rgano que efecta las funciones de coordinacin del Gobierno. Por el con-
293
a) La conexin entre su regulacin y una situacin de crisis muy intensa (blica en el Reino Unido, poltica y social en Francia) que aconsejaba dotar a la cabeza del Gobierno de unos poderes de coordinacin relativamente fuertes, dentro de un marco constitucional que no siempre favoreca la supremaca del Primer
Ministro sobre el resto de los miembros del Consejo de Ministros.
b) La voluntad deliberada de que el rgano encargado de la funcin coordinadora, el Secretariado, tuviese un cuo marcadamente tcnico-administrativo, tanto en su composicin como en sus funciones. Cabe preguntarse el motivo de esta preferencia, tecnocrtica avant-la-lettre, que no suele empecer, sin
embargo, que el responsable del rgano tenga categora de Ministro y su funcin
sea, por ende, poltica. Quiz podra llegarse a la conclusin de que el abigarrado conjunto de funciones que configuran la coordinacin del trabajo gubernamental aconseja dotarlas de continuidad, ya que con frecuencia se suma a su
contenido eminentemente poltico una dimensin administrativa que conviene
salvaguardar. Segn los modelos constitucionales, se hace encabezar o no este
rgano por un poltico, pero la dimensin administrativa no se pierde nunca.
Ms adelante trataremos este tema con algn detenimiento.
10.2.
LOS MODELOS EUROPEOS DE SECRETARIADO

Y DE COORDINACIN DEL TRABAJO GUBERNAMENTAL
Para establecer una tipologa operativa que permita clasificar las funciones
coordinadoras y los rganos que sirven a stas, conviene revisar los sistemas
comparados de Europa, a fin de descubrir cuales son los elementos invariables
y aquellos que, por ofrecer soluciones distintas, ya orgnicas, ya funcionales,
permiten percibir las diferencias entre unos y otros modelos.
Pues bien, examinado el cuadro de Derecho comparado que formaran los
sistemas francs (Secretariado General del Gobierno), britnico (Cabinet Office), alemn (Cancillera), italiano (Subsecretario de Estado de la Presidencia
del Consejo de Ministros) y espaol (Ministerio de la Presidencia), se llega a la
conclusin de que se da una aproximacin sustancial de todos los sistemas en
lo que se refiere a funciones, pero no as en cuanto a la organizacin, en la que
se pueden encontrar algunas tendencias contrapuestas o, al menos, divergentes.
A este fin, podemos sealar tres grandes modelos organizativos y an podra sealarse un sistema mixto, que es el de Blgica, en tanto que el modelo sueco resulta bastante poco articulado. As pues hoy se puede hablar de tres grandes modelos de organizacin del Secretariado gubernamental, a saber, el modelo de
trario, emplearemos la expresin secretariado (o funcin de secretariado), con letra inicial minscula cuando nos refiramos a la funcin que realiza el rgano de coordinacin gubernamental.
294
SECRETARIADO DEL GOBIERNO Y COORDINACIN DEL TRABAJO GUBERNAMENTAL
Secretariado orgnicamente autnomo, con un aparato propio y un titular nico

de ese aparato (Francia y el Reino Unido hasta el Gobierno Blair), el modelo de
Secretariado diluido en otros rganos que carece de aparato propio y de titular
unipersonal, an cuando, por unas y otras vas, ejercite materialmente funciones
de Secretariado (Alemania, Italia) y el modelo de Secretariado-Ministerio con
todo el aparato y prerrogativas de un Departamento ministerial (Espaa y el Reino Unido despus del Premier Blair). Se puede observar con algn mayor detalle las organizaciones que forman estos modelos.
a)
Francia
Origen y evolucin histrica. En Francia, el Secretariado General del Gobierno nace con su forma actual cuando se aprueba el Reglamento interior de
los trabajo del Gobierno de 3 de febrero de 19472 si bien en marzo de 1917 ya
se cre una Seccin Administrativa en la Presidencia del Consejo de Ministros
que a partir de noviembre del mismo ao se transform en la figura del Subsecretario de Estado en la Presidencia del Consejo. Entre 1924 y 1926 se retorna
al rgano bajo la denominacin de Secretariado General de Servicios Administrativos para volver, con altibajos breves, al cargo de Subsecretario de Estado hasta febrero de 1934. En diciembre de 1934 la Ley de Presupuestos para 1935 previ, a efectos presupuestarios, que el Presidente del Consejo de Ministros
tendra bajo su direccin los servicios administrativos de la Presidencia del Consejo, lo que dio lugar a la posterior aprobacin del Decreto de 31 de enero de 1935
que estableci la estructura necesaria para tales servicios3. De forma definitiva,
la Ley de 13 de agosto de 1936 estableci el Secretariado. Despus de la liberacin de Francia, y con la cobertura de la Ley de Presupuestos de 1944, el Consejo de Ministros adopt el Reglamento de 27 de noviembre de 1945 que es el
antecedente del de 1947 si bien, como record Zamora Rodrguez, no se derogaron las normas de 1934, 1935 y 1936.
Normativa reguladora. En la actualidad, la regulacin orgnica del Secretariado General del Gobierno francs parte todava del referido Reglamento interior de los trabajos del Gobierno de 3 de febrero de 1947 que ningn Gobierno ha querido modificar ni sustituir. Y la base normativa funcional de este
rgano son las Circulares del Primer Ministro sobre el trabajo gubernamental que
peridicamente se aprueban. La Circular vigente es la de 6 de junio de 1997
2 Como ocurre con frecuencia, este Reglamento no se public en el Journal Officiel. Apareci en el nm.
605, de 22 de abril de 1947, de Notes documentaires et tudes de la Documentation Franaise. Tambin lo public Roselyne PYE. En el nmero 216-217, de octubre 1988-marzo 1989, de Documentacin Administrativa se public su traduccin espaola a cargo de Carlos de la Vlgoma (pp. 439-446).
3 Y a la instalacin de tales servicios en el Palacio de Matignon que haba sido hasta agosto de 1914 la
sede de la Embajada del Imperio Austro-Hngaro, siendo requisado en tal fecha por el Estado francs que lo
compr en 1923.
295
(Journal Officiel, nm. 131, de 7 de junio de 1997)4 que se complementa con otra,
anterior en unos das, de 30 de enero de 1997, sobre las reglas de elaboracin,
de firma y de publicacin de los textos en el diario oficial y sobre la aplicacin
de procedimientos especiales que incumben al Primer Ministro (Journal Officiel,
nm. 27, de 1 de febrero de 1997). Para el estatuto personal del titular del Secretariado sigue vigente el artculo 3 de la ordenanza de 4 de febrero de 1959 que
regula los empleos pblicos cuya provisin corresponde libremente al Gobierno. Adems, el Gobierno francs considera vigentes otras muchas Circulares
del Primer Ministro que contienen instrucciones acerca de cmo efectuar el desarrollo reglamentario de las leyes, la organizacin de las reuniones interministeriales, las delegaciones ministeriales, etc.
Organizacin. Su organizacin bsica actual, que no ha variado apenas desde su creacin, consiste en un servicio legislativo y un aparato administrativo encargado del seguimiento del trabajo gubernamental a travs de chargs de mission. En la actualidad est adscrita al Secretariado la Comisin Interministerial
de la Poltica Inmobiliaria del Estado. Como acabamos de ver, el titular del Secretariado General5 es nombrado discrecionalmente por el Consejo de Ministros.
En otras pocas el Secretariado dispona de un servicio de relaciones parlamentarias que colaboraba con el Ministro o Ministros sin cartera encargados de las relaciones con el Parlamento pero en la actualidad ha sido suprimido.
Funciones. Las funciones del Secretariado francs consisten en: i) preparar la
accin y las reuniones del Consejo de Ministros6 (incluyendo las actas7 y los comunicados)8, ii) ejecutar sus decisiones, iii) organizar las reuniones interministeriales, iv) participar y, llegado el caso, coordinar la preparacin de los proyectos normativos que el Gobierno ha de aprobar y, si se trata de proyectos de ley,
efectuar su seguimiento en el Parlamento, v) preparar la promulgacin y publicacin de las leyes, vi) prestar asesora jurdica general al Gobierno, y vii) transmitir a los miembros del Gobierno las directivas que aprueben el Presidente de
la Repblica y el Primer Ministro. Ello comporta, como seala Fournier (Le tra-
4 La Circular anterior a la vigente, firmada por Michel Rocard el 25 de mayo de 1988 (Journal Officiel
de 27 de mayo de 1988), era, como la de 1997, un buen vademcum sobre el funcionamiento del Gobierno.
5 Desde la liberacin, siempre ha sido un Consejero de Estado salvo el primer titular, Louis Joxe, que lo
fue tambin con posterioridad a su cese.
6 Je vois, chaque lundi, le Prsident de la Rpublique et je lui propose un projet dordre du jour du
Conseil des ministres: non seulement lordre du jour du Conseil des ministres du mercredi que suit, mais aussi les projets dordre de jour des Conseils que viennent huit et quinze jours aprs (LONG, p. 67).
7 Aunque estaba previsto en el Reglamento de 1947, hace mucho tiempo que no se levantan actas de las
reuniones del Consejo de Ministros y en su lugar se prepara una minuta denominada relev de dcisions du
Conseil des ministres que se somete a la aprobacin del Presidente de la Repblica y del Primer Ministro (LONG,
p. 70; PY, pp. 41-42).
8 Desde que Jules Moch accedi a este cargo en 1936, el Secretario General del Gobierno asiste a las reuniones del Consejo de Ministros pero sentado en una mesa lateral junto al Secretario General de la Presidencia de la Repblica.
296
vail, pp. 146-147), que estamos ante una instancia administrativa permanente
que sobrevive a los cambios polticos y que asegura la continuidad del funcionamiento del Estado cuando tiene lugar un relevo en la Jefatura del Estado o en
la Presidencia del Gobierno9 y al mismo tiempo se configura como un rgano
encargado de asegurar la eficacia de la accin gubernamental.
Naturaleza jurdica y posicin poltica. Estamos ante un modelo de ente formalmente administrativo dependiente pero no inserto en la Presidencia del Gobierno10. La doctrina francesa ha debatido mucho sobre el carcter poltico o administrativo de este rgano a veces con argumentos un tanto ingenuos como la
continuidad de su titular a lo largo de los Gobiernos. Ardant y Lavroff lo han definido como un rgano administrativo a disposicin del Gobierno en su conjunto y del Primer Ministro en particular que tambin es el rgano que asegura las
relaciones entre los Ministros y entre el Gobierno con el Presidente y con el Parlamento adems de que su titular es el jefe de los servicios del Primer Ministro (Ardant, pp. 97-98) en tanto que Tricot y Hadas-Lebel sealan que en la Quinta Repblica se ha reducido el papel preeminente del Secretario General del
Gobierno en proporcin inversa al reforzamiento del Secretario General de la
Presidencia de la Repblica11. Pero tambin es cierto que, como seal Rials,
desde la presidencia de Giscard dEstaing, el Secretario General del Gobierno es
un instrumento del Jefe del Estado para disciplinar el trabajo gubernamental
(Rials, p. 91) aunque en la cohabitacin Mitterrand/Chirac el Secretario General
del Gobierno era una persona vinculada a Chirac y no a Mitterrand, cosa que no
ocurri despus en la cohabitacin Chirac/Jospin. Pero quien mejor acierta es
Fournier que, tras sealar lo que no es (no es un Gabinete que aconseja al Presidente de la Repblica o al Primer Ministro ni una Administracin centralizada que
prepara textos, informes o directivas) avanza hacia lo que es:
Cest une instance rgulatrice, une sorte dinstitution charnire, qui intervient au niveau des procdures et des circuits de dcision du travail gouvernemental (Fournier, Le travail, p. 145).
Aunque quiz se pueda sealar tambin que en etapas en que el Presidente

de la Repblica y el Primer Ministro provienen del mismo partido el Secretariado
9 La nica excepcin a esta regla la vivi el propio Jacques Fournier que ces cuando Jacques Chirac accedi al cargo de Primer Ministro. El cese de Fournier es muy aclaratorio de qu instancia (el Presidente o el
primer Ministro) domina el Secretariado en caso de divergencia acerca de la provisin del cargo: evidentemente,
el Primer Ministro.
10 El Portail du Premier Ministre (http://www.premier-ministre.gouv.fr) clasifica los organismos situados directamente bajo la autoridad del Primer Ministro: Gabinete del Primer Ministro y organismos vinculados a ste, rganos de coordinacin interministerial, rganos de informacin general, un rgano de apoyo, los
rganos de coordinacin sectorial y los rganos de investigacin, consejo y formacin. El Secretariado General del Gobierno es clasificado entre los rganos de coordinacin interministerial junto al Secretariado General de Asuntos Europeos, el Secretariado General de la Defensa Nacional, el Servicio de Informacin del
Gobierno y el Secretariado General del Mar.
11 Bernard Tricot fue Secretario General de la Presidencia de la Repblica con el general de Gaulle.
297
es un rgano de asistencia tcnica del primer Ministro. As lo ve, por ejemplo,

uno de las ms recientes manuales de Derecho constitucional, el de Mathieu y
Verpaux (pp. 428-429).
Y desde el punto de vista funcional se trata de un rgano exclusivamente dedicado a las funciones de secretariado, sin apenas otras actividades administrativas o polticas y alejado incluso de las relaciones con el Parlamento.
b) Reino Unido
Origen y evolucin histrica. El Cabinet Office tiene su origen en 1916 cuando Lloyd George form un Gobierno de coalicin y consider necesario crear
un aparato administrativo que asegurase la coordinacin de los Ministros que
procedan de dos partidos diferentes en un Gobierno que haba aumentado ampliamente tanto su tradicional nmero reducido de Ministros12 como sus atribuciones. As se form el War Cabinet que tena una pequea unidad administrativa a su servicio, el Cabinet Secretariat, que es la unidad matriz del Cabinet
Office y que estuvo a punto de desaparecer en los aos veinte tanto porque el
Partido Conservador lo consider, en un principio, como un instrumento del
Partido Liberal como porque algunos polticos y cierta doctrina consideraban que
era un rgano inconstitucional que pona en peligro la convencin constitucional del secreto de las deliberaciones del Gabinete13 como por lo que supona de
refuerzo del Primer Ministro frente a sus pares, los miembros del Gabinete (lo
que as ha sido con el discurrir del tiempo)14, a lo que se aada la resistencia
burocrtica pues las escasas funciones del rgano eran efectuadas hasta entonces por los Secretarios privados del Premier. Adems de su dimensin administrativa funcional, Stanley de Smith apunt una idea sugerente: las normas
convencionales sobre las funciones del Cabinet Office presuponen la existencia
de un Gabinete15, lo que implica que slo cuando se consider necesario trans-
12 Antes de la Guerra Europea de 1914 los Ministros se reunan en gabinete varias veces por semana, seguan vindose con frecuencia los fines de semana en el campo y tenan como sede de sus reuniones el comedor del 10 de Downing Street (ARMSTRONG, p. 92). Adems, no haba secretario ni se levantaba acta de
las reuniones sino que, al acabar stas, el Premier enviaba al Rey las denominadas Cabinet letters, escritas de
su puo y letra, donde le informaba de las decisiones adoptadas. Estas cartas son el nico documento que se
conserva de las reuniones del gabinete entre 1868 y 1916 (HOOD PHILIPS, p. 312).
13 El secreto como tal no estaba en peligro pero es cierto que se pas de la opacidad ms absoluta provocada por la ausencia de actas y de cualquier papel originado en la reunin (salvo las Cabinet letters que hemos visto ms arriba) a la reserva ms matizada que comporta la existencia de unas actas y de unos acuerdos
escritos de los que se da traslado a los miembros del Gabinete. Adems, la presencia del propio Secretario tambin rompa el secreto de unas reuniones a las que hasta entonces slo asistan los miembros del Gobierno.
14 Esta curiosa tacha de inconstitucionalidad (no del todo desencaminada) ha sido evocada por BIAGI
GUERINI (1979, pp. 434-435).
15 Cuando hablamos del Gabinete en relacin al Reino Unido nos estamos refiriendo al Gobierno como rgano o al Gobierno reunido en Consejo de Ministros y no a las estructuras de apoyo poltico que se han generalizado con esa denominacin en muchos pases tras la experiencia francesa de comienzos de la Tercera Repblica.
298
formar el Gabinete en un rgano colegiado encargado de la accin de gobierno

aparece el rgano que tiene que asegurar esa funcin gubernamental. Y en esa
misma lnea Crossman, en un deslumbrante prlogo a Bagehot, seal que el modelo de Gabinete informal que se describa en The English Constitution desaparece en 1916 con la creacin del War Cabinet que comportaba el establecimiento del Cabinet Secretariat. Ese modelo de Gabinete informal todava
renacer en 1920 hasta que Churchill form su Gobierno pero, como dice Crossman, ya era entonces un anacronismo.
Hay que advertir, sin embargo, que en la funcin de reforzamiento del Premier frente a sus pares el Cabinet Secretariat no consigui pleno xito en los aos
veinte y treinta16. Incluso Churchill, cuyo protagonismo era evidente, tampoco
se apoy demasiado en este rgano en la funcin centralizadora que imprimi
al Gabinete. Fue Attlee, sin el carisma de Churchill y sin el dominio que ste tena sobre su partido, el que centraliz el funcionamiento del Gabinete reforzando el Cabinet Secretariat y todo el Cabinet Office17. As se le aadi, tras la Segunda Guerra Mundial, en esa nueva etapa, la funcin de coordinar los numerosos
comits interministeriales que empezaron a proliferar en la Administracin britnica. Desde entonces, y en paralelo al reforzamiento de la posicin preeminente
del Primer Ministro, han ido aumentando sus funciones de asistencia al trabajo
gubernamental como son la preparacin de las reuniones del Gobierno, la programacin de las actividades y proyectos y, durante una decena de aos, el anlisis de la poltica gubernamental (mediante el Central Policy Review Staff que
se cre en 1970 cuando era Premier Edward Heath tras la propuesta que formul el mismo ao el Libro Blanco sobre The Reorganisation of Central Government) y al propio tiempo ha ido asumiendo funciones propias de los Ministerios convencionales, la ms importante de las cuales es una parte de la
gestin y direccin de la funcin pblica de la que es responsable el Secretario
del Cabinet Office con la denominacin de Head of the Home Civil Service.
Esta asuncin de responsabilidades en materia de funcin pblica se efectu,
en una primera fase, a costa de las tradicionales atribuciones del Departamento
del Tesoro y se debieron, como apunta Viviani, a la necesidad de dotar de ms
medios a la accin poltica del Primer Ministro para hacer frente a las necesidades
del Estado Social si bien el reforzamiento definitivo del Cabinet Office en atribuciones y en medios se produjo, curiosamente, cuando Margaret Thatcher alcanz el cargo de Premier y se propuso, con todo xito, desmantelar el Estado
social. Es en ese momento cuando se crea la Management and Personal Office,
se devuelve una parte de las atribuciones sobre funcin pblica al Tesoro y se
16 No obstante, Mortati, con su habitual finura, ya advirti a principios de los aos treinta que la nueva posicin de preeminencia del Gobierno en el sistema parlamentario provocaba en paralelo el acrecientamiento de la
figura del Primer Ministro que ya dejaba de ser un primus inter pares (Lordinamento del Governo, pp. 43-44).
17 Under his Premiership, a well-organised system of centralised decision-taking replaced the rather haphazard personal autocracy of Sir Winston (CROSSMAN, p. 49).
299
suprime, en 1983 despus de una primera legislatura, el Central Policy Review

Staff quiz porque su gran capacidad de reflexin y de prospectiva serva a todo
el Gabinete (Jones) cuando la Premier buscaba un modelo ms centrado en el
principio de canciller18 para acabar de soldar el modelo de Prime-Ministerial
Government que Crossman ya describi y que atribua al Premier el triple dominio sobre el Gobierno, el Parlamento y el partido de la mayora19.
Normativa reguladora. De la misma manera que el Gabinete y el Primer Ministro apenas tienen regulacin normativa20, el Cabinet Office est regulado por
convenciones y no por normas escritas (De Smith, Hogan, Barendt) si bien posteriormente han sido codificadas. Durante mucho tiempo, como cuenta Harold
Wilson en sus memorias como Premier, en la primera reunin del nuevo Gabinete se establecan las normas de funcionamiento (horarios, plazos para la admisin y circulacin de documentos, procedimiento ante los desacuerdos de los
Ministros, etc.), normas que propona el Primer Ministro pero que se adoptaban
colegiadamente pero posteriormente se codificaron en dos textos (Memorandum of Guidance for Oficial Appearing before Select Committees de 1988 y
Questions of Procedure for Ministers de 1992) autodenominados notas que el
Cabinet Office distribua en una edicin domstica sin advertir qu autoridad
los haba autorizado. En la actualidad, la edicin revisada pero sin grandes cambios de las Questions of Procedure for Ministres se inserta en el denominado
Ministerial Code. A Code of Ethics and Procedural Guidance for Ministers que
ya ha sido aprobado por el Primer Ministro (la versin actual es de julio de 2005)
cuya parte segunda (Procedural Guidance for Ministres) repite las anteriores
directrices sobre la posicin del los Ministros dentro del Gobierno, sus relaciones con el Parlamento, su comportamiento dentro de sus Departamentos ms
18 Ainsi a-t-elle [Thatcher] ralis un lger dplacement dun systme plus collgial vers un systme que
prendrait un caractre plus prsidentiel. Mais ce dplacement reste trs lger (FOURNIER, Le travail, p. 188),
19 Las tesis de Crossman sobre el Prime-Ministerial Government no fueron aceptadas unnimemente. Por ejemplo Gordon Walker rechaz que fueron generalizables los casos que Crossman sealaba como decisiones adoptadas por el Primer Ministro sin consultar al Gabinete y, al contrario, aduca muchos supuestos
en que el Primer Ministro deba acudir a consultar al Gabinete, por lo que consideraba que era ms adecuado
hablar de un sistema de Gabinete parcial. No obstante, Gordon Walter reconoca que el Cabinet Office haba influido en el reforzamiento de los poderes del Premier. En un trabajo periodstico correspondiente al etapa gubernamental de Blair (Peter STOTHARD: 30 Days, A Month at the Heart of Blairs War, Asp Words Ltd.,
Londres, 2003) se seala como en el mes de marzo de 2003 Blair consult la participacin britnica en la
agresin contra Irak con algunos consejeros pero no tanto con los miembros del Gobierno. Cuando Gordon
Brown fue elegido Primer Ministro la prensa internacional (como, por ejemplo, El Pas de 28 de julio de
2007) sealaba que ste quiz adoptara una forma de actuacin ms colegiada aunque, si es as, ser una colegialidad muy matizada pues la dinmica del principio de canciller se ha consolidado tanto desde los aos
sesenta del siglo pasado que sera difcil retornar a un modelo predominantemente colegial. De hecho la prensa internacional (Jean-Pierre LANGELLIER: Les bons dbuts de Gordon Brown, Le Monde, 28 de julio de
2007) ha informado que en los primeros Consejos de Ministros del nuevo Premier ha habido verdaderos debates frente a las prcticas de Blair donde sus asesores tenan ms influencia que los miembros del Gobierno.
20 The absence of any legal statement of the powers of the Prime Minister and Cabinet shows very
clearly the divorce in the United Kingdom between constitutional law and the operation of the constitutions
in practice (BARENDT, p. 113).
300
las tareas de comunicacin y las pensiones que devengarn. Dado el silencio

que guardan las sucesivas Ministers of the Crown Acts, este Manual, que evoca
las Circulares del Primer Ministro francs, es la fuente bsica de funcionamiento
del rgano. No deja de ser significativo, por otra parte, que un rgano que naci al servicio de todo el Gabinete (como se ve en su denominacin) sea regulado, desde que Blair accedi al Gobierno, por una norma emanada del Primer
Ministro: a nivel formal confirma la realidad poltica, esto es, que el Cabinet
Office es en la actualidad un rgano al servicio fundamentalmente del Premier.
Organizacin. La cabeza del Cabinet Office ha cambiado mucho desde que
entr a gobernar Blair, de modo que la tradicional posicin del Secretario apartidista ha sido sustituida por una estructura prxima a los Ministerios tradicionales, esto es, un Ministro que hoy tambin lo es simultneamente de Exclusin
Social y Canciller del Ducado de Lancaster21, con dos Secretarios Parlamentarios (uno de los cuales es tambin Ministro para las Midlands Orientales) y una
Ministra para la Olimpiada de Londres22. Desde los aos setenta, al menos, se
debata en el Reino Unido si el responsable del Cabinet Office deba ser un Ministro pero siempre se rechaz la idea hasta el nombramiento del Premier Blair.
La consecuencia de esta elevacin del rango del titular del rgano es que, por primera vez desde su creacin, el responsable del Cabinet Office no es un funcionario apartidista (aunque difcilmente apoltico) que trabaja por igual con los
Gobiernos conservadores y laboristas23, si bien es cierto el Secretario del Cabinet ha pasado a poseer el perfil tcnico apartidista que antes posea el titular del
Cabinet Office24. Como Ministerio, el Cabinet Office ya publica cada ao su
Departmental Report.
En cuanto a su estructura orgnica, forman parte de este rgano, adems del
Cabinet Secretariat, la Oficina Central de Estadstica, la Europe Unit, la Unit for
21 Ocupa actualmente el puesto Ed Miliband, hermano del Secretario del Foreign Office e hijo de Ralph
Miliband y es Diputado desde 2005. En el Gobierno de Blair era Secretario Parlamentario del mismo Cabinet Office. Su antecesora, Hilary Armstrong, era Diputada desde 1987, antigua Concejal e hija de Diputado y
cuando fue nombrada Ministra recibi una carta del Premier Blair donde sealaba las prioridades del Cabinet Office en cuanto Departamento encargado de la exclusin social y del denominado tercer sector. Esta
carta y la respuesta de la Ministra se publicaron en la pgina de este rgano (http://www.cabinetoffice.gov.uk).
El Ministro Miliband no parece haber recibido carta similar del Premier Brown.
22 La anterior Ministra Armstrong tena dos Secretarios Parlamentarios (uno el actual Ministro) y una Ministra sin Cartera. Como acabamos de ver, a diferencia del actual Ministerio, se ocupaba tambin de la Exclusin Social.
23 El antiguo Secretario, sir Robert Armstrong, fue Secretario del Private Office con Premiers conservadores
y laboristas, Secretario General del Ministerio del Interior con Gobiernos laboristas y Secretario del Cabinet
Office con Premiers conservadores. Y el primer Secretario, sir Morris Hankey, ocup su puesto desde su creacin en 1916 hasta 1938.
24 Vase Marc ROCHE: Gus ODonnell, la charnire entre Tony Blair et Gordon Brown, Le Monde, 28
de junio de 2007. En esta crnica del corresponsal en Londres del peridico francs se recoge una de las pocas declaraciones del Cabinet Secretary, cuyo perfil es exactamente igual de los titulares del Cabinet Office
antes de adquirir rango de Ministro.
301
Devolution y la Management and Personal Office que es el Ministerio de la

Funcin Pblica. Adems, estn vinculadas al Cabinet Office, a travs del Cabinet Secretary, las estructuras de seguridad que, desde julio de 2007, se dividen en un Head of Security, Intelligence and Resilience y un Head of Intelligence Assessment and Chairman of the Joint Intelligence Committee.
Como ncleo ms antiguo del Cabinet Office, el Cabinet Secretariat es el Secretariado propiamente dicho, esto es, el rgano encargado de organizar y convocar las reuniones del Gabinete, de redactar y custodiar sus actas, de redactar las
minutas de los acuerdos (las conclusions) y est dividido en tantas Secretaras
(antes denominadas Unidades) como reas de la poltica gubernamental hay que
coordinar (poltica exterior y defensa, asuntos econmicos e interior, asuntos europeos25, proteccin civil, protocolo y, en fin, inteligencia y seguridad). En el
ejercicio de esta funcin el titular del Cabinet Office, o su Adjunto, siempre ha
asistido a las reuniones del Gabinete y a fortiori ahora que tiene rango de Ministro.
Funciones26. Se ha sealado con frecuencia que, a diferencia del Prime Minister Office, el Cabinet Office est al servicio de todo el Gabinete y por ello se
encarga en la actualidad de: i) dar apoyo al Primer Ministro en su funcin de dirigir el Gobierno (especialmente para las reuniones del Gabinete) a travs del Cabinet Secretariat; ii) asegurar la coordinacin intragubernamental, especialmente
mediante la asistencia a los standing committees que tanta importancia tiene en
la vida administrativa britnica; iii) colaborar en la poltica de comunicacin; iv)
establecer estndares para asegurar el buen gobierno de la Administracin britnica; v) dirigir la funcin pblica; vi) planificar la actividad del Gobierno, y
vii) prestar asistencia jurdica al Gobierno y a su Premier. Esta visin funcional27 es sin duda cierta pero no lo es menos, como acabamos de sealar, que a
travs del Cabinet Office el Primer Ministro no slo se ve apoyado como miembro del Gobierno sino, sobre todo, puede desplegar con fuerza el principio de canciller. En este sentido, al igual que ocurre en Alemania, como veremos ms abajo, el Cabinet Office es un instrumento para reforzar la posicin constitucional
del Primer Ministro como jefe y director del Gobierno britnico (De Smith, p.
174; Hogan).
En esa funcin de apoyo a las funciones constitucionales del Primer Ministro, el Cabinet Office realiza las funciones propias de cualquier Secretariado
(preparacin, nada colegiada, del orden del da de las reuniones del Gabinete, cir-
25 El precedente prestigioso de esta Secretara fue la Europe Unit, creada por el Premier Heath para negociar la integracin en la Comunidad Econmica Europea. Adems, esta Europe Unit inici el proceso de creacin de Unidades especializadas en el Cabinet Office, que son el antecedente de las actuales Secretaras.
26 DE SMITH, p. 1979, presenta un excelente resumen de las funciones (que denomina constitucionales)
de este rgano.
27 The Cabinet Office, containing a variety of offices which provide crucial services for the Cabinet,
deserves to be called the nerve-centre of British Government (JONES, p. 50).
302
culacin de documentos, redaccin del acta de la reunin) pero lo peculiar, como

apunta Biagi Guerini, es que la tradicional desestructuracin del Gobierno britnico hace de este rgano el nico punto de conexin entre el Gabinete, que no
tiene existencia formal, y el aparato administrativo que ha de ejecutar las decisiones colegiadas de un Gabinete que carece de atribuciones formales. Y ello
tanto ms cuanto que, a pesar de la evolucin del Gobierno britnico hacia un
modelo mucho ms penetrado del principio de canciller, todava hay decisiones
que gran trascendencia que han de debatirse (si no aprobarse) en el Gabinete
(Fournier, Le travail, pp. 185), lo que exige recubrir bien esas decisiones tanto en lo procedimental como en lo jurdico-sustantivo. Desde este punto de vista, es cierto que el Cabinet Office no slo est al servicio del Premier sino tambin es un rgano al servicio de la convencin constitucional de la responsabilidad
colectiva, como seal Amstrong (pp. 90-91) pues permite llevar a debate muchos asuntos que, conforme al Derecho britnico, corresponderan originariamente a los Ministros. No debemos olvidar, en efecto, que ya Dicey conectaba
la prctica de esta convencin, entre otras formas de exteriorizarse, a las reuniones
del Gabinete y que el ejercicio de la responsabilidad desborda a la posicin individual de cada Ministro para poner en juego la propia vida del Gobierno si
ste es derrotado en el Parlamento. Por eso es tan necesario, para controlar la responsabilidad colectiva, un rgano que permita llevar a debate colegiado aquello que puede conducir a un conflicto parlamentario (en Marshall encontramos
muchos ejemplos recientes). En el volumen que dirigi Geoffrey Marshall sobre la responsabilidad ministerial encontramos incluso, en trminos que resultan casi exticos en la poltica continental, referencias a la funcin de los servicios del Secretariat Office en cumplimiento de esta convencin constitucional
como, por ejemplo, custodiar los papeles de los Ministros para que, mediante el
secreto, se pueda seguir asegurando la responsabilidad ministerial que no permite que se trasluzca la menor discrepancia entre los miembros del Gabinete28.
No debe olvidarse, adems, que no existe en el Gobierno britnico un Ministerio con potestad de veto sobre los otros Ministerios como ocurre con el Ministerio de Hacienda en Alemania. De hecho, cuando Gordon Brown intent en julio de 1998 un cierto control de la Secretara del Tesoro sobre los restantes
Departamentos29 el Premier Blair lo desactiv inmediatamente.
Despus de todo, si el Gabinete es, como deca Bahegot, un cuerpo de control elegido por el Parlamento pero que trabaja en completo secreto, es natural
que se busquen los procedimientos y los medios ms adecuados para asegurar
su trabajo colegiado.
28 Lo expres, al pie de la letra, Margaret Thatcher: Al final del Consejo subray la necesidad de que
los ministros respondieran colectivamente de la gestin del Gobierno y de que se observara una rigurosa confidencialidad entre ellos. Dije que no tena intencin de llevar acta de los debates del Consejo, y que esperaba que los dems siguieran mi ejemplo. Aunque resulte incmoda a la hora de redactar unas memorias, es una
norma vlida para todo gobierno (sic).
29 Ya lo haba propuesto Clarke en 1972.
303
Por el contrario, como se desprende a sensu contrario del prrafo anterior, no

suele ser un rgano asesor del Premier (Clarke) ni, desde la supresin del Central Policy Review Staff, una clula de anlisis si bien Mackintosh apuntaba que
poda desempear la funcin de asesoramiento directo al Primer Ministro.
Naturaleza jurdica y posicin poltica. Nacido para organizar y dar consistencia y eficacia administrativa al trabajo colegiado de un Gobierno que segua
funcionando como en el siglo XVIII, el Cabinet Office ha ido evolucionando
para configurarse como un rgano cada vez ms poltico (sin dejar las funciones propias de todo secretariado) al servicio del Primer Ministro y no del Gabinete britnico en su conjunto. Con la Premier Thatcher se reafirm al servicio
de sta y con el Premier Blair se ha transformado en un Ministerio convencional cuyo titular acta ms all de las funciones horizontales propias de estos rganos. Dnde queda su funcin constitucional al servicio de la convencin de
la responsabilidad colectiva? Sin duda es una funcin constitucional que todava ejercita y seguir ejercitando por mucho tiempo siempre que no choque
con otra funcin constitucional ms reciente que es la de servir a otra convencin igualmente reciente, la de la primaca del Primer Ministro que todava en
los aos sesenta caus escndalo cuando fue formulada por Crossman. sa es,
a mi juicio, la primera funcin constitucional del Cabinet Office aunque la poltica y el Derecho pblico britnicos se siguen basando en los factores consuetudinarios y convencionales con tanta intensidad que sigue vigente la convencin de la responsabilidad colectiva a la que el Cabinet Office sigue sirviendo
con eficacia y provecho.
c)
Alemania
Origen y evolucin histrica. Algunos autores como Viviani y Thaulero remotan el origen moderno de la Cancillera alemana a la Oficina de coordinacin que se cre en 1866 al constituirse la Federacin de Alemania del Norte aunque el rgano ms prximo a la actual Cancillera es el que se cre con ese
nombre mediante Decreto de 12 de mayo de 1870 cuando se form definitivamente el Imperio Alemn: era el rgano de apoyo poltico y administrativo que
necesitaba Bismarck. La Cancillera del Reich que se forma en la Repblica de
Weimar es un aparato dbil al servicio de todo el Gobierno pero no del Canciller: todo lo contrario de la Cancillera del rgimen nacional-socialista que intentaba aplicar la teora del sombrero, esto es, un rgano que recubra a todos
los Ministerios a los que controlaba como rgano poltico a las rdenes del Fhrer-Canciller (Viviani, p. 81; Thaulero, p. 70). Al crearse la Repblica Federal
se opta, al igual que en el Imperio de Bismarck, por un modelo de Oficina del
Canciller Federal (Bundeskanzleramt), y no por una Oficina de la Cancillera
Federal (Bundeskanzlei), que habra de servir a un Gobierno ms colegiado. De
hecho, como veremos ms abajo, si bien el Reglamento de Organizacin y Funcionamiento del Gobierno Federal de 11 de mayo de 1951 configuraba el Secretario
304
de Estado de la Cancillera Federal lo haca en el Captulo dedicado al Canciller Federal y desde 1952 se cambia la denominacin30.
Normativa reguladora. La regulacin normativa de la Cancillera aparece
muy tempranamente en una Circular de 3 de diciembre de 1949 que organiz la
Cancillera Federal bajo la direccin de un Secretario de Estado. Tras varios
cambios orgnicos, se configura definitivamente en el Reglamento de Organizacin y Funcionamiento del Gobierno Federal de 11 de mayo de 1951 que contiene un artculo, el 7 (situado sistemticamente en el captulo dedicado al Canciller Federal), sobre los cometidos del Secretario de Estado de la Cancillera
Federal. En realidad el precepto es muy pobre pues se limita a sealar el rango
de Secretario de Estado y a autorizarle a dirigirse por escrito a los Ministerios
pero lo importante es su reconocimiento normativo. A la hora de disciplinar el
funcionamiento del Gobierno, el Reglamento contiene algunas previsiones sobre el papel del Secretario de Estado en la ordenacin de los trabajos previos a
la reunin del Consejo de Ministros, conforme a instrucciones detalladas del
Canciller Federal (artculo 21): establecimiento del orden del da, envo de la
documentacin, asistencia del Secretario a las reuniones, redaccin de las actas.
Hay que destacar el valor de esta norma porque configura con cierta precisin
las funciones cannicas de un Secretario del Gobierno. Adems del Reglamento de Organizacin y Funcionamiento del Gobierno Federal de 1951, el Reglamento Comn de los Ministerios Federales contiene algunas referencias a las funciones coordinadoras del Oficina de la Cancillera y prev expresamente que el
Jefe de la Cancillera asiste a los Consejos de Ministros.
Organizacin. Desde que se cre la Repblica Federal y hasta 1964 el Jefe
de la Cancillera tuvo la condicin de Secretario de Estado conforme a los trminos precisos del artculo 7 del Reglamento de Organizacin y Funcionamiento de 1951 que se refiere expresamente a un Secretario de Estado. Pero a
partir de 1964, con el Canciller Erhard, y con el curioso nombre de Ministro de
Asuntos Especiales (Minister fr besondere Aufgaben) se nombr un Jefe de la
Cancillera con categora ministerial de 1964 a 1966. Desde 1969 a 1972 con
el Canciller Brandt y desde 1984 con el Canciller Kohl hasta hoy31, el Jefe de
la Cancillera volvi a tener rango de Ministro, rango que conserva con el nuevo Gobierno de la Canciller Merkel que ha nombrado en 2005 un Ministro.
Como en los casos anteriores, con independencia de su rango, el nuevo Ministro (Thomas de Maizire) tiene un perfil absolutamente poltico, con responsabilidades en su partido (la CDU) y como Diputado, Ministro y Secretario de
Estado en el Land de Sajonia. Estamos as ante un modelo que no es el rgano
30 El primer Jefe de la Cancillera, con rango de Secretario de Estado, fue el democristiano Franz-Josef
Wuermeling pero slo ocup el cargo muy poco tiempo desde octubre de 1949.
31 Salvo el perodo del canciller Schrder que fue Secretario de Estado: el actual Ministro de Asuntos Exteriores y Vicecanciller Frank-Walter Steinmeier.
305
independiente de Francia32 ni el Ministerio espaol: son los servicios directos

de la Cancillera con independencia de que el responsable tenga rango de Ministro o de Secretario de Estado. Adems, dependen de la Cancillera el Servicio de Informacin Federal (Bundesnachrichtendienst) y la Oficina Federal de
Prensa e Informacin.
Si descendemos por debajo del Jefe de la Cancillera, sta se organiza actualmente en seis Departamentos que abarcan todas las reas polticas (Interior
y Justicia; Poltica de Seguridad y de Desarrollo; Trabajo, Asuntos Sociales, Infraestructuras y Poltica Social; Poltica Europea; Servicios de Inteligencia).
Adems, adscritos a la Cancillera ha habido hasta 1999 un Secretario de Estado encargado de diversos cometidos.
Funciones. La Cancillera alemana es una unidad administrativa encargada
fundamentalmente de tres tareas: i) asegurar el funcionamiento del Consejo de
Ministros y la coordinacin intragubernamental participando las reuniones interministeriales, ii) tener conocimiento permanente de la actuacin de los Ministerios a travs de los denominan los servicios-espejo que realizan el seguimiento de cada Departamento ministerial, y iii) coordinar las relaciones con
el Parlamento tanto en el sentido del control como en el de la elaboracin de las
leyes. De las dos primeras funciones se desprende, adems, una cuarta a la que
alude Thaulero (p. 72), que es vigilar la ejecucin de las decisiones adoptadas
por el Consejo de Ministros y, ms en particular, vigilar que las decisiones de los
Ministerios no contradigan las directivas del Canciller.
La posicin preeminente de la Cancillera como rgano administrativo pero
sobre todo poltico se funda tanto en razones constitucionales como reglamentarias.
Por un lado, el fundamento dogmtico del control y direccin de los Ministerios viene de la competencia para determinar las directrices de la poltica que
el artculo 65 de la Ley Fundamental otorga al Canciller: esa competencia comporta la facultad de examinar si los Ministerios cumplen o no los mandatos contenidos en las directrices (Hennis, in totum; Thaulero, pp. 59-69; Rizza, pp. 389391). A su vez, esta funcin controladora enlaza, en perspectiva constitucional,
con otra circunstancia que acenta el valor poltico de la Cancillera. Conforme
a la Ley Fundamental, y aun a pesar del principio de canciller que expresan algunos de sus artculos, el Canciller es un primus inter pares y lo es ms cuando
el Reglamento de 1951 ha previsto que los acuerdos del Consejo de Ministros
32 En Francia, como hemos dicho, el Secretario General del Gobierno tiene un perfil claramente burocrtico, procedente casi siempre del Consejo de Estado y con destinos ulteriores conectadas a la alta burocracia
pero no polticos. Por ejemplo, el que fue muchos aos Secretario General, Denaud de Saint-Marc, ha sido hasta su reciente jubilacin el Vicepresidente del Consejo de Estado.
306
se adoptan por votacin y el Canciller slo dispone de voto de calidad en caso

de empate (artculo 24.2). Para ello, el dominio del orden del da del Consejo de
Ministros es determinante para evitar que el canciller se quede en minora en el
Consejo (Stein, p. 84) pues los problemas dentro de los Gobiernos de coalicin
han sido frecuentes hasta el extremo de que, como deca Schneider, el principio
constitucional de canciller est algo mermado en la prctica poltica alemana
(Schneider, pp. 156-163).
Y aqu aparecen tambin las peculiaridades del Reglamento de Organizacin
y Funcionamiento que ha venido a configurar un procedimiento algo complejo
que exige una gran capacidad del Canciller para maniobrar si desea mantener el
control de las decisiones del Gobierno. En primer lugar, el artculo 20 ha previsto
que los asuntos se aprueban sin debatirse en el Consejo de Ministros si el Jefe
de la Oficina de la Cancillera lo solicita de los Ministros y si existen dudas sobre ello es el Canciller el que decide. Ante una votacin en que el Canciller quede en minora (lo que no es imposible dada la frecuente estructura de coalicin,
grande o pequea, con que se gobierna en Alemania), la decisin sobre los asuntos que van al Consejo de Ministros o que se resuelven por asentimiento escrito es determinante. En segundo lugar, el artculo 16 del Reglamento de Organizacin y Funcionamiento exige que los asuntos lleguen al Consejo de Ministros
pacificados entre los Ministerios33 y si el acuerdo interministerial no se produce el Canciller puede provocar una reunin entre los Ministros afectados por
el desacuerdo34. En tercer lugar, siempre conforme al Reglamento, a diferencia
de la mayora de los sistemas polticos, en Alemania los Ministros de Hacienda, de Justicia y de Interior (artculo 26) pueden poner reparos a los acuerdos del
Consejo de Ministros, de modo que esa preeminencia de algunos Ministros versus, incluso, el Canciller, ha de ser contrarrestada con un aparato poltico-administrativo fuerte. As pues, el Reglamento de Organizacin y Funcionamiento ha establecido un conjunto de obstculos al ejercicio efectivo del principio de
canciller, obstculos que el Canciller puede ir levantando si cuenta con un aparato poltico muy experimentado que le ayude a establecer el orden del da de
las reuniones del Consejo, potestad que corresponde al Jefe de la Cancillera de
acuerdo con el Canciller (artculo 21).
A todo ello hay que agregar otra circunstancia apuntada por Fournier: en Alemania, los Ministros suelen ocupar su cargo mucho tiempo lo que determina
que adquieran gran autonoma en su rea departamental y slo la autoridad personal del Canciller ayuda a encauzar esa autonoma hacia una accin de gobierno colegiada y controlada por el propio Canciller (Le travail, pp. 189; en
el mismo sentido Mller-Rommel, pp. 176-178).
33 La expresin del Reglamento es todos los asuntos que son sometidos al Gobierno Federal deben ser
previamente deliberados entre los Ministros Federales concernidos.
34 Para la dinmica de este tipo de procesos de decisin, es muy bueno el trabajo de MLLER-ROMMEL,
pp. 178-184.
307
Por ende la Cancillera asume la funcin de Secretariado del Gobierno pero

tambin quiz, sobre todo la de Gabinete del Canciller35 a pesar de la dimensin ms administrativa que poltica del personal que est formado por funcionarios con niveles directivos bajos (Subdirectores Generales como mximo)
que examinan a los Ministerios aplicando tambin estndares de eficacia al lado
de los de poltica partidista. Por ello el Jefe de la Cancillera es una figura poltica de primer orden que va ms all de la posicin relativamente administrativa del Secretario General francs y que est al servicio de la efectividad del
principio de canciller en el seno de la accin de gobierno. Por poner un ejemplo
muy documentado, los dos Jefes de la Cancillera de Willy Brandt, el Ministro
Horst Ehmke y el Secretario de Estado Egon Bahr, no slo tuvieron un peso poltico indudable sino que actuaron, ante todo, como asesores polticos del Canciller, como se ve en las memorias de 1989 de Brandt36. Y lo mismo ocurre con
Rudolf Seiters, que es el nico Jefe de la Cancillera de quien habla Kohl en sus
memorias aunque se refiere siempre a l en temas relativos a la unificacin alemana pues una de las caractersticas de los Ministros y Secretarios de Estado de
la Cancillera mientras dur la divisin alemana era su responsabilidad en las relaciones con las autoridades de la Repblica Democrtica, como recuerda, por
ejemplo, el Presidente von Weizscker37 a veces no sin tensiones con el correspondiente Ministro de Asuntos Exteriores. Y el anterior Canciller Schrder, si bien
slo se refiere en cinco ocasiones a su Jefe de la Cancillera, Steinmeier, siempre lo cita como persona de confianza poltica, con quien trata los temas ms delicados (la renovacin de la coalicin, la intervencin en Afganistn, la regulacin de la inmigracin).
Y para servir a esos fines, la Cancillera, despus de numerosas reorganizaciones, se estructura sobre cinco divisiones que controlan todo el espectro pblico de Alemania (asuntos jurdicos y administrativos, relaciones exteriores y
seguridad, asuntos sociales y medioambientales, poltica econmica y, por lti-
35 Nellorganizzazione della cancelleria si ritrovano elementi propri dellorganizzazione de uno staff

y el Jefe de la Cancillera e il pi stretto collaboratore del cancelliere e il punto de passaggio obbligato
di tutte le questioni rilevanti per gli affari di governo) (RIZZA, p. 409).
36 En sus segundas memorias, las de 1976, Willy Barndt era an ms explcito: Sobre el personal de la
oficina de la cancillera, consegu cierta claridad de pensamiento la misma tarde en que se produjo al eleccin
[se refiere a la de 1969]. Con su amplitud de miras, Ehmke deba convertir la oficina de la cancillera en una
unidad de funcionamiento moderno, preocupndose igualmente por la planificacin del trabajo del gobierno:
un propsito que, por motivos de los que l no fue responsable, se qued en simple clculo. Bahr, como secretario de Estado, deba permanecer como mi ms estrecho colaborador, sobre todo en cuestiones de poltica exterior y de poltica alemana; al mismo tiempo, fue nombrado plenipotenciario del gobierno federal para
Berln. Y aade ms adelante: De todos modos, los nuevos propsitos de planificar el desarrollo del trabajo del gobierno en un sentido ms estrecho, fuerte y efectivo, no fueron demasiado lejos. En parte, se trataba de propsitos alejados de la prctica; por otra parte, algunos fracasaron ante la fuerza de la inercia de los
aparatos y ante la obstinacin de los jefes de las secciones. Ms adelante, Bahr fue Ministro del Canciller
Schmidt y Secretario federal del Partido Socialdemcrata Alemn.
37 Los ministros de la cancillera Jenninger, Schable y Seiters velaron en la prctica de esta materia sensible por una responsable continuidad poltica, que redund en provecho de los compatriotas de la RDA
(von WEIZSCKER, p. 260.
308
mo, anlisis y comunicacin). Adems, como acabamos de ver, de la Cancillera depende tambin el Servicio de Informacin Federal.
Naturaleza jurdica y posicin poltica. Rizza defini la Oficina de la Cancillera como il centro del coordinamento delle attivit del governo comunque
costituito dallapparato del Bundeskanzleramt, il quale, rappresesenta lindispensabile strumento organizzativo per tutte le competenze del cancelliere
(p. 394). La descripcin es buena y muy completa pues, a diferencia del Secretariado General francs, en Alemania la Cancillera est al servicio de un principio constitucional que conduce a la efectiva preeminencia a poltica del canciller.
Otro tanto ha visto Smith quien pone el acento tanto en las decisiones no colegiadas que la Cancillera puede adoptar al margen del Consejo de Ministros como
en su gran capacidad relacional (con los partidos, con los medios de comunicacin, con los ciudadanos). Algo similar, en apariencia, hemos visto en el Cabinet Office de Thatcher y de Blair pero la diferencia es notable. Por una parte, ms
all de las primeras expresiones terminolgicas, la Oficina de la Cancillera nace
al servicio del Canciller Federal y no del Gobierno porque, a diferencia del Reino Unido, en Alemania ha sido siempre mero reflejo de la posicin constitucional del Canciller: si el Canciller ostentaba la primaca jurdica (en el Segundo y
en el Tercer Reich), la Oficina estara al servicio del Canciller y si el Canciller se
asentaba sobre el principio colegial (Repblica de Weimar) la Cancillera estara
al servicio de todo el Gobierno. Los datos constitucionales bsicos de la Repblica Federal iban ms en direccin al principio de canciller aunque la prctica
poltica poda conducir a lo contrario, es decir, a la consolidacin del principio colegial. Por otra parte, la ausencia de un Gabinete poltico que proporcione asistencia al Canciller ha conducido a un reforzamiento de la Cancillera que no slo
se encargaba de las funciones propias de todo Secretariado sino que ha asentado
como el Gabinete del canciller, con funciones tanto de accin poltica como de
anlisis y de reflexin. No hay un modelo similar en Derecho comparado.
d)
Italia
Origen y evolucin histrica. Como ocurra en la Francia de la Tercera Repblica, las funciones y la organizacin del Secretariado respondan al modelo constitucional con que se haba configurado la Presidencia del Gobierno. A una Presidencia inicialmente dbil, emanada del Estatuto Albertino pero ya fortalecida
por la prctica parlamentaria y por la Ley de 12 de febrero de 1888, nm. 519538,
corresponda un Secretariado dbil pues parta de la base de que la Presidencia
38 Anteriormente, a travs del Real Decreto de 21 de diciembre de 1850, nm. 1122 (Decreto Azeglio)
que regul por vez primera la figura del Presidente del Consejo de Ministros, as como el Real Decreto de 28
de marzo de 1867, nm. 2629 (Decreto Ricasoli) que acaba con la vieja nocin de que el Primer Ministro era
un primus inter pares, el Real Decreto de 28 de abril de 1867 (Decreto Rattazzi) que comienza la parlamentarizacin de la funcin del Primer Ministro en detrimento, sin embargo, de la preeminencia de ste, y el De-
309
del Consejo de Ministros careca de un aparato administrativo propio sin capacidad coordinadora ni directiva39 aun cuando los liberales consiguieron reforzar
al Presidente del Consejo pero no frente a la figura del Rey, como ocurra en otros
pases europeos, sino frente al Parlamento (al dotar de autoorganizacin al Gobierno), lo que en parte explica la facilidad con que el fascismo se consolid. As
nace el Real Decreto de 14 de noviembre de 1901, nm. 446 (Decreto Zanardelli), que volvi al modelo del efmero Decreto Depretis y que configur la figura del Subsecretario de la Presidencia del Consejo si bien no con el encargo especfico de actuar como secretario del Consejo de Ministros pues el propio Real
Decreto sealaba que de esa funcin se deba ocupar un Ministro. La norma, y el
rgano que regulaba, ha estado vigente casi un siglo, en la Monarqua liberal, en
el fascismo y en la Repblica hasta 1988, y de la misma slo cay en desuso la
atribucin de la secretara del Consejo a un Ministro pues ya en la Repblica el
Decreto de nombramiento del Subsecretario de la Presidencia del Consejo contena la clusula siguiente: con le funzioni di Segretario del Consiglio stesso
(Cuocolo, p. 287), con lo que el ejercicio de esa funcin no responda a un mandato normativo sino a actos administrativos singulares intuitu personae, si bien
generalizados a todos los titulares del cargo. Ya desde sus orgenes se sealaba
la peculiaridad de este Subsecretario que era nombrado mediante un Decreto singular cuando la prctica italiana era que, al constituirse un nuevo Gobierno, todos los Subsecretarios fueran nombrados en un Decreto conjunto y deliberado conjuntamente. Como tal secretario, asista a las reuniones del Consejo40 y redactaba
las actas. Todo ello situaba a este Subsecretario, deca la doctrina italiana, en una
posicin intermedia entre los Ministros y los restantes Subsecretarios. No debe
olvidarse, con todo, que la debilidad del Presidente del Consejo de Ministros en
la Monarqua sigui vigente en la Repblica (Labriola, p. 97).
Con la Constitucin de 1947 la posicin jurdica y las funciones del Secretariado que se expresaban a travs del Subsecretario de la Presidencia se vino,
creto de 25 de agosto de 1876, n. 3289 (Decreto Depretis), que retorna al modelo de 28 de marzo de 1867
reforzando otra vez esa preeminencia. Con el fin de reforzar la Presidencia del Consejo slo se puede sealar
la creacin del cargo de archivero de la Presidencia en 1881 pues los Primeros Ministros Cairoli y Depretis
intentaron sin xito en 1878, 1880 y 1884 en el Parlamento que se reforzaran esos servicios. Posteriormente
el mismo Depetris present, tambin sin xito, una propuesta para crear el Ministerio de la Presidencia del Consejo (MOSCA, pp. 98-107; ZILEMENOS, pp. 160-169).
39 Lo ha descrito muy bien Zilemenos: Lide directrice fut quune institution de Premier ministre forte pourrait contrecarrer certaines vellits que faisaient leur chemin soit au sein de lhmicycle, soit dans les
rues (p. 161). Anteriormente, Mosca escribi: Los artculos citados son suficientes para hacer comprender
claramente cmo inmediatamente despus del decreto Depretis el presidente del Consejo se haya transformado
en Italia en un autntico superior jerrquico de los ministros No es necesario recordar que en el Estatuto esta
figura del jefe del Gobierno es completamente desconocida (p. 104). Hubo, como acabamos de ver, un embrin de norma reguladora de los servicios del Presidente del Consejo en el Real Decreto de 4 de septiembre
de 1887, nm. 4936, pero se limit a unas mnimas previsiones sobre el personal que deba provenir de otros
Ministerios.
40 Como excepcin, CUOCOLO (p. 288) recuerda que en la reunin del Consejo de Ministros de 24 de enero de 1956 se prohibi asistir al Subsecretario Carlo Russo.
310
en cierto modo, a enturbiar ya que la rgida reserva de ley que establece el artculo 95.3 de aquella rest capacidad de maniobra al Presidente del Gobierno
que se situaba en medio del tringulo normativo y fctico formado por la indudable fuerza del Presidente de la Repblica, con los Decretos presidenciales, el
resto del Gobierno y el Parlamento si bien es cierto que la Constitucin vino a
dar apoyo normativo a la preeminencia de un Primer Ministro que hasta entonces careca de reconocimiento constitucional. Todo conduca, hasta 1988, a un
Secretario del Consejo de Ministros que lo era del Gobierno y no de su Presidente. Hubo constitucionalistas lcidos, como Labriola, que sealaron las atribuciones del Presidente del Consejo se deban extraer de la Constitucin sin la
intermediacin de la Ley (Labriola, p. 101), lo que permita configurar la figura del Presidente con cierta libertad reglamentaria pero lo cierto es que tuvo que
aprobarse la Ley de 198841, con el resultado que veremos a continuacin, para
poder racionalizar las funciones del Secretariado en Italia.
Normativa reguladora. En Italia, hasta la Ley de 23 de agosto de 1988, nm.
400, la doctrina seal la necesidad de dar una regulacin legal a la Secretara
del Gobierno aun cuando exista el Subsecretario de la Presidencia. Con la Ley
nm. 400 de 1988 el modelo pareci estabilizarse por cuanto legaliz la figura
del Subsecretario de Estado encargado de las funciones de Secretario del Consejo de Ministros, lo que se desarroll por medio, primero, del Decreto del Presidente del Consejo de 27 de diciembre de 1988 y luego con el Reglamento interno que se aprob por Decreto de 10 de noviembre de 1993. No ha sido as,
sin embargo, pues desde entonces se ha dictado un conjunto cada vez ms profuso de normas de todo rango dirigidas tanto a organizar los servicios de la Presidencia del Consejo en general como el propio Secretariado General de la Presidencia del Consejo en particular. La propia Ley de 23 de agosto de 1988, nm.
400, fue modificada por el Decreto-ley de 23 de octubre de 1996, nm. 543
(convertido en Ley de 20 de diciembre de 1996, nm. 639) en el preciso artculo 8 para reforzar las atribuciones del Secretario General de la Presidencia del
Consejo. Posteriormente, toda esta normativa ha sido modificada por el Decreto Legislativo de 30 de julio de 1999 nm. 303, ampliamente modificado por la
Ley de 3 de agosto de 2001, nm. 317 y el Decreto legislativo de 5 de diciembre de 2003, nm. 343 dictndose en su desarrollo los Decretos de 15 de abril
de 2000, 28 de diciembre de 2000, 4 de mayo de 2001, 9 de agosto de 2001, 13
de noviembre de 2001, 21 de diciembre de 2001, 20 de febrero de 2002, 20 de
marzo de 2002, finalmente derogados y refundidos por el de 23 de julio de 2002.
Adems, en el caso italiano se debe distinguir entre los servicios de la Presidencia del Consejo que agrupara a lo que en Espaa es el Gabinete y la Secretara General de la Presidencia ms algunos servicios del Ministerio de la
Presidencia (incluyendo las relaciones con el Parlamento), de una parte, y el Se-
41
Tras varios proyectos en 1952, 1956, 1973, 1981, 1982 y 1984.
311
cretariado General de la Presidencia del Consejo, de otra, que se encarga de asegurar el funcionamiento del Consejo de Ministros y cuyo titular puede tener rango de Ministro o de Subsecretario segn lo acuerde el Presidente del Consejo.
ste ltimo se organiz conforme al Decreto del Presidente de la Repblica de
3 de julio de 1997, nm. 520, y al Decreto del Presidente del Consejo de 6 de
agosto de 1998, modificado por el de 31 de diciembre de 1998.
En lo que se refiere especficamente a la funcin del Secretariado, la Ley de
23 de agosto de 1988, nm. 400, estableci que el Subsecretario de Estado de la
Presidencia del Consejo de Ministros es el secretario del Consejo y desempea las
funciones propias de esta secretara y se encarga de la actas y de la conservacin
del registro de los acuerdos (artculo 4.1). Despus de esta previsin inicial la
Ley dedica ocho extensos artculos (18 a 26) al Secretariado General de la Presidencia del Consejo de Ministros en los que se establece sus rganos y sus funciones.
A su vez, tanto en el Decreto de 27 de diciembre de 1988 como en el Reglamento interno del Consejo de Ministros aprobado por Decreto de 10 de noviembre de
1993 aparecen numerosas referencias al Secretariado: asistencia al Consejo de
Ministros del Subsecretario de Estado de la Presidencia; normas de suplencia de
ste (la secretara del Consejo le correspondera al Ministro ms joven); coordinacin de las reuniones preparatorias del Consejo de Ministros que, con menor
rango, se parecen a las reuniones de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios de Espaa; asistencia al Presidente del Consejo en la convocatoria de las reuniones del Consejo; redactar el texto definitivo de un asunto
aprobado por el Consejo; ayudar a redactar el comunicado final de la reunin;
actuar de Portavoz tras el Consejo si as se lo encarga el Presidente del Consejo.
Organizacin. El primer Reglamento que desarroll la Ley de 1988, el Decreto de 27 de diciembre de 1988 vino a introducir una distincin un tanto peculiar entre las funciones de los Ministros sin cartera y el Subsecretario de Estado de la Presidencia. En esa dualidad, el Secretariado General de la Presidencia
del Consejo de Ministros depende directamente del Subsecretario de Estado en
la Presidencia si bien la Ley de 1988 prev que tambin puede ponerse bajo la
dependencia de un Ministro sin cartera. Conforme a los ltimos Decretos de 3
de julio de 1997, nm. 520, de 6 de agosto de 1998 y de 31 de diciembre de
1998, su direccin inmediata corresponde a un Secretario General nombrado y
cesado por Decreto del Presidente del Consejo que tambin puede nombrar a
un Vicesecretario General. Como ocurre en Espaa con los miembros del Gabinete,
los nombramientos del Secretariado General se extinguen con la toma de posesin del nuevo Gobierno, lo que (al menos en trminos jurdicos) sera impensable en otros pases europeos. Forman parte del Secretariado la Oficina para la
coordinacin de la iniciativa legislativa y la actividad normativa del Gobierno,
la Oficina para la coordinacin administrativa, las Oficinas de los Consejeros diplomtico y militar y la Oficina de prensa y protocolo. Obviamente, salvo las dos
Oficinas de Coordinacin, el resto de las unidades formara ms bien parte de
un Gabinete del presidente del Consejo.
312
Funciones. El modelo italiano se aproxima en cierto modo al alemn. Incluso, Calandra (2002, pp. 73-74) seala que el Subsecretario de Estado de la Presidencia es un colaborador tan estrecho del Presidente del Consejo que no se limita a redactar las actas de las reuniones sino que concurre con los Ministros a
definir las opciones del Gobierno y mantiene una estrecha trama de relaciones
polticas y parlamentarias. En concreto, la Ley de 23 de agosto de 1988 atribuye al Secretariado General las siguientes funciones: i) la puesta al da del programa de gobierno; ii) coordinar la iniciativa legislativa; iii) colaborar en las relaciones de la Presidencia del Consejo con los restantes rganos constitucionales;
iv) coordinar los asuntos de competencia conjunta de varios Ministerios; v) organizar la relacin con el Parlamento; vi) asistir al Presidente en las relaciones
internacionales y en sus relaciones con los rganos encargados de la defensa nacional; vii) encargarse del protocolo de la Presidencia; viii) encargarse de la
aplicacin de la normativa comunitaria y de las relaciones con las Regiones; ix)
encargarse de la comunicacin del Presidente; x) encargarse de la asesora jurdica; xi) ocuparse de la gestin administrativa, logstica y de personal de la Presidencia; xii) preparar la convocatoria, las reuniones previas, las actas y la difusin
de las reuniones del Consejo de Ministros; y xiii) en general, cuidar de los medios necesarios para el ejercicio de las atribuciones del Presidente, del Consejo
y de los Ministros sin cartera.
Pero tan importantes como las funciones formalizadas son las de coordinacin poltica y de asistencia al Presidente del Consejo mxime cuando la Ley de
23 de agosto de 1988, nm. 400, permite tanto que existan simultneamente varios Subsecretarios de Estado de la Presidencia del Consejo (como ocurre actualmente en el Gobierno42) como lo contrario, esto es que el Subsecretario de
Estado se ocupe de funciones propias de Ministros, con o sin cartera, como ocurri en el Gobierno Amato, en 1992, que deleg en aqul todas las relaciones con
el Parlamento, o en el Gobierno Ciampi, en 1993, que deleg en dos Subsecretarios de Estado las funciones correspondientes al Ministro de Turismo y Espectculos y a la proteccin civil43. Al final, la prctica italiana ha hecho del
Subsecretario de Estado en la Presidencia del Consejo una figura mltiple, uno
de cuyos titulares se encarga del Secretariado del Gobierno en tanto que los restantes titulares se ocupan de otras funciones de coordinacin o del portavoz del
Gobierno. En todo caso, como se ve en los actuales Subsecretarios de Estado,
son polticos de gran peso, antiguos Ministros y Diputados.
Naturaleza jurdica y posicin poltica. Hasta la formacin del Gobierno
Prodi, en 2006 y desde que entr en vigor la Ley de 23 de agosto de 1988, nm.
42 Enrico Letta, Enrico Micheli ambos procedentes del Partido Popular y antiguos Ministros bajo las presidencias de Prodi, dAlema y de Amato por la cuota de Prodi, Fabio Gobbo y Franco Levi, procedente del
Olivo y con funciones de portavoz.
43 Guiglia habla de la fungibilidad entre las figuras de los Ministros sin cartera y los Subsecretarios de
Estado de la Presidencia.
313
400, el Subsecretario de Estado en la Presidencia del Consejo estaba al servicio

del principio de canciller, lo que era tanto ms necesario cuanto que los habituales
Gobiernos de coalicin forzaban a dotar al Presidente del Consejo de un aparato poltico y administrativo propio que le diseara un rea de direccin y de iniciativa propio: como escribi Labriola,
Il sottosegretario alla presidenza , como si sa, un collaboratore politico
del presidente del consiglio, formalmente sottosegretario di Stato, in concreto organo del governo titolare di funzioni di vicarianza e di supplenza del
presidente del consiglio assai variabili intuitu personae (Labriola, 1979, p.
105).
El modelo constitucional de 1947 es el de un Presidente dbil, sin poder de

direccin poltica y enfrentado a un intenso principio de responsabilidad individual de los Ministros como rganos constitucionales, como defenda incluso
una parte de la doctrina (como sealaron Viviani, Merlini y Calandra [1985]),
lo que tuvo como consecuencia, por aadidura, la legitimacin de la proliferacin, con grandes poderes, de las Comisiones interministeriales que ocupaban
el campo del Consejo de Ministros y en las que dominaba el Ministro que las
presida (Merlini). Es cierto que tanto la Ley de 1988 como, parcialmente, la
sentencia de la Corte Constitucional de 18 de enero de 1996, nm. 7, han reducido a trminos ms presidencialistas (y en parte colegiales) el principio departamental, lo que se ve reforzado por la capacidad que otorga al Presidente
del Consejo la Ley de 1988 para organizar con autonoma los servicios de la Presidencia. Esta espressione di autonomia regolamentare che sottolinea la tendenza ad atribuire, allorganizacione della Presidenza del Consiglio, una posizione di pi ampia autonomia costituzionale, rispetto, non solo ai ministri, ma
allo stesso organo collegiale, Consiglio dri ministri (Barile, Cheli y Grassi, pp.
132-133) ha tenido doble importancia porque permite que el Presidente del
Consejo pueda disponer de unos servicios de los que careca hasta 1988 y porque incide directamente en la posicin poltica del Subsecretario de Estado en
la Presidencia que puede actuar conforme al respaldo normativo que desee otorgarle el Presidente.
En ese modelo, poltica y jurdicamente tan constrictivo para el Presidente del
Consejo, la funcin de Secretariado del Gobierno atribuida al Subsecretario de
Estado de la Presidencia atenuaba un tanto el doble principio colegial/departamental y lograba equilibrar stos en beneficio del debilitado principio de canciller aunque sin olvidar que tambin est al servicio de las funciones del Presidente del Consejo como responsable de la ejecucin del principio colegial que
el artculo 95.1 le atribuye (periodicidad de las reuniones, obligacin de convocar a todos los Ministros, obligacin de incluir en el orden del da o de denegar
motivadamente los asuntos que proponen los Ministros, distribucin de la documentacin). No es casualidad que en la doctrina italiana anterior a la Ley de
1988 se planteara con insistencia el tema de la relacin entre el Presidente del
314
Consejo y los Ministros (Labriola, 1979) pues la Constitucin y la prctica de

los Gobiernos de coalicin han restado poderes de direccin a los Presidentes del
Consejo44. Peor todava, la previsin constitucional (artculo 95.3) que establece la reserva de ley para el ordenamiento de la Presidencia del Consejo limita
todava ms el margen de autoorganizacin del Presidente del Gobierno si bien
es cierto que desde hace muchos aos se aprueba una delegacin en el propio Presidente del Consejo. Es cierto que esa debilidad del Presidente del Consejo no
se aplicaba en casos especiales como en los Gobiernos presididos por De Gasperi45, pero el artculo 95 ms los Gobiernos de coalicin y las propias fracciones de los partidos del Gobierno conducan al ministerialismo que impeda el
ejercicio efectivo de la funcin directivo del Presidente del Consejo (Merlini, 1986,
p. 461)
En este contexto, que slo ha empezado a cambiar a partir de 1988 y sobre
todo desde que se aprob el Reglamento del Consejo de Ministros en 1993, el
Subsecretario de Estado en la Presidencia del Consejo (en funciones como responsable del Secretariado del Gobierno o con otras responsabilidades) ha sido
el instrumento orgnico destinado a atenuar la anacrnica previsin del artculo 95 de la Constitucin que se redact con un pensamiento muy alejado al liderazgo del Jefe del Gobierno. Incluso, como ocurri en los citados Gobiernos
Amato y Ciampi, el hecho de delegar en el Subsecretario de Estado funciones
que usualmente han correspondido a Ministros era una forma de reforzar la gestin directa del Presidente del Consejo en reas polticas sensibles reforzando as
el principio de canciller. El Reglamento interno del Consejo de Ministros de
1993 ha venido a acentuar el papel directivo del Presidente del Consejo donde
el Subsecretario de Estado en la Presidencia es el primer colaborador de ese papel directivo ya que le corresponde obtener lo que algunos autores han denominado la unanimity by discussion (Mirlini y Guglia) asegurando su asistencia
a las reuniones del Consejo como secretario del mismo, convocando las reuniones y coordinando las reuniones preparatorias46. Ah radica la peculiaridad del
Subsecretario de Estado de la Presidencia que se encarga de las funciones del Secretariado: un rgano con funciones polticas al servicio del Presidente del Consejo y de la responsabilidad de ste como garante del principio colegial.
**************
44 Da una parte si pone in esser unattivit presidenziale, svolta sul piano politico, il cui contenuto formale tende non di rado ad assumere una consistenza pi apparente che sostanziale. In ogni caso una attivit
discontinua... (LABRIOLA, 1979, p. 63).
45 Quien no por casualidad remiti al Parlamento en 1952 un proyecto de ley de regulacin del Gobierno que reforzaba la figura del Presidente del Consejo mediante la ficcin de reforzar la Presidencia del Consejo como rgano autnomo del Gobierno.
46 La importancia poltica del cargo se confirma cuando se ve quienes lo han ocupado: no slo futuros
Ministros y hasta Presidentes del Consejo (como el constitucionalista Amato) sino ex Ministros.
315
Como puede verse, dentro de cada modelo las diferencias son notables, aunque no se aprecian grandes antagonismos, por lo que parece aconsejable en
busca de alguna utilidad examinar los diversos aspectos que caracterizan a la
funcin del secretariado para poder encontrar principios de cierta generalidad.
A este fin examinaremos sucesivamente las siguientes materias: organizacin,
programacin del trabajo gubernamental, preparacin de las sesiones del Consejo de Ministros, seguimiento del proceso legislativo, presencia de los Gabinetes
polticos, coordinacin interministerial, y otras funciones de los Secretariados.
10.3.
TENDENCIAS ORGANIZATIVAS BSICAS

DE LOS SECRETARIADOS GUBERNAMENTALES
Es en esta materia donde se perciben ms ntidamente las diferencias entre

los tres referidos modelos, el francs, el talo-germnico y el hispano-britnico.
El modelo francs se caracteriza por una organizacin autnoma, independiente
de los Ministerios y hasta de la propia Presidencia del Gobierno. Es, en este sentido, una organizacin un tanto atpica porque se trata de un rgano no vinculado a un Ministerio determinado y que tampoco es equiparable administrativamente
a un Departamento ministerial. Esta atipicidad se refleja ante todo en la figura
de su titular, que no es un Ministro (aunque asiste al Consejo de Ministros y
participa en la preparacin de sus sesiones), posee la condicin de funcionario
y ejercita sus funciones con pretensiones de permanencia ms all de los cambios ministeriales. Ello no obstante, la permanencia del titular del Secretariado
depende en ltimo extremo del titular de la Presidencia del Gobierno, que lo
nombra y cesa libremente.
El modelo talo-germnico se caracteriza por carecer de autonoma. La Secretara del Gobierno se considera una funcin propia del titular de ste, de modo
que se inserta orgnicamente en la Presidencia del Gobierno. Como es materialmente imposible que la Secretara sea ejercitada por el Presidente del Gobierno,
su ejercicio se atribuye al rgano competente en materia de organizacin de la
Presidencia del Consejo, que puede tener o no rango de Ministro pero que en todo
caso es el titular del nivel inmediatamente inferior al Presidente. Ello conlleva
una mayor politizacin del rgano y de su titular, por cuanto su seleccin responde a criterios estrictamente polticos, de la sintona partidista y de confianza personal del Presidente del Gobierno. Hay que indicar que la Ley italiana de
23 de agosto de 1988, n. 400, de disciplina de la actividad del Gobierno y
ordenamiento de la Presidencia del Consejo de Ministros, y la profusa normativa posterior han venido a confirmar, con notable intensidad, lo que antes tena
naturaleza cuasi-consuetudinaria.
Del modelo hispano-britnico hablaremos con ms detenimiento en la segunda parte de este trabajo pero ahora puede avanzarse que (en Espaa, slo en
316
teora) se trata de un modelo dotado de toda la autonoma que proporciona el principio departamental, con Ministro propio, y al propio tiempo, por conectar su titular en cuanto miembro con el Presidente del Gobierno, acta como un Ministerio de gran contenido poltico.
En cualquier caso, ya se puede avanzar una conclusin fcil de comprender.
El titular del Secretariado del Gobierno, est o no a la cabeza de un rgano autnomo, precisa, expresa o tcitamente, la confianza del Presidente del Gobierno y su nombramiento y cese, se trate de un funcionario o de un poltico, responde
a criterios estrictamente polticos. Cuando el Secretario del Gobierno es un funcionario que rige un rgano autnomo puede permanecer en su cargo, tras un cambio gubernamental, si no atrae la desconfianza expresa del nuevo Presidente del
Gobierno, pero en todo caso si se desea su renovacin, sta se produce con los
mismos criterios que se aplican para el nombramiento del Ministro o Subsecretario de la Presidencia. Quiz la nica diferencia consista en que el margen de
eleccin es ms estrecho cuando el Secretariado es autnomo porque su titular
ha de ser necesariamente un funcionario.
En cuanto al staff del Secretariado, se observa una tendencia muy fuerte a favor de la presencia de funcionarios, bien con idea de una larga permanencia
(Francia, Alemania), bien con un sistema de rotacin muy fluida y constante
(Reino Unido). Sin embargo, la ausencia de un staff poltico no deja de presentar problemas. En el mbito legislativo es claro y as se reconoce en la Cancillera alemana que se genera una cierta desconfianza entre los funcionarios del
Secretariado que quieren imprimir determinados cambios a los proyectos de ley
y los parlamentarios de la mayora que han de realizar tales modificaciones en
sede parlamentaria, de la misma manera que una nocin muy estricta de la apoliticidad del funcionario determina la abstencin de ste en los temas polticos
que afectan al proceso legislativo, como en Francia. Al faltar la dimensin poltica, el staff pierde cierta potencialidad y ello resta capacidad de iniciativa al
Gobierno.
Por ltimo, conviene sealar que en todos los Secretariados existe una dotacin muy reducida de personal superior que no rebasa la cincuentena de funcionarios.
10.4.
a)
LAS LNEAS DE ACCIN QUE FORMAN EL TRABAJO

DEL SECRETARIADO
Programacin del trabajo gubernamental
Las tcnicas programadoras empezaron a aplicarse casi simultneamente en

el mbito gubernativo y en el mbito parlamentario, a comienzos de los aos
317
setenta. Su origen ltimo reside en el programa de gobierno que, con mayor o

menor eficacia jurdica, segn los casos, presenta el titular de la Presidencia del
Gobierno al Parlamento para obtener la confianza de ste. Pero este ncleo programador no suele estar articulado en etapas, y a veces ni siquiera en figuras
susceptibles de tratamiento normativo, por lo que resulta insuficiente. De modo
que desde un programa de Gobierno genrico se pasa a etapas ms breves (un
ao, seis meses) que suponen un auto-compromiso del Gobierno consigo mismo. En todos los Estados que estamos examinando, se utilizan tcnicas programadoras, conviniendo sealar, adems, que el Gobierno italiano, que no las utilizaba quiz a causa de la intensidad con que se programa en el Parlamento italiano,
ya ha venido a recoger su previsin expresa en el artculo 19.1.b) de la Ley del
Gobierno. Tres cuestiones se suscitan a propsito de la programacin gubernamental: i) su extensin cronolgica; ii) su contenido; iii) sus operadores.
i) Extensin cronolgica. Puede sealarse que en los regmenes parlamentarios se ha consolidado el uso de tcnicas de programacin para la accin gubernamental, que pueden estar en relacin con el programa de gobierno con que
se anud la confianza parlamentaria en el titular de la Presidencia. Parece que el
sistema ptimo es el que aplica la programacin a tres niveles cronolgicos, es
decir, a largo plazo (legislatura), medio (semestres) y corto (dos o tres semanas).
ii) Contenido de la programacin. El principio general es muy simple, aunque se modula en cada pas, y consiste en que deben programarse todas las materias que conoce el Consejo de Ministros. Ello supone que no es solo una programacin normativa (la cual necesita adems conectarse con las instancias
parlamentarias) sino poltica en sentido amplio, incluyendo declaraciones programticas. Es obvio que hay un margen nada pequeo sometido a los imprevistos,
pero, con todo, una buena programacin debe tener horizontes ms extensos que
lo estrictamente normativo.
iii) Operadores de la programacin. Teniendo como ncleo inicial el Secretariado del Gobierno (cuyo titular tiene la responsabilidad poltica ltima),
se suscitan dos cuestiones diversas, que son, por una parte, los rganos polticos y administrativos que cooperan con el Secretariado en el diseo programador, y, de otra, los rganos internos del Secretariado que efectan ese diseo. A este respecto, se pueden sealar dos tendencias en orden a la cooperacin
de rganos externos al Secretariado, a saber: rganos polticos no administrativos (como en Francia, donde cooperan el Gabinete del Primer Ministro y la
Secretara General de la Presidencia de la Repblica) u rganos administrativos de cuo ms o menos poltico (la reunin de Secretarios de Estado alemanes o Secretarios permanentes britnicos). Se llega, pues, a la conclusin de
que en materia de programacin el Secretariado acta como rgano e impulsor
de las necesidades e iniciativas que emanan de cada departamento ministerial.
En lo que respecta a rganos internos del Secretariado, se detecta un caso, Alemania, donde existe una unidad administrativa especficamente dedicada a esta
318
funcin, pero en general es ms fcil que la programacin se efecte en todas

las unidades implicadas.
b)
Preparacin de las sesiones del Consejo de Ministros
El origen del Secretariado est precisamente en la preparacin de las sesiones del Consejo de Ministros. Se trata de una funcin que se desglosa en cuatro
niveles secuenciales: i) elaboracin del orden del da, ii) distribucin de documentacin, iii) presencia en la sesin, iv) actuaciones subsiguientes a la sesin.
i) Elaboracin del orden del da. Es la fase de mayor trascendencia poltica y, aunque se realiza de forma distinta en cada sistema, se pueden percibir algunas tendencias generales. Es el titular de las funciones de Secretariado el que
asume siempre esa responsabilidad, pero tambin siempre en colaboracin con
otras instancias. All donde funcionan rganos parecidos a la Comisin General
de Secretarios de Estado y Subsecretarios espaola (Reino Unido, Alemania)
sta interviene decisivamente, aunque con una pequea diferencia procedimental: en la reunin de Secretarios de Estado alemana se fija definitivamente el orden del da del Consejo de Ministros, en tanto que en la reunin de Secretarios
permanentes britnica slo se fijan las materias para que el Ministro del Cabinet Office establezca el Orden del da definitivo.
Por el contrario, all donde no hay rganos colegiados de Viceministros, la
fijacin del orden del da adquiere tintes mucho ms polticos: en Francia, despus de una primera explanacin y seleccin en el seno del Secretariado, el Secretario General se rene en despacho, sucesivamente, con el Primer Ministro
y con el Presidente de la Repblica y es este ltimo quien fija definitivamente
el orden del da. En Italia era costumbre antes de la Ley de 1988 que el orden
del da lo fijara el Presidente del Consejo tras or a los Ministros, si bien la prctica ltima atribua esta funcin al Secretario de Estado de la Presidencia, con
quin despachaban los Ministros.
ii) Distribucin del material para las sesiones. Es una funcin que corresponde siempre al rgano encargado del Secretariado. La nica especialidad que
se detecta es la de Francia, donde la documentacin anexa de obligada presentacin es elaborada por el Secretariado y no por los Ministerios interesados.
iii) Asistencia a las sesiones del Consejo de Ministros. La asistencia a efectos de recoger los acuerdos y redactar las actas corresponde siempre al Secretariado, pero no necesariamente a su titular porque en Alemania el encargado de estas funciones es un Subdirector General de la Cancillera.
iv) Actuaciones subsiguientes a las sesiones del Consejo de Ministros. El
archivo de los acuerdos y actas, la circulacin de los acuerdos y el seguimiento
319
de su ejecucin corresponde siempre al Secretariado, si bien en materia de seguimiento el control es poco riguroso en el Reino Unido y tambin lo era en Italia hasta la Ley de 1988.
c) Seguimiento del proceso de elaboracin de las leyes en el Parlamento
El seguimiento del proceso legislativo parece ser una de las funciones bsicas de los Secretariados del Gobierno, bien que con un matiz que conviene sealar. El Secretariado General francs y el Secretariado italiano combinan un
seguimiento tcnico-jurdico y un seguimiento de naturaleza poltica. En el primer caso, a travs de instituciones distintas (el Servicio Legislativo y los agregados parlamentarios) en el segundo caso a travs principalmente (pero no exclusivamente) de la Oficina Central para la coordinacin legislativa y la actividad
normativa del Gobierno. En la Cancillera el seguimiento es de carcter tcnico-jurdico, en tanto que el Cabinet Office slo efecta el seguimiento de bills
particularmente importantes, ya que esta funcin est desconcentrada en cada Ministerio a travs de los Secretarios Parlamentarios. En el caso britnico hay que
sealar, sin embargo, que si bien el Cabinet Office est alejado de estas funciones, el Primer Ministro sigue estas materias a travs de los whips de la mayora.
La conclusin que se saca de este panorama es que los Secretariados tienen
una funcin preeminente en el seguimiento de la elaboracin de las leyes en
sede parlamentaria y que la tienen tambin, aunque en menor medida, en la
orientacin poltica de dicha elaboracin. Dicho de otra manera, los Secretariados, excepto el Cabinet Office britnico, asumen la funcin de centralizar y controlar el seguimiento del proceso legislativo y adems incluso en el Cabinet
Office para bills de especial importancia poltica disponen de instrumentos
polticos para influir en el procedimiento legislativo cuando as interesa al Gobierno. Y esto ltimo es as incluso en la Cancillera alemana, que carece de asesores polticos y la funcin de relacin con los parlamentarios de la mayora se
confiere a los propios funcionarios.
d)
Coordinacion interministerial
Es la ltima gran funcin caracterstica de los Secretariados del Gobierno. Con

excepcin de Italia, en los restantes pases a los que aludimos, el fenmeno de
la comunicacin y coordinacin de los rganos y polticas ministeriales tiene
un vigor muy superior al de la Administracin espaola, y es precisamente a los
respectivos Secretariados a quienes se tiene encomendada su coordinacin. Pero
hay que tener en cuenta que este fenmeno de la coordinacin interministerial
tiene un jaez mucho ms funcional que orgnico, es decir, se busca coordinar objetivos determinados, polticas concretas antes que rganos que tienen vida por
s mismos. Esto es particularmente claro en Alemania, donde no funcionan r320
ganos interministeriales permanentes sino que, especialmente en el proceso legislativo, se constituyen comisiones cuya vida se agota al concluir su misin
(generalmente, al remitir un proyecto de ley al Bundestag). Lo mismo ocurre
en Francia cuando se decide elaborar un proyecto de ley, si bien en este pas el
fenmeno es mucho ms extenso porque tambin hay comisiones permanentes
que sin embargo, como reconoci el antiguo Secretario General, Jacques Fournier, no tienen la operatividad de las reuniones funcionales. Muy distinto es el
caso britnico, y de mucha ms difcil imitacin, porque la Administracin del
Reino Unido acta normalmente por medio de comisiones interministeriales que
tienen amplios poderes decisorios. En cualquier caso, la caracterstica es el protagonismo de todos estos Secretariados, que coordinan reuniones y comisiones,
pues normalmente no existen otros rganos ad hoc para esta funcin.
Esta funcin contiene varios elementos interesantes que conviene glosar debidamente. En primer lugar, hay que sealar que se trata de un instrumento fundamental para descargar de trabajo al Consejo de Ministros, hasta el extremo
de que, en Francia por ejemplo, las sesiones de este rgano suelen ser casi siempre de puro trmite. Se revela as una de las dimensiones ms importantes de los
Secretariados, que es coordinar el trabajo intragubernamental para despejar de
tareas innecesarias al Consejo de Ministros a fin de que ste pueda centrarse en:
a) el debate poltico de las grandes orientaciones o de cualesquiera otras cuestiones que puedan surgir; b) la resolucin de conflictos o posiciones irresolubles
entre varios Departamentos.
En esta materia hay que tener en cuenta que la labor del Secretariado va impregnada de una dimensin tcnica y de otra poltica. Tcnicamente, el Secretariado se encarga de la preparacin material, convocatoria y propuesta del orden del da. Polticamente, la autoridad del Secretariado, como instancia poltica,
permite dilucidar las posiciones contrapuestas y los conflictos interdepartamentales, con la seguridad de que la solucin final que ofrezca o propicie el Secretariado va a ser avalada por el titular de la Presidencia del Gobierno. En definitiva, el Secretariado acta en el doble mbito del arbitraje y de la preparacin
material de las sesiones interministeriales, pero siempre con la legitimidad que
da la autoridad poltica recibida del Primer Ministro.
e)
Otras funciones de los Secretariados
En cuanto rganos esencialmente relacionales, los Secretariados tienen atribuidas funciones de relacin con otros entes polticos y administrativos. Aqu hay
que diferenciar, no obstante, dos materias distintas: los rganos con los que se
relacionan y las funciones que no son materialmente del Secretariado pero que
sin embargo se considera necesario desempeen. Por una parte, los Secretariados suelen ser el cauce privilegiado de relacin del Gobierno con los restantes
rganos constitucionales o de relevancia constitucional (Jefatura del Estado,
321
Parlamento, rganos de la justicia constitucional y de la justicia administrativa).

Pero por otro lado, se ocupan de funciones tan diversas como la estadstica, los
archivos generales administrativos, las publicaciones oficiales o ejecutan la accin honorfica del Estado, ms el atpico caso britnico de la funcin pblica.
De todo este elenco de funciones hay que desglosar las que deben ser competencia obligada de todo Secretariado y aquellas otras que son el resultado de
circunstancias histricas concretas, pero que en realidad pueden ser atribuidos
a cualquier rgano de la Administracin. La funcin ms importante que es propia del Secretariado es el control del diario oficial, no en el sentido de su gestin econmica y empresarial, sino en el sentido de disciplinar su contenido y
autorizar la publicacin del texto. Curiosamente, sin embargo, slo en Francia
existe esta conexin entre Secretariado y diario oficial, ya que tanto en Alemania como en Italia el diario oficial est puesto bajo la dependencia del Ministerio de Justicia. No cabe duda, sin embargo, de que es una funcin muy caracterstica del Secretariado, en la medida en que el diario oficial constituye el mbito
terminal del proceso de elaboracin normativa, que esta clase de rganos debe
coordinar desde sus inicios. Por el contrario, el resto de las funciones que se
atribuyen a estos rganos no pueden considerarse materialmente funciones de coordinacin del trabajo gubernamental.
SEGUNDA PARTE: EL SECRETARIADO Y LA FUNCIN

DE COORDINACIN GUBERNAMENTAL EN EL ORDENAMIENTO
ESPAOL
10.5.
EVOLUCIN HISTRICA
El Consejo de Ministros se cre en Espaa mediante el Real Decreto de 19

de noviembre de 1823 (Gaceta de Madrid, nm. 114, de 20 de noviembre de 1823)
que, como era frecuente en la poca, careca de ttulo. En este breve texto ya se
encontraba alguna referencia a los elementos del Secretariado pues se prevea la
existencia de un libro donde se escribiran los acuerdos del Consejo expresando las razones que lo motivaron y confiriendo al Secretario del Despacho de
Gracia y Justicia la misin de asentar las deliberaciones en dicho libro. Pero una
regulacin algo ms completa a esta materia slo se dio algn tiempo despus
con el Real Decreto ya titulado sobre presidencia en el Consejo de Ministros, personas que pueden asistir a l, y asuntos de que ha de entender, de 31 de
diciembre de 1824 (Gaceta de Madrid, nm. 2, de 4 de enero de 1825) que se
dict, segn reza, en aclaracin del de 19 de noviembre de 1823 y que, adems
de establecer la denominacin de Presidente del Consejo de Ministros atribuyndosela al Secretario del Despacho de Estado, regula, desde el punto de vista del Secretariado, lo que denomina reglas fijas que se han de observar en sus
deliberaciones: periodicidad de las reuniones (dos veces por semana), posibi322
lidad de convocar a las reuniones a otras personas distintas de los Ministros y

los temas que han de tratarse (los asuntos generales de cualquier rama incluyendo los nombramientos).
En aplicacin de estos dos Decretos, el 19 de febrero de 1824 se levant la
primera acta incluida en el libro de deliberaciones a que se refera el Decreto de
1823 si bien en el Archivo del Ministerio de la Presidencia se conserva, fuera del
libro, un acta del 3 de enero de 1824. As naci el Secretariado en la Espaa
contempornea que empez a mostrar su actuacin en las propias actas como es
la que corresponde a la reunin de 30 de marzo de 1825 donde se ordena que se
encuadernen todas las actas anteriores y que se enven a los Ministros copias
rubricadas de los asuntos (Actas, t. I, p. 172). Cierto que la organizacin y las
funciones del Secretariado tenan que ir detrs de un Presidente del Consejo
pues si bien este ttulo ms que una figura autnoma exista desde 1823, lo
cierto es que durante gran parte del siglo XIX en Espaa el Presidente del Consejo era tambin titular de un Departamento por lo que no necesitaba, normalmente, un aparato administrativo propio. As se vio durante el reinado de Fernando VII pues si bien ocuparon el cargo de Secretario del Consejo los Secretarios
del Despacho de Gracia y Justicia, una ausencia coyuntural de este Ministro
(Calomarde) determin que se encargase la secretara de las reuniones al Secretario del Consejo de Estado47.
Como ha estudiado Prez de la Canal, hasta 1835 fue Secretario del Consejo de Ministros el que ostentaba el mismo cargo en el Consejo de Estado y a
partir de ese ao, suprimido el Consejo de Estado, corresponde a funcionarios
de la Secretara del Despacho de Estado cuyo titular ostentaba la Presidencia
del Consejo. No debemos olvidar que hasta las grandes reformas de Javier de Burgos de 1834 el Consejo de Ministros coexisti con: i) el Consejo de Estado; ii)
el Consejo de Gobierno creado en el testamento de Fernando VII en 1833; y iii)
toda la estructura polisinodial del Antiguo Rgimen. Slo los seis Reales Decretos
de 24 de marzo de 1834 clarificaron la situacin al suprimir el Consejo de Gobierno, suspender el Consejo de Estado, romper la estructura polisinodial y crear
nuevos Tribunales Supremos de Espaa y de Indias, el Tribunal Supremo de
Guerra y Mar, el Tribunal Supremo de Hacienda y el Consejo Real ms el Decreto de 16 de junio de 1834 que dio nueva planta a las Ministerios48. Eso explica, descendiendo al mbito constitucional, que slo se clarifique la posicin
del Consejo de Ministros cuando se dicten unas normas, los Reales Decretos de
24 de marzo de 1834, que traen causa del principio de separacin de poderes (Snchez Bella, 674). Por ende, las funciones de secretara del Consejo van vinculadas a quien durante el reinado de Fernando VII ejerce la funcin de presidir el
Consejo, esto es, el Secretario del Despacho de Estado.
47
48
Antonio Ugarte y Larrazbal (Acta de 3 de abril de 1824).

Las Subsecretaras de los Ministerios se crearon mediante este Real Decreto de 16 de junio de 1834.
323
La aprobacin del Estatuto Real atribuy, muy tmidamente, unas mnimas

funciones al Presidente del Consejo que, unidas a otras atribuciones conferidas
de facto (Gonzlez Marias, pp. 181-184; Snchez Bella, 687-688) apuntan a un
rgano autnomo que precisaba tambin de unos servicios administrativos que
le asistieran para asegurar la buena marcha de las reuniones del Consejo. Hasta
finales de la dcada de los treinta del siglo XIX en Espaa las funciones del Secretariado del Gobierno las ejerca el aparato administrativo del Ministerio cuyo
titular ocupaba tambin la Presidencia del Consejo (Gonzlez Marias seala,
siguiendo esta lnea, que en 1838 se encarg a un Jefe de Seccin del Ministerio de Estado los asuntos de la Presidencia del Consejo). No obstante, en los escasos momentos de aquel perodo en que el Presidente del Consejo no ocupaba
tambin un Ministerio49 no se intent sacar a aquel solitario Jefe de Seccin de
su Ministerio de Estado y aun se refirm la conexin con la Primera Secretara de Estado en el Real Decreto de 9 de diciembre de 1843 donde se restablece el cargo de Secretario del Consejo del que no se tenan noticias desde 1838
(Prez de la Canal, p. 239) crendose anejo al Ministerio de Estado. No obstante esta vinculacin al Ministerio de Estado, este Decreto de 1843 posee una
importancia excepcional para todo lo referente al Secretariado pues, como bien
ha descrito Gonzlez Marias, vino a compendiar las funciones de secretariado
de un Gobierno, esto es, asistir a las deliberaciones, redactar las actas, tomar
nota de los acuerdos, comunicar a cada Ministro los acuerdos que les conciernen, dirigir la parte oficial de la Gaceta de Madrid, y recibir, custodiar y dar
cuenta al Consejo de los expedientes y papeles que le enven los Ministros con
destino al Consejo (p. 311). Tambin ello tiene una explicacin constitucional
pues los Gobiernos moderados buscan fortalecer el Poder Ejecutivo (Santamara Pastor), como se ver ya en la Constitucin de 1845, y para alcanzar ese fortalecimiento era necesario fortalecer, en paralelo, el rgano administrativo encargado de ejecutar las decisiones del Consejo de Ministros. El paso siguiente,
aunque no incide directamente en la funcin de secretariado, sera el intento de
configurar la Presidencia del Consejo como un rgano similar a un Departamento ministerial si bien la figura del Secretario-no Ministro del Consejo se suprimi en 1848.
En efecto, tanto Gonzlez Marias como Garca Madaria sealan varios hitos que van conformando a la Presidencia como un Departamento ministerial independiente (crdito extraordinario y creacin de la Direccin General de Ultramar
en 1851 adscrita a la Presidencia; Real Decreto de 2 de noviembre de 1853 por
el que se da nueva planta a la Secretara de la Presidencia) pero a efectos del Secretariado hay que sealar que a partir de 1854 y hasta 1871 las funciones de Secretario sern ejercitadas por los propios Ministros, sin especial preferencia de
cartera y frecuentemente en razn de la menor antigedad. Estamos probablemente ante un supuesto en que el principio de canciller fue sustituido por el prin-
49
CEA BERMDEZ (1832-1834), ESPARTERO (1840-1841) y Joaqun Mara FERRER (1841).
324
cipio colegial quiz por la resistencia de la Reina a avalar el modelo presidencialista que haba implantado Narvez en la dcada de los cuarenta y que ste
no modific al retornar al Gobierno en 1864. Ello haca ms necesario que los
servicios de la Presidencia del Consejo de Ministros, como Departamento ministerial, asistieran al Secretario del Consejo y as lo hicieron desde 1851 aunque este dato slo se infiere de alguna informacin que se tiene sobre el destino de los documentos de la poca y slo est documentalmente probada a partir
de 1871 (Prez de la Canal, pp. 242-243).
Por eso las sucesivas figuras de Oficial Jefe de la Secretara del Consejo, de
Secretario Ordenador de Pagos de la Presidencia del Consejo o de Oficial Mayor Ordenador de Pagos de la Presidencia del Consejo y Subsecretario de la Presidencia del Consejo (que son todas las denominaciones que tuvo ese cargo durante el reinado de Isabel II y a comienzos del periodo revolucionario50) no
denotan mayor conexin con el funcionamiento del Consejo de Ministros hasta el extremo de que un Decreto de 26 de junio de 1869 suprimi la Subsecretara de la Presidencia del Consejo y cre en su lugar la Secretara de la Presidencia. No obstante, para Gonzlez Marias este cambio brusco quiz slo se debi
a razones presupuestarias en un momento de penuria del erario (p. 305). Muy poco
despus, el Decreto de 12 de enero de 1870 suprimi a su vez la Secretara de
la Presidencia del Consejo de Ministros para recrear la Subsecretara de la Presidencia del Consejo de Ministros (Gaceta de Madrid, nm. 17, de 17 de enero
de 1870)51.
Este ltimo Decreto no se refera a las funciones del cargo que reordenaba (ms
que creaba) pero esa atribucin se aclar cuando el Decreto de 15 de abril de 1871
(Gaceta de Madrid, nm. 107, de 17 de abril de 1871) atribuy nuevamente,
tras diecisiete aos, al Subsecretario Ordenador General de Pagos de la Presidencia
del Consejo de Ministros la funcin de Secretario de este rgano con la atribucin especfica de redactar las actas52, si bien esta atribucin dur pocas semanas pues un Decreto de 31 de julio de 1871 (Gaceta de Madrid, nm. 216, de 4
de agosto de 1871) suprimi el cargo y orden que la Secretara del Consejo de
Ministros la desempeara el individuo de su seno que designe el mismo Consejo al tiempo que redujo la planta de la Presidencia que pasaba a ser dirigida
por un Oficial, Jefe de Administracin de tercera clase.
Tampoco fue duradera la supresin, que disoci temporalmente los servicios
de la Presidencia y la Secretara del Consejo, pues otro Decreto de 30 de noviembre
50 La primera reorganizacin de la Subsecretara de la Presidencia despus de la revolucin fue establecida por el Decreto de 11 de octubre de 1868 pero no se diferenciaba mucho del modelo organizativo del reinado de Isabel II.
51 Un Decreto correlativo encarg de esta funcin a Feliciano Herreros de Tejada.
52 Un Decreto del mismo da y publicado tambin ese mismo da nombr para este cargo a Carlos Navarro y Rodrguez, ex diputado a Cortes.
325
del mismo ao de 1871 (Gaceta de Madrid, nm. 335, de 1 de diciembre de

1871) restableci el cargo de Subsecretario53 aduciendo lo siguiente:
La importancia de las cuestiones que se tratan en Consejo, donde van
parar los expedientes ms difciles de las dems Secretaras; la necesidad de
que las actas de sus sesiones y las resoluciones acordadas se lleven con toda
formalidad, y la conveniencia de que la persona que intervenga en estos asuntos tenga la categora que exige tan elevada misin (prembulo).
Esto era una manera de reconocer las funciones y la importancia del Secretariado. De hecho, fue la primera vez que se reconoci con esa rotundidad si
bien la normativa posterior redujo bastante el alcance de tan altas funciones pues
el Decreto de 1 de febrero de 1872 (publicado dos meses y medio despus, Gaceta de Madrid, nm. 107, de 16 de abril de 1872) estableci la planta de lo que
llamaba un centro del Estado con vida propia, planta formada, nada menos,
por un Subsecretario y Secretario del Consejo, un Oficial Auxiliar, dos Aspirantes, un Portero Mayor-Conserje y tres Porteros.
Al proclamarse la Primera Repblica, el Decreto de 16 marzo 1874, cre la Secretara del Poder Ejecutivo y de la Estampilla que en apariencia no traa causa del
Gobierno sino de la Jefatura del Estado si bien por sus funciones y por su posterior
denominacin de Secretara General de la Presidencia del Consejo de Ministros (Decreto del mismo 16 de marzo de 1874, Gaceta de Madrid, nm. 92, de 2 de abril de
1874)54 es indudable que pas a ser el ncleo de las funciones de secretariado.
Restaurada la Monarqua y la dinasta borbnica, un Decreto de 24 de enero de 1875 (Gaceta de Madrid, nm. 33, de 2 de febrero de 1875) estableci
una planta ms extensa de lo que denomin Secretara del Consejo de Ministros
(diecinueve funcionarios) presidida por un Secretario General si bien de tal planta no se desprende una especial dedicacin a las funciones de secretariado (as
lo ha visto tambin Prez de la Canal, p. 240). Lo mismo ocurre con la nueva
planta establecida por Real Decreto de 2 de febrero de 1884 (Gaceta de Madrid, nm. 34, de 3 de febrero de 1884) aunque otro Real Decreto posterior, de
13 de septiembre de 1888 (Gaceta de Madrid, nm. 259, de 15 de septiembre
de 1888) mostr que dentro de la Presidencia seguan introducindose unidades
especializadas como el nuevo Negociado de la Contencioso.
Pero la configuracin definitiva de un Secretariado del Gobierno se dio en dos
momentos relativamente prximos. En primer lugar, el Real Decreto de 23 de
53 Un Decreto correlativo a ste nombr Subsecretario de la Presidencia y Secretario del Consejo a Antonio Ferratges y Mesa, Diputado Cortes.
54 El cargo recay en Juan Chinchilla y Dez de Oate (Decreto de 27 de abril de 1874, Gaceta de Madrid, nm. 123, de 3 de abril de 1874).
326
abril de 1890 aprob el Reglamento provisional de procedimiento administrativo que se ha de observar en la Presidencia del Consejo de Ministros, dictado
en cumplimiento de la Ley de 19 de octubre de 1889 (Gaceta de Madrid, nm.
115, de 25 de abril de 1890). Este Reglamento cre una Seccin poltica y otra
administrativa y aunque no defina las funciones de la primera55, dentro de los
Negociados de la Seccin administrativa haba uno, el segundo, que se encargaba
de las relaciones con los restantes rganos constitucionales y de los nombramientos y ceses, con lo que se apuntaba ya algunos elementos propios de todo
Secretariado del Gobierno. No obstante, aquel Reglamento provisional no aclar ms acerca de cmo se ejerca esa funcin pues no se refera al procedimiento
para incluir asuntos en el Consejo de Ministros ni a la notificacin o a la publicacin de los acuerdos. Tampoco trataba de la actuacin del Subsecretario de la
Presidencia como Secretario del Consejo o como asistente del Ministro que ejerciera esa funcin. Por ltimo, tampoco regulaba el rgimen de las actas del Consejo aun cuando exista un Negociado de Bibliotecas y Archivos. Menos todava aclar estas cuestiones el Real Decreto de 4 de agosto del mismo ao que
estableci la nueva planta de la Subsecretara del Consejo de Ministros (Gaceta de Madrid, nm. 218, de 6 de agosto de 1890). Dos aos despus el Real Decreto 29 de julio de 1892 (Gaceta de Madrid, nm. 213, de 31 de julio de 1892)
suprimi la Seccin de Poltica de la Presidencia del Consejo pasando depender
exclusivamente de la Subsecretara de la misma los asuntos que aquella estaban encomendados.
En segundo lugar, el Decreto de 11 de agosto de 1892 aprob el Reglamento
provisional de procedimiento administrativo para la Presidencia del Consejo de
Ministros, dictado con sujecin la Ley de Bases de 19 de octubre de 1889 y
en virtud de la reorganizacin de los servicios pblicos, preceptuada por el art.
30 de la Ley de Presupuestos de 30 de junio ltimo, realizada por Real Decreto
de 29 de julio siguiente (Gaceta de Madrid, nm. 229, de 16 de agosto de 1892)
que es un calco del de 1890. Esta nueva norma vuelve a atribuir a la Subsecretara el conocimiento de los asuntos polticos (artculo 1.1.) que, sin embargo, estn apartados de este reglamento por su carcter especial (artculo 2) y
mantiene toda la misma organizacin en la que se presienten, ms que se ven,
algunas funciones de secretariado si bien los elementos bsicos (procedimiento
para incluir asuntos en el Consejo de Ministros, notificacin o publicacin los
acuerdos, rgimen de las actas, posible funcin del Subsecretario de la Presidencia como Secretario del Consejo) quedan sin regular. Dado el contenido del
Ttulo VI de la Constitucin de 1876 (en la misma lnea que la de 1845), esta escasa referencia a las funciones de secretariado denota que, como en otros pases europeos, se evitaba toda formalizacin de las funciones respectivas del Rey,
del Presidente del Consejo y del propio Consejo de Ministros. Se trataba de re-
55 Los asuntos correspondientes esta Seccin [poltica] quedan por su ndole especial exceptuados de
este reglamento (artculo 3).
327
laciones complejas, variables y poco propicias a una mnima regulacin. Incluso la relacin del Presidente con los Ministros era variable pues la Presidencia
tena un alcance poltico muy diferente cuando estaba ocupada por Cnovas o
por Sagasta que cuando correspondi a sus sucesores.
Con la dictadura de Primo de Rivera encontramos un Real Decreto de 10 de
julio de 1924 por el que se nombra Secretario de la Presidencia del Gobierno,
Oficial Mayor de la del Consejo de Ministros56 (Gaceta de Madrid, nm. 195,
de 13 de julio de 1924) cuyo alcance, ms all del cambio de denominacin y
de la dicotoma entre la Presidencia del Gobierno y la Presidencia del Consejo,
no conocemos. En todo caso, suprimidos por el Directorio Civil los Subsecretarios, el rgano pasa a denominarse Oficiala Mayor de la Presidencia del Consejo de Ministros, conforme al Real Decreto 9 de diciembre de 1926 que establece la plantilla de personal de este organismo (Gaceta de Madrid, nm. 345,
de 11 de diciembre de 1926) sin que de tal plantilla se puede deducir ninguna precisin sobre las funciones propias del secretariado. Finalmente, con el General
Berenguer se restablece el cargo de Subsecretario de la Presidencia del Consejo de Ministros mediante un Real Decreto de 4 de febrero de 193057 (Gaceta de
Madrid, nm. 36, de 5 de febrero de 1930) y pocos das despus se disocian el
Ministerio de Estado y la Presidencia del Consejo que Primo de Rivera, en una
de tantas frivolidades administrativas, haba unido en un solo Ministerio.
El cambio de rgimen no implic en principio ninguna modificacin pues el
Decreto del Gobierno provisional de la Repblica de 14 de abril de 1931 nombr a Rafael Snchez-Guerra Sinz como Subsecretario de la Presidencia del
Consejo de Ministros (Gaceta de Madrid, nm. 105, de 15 de abril de 1931). Llama la atencin que este Decreto, a diferencia de sus correlativos que nombraban
Subsecretario del Ministerio de la Gobernacin y Director General de Seguridad,
no iba refrendado por un Ministro sino que iba expedido exclusivamente por el
Presidente del Gobierno provisional. Esta denominacin se utiliz hasta el final
del rgimen republicano el 1 de abril de 1939. Y aunque hay muy pocas normas
que se refieran a las funciones de secretariado del Gobierno se debe sealar una
Orden del Presidente del Consejo de Ministros de 27 de diciembre de 1935 en
que se delegan en el Subsecretario de la Presidencia muchos asuntos referentes
a la Secretara Tcnica de Marruecos y General de Colonias, Patronato Nacional de Turismo y Subsecretara de la Presidencia de Ministros (Gaceta de Madrid, nm. 365, de 31 de diciembre de 1935) lo que hace pensar en una figura
administrativa potente aunque indefinida a efectos de las funciones de secretariado. rdenes de similar contenido se dictaron el 6 de marzo, el 14 de mayo y
el 7 de septiembre de 1936 y el 28 de mayo de 1937 (Gaceta de Madrid, nm.
67, de 7 de marzo de 1936; nm. 139, de 18 de mayo de 1936; nm. 253, de 9
56
57
Recay en Carlos Fort y Morales de los Ros, Conde de Morales de los Ros.
En Decreto correlativo de la misma fecha se nombr para tal cargo a Ricardo Ruiz Bentez de Lugo.
328
de septiembre de 1936, y Gaceta de la Repblica, nm. 149, de 29 de mayo de

1937) despus de la cual, durante la Repblica, slo se puede resear un Decreto de 28 de octubre de 1937 por el que se cre en el seno de la Subsecretara
de la Presidencia una Seccin especial dedicada a la tramitacin y preparacin
de todos los asuntos que se adoptasen en ejecucin de los Estatutos de las Regiones autnomas (Gaceta de la Repblica, nm. 304, de 31 de octubre de 1937)
lo que era una forma de reforzar las funciones de secretariado58. Adems de esta
Seccin especial cuenta Prat que a su propuesta se cre el Gabinete de la Presidencia a modo de oficina de asesora y colaboracin poltica (p. 224) si bien
no hemos encontrado referencia en la Gaceta.
En definitiva, la Subsecretara de la Presidencia del Consejo era un Departamento ministerial potente, como se ve en la monografa de Canales Aliende, pero
sus funciones de secretariado eran invisibles pues no hay rastro normativa de las
mismas si bien hay pequeas pistas que nos dirigen a esa funcin. Por ejemplo,
hay un texto hasta ahora indito de Juan Negrn que muestra como era la Presidencia del Consejo (y, por ende, su Subsecretara) la encargada de las funciones
coordinadoras del Gobierno. Entre los manuscritos depositados en la Fundacin
Juan Negrn de Las Palmas, ngel Vias ha encontrado esta nota, referida a la preparacin del acuerdo entre Espaa y la Unin Sovitica, en el Consejo de Ministros
de 6 de octubre de 1936, para el envo del oro del Banco de Espaa a ese pas:
Me parece recordar que as me lo expres, reforzando el argumento con
su opinin de que de otro modo tendra que intervenir, adems del de Hacienda, el Ministerio de Estado, por ser ste al que directamente compete actuar en nombre del Gobierno ante los embajadores y que por corresponder el
asunto a dos ministerios era Presidencia la llamada a intervenir59.
Y agrega NEGRN, para remachar esta idea de la funcin coordinadora de la

Presidencia del Consejo:
Probablemente estim D. Francisco creo recordar que as me lo dijo
que por no haberse tramitado el acuerdo a travs del agregado comercial y financiero sovitico, puesto entonces vacante, sino del embajador y por corresponder, a su juicio, el asunto a dos Ministerios, Estado y Hacienda, aunque Estado estuvo completamente al margen, era de su responsabilidad el
estampar la firma60.
58 Segn cuenta el Subsecretario de la Presidencia de Negrn, Jos Prat, la idea de crear esta Seccin fue
de l mismo y se encarg de la misma un Abogado del Estado llamado Collar (pp. 222-223).
59 El tema al que se refiere Negrn es el Decreto dictado para proteger fuera de Madrid el oro del Banco
de Espaa. Ha sido descubierto por ngel VIAS quien lo publica en su La soledad de la Repblica. El abandono de las democracias y el viraje hacia la Unin Sovitica, Crtica, Barcelona, 2006, p. 328.
60 ngel VIAS: La soledad de la Repblica. El abandono de las democracias y el viraje hacia la Unin
Sovitica, cit., p. 329.
329
A ello debe aadirse que las funciones de Secretario del Consejo de Ministros las desempeaba, siguiendo la tradicin decimonnica, el Ministro ms joven: aunque se han perdido las actas del Consejo de Ministros del perodo republicano, en el archivo parisino de Negrn ngel Vias ha encontrado un oficio
de fecha 6 de octubre de 1936 firmado por Jess Hernndez, Ministro de Instruccin Pblica y Bellas Artes, en calidad de Secretario del Consejo, por el que
da traslado a Negrn, como Ministro de Hacienda, del acuerdo del Consejo para
adoptar las medidas necesarias para proteger el oro del Banco de Espaa61.
Con la dictadura franquista no se aprecia, de entrada, ningn cambio en relacin con el modelo de secretariado invisible de la Segunda Repblica. Al comienzo de la guerra, en la zona rebelde, la denominada Ley de 1 de octubre de
1936 estableciendo la Organizacin Administrativa a que ha de ajustarse la
nueva estructuracin del Estado (BOE, nm. 1, de 2 de octubre de 1936), cre
la Junta Tcnica del Estado y la Secretara General del Jefe del Estado62 pero
ese rgano no tena carcter colegiado lo que explica que la Norma general
para el funcionamiento de la Junta Tcnica del Estado promulgada por el dictador (BOE, nm. 2, de 6 de octubre de 1936) slo regulara, no sin detalle, el
procedimiento para que el Jefe del Estado despachara con el Presidente de la
Junta Tcnica. El Reglamento Orgnico y de Procedimiento de la Junta Tcnica del Estado, aprobado por el Jefe del Estado el 19 de noviembre de 1936
(BOE, nm. 34, de 19 de noviembre de 1936), atribuy a la Oficiala Mayor ciertas funciones de secretariado pues le corresponda cursar todos los proyectos
normativos, ejecutar los acuerdos del Presidente de la Junta y preparar e informar
los asuntos que no correspondieran a las Comisiones. La Ley de 30 de enero
de 1938, de organizacin de la Administracin General del Estado, recre los
Ministerios y atribuy a la Presidencia por primera vez de forma expresa
el carcter de Departamento especial pero vinculada a la Jefatura del Estado,
y cre en su seno un Servicio de Poltica General y Coordinacin. Adems de
fijar el carcter colegial del Gobierno63, la Ley cre las figuras de Vicepresidente, de Secretario, con la condicin de Ministro y designado por el jefe del
Estado, y una Subsecretara que dependa de la Presidencia aunque era claro
que se trataba de la antigua Subsecretara de la Presidencia. En desarrollo de
la Ley, el Decreto de 2 de febrero de 1938 (BOE, nm. 472, de 5 de febrero de
1938) nombr Secretario del Gobierno al Ministro del Interior y un Decreto del
mismo da nombr tambin al Subsecretario de la Vicepresidencia del Gobierno. La Ley de 29 de diciembre de 1938, que modific la de 2 de febrero,
no afect a esta materia.
61 ngel VIAS: La soledad de la Repblica. El abandono de las democracias y el viraje hacia la Unin
Sovitica, cit., p. 314.
62 Por Decreto nm. 12, de 3 de octubre de 1936, el cargo se asign al Coronel de Ingenieros de la Armada Nicols Franco Bahamonde.
63 En su artculo 16: Los Ministros, reunidos con l [el Jefe del Estado], constituirn el Gobierno de la
Nacin.
330
La Ley de 8 de agosto de 1939, que volvi a modificar la de 2 de febrero de

1938, suprimi la Vicepresidencia del Gobierno y desplaz la Subsecretara a la
Presidencia. El Subsecretario de aquella pas a ser nombrado Subsecretario de
la Presidencia por Decreto de 11 de agosto de 1939 (BOE, nm. 224, de 12 de
agosto de 1939)64 y este nombramiento abri paso a un delegacin del Jefe del
Estado que mediante Orden de 12 de agosto deleg en aquel de todos los expedientes y asuntos de la Presidencia (BOE, nm. 225, de 13 de agosto de 1939).
En sede normativa no se encuentra ninguna referencia a las funciones y a la organizacin del Secretariado pues la Ley de 8 de junio de 1947 sobre reforma de
servicios de la Subsecretara de la Presidencia del Gobierno y aumento de la
plantilla adscrita a la misma (BOE, nm. 161, de 10 de junio de 1947) se refiere a otros Negociados pero no al Secretariado. La Ley de 22 de diciembre de 1948
por la que se reorganizan los servicios administrativos de la Subsecretara de la
Presidencia del Gobierno (BOE, nm. 359, de 25 de diciembre de 1948), record en su prembulo que la Presidencia creada en la Ley de 30 de enero de 1938
era un Departamento especial que tendra a su cargo los servicios de Poltica
General y Coordinacin pero de la muy detallada norma slo se desprende que
en la Subsecretara habra un Oficial mayor y, entre otras, una Seccin Administrativa General, sin ms referencias a las funciones de secretariado. Finalmente, el Decreto-ley de 19 de julio de 1951 por el que se reorganiza la Administracin Central del Estado otorg categora de Ministro al Subsecretario de
la Presidencia y le encarg las funciones de Secretario del Consejo de Ministros
con lo que se vino a legalizar esta figura con carcter de Ministro dejando de atribuirse a un Ministro encargado de otra cartera como ocurri desde que se nombr a Serrano Ser y luego a Ibez Martn.
El Decreto-Ley de 20 de diciembre de 1956 por el que se crea la Secretara
General Tcnica de la Presidencia del Gobierno (BOE, nm. 357, de 22 de diciembre de 1956), que concibi ese rgano como un instrumento de la reforma
administrativa, tampoco aport nada nuevo pues las Secretaras Generales Tcnicas, que se fueron creando en unos pocos Ministerios desde la Ley de 16 de
julio de 1938 (Agricultura, Industria y Comercio, Aire y Comercio) no tenan atribuidas funciones normativas ni coordinadoras sino ms bien de estudio.
Al final, hubo de ser la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, Texto Refundido aprobado por Decreto de 26 de julio de 1957, y las dos
normas antecedentes (el Decreto-Ley de 25 de febrero de 1957 sobre reorganizacin de la Administracin Central del Estado y la Ley de 20 de julio de 1957
sobre rgimen jurdico de la Administracin del Estado), la que vino a introducir una nocin moderna de las funciones de secretariado. El texto refundido de
64 Era el Coronel de Estado Mayor Valentn Galarza Morente. Al ser nombrado Ministro de la Gobernacin ocup su cargo el Consejero Nacional de Falange Espaola y de las JONS y Capitn de Fragata Luis Carrero Blanco (Decreto de 6 de mayo de 1941, BOE, nm. 127, de 7 de mayo de 1941).
331
1957 reafirm el principio colegial con una mayor nitidez que la Ley de 30 de
enero de 1938 e incidi en las funciones de secretariado en varios puntos:
atribuy la Secretara del Consejo de Ministros al Ministro Subsecretario
de la Presidencia;
configur las reuniones del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas;
atribuy el Secretariado de las Comisiones Delegadas a la Secretara General Tcnica de la Presidencia del Gobierno;
atribuy la denominacin de Secretariado a la Secretara General Tcnica
de la Presidencia del Gobierno para sealar a continuacin que cuidara sus funciones, que se veran a continuacin
contempl la posibilidad de constituir Comisiones de Subsecretarios;
atribuy al Ministro Subsecretario de la Presidencia la presidencia de esas
Comisiones de Subsecretarios;
fij ciertas materias que seran competencia del Consejo de Ministros y de
las Comisiones delegadas, lo que exige siempre un rgano que examine y califique los asuntos que se proponen para el orden del da y las califique conforme
a la competencia del rgano colegiado;
confiri al Presidente del Gobierno la funcin de convocar, presidir y levantar las reuniones del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas,
dirigir sus deliberaciones y ejecutar sus acuerdos;
orden que los acuerdos del Consejo de Ministros constaran en el acta de
la sesin.
Aunque algunos autores vieron en el Ministro Subsecretario de la Presidencia un Vicepresidente, lo cierto es que ms all de contingencias polticas conectadas a la personalidad de su primer titular, lo importante del diseo de la Ley
de 1957 eran las funciones de secretariado que se desprendan de la misma y
que correspondan en la prctica, como vieron Entrena Cuesta y Cos-Gayn, a
la Secretara General Tcnica que adquiri de facto en la Ley la naturaleza de
un rgano encargado de tales funciones, lo que no estaba claro en el Decreto-Ley
de 20 de diciembre de 1956 que la cre. Tambin es de resaltar su funcin coordinadora que corresponda al Ministro Subsecretario pero, con todo, lo ms significativo es que la funcin cre el rgano. Si los Ministros dejaron de ser los
332
colaboradores del Jefe del Estado, como algunos sostenan hasta entonces, para
formar parte de un rgano colegiado de derecho necesario y este rgano tena atribuidas unas competencias tasadas, las funciones de secretariado venan obligadas y juridificadas.
Y de esas funciones se desprenda a su vez la regulacin del rgimen de reuniones, esto es, anteproyecto de orden del da, orden del da, reunin del rgano, y levantamiento del acta y determinacin de la forma de los acuerdos (De Miguel Garca). Ah apareca el rgano especfico encargado de ejecutarlas que,
durante casi treinta aos, fue la Secretara General Tcnica de la Presidencia a
la que el artculo 12 encargaba: de la preparacin de las reuniones del Consejo de Ministros y de las Comisiones delegadas del Gobierno; de la distribucin
del Orden del da y de cuantos datos e informes precisen los Ministros para conocer los antecedentes de los asuntos sometidos a su deliberacin; de levantar
Acta de los acuerdos adoptados y velar por su ejecucin; de cuidar de la insercin en el Boletn Oficial del Estado de los Decretos, reglamentos y dems disposiciones generales del Gobierno y custodiar el archivo de sus minutas; registrar todas las disposiciones de carcter general y anotar sus posteriores
modificaciones o derogaciones65. Lo cierto es que es una definicin cannica
de las funciones de un Secretariado del Gobierno y sigue siendo la referencia ms
completa, en Derecho positivo, de esta materia.
Y esa funcin que la legislacin describi con mucha ms precisin que la
doctrina, que la fij ms intuitivamente, se desarroll poco a poco, con nombres y apellidos, podramos decir. La Orden del Ministro Subsecretario de la
Presidencia de 20 de septiembre de 1962, por la que se reorganizan los servicios
de la Secretara General Tcnica de la Presidencia del Gobierno (BOE, nm.
277, de 21 de septiembre de 1962), puso bajo la dependencia del Vicesecretario
General Tcnico (creado por una anterior Orden de 25 de enero del mismo ao)
el Secretariado del Gobierno. Y algn tiempo despus, la Ley 178/1963, de 2
de diciembre, por la que se conceden varios suplementos de crdito por un importe total de 3.124.080 pesetas a la Presidencia del Gobierno, para atenciones
de personal, material y otras de la Secretara General Tcnica (BOE, nm. 291,
de 5 de diciembre de 1963), concedi novecientas ochenta y siete mil quinientas pesetas para remuneracin de personal del Secretariado del Gobierno, lo que
denota que la funcin ya estaba servida por un persona especfico.
El largo camino recorrido hacia la clarificacin de la funcin de secretariado se vio un tanto perturbado de iure, aunque no de facto, cuando el Decreto
2308/1967, de 21 de septiembre, nombr Vicepresidente a Luis Carrero Blanco
sin cesar como Ministro Subsecretario de la Presidencia66 (BOE, nm. 227, de
65
66
Este precepto reproduce parte del artculo 9 del Decreto-ley de 25 de febrero de 1957.
Una sola persona reuni la triple condicin de Vicepresidente del Gobierno, Ministro y Subsecretario!
333
22 de septiembre de 1967), pues esta triple condicin oblig a dictar otro Decreto,
el 2346/1967, de 5 de octubre (BOE, nm. 240, de 21 de octubre de 1967), autorizando al Vicepresidente a delegar la Secretara del Consejo de Ministros y
de las Comisiones Delegadas en otro miembro del Gobierno ya que se consideraba que ambas funciones eran en cierto modo incompatibles. Esta delegacin,
que implicaba todas las funciones de secretariado a tenor del artculo 12 del Texto Refundido, supona un retorno al modelo iniciado en el siglo XIX y que se haba disipado con el Decreto-ley de 19 de julio de 1951 al atribuir la Secretara
del Consejo a un Ministro ad hoc. Sin embargo, en la prctica no tuvo consecuencias para las funciones de secretariado aunque de manera indirecta s lo
tuvo, en cambio, el Decreto 2764/1967, de 27 de noviembre, sobre reorganizacin de la Administracin Civil del Estado para reducir el gasto pblico (BOE,
nm. 284, de 28 de noviembre de 1968), que confiri al Ministerio de Hacienda la potestad de informar los proyectos de Decreto de reorganizacin administrativa que se elevaban al Consejo de Ministros, lo que redujo el protagonismo
de la Presidencia en la calificacin de los asuntos que se sometan al Consejo de
Ministros67. Por el contrario, el protagonismo de la Presidencia en el ejercicio
de las funciones de secretariado se reforz con el Decreto 1446/1971, de 11 de
junio (BOE, nm. 158, de 3 de julio de 1971), que reorganiz la Secretara General Tcnica de la Presidencia y elev de categora el Secretariado del Gobierno que adquiri rango orgnico de Subdireccin General. Esa nueva configuracin durar hasta 1986 y probablemente se debi a la necesidad de coordinarse
con un Ministro Secretario que ya no ocupaba en la Presidencia del Gobierno.
Pocos meses despus de elevar el Secretariado del Gobierno a Subdireccin
General, la Orden del Ministro Subsecretario de la Presidencia de 17 de diciembre de 1971 (BOE, nm. 307, de 24 de diciembre de 1971) estableci, con
un detalle que qued en desuso a mediados de los aos ochenta, la estructura orgnica de la Secretara General Tcnica. Se trata de una disposicin fundamental pues describe las unidades del Secretariado del Gobierno con lo que se reforzaba
la descripcin de las funciones del Secretariado establecidas en 1957. Bajo un
Subdirector General denominado Jefe del Secretariado del Gobierno se establecieron cuatro Secciones encargadas de:
Informes y Dictmenes;
Relaciones con las Cortes Espaolas y Altos organismos;
Consejo de Ministros y Comisiones Delegadas, que comprenda un Negociado de Proteccin de Materias Clasificadas y otro de Comisiones Interministeriales;
67 Es cierto, como coment Toms Ramn Fernndez, que esta prdida de poder se compens fortaleciendo
el protagonismo de la Presidencia en la gestin de la reforma administrativa.
334
Registro y Publicacin de Disposiciones, con un negociado de relaciones

con el BOE y otro de Tablas de Vigencias.
Esta ms que modesta disposicin result til pues reiter qu se entiende por
la funcin de secretariado, es decir, la actividad de un rgano administrativo encargado
de las relaciones con los restantes rganos del Estado, de asegurar el funcionamiento de los rganos colegiados del Gobierno y de la Administracin y de efectuar la publicacin de las normas y actos que emanan de los rganos del Estado.
Y al lado de esa modesta Orden ministerial el modelo espaol de Secretariado
se consolid con la Ley 1/1974, de 2 de enero, de Reorganizacin Administrativa (BOE, nm. 4, de 4 de enero de 1974), que cre el Ministerio de la Presidencia al denominar de esa manera al Ministro Subsecretario de la Presidencia68 que haba estado precedida de la Ley 14/1973, de junio, por la que se
suspende la vinculacin de la Presidencia del Gobierno a la Jefatura del Estado
(BOE, nm. 138, de 9 de junio de 1973), que permiti, por primera vez en la dictadura, nombrar un Presidente del Gobierno y oblig a nombrar nuevamente a
un Ministro Subsecretario de la Presidencia que pas a ser Secretario del Consejo de Ministros. Con la Ley 1/1974, de 2 de enero, y a partir de la confluencia de un Departamento ministerial ordinario y de la definicin jurdica de
las funciones de secretariado (con una atribucin orgnica en una Subdireccin
General), el modelo moderno de Secretariado queda definitivamente consolidado en Espaa. Todava en vida del dictador el Decreto 573/1974, de 7 de marzo, por el que se modifica la estructura orgnica del Departamento de la Presidencia del Gobierno, efectu un pequeo cambio orgnico al adscribir la
Subdireccin General del Secretariado a una nueva Direccin General, de Relaciones Institucionales, saliendo de la tradicional dependencia de la Secretara
General Tcnica. Lo caracterstico de este Decreto era una expresin interesante: el Secretariado se sita bajo la dependencia directa del titular del Departamento
en su condicin de Secretario del Gobierno.
Al restaurarse la democracia con el primer Gobierno representativo del Presidente Surez el modelo se mantuvo sin cambios, es decir, Ministro de la Presidencia-Secretario del Consejo69, organizacin especfica atribuida a una Subdireccin General y funciones delimitadas normativamente a partir de las
previsiones generales de la Ley reguladora del Gobierno. Sin embargo, las funciones de secretariado se reforzaron a partir de la aprobacin de dos disposiciones de indudable relevancia a pesar de su modesto rango jerrquico.
68
El primer titular del nuevo Ministerio de la Presidencia fue Antonio Carro Martnez
Cuando se disolvi la organizacin del Movimiento mediante el Real Decreto-ley 23/1977, de 1 de abril,
el antiguo Ministro Secretario General del Movimiento pas a denominarse Ministro Secretario del Gobierno pero no consta que sustituyera al Ministro de la Presidencia en sus funciones de Secretario del Consejo de
Ministros y, adems, fue un cargo que dur poco ms de tres meses.
69
335
Por una parte, el Acuerdo de Consejo de Ministros de 1 de octubre de 1976

aprob las instrucciones para la tramitacin de asuntos en los rganos colegiados del Gobierno. Estas reglas son, podramos decir, la norma bsica de las funciones de secretariado pues son las reglas que establecen todos los procedimientos internos de funcionamiento de los rganos colegiados del Gobierno,
procedimientos que ha de ejecutar, precisamente, el rgano encargado del secretariado.
La segunda norma que afect, aunque mucho ms indirectamente, a esta funcin fue el Real Decreto 1557/1977, de 4 de julio, por el que se modifica la frmula de Juramento exigido para tomar posesin de cargos o funciones pblicas, el cual estableci el secreto de las deliberaciones del Consejo de Ministros.
Este secreto de las deliberaciones incide sobre la funcin de secretariado pues
condiciona la forma de las actas y el rgimen de su publicidad. Con todo, se trataba de normas de transicin que podan aplicarse, sin grandes diferencias, a un
Gobierno regido predominantemente por el principio de canciller o, alternativamente, a un modelo donde los principios colegial o departamental tuvieran
preeminencia si bien es cierto que, como he sealado en otro lugar (El desarrollo
normativo del Gobierno), en el periodo que va desde la muerte del dictador
hasta la aprobacin de la Constitucin el modelo de organizacin gubernamental no se fundaba principalmente en el principio de canciller quiz por la posicin subordinada que posea el Presidente del Gobierno respecto al Jefe del Estado en la Ley Orgnica del Estado de 1967.
La continuidad del modelo orgnico del Secretariado expresado en una Subdireccin General volvi al modelo vigente hasta 1974, es decir, esa Subdireccin General retorn a la Secretara General Tcnica con el Real Decreto
2761/1977, de 28 de octubre, por el que se reorganiza la Presidencia del Gobierno. Los numerosos cambios orgnicos que experiment el Ministerio de la
Presidencia desde 1977 no afectaron para nada a ese modelo durante los Gobiernos de los Presidentes Surez, Calvo-Sotelo y Gonzlez y slo el Real Decreto 415/1985, de 27 de marzo, por el que se reestructura el Ministerio de la Presidencia, incidi en esta materia (bien que por poco tiempo) al describir las
atribuciones de la Secretara General Tcnica de ese Departamento y recordar
que le correspondan, entre otras, la preparacin de las sesiones del Consejo de
Ministro y de la Comisin General de Subsecretarios.
El cambio definido, con efectos que llegan hasta hoy, se produjo en 1986
cuando el Real Decreto 1519/1986, de 25 de julio, de reestructuracin de Departamentos ministeriales, cre el Ministerio de Relaciones con las Cortes y de
la Secretara del Gobierno en sustitucin del Ministerio de la Presidencia. La
propia denominacin del nuevo Ministerio era ya significativa de la vocacin con
que naca pero esta denominacin se confirm posteriormente con el Real Decreto 1981/1986, de 25 de septiembre, sobre reorganizacin parcial del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno, que cre un
336
centro directivo especfico para esta materia con la denominacin de Direccin

General del Secretariado del Gobierno y cuyo titular asumi las funciones de Secretario adjunto de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. Finalmente, el Real Decreto 984/1987, de 24 de julio, por el que se determina la estructura orgnica bsica del Ministerio de Relaciones con las Cortes
y de la Secretara del Gobierno, describi, en su artculo 6, con ms precisin que
en anteriores disposiciones, las funciones de esa Direccin General que, brevemente expuestas, eran las que sealaba el artculo 12 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, es decir:
preparar las sesiones del Consejo de Ministros, de las Comisiones Delegadas
y de la Comisin General de Secretarios y Subsecretarios, incluyendo la distribucin del orden del da y de la documentacin necesaria as como la preparacin y custodia de las actas de los acuerdos adoptados;
ejecutar los acuerdos adoptados por el Consejo de Ministros en relacin con
los conflictos constitucionales y los procedimientos de declaracin de inconstitucionalidad;
ordenar y controlar la publicacin de las disposiciones y actos administrativos que deban insertarse en el diario oficial.
Posteriormente, antes de llegar a la ordenacin vigente, se dictaron dos disposiciones que no vinieron a cambiar sustancialmente el modelo fijado en 1986.
Me refiero en primer lugar al Real Decreto 1486/1993, de 3 de septiembre, por
el que se determina la estructura bsica del Ministerio de la Presidencia, que se
limit a agregar, entre las funciones correspondientes a la Direccin General del
Secretariado del Gobierno, cuidar de la observancia de las instrucciones sobre
tramitacin de asuntos de los rganos colegiados del Gobierno y de las directrices
de tcnica legislativa de los anteproyectos de ley y disposiciones de carcter general, que en parte se explica porque el Acuerdo del Consejo de Ministros de
18 de octubre de 1991 haba aprobado por primera vez unas instrucciones de
tcnica legislativa. Y en segundo lugar, el Real Decreto 1891/1996, de 2 de agosto, de estructura orgnica bsica del Ministerio de la Presidencia que repiti sin
cambios el anterior.
Como puede verse en esta larga historia, el Secretariado en Espaa fue asentndose poco a poco a travs de varios hitos que fueron: i) establecimiento de
un rgano colegiado de gobierno; ii) designacin de un secretario para las reuniones, tuviera o no la condicin de Ministro; iii) consolidacin de la Presidencia del Consejo como un Ministerio con atribuciones propias (no necesariamente
de la actividad de secretariado); iv) atribucin de las funciones del secretariado
a una unidad administrativa dentro de la Presidencia; y v) descripcin normativa de las funciones del secretariado.
337
Es cierto que estos hitos corresponden a modelos polticos muy poco democrticos y que el ltimo de todos se produce durante la ltima dictadura, lo que
denota dos circunstancias, a saber, que el rgano y las funciones del secretariado son polticamente neutros y que, no obstante lo anterior, aplicndose a sistemas polticos democrticos el secretariado refuerza los modelos de organizacin gubernamental (de canciller, colegial, etc.).
10.6.
EL SISTEMA DE FUENTES DEL SECRETARIADO

Y DE LA COORDINACIN GUBERNAMENTAL
El vigente ordenamiento espaol del Gobierno es, como en casi todos los
pases europeos, bastante disperso. En sentido orgnico, por el contrario, el marco normativo es mucho ms uniforme desde la creacin del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno (Real Decreto 1519/1986,
de 25 de julio, de reestructuracin de Departamentos Ministeriales). Este Real
Decreto tuvo importancia porque en su artculo 4 se atribua por primera vez al
Vicepresidente del Gobierno la presidencia de la Comisin General de Subsecretarios, con lo que se modificaba, reforzndola, la naturaleza orgnica de dicha Comisin, cuyas funciones de coordinacin estaban ya previstas en la Ley
10/1983, de 16 de agosto, de organizacin de la Administracin Central del Estado. En la actualidad, tras las diversas normas orgnicas dictadas durante los Gobiernos de los Presidentes Gonzlez y Aznar, el rgimen orgnico del Secretariado est formado por las siguientes disposiciones:
el Real Decreto 553/2004, de 17 de abril, por el que se reestructuran los Departamentos ministeriales. Su artculo 12 atribuye al Ministerio de la Presidencia la asistencia al Consejo de Ministros, a las Comisiones Delegadas del Gobierno, a la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios;
el Real Decreto 554/2004, de 17 de abril, sobre las Vicepresidencias del Gobierno, que atribuye al titular de la Vicepresidencia Primera del Gobierno la presidencia de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios y al
titular de la Vicepresidencia Segunda la presidencia de la Comisin Delegada del
Gobierno para Asuntos Econmicos;
el Real Decreto 562/2004, de 19 de abril, por el que se aprueba la estructura orgnica bsica de los Departamentos ministeriales. Su artculo 11 mantiene en el Ministerio de la Presidencia la Direccin General del Secretariado del
Gobierno;
El Real Decreto, el 1194/2004, de 14 de mayo, por el que se determina la
composicin de las Comisiones Delegas del Gobierno. Tras la reforma de esta disposicin por el Real Decreto 1859/2004, de 6 de septiembre, por el que se supri338
me la Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos de Investigacin Cientfica y Desarrollo e Innovacin Tecnolgica, el nmero de Comisiones Delegadas
ha quedado reducido a tres (Asuntos Econmicos, Poltica Autonmica y Para Situaciones de Crisis). En el artculo 6 de esta disposicin se seala que el Secretariado del Gobierno colaborar con las Secretaras Tcnicas de cada Comisin,
remitir las convocatorias y archivar y custodiar las convocatorias, los rdenes
del da y las actas de las reuniones. Por razones ms pragmticas que dogmticas este Real Decreto contiene una disposicin adicional primera un tanto sorprendente, dedicada a la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios que recuerda que la presidencia de este rgano ser ejercido por la
Vicepresidenta Primera del Gobierno (ya se haba dicho en el Real Decreto
554/2004, de 17 de abril) y que el secretario de la misma ser el Subsecretario de
la Presidencia. La disposicin adicional es sorprendente porque se inserta en una
norma reguladora de las Comisiones Delegadas cuando la Comisin General es
cualitativamente algo muy diferente y porque la atribucin de la presidencia ya
estaba fijada previamente en el Real Decreto que regula las Vicepresidencias.
Quiz el motivo de esta disposicin sea cumplir el mandato del ltimo inciso del
artculo 8.2 de la Ley del Gobierno que se limita a establecer que la Secretara de
la Comisin ser ejercida por quien se determine reglamentariamente y al formarse
el nuevo Gobierno no se contempl esta previsin (luego reiterada en el Real Decreto de estructura orgnica bsica del Ministerio de la Presidencia);
El Real Decreto 1416/2004, de 11 de junio, por el que se desarrolla la estructura orgnica bsica del Ministerio de la Presidencia. El precepto nuclear de
esta disposicin en lo que afecta al Secretariado es el artculo 6 que regula al Direccin General del Secretariado del Gobierno. Las cuatro funciones que atribuye son las que se vienen reiterando desde 1986 con muy pequeos cambios, como
veremos ms abajo y su titular, como ha ocurrido tambin desde 1986, ejerce las
funciones de secretario adjunto de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. Pero en lo que se refiere a las funciones del secretariado su
atribucin orgnica no se agota en este artculo 6. Cuando el artculo 5 describe
la funciones del Subsecretario de la Presidencia encontramos que corresponde a
ste ejecutar las directrices e instrucciones dictadas por el titular del Departamento para la organizacin y coordinacin de las actividades del Consejo de Ministro, de las Comisiones Delegadas y de la Comisin General de Secretarios de
Estado y Subsecretarios de la que se le encarga la secretara (como vimos anteriormente en el Real Decreto 1194/2004, de 14 de mayo). Por ltimo, el artculo
1.5 de la misma norma seala que el organismo autnomo Boletn Oficial del
Estado est adscrito al Ministerio de la Presidencia a travs de la Subsecretara;
por ltimo, el mbito orgnico de las funciones de coordinacin se complementa con el Real Decreto 1511/1986, de 6 de junio, de ordenacin del diario oficial del Estado, reformado por el Real Decreto 1495/2007, de 12 de noviembre, por el que se crea la Agencia Estatal Boletn Oficial del Estado y se
aprueba su estatuto.
339
Y el rgimen funcional del Secretariado est centrado especialmente en la

Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Esta ley tiene excepcional importancia porque unifica y moderniza, adaptndolos a la Constitucin, las reglas de organizacin y funcionamiento del Gobierno que recoga la Ley de Rgimen Jurdico de 1957. En lo que a este trabajo se refiere, hay que destacar en
primer lugar el artculo 9, dedicado al Secretariado del Gobierno que lo define70, fija sus funciones, prev su integracin orgnica en el Ministerio de la Presidencia y viene a reconocer la existencia de un Ministro-Secretario del Consejo de Ministros. En esta Ley, adems, se sealan los rganos de coordinacin
(Comisiones Delegadas del Gobierno y Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios) y las normas de funcionamiento del Gobierno. Y, por ltimo, siguiendo la lnea de la derogada Ley de Procedimiento Administrativo, contiene otro artculo, el 24, que regula el procedimiento de elaboracin de los
reglamentos.
Complemento de la Ley del Gobierno son las Instrucciones para la tramitacin
de asuntos de los rganos colegiados del Gobierno, aprobadas por Acuerdo del
Consejo de Ministros de 26 de julio de 1996 que constituyen, desde su primera
versin de 1976, la gua procedimental de la accin del Gobierno. Estas Instrucciones, no publicadas por causa de su carcter interno, responden avant la lettre,
como seala Gonzlez Cueto, a las previsiones del artculo 17.b) de la Ley del Gobierno que se refiere a las disposiciones organizativas internas, de funcionamiento
y actuacin emanadas del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros.
Por ltimo, el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005 por el que
se aprueban las Directrices de Tcnica Normativa es un elemento funcional de cierta relevancia para la funcin de secretariado ya que desde 1993 corresponde a la
Direccin General del Secretariado velar por su cumplimiento.
Elaborada muy pocos meses antes que la Ley del Gobierno, la Ley 6/1997,
de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado (LOFAGE), es tambin una norma relevante a efectos de la coordinacin intragubernamental y de las funciones de secretariado. Por una parte, introduce, con alcance intra-administrativo, el principio de coordinacin71. Por
otra parte, describe los rganos superiores y directivos de la Administracin General del Estado que confluyen en los rganos colegiados de coordinacin. Igualmente establece ciertos principios generales sobre los rganos colegiados que son
de aplicacin a algunas instancias de coordinacin. Por ltimo, regula un procedimiento especfico de actuacin del Gobierno, el de determinacin de las estructuras administrativas previsto en su artculo 67.
70 rgano de apoyo del Consejo de Ministros, de las Comisiones Delegadas del Gobierno y de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios.
71 El principio de coordinacin apareca ya en el artculo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, pero con un
alcance inter-administrativo, para enmarcar las relaciones entre las distintas Administraciones Pblicas.
340
Este conjunto de fuentes se caracteriza por su simplicidad y relativa claridad. Nos ser de utilidad para recorrer los mbitos en los que se aplica la funcin de secretariado y para sacar a continuacin algunas conclusiones sobre su
naturaleza.
10.7.
ORGANIZACIN DE LAS FUNCIONES DE SECRETARIADO

Y DE COORDINACIN GUBERNAMENTAL
La coordinacin gubernamental se organiza en torno a tres instancias continuas: el Consejo de Ministros, la Comisin General de Secretarios de Estado y
Subsecretarios y, con carcter adems permanente, el Ministerio de la Presidencia. Con carcter discontinuo, las Comisiones Delegadas del Gobierno tambin asumen funciones coordinadoras.
La regulacin del Consejo de Ministros contiene elementos coordinadores importantes. De una parte, el artculo 5.1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre,
del Gobierno, seala las competencias genricas de este rgano, si bien existe
una multitud de disposiciones de diverso rango que fijan materias determinadas
que ha de aprobar el Consejo. Dicho artculo seala un conjunto de atribuciones
que definen bien el alcance del principio colegial que es el principio que expresa en su nivel ms elevado la funcin de coordinacin que corresponde al Gobierno y constituye un adecuado desarrollo del artculo 97 de la Constitucin, tanto ms cuanto que el referido artculo 97 atribuye al Gobierno una competencia
cuasi-universal (cuyo lmite es la reserva de ley) por lo que el referido artculo
5.1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, no constituye una
clusula cerrada que podra entorpecer la accin del Gobierno (de hecho, el artculo 2 de la Ley italiana utiliza una tcnica similar).
Tambin se detectan elementos interesantes desde el punto de vista que nos
interesa aqu en el artculo 25.e) y f) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del
Gobierno, que prev el procedimiento para tramitar acuerdos de las Comisiones
Delegadas y rdenes Ministeriales cuando afecten a varios Ministerios, en el artculo 18.4 de la misma Ley que trata del rgimen de acuerdos y archivo de las actas, y en el artculo 22, tambin de la Ley del Gobierno, que fija el rgimen de participacin de los Ministerios en las materias que conocer el Consejo de Ministros.
La regulacin de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios tambin contiene especificaciones de inters desde el punto de vista de la
coordinacin siempre desde el presupuesto de que la Ley del Gobierno ha querido resaltar su carcter subalterno mediante la remisin de las reglas de funcionamiento a posteriores disposiciones internas del Consejo de Ministros (Garca Fernndez: Funcionamiento y accin del Gobierno, p. 142). De entrada,
su propia existencia (que nace con el Acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de
341
octubre de 1976 y se legaliza con el artculo 5 de la Ley 10/1983, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin Central del Estado) configura un
instrumento coordinador fundamental que no tienen los ordenamientos francs e
italiano. La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, dedica un precepto, el octavo, a la Comisin destacndose su carcter preparatorio y su presidencia, que corresponde a un Vicepresidente del Gobierno. En la actualidad, el Real
Decreto 554/2004, de 17 de abril, sobre las Vicepresidencias del Gobierno, atribuye la presidencia de la Comisin a la Vicepresidenta Primera y lo reitera, como
acabamos de ver, el Real Decreto, el 1194/2004, de 14 de mayo, por el que se determina la composicin de las Comisiones Delegas del Gobierno.
Conforme a lo que seala el artculo 8.3 in fine de la Ley del Gobierno (En
ningn caso la Comisin podr adoptar decisiones o acuerdos por delegacin del
Gobierno), la Comisin cumple el papel de examinar con calma todos los asuntos que ha de ver el Consejo de Ministros cada semana con la particularidad de
resolver (material pero formalmente como dice Ortega lvarez) la mayor parte de
los asuntos, concretamente los que no tienen alcance poltico, no tienen rango de
ley y llegan pacificados sin que existan disensiones graves por parte de algn
o algunos Ministerios. Esa masa de asuntos (un setenta y cinco por ciento cada semana) integra el denominado (segn las Instrucciones vigentes) ndice verde.
Desde ese punto de vista, la Comisin no slo es un excelente rgano de coordinacin sino tambin un instrumento para hacer efectivo el principio colegial. No
obstante, para asegurar uno y otro objetivo son necesarios dos requisitos:
i) Que el ndice rojo (es decir, los asuntos que efectivamente ha de conocer y debatir el Consejo de Ministros) sea la otra cara de la moneda del ndice verde y no se cargue de asuntos nuevos que ni ha debatido la Comisin ni
los Ministros tienen tiempo material de estudiar. El abuso de la inclusin de
asuntos en el ndice rojo no debatidos previamente por la Comisin (es decir,
los asuntos que han sido recogidos en el denominado ndice de decisiones
que refleja los asuntos tratados en la Comisin) rompe el principio colegial mxime si no se reparte la documentacin de los asuntos y los Ministros se los encuentran prcticamente al llegar al Consejo. Lgicamente las Instrucciones de
1996 prevn unos pocos asuntos que van directamente al Consejo de Ministros
(nombramientos de altos cargos, concesin o denegacin de indultos o informes presentados por los miembros del Gobierno) pero este supuesto tasado no
puede extenderse abusivamente a aquellos asuntos que las propias Instrucciones
establecen que han de pasar por la Comisin.
ii) Que la Comisin sea presidida por el Vicepresidente del Gobierno. Cuando el Real Decreto 1519/1986, de 25 de julio, de reestructuracin de Departamentos ministeriales, atribuy al Vicepresidente del Gobierno (nico en aquel
tiempo) la presidencia de la Comisin, desplazando al Ministro de la Presidencia
(en aquel tiempo, de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno) a
la vicepresidencia del rgano, el nivel poltico de la Comisin se elev notablemente
342
mxime cuando es el Presidente del rgano el que decide, sin votacin, qu asuntos van a cada uno de los ndices o se quedan sobre la mesa. Slo un Vicepresidente tiene poder suficiente para ordenar con criterios polticos lo que filtra la Comisin y acaba o no en la mesa del Consejo72 pues normalmente el Ministro de la
Presidencia no siempre se puede imponer a los Ministerios ms poderosos.
Por ltimo hay que sealar el Ministerio de la Presidencia, cuya propia existencia, como acabamos de decir tambin de la Comisin, supone un instrumento
coordinador de suma importancia. Este Ministerio, que en virtud de lo dispuesto
en el artculo 1.3 del Real Decreto 1418/2004, de 11 de junio, por el que se desarrolla la estructura orgnica del Ministerio de la Presidencia, tiene atribuida, por
as corresponder a su titular, la Secretara del Consejo de Ministros, la coordinacin legislativa (artculo 2.1 del Real Decreto 1418/2004 citado), la competencia
sobre las rdenes ministeriales conjuntas [artculo 5.1.d) del mismo Real Decreto 1418/2004] y, por ltimo, el control de la publicacin de las normas en el Boletn Oficial del Estado [artculo 6.1.e) del Real Decreto 1418/2004 citado].
El problema ms interesante que se plantea respecto al Ministerio de la Presidencia y al Secretariado es la posicin de ste dentro del Ministerio. O, dicho
de otra manera, a quien se debe atribuir la condicin material y formal de rgano encargado de la funcin de secretariado del Gobierno? Al Ministerio de
la Presidencia o a la Direccin General del Secretariado del Gobierno, rgano
directivo de dicho Ministerio?
Como ha recordado Ortega lvarez (Secretariado del Gobierno, p. 2358),
el proyecto de ley del Gobierno que decay al concluir la legislatura 1993-1996
se refera a una Secretara del Gobierno cuyo titular poda tener la condicin de
Ministro. Ello incluso dio lugar a opiniones encontradas en los comentarios que
se publicaron de ese proyecto (Estudios sobre el Gobierno. Seminario sobre el
proyecto de Ley reguladora del Gobierno dirigidos por Luciano Parejo). Sin
embargo, el artculo 9 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, supone un cambio que, en parte, aclara algunas dudas pero, tambin en parte, presenta otras, como
vio Prez Tremps.
En efecto, la referencia al Ministro-Secretario del Consejo del Ministros
que contiene la letra a) del apartado 1 de este artculo 9 despeja la duda de si el
titular del Secretariado podra ser un Ministro. No lo es pues la funcin del rgano es asistir al Ministro y adems, conforme al apartado segundo del mismo
precepto, se integra en la estructura orgnica del Ministerio de la Presidencia. Por
72 En mi artculo Cooperacin al desarrollo: historia de una descoordinacin gubernamental sealo

cmo fue imposible aprobar en 1995 el proyecto de ley de cooperacin al desarrollo a causa del enfrentamiento entre varios Ministerios, enfrentamiento que no pudo solventar el Ministro de la Presidencia que presida la Comisin a causa de la inexistencia de Vicepresidente del Gobierno tras la dimisin de Narcs Serra.
343
ende, el titular del Secretariado del Gobierno puede tener el carcter orgnico que
le atribuya el Real Decreto de estructura orgnica del Gobierno o el Real Decreto
de estructura orgnica bsica de los Departamentos ministeriales pero no parece que pueda ser Ministro. De modo que, desde una perspectiva orgnica y conforme al Derecho positivo, el Secretariado del Gobierno es, como reza el artculo 9 de la Ley del Gobierno, un rgano de apoyo del Consejo de Ministros
y dems instancias de coordinacin.
Ahora bien, si nos situamos en un plano funcional, es decir, si aceptamos que
funcionalmente el secretariado es un conjunto de actividades jurdicas destinadas
a asegurar la coordinacin del Gobierno, la conclusin a que se llega es que hay
ms rganos que ejercen esa funcin. Concretamente, ejercen funciones de secretariado el Ministro de la Presidencia y el Subsecretario de la Presidencia y
tambin el Vicepresidente del Gobierno que preside la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. Parece por ello que, a diferencia del proyecto
de ley de 1995, el Secretariado descrito en la Ley del Gobierno es un rgano que
realiza importantes funciones de secretariado pero no todas. Luego, la redaccin
del artculo 9 es posiblemente insuficiente y parece concebida con una visin administrativa y nada poltica del alcance constitucional de la coordinacin gubernamental. Si se suscitara la reforma de la Ley del Gobierno quiz sera til destacar que la funcin de secretariado no se limita a una Direccin General pues el
Vicepresidente poltico, el Ministro de la Presidencia y el Subsecretario de este
Departamento tambin concurren al cumplimiento de esa funcin.
La valoracin que se puede hacer de este sistema organizativo ha de ser positiva. Lo primero que destaca es la superacin de la dispersin normativa gracias a la Ley del Gobierno. A lo sumo, podra plantearse la conveniencia de elaborar un reglamento del Consejo de Ministros, pero lo cierto es que las
Instrucciones de 1996 ya son un reglamento que no necesita muchos retoques.
Por el contrario, quiz debera afrontarse el tema de las numerosas materias que
ha de conocer el Consejo de Ministros por ministerio de la ley. Deberan examinarse estas materias y depurarlas, lo que debera efectuarse mediante su deslegalizacin, mediante un proyecto de ley deslegalizador. Ocasionalmente, tambin podran atribuirse algunas de las materias deslegalizadas a la Comisin
General de Secretarios de Estado y Subsecretarios.
10.8.
LAS LNEAS DE ACCIN QUE FORMAN EL SECRETARIADO

DEL GOBIERNO EN ESPAA
a) Programacin del trabajo gubernamental

Aunque el artculo 2.2.b) Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno,
atribuye al Presidente el establecer el programa poltico del Gobierno y el artculo
344
5.1.j) atribuye al Consejo de Ministros la adopcin de programas, planes y directrices vinculantes para todos los rganos de la Administracin General del Estado, la tcnica programadora se tiene que expresar, para que sea eficaz, en normas de rango ms domstico. Algo han previsto tambin las Instrucciones de 26
de julio de 1996 al regular las actuaciones previas a la celebracin de los rganos colegiados as como la prctica actual de la presidencia de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios que solicita de los Ministerios
el calendario trimestral de proyectos normativos. Pero sera interesante introducir tcnicas de programacin a plazo ms largo con las que el trabajo del Gobierno podra racionalizarse, ajustarse mejor a la coyuntura poltica e insertarse
en un escenario ms controlable. Adems, esta programacin redundara en la
calidad de los textos normativos porque evitara que una norma experimentara
varias reformas en un plazo breve y, adems, forzara a dictar las disposiciones
de desarrollo que se necesitan dentro de una secuencia cronolgica regular.
Por consiguiente, bajo la rbrica programacin habra que articular un conjunto de procedimientos de distinta naturaleza que incluye el diseo de un programa a un plazo medio, su concrecin a corto plazo (una o dos semanas), su seguimiento, el control de las normas que precisan desarrollo ulterior, y la adecuacin
financiera de cada programa. Para estos fines, la utilizacin razonable de cuestionarios de check-list (vigentes desde 1989 pero en desuso desde el primer Gobierno del Presidente Aznar) puede ser beneficiosa porque contribuye a conocer
cmo se inserta un proyecto de norma en el ordenamiento. Todo este conjunto
de medidas se puede llevar a la prctica mediante una simple reforma de las Instrucciones de 1996, aunque es evidente que su efectividad va a depender de que
el Consejo de Ministros impulse polticamente su puesta en prctica.
b)
Preparacin de las reuniones del Consejo de Ministros
A diferencia del antiguo artculo 131 de la Ley del Procedimiento Administrativo de 1958 que estableca un principio bsico sobre la preparacin de las sesiones del Consejo de Ministros (circulacin de proyectos y formulacin de observaciones), la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, contiene
referencias parciales a la preparacin del Consejo. En el Real Decreto 1418/2004,
de 11 de junio, por el que se desarrolla la estructura orgnica del Ministerio de
la Presidencia, la preparacin de las reuniones est atribuida a la Direccin General del Secretariado del Gobierno [artculo 6.1.a) y b)], lo que se complementa
con las Instrucciones del 1996 que han precisado mucho ms la elaboracin del
orden del da, el reparto de documentacin y del orden del da, la adicin de
asuntos, etc.
Sobre la filosofa general que inspira la accin preparatoria de las sesiones
del Consejo de Ministros hay que sealar que se trata de un sistema flexible,
que asegura la participacin de los Ministerios en la preparacin del orden del
345
da pero sin dejar de prever asimismo mecanismos de disciplina para evitar disfunciones y entorpecimientos asegurando as la vigencia del principio colegial.
Se podra quiz perfeccionar su aplicacin, tanto en orden a la ampliacin de plazos para el reparto y observacin de asuntos como en cuanto a la determinacin
del contenido de los expedientes a remitir. Pero, con todo, son retoques menores que ni siquiera precisan formalizarse en las Instrucciones. A lo sumo, quiz
podra regularse con algn mayor detenimiento, dentro del apartado 4 de Actuaciones posteriores a la celebracin del Consejo de Ministros, el procedimiento de seguimiento del desarrollo reglamentario de las disposiciones que entran en vigor.
c) Seguimiento del proceso de elaboracin parlamentaria de la ley
La idea de un seguimiento regular ex Gobierno del proceso legislativo no se
configura con claridad hasta la creacin de la Secretara de Estado para las Relaciones con las Cortes y la Coordinacin Legislativa, que se efectu por medio del Real Decreto-ley 22/1982, de 7 de diciembre. Esta funcin est regulada en la actualidad en el artculo 2 del Real Decreto 1418/2004, de 11 de junio,
por el que se desarrolla la estructura orgnica del Ministerio de la Presidencia,
que la atribuye a la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes y a la Direccin General de Relaciones con las Cortes que depende de sta. No cabe
mayor formalizacin de esta funcin y conviene sealar el acierto de concentrar en un mismo Departamento el seguimiento y preparacin de toda la actividad normativa del Estado para evitar que puedan producirse desconexiones
no deseables.
d) Coordinacin interministerial
Bajo esta rbrica existen en el Derecho comparado, como ya hemos visto, actividades materiales muy diversas, difcilmente reducibles a tipos especficos. Quiz la expresin ms importante de coordinacin interministerial sea la actividad de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, a la que
nos hemos referido. Tambin se engloba en esta actividad la tramitacin y propuesta de rdenes ministeriales conjuntas, que corresponde al Ministro de la
Presidencia para los Acuerdos adoptados por las Comisiones Delegadas y para
las rdenes ministeriales, si bien, a diferencia de la Ley de Procedimiento Administrativo, la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, guarda silencio sobre los Decretos conjuntos. Dentro del Ministerio de la Presidencia, su
tramitacin corresponde a la Direccin General del Secretariado del Gobierno
y, sobre todo, a la Secretara General Tcnica respectivamente [artculos 6.1.a)
y 5.1.d) del Real Decreto 1418/2004, de 11 de junio, citado]. Conviene destacar
la coherencia de estas actividades dentro del esquema adoptado, ya que permiten la coordinacin de la actividad normativa de la Administracin.
346
TERCERA PARTE: ALCANCE JURDICO Y POLTICO DE LA FUNCIN

DE COORDINACIN DEL TRABAJO GUBERNAMENTAL
Y DE LOS RGANOS QUE LA EJERCITAN
10.9.
RECAPITULACIN (I). ALCANCE JURDICO DE LA FUNCIN

DE COORDINACIN DEL TRABAJO GUBERNAMENTAL
Nos encontramos ante una funcin poltica que se despliega al servicio de unos
fines del Estado, que el Gobierno concreta y configura. Pero esta actividad se desarrolla con tcnicas jurdicas que poseen eficacia igualmente jurdica. Conviene ver, por ello, la dimensin jurdica de esta funcin que incide notablemente
en el ordenamiento del Estado.
Ha sido un antiguo Secretario General del Gobierno francs, Jacques Fournier, quin ha dado, con un simple trazo, el estricto alcance jurdico de las tcnicas de coordinacin del trabajo gubernamental al decir que stas estn al servicio de la regularidad de los procedimientos constitucionales. Dicho con otras
palabras, las funciones propias del Secretariado van dirigidas a asegurar la juridicidad de los procedimientos a travs de los que acta el Gobierno, ad intra y
ad extra, y ello en los siguientes mbitos:
a)
Diseo global de la accin del Gobierno
Mediante las tcnicas de coordinacin del trabajo gubernamental, la accin

del Gobierno queda jurdicamente enmarcada en un conjunto de procedimientos administrativos que aportan certeza y racionalidad a dicha accin, con el
consiguiente avance en orden a la eficacia y a la coordinacin (y eventualmente, aunque no sea el fin principal del instituto, a la seguridad jurdica del ciudadano). Es decir, al juridificar toda la gama de actuaciones gubernamentales a
travs de un determinado procedimiento administrativo, el Gobierno se dota de
un marco de actuacin uniforme, que responde a unos estndares que se conocen previamente y que no estn sometidos a otras contingencias que las meramente polticas. La accin gubernamental gana eficacia y economiza medios, adems de reconducirse siempre a unos patrones preestablecidos.
b)
Establecimiento de instrumentos de coordinacin intraorgnica
El procedimiento administrativo que reglamenta todas las fases de la accin

gubernamental conlleva la previsin de la intervencin de los entes administrativos y polticos que cada actuacin requiere. De esta manera se predeterminan
las relaciones entre distintos rganos y la fase concreta en que cada uno ha de
entrar, as como los efectos jurdicos de cada actuacin. La importancia de este
347
procedimiento intraorgnico es fundamental porque va dirigido a asegurar la

presencia de todos los rganos interesados en el proceso de decisin, de tal modo
que el resultado final es una decisin poltica pacificada en la que han intervenido todos los rganos implicados.
c) Cauce para las relaciones externas del Gobierno con otros rganos
La complejidad del entramado institucional del Estado requiere juridificar las
relaciones del Gobierno con otros rganos, tengan o no la consideracin de
constitucionales. Frente al tipo de relacin escasamente formalizada del siglo XIX
y de parte del XX, la gran cantidad de procedimientos relacionales por los que discurre la actividad poltica y administrativa, requiere formalizar jurdicamente tales relaciones, a la par que centralizarlos en lo posible. Esa centralizacin puede obedecer a motivos de funcionalidad poltica o eficacia administrativa, pero
indudablemente permite que el Gobierno, a travs del seguimiento de los diversos
procedimientos, pueda intervenir en cada trmite o fase si as resulta necesario.
d) Formalizacin de los procesos de toma de decisiones
La juridificacin de todas las actividades externas e internas del Gobierno tiene como correlato que el propio proceso de toma de decisiones se formaliza,
con lo que se facilita su regularidad y su programacin, as como las respuestas
ms adecuadas a los acontecimientos imprevistos que puedan acontecer.
El corolario que se obtiene de esta dimensin jurdica es la importancia de
contar con un aparato administrativo slido que tenga capacidad para coordinar
la multitud de imputs que llegan a los Secretariados, para que los pueda formalizar como material susceptible de tratamiento administrativo, y en fin, pueda garantizar la transmisibilidad horizontal tanto de dicho material como de las decisiones que emanan de los distintos rganos. Se comprende que ha de ser un
aparato administrativo, y no poltico, porque, tras un impulso poltico inicial,
sus procedimientos y sus contenidos son predominantemente administrativos.
Adems, su funcin ha de ser, en parte, objetivar demandas y necesidades polticas traducindolas a formas jurdicas.
10.10.
RECAPITULACIN (II). ALCANCE POLTICO

DE LA FUNCIN DE COORDINACIN DEL TRABAJO
GUBERNAMENTAL
Como se desprende del epgrafe anterior, la formalizacin jurdica de la

coordinacin gubernamental tiene un alcance fundamentalmente poltico. Un
348
Secretariado del Gobierno, como tambin escribi Jacques Fournier, es una

encrucijada de relaciones, es decir, una instancia vertebradora de procesos polticos que canaliza y a continuacin se expande hacia objetivos precisos. As
planteado, cuales son los efectos polticos que conlleva la coordinacin gubernamental?
a)
Direccin unificada del Gobierno
Aunque la articulacin y distribucin concreta de facultades entre el Presidente

de un Gobierno y los restantes miembros de ste estn determinadas por el modelo
constitucional elegido, la aplicacin de tcnicas de coordinacin del trabajo gubernamental provoca un primer efecto inducido de reforzar, racionalizndola, la
posicin del Presidente del Gobierno, ya que ste adquiere ms amplios instrumentos
de conocimiento de la marcha de accin del Ejecutivo en su conjunto. En la medida en que el Gobierno, en el Estado social, es un aparato que crea indirizzo y que
acta mediante un programa pblico (en el que se anuda su relacin fiduciaria con
el Parlamento), se hace an ms necesario asegurar una accin unificada del Ejecutivo. Este objetivo se obtiene, principalmente, con la programacin de la labor
de Gobierno y el dominio sobre el orden del da de las sesiones del Consejo de Ministros. Desde tal punto de vista, el Secretariado siempre refuerza el principio de
canciller sin aminorar la vigencia del principio colegial.
b)
Canalizacin de los conflictos intragubernamentales
An en los Gobiernos de un slo partido, los conflictos internos dentro de ste

no son una posibilidad remota, tanto porque en los partidos coexisten talantes y
orientaciones diferentes como por causa de los intereses contrapuestos que anidan dentro de los Ministerios. En esta materia, un Secretariado que tenga fuerza poltica para canalizar esa confrontacin de intereses, ofreciendo un marco para
debatir y dilucidar las discrepancias, es fundamental para evitar que los conflictos acaben exteriorizndose. Para ello, las comisiones interministeriales, ya
sean permanentes (como la espaola de Secretarios de Estado y Subsecretarios),
ya sean para fines especficos (la preparacin de un proyecto de ley, el diseo
de un programa gubernamental, etc.) son un instrumento idneo.
c)
Depuracin del trabajo gubernamental
Una condicin de la buena marcha del trabajo del Gobierno, es la depuracin

de las materias que acceden a sus instancias ms elevadas, de modo que a travs de rganos inferiores o a travs de institutos normativos, el Consejo de Ministros no haya de conocer determinadas materias de escasa relevancia. Es ms,
la depuracin debe alcanzar tambin a las materias que acceden al Consejo, de
349
modo que se lleven a discusin las materias de importancia realmente poltica,

que no deben sustanciarse en instancias inferiores. La razn de este proceso de
depuracin es claro, a fin de descargar al Gobierno de trabajos innecesarios fcilmente solucionables por rganos menos elevados. Por eso poseen dimensin
poltica las normas que regulan las materias que ha de conocer necesariamente
el Consejo de Ministros, as como los rganos que con regularidad o eventualmente se renen para tratar asuntos de los que se descarga el Gobierno.
d) Participacin o seguimiento externo de los procesos de creacin
normativa
La produccin normativa del Estado contemporneo, ya legislativa, ya originada en el Gobierno, no slo es amplsima, sino que, cuando se trata de disposiciones administrativas, emana en la prctica con notable dispersin. Parece necesario concentrar en un slo rgano todas las funciones conectadas con el proceso
de creacin normativa, ya no slo por razones de seguridad jurdica sino tambin por garantizar la coherencia y unidad polticas. Esta funcin se despliega en
varias direcciones que van desde el seguimiento poltico y jurdico de la tramitacin parlamentaria de los proyectos legislativos, hasta el anlisis de las normas
de desarrollo de otros anteriores, as como el examen de las antinomias y lagunas que puedan producirse. Todas estas direcciones acaban confluyendo, por otra
parte, en el control del diario oficial, si bien es cierto que no todas las soluciones
de Derecho comparado apuntan a dicho control por los Secretariados.
Todo este conjunto de facetas polticas de la coordinacin gubernamental explica que haya de ser dirigida con criterios igualmente polticos. Un rgano dedicado exclusivamente a la coordinacin gubernamental acta con tcnicas jurdicas y ha de tener una plantilla tcnica muy seleccionada. Sin embargo es,
ante todo, un rgano poltico que ejecuta unas funciones propias del Consejo de
Ministros. Todo lo cual debe conducir a dos conclusiones, a saber:
* el rgano de coordinacin gubernamental ha de tener una direccin necesariamente poltica, pues conecta directamente con la organizacin, competencias y orientacin del Consejo de Ministros.
* no obstante su direccin poltica, las funciones de Secretariado gubernamental no deben confundirse con la de un Gabinete poltico. No son funciones
que puedan converger en un mismo rgano, tanto porque los Secretariados utilizan tcnicas y servicios jurdicos para servir objetivos polticos, cuanto porque
una parte de las funciones coordinadoras estn sometidas necesariamente al Derecho administrativo, afectan a derechos e intereses de terceros y su actuacin
puede ser revisada jurisdiccionalmente. Lo que no impide, claro est, que deba
existir una ntima conexin entre los Secretariados y los Gabinetes polticos.
350
CUARTA PARTE: REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

10.11.
BIBLIOGRAFA
1. Adems del libro de Lon BLUM del que se hablar ms abajo, la obra
decana sobre esta materia es la de Andr BERTRAND Les techniques du travail gouvernemental dans ltat moderne. tude de Sciences Politique et Administrative et de Droit Constitutionnel compar, Institut International des Sciences Administratives, Bruselas, 1954. Tienen inters dos informes de la
ORGANIZACIN DE COOPERACIN Y DE DESARROLLO ECONMICO: Aspects de
la gestion du centre du gouvenement (1990) y Les Services Internes de Conseil
au Gouvernement (1992).
2.
Sobre los orgenes del Secretariado General del Gobierno, vase:
i) Francia. La mejor historia del Secretariado est en el trabajo de Grard CONAC Le Secrtariat Gnral du Gouvernement: cinquante ans dhistoire , en la
obra colectiva Le Secrtariat Gnral du Gouvernement, Economica, Pars, 1986,
pp. 11-31; Roselyne PY: Le Secrtariat gnral du Gouvernement, La Documentation Franaise, Pars, 1985, pp. 7-31, presenta tambin una descripcin
muy completa aunque ms breve como lo es la de Marceau LONG: Les services
du Premier Ministre, Presses Universitaires dAix-Marseille, Aix-en-Provence,
1981, pp. 60-64. Encontramos tambin una buena sntesis tanto en Jean MASSOT: Le Chef du Gouvernement en France, La Documentation Franaise, Pars,
1979, pp. 29-32 como en Stphane RIALS: Le Premier Ministre, Presses Universitaires de France, Pars, 1985, 2.a ed., pp. 42-45. Para sus orgenes, Javier GARCA FERNNDEZ: Lon Blum y La Reforma Gubernamental, Revista de Estudios Polticos, nm. 88, abril-junio 1995, pp. 91-113, del propio Lon BLUM:
La reforma gubernamental (trad. J. Garca Fernndez), Tecnos, Madrid, 1996,
ms el ajustado artculo de Roger BONNARD La Prsidence du Conseil , Revue
de Droit Public et de la Science Politique, t. 52, 1935, pp. 74-89, y la breve crnica de Paul DUBOIS: Lorganisation des services de la Prsidence du Conseil,
Revue de Droit Public et de la Science Politique, t. 36, 1919, pp. 75-90. Hay alguna informacin interesante en Toms ZAMORA RODRGUEZ: La Presidencia
del Gobierno en Francia, Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1965, pp. 3858, si bien no cita a Blum. Hay informacin interesante en uno de los volmenes
de memorias del que fuera Secretario General del Gobierno de Blum, Jules MOCH:
Le Front Populaire, grande esprance..., Perrin, Pars, 1971, pp. 140-225.
ii) Reino Unido73. Para los iniciales aos de este rgano hay un antiqusimo artculo de Harold LASKI: Le personnel du Cabinet en Angleterre 1801-
73 Adems de la bibliografa citada existe una obra de R. K. MOSLEY titulada The Story of the Cabinet
Office, publicada en 1969, que no hemos podido manejar.
351
1924, Revue de droit public et de la science politique, 1933, pp. 95 y ss. Como
siempre ocurre, cuando se escribe la historia apenas hay tiempo de valorar qu
se aporta a esa historia, de modo que las Mmoires de guerre de Lloyd GEORGE (trad. Ch. Bonnefon, Fayard, Pars, 1934) apenas contienen referencias al
rgano que l mismo cre. Para las etapas de su evolucin, es muy til la breve
intervencin del entonces Secretario de la Oficina Sir Robert Amstrong en la
obra colectiva: Le Secrtariat Gnral du Gouvernement, cit., pp. 92-93. Igualmente sinttico pero muy completo es el resumen histrico de O. HOOD PHILLIPS y Paul JACKSON: O. Hood Phillips Constitucional and Administrative
Law, Sweet & Maxwell, Londres, 1978, 6. ed. (hay otras posteriores), pp. 312313. Y como obra bsica para toda la evolucin histrica, la gran historia de
John P. MACKINTOSH The British Cabinet, Stevens & Sons, Londres, 1977, 3.
ed., que debe completarse con la de Betty KEMP King and Commons, 16601832, Macmillan, Londres, 1959, para entender como se fue acomodando el
Ejecutivo mediante convenciones al nuevo papel controlador del Parlamento.
iii) Alemania. Maria Paola VIVIANI: La Presidenza del Consiglio dei ministri
in alcuni Stati dellEuropa Occidentale ed in Italia, Giuffr, Miln, 1970, pp. 7986; Stefano Filippone THAULERO: Il ruolo del Cancilliere Federale secondo la
Legge Fondamentale, Giappichhelli, Turn, 1994, pp. 69-71.
iv) Italia. Para toda la evolucin histrica de los servicios del Primer Ministro
siguen siendo excelentes los trabajos de Constantin ZILEMENOS Naissance et volution de la fonction de Premier Ministre dans le rgime parlementaire, Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, Pars, 1976, pp. 160-183, y de Italo TUCCI: Aspetti storici del problema della presidenta del consiglio, en Enrico SPAGNA
MUSSO (dir.): Costituzione e struttura del governo. Il problema della Presidenza del Consiglio, Giuffr, Miln, 1979, pp. 19-50. Igualmente sinttica y muy
sutil es la aportacin de Costantino MORTATI con Lordinamento del Governo
nel nuevo diritto pubblico italiano (1931), Giuffr, Miln, 2000, pp. 61-73 y 201202. Hay algunas referencias al Real Decreto de 14 de noviembre de 1901, nm.
466, en Fausto CUOCOLO: Il Governo nel vigente ordinamento italiano, tomo I,
Giuffr, Miln, 1959, pp.286-290; y en Silvano LABRIOLA: Il Governo e alcune
sue funzioni (Studi), Cedam, Padua, 1981, pp. 142-146. Hay que tener en cuenta que las actas del Consejo de Ministros de la primera etapa republicana se publicaron hace algn tiempo: Verbali del Consiglio dei Ministri. Luglio 1943 maggio 1948. Edizione critica, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Roma, 1994. El
primer tomo lleva una buena Introduzione de Aldo G. RICCI, pp. IX-LVII.
Los manuales del periodo monrquico suelen ser poco detallados con el Gobierno pero el trabajo de Gaetano MOSCA que public en la Enciclopedia Giuridica
Italiana (Derecho constitucional [1906], trad. A. Bergareche Gros, Marcial Pons,
Madrid, 2006) es particularmente detallado con la organizacin del Gobierno.
3. Sobre el actual Secretariado General del Gobierno en Francia hay cuatro clsicos, a los que ya nos hemos referido, que siguen siendo citados en la p352
gina webb del Primer Ministro: Marceau LONG: Les services du Premier Ministre, cit., pp. 60-8074; Roselyne PY: Le Secrtariat gnral du Gouvernement,
cit.; AAVV: Le Secrtariat Gnral du Gouvernement, cit.; y Jacques FOURNIER: Le travail gouvernemental, Presses de la Fondation Nationales des Sciences Politiques Dalloz, Pars, 1987, pp. 145-151 (anteriormente, La coordination
du travail gouvernemental, Service de Polycopie de la Fondation Nationale des
Scinces Politiques, Pars, 1985-1986)75. Posteriormente, los alumnos de la promocin Ren Char de la ENA (1993-1995) publicaron Le travail gouvernemental (La Documentation Franaise, Pars, 1996, 2 tomos) pero ninguno de sus captulos se refiere al Secretariado General del Gobierno. Adems, encontramos
algunas referencias a este rgano en las siguientes monografas: Maria Paola
VIVIANI: La Presidenza del Consiglio dei ministri in alcuni Stati dellEuropa Occidentale ed in Italia, cit., pp. 38-48; Toms ZAMORA RODRGUEZ: La Presidencia del Gobierno en Francia, cit., pp. 82-89; Alain CLAISSE: Le Premier Ministre de la Ve Rpublique, Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudente, Pars,
1972, pp. 231-236; Jean MASSOT: Le Chef du Gouvernement en France, cit.,
pp. 186-193; Stphane RIALS: Le Premier Ministre, cit., pp. 91-92; Philippe ARDANT: Le Premier Ministre en France, Montchrestien, Pars, 1991, pp. 96-98; y
Dmitir-Georges LAVROFF: Le systme politique franais, Dalloz, Pars, 1982,
3.a ed. (hay eds. posteriores), p. 468. La referencia de Bernard TRICOT y Raphel
HADAS-LEBEL proviene de Les institutions politiques franaises, Presses de la
Fondation Nationale des Sciences Politiques & Dalloz, Pars, 1985. La cita de
Bertrand MATHIEU y Michel VERPEAUX proviene de su Droit constitutionnel, Presses Universitaires de France, Pars, 2004. Peridicamente el propio Secretariado publica, a travs del Journal Officiel, un Dossier du travail gouvernemental
que es un modelo de claridad sobre las funciones de este rgano. Existe una monografa poco conocida (Olga UCHAN: Le triangle lyse/Matignon/PalaisBourbon, Ellipses, Pars, 1998) que describe la posicin del Secretariado en el
juego de relaciones Presidente-Primer Ministro. Una de las circulares citadas, la
de mayo de 1988, fue publicada con el ttulo Carta-circular del Primer Ministro francs, Mr. Rocard, a sus Ministros por la Revista de Administracin Pblica, nm. 116, mayo-agosto 1988, pp. 449-456, trad. de A. Fanlo.
4. Sobre el Cabinet Office hay un buen y completo trabajo, a pesar de su
antigedad, en Roberta BIAGI GUERINI en La soluzione inglese della Presidenza del Consiglio, en Enrico SPAGNA MUSSO (dir.): Costituzione e struttura
del governo. Il problema della Presidenza del Consiglio, cit., pp. 411-469. Tambin antiguo pero muy certero es el libro de Maria Paola VIVIANI: La Presiden-
74 Marceau Long fue Secretario General del Gobierno entre 1975 y 1982. Este libro recoge un conjunto
de conferencias que imparti en la Facultad de Derecho y Ciencia Poltica de la Universidad de Derecho, de
Economa y de Ciencias de Aix-Marseille y tiene todo el inters de quien habla cuando est ejerciendo una
alta responsabilidad.
75 Como se ha sealado ms arriba, Jacques Fournier fue tambin Secretario General del Gobierno desde 1982 hasta 1986.
353
za del Consiglio dei ministri in alcuni Stati dellEuropa Occidentale ed in Italia, cit., pp. 79-108. Sigue teniendo utilidad la citada intervencin de Robert
AMSTRONG en la obra colectiva: Le Secrtariat Gnral du Gouvernement, pp.
90-96. Igualmente tiles son las breves pginas de Jacques FOURNIER: Le travail gouvernemental, cit., pp. 184-188, as como las de la citada Roberta BIAGI
GUERINI en Aspetti evolutivi nellorganizzazione del Governo en Inghilterra
en Enrico SPAGNA MUSSO (dir.): Costituzione e struttura del governo. Lorganizzazione del Governo negli Stati di democrazia parlamentare, cit., pp. 136-139.
Desde el punto de vista politolgico es muy interesante el trabajo de Anthony
KING: The british Prime Ministre in the Age of the Career Politician, West
European Politics, vol. 14, nm. 2, April 1991, pp. 25-47, as como el Giulia CARAVALE: Il Primo Ministro nel recente dibattito della dottrina inglese, Il Politico, ao LVIII, nm. 1-2, 1993, pp. 73-101. Las citas de R. H. S. CROSSMAN
proceden de su clsica y todava insupareble Introduction a The English Constitution de Walter BAGEHOT, edicin de Fontana/Collins, s.l., 1977, 3.a reimp.,
pp. 48 y 49, y las de Patrick GORDON WALKER se desarrollaron en The Cabinet,
Jonatan Cape, Londres, 1970. La referencia a MORTATI proviene de Lordinamento
del Governo, cit.
Las memorias de Harold WILSON son El Gobierno laborista (1964-1970)
(trad. M. Muntaner y C. Arnau), Grijalbo, Barcelona, 1974, pp. 39-40. El texto
citado de G. W. JONES es Development of the Cabinet, en William THORNHILL
(ed.): The Modernization of British Cabinet, Pitman Publishing, Londres, 1975,
pp. 31-62. La cita de H. W. CLARKE procede de su Constitutional and Administrative Law, Sweet & Maxwell, Londres, 1971 (hay eds. posteriores), p. 99. Y
las referencias de Stanley DE SMITH sobre el carcter convencional de las normas del Cabinet Office vienen de su Constitucional and Administrative law editado por Harry STREET y Rodney BRAZIER, Penguin, Harmondsworth, 1983,
reimp. de la 4.a ed. (ltima ed., 1994), pp. 49 y 167-168. Las referencias a Creer
HOGAN vienen de su su Constitutional and Administrative Law in a nutshell,
Sweet & Maxwell, Londres, 2005, pp. 23-24, en tanto que la cita de Eric BARENDT
proviene de An Introduction to Constitucional Law, Oxford University Press,
Oxford, 1998, p. 42.
Sobre la convencin constitucional de la responsabilidad ministerial, a cuyo
servicio estara el Cabinet Office, vase su primera formulacin dogmtica en
A. V. DICEY: Introduction to the study of the Law of the Constitution, Macmillan, Londres, 1985, 11.a reimp. de la 10.a ed., pp. 325-327. La construccin de
Dicey fue comentada y enriquecida por Geoffrey MARSHALL en su Constitutional Conventions. The Rules and Forms of Political Accountability, Clarendon
Press, Oxford, 1986, 2.a ed., pp. 55-61. Adems de la obra anterior, el mismo
MARSHALL dirigi Ministerial Responsability, Oxford University Press, Oxford,
1989, que es la obra de donde procede la cita que hemos avanzado. La cita de
Walter BAGEHOT procede, lgicamente, de The English Constitution, ed. cit.,
pp. 67-68. El texto de Richard CLARKE se titulaba The Number and Size of
354
Government Departments y apareci en Political Quarterly en 1972. La cita de

MACKINTOSH, op. cit., p. 549. Y la cita de Margaret THATCHER procede de Los
aos de Downing Street, El Pas-Aguilar, Madrid, 1993, p. 45.
5. Sobre la Cancillera alemana existe una obra reciente muy completa de
Thomas KNOLL: Das Bundeskanzleramt. Organisation und Funktion von 19491999, Wiesbaden, 1999. A pesar de su antigedad es difcil de igualar el trabajo de Maria Paola VIVIANI: La Presidenza del Consiglio dei ministri in alcuni
Stati dellEuropa Occidentale ed in Italia, cit., pp.79-108. Igualmente llenos de
ideas son los trabajos de Giovanni RIZZA: La cancelleria nel sistema di governo della Repubblica Federale Tedesca, en Enrico SPAGNA MUSSO (dir.): Costituzione e struttura del governo. Lorganizzazione del Governo negli Stati di democrazia parlamentare, Giuffr, Miln, 1982, pp. 373-436; Ferdinand
MLLER-ROMMEL: The centre of government in West Germany: changing patterns under 14 legislatures (1949-1987), European Journal of Political Research, vol. 16, nm. 2, 1988, pp. 171-190, y de Gordon SMITH The Resources
of a German Chancellor, West European Politics, vol. 14, nm. 2, April 1991,
pp. 48-61. Hay un buen resumen en Stefano Filippone THAULERO: Il ruolo del
Cancilliere Federale secondo la Legge Fondamentale, cit., pp. 71-73 y tambin
aporta datos de inters Jacques FOURNIER: Le travail gouvernemental, cit., pp.
188-194. Interesa consultar el trabajo de Pierre KOENIG: La rforme de la chancellerie fdrale et du travail gouvernemental en Allemagne de lOuest, Revue
dAllemagne, ao 3, nm. 4, octobre-dcembre 1971, pp. 796-859. La cita de Wilhelm HENNIS se refiere a su opsculo La competencia para determinar las directrices de la poltica y tcnica del Gobierno, Escuela Nacional de Administracin
Pblica, Madrid, 1972.
La referencia a Ekkehart STEIN viene de su Derecho Poltico (trad. F. Sinz
Moreno), Aguilar, Madrid, 1973. y la de Hans Peter SCHNEIDER procede de su
trabajo El Gobierno como parte del Poder Ejecutivo en la Repblica Federal de
Alemania (trad. M. Meinecke y M. Romero), publicado en su libro Democracia y Constitucin, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1991, pp. 151170, de donde provienen las pginas que se citan (hay una edicin espaola anterior de este trabajo en el libro colectivo El Gobierno en la Constitucin Espaola
y en los Estatutos de Autonoma, Diputaci de Barcelona, Barcelona, 1985, pp.
349-364).
Las terceras Memorias de Willy BRANDT de 1989 aparecieron en espaol en
Eds. Temas de Hoy, Barcelona1990 (trad. C. Fortea), y las citas referidas a sus
dos Ministros de la Cancillera estn en las pp. 74, 79, 191, 220, 228, 243, 247,
252, 255, 258, 320, 326, 335, 336, 356-358, 366, 367, 444 y 471. Las Memorias
polticas 1960/1975, las de 1976, aparecieron en Espaa en la Ed. Dopesa, Barcelona, 1976 (trad. M. Falkenroth). Las citas que hemos incluido proceden del
vol. I, pp. 480 y 492. Por el contrario, las Memorias (1945-1953) de Konrad
ADENAUER (Eds. Rialp, Madrid, 1965, trad. de Diorki), al estar volcadas a des355
cribir el reconocimiento internacional de la Repblica Federal, no contienen referencias a la organizacin interna de la Cancillera. Lo mismo puede decirse del
libro de Helmut SCHMIDT Hombres y poder (Plaza & Jans, Barcelona, 1989, trad.
de M. Vzquez), que son unas memorias sobre su poltica internacional sin la menor referencia a la poltica interior. El libro de Kai DIEKMANN y Ralf Georg
REUTH Helmuth Kohl: Yo quise la unidad de Alemania (trad. R. P. Blanco), Galaxia Gutenberg Crculo de Lectores, Barcelona, 1997, contiene hasta veintisiete referencias al Ministro Seiters. La cita de Richard WEIZSCKER proviene de
Cuatro pocas. Recuerdos de un siglo de historia alemana (trad. R. P. Blanco),
Galaxia Gutenberg Crculo de Lectores, Barcelona, 1999. Y las memorias de
Gerhard SCHRDER se citan por su traduccin francesa: Ma vie et la politique
(trad. G. Sgou, L. Caillarec, M. Gravey, V. Kubler y P. Richard), Odile Jacob,
Pars, 2006. Una crnica del corresponsal de Le Figaro en Berln (Pierre BOCEV:
Frank Walter Steinmeier, homme de Schrder, ministre de Merkel, 2 de enero de 2007) describe muy bien la posicin del Jefe de la Cancillera y sus relaciones con el Canciller.
6. Sobre el ordenamiento italiano anterior a la Ley de 23 de agosto de 1988,
nm. 400, vanse Fausto CUOCOLO: Il Governo nel vigente ordinamento italiano, tomo I, Giuffr, Miln, 1959, pp.286-290. Las referencias a Silvano LABRIOLA proceden de Il Governo e alcune sue funzioni (Studi), Cedam, Padua, 1981,
pp. 97-98 asi como de sus deslumbrantes Lineamenti costituzionali della Presidenza del Consiglio, en Enrico SPAGNA MUSSO (dir.): Costituzione e struttura del governo. Il problema della Presidenza del Consiglio, pp. 51-132. Tambin
es muy completo el trabajo de Francesco STADERINI: Lordinamento della Presidenza del Consiglio, en Enrico SPAGNA MUSSO (dir.): Costituzione e struttura del governo. Il problema della Presidenza del Consiglio, cit., pp. 133-298. Era
igualmente muy til el libro de VIVIANI La Presidenza del Consiglio dei ministri in alcuni Stati dellEuropa Occidentale ed in Italia, cit., pp. 109-167 que describa muy correctamente la posicin constitucional del Presidente del Consejo
y contena los diversos y fracasados proyectos normativos presentados entre
1952 y 1964.
En 1982, cuando se prepar un proyecto de reforma a partir de las propuestas de la Comisin Piga tambin tena gran valor el nmero cuasi-monogrfico
de Quaderni costituzionali, ao II, nm. 1, aprile 1982, con artculos de Stefano
MERLINI, Piero CALANDRA, Domenico SORACE, Franco PIGA y Sergio BARTOLE ms los proyectos normativos y normas que estaban en discusin. Aunque sin
apenas referencias al Subsecretario de la Presidencia, era tambin muy valioso el
libro de Piero CALANDRA Il Governo de la Repubblica, Il Mulino, Bolonia, 1986.
La cita expresa de Piero CALANDRA procede de su nota Responsabilit individuale dei ministri e regole del gioco: resent sviluppi, Quaderni costituzionali,
ao V, nm. 1, aprile 1985, pp. 153-162. Y la de Stefano MERLINI viene de su captulo sobre Il governo, en Giuliano AMATO y Augusto BARBERA: Manuale di
diritto pubblico, Il Mulino, Bolonia, 1986, 2.a ed., pp. 431-469.
356
Antes de convertirse en Ley, la nota de Carlo FUSARO La legge sulla Presidenza del Consiglio approvata dalla Camera: un passo avanti verso lattuazione dellart. 95 Costituzione, Quaderni costituzionali, ao VI, nm. 2, agosto 1986,
pp. 321-354, describa bien el proyecto. Tambin dedic un nmero cuasi-monogrfico Le Regioni, ao XV, nm. 3, junio 1987, con trabajos de Livio PALADIN,
Umberto ALLEGRETTI, Giuseppe de VERGOTTINI, Alessandro PIZZORUSSO, Giovanni PITRUZELLA, Pier Alberto CAPOTOSTI y Antonio RUGGERI. Despus de
aprobarse la Ley es muy sugerente la sntesis de Piero Piero CALANDRA Il Governo de la Repubblica, Il Mulino, Bolonia, 2002 que es una obra totalmente distinta de la de 1986 a pesar de emplear el mismo ttulo. Tambin es muy sugerente la obra del Silvano LABRIOLA Il Governo de la Repubblica. Organi e poteri,
Laterza, Rimini, 1989. Despus de entrar en vigor, Carlo FUSARO public La
legge sulla Presidenza del Consiglio, primi adempimenti a otto mesi dallentrata in vigore, Quaderni costituzionali, ao IX, nm. 2, agosto 1989, pp. 374-386,
que s se ocupa de la primera acomodacin del Subsecretario de Estado de la Presidencia a la nueva Ley. El Reglamento del Consejo de Ministros de 1993 fue
estudiado por Stefano MERLINI y Giovanni GUGLIA en Il regolamento interno
del Consiglio dei ministri, Quaderni costituzionali, ao XIV, nm. 3, dicembre
1994, pp. 477-512. La sentencia constitucional de 1996 ha sido comentada por
Filipo DONATI en Unit de azione del Governo e responsabilit politica dei singoli ministri alla luce della sentenza della Corte costituionale n. 7 del 1996,
Quaderni costituzionali, ao XVII, nm. 2, agosto 1997, pp. 357-368. La cita de
Paolo BARILE, Enzo CHELI y Stefano GRASSI procede de sus Instituzioni di diritto pubblico, Cedam, Padua, 2002, 9.a ed.
Para el tema especfico del Subsecretario de Estado es valioso el trabajo de
Giovanni GUIGLIA Su alcune deleghe ai Sottosegretari alla Presidenza del Consiglio nella recente prassi costituzionale, Quaderni costituzionali, ao XIV,
nm. 1, aprile 1994, pp. 135-147. Y, tras los Decretos legislativos de 1999 hay
que citar a A. PAJNO y L. TORCHIA (eds.): La riforma del governo. Commento
ai decreti legislativi n. 300 e n. 303 sulla riorganizzazione della Presidenza del
Consiglio dei Ministri, Il Mulino, Bolonia, 2000. Hay unos breves pero acertadas referencias en Giancarlo ROLLA: Manuale di diritto pubblico, Giappichelli, Turn, 1998, p. 574.
7. Sobre los modelos de organizacin del Secretariado, Enrico SPAGNA
MUSSO: Tendenze costituzionali contemporanee nella organizzazione del governo dello Statu di democracia parlamentare en idem (dir.): Costituzione e
struttura del governo. Lorganizzazione del Governo negli Statu di demorazia
parlamentare, Giuffr, Miln, 1982, pp. 573-599.
8. Las actas correspondientes al reinado de Fernando VII fueron publicadas con esa denominacin Actas del Consejo de Ministros, por los Ministerios
de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno y de la Presidencia desde 1989 hasta 1996 en que apareci el ltimo tomo, el undcimo, co357
rrespondiente al Directorio Civil de Primo de Rivera pues en el archivo de la Ministerio de la Presidencia faltan las actas de muy extensos periodos (muchos
aos de Isabel II, todo Alfonso XII, todo Alfonso XIII salvo el Directorio Civil,
toda la Segunda Repblica). Para la evolucin histrica del Consejo de Ministros, con algunas referencias a sus medios administrativos, hay que citar a Pablo GONZLEZ MARIAS con su Gnesis y evolucin de la Presidencia del Consejo de Ministros en Espaa (1800-1875), Instituto de Estudios Administrativos,
Madrid, 1974. La historia del Secretario del Consejo de Ministros est muy descrita por Miguel ngel PREZ DE LA CANAL en su trabajo El Secretario del
Consejo de Ministros (1823-1992), en Javier GARCA FERNNDEZ (coord.):
1812-1992. El arte de gobernar. Historia del Consejo de Ministros y de la Presidencia del Gobierno, Tecnos, Madrid, 1992, pp. 233-248. Para los primeros pasos de la institucin siguen siendo valiosos los trabajos de Ismael SNCHEZ BELLA: La reforma de la Administracin Central en 1834, Actas del III Symposium
Historia de la Administracin, Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1974,
pp. 655-688, y de Jos Mara GARCIA MADARIA: Estructura de la Administracin Central (1808-1931), Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid,
1982, pp. 95-107 y, ms sucintamente, tanto el clsico de Fernando COS-GAYN:
Historia de la Administracion Publica de Espaa en sus diferentes ramos de
Derecho Poltico, Diplomacia, Organizacin Administrativa y Hacienda, desde la dominacin romana hasta nuestros das (1851), Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1976, pp. 249-250 como el ms reciente de Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR Sobre la gnesis del Derecho administrativo Espaol
en el siglo XIX (1812-1845), Instituto Garca Oviedo, Sevilla, 1973 (hay reed.
posterior de 2006), pp. 114-119. Ms centrado en la figura del Presidente del
Consejo, Jos Antonio ESCUDERO: La creacin de la Presidencia del Consejo
de Ministros, Anuario de Historia del Derecho Espaol, vol. 42, 1972, pp. 757767. La cita de Jos Manuel CANALES ALEINDE corresponde a su trabajo La Administracin de la Segunda Repblica. La Organizacin Central del Estado,
Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1986.
La relacin de Presidentes del Consejo que permite conocer si tenan a la
vez la condicin de Ministros se encuentra en dos trabajos. Por una parte, en el
captulo de Ignacio RUIZ ALCAN y Carmen LZARO CORTHAY Anexos histricos sobre el Consejo de Ministros y la Presidencia del Gobierno, en Javier GARCA FERNNDEZ (coord.): 1812-1992. El arte de gobernar. Historia del Consejo de Ministros y de la Presidencia del Gobierno, cit., pp. 273-294; y por otra,
en el excepcional trabajo de Jos Ramn URQUIJO GOITIA: Gobiernos y Ministros espaoles (1808-2000), Consejo Superior de Investigaciones Cientficas,
Madrid 2001. Las citas de Jos PRAT corresponden a sus Memorias, Diputacin
de Albacete, Albacete, 1994, vol. I.
Sobre la figura del Ministro Subsecretario de la Presidencia como Secretario del Consejo de Ministros hay un trabajo de Juan GASCN HERNNDEZ Reforma de la Administracin Central, Revista de Administracin Pblica, nm.
358
5, mayo-agosto 1951, pp. 279-297, que se complementa con el de Rafael ENTRENA

CUESTA El Texto Refundido de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 26 de julio de 1957, Revista de Administracin Pblica,
nm. 24, septiembre-diciembre 1957, pp. 255-287. Tambin tienen inters el
breve estudio de Fernando S. COS-GAYN El Ministro Subsecretario de la Presidencia, Estudios en homenaje a Jordana de Pozas, Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1961, t. III, vol. I, pp. 337-340, y el de Nicols PREZ SERRANO Una ley bsica que no es ley fundamental (Ley de 26 de julio de 1957),
Estudios de Derecho Internacional. Homenaje al Profesor Camilo Barcia Trilles, Universidad de Santiago de Compostela, Santiago de Compostela, 1958, pp.
441-451. Tambin aporta alguna informacin Luis JORDANA DE POZAS con La
Administracin Pblica, en la obra col. El nuevo Estado espaol. Veinticinco
aos de Movimiento Nacional. 1936-1961, Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1961, pp. 251-289. Es sumamente interesante el trabajo de Jos Mara DESANTES GUARNER Las Comisiones delegadas y el Secretariado del Gobierno.
Sus caractersticas y funciones en relacin con la reforma administrativa, en Actas de la I Semana de Estudios sobre la reforma Administrativa, Secretara General Tcnica de la Presidencia del Gobierno, Madrid, 1958, pp. 201-224, pues
desarrolla la regulacin introducida en 195776.
La referencia de Toms Ramn FERNNDEZ procede de La reforma de la organizacin administrativa en el Decreto de 27 de noviembre de 1967, Revista
de Administracin Pblica, nm. 54, septiembre-diciembre 1967, pp. 445-458.
El trabajo citado de Pedro de MIGUEL GARCA es Reuniones y acuerdos del
Consejo de Ministros, Revista de Administracin Pblica, nm. 83, mayoagosto 1977, pp. 207-233. La referencia de Javier GARCA FERNNDEZ corresponde a El desarrollo normativo del Gobierno a partir de la Constitucin de
1978, en Pablo LUCAS MURILLO DE LA CUEVA (coord.): Gobierno y Constitucin. Actas del II Congreso de la Asociacin de Constitucionalistas Espaoles,
Tirant lo Blanch, Valencia, 2005, pp. 17-97 [ahora, captulo 9 de este volumen].
Sobre el Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno vase Javier GARCA FERNNDEZ: El Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno, en IDEM: El arte de gobernarcit., pp. 213232 [ahora, captulo 1 de este volumen].
Sobre la coordinacin del Gobierno y de su accin, Javier GARCA FERLa coordinacin intragubernamental como principio del Derecho
constitucional del Gobierno, Revista Vasca de Administracin Pblica. num. 34
(II), septiembre-diciembre, 1992, pp. 45-65 [ahora, captulo 5 de este volumen].
Hay una breve pero clara sntesis en Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR: Principios de Derecho Administrativo General, Iustel, Madrid, 2005, 1.a reimp., t. I,
9.
NNDEZ:
76 El autor firmaba el trabajo como Jefe del Secretariado del Gobierno. Al cabo de muchos aos acab
siendo catedrtico de Derecho constitucional.
359
pp. 493-495. Tambin los trabajos de Javier GARCA FERNNDEZ: El funcionamiento y la accin del Gobierno en el Ttulo III de la Ley del Gobierno, Documentacin Administrativa, nm. 246-247, septiembre 1996-abril 1997, pp.
123-144 [ahora, captulo 8 de este volumen], y El funcionamiento del Gobierno en la Constitucin, en Enrique LVAREZ CONDE (coord.): Administraciones
Pblicas y Constitucin. Reflexiones sobre el XX Aniversario de la Constitucin Espaola de 1978. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Madrid,
1998, pp. 387-397 [ahora, captulo 7 de este volumen]. Tiene aportaciones interesantes el trabajo de Miguel MARAN BARRIO: El funcionamiento del Gobierno, en Enrique LVAREZ CONDE (coord.): Administraciones Pblicas y
Constitucin. Reflexiones sobre el XX Aniversario de la Constitucin Espaola
de 1978, cit., pp. 399-412. Es interesante la reciente aportacin de Patricia RODRGUEZ-PATRN: El Gobierno como rgano constitucional, en Manuel ARAGN y ngel GMEZ MONTORO (coords.): El Gobierno. Problemas constitucionales, Centro de Estudios Polticos Constitucionales, Madrid, 2005, pp.
99-146. Vase tambin Luis ORTEGA LVAREZ: Consejo de Ministros y Comisiones delegadas del Gobierno, ambas voces en Santiago MUOZ MACHADO
(dir.): Diccionario de Derecho Administrativo, Iustel, Madrid, 2005, t. I, pp.
614-622 y 487-494. Complementa las anteriores voces la de Jos SUAY RINCN: Gobierno (de la Nacin), en Santiago MUOZ MACHADO (dir.): Diccionario de Derecho Administrativo, cit., t. I, pp. 1344-1354. El libro de Jos LPEZ CALVO organizacin y funcionamiento del Gobierno, Tecnos, Madrid, 1996,
es una obra excelente si bien es anterior a la Ley del Gobierno. Aunque referido al proyecto de ley que decay al disolverse las Cortes Generales en 1996,
debe citarse la ponencia de Toms QUADRA-SALCEDO: Funcionamiento del
Gobierno, en Luciano PAREJO (dir.): Estudios sobre el Gobierno. Seminario
sobre el proyecto de Ley reguladora del Gobierno, Universidad Carlos III de
Madrid, Boletn Oficial del Estado, Madrid, 1996, pp. 233-241.
10. Acerca de la Ley del Gobierno, la nica obra general y sistemtica es
la de Claro J. FERNNDEZ CARNICERO: Cometarios a la Ley del Gobierno, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 2002. Documentacin Administrativa, nm. 246-247, septiembre 1996-abril 1997, coordinada por Luciano PAREJO contiene artculos tiles. Es muy completa la aportacin de Luciano
PAREJO con su Gobierno y Administracin Pblica en la Constitucin, en Jaime RODRGUEZ-ARANA (dir.): La Administracin Pblica espaola, Instituto
Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 2002, pp. 89-159, as como en su
Derecho administrativo, Ariel, Barcelona, 2003, pp. 512-525. Debe citarse tambin el bien ordenado trabajo de Mario GARCS SANAGUSTN El Gobierno, en
Jaime RODRGUEZ-ARANA (dir.). La Administracin Pblica espaola, cit., pp.
161-184, Hay referencias amplias y tiles en Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR: Principios de Derecho Administrativo General, cit., t. I, pp. 509-546.
11. Sobre la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios
como rgano de coordinacin gubernamental, hay que citar a Luis ORTEGA
360
LVAREZ: Secretarios de Estado, en Santiago MUOZ MACHADO (dir.): Diccionario de Derecho Administrativo, cit., t. II, pp. 2367-2377. Es igualmente interesante el comentario de Toms GONZLEZ CUETO: Artculo 8. De la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, en Claro J. FERNNDEZ
CARNICERO: Cometarios a la Ley del Gobierno, cit., pp. 131-135. No menos
valioso es el artculo de Marc CARRILLO La Comisin General de Secretarios
de Estado y Subsecretarios, en Pablo LUCAS MURILLO DE LA CUEVA (coord.):
Gobierno y Constitucin. Actas del II Congreso de la Asociacin de Constitucionalistas Espaoles, cit., pp. 209-218. Tambin hay que tener en cuenta a Juan
Alfonso SANTAMARA PASTOR: Principios de Derecho Administrativo General,
cit., t. I, pp. 542-544. El supuesto de un proyecto de ley que no lleg a ser informado por la Comisin est narrado por Javier GARCA FERNNDEZ en Cooperacin al desarrollo: historia de una descoordinacin gubernamental, Meridiano CERI, num.11, octubre, 1996, pp. 13-17.
12. Sobre el Secretariado en Espaa hay varios trabajos rigurosos. En primer lugar, el de Toms GONZLEZ CUETO: Artculo 9. Del Secretariado del
Gobierno, en Claro J. FERNNDEZ CARNICERO: Cometarios a la Ley del Gobierno, cit., pp. 136-142. En segundo lugar, Luis ORTEGA LVAREZ: Secretariado del Gobierno, en Santiago MUOZ MACHADO (dir.): Diccionario de Derecho Administrativo, cit., t. II, pp. 2358-2367. Hay que sealar tambin las
breves pero certeras acotaciones de Pablo PREZ TREMPS en Composicin, organizacin y estatuto de los miembros del Gobierno: apostillas al proyecto de Ley
del Gobierno, en Documentacin Administrativa, nm. 246-247, septiembre
1996-abril 1997, pp. 109-122. Hay una breve referencia en Patricia RODRGUEZPATRN: El Gobierno como rgano constitucional, cit. Tiene inters la Intervencin de Agustn de ASS ROIG en Luciano PAREJO (dir.): Estudios sobre
el Gobierno. Seminario sobre el proyecto de Ley reguladora del Gobierno, cit.,
especialmente pp. 215-216, aunque tambin se refiere al proyecto de ley que
decay al disolverse las Cortes Generales en 1996.
13. Sobre la LOFAGE, en los aspectos que afectan a este trabajo, el nm.
246-247 de Documentacin Administrativa, septiembre 1996 abril 1997, dedicado
a El Gobierno y la Administracin, especialmente los artculos de Luciano
PAREJO (coordinador del nmero), Jaime RODRGUEZ-ARANA, Lourdes MIZ
CARRO, Luis ORTEGA LVAREZ, ngel MENNDEZ REXACH, Luis MORELL OCAA y Agustn DE ASS ROIG. Debe citarse tambin la publicacin colectiva Ley
de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado
(LOFAGE), Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1997, 2 vols.,
especialmente las Unidades Didcticas nm. 1 (Filosofa de la LOFAGE, de
Francisco VILLAR GARCA-MORENO), nm. 2 (Disposiciones generales, de
Jos Luis REDONDO PREZ), nm. 3 Organizacin ministerial: estructura interna, Ministros, Secretarios de Estado, Secretarios Generales, Directores Generales, Subdirectores Generales de Javier GARCA FERNNDEZ) y nm. 4 (Servicios comunes, de Isidoro RUIZ GIRN). El citado nmero Documentacin
361
Administrativa, nm. 246-247, septiembre 1996-abril 1997, est en parte dedicado a la LOFAGE. Igualmente tienen inters los captulos de Jaime RODRGUEZ-ARANA Reformas y modernizacin de la Administracin Pblica espaola
(1996-2000), de Luciano PAREJO Gobierno y Administracin Pblica en la
Constitucin, cit., de Francisco Javier SANZ LARRUGA La Administracin Pblica en Espaa: su naturaleza jurdica, de Luis MORELL OCAA Los rganos
centrales de la Administracin General del Estado: los Ministerios, y de Pablo
TRILLO-FIGUEROA Los servicios comunes y los rganos coordinadores de la
Administracin del Estado, todos incluidos en Jaime RODRGUEZ-ARANA (dir.).
La Administracin Pblica espaola, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 2002, pp. 15-58, 89-159, 185-222, 247-275 y 277-289, respectivamente. Por ltimo, el vol. 2 del nmero especial monogrfico de Asamblea, 2004,
dedicado a Gobierno y Administracin del Estado. Comentarios a la Ley 6/1997,
de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado, especialmente las colaboraciones de Javier SNCHEZ SNCHEZ,
Sylvia MART SNCHEZ, Carlos GUTIRREZ VICN y Fabio PASCUA MATEO.
362
V.
CONTROL PARLAMENTARIO Y JUDICIAL

SOBRE EL GOBIERNO
CAPTULO 11:
LA FUNCIN DE CONTROL DEL PARLAMENTO
SOBRE EL GOBIERNO.
NOTAS SOBRE SU CONFIGURACIN JURDICA
11.1. INTRODUCCIN. PERFILES HISTRICOS DEL CONTROL

PARLAMENTARIO
La Constitucin espaola de 1978, en su artculo 66.2, establece que las Cortes Generales, entre otras funciones, controlan la accin del Gobierno. Es una
de las Constituciones que, en el conjunto de los sistemas parlamentarios, establece con ms claridad la funcin parlamentaria de control sobre el Gobierno,
si bien la prctica de las Cmaras en los restantes sistemas parlamentarios no es
muy diferente de la espaola. En todo caso, una atribucin tan explcita de la funcin de control no es muy usual en el constitucionalismo contemporneo, en la
mayora de cuyos textos se llega, como mucho, a establecer que el Gobierno necesita la confianza del Parlamento y tampoco lo es, lgicamente, en el
constitucionalismo espaol, en donde tampoco se encuentran referencias de esta
naturaleza.
En realidad, hasta que acab la Guerra Mundial de 1914-1918, la idea de
control parlamentario estaba ausente de los textos constitucionales aunque su
prctica y ulterior descripcin en sede doctrinal se remontaban muy atrs. En concreto, los primeros instrumentos de control parlamentario sobre el Gobierno
aparecen con cierta consistencia en el Parlamento britnico a comienzos del siglo XVIII y en el continente europeo surgen en Francia a la cada de Napolen
con Luis XVIII y se consolidan en la prctica parlamentaria de la Monarqua de
Julio (1830-1848)1. Cuando la Tercera Repblica establece ex Constitutione el
1 Como recuerda Mario GALIZIA, el control en la Inglaterra del siglo XVIII surge como consecuencia de
la institucionalizacin de la relacin de confianza entre el Parlamento y el Gabinete, relacin que se inspira a
su vez en el precedente de la relacin entre el Rey y los Ministros pero respetando en este caso la autonoma
orgnica de ambos (Studi sui repparti fra Parlamento e Governo, Giuffr, Milano, 1972, pp. 138-147). Sobre
estos precedentes, John P. MACKINTOSH: The British Cabinet, Stevens & Sons, London, 1977, 3.a ed., pp.
42-63, as como Emile GIRAUD: Le Pouvoir Excutif dans les dmocraties dEurope et dAmrique, Sirey, Pa-
365
principio de la responsabilidad gubernamental, sta ya se haba asentado definitivamente en el Reino Unido, en Blgica, en Italia y en Espaa aun sin quedar ello
reflejado en los textos constitucionales, excepto en el caso de la Constitucin espaola de 1869. Por el contrario, no era admitido por los Jefes de los Estados en
donde el Principio Monrquico se consideraba todava el fundamento del sistema poltico (Imperios Alemn y Austro-Hngaro).
De manera que en los regmenes parlamentarios, tanto monrquicos como republicanos, el control de las Cmaras (o al menos de la Cmara Baja electiva)
sobre el Gobierno es una prctica desarrollada, recogida en los Reglamentos de
las mismas y teorizada doctrinalmente en el perodo que va desde 1875 (y a veces antes) hasta 1918. Pero este reconocimiento prctico y terico se realiza con
tres caractersticas destacables, a saber:
a) Se fundaba en la ficcin de la inmunidad del Jefe del Estado. Como el control sobre el Gobierno se inici en Monarquas constitucionales dotadas de un
Ejecutivo dual (el Monarca y su Gobierno), la responsabilidad del Jefe del Estado quedaba salvada mediante el instituto del refrendo, de tal modo que slo el Consejo de Ministros y los Ministros podan ser objeto de control. Este control era por
consiguiente subjetivamente limitado sobre todo porque, ms all de la confianza
que disfrutaran los Ministros en el Parlamento, aqullos deban contar, de forma
autnoma, con la otra confianza, la del Monarca. La consecuencia es que, como
se v muy bien en la historia espaola del siglo XIX y an de comienzos del XX,
el Gobierno no tena garantizada su permanencia por el mero hecho de disfrutar
de la confianza de la Cmara si en paralelo no conservaba la confianza regia2.
b) Se basaba en un principio constitucional sumamente tosco. Como en sus
orgenes la primera construccin jurdica de la responsabilidad era de carcter
penal (el impeachment ingls) que resultaba muy imperfecta, sta evolucion
hacia una responsabilidad poltico-penal que desemboc finalmente en la responsabilidad poltica de los miembros del Gobierno en virtud de la cual, ya solidaria ya individualmente, el afectado se vea invitado a dimitir bajo la amenaza del impeachment3. Esta construccin, bastante primaria, condicionaba toda la
configuracin jurdica de las nociones de responsabilidad, confianza y control
ris, 1938, pp. 109-111. En lengua espaola, Eduardo VIRGALA: Los orgenes en Inglaterra de la responsabilidad parlamentaria del Gobierno y los votos de censura, Revista de Derecho Pblico, nm. 112-113, julio-diciembre, 1988, pp. 743-768. Los comienzos de la funcin de control parlamentario en Francia estn muy
bien descritos por Joseph-BARTHELEMY: Lintroduction du rgime parlementaire en France sous Louis XVIII
et Charles X, V. Giard & E. Brire, Paris, 1904, pp. 217-251. Tambin interesa Paul BASTID: Les institutions
politiques de la Monarchie parlementaire franaise (1814-1848), Sirey, Paris, 1951, pp. 283-298. Para Espaa, Joaqun TOMAS VILLARROYA: El sistema poltico del Estatuto Real (1834-1836), Instituto de Estudios
Polticos, Madrid, 1968, pp. 385-424.
2 Vase Giuseppe Ugo RESCIGNO: La responsabilit politica, Giuffr, Milano, 1967, pp. 153-196.
3 Joseph-BARTHELEMY y Paul DUEZ: Trait de Droit Constitutionnel, Dalloz, Paris, 1933, pp. 169-171.
366
LA FUNCIN DE CONTROL DEL PARLAMENTO SOBRE EL GOBIERNO
ya que, por un lado, la responsabilidad se perfilaba como un concepto teleolgico (la responsabilidad poltica consista en la obligacin moral de dimitir cuando se haba perdido la confianza parlamentaria4, sin entenderla como una relacin jurdica permanente. Y, por otro lado, se confera la misma significacin
poltica y jurdica a la responsabilidad poltica, a la penal y a la civil.
c) Careca de toda formalizacin jurdica, de tal modo que un Gobierno
que perda la confianza parlamentaria presentaba su dimisin o era cesado por
el Jefe del Estado porque polticamente se saba que su permanencia era inviable de facto, si bien no haba reglas jurdicas expresas que lo establecieran5.
La ruptura de esta nocin del control parlamentario se produce a partir de
1918 y tiene lugar en dos fases claramente diferenciadas que coinciden con los
dos perodos de posguerra mundial. En la primera fase el cambio se percibe sobre todo en sede constitucional, ya que son la nuevas Constituciones elaboradas
tras la cada de los tres Imperios (Alemn, Austro-Hngaro y Ruso) las que llevan al Derecho positivo la nocin de responsabilidad expresa del Gobierno ante
el Parlamento (Alemania, Austria, Checoslovaquia, Polonia). El tema, como
muy bien explic Mirkine-Guetzvich6, no significaba una alteracin del parlamentarismo hasta entonces vigente, sino su perfeccionamiento pues no consista ms que en recoger en artculos de la Constitucin lo que ya ocurra en algunos pases, de tal modo que lo que era antes poltica se convirti despus en
proceso jurdico. Pero, desde un punto de vista terico, este nuevo parlamentarismo se vivi como algo ms que una racionalizacin del modelo existente.
Tanto Redslob como Carl Schmitt vieron con ello la aparicin de un nuevo modelo de relaciones entre el Gobierno y el Parlamento, en donde el primero pona el acento en el equilibrio y el segundo en la coincidencia7.
La consecuencia de la constitucionalizacin o racionalizacin de la responsabilidad gubernamental es una visin ms amplia del control parlamentario y
4 Adhemar ESMEIN: Elments de Droit Constitutionnel, Librairie de la Societ du Recueil Gnral des
Lois et des Arrts, Paris, 1896, pp. 619-620; Flix MOREAU: Prcis lmentaire de Droit Constitutionnel (Organisation des Pouvoirs Publics), Librairie de la Societ du Recueil Gnral des Lois et des Arrts, Paris,
1897, 3.a ed., pp. 318-323; Maurice HAURIOU: Prcis de Droit Constitutionnel, Sirey, Paris, 1923, p. 418;
Francesco P. CONTUZZI: Diritto costituzionale, Ulrico Hoepli, Milano, 1907, 3.a ed., pp. 228-231; en la doctrina espaola coetnea a estos autores hay que citar a Vicente SANTAMARA DE PAREDES: Curso de Derecho
Poltico, Establecimiento Tipogrfico de Fernando F, Madrid, 1883, 2.a ed., pp. 347-348, as como Fernando MELLADO: Tratado elemental de Derecho Poltico, Tipografa de Manuel G. Hernndez. Madrid, 1891, pp.
712-732.
5 Boris MIRKINE-GUETZEVICH: Modernas tendencias del Derecho constitucional (trad. S. lvarez-Gendin), Reus, Madrid, 1934, p. 13.
6 Boris MIRKINE-GUETZEVICH: op. cit., pp. 13-16; tambin Carlos GARCA OVIEDO: El constitucionalismo
de la postguerra, Tip. de M. Carmona, Sevilla, 1931, pp. 62-66.
7 Robert REDSLOB: Le rgime parlementaire, Marcel Girad, Paris, 1924, pp. 1-4; Carl SCHMITT: Teora
de la Constitucin (trad. F. Ayala), Alianza Ed., Madrid, 1982, pp. 323-324.
367
de sus instrumentos, pues se esfuma la nocin estrecha que v en el control el

instrumento final de sancin o de convalidacin de un Gobierno para concebirlo como el instrumento que fija con precisin la articulacin Gobierno-Parlamento
en torno a unos objetivos polticos comunes. La consecuencia, como se v muy
bien en Carl Schmitt, es que los instrumentos de control son ya mucho ms extensos y ms complejos puesto que no van destinados solamente a castigar al
Gobierno forzndole a la dimisin8.
La segunda fase del cambio sealado sobreviene en los procesos constituyentes
de la segunda posguerra mundial, a partir de 1945 (pero con derivaciones mucho ms amplias que alcanzan a la Constitucin de la Quinta Repblica francesa en 1958). En principio, el impulso democratizador del constitucionalismo de
los aos veinte no se vi rebasado por el de los aos cuarenta (salvo en una mayor institucionalizacin del rgano del Gobierno), pero el recuerdo de las dictaduras de los aos treinta acab reforzando la posicin central del Parlamento
en el conjunto del sistema poltico, de tal modo que ste, tanto en la prctica poltica como en sede doctrinal, rebas las tradicionales funciones legislativa,
presupuestaria y de control para adquirir un notable protagonismo en otros campos, el principal de los cuales es el que los autores italianos denominan indirizzo. En realidad, la nocin de indirizzo no ha sido aceptada con unanimidad por
la doctrina, sobre todo fuera de Italia, pero es muy expresiva de las nuevas funciones de los Parlamentos en donde viene a predominar la direccin y el impulso de la accin poltica 9 . Algn autor ha sealado que algunos de los
procedimientos de orientacin o impulso polticos sirven para contrastar la validez y la permanencia del apoyo que d la mayora al Gobierno10, lo cual plantea algunos problemas jurdicos por el posible solapamiento conceptual de la
vieja funcin de control con las nuevas, sobre lo que nos detendremos ms adelante. En cualquier caso, las consecuencias de una y otra etapa evolutiva son
una juridificacin sumamente intensa de las funciones de los Parlamentos y una
paralela formalizacin de los procedimientos e instrumentos puestos al servicio
8 Carl SCHMITT: op. cit., pp. 323-324. Muy interesante es tambin Carlos RUIZ DEL CASTILLO: Manual
de Derecho Poltico, Reus, Madrid, 1939, 2.a ed., pp. 608-612. Por otro lado, ya en la prctica de los aos treinta estaba extendida la concepcin de que el control parlamentario no es un instrumento para sancionar al Gobierno, como se observa en el siguiente texto de Marcel DEAT y que corresponde a su etapa de Ministro del
Aire del Gobierno de Sarraut, en 1936, en el momento en que ya se est deslizando hacia el fascismo: Je constatai dailleurs ... que le contrle parlementaire pouvait ne pas tre un vain mot et que la collaboration entre
un ministre et les commissions comptentes pouvait donner de bons rsultats... (Mmoires Politiques, Denel,
Paris, 1989, p. 363).
9 Sobre la nocin de indirizzo, Temistocle MARTINES: Indirizzo politico, Enciclopedia del diritto,.
Giuffr, Milano, 1971,. vol. 21, pp. 134-171; Armando MANNINO: Indirizzo politico e fiducia nei napporti tra
Governo e Parlamento, Giuffr, Milano, 1973, pp. 47-77; acerca de la crisis de esta nocin, Andrea MANZELLA:
Il Parlamento, Il Mulino, Bologna, 1991, 2.a ed., pp. 324-326. Finalmente, en la doctrina espaola, Ral CANOSA: La actividad de orientacin poltica. Su relevancia constitucional, Revista de Estudios Polticos,
nm. 67; enero-marzo, 1990; pp. 125-152.
10 Luis Mara CAZORLA: Las Cortes Generales: Parlamento contemporneo?, Civitas, Madrid, 1985,
pp. 83.
368
de tales funciones. Y esta formalizacin y juridificacin de las funciones parlamentarias inciden en la propia funcin de control que se formaliza y juridifica
en paralelo. En ese marco, la vieja funcin de control parlamentario adquiere perfiles jurdicos novedosos en los que conviene detenerse.
11.2.
NATURALEZA JURDICA DEL CONTROL PARLAMENTARIO
En la elaboracin doctrinal de la naturaleza jurdica del control parlamentario se advierte, desde los aos cincuenta hasta nuestros das, dos grandes modelos
tericos. Por un lado, estn los autores que conciben el control como una parte
de los procedimientos que utiliza el Parlamento para aplicar la responsabilidad
poltica del Gobierno siendo indisoluble este instituto del de la sancin, que sera subsiguiente al del control, cuando no se ven como un continuum. Esta primera concepcin acierta tanto en conectar el control con la responsabilidad como
en destacar que aqul ha de tener como trasfondo el instituto de la sancin an
cuando sta no se haga efectiva11. Pero tiene a su vez dos defectos notables, a
saber, que excluye la nocin de control en aquellos ordenamientos en donde hay
separacin rgida de poderes y el Ejecutivo no emerge legitimado por la confianza
parlamentaria (y an dentro del sistema parlamentario lo excluira de aquellas
Cmaras de Parlamentos bicamerales que no tienen atribudas funciones de investidura y de censura), y, en segundo lugar, que seran dificilmente encuadrables en la funcin de control instrumentos tradicionales del Derecho parlamentario que se utilizan para la informacin pero que no llevan adherida una sancin
(como son las preguntas)12.
Frente a esta corriente, otra ms innovadora ha tratado de resolver los obstculos conceptuales de la primera y para ello concibe el control como un elemento
constitutivo de la funcin de garanta constitucional que correspondera al Parlamento ejercitando un procedimiento tanto de verificacin de la actividad gubernamental como de eventual responsabilidad13. El esfuerzo conceptual es sin duda
11 Mario GALIZIA: op. cit., pp. 287-331; Andrea MANZELLA: op. cit., pp. 348-354; Fernando SANTAOLALLA:
Derecho parlamentario espaol, Espasa-Calpe, Madrid, 1990, 2.a ed., pp. 239-245; Jordi SOLE TURA y Miguel ngel APARICIO: Las Cortes Generales en el sistema constitucional, Tecnos, Madrid, 1984, pp. 207-208.
12 As, por ejemplo, Fernando SANTAOLALLA (op. cit., pp. 397-399) rechaza que las preguntas, las interpelaciones y las Comisiones de investigaciones sean medios para la funcin de control.
13 Joaqun GARCA MORILLO: El control parlamentario del Gobierno en el ordenamiento espaol, Congreso de los Diputados, Madrid, 1985; Jos Ramn MONTERO GIBERT y Joaqun GARCA MORILLO: El control parlamentario, Tecnos, Madrid, 1984. Una posicin ms radical en la lnea de MONTERO y GARCA MORILLO es la de Francisco RUBIO LLORENTE (El control parlamentario, en su libro La forma del poder.
Estudios sobre la Constitucin, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1993, pp. 241-258) que, si bien
critica a ambos autores, no slo se alinea con los que rechazan la conexin del control y la sancin, sino que
atribuye a la funcin de control unos perfiles parecidos a los que da RESCIGNO (op. cit.) a la responsabilidad
difusa, pero ms correctos pues el parmetro de verificacin es la accin del Gobierno cuya valoracin puede desembocar en la responsabilidad.
369
meritorio pero su punto de partida es quiz un tanto forzado pues la funcin de garanta constitucional, por su amplitud, sera predicable de cualquier rgano constitucional por lo que no parece que sea una funcin especficamente parlamentaria14.
Parece por ello que hay que replantearse un concepto de control que sea capaz de insertarse en la naturaleza especfica del sistema parlamentario an sin
cerrarse a su eventual recepcin por parte de sistemas presidencialistas (en los
que no se puede negar la existencia de algn tipo de control del Legislativo sobre el Ejecutivo) y ello sin excluir la dimensin de control que poseen otras funciones parlamentarias como son la legislativa y la de direccin poltica. Todo ello
sin olvidar, como bien ha visto Manuel Aragn, que el control parlamentario es
un fenmeno de naturaleza poltica, susceptible de anlisis jurdico como cualquier otra realidad material, pero con eficacia poltica15. Y ello es compatible incluso con una tipologa como la que presentamos al final de este trabajo fundada en la diversa eficacia jurdica de los diferentes instrumentos de control, ya que
esta eficacia jurdica individualizada conlleva unos efectos materiales que en
este caso son polticos.
Como es sabido, en trminos jurdicos, el sistema parlamentario se define
por la existencia de dos rganos constitucionales, es decir, por dos rganos cuya
existencia y principales funciones estn fijadas en la Constitucin y tienen atribuidas funciones propias, pero en donde el titular de uno de los rganos (el Gobierno) necesita la confianza del otro rgano para acceder y permanecer en el cargo, lo que determina que la accin del rgano Gobierno deba desplegarse bien
en esferas de colaboracin con el Parlamento, bien, si existe constitucionalmente
esa colaboracin interorgnica, conforme a la orientacin poltica explcita o
implcita del Parlamento. Por consiguiente, lo caracterstico del sistema parlamentario es que se fundamenta en la colaboracin de dos rganos constitucionales. Cul es la naturaleza jurdica de esa colaboracin? Est formada, como
veremos a continuacin, a partir de los siguientes supuestos:
a) La legitimacin popular directa de uno de los rganos, el Parlamento, en
virtud del principio democrtico.
b) El principio democrtico no es slo un postulado poltico o ideolgico
sino que despliega efectos jurdicos al trascender del sujeto constituido de acuerdo con ese principio, el Parlamento, y crear una relacin jurdica especfica.
14 Sobre la funcin parlamentaria de garanta constitucional, Andrea MANZELLA: op. cit., pp. 354-371 (pero
este autor distingue entre la funcin de control y la de garanta constitucional). Vase la crtica de la doctrina
de la garanta constitucional en Fernando SANTAOLALLA: La funcin de control y la ciencia del Derecho
constitucional, Revista de las Cortes Generales, nm. 12, tercer cuatrimestre de 1987, pp. 219-241.
15 Manuel ARAGN: El control parlamentario como control poltico, Revista de Derecho Poltico, nm.
23, primavera, 1986, pp. 9-39. En contra Fernando SANTAOLALLA: La funcin de control..., cit., pp. 228-238.
370
c) Dicha relacin jurdica se forma al atribuir a otro sujeto, el Gobierno, una

legitimacin democrtica que permite que tal rgano, a travs de la confianza que
ha recibido su titular (el Presidente del Gobierno), despliegue una accin poltica autnoma.
d) Pero la relacin jurdica que atribuye capacidad de accin y legitimidad
al Gobierno no se agota al recibir la confianza expresada en la investidura sino
que se prolonga a travs de la accin de recreacin o mantenimiento de la confianza hasta que sta concluya bien por razones objetivas (conclusin del perodo de vida del rgano parlamentario que otorg la confianza) bien por razones subjetivas (retirada de la confianza en el titular del rgano que ha recibido la confianza).
Esa accin de instauracin y mantenimiento de la confianza conlleva implcitamente la responsabilidad y supone la posibilidad de imputar a un sujeto (el titular del rgano) determinados hechos negativos que provocaran su cese en el cargo. Es decir, la responsabilidad constituye una cualidad especfica del sujeto que
ha recibido la confianza y que recibe, al tiempo que sta ltima, el sentido concreto o alcance de la confianza que le ha otorgado el otro rgano.
Es decir, el elemento jurdico nuclear de la relacin Parlamento-Gobierno en
el sistema parlamentario es la nocin de confianza16, que es la trama que mantiene unido y coherente el sistema lo que explica que la estructura de esa relacin est formada por los siguientes elementos:
a) Subjetivos: un sujeto activo que otorga la confianza (el rgano Parlamento) y un sujeto pasivo que la recibe (el titular de la Presidencia del Gobierno o los titulares del Consejo de Ministros, segn los ordenamientos constitucionales).
b) Objetivo: el objeto es la confianza, es decir, la habilitacin para realizar la accin de gobierno.
c) Teleolgico: realizar la accin de gobierno que, en virtud del principio
democrtico, no es una accin neutra polticamente sino concretamente aqulla
que deriva del contenido del acuerdo poltico soldado entre uno y otro sujeto y
que determin que el primero le confiriera la confianza al segundo.
d) Instrumentales: el instrumento para mantener la relacin fiduciaria entre el Parlamento y el Gobierno es el control y eventualmente, la responsabilidad poltica en el sentido que hemos visto ms arriba aunque hay que dejar claro que conceptualmente la responsabilidad no trae causa del control sino ms bien
16 Il momento centrale del regime parlamentare contemporaneo linstaurazione della fiducia dice Mario GALIZIA, Fiducia parlamentare, Enciclopedia del diritto, Giuffr, Milano, 1968, vol. 17, p. 388.
371
es la garanta jurdica de que dispone el rgano que otorga la confianza para hacer frente a las disfuncionalidades del control.
Llegados a este punto, estamos en condiciones de ofrecer un concepto jurdico del control. Es el elemento instrumental ms relevante dentro de la estructura de la relacin fiduciaria que vincula al Gobierno con el Parlamento en un
sistema parlamentario. O, dicho con otras palabras, es el conjunto de procedimientos e instrumentos de que dispone el Parlamento para dar permanencia o
continuidad a la relacin fiduciaria que ha instaurado con el titular de la Presidencia del Gobierno o con los titulares del mismo a travs de la comprobacin
permanente del cumplimiento de los objetivos materiales del programa de gobierno comprometido por el rgano Gobierno17. El control tiene naturaleza poltica, carcter instrumental, es permanente, teleolgico y se ejercita bajo forma
orgnica.
Tiene naturaleza poltica porque se origina en un acto de decisin poltica cual
es el otorgamiento de la confianza al titular de la Presidencia pero perfectamente
formalizado en el Derecho parlamentario moderno. Su naturaleza poltica no se agota ah porque la relacin fiduciaria engarzada con el Parlamento es igualmente poltica porque descansa en un parmetro valorable de oportunidad (el programa de
gobierno), si bien se renueva con instrumentos y procedimientos jurdicos (los diversos instrumentos parlamentarios de control) y tiene como trasfondo a donde podra desembocar de forma patolgica la responsabilidad18.
Tiene igualmente carcter instrumental porque la denominada funcin de
control est al servicio de la efectividad de un principio constitucional bsico cual
es la relacin fiduciaria Parlamento-Gobierno que es uno de los elementos fundantes del sistema parlamentario y que tiene carcter sustantivo. No es el nico, pues pareja importancia tiene el principio democrtico a la hora de fijar el
entramado poltico y jurdico del sistema parlamentario, pero a diferencia de
ste el control se configura como el elemento estructurante de la relacin fiduciaria ya que va operando en cada una de las fases por las que pasa la relacin,
bien de forma autnoma en la fase central (con preguntas, proposiciones no de
ley, investigaciones, etc.) bien estrechamente conectado a otros institutos en sus
fases inicial y final pues sera difcil entender la investidura o la censura de un
Gobierno si ambos institutos no se apoyaran en la funcin de control subsiguiente o precedente.
En tercer lugar, el control es de carcter permanente. Los otros institutos que
traen causa de la relacin fiduciaria que acabamos de ver (investidura y censura)
17
Francisco RUBIO LLORENTE: op. cit., p. 250.

Manuel ARAGN: op. cit., pp. 15-17. Y en general, sobre el tema de la responsabilidad, Pilar MELLADO: La responsabilidad poltica del Gobierno en el ordenamiento espaol, Congreso de los Diputados, Madrid, 1988.
18
372
emergen o pueden emerger en un momento determinado de la vida de dicha relacin y agotan su eficacia con el acto jurdico de su realizacin. En cambio el control, bajo mltiples formas, se ejercita permanentemente y es el presupuesto de
todo el proceso de conexin fiduciaria entre el Parlamento y el Gobierno.
El control parlamentario, asimismo, es teleolgico porque su existencia est
conectada a un nico fin que es asegurar la permanencia de la relacin fiduciaria y hacer frente, mediante su canalizacin, a las disfuncionalidades que puedan emerger en la relacin entre ambos rganos constitucionales.
No debemos soslayar una posible objecin a esta nocin de control, que es su
posible semejanza a la funcin de orientacin poltica, en donde podra quedar diluida toda la accin de mantenimiento de la relacin fiduciaria. Habra un primer
argumento estrictamente jurdico-formal, ya que las Constituciones prevn con
frecuencia la funcin de control y no la de orientacin, pero no parece definitivo
ni con suficiente peso. Hay un segundo argumento de alguna mayor fuerza y que
es que en la historia de los sistemas parlamentarios, desde el siglo XIX, la funcin de control conectada a la sancin era indisociable de la relacin fiduciaria,
por tosca que pudiera ser sta, y en cambio no aparecen atisbos de la funcin de
orientacin, pero el argumento histrico tampoco parece suficiente.
Pero quiz tenga ms peso recordar, de entrada, lo que seala Rubio Llorente para quien el control es una perspectiva desde la que se puede analizar toda la
actuacin parlamentaria19, es decir que no deben sustantivizarse las funciones
parlamentarias sino relativizarlas en la perspectiva de los fines que persiguen.
En tal sentido, la distincin control/orientacin es muy relativa y un autor un tanto rgido podra incorporar todos los fines de la orientacin en la de control y viceversa. Esto nos lleva a pensar que, admitiendo las concomitancias de una y
otra, es posible encontrar una diferencia de cierta relevancia y es el bajo perfil jurdico y poltico de los instrumentos que sirven a la funcin de orientacin20.
En el Estado social actual, es el Gobierno el que realiza la accin poltica y
la realiza con la aquiescencia, ms que con el impulso, del Parlamento, el cual
otorga aquella sobre la base del programa de gobierno que da lugar a concesin
de la confianza parlamentaria. Esto quiere decir que si bien el Parlamento puede completar o enriquecer ese programa con nuevas iniciativas que podramos
denominar de impulso y de direccin, estas actuaciones son siempre polticamente
secundarias, ya que el contraste de criterios que puede darse entre el Gobierno
y el Parlamento tiene como base el programa de gobierno cuya aceptacin por
19
Francisco RUBIO LLORENTE: op. cit., p. 256.

Sobre estos instrumentos en Derecho espaol, vase Isidre MOLAS e Ismael E. PITARCH: Las Cortes
Generales en el sistema parlamentario de gobierno, Tecnos, Madrid, 1987, pp. 199-233. Igualmente, Manuel
ARAGN: op. cit., pp. 25-27.
20
373
este ltimo di lugar a la relacin fiduciaria. El anlisis de las polticas pblicas

demuestra que stas se realizan bien a travs de la accin del Gobierno que
el Parlamento debe controlar para comprobar si responden al programa que motiv la concesin de confianza bien a travs de leyes que son de dominio exclusivo del Parlamento con independencia de donde proceda la iniciativa. Esa
zona concordante entre Gobierno y Parlamento que responde a la denominacin
de impulso o direccin es cuantitativamente poco importante en cualquier Parlamento democrtico y eso nos lleva a rechazar que el concepto de control aqu
expresado pueda coincidir con las nociones de direccin o impulso. Aunque en
ocasiones, como veremos ms adelante, un mismo procedimiento puede servir
para los dos fines.
Por consiguiente, aunque muchos instrumentos y procedimientos utilizados
para el control pueden servir tambin para el impulso y la direccin poltica por
parte del Parlamento, en trminos conceptuales su dimensin de control es
cualitativamente mucho ms importante. Imaginemos una Cmara tan poco dinmica que no adoptara ninguna medida de impulso: esta Cmara no se librara
de poner en prctica determinadas medidas de control que son las que le permiten
medir el grado de confianza de que sigue disfrutando el Gobierno. Esta consideracin nos lleva al ltimo rasgo que hemos predicado de la naturaleza del control, es decir, su forma orgnica, lo que nos obliga a suscitar sus perfiles o elementos subjetivos.
11.3. LOS ELEMENTOS SUBJETIVOS DEL CONTROL

PARLAMENTARIO. EL TEMA DE LA OPOSICIN
PARLAMENTARIA
Veamos ms atrs que en la estructura de la relacin fiduciaria existen determinados elementos subjetivos, que son el elemento o sujeto activo que otorga la confianza (el Parlamento) y el elemento o sujeto pasivo que la recibe (el
titular de la Presidencia del Gobierno o los titulares del Gobierno, segn los ordenamientos). Mutatis mutandis, en la estructura de la funcin de control volvemos a encontrar, de entrada, los mismos titulares (activo y pasivo) de la relacin fiduciaria. Sin embargo, encontramos en este punto algunas derivaciones
interesantes que conviene suscitar y ms concretamente la posicin de la oposicin parlamentaria como sujeto legitimado para ejercitar la funcin de control
y, en segundo lugar, la naturaleza del sujeto pasivo de la funcin o, dicho de
otra manera, si el control se ejercita sobre el Gobierno como rgano nico o si
se pueden desglosar los diversos elementos que constituyen ste (Presidente,
Ministros, etc.).
Acerca de la posible disposicin o capacidad de la oposicin parlamentaria
para ejercitar la funcin de control hay que recordar que aqu se plantea el mis374
mo problema que la doctrina, sobre todo la italiana, ha suscitado respecto a la

mayora con relacin al otorgamiento de la confianza. Cuando la doctrina ha indagado acerca de quin otorga la confianza, ha afirmado que esta accin corresponde no a la mayora parlamentaria sino a la Cmara como rgano, tanto
porque es a los rganos y no a sus miembros o agrupaciones de stos a quienes
se imputa un acuerdo como porque, por lo general, las Constituciones no suelen contener referencias a la mayora parlamentaria21. Lo mismo puede decirse
de la oposicin parlamentaria.
La oposicin parlamentaria, en cualquiera de las acepciones de oposicin-organizacin y de oposicin-funcin que le da la doctrina22, no est, efectivamente, contemplada en muchas Constituciones y ni siquiera en muchos Reglamentos parlamentarios. Tiene, como dice MANNINO, naturaleza poltica y no
jurdica y esta naturaleza incide sobre la titularidad de la funcin de control. Y
as tenemos, por poner uno de los ejemplos ms relevantes, el artculo 66.2 de
la Constitucin espaola, ya citado, que atribuye a las Cortes Generales la funcin de controlar la accin del Gobierno. El hecho de que en trminos polticos
los Grupos Parlamentarios de la oposicin puedan tener ms iniciativas para que
se ejercite el control que los Grupos de la mayora no desplaza la titularidad de
la funcin a la fraccin del rgano que adopta esta iniciativa. Incluso, si aceptamos la nocin de control aqu formulada se puede decir que la oposicin-organizacin utilizar los diversos instrumentos y procedimientos de control con
el fin opuesto a este instituto, es decir, para intentar que quiebre la relacin fiduciaria o, si esto no es posible, que la que se establezca en la siguiente legislatura tenga como sujeto pasivo a las personas que se sitan precisamente en ese
momento dentro de la oposicin-organizacin23. Por consiguiente, la oposicin
parlamentaria no es titular de la funcin de control, ya que carece de ordinario
de reconocimiento jurdico explcito en los ordenamientos y porque los diversos instrumentos con que se ejercita esta funcin no estn atribudos, ni siquiera como iniciativa, a una fraccin de la Cmara, sino a este rgano en su conjunto24.
21
MANNINO: op. cit., pp. 219-222.

Por todos, Giuseppe de VERGOTTINI: Opposizione parlamentare, Enciclopedia del diritto, Giuffr,
Milano, 1980, vol. 30, pp. 532-561. Vase el conjunto de estudios que ha editado Gianfranco PASQUINO con
el ttulo Opposizione, governo ombra, alternative, Laterza, Bari, 1990.
23 Vase J. M. SILVA LEITAO: Constituio e direito de oposio, Livraria Almedina, Coimbra, 1987, p.
145 (sin embargo, este autor incurre en una cierta confusin doctrinal al atribuir a la oposicin parlamentaria
la funcin de control, configurndola como un derecho subjetivo, pp. 138-151).
24 Esta afirmacin puede parecer un tanto formalista, pero responde a un planteamiento estrictamente jurdico que se funda en la distincin de las nociones de control y oposicin (tanto oposicin-funcin como
oposicin-organizacin) que se confundiran si se atribuyera a la oposicin la funcin de control. Por los mismos motivos, tampoco parece adecuado sostener en trminos jurdicos que el control lo ejercita la mayora aunque polticamente es cierto que sin el concurso de la mayora no se ejercita el control. Vase, para esta tesis,
Antonio EMBID IRUJO: El control parlamentario del Gobierno y el principio de mayora parlamentaria, en
Antonio BAR CENDON (dir): El Estatuto de Autonoma de Cantabria. Perspectivas doctrinales y prcticas, Universidad de Cantabria-Asamblea Regional de Cantabria, Santander, 1994, pp. 257-271 (anteriormente publi22
375
Pasando del sujeto activo titular de la funcin de control al sujeto pasivo, los
ordenamientos suelen dar respuestas ms dispares. En las Constituciones contemporneas encontramos dos formulaciones diferentes. Por un lado, algunas
atribuyen al Presidente del Gobierno la titularidad de la relacin fiduciaria (artculo 99.2 de la Constitucin espaola, artculo 63.1 de la Ley Fundamental de
Bonn, artculo 2., Captulo 6, de la Constitucin sueca). De otro lado, otros textos constitucionales entrelazan la relacin fiduciaria con el Gobierno, o mejor dicho, con los miembros de ste, como observamos en las Constituciones italiana
(artculo 94), francesa, aunque con un alcance distinto (artculos 49 y 50), portuguesa (artculo 195), griega (artculo 84), etc.
Ahora bien, el establecimiento de la relacin fiduciaria del Parlamento con
el titular de la Presidencia del Gobierno no supone que la funcin de control
haya de dirigirse exclusivamente hacia ste. En primer lugar porque esta titularidad
no excluye la solidaridad de todos los miembros del Gobierno como seala, por
ejemplo, el artculo 108 de la Constitucin. En segundo lugar porque, como veremos ms adelante, dentro de la tipologa de los instrumentos de control hay muchos que se despliegan sobre actos jurdicos o polticos adoptados no por el Presidente sino por el Consejo de Ministros, cuyo control o eventual responsabilidad
han de imputarse a este ltimo rgano. En tercer lugar, en fin, porque, desde el
punto de vista parlamentario, muchos procedimientos e instrumentos que sirven para la funcin de control con mayor o menor alcance, requieren una reaccin individual de los miembros del Gobierno y no del Presidente del mismo.
Esto nos lleva a la conclusin de que, de la misma manera que en los institutos de la relacin fiduciaria y de la responsabilidad no encontramos una estructura
uniforme ni simtrica, sino que a partir de un ncleo bsico aparecen diversas
derivaciones, en la estructura del control parlamentario se da una situacin similar. En efecto, encontramos en apariencia diversas posiciones subjetivas tanto activas como pasivas que obligan a diferenciar entre el titular de la funcin y
la estructura compleja que puede tener este titular.
Resulta, en efecto, que desde el punto de vista del sujeto activo de la funcin
de control, este sujeto es un nico rgano que es la Cmara (o en algunos ordenamientos las dos Cmaras). Este rgano es de naturaleza compleja (rgano de
direccin, Comisiones, Grupo Parlamentarios, parlamentarios individuales) por
lo que nos encontramos ante una funcin nica, un titular nico y una pluralidad de rganos que efectan la funcin la cual se imputa exclusivamente a la Cmara como rgano nico y complejo. En todo caso, como sealabamos en el
cado en Revista de las Cortes Generales, nm. 25, primer cuatrimestre de 1992, pp. 7-30). Es interesante citar el trabajo de Juan Fernando LPEZ AGUILAR: La oposicin parlamentaria y el orden constitucional (Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1988), donde se rechaza la identificacin del control con la sancin,
lo que tiene importantes efectos sobre el papel de la oposicin dentro de las Cmaras parlamentarias.
376
apartado anterior, parece cierto que el ejercicio del control tiene forma orgnica ya que no puede ser realizada por los miembros individuales de las Cmaras
sino por el rgano parlamentario en su conjunto.
Desde el punto de vista del sujeto pasivo de la funcin, en fin, conviene reiterar que la relacin fiduciaria es establecida por el Parlamento no con el rgano Gobierno sino con el titular de la Presidencia del Gobierno o con el conjunto
de los titulares de los Departamentos ministeriales, segn los ordenamientos.
Pero en uno y otro supuesto entra en juego un principio poltico que muchas
Constituciones han juridificado, el de solidaridad gubernamental, de modo que
la imputabilidad personal de la relacin fiduciaria, y por ende, de la funcin de
control que est al servicio de sta, se extiende al conjunto del Gobierno como
rgano complejo. El control sobre el Presidente del Gobierno se ampla as a todos los miembros del Gobierno y eso incluso en los ordenamientos en donde el
otorgamiento y la retirada de la confianza se concentra en el titular de la Presidencia. Y todo ello en virtud de un artificio jurdico como es el principio de solidaridad gubernamental que se encuentra ya en la Ley francesa de 1875, relativa a la organizacin de los poderes pblicos, y que se ha generalizado en los
ordenamientos de los sistemas parlamentarios25.
11.4. CONTROL PARLAMENTARIO EN SISTEMAS

PRESIDENCIALISTAS?26
Ya nos hemos referido anteriormente a la corriente doctrinal que vincula el control parlamentario con la sancin que deriva de la responsabilidad, y sealbamos
que uno de los inconvenientes de esta formulacin era el dejar fuera del control
no slo al conjunto de los sistemas presidencialistas sino tambin incluso a aquellas Cmaras de los Parlamentos bicamerales que no tienen conferida la facultad
de formular mociones de censura frente al Gobierno. Incluso, apurando el razonamiento ad absurdum, habra que rechazar paralelamente la existencia del control parlamentario en aquellos supuestos en donde, como ocurre en los ordenamientos espaol y alemn, la confianza parlamentaria y la subsiguiente mocin
de censura se residencian exclusivamente en el Presidente del Gobierno, sin que
el Parlamento otorgue o retire su confianza a los Ministros. Estas son las aporas
de esta corriente doctrinal que deben sin embargo solventarse.
25 Vase Mara Luisa MAZZONI HONORATI: Sfiducia individuale e responsabilit governativa, Diritto
e Societ, nuova serie, nm. 2, 1988, pp. 325-346.
26 Esta interrogante no excluye, como es obvio, el control del Jefe del Estado sobre el Gobierno en algunos sistemas presidenciales, pero con un alcance jurdico distinto pues ya no es en el marco de la relacin
fiduciaria Gobierno-Parlamento sino en el ms especfico de la funcin de garanta constitucional. Vase Livio PALADIN: La funzione presidenziale di controllo, Quaderni costituzionali, ao II, nm. 2, agosto 1982,
pp. 309-327.
377
Una primera va de superacin de este problema sera la nocin de responsabilidad difusa que ha formulado Giuseppe Ugo Rescigno y que otros autores
denominan responsabilidad poltica en sentido lato (Guarino, Crisafulli)27. Para
aquel primer autor, al lado de una responsabilidad poltica institucional existe otra
de naturaleza difusa caracterizada por la existencia de mecanismos institucionales
que, a partir de la libertad de crtica de los ciudadanos, transforman los equilibrios polticos y pueden determinar incluso la remocin extraparlamentaria de
los gobernantes. Est claro que esta responsabilidad difusa carece de toda dimensin jurdica y que trae causa ms bien de la accin de la opinin pblica y
de la complejidad de las relaciones inter e intrapartidistas. Pero si trasladamos
este tema al mundo del Derecho veremos que si bien no falta la eventual sancin,
est sin duda alejada de la relacin jurdica que une al controlador y al controlado y falta tambin el parmetro que mide la ruptura de confianza entre ambos rganos. Es un elemento de cierta importancia en el mbito poltico pero
jurdicamente irrelevante.
No es irrelevante, por el contrario, si se nos permite elaborar un razonamiento inductivo, recordar algunos datos normativos que nos proporciona el
Derecho comparado. Por ejemplo, en la Constitucin de Estados Unidos encontramos que el Senado dispone del derecho al impeachment del Presidente
(artculo I.I.6), el Congreso en su conjunto tiene poder presupuestario y tributario (artculo I.VII y VIII.1), aprueba los tratados y el nombramiento de determinados altos cargos federales (artculo II.II.2) y en fin recibe el mensaje
anual del Presidente sobre el estado de la Unin (artculo II.III)28. Y en la Constitucin mejicana tenemos diversos mecanismos de relacin entre el Presidente y el Congreso entre los que habra que citar el poder tributario y presupuestario del Congreso (artculo 73.VII y XIX), la aprobacin por el Senado de
determinados nombramientos propuestos por el Presidente en el campo de las
relaciones internacionales (artculos 76.II y 89 III) y el deber de los Secretarios
de dar cuenta al Congreso del estado de sus respectivos ramos, lo que se prolonga con la potestad de ambas Cmaras de convocar a aquellos y a cualesquiera otros altos cargos cuando se discuta una ley o se estudie un negocio que
les concierna (artculo 93). Adems, este mismo artculo prev el establecimiento
de comisiones de investigacin acerca del funcionamiento de dichos organismos. Por otro lado el Congreso nombra Presidente interino, provisional o sustituto (artculos 84 y 85), califica si existe causa grave en la renuncia que pre-
27
Giuseppe Ugo RESCIGNO: op. cit., pp. 113-130.

Acerca de la posicin del Presidente de Estados Unidos respecto al Congreso, Laurence H. TRIBE:
American Constitutional Law, The Foundation Press, Mineola, N.Y., 1988, 2.a ed., pp. 213-243, 285-296,
362-374; tambin William F. WEST y Joseph COOPER: Controllo del potere legislativo o supremazia presidenziale: due modelli contrastanti per il controllo burocratico, Problemi di Amministrazione Pubblica, ao
16; nm. 1; marzo, 1991; pp. 3-49. En lengua espaola, Juan de la CRUZ FERRER: El control parlamentario
de la Administracin en el sistema constitucional norteamericano, I Jornadas de Derecho Parlamentario, Congreso de los Diputados, Madrid, 1985, vol. II, pp. 963-987.
28
378
senta el Presidente (artculo 86) y le concede permiso para ausentarse del territorio
nacional (artculo 88)29, 30.
Sin necesidad de extendernos a ordenamientos similares, sobre todo iberoamericanos31, la conclusin de los elementos que contienen los textos constitucionales de Estados Unidos y de Mjico es bastante clara. Sin que los respectivos Parlamentos dispongan de instrumentos de concesin de la confianza (salvo
supuestos excepcionales en Mjico) o de denegacin de la misma (excepto la responsabilidad penal en Estados Unidos), el principio de separacin de poderes en
el presidencialismo no es, ya desde sus orgenes, tan rgido como para impedir
la creacin de una relacin fiduciaria atenuada a cuyo servicio est la funcin de
control, que se ejercita con instrumentos y procedimientos diversos al igual que
ocurre en los sistemas parlamentarios. Control conviene destacarlo de naturaleza poltica y forma jurdica porque si bien no desembocan de ordinario en
la responsabilidad, su eficacia es plena y puede incidir de manera real en la accin poltica de la Presidencia de la Repblica, que puede ver rechazados ciertos nombramientos y ciertas iniciativas presupuestarias. Y todo ello sin olvidar
el efecto ms ntenso del control que es la no aprobacin de las propuestas legislativas, cuya iniciativa corresponde en Mxico tambin al Presidente32. Es
cierto que esta relacin fiduciaria atenuada a que nos referimos puede entenderse tambin como una relacin de colaboracin entre el Presidente, es decir
el Ejecutivo, y el Parlamento, relacin que no sera continua y que se expresara en dos fuentes de impulso distintas que a veces coinciden y a veces chocan.
En todo caso, en un sentido material, esa funcin de control sirve de parmetro
para medir la confianza que el Presidente y su partido reciben del Parlamento.
Por ltimo, queda por resolver la existencia de la funcin de control en las
Cmaras de los Parlamentos bicamerales que carecen de las potestades de investidura y de censura. Sin necesidad de elaborar formulaciones alambicadas, habra que sealar lo que podramos llamar control subsidiario, es decir, el con-
29 El trabajo de Diego VALADES: Las relaciones de control entre el Legislativo y el Ejecutivo en Mxico, publicado en su obra Constitucin y poltica, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, D.F., 1994,
2.a ed., pp. 173-205, es sumamente enriquecedor para este punto. Vase adems Felipe TENA RAMREZ: Derecho constitucional mexicano, Porra, Mxico D.F., 1989. 23.a ed., pp. 251-267. Con ms concrecin, Jorge CARPIZO: El presidencialismo mexicano, Siglo XXI, Mxico, D.F., 1993, 11.a ed.
30 Vase en el nm. 12, diciembre de 1993, de Crnica legislativa. Organo de informacin de la LV Legislatura de H. Cmara de Diputados una extensa informacin sobre el V Informe del Gobierno presentado
por el Presidente Salinas de Gortari.
31 Sobre la responsabilidad presidencial en los sistemas presidencialistas, es muy completo el trabajo de
Javier VALLE-RIESTRA: La responsabilidad constitucional del Jefe del Estado, Ed. Labrusa, Lima, 1987, pp.
125-190 Adems, el vol. col. El presidencialismo puesto a prueba, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1992. Merece asimismo citarse, como visin general, el trabajo de Jorge ASBUN: Formas de gobierno
en Amrica Latina. Ed. Universitaria, Santa Cruz de la Sierra, 1991.
32 En la misma lnea, Francisco RUBIO LLORENTE: op. cit., pp. 246-248; igualmente Len MARTNEZ
ELIPE: Artculo 108, en scar ALZAGA (dir.): Comentarios a las leyes Polticas. Constitucin espaola de
1978, Edersa, Madrid, 1985, t. 8, pp. 437-440.
379
junto de informacin y de valoraciones polticas que efecta la Cmara Alta mediante los instrumentos ordinarios de informacin no slo crean responsabilidad
difusa sino que adems sirven a la Cmara Baja que s est dotada de mecanismos
positivos de responsabilidad. En segundo lugar, mediante los instrumentos ms
usuales de control se puede ejercer un control que podramos llamar de constatacin, pues all donde se producen declaraciones de la Cmara Alta tras la
utilizacin de mecanismos de cualquier clase, se puede constatar que el Gobierno est manteniendo o perdiendo la confianza de la Cmara, y ese es el mecanismo funcional de control frente al disfuncional de la mocin de censura. En
tercer lugar, en fin, a travs del procedimiento legislativo o presupuestario, la Cmara Alta puede obstaculizar, y en algunos ordenamientos incluso frustrar, la
iniciativa legislativa del Gobierno. En definitiva, si aceptamos que el control
sirve para renovar y recrear la relacin fiduciaria, las Cmaras Altas tienen medios suficientes para actuar como una alarma que la Cmara Baja oir o desoir en su funcin sancionadora que, vuelvo a repetir, siempre es disfuncional.
11.5.
TIPOLOGA DE LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL
Antes de trazar una tipologa de los instrumentos que sirven para el control,
conviene sealar dos rasgos caractersticos de estos instrumentos. En primer lugar son instrumentos normalmente polivalentes o neutros cuya utilizacin puede servir a funciones diferentes. As, por ejemplo, en el Derecho parlamentario
espaol las mociones que se votan en el Congreso de los Diputados tras un determinado debate sirven tanto para la funcin de control como para la de orientacin de la accin del Gobierno e incluso, en algn supuesto y con una intensidad no muy grande, pueden ser el primer paso de la funcin legislativa. Otro
tanto podra decirse, siguiendo tambin en el ordenamiento espaol, de la convalidacin de los Decretos-leyes por parte del Congreso de los Diputados, pues
si bien algn autor caracteriza este procedimiento como control, y efectivamente
se percibe esta dimensin controladora, habra que manejar tambin su dimensin legislativa ya que de la decisin del Congreso depende que una norma con
rango de ley permanezca en el ordenamiento o quede excluida del mismo33.
Otro segundo rasgo a tener en cuenta a la hora de establecer esta tipologa es
la multiplicidad de fuentes en donde se originan. A veces hay instrumentos de
control fijados por la Constitucin como ocurre en Espaa con la referida convalidacin de los Decretos-leyes o con las facultades de recabar del Gobierno informacin y ayuda, reclamar la presencia de los miembros de ste y someterle
33 Isidre MOLAS e Ismael E. PITARCH: op. cit., p. 217. Sugieren tambin este carcter polivalente Temistocle MARTINES, Carmela DE CARO, Vincenzo LIPPOLIS y Renato MORETTI: Diritto parlamentare, Maggioli, Rimini, 1992, pp. 411-414.
380
a preguntas e interpelaciones, pero si vemos otros textos constitucionales de

sistemas parlamentarios similares descubriremos que no siempre regulan los
mismos instrumentos que sirven para el control. La consecuencia de ello es que
la principal fuente que regula la funcin y los instrumentos de control son los Reglamentos parlamentarios lo que significa, por un lado, que el poder constituyente
delega directamente en las Cmaras la regulacin de una funcin que no es interna del Parlamento sino que tiene proyeccin sobre otro rgano constitucional
cual es el Gobierno y, de otra parte, que, al residenciarse en cada Cmara, los procedimientos e instrumentos de control multiplican su variedad pues, en cualquier Parlamento bicameral, tales procedimientos e instrumentos varan notablemente (e incluso en la terminologa empleada) de una u otra Cmara. No
acaban aqu las fuentes de esta materia, pues la dinmica parlamentaria es tan
viva y cambiante que las previsiones reglamentarias se complementan frecuentemente con normas de rango menor dictadas por la Presidencia o por los rganos colegiados de direccin de cada Cmara e incluso por va consuetudinaria,
lo que conlleva que dentro de una misma Cmara los instrumentos de control se
apliquen conforme a prcticas algo diferentes en cada legislatura, influyendo
mucho en esta variacin la composicin poltica de este rgano de una legislatura
a otra.
Con estas acotaciones previas, las tipologas a elaborar sobre los instrumentos de control pueden ser muy variadas y de hecho no detectamos grandes coincidencias en sede doctrinal. Puede utilizarse, por ejemplo, una tipologa que se
base en las fuentes de donde emana el control (Constitucin, Reglamentos parlamentarios, Leyes, etc.). Tambin podra utilizarse el criterio de la naturaleza
jurdica intrnseca del instrumento, es decir, los que sirvan solamente para el
control (instrumentos puros de control) o los que se utilizan para una teleologa
mltiple (instrumentos mixtos de control). Igualmente, en fin, podramos acudir a un criterio subjetivo, segn pudieran ser utilizados por el conjunto de la Cmara, por alguno de sus rganos, por los Grupos Parlamentarios o, aunque es un
supuesto difcil, por el parlamentario individual. Hemos preferido, sin embargo,
acudir al criterio de la eficacia jurdica, es decir, a partir de los efectos que posee cada instrumento. A esta tipologa acudimos, advirtiendo en todo caso que
la concepcin del control parlamentario que hemos elaborado ms atrs excluye del mismo tanto la investidura del titular de la Presidencia del Gobierno como
la mocin de censura y la cuestin de confianza. Los tres institutos se sitan
conceptualmente fuera de la funcin de control propiamente dicha, pues el primero es el presupuesto para que se inicie el control, el segundo es el instrumento
que pone fin, de forma patolgica o disfuncional, a la funcin de control, si
bien sta se deduce a partir de los datos de valoracin negativa que emanan del
control, y el tercero es una derivacin del primero.
Pues bien, a partir de tales supuestos, la tipologa de la funcin que proponemos se conforma de la siguiente manera: a) instrumentos en los que la decisin parlamentaria tiene efectos materiales inmediatos; b) instrumentos en los que
381
la decisin parlamentaria conlleva un efecto valorativo inmediato sobre la accin

del Gobierno y, por ende, sobre la relacin fiduciaria que vincula al Parlamento con el Gobierno; c) instrumentos que proporcionan informacin y, por ello,
la posibilidad de una valoracin ulterior del estado de la relacin fiduciaria entre ambos rganos, y que no sirven propiamente a la funcin de control de manera inmediata.
a) Instrumentos en los que la decisin parlamentaria tiene efectos
materiales inmediatos
Bajo esta rbrica se agrupan aquellas decisiones de las Cmaras que, buscando
o no otros fines, tienen como consecuencia el cumplimiento de alguna propuesta
inserta en la accin del Gobierno o, por el contrario, su rechazo y consiguiente
caducidad. Como veremos a continuacin, el control, sea positivo o sancionatorio, no es el fin principal a la hora de establecer esta clase de instrumentos, pero
en la medida en que suponen un juicio de valor sobre algn aspecto o fin de la
accin del Gobierno que trae causa del programa que di lugar a la concesin
de la confianza parlamentaria, est entrando simultneamente en la funcin de
control. Los instrumentos de esta categora son los siguientes:
a) Aprobacin de los proyectos de ley elaborados por el Gobierno. En
cuanto que el ejercicio de la iniciativa legislativa por parte del Gobierno se inserta con gran intensidad en la ejecucin del programa de gobierno e incluso los
elementos ms importantes de ese programa se han de efectuar a travs de leyes, la actitud del Parlamento aprobando o rechazando un proyecto de ley de iniciativa gubernamental (no de otro origen como el propio Parlamento o, en Espaa, de iniciativa popular o autonmica) se configura como una accin positiva
o negativa de control. Ahora bien, en el ordenamiento espaol, por ejemplo,
esta decisin, que conviene repetir que tiene eficacia inmediata, tiene formas muy
variadas. La iniciativa legislativa del Gobierno no est sometida a una valoracin previa de la Cmara como ocurre con el resto de las iniciativas legislativas que requieren la toma en consideracin del Congreso de los Diputados,
pero el procedimiento legislativo de iniciativa gubernamental prev la participacin de los miembros de la Cmara a travs de enmiendas a la totalidad o al
articulado, de modo que la aprobacin de una enmienda a la totalidad ya sea de
devolucin ya sea de texto alternativo supone un acto intenssimo de control
que incide sobre las previsiones del programa de gobierno. Y si prosperara una
enmienda al articulado que transformara o desvirtuara un precepto esencial del
proyecto de ley tambin estaramos ante un supuesto de control ciertamente intenso34.
34 El alcance ilimitable de la potestad parlamentaria de enmienda de los proyectos de ley ha sido sealado por el Tribunal Constitucional en la sentencia 99/1987, de 11 de junio de 1987, F.J. 1.b) (Jurisprudencia
382
b) Convalidacin de Decretos-Leyes. La convalidacin o derogacin de un

Decreto-Ley tras el correspondiente debate en el Congreso de los Diputados
se convierte tambin en un intenso instrumento de control ya que la votacin
conlleva una valoracin acerca de la adecuacin o inadecuacin de la disposicin legislativa de urgencia al programa de gobierno que di lugar al otorgamiento de la confianza, de tal modo que la valoracin negativa de la Cmara
acerca de dicha adecuacin tiene efectos materiales sobre el plan de accin gubernamental. Por eso, Javier Salas ha dicho con razn que el Congreso de los
Diputados, al convalidar o derogar el Decreto-ley, emite un juicio poltico sobre la actuacin gubernamental35. Conviene recordar adems que en la experiencia constitucional espaola desde 1978 todos los Decretos-leyes han sido
convalidados.
c) Autorizacin para convocar referendum. Igual que hemos visto respecto a los proyectos de ley -y a diferencia de la convalidacin o derogacin de un
Decreto-Ley donde la funcin de control acta ex post la autorizacin para convocar un referendum consultivo previsto en el artculo 92 de la Constitucin espaola y que este precepto atribuye al Congreso de los Diputados, constituye un
instrumento muy efectivo de control al Gobierno ya que la denegacin de aquella impedira a ste acudir a legitimar una determinada decisin por parte del
cuerpo electoral e incluso podra impedir la ejecucin de una medida poltica prevista en el programa de gobierno.
d) Autorizacin de prrroga del estado de alarma, autorizacin para declarar
estado de excepcin y declaracin de estado de sitio a propuesta del Gobierno.
Estos tres supuestos, atribuidos tambin por la Constitucin al Congreso de los
Diputados, tienen, como ocurre tambin con la convalidacin del Decreto-Ley,
naturaleza mixta ya que adems de actos de control sensu stricto pueden tener
tambin, por mor de la Ley Orgnica 4/1981, de 1 de junio, de estados de alarma, excepcin y sitio, ms que de la Constitucin, un cierto alcance decisorio ya
Constitucional, t. 18). Sobre la necesaria coherencia entre el contenido de las enmiendas y el proyecto de ley
enmendado, con interesantes aunque quiz restrictivas consideraciones, vase Andrea PISANESCHI: Fondamento costituzionale del potere di emendamento, limiti di coerenza e questione di fiducia, Diritto e Societ,
nuova serie, nm. 2, 1988, pp. 203-258.
35 Javier SALAS: Los Decretos-leyes en la teora y en la prctica constitucional, Estudios sobre la
Constitucin espaola. Homenaje al Profesor Eduardo Garca de Enterra, Civitas, Madrid, 1991, t. I, pp.
304-305. Muy interesantes tambin las consideraciones de Jos Ignacio MORILLO-VELARDE (El Decreto-ley
en la Constitucin y en la jurisprudencia constitucional, Libro Homenaje al Profesor Jos Luis Villar Palas, Civitas, Madrid, 1989, pp. 819-870) quien tras rechazar que la convalidacin que efecta el Congreso de
los Diputados convierta al Decreto-Ley en Ley, califica esta convalidacin como acto de control que, de no
superarse, determinara la prdida de eficacia de la norma. A su vez, Pablo SANTOLAYA (El rgimen constitucional de los Decretos-Leyes, Tecnos, Madrid, 1988, pp. 207-210) insiste en su carcter mixto, mitad control
y mitad legislativo, lo que por otra parte coincide con la naturaleza polivalente de la mayora de los instrumentos parlamentarios. Y este mismo carcter queda claro en Ignacio ASTARLOA: Teora y prctica del Decreto-Ley en el ordenamiento espaol, Revista de Administracin Pblica, nm. 106, enero-abril, 1985, pp.
97-169.
383
que el Congreso puede introducir cambios en la iniciativa del Gobierno36, siendo en cambio ms dudoso que esta dimensin extra-controladora se pueda considerar normativa ya que las diversas declaraciones son actos que agotan su eficacia y no innovan el ordenamiento. En cualquier caso, este carcter mixto ha hecho
que algunos autores consideren estas autorizaciones como actos insertos en los
procedimientos para dirigir e impulsar la accin poltica y de gobierno37, en tanto que otros las califican como actos de control38. Ninguna de estas corrientes yerra por completo y corrobora la idea antes apuntada de la conexin sin confusin
de las funciones de control y de orientacin, impulso o direccin.
e) Autorizacin para la prestacin de consentimiento del Estado en tratados y convenios de especial relevancia. Bajo esta rbrica se incluyen obviamente los tratados previstos en el artculo 94.1 de la Constitucin, es decir, los
que no requieren ley orgnica pero que no son tan poco relevantes como para precisar solamente la simple notificacin del Gobierno, es decir, los tratados polticos o militares, los que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales, los que impliquen obligaciones financieras o,
en fin, los que modifiquen o deroguen normas con rango legal. Estos tratados han
de ser autorizados por ambas Cmaras y vuelven a entrar en la naturaleza dual
que hemos visto anteriormente, ya que se les puede considerar con alcance legislativo39, pero slo en la medida en que son normas integradas en el ordenamiento interno cuya modificacin o derogacin requiere una decisin de las
Cortes Generales, o bien como actos de control en el sentido que se ha utilizado aqu ya que la intervencin, como dice Remiro Brotons, es vinculante en el
nico sentido de que la derogacin de la autorizacin bloquea el alcance que seguir el tratado para su perfeccionamiento; es decir, la forma ms intensa de
control parlamentario40.
f) Acusacin a miembros del Gobierno. La Constitucin ha atribudo al
Congreso, por mayora absoluta y a iniciativa de la cuarta parte de sus diputados, la facultad de acusar al Presidente del Gobierno y los dems miembros de
ste por traicin o por cualquier otro delito contra la seguridad del Estado. Como
se ha sealado por algn autor41, esta previsin constitucional no es ms que
una condicin de procedibilidad para una clase especial de delitos, por lo que en
principio estaramos ante un instituto de naturaleza procesal, por cuanto consti-
36 Pedro CRUZ VILLALN: El nuevo derecho de excepcin (Ley Orgnica 4/1981, de 1 de junio), Revista Espaola de Derecho Constitucional, nm. 2; mayo-agosto, 1981, p. 106-108.
37 Isidre MOLAS e Ismael E. PITARCH: op. cit., pp. 211-215.
38 Fernando SANTAOLALLA: Derecho parlamentario..., cit., pp. 371-374; Francisco FERNNDEZ SEGADO: La Ley Orgnica de los estados de alarma, excepcin y sitio, Revista de Derecho Poltico, nm. 11; otoo, 1981; pp. 83-116, con interesantes consideraciones sobre la naturaleza de control poltico del Congreso.
39 Fernando SANTAOLALLA: Derecho parlamentario..., cit., pp. 287-291.
40 Antonio REMIRO BROTONS: La accin exterior del Estado, Tecnos, Madrid, 1984, p. 155.
41 Gonzalo RODRGUEZ MOURULLO: Artculo 102, en scar ALZAGA: op. cit., pp. 237-248.
384
tuye una muy intensa proteccin para los miembros del Gobierno contra quienes los particulares no pueden deducir querellas por estos ilcitos, proteccin
que se acenta con la elevada mayora que se exige para su aprobacin42. Ello
hace tanto ms necesario interrogarse sobre la naturaleza jurdica de este procedimiento, es decir, si estamos simplemente ante un elemento procesal penal,
ante un procedimiento, bien que atenuado, de proteccin al Gobierno en cierto
modo simtrico a la inmunidad parlamentaria o, en fin, ante un instrumento de
control parlamentario. Visto en perspectiva histrica, est claro que es un procedimiento de intensidad algo rebajado, inserto en la responsabilidad penal anglosajona de donde procede el moderno instituto del control parlamentario, pero,
como hemos sealado ya ms atrs, el elemento histrico no aporta una explicacin suficiente. Ahora bien, conectado este procedimiento con el conjunto de
la relacin fiduciaria que ha instaurado la Cmara, podemos pensar que estamos ante un instrumento reaccional de gran intensidad frente a muy excepcionales actuaciones de los miembros del Gobierno que contendran un ilcito penal muy delimitado. La mayora absoluta que la Constitucin exige permite a la
Cmara resolver la relacin fiduciaria deduciendo exclusivamente la responsabilidad poltica, por lo que el plus procesal penal que contiene el artculo 102 hay
que entenderlo teleolgicamente como un instrumento para pasar a la responsabilidad penal verificando que la confianza no es posible por la comisin de un
determinado delito. Por eso, en dicha perspectiva teleolgica, el procedimiento
de acusacin aparece como un instrumento excepcional de control parlamentario que conlleva implcitamente un juicio de valor sobre la relacin fiduciaria previamente instaurada. Es ms, podra verse incluso como una va extraordinaria
de deducir responsabilidades individuales a los miembros del Gobierno, quebrando de forma igualmente excepcional el principio de responsabilidad gubernamental que imposibilita en el ordenamiento espaol la censura individual a los
Ministros.
b) Instrumentos que comportan un efecto valorativo inmediato
sobre la accin del Gobierno pero sin efectos materiales
A diferencia de la anterior categora, los instrumentos y procedimientos que
vamos a ver no tienen una eficacia material inmediata sobre la accin del Gobierno ya que no obstan ninguna actuacin acordada por ste. Pero la ausencia
de este efecto impeditivo no significa que como instrumento de control no incidan sobre la relacin fiduciaria instaurada ya que todos ellos tienen como
efecto un juicio de valor que se resuelve con una valoracin positiva o negativa del cumplimiento del programa de gobierno que motiv la concesin de la
confianza al candidato a Presidente. Como veremos con ms detalle a conti-
42 As lo ha visto Fernando SANTAOLALLA: Artculo 102, en la obra colectiva Comentarios a la Constitucin, Civitas, Madrid, 1985, 2.a ed., pp. 1415-1421.
385
nuacin, estos instrumentos pueden servir tambin a otras funciones parlamentarias, como es habitual, pero su finalidad controladora parece siempre bastante intensa.
a) Aprobacin de proposiciones no de ley, resoluciones, interpelaciones y
mociones. Bajo esta denominacin se incluye un conjunto de instrumentos previstos en los Reglamentos de las Cmaras como son las proposiciones no de ley
del Congreso de los Diputados, con las que los Grupos Parlamentarios pueden
formular propuestas de resolucin, las resoluciones que estos mismos Grupos del
Congreso pueden presentar con idntico fin al terminar el debate de las comunicaciones remitidas por el Gobierno, las que se presentan en esta misma Cmara tras
el examen de programas, planes e informaciones remitidos por el Gobierno, as
como las mociones presentadas en el Senado con la misma finalidad que las
proposiciones no de ley del Congreso.
Tienen origen reglamentario y no constitucional, salvo las mociones consecuencia de interpelacin previstas en el artculo 111.2 de la Constitucin, que
prev que toda interpelacin dar lugar a una mocin de la Cmara y desde un
punto de vista formal todas, salvo las proposiciones no de ley y las mociones
del Senado, tienen naturaleza subsidiaria ya que se deducen como consecuencia de otro procedimiento (debates de poltica general, debate de una interpelacin, etc.).
En qu medida son instrumentos de control? MOLAS y PITARCH distinguen
su procedencia, pues si emanan de los Grupos de la mayora responden ms bien
a la funcin de orientacin poltica, en tanto que si los formulan los Grupos
Parlamentarios de la oposicin pretendern servir como instrumentos de control
aunque difcilmente prosperarn43. Es acertada esta visin material pero nos llevara a que nunca tuvieran carcter de control porque los Grupos de la oposicin
raramente consiguen que sus iniciativas prosperen. Por eso el tema debe plantearse en otros trminos.
Como hemos tratado de sealar, la nocin de control no conlleva siempre
responsabilidad ni crtica. Se controla para verificar que la accin del Gobierno
es concordante con el programa de gobierno que recibi la confianza de la Cmara. En consecuencia, la aprobacin de una proposicin no de ley an cuando
contenga una resolucin de contenido positivo para el Gobierno es un puro acto
de control si no persigue otros fines (legislativo, de impulso poltico). Y una
proposicin no de ley presentada por un Grupo Parlamentario de la oposicin que
no llegue a ser aprobada por falta de apoyos ser, en trminos polticos, un acto
de oposicin pero jurdicamente no es nada44.
43
44
Isidre MOLAS e Ismael E. PITARCH: op. cit., p. 206.

En el mismo sentido, Manuel ARAGN: op. cit., p. 17.
386
No olvidemos sin embargo que algunas de estas figuras pueden ser tambin
actos de impulso de la Cmara hacia el Gobierno, pero la diferencia de uno y otro
caso se ha de comprobar en la casustica de estos instrumentos45 cuando se contraste si el contenido de la mocin o de la proposicin no de ley versa sobre la
accin poltica que se desprende del programa de gobierno o por el contrario
supone una direccin nueva que el Parlamento propone al Gobierno. O, incluso, puede tener contenido legislativo, como han visto algunos autores46, cuando la Cmara insta al Gobierno a remitir un proyecto de ley o a dar una determinada regulacin reglamentaria.
En el caso concreto de las mociones del Senado, el Reglamento de la Cmara ha previsto un medio de control adicional, pues su artculo 178.2 establece que, dentro de los seis meses siguientes a la aprobacin de una mocin, el Gobierno o el rgano correspondiente debern informar sobre el cumplimiento
dado a la misma, lo que ser publicado por la propia Cmara. Pero esta previsin, que ni siquiera tiene paralelismo en el Congreso de los Diputados, no empece la consideracin de que todas las figuras de este apartado carecen de efectos obstativos inmediatos sobre las decisiones del Gobierno.
b) Aprobacin de la cuenta general del Estado y otras actuaciones conectadas con el Tribunal de Cuentas. La Ley Orgnica 2/1982, de 12 de mayo, del
Tribunal de Cuentas, ha establecido, junto a otras de menos importancia, dos
medidas de fiscalizacin del Tribunal de Cuentas sobre la actividad econmica-financiera del sector pblico del que es responsable el Gobierno. La primera, prevista en el artculo 10 de la Ley Orgnica, consiste en el examen y comprobacin de la Cuenta General del Estado, que se eleva a las Cmaras con la
oportuna propuesta cuya naturaleza est regulada en la Ley General Presupuestaria, Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/1988, de
23 de septiembre, reformado en este punto por la Ley 21/1993, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1994. Como el Reglamento de ninguna de las dos Cmaras ha previsto este procedimiento, las Mesas del
Congreso y del Senado dictaron el 1 de marzo de 1984 unas normas para su tramitacin. La segunda medida de fiscalizacin est prevista en el artculo 13 de
la Ley Orgnica y consiste en la remisin de un Informe o Memoria anual, cuya
tramitacin est prevista de forma un tanto genrica en el artculo 199 del Reglamento del Congreso y ms indeterminada todava en el artculo 182 del Reglamento del Senado. Por otra parte, la Disposicin Transitoria Primera de la
referida Ley Orgnica 2/1982 estableci una Comisin Mixta de ambas Cmaras cuyo funcionamiento se ha regulado por las Normas de las Mesas conjuntas
de 3 de marzo de 1983.
45 As lo sugiere, aunque para un tema distinto, la reciente sentencia del Tribunal Constitucional 95/1994,
de 21 de marzo, F.J. 4, BOE, nm. 99, 26 de abril de 1994).
46 Jordi SOLE TURA y Miguel ngel APARICIO: op. cit., pp. 228-231.
387
Desde el punto de vista del control, estos procedimientos no presentan ninguna particularidad. El Tribunal de Cuentas emite sus informes por delegacin
de las Cortes y el trmite de asuncin o rechazo por parte de las Cortes de los
informes es Derecho parlamentario interno que no afecta jurdicamente a la funcin de control propiamente dicha. Lo importante es que de forma directa la no
aprobacin de la Cuenta General del Estado carece de efectos obstativos sobre
la accin poltica diseada por el Gobierno y su eficacia radica en constituir un
juicio de valor sobre esta accin que puede repercutir sobre la relacin de confianza instaurada. Y ello con independencia de las eventuales responsabilidades
de carcter incluso penal que podra derivar para miembros del Gobierno.
c) Control de la legislacin delegada. El artculo 82.6 de la Constitucin
ha previsto la posibilidad de que, sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, las leyes de delegacin puedan establecer frmulas adicionales de control.
Sin entrar en el tema del control por parte de los Tribunales de esta clase de normas, que no viene al caso47, aqu conviene destacar que estamos ante un control
poltico en el sentido, como dice Santaolalla, de una simple informacin de las
Cmaras acerca de la forma como se ha ejecutado la delegacin48, informacin,
agregamos nosotros, que incide sobre la valoracin que hace el Parlamento sobre la accin del Gobierno, pero sin que suponga perfeccionar la norma, que lo
est desde el momento en que el Gobierno ejercita la delegacin, ni mucho menos cualquier forma de sanacin de vicios49. Hay pura y simplemente un juicio
de valor parlamentario que, an cuando versara sobre una inadecuada utilizacin
jurdica de la delegacin, tendra naturaleza poltica sin afectar a la validez de
la norma50.
Por otro lado, el vigente Reglamento del Congreso de los Diputados, en su
artculo 152, ha establecido, a diferencia del silencio que guarda el Reglamento del Senado, un procedimiento especfico para tramitar este control. Ahora
bien, algunos autores han puesto en duda su constitucionalidad porque preconfigura una frmula de control que slo cada ley de delegacin en concreto puede establecer con las consiguientes obligaciones para el Gobierno51. Sin embargo, materialmente no parece que se pueda ir mucho ms lejos de lo que ha
fijado dicho precepto reglamentario.
47 Sobre este controvertido tema, Ignacio de OTTO: Derecho constitucional. Sistema de fuentes, Ariel, Barcelona, 1987, pp. 189-194.
48 Fernando SANTAOLALLA: Derecho parlamentario..., cit., p. 368.
49 En este mismo sentido, Javier JIMNEZ CAMPO: El control jurisdiccional y parlamentario de los decretos legislativos, Revista de Derecho Poltico, nm. 10, enero de 1981, p. 101-105; Francisco BALAGUER:
Fuentes del Derecho, Tecnos, Madrid, 1992, t. II, p. 96.
50 Vase Toms QUADRA SALCEDO: La delegacin legislativa en la Constitucin, Estudios sobre la Constitucin espaola..., cit., especialmente pp. 393-395, donde resalta que estos instrumentos no jurisdiccionales
de control tienen ms utilidad poltica que jurdica.
51 Ignacio de OTTO: op. cit., p. 190; Jos Luis VILLAR PALASI, y Emilio SU: Artculo 82, en scar
ALZAGA (dir.): op. cit., t. 7, p. 111.
388
d) Comisiones de investigacin. En la doctrina espaola no hay unanimidad sobre la naturaleza de estas Comisiones, ya que diversos autores, como Santaolalla o Lucas Murillo de la Cueva, se inclinan por considerarlas meros instrumentos de informacin52, en tanto que otros las definen como instrumentos
de control53. El debate en s no es demasiado trascendente a causa de que la primera tendencia no duda en sealar que el encuadramiento de estos rganos como
instrumento de informacin no impide su posterior instrumentalizacin para la
funcin de control. Adems, la redaccin del artculo 76 de la Constitucin no
permite vislumbrar su naturaleza especfica. Ahora bien, el procedimiento establecido en los Reglamentos del Congreso de los Diputados y del Senado, que prev la posibilidad de debatir en Pleno las conclusiones de aqullas, hace pensar
que estamos ante una forma relativamente fuerte de enjuiciamiento del Gobierno (aunque no slo del Gobierno) que, si bien no obstaculiza la accin de ste,
al menos aporta elementos polticos para valorar el estado de la relacin fiduciaria
establecida. Por eso consideramos que deben insertarse en los instrumentos de
control del Gobierno.
c) Instrumentos que proporcionan informacin para una ulterior
valoracin de la accin del Gobierno
A diferencia de los instrumentos examinados en apartados anteriores, estamos aqu ante un conjunto de institutos difcilmente insertables en la funcin
parlamentaria de control. Los citamos, sin embargo, y de modo sumario para
recordar que la informacin aportada a la Cmara puede ser utilizada para el
ejercicio del control. Dichos instrumentos, en Derecho espaol, estn constituidos por las preguntas orales o escritas, las interpelaciones (pero no las mociones a que pueden dar lugar), las peticiones de informacin al Gobierno, la informacin que proporciona el Gobierno sobre la conclusin de tratados no
includos en el artculo 94.1 de la Constitucin, la informacin tambin proporcionada por el Gobierno sobre la declaracin de estado de alarma, y por ltimo
las comparecencias de miembros del Gobierno54 y la remisin que ste puede hacer de comunicaciones, programas y planes. Conviene insistir que este conjunto de procedimientos son meramente informativos y no de control, no porque no
52 Fernando SANTAOLALLA: El Parlamento y sus instrumentos de informacin (preguntas, interpelaciones y Comisiones de Investigacin), Edersa, Madrid, 1982, as como su Derecho parlamentario..., cit., pp.
415-425; Pablo LUCAS MURILLO DE LA CUEVA: Las Comisiones de Investigacin de las Cortes, Revista de
la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, nm. 10, marzo de 1986, pp. 143-173, con algn matiz respecto al primero.
53 Joaqun GARCA MORILLO: op. cit., pp. 176 y ss.; Manuel ARAGN: op. cit., p. 33.
54 Otro instrumento informativo nacido en una costumbre parlamentaria es la comparencia de altos cargos del Gobierno (Subsecretarios y Directores Generales) ante las Comisiones de Presupuestos de las Cmaras con ocasin del debate del Proyecto de Ley anual de Presupuestos Generales del Estado. Vase Salvador
MONTEJO: Los Presupuestos Generales del Estado para 1987. Comparecencia de autoridades y funcionarios, Presupuesto y Gasto Pblico, nm. 27, 1986, pp. 117-121.
389
den lugar a debates parlamentarios pues todos tienen previsto algn tipo de debate por escueto que resulte sino porque ninguno contiene, por s mismo, un
pronunciamiento o acuerdo de las Cmaras como rgano, si bien ulteriormente
ste se puede producir, en cuyo caso s que entraramos en el mbito de la funcin de control. Y ello porque la funcin de control es orgnica y no individual
por lo que la actividad de control de los parlamentarios puede servir bien como
iniciativa para la accin de la Cmara bien para la informacin que sirve para la
funcin de control.
11.6.
CONCLUSIONES
La naturaleza jurdica del control parlamentario as como la tipologa de los

procedimientos e instrumentos que estn a su servicio se ha visto enturbiada por
varias circunstancias. En primer lugar, por su origen histrico pues, conectado
en el mundo anglosajn con la responsabilidad penal de los titulares del Gobierno, ha dado lugar a que se conciba el control ms como un medio de hacer
efectiva la responsabilidad ministerial que como un procedimiento que se pone
al servicio de la permanencia de la relacin fiduciaria instaurada entre el Parlamento y el Gobierno.
Este carcter, que podramos denominar conservacionista, ayuda a depurar su naturaleza jurdica de algunos elementos polticos que lleva incorporados
necesariamente pero que han de desglosarse a la hora de establecer los perfiles
jurdicos del instituto. Como funcin propia del Parlamento, el control no est
atribudo a la oposicin ni tampoco a la mayora de la Cmara, y menos an a
los Grupos Parlamentarios o a los parlamentarios individuales. Se ejercita, con
forma orgnica, por el rgano en su conjunto porque es ste uno de los sujetos
de la relacin fiduciaria a cuya continuidad sirve el instituto.
Finalmente, como estamos en un mbito jurdico, la tipologa de estos instrumentos ha de elaborarse partiendo de la eficacia jurdica de los mismos. Y como
la relacin fiduciaria se funda en un programa de gobierno que ha de ejecutar el
titular del rgano que recibe la confianza, los instrumentos de control han de
clasificarse segn sirvan o no para impedir la ejecucin del programa, en el bien
entendido supuesto de que en este ltimo caso comportan tambin una eficacia
que no es tanto sobre la prosecucin material de la accin del Gobierno sino
con un alcance valorativo inmediato sobre dicha accin. Esta valoracin, como
toda forma de control, es orgnica, y es lo que diferencia precisamente a los
procedimientos e instrumentos de control de los de carcter informativo, an
cuando stos sean ulteriormente reconducibles al ejercicio del propio control.
390
CAPTULO 12:
EL CONTROL PARLAMENTARIO
DESDE LA PERSPECTIVA DEL GOBIERNO
12.1.
INTRODUCCIN
La organizacin gubernamental del control parlamentario es la parte sumergida de este instituto aunque, a diferencia de un iceberg, no es la parte ms
importante del mismo. Sin embargo, su conocimiento y su anlisis poseen indudable inters por dos razones concurrentes: a) porque conlleva un determinado
modelo de organizacin administrativa del Gobierno; b) porque revela cmo se
efecta la distribucin interna de competencias y an de poder dentro del Gobierno.
Desde el primer punto de vista, el anlisis de este tipo de organizacin administrativa es un elemento importante para entender cmo se realiza una accin
administrativa caracterizada por la bipolaridad, es decir, una accin administrativa al servicio, por un lado, de unos fines que no son proporcionar bienes y
servicios al ciudadano sino hacer posible, con forma jurdica, las relaciones de
naturaleza poltica entre dos rganos contitucionales1. Y, por otro lado, caracterizada tambin, por lo dicho, por una relacin entre dos rganos, uno de los cuales desencadena la accin que se dirige al segundo y ste la devuelve tras un
procedimiento de doble naturaleza administrativa y poltica.
Pero este anlisis es importante tambin porque revela la distribucin interna de competencias dentro del Gobierno, esto es, contribuye mejor al conocimiento jurdico de la accin del Gobierno. Concretamente, permite: a) detectar si en el seno del Gobierno predomina el principio de canciller o el principio
departamental; b) en qu medida tiene vigencia, en el mbito de las relaciones
1 Sobre la combinacin de elementos jurdicos y polticos en el instituto del control parlamentario, vase Javier GARCA FERNNDEZ: La funcin de control del Parlamento sobre el Gobierno. Notas sobre su configuracin jurdica, Revista de las Cortes Generales, nm. 31, primer cuatrimestre de 1994, pp. 31-69 [ahora, captulo 11 de este volumen].
391
con el Parlamento, el principio colegial; c) qu posicin ocupa el rgano encargado de esas relaciones (Ministro, Secretario de Estado) y su titular respecto
a los otros miembros del Gobierno con las Cmaras (ms centralizado, ms
descentralizado).
Tanto desde el punto de vista jurdico pblico como desde el punto de vista
politolgico, el tema reviste inters aunque la bibliografa en lengua espaola es
sumamente escasa, limitndose prcticamente a dos monografas coetneas debidas a Manuel Ruiz Czar y a Pedro Pea2, ms otra monografa ms reciente
que trata este tema inmerso en la posicin poltica general del antiguo Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno3. No es de extraar esta escasez doctrinal dado que en la doctrina clsica del siglo XX tampoco se trata este tema: nada encontramos en los manuales y tratados de Esmein,
Hauriou, Duguit, Orlando o Romano. Ni siquiera se ocupan de ello los dos constitucionalistas que antes de 1939 tuvieron ms sensibilidad para la dimensin constitucional del Gobierno como fueron Basthlemy en Francia y Ruiz del Castillo
en Espaa. Tampoco encontramos refencias de inters en otro clsico mucho
ms reciente que ha estudiado mejor que nadie el trabajo gubernamental como
Jacques Fournier4.
A qu se debe este olvido? La primera respuesta que se viene a la mente de
cualquier constitucionalista es simple: el tradicional olvido del Derecho regulador del Gobierno. El Gobierno ha sido hasta hace poco la cenicienta del Derecho
constitucional5 y ello tambin se refleja en esta materia que despus de todo no
es de las ms importantes dentro del entramado orgnico que es el Gobierno.
Pero al lado de esta explicacin genrica de carcter ms dogmtico que prctico conviene aadir otras causas que de forma sumaria se pueden enunciar de
la siguiente manera:
2 Manuel RUIZ CZAR: Estudio prctico comparado sobre los organismos encargados de las relaciones
entre Parlamento y Ejecutivo en los Pases de la Comunidad Econmica Europea en relacin con el sistema
espaol, Boletn de Informacin del Ministerio de Justicia, nm. 1450, 25 de marzo de 1987, pp. 3-23; Pedro PEA: El Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno, en su vertiente parlamentaria, Revista de las Cortes Generales, nm. 17, segundo cuatrimestre de 1989, pp. 55-86.
3 Javier GARCA FERNNDEZ: El Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno, en idem (ed.): 1812-1992. El arte de gobernar. Historia del Consejo de Ministros y de la Presidencia del Gobierno, Tecnos, Madrid 1992, pp. 213-233 [ahora, captulo 5 de este volumen].
4 Jacques FOURNIER (Le travail gouvernemental, Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques-Dalloz, Paris 1987, pgs 79-91) dedica unas pocas pginas a la relacin del Gobierno con el Parlamento, pero stas estn centradas en el anlisis de la influencia del Gobierno sobre las Cmaras sin hacer referencia
a su dimensin orgnica. Tambin encontramos la misma ausencia en la anterior edicin policopiada de esta
obra La coordination du travail gouvernemental, Service de Polycopie de la Fondation Nationale des Sciences Politiques, Paris 1985-1986, pp. 38-46.
5 Vase Luis LPEZ GUERRA: Modelos de legitimacin parlamentaria y legitimacin democrtica del
Gobierno: su aplicacin a la Constitucin espaola, Revista Espaola de Derecho Constitucional, nm. 23,
mayo-agosto 1988, pp. 71-97.
392
EL CONTROL PARLAMENTARIO DESDE LA PERSPECTIVA DEL GOBIERNO
a) La debilidad orgnica de los Gobiernos antes de 1945. Aunque el caso

ms significativo fuera Francia, otros muchos ordenamientos tambin dejaban
al rgano Gobierno en una situacin de debilidad ya porque ste perda su perfil y su fuerza en favor del Monarca en las Monarquas constitucionales (Espaa, Italia, Alemania, Blgica) ya porque era un rgano subordinado al Parlamento en las Repblicas parlamentarias (Francia). Esta debilidad estructural
repercuta en la relacin siempre subalterna con el Parlamento que determinaba que no se estableciera ninguna estructura orgnica especial para servir a tal
relacin6.
b) A fortiori, la debilidad orgnica del Presidente del Gobierno. Sealando
igualmente que el caso francs, donde ni siquiera exista una Presidencia del
Gobierno autnoma, era un caso extremo, lo cierto es que la dbil posicin poltica y jurdica del Presidente determinaba que careciera de un aparato administrativo propio que hubiera sido el encargado de organizar su relacin con el
Parlamento7.
c) El sistema pluripartidista ms o menos extremo que surgi en tantos pases europeos en el siglo XX (Tercera Repblica francesa, Segunda Repblica espaola, Repblica de Weimar) dificult, en contra de lo que pudiera creerse, el
establecimiento de un rgano ad hoc. El motivo es fcil de entender: al estar
formado el Gobierno por Ministros de varios partidos, nadie tena inters en
centralizar las relaciones con las Cmaras pues ello restara autonoma a cada partido dentro de la coalicin, impidindoles realizar una poltica parlamentaria
propia.
d) El frecuente fraccionamiento del partido gobernante tambin ha obstaculizado la aparicin de esta clase de rganos por los mismos motivos que
en los Gobiernos de coalicin, esto es, para salvaguardar la autonoma de cada
tendencia del partido. Los ejemplos ms llamativos son los Gobiernos de Unin
del Centro Democrtico en Espaa, cuyo primer Ministro Adjunto para las
Relaciones con las Cortes dur poco ms de dos meses sin ser nunca cubierta esa vacante hasta mucho despus (vide infra) y los Gobiernos franceses de
todo el perodo socialista y hasta de Balladur (aunque aqu s haba coalicin)
cuyos Ministros de Relaciones con el Parlamento nunca han tenido gran peso
poltico.
6 Vase Javier GARCA FERNNDEZ: El Gobierno en accin. Elementos para una configuracin jurdica de la accin gubernamental, Centro de Estudios Constitucionales-Boletn Oficial del Estado, Madrid 1995,
pp. 67-120.
7 No obstante en Espaa tanto el Real Decreto de 23 de abril de 1890, que aprob el Reglamento Provisional de Procedimiento Administrativo que se ha de observar en la Presidencia del Consejo de Ministros, como
el Real Decreto de 11 de agosto de 1892, que aprob el Reglamento de Procedimiento Administrativo de la
Presidencia del Gobierno, estableca un Negociado encargado de las relaciones con la Real Casa y con los Cuerpos Colegisladores (Ibidem, pp. 91-92).
393
e) La escasa regulacin interna del funcionamiento del Gobierno salvo en

la Repblica Federal de Alemania ha dificultado tambin la existencia de estos
rganos pues si el procedimiento de trabajo y los instrumentos de coordinacin
carecen de una mnima regulacin y an de formalizacin, la relacin con el
Parlamento es un mero dato poltico que se ejecuta de la manera que cada coyuntura exige, sin intentar enmarcarlo en una organizacin especfica.
f) Finalmente, no se debe olvidar que la ausencia de un rgano ad hoc que
realice la relacin Gobierno-Parlamento constituye una victoria de la alta burocracia sobre los polticos ya que la forzosa relacin que ha de existir con el Parlamento queda despolitizada, esto es, queda sustrada del control poltico del
Gobierno en beneficio de la alta burocracia que la asumir como una actividad
administrativa ms.
Estas circunstancias ayudan a entender tanto la tarda aparicin normativa y
dogmtica de los rganos gubernamentales de relacin con el Parlamento como
las carencias que todava se observan en muchos ordenamientos. Pero ello no quiere decir que la organizacin gubernamental de esta materia no exista.
12.2.
LOS MODELOS CONTEMPORNEOS
En el trabajo citado ms arriba, Ruiz Czar estableci una tipologa fundada en dos modelos que el autor denominaba latino y septentrional8, estableciendo como parmetros para elaborar dicha tipologa la existencia o inexistencia
de un rgano central del Gobierno, la presencia o ausencia de un representante del Gobierno en las Conferencias de Presidentes o Juntas de Portavoces y el
destinatario del control, sea ste el Gobierno en su conjunto o el Ministro individual.
A partir de estos parmetros y de la informacin que proporciona Ruiz Czar se puede hablar de un modelo centralizado (rgano centralizado del Gobierno; el Gobierno asiste a la Conferencia de Presidentes o Junta de Portavoces por medio de un representante; los instrumentos de control e informacin se
dirigen al Gobierno o al Presidente)9 que corresponde a las estructuras existentes en Francia, Italia, Luxemburgo (desde 1990), Portugal y Grecia. Frente al modelo centralizado tenemos el descentralizado, caracterizado por los siguientes rasgos: existencia de una unidad de asuntos parlamentarios en cada Ministerio,
instrumentos de control e informacin dirigidos por el Parlamento a cada Ministro
y ausencia del Gobierno en las reuniones de la Conferencia de Presidentes o
8
9
Manuel RUIZ CZAR: op. cit., p. 708.

Ibidem, in totum.
394
Junta de Portavoces. Este modelo corresponde en lneas generales al Reino Unido, Irlanda, Alemania (a partir sobre todo de la Ley de Secretarios de Estado
Parlamentarios de 1974) y Blgica.
Pero del trabajo de RUIZ CZAR se desprende tambin la existencia de un
modelo mixto que se definira por la existencia de un rgano centralizado pero
coordinado con las unidades parlamentarias de cada Ministerio y por el hecho
de que los instrumentos de control e informacin se dirigen formalmente a cada
Ministro aunque su respuesta es tambin coordinada. Este modelo mixto sera
el vigente en los Pases Bajos y en Dinamarca. Creo que la tipologa y la informacin que proporciona la monografa de Ruiz Czar resultan tiles y proporcionan adems un cuadro bastante completo. Ahora bien, a partir de ese modelo bsico se pueden elaborar algunas otras reflexiones y acotaciones.
Por un lado, habra que sealar que no existen realmente modelos puros sino
que ms bien se percibe que los rasgos ms caractersticos de un modelo tienen
tambin presencia en los otros modelos. As tenemos que en el modelo desconcentrado de Blgica, el Primer Ministro est representado en la Conferencia de Presidentes de la Cmara de Representantes (artculo 22.2 del Reglamento). Y en la misma lnea, en el Reino Unido la desconcentracin que ha
hecho de cada Departamento un sujeto parlamentario autnomo es compatible
con la existencia del Cabinet Office que tambin tiene atribuciones parlamentarias globales10.
Es de advertir tambin que no en todos los ordenamientos estn orgnicamente unificados el control parlamentario y el seguimiento legislativo. En Francia, como veremos ms adelante, esta ltima actividad corresponde al Secrtariat gnral du Gouvernement11 quien no slo realiza el seguimiento y control
poltico de los proyectos de ley sino que se encarga tambin de transmitir a la
Asamblea Nacional los proyectos aprobados por el Consejo de Ministros (punto II.B] del Reglamento Interior de los Trabajos del Gobierno de 3 de febrero de
1947). Por el contrario, las relaciones polticas propiamente dichas corresponden al Ministerio de Relaciones con el Parlamento12. Lo mismo puede decirse
de los Pases Bajos donde el control parlamentario corresponde al Gabinete del
10 Vase Anthony SELDON: The Cabinet Office and Coordination 1979-87, Public Administration, vol
68, nm. 1, spring 1990.
11 El Secrtariat gnral du Gouvernement dispone de un servicio legislativo encargado, entre otras funciones, del seguimiento parlamentario de los proyectos de ley as como de un attach parlementaire en cada
Cmara. Vase Roselyne PY: Le Secrtariat gnral du Gouvernement, La Documentation Franaise, Paris
1985, pp. 79-80.
12 Conforme al Decreto de 7 de noviembre de 1995 (Journal Officiel, de 9 de noviembre de 1995). No
siempre ha existido en Francia un Ministerio de estas caractersticas, pues ha sido corriente tambin que existieran dos Ministerios (para la Asamblea Nacional y para el Senado) encargados a su vez de las ms variopintas
responsabilidades (Antiguos Combatientes, Portavoz, Francofona, etc.).
395
Primer Ministro y el seguimiento legislativo al Consejo de Estado13, e igualmente en el Reino Unido pues el control parlamentario est desconcentrado en
los Ministerios pero el seguimiento legislativo corresponde a la Oficina Jurdica
Parlamentaria que acta as como un Departamento ministerial14.
Hay que sealar asimismo que estamos ante una materia cambiante donde se
pasa de una regulacin consuetudinaria a un modelo normado bien estructurado (Italia) o donde la estructura ministerial se transforma con relativa facilidad
(Francia) o, en fin, donde se acaba estabilizando un modelo bien estructurado (Portugal).
As tenemos que en Italia apareci el Ministro sin cartera para las Relaciones con el Parlamento en 1957 y ese carcter tuvo hasta 1990 salvo en algn
perodo de los aos setenta. Siempre con funciones coordinadoras ad intra y
como representante del Gobierno en sede parlamentaria, su protagonismo en
materia de control se acentu en 1966 y, sobre todo, en 1983 con la reforma del
artculo 13 bis del Reglamento de la Cmara15.
Posteriormente, la Ley nm. 400, de 23 de agosto de 1988, reguladora de la
actividad del Gobierno y de ordenacin de la Presidencia del Consejo de Ministros,
permiti que se dictara en su desarrollo el Reglamento interno del Consejo de
Ministros de 10 de noviembre de 1993 (Gazzetta Ufficiale, nm. 268, de 15 de
noviembre de 1993) en donde se regula la presencia de los representantes del Gobierno en el Parlamento, la cual se atribuye al Ministro de Relaciones con el
Parlamento, quien cura il coordinamento della presenza nelle sedi parlamentaria dei rappresentanti del Governo competente, assumendo le opportune intese con il Ministro o il Sottosegretario responsabile dellesame parlementare
della questione o provvedimento e della relativa copertura finanziaria (artculo
15.1).
Adems de esta funcin genrica atribuida al Ministro para las Relaciones con
el Parlamento, el Reglamento interno de 1993 atribuye a este Ministro informar
al Consejo de Ministros sobre el calendario legislativo del Parlamento, preparando los temas prioritarios y efectuar todas las actuaciones que la poltica legislativa requiera (artculo 14) as como para la conversin de decretos-leyes. En
materia de presentacin de enmiendas, la decisin corresponde directamente al
Presidente del Consejo o, por delegacin de ste, al Ministro de Relaciones con
el Parlamento, salvo si su relevancia exige un examen por el Consejo de Ministros y salvo en los de contenido presupuestario que se presentan en concertacin
13
Manuel RUIZ CZAR: op. cit., pp. 721-722.

Ibidem, pp. 714-717.
15 Alberto FORNI: Il Ministro per i rapporti con el Parlamento, Bollettino di Informazioni Costituzionali e Parlamentari, nm. 3, 1986, pp. 185-204.
14
396
con el Ministro del Tesoro o del Presupuesto, segn los casos. Por el contrario,
el examen de las incidencias parlamentarias de los proyectos de ley corresponde a un Comit de Ministros ad hoc.
Curiosamente, el Reglamento de la Cmara de los Diputados de 1993, a diferencia de la reforma de 1983 del anterior, guarda silencio sobre la tramitacin
de los instrumentos de control parlamentario. A falta de datos concretos, hay
que sealar que el propio Reglamento atribuye al Ministro de Relaciones con el
Parlamento el control de las disfunciones que surjan en esta materia, adems de
la funcin, ya reseada, de articular la presencia de los representantes del Gobierno en las Cmaras. Pero como los Reglamentos de ambas Cmaras no singularizan el destinatario de las mociones, interpelaciones y preguntas, sino que
stas se dirigen genricamente al Gobierno, cabe entender que es el Ministro de
Relaciones con el Parlamento el que unificar su tramitacin.
Esta impresin se obtiene tambin de la lectura del Decreto de 13 de febrero de 1990, nm. 111, que contiene el Reglamento concerniente al Departamento
para las Relaciones con el Parlamento (Gazzetta Ufficiale, nm. 108, de 11 de
mayo de 1990), que regula las competencias del Ministro correspondiente, entre las cuales se encuentra:
e) gli atti del sindacato ispettivo parlamentare, istruendo quelli rivolti al Presidente del Consiglio dei Ministri e al Governo.
Este conjunto normativo requiere alguna precisin. En Italia se ha considerado tradicionalmente al Ministro de Relaciones con el Parlamento como un
Ministro sin cartera de funciones ms de relacin poltica que de coordinacin
intragubernamental. Esta concepcin no fue alterada con la Ley 400 de 1988,
ya que su artculo 19 h), destinado a regular las funciones del Secretario General
de la Presidencia del Consejo de Ministros, atribua a ste extensas funciones
en materia de coordinacin parlamentaria16, que di lugar a que cada Presidente del Consejo optara por encargar estas funciones al Ministro o al Secretario General, segn sus preferencias. As, por ejemplo el Decreto del Presidente de la Repblica de 4 de agosto de 1989 (Gazzetta Officiale, nm. 220, de
20 de septiembre de 1989) deleg todas las funciones del Presidente del Consejo relacionadas con las Cmaras en el Ministro (todava sin cartera) para las
relaciones con el Parlamento, de modo que este Decreto, a pesar de su naturaleza intuito personae es una pieza esencial para entender el marco jurdico de
las relaciones Gobierno-Parlamento en el ordenamiento italiano, entre las cuales apareca:
16 Vase Alberto BARBIERO: Il regolamento interno del Consiglio dei Ministri, Le Regioni, anno XXII,
nm. 6, dicembre 1984, pp. 1599-1634 (concretamente, p. 1621).
397
curare gli adempimenti concernenti gli atti del sindacato ispettivo parlamentare, istruendo quelli rivolti al Presidente del Consiglio dei Ministri o al
Governo e provvedendo alla risoluzione di eventuali conflitti di competenza
in materia tra Dicasteri,
que es la referencia ms completa que hemos encontrado a las facultades relativas al control parlamentario.
El panorama cambi, con todo, con el ya citado Decreto nm. 111, de 13 de
febrero de 1990, que crea el Ministerio para las Relaciones con el Parlamento,
con lo cual el proceso de institucionalizacin se cerr en apariencia. No obstante, conviene sealar dos cuestiones: a) desde 1990, las funciones de relacin
con el Parlamento se han seguido atribuyendo con gran variedad de formas, de
modo que en el Gobierno Amato tena grandes responsabilidades el Subsecretario de Estado de la Presidencia, en el Gobierno Ciampi se vuelven a atribuir
todas las funciones al Ministro de Relaciones con el Parlamento (por cierto, el
constitucionalista Barile) y en el Gobierno Berlusconi se retorn al Ministro sin
cartera que era a la vez Portavoz del Gobierno17, en tanto que con el Gobierno
Dini ha desaparecido el Ministerio; b) si comparamos el Decreto de delegacin
de 1989 con el Decreto de 1990 de creacin del Ministerio en el punto concreto del control parlamentario (vide supra) podemos observar que el Decreto de
1989 era ms preciso, ms extenso y prevea adems una funcin coordinadora
que desapareci no slo en 1990 sino tambin, con ms rotundidad si cabe, en
el Reglamento interno de 1993.
Sin embargo, este modelo tan coherente se quebr en el Gobierno Dini, a comienzos de 1995, pues desaparecieron el Ministro y el Ministerio de Relaciones
con el Parlamento nombrndose en su lugar un Subsecretario de Estado en la Presidencia del Consejo de Ministro para las Relaciones con el Parlamento18.
Se puede decir, en resumen, que el modelo italiano ha sido un modelo muy
cerrado y completo organizado en torno a un eje cual es el Ministro de Relaciones
con el Parlamento quien est bajo la dependencia directa del Presidente del Consejo. Ha sido el modelo ms formalizado en Derecho comparado (aunque sumamente tardo pues se inicia con la Ley nm. 400 de 1988) y responde lgicamente a las necesidades de la poltica italiana ya que los sucesivos Gobiernos
de coalicin requeran una estructura slida que permitiera controlar la poltica
17
Ibidem.
Vase el Comunicato corcernente la formazione del Governo, Gazzetta Ufficiale, nm. 20, 25 de enero de 1995. Al cerrar la versin escrita de esta conferencia se est negociando en Italia el Gobierno Maccanico y an no est claro si habr Ministerio de Relaciones con el Parlamento, pues en La Repubblica del 6 de
febrero de 1996 se considera seguro que se establecer y se aporta incluso el nombre de su titular pero en el
mismo peridico del 9 de febrero este Departamento ha vuelto a desaparecer en las previsiones sobre el futuro Gobierno.
18
398
parlamentaria19. Habr que esperar no obstante a los futuros Gobiernos para ver
si se consolidan los elementos institucionalizadores fijados en 1990.
Algo distinto es el modelo francs. Veamos antes de nada el siguiente cuadro:
Decreto 16 de mayo de 1991 (Gobierno Cresson): Ministro de Relaciones con el Parlamento;
Decreto de 4 de abril de 1992 (Gobierno Brgovoy): Secretario de Estado de Relaciones con el Parlamento y Portavoz del Gobierno, delegado ante
el Primer Ministro;
Decreto de 2 de octubre de 1992 (Gobierno Brgovoy): Ministro de Relaciones con el Parlamento y Portavoz del Gobierno;
Decreto de 30 de marzo de 1993 (Gobierno Balladur): Ministro delegado
para las relaciones con la Asamblea Nacional y Ministro delegado para las relaciones con el Senado, encargado de los repatriados;
Decreto de 18 de mayo de 1995 (Gobierno Jupp): Ministro de relaciones con el Parlamento20;
Decreto de 7 de noviembre de 1995 (Gobierno Jupp): Ministro de relaciones con el Parlamento.
En el ordenamiento francs no encontramos otras referencias normativas a esta
cambiante figura o a sus funciones, mxime cuando aparece por primera vez en
tiempos de la Cuarta Repblica con el Gobierno Mends-France en 1954 y ya
de forma ininterrumpida en la Quinta Repblica, alcanzando el rango de Ministro de Estado en el ltimo Gobierno de Pompidou en 1967, rango que perdi
definitivamente en 1971 cuando Chirac accedi a este cargo en el Gobierno de
Chaban-Delmas21. A partir de 1954 la funcin de las relaciones con el Parlamento adoptara toda clase de formas organizatorias: Ministro de Estado, Ministro,
Ministro Delegado, Secretario de Estado, etc. Ahora bien, el todava vigente Reglamento interior de los trabajos del Gobierno de 3 de febrero de 194722 contiene
19 Una de las competencias del Ministro para las relaciones con el Parlamento, segn el citado reglamento de 1990 es: rapporti con i gruppi parlamentari, assicurando il supporto tecnico alle riunioni di
coordinamento tra Governo e gruppi (artculo 2.e]).
20 Pero no obstante, todava encargado de los repatriados como se descubre en el Decreto nm. 95-752,
de 1 de junio de 1995, relativo a las atribuciones de este Ministro (Journal Officiel, 2 juin 1995).
21 Christian BIGAUT: Le ministre charg des relations avec le Parlement, La Revue Administrative,
nm. 240, novembre-dcembre 1987, pp. 582-587.
22 Este Reglamento fue aprobado por el Consejo de Ministros pero nunca se public en el Journal Officiel. Lo fue en cambio en Notes documentaires et Etudes de La Documentation Franaise, en su nm. 605,
399
un apartado, el IV, dedicado a las relaciones con las Asambleas, en donde dos
epgrafes, el 3 y 4, tratan de las interpelaciones y de las preguntas escritas y orales, respectivamente. En tales puntos se establece un principio centralizador muy
claro y que consiste en que todos estos instrumentos de control parlamentario son
transmitidos por el Presidente de cada Cmara al Secretariado General del Gobierno, quien los traslada al Presidente del Consejo y a los Ministros interesados. En el caso de las preguntas escritas la respuesta circula en sentido inverso
por el mismo conducto.
En qu medida esta previsin de 1947 sigue vigente tras la aparicin de los
Ministros o de los Secretarios de Estado especficos? Se puede afirmar que esta
funcin sigue correspondiendo a este rgano, ya que: 1) aunque en la actual estructura orgnica del Secretariado General del Gobierno no hay prevista una
unidad encargada de estas funciones, existen en cambio el servicio legislativo,
encargado en principio del seguimiento de la tramitacin parlamentaria de los
proyectos de ley, y los agregados parlamentarios con similares funciones23; 2)
en el denominado Dossier du travail gouvernemental que elabora el mismo Secretariado General del Gobierno para uso interno, se recuerda que las preguntas escritas se dirigen directamente por la Cmara a los Ministros, pero el Secretariado cumple una funcin de supervisin, recordando la fecha de respuesta,
examinando el borrador de respuesta que en caso necesario se discute con los servicios del Primer Ministro, y, en fin, encargando la respuesta a otro Ministerio
si el Departamento que la recibi no se considera competente24; 3) en la Circular de 2 de enero de 1993 relativa a las reglas de elaboracin, de firma y de publicacin de los textos en el Journal Officiel y de la aplicacin de procedimientos particulares que incumben al Primer Ministro, que prepar Brgovoy25,
todo el extenso apartado 5 est dedicado al procedimiento parlamentario y all
encontramos el mismo procedimiento que describa el Dossier du travail gouvernementel pero con dos importantes matices, a saber, que las respuestas se
cursan a travs del Secretariado General utilizando un modelo establecido el 18
de noviembre de 1987, y, en segundo lugar, que la Circular da instrucciones para
la elaboracin de las respuestas recordando de paso un arrt del Consejo de Estado de 26 de abril de 1956 que estableci que las respuestas a las preguntas
parlamentarias no pueden ser objeto de recurso contencioso-administrativo pero
si versan sobre materias fiscales tienen el mismo rango que las instrucciones y
circulares interpretativas de las normas. Como se ve, en sustancia sigue vigen-
de 22 de abril de 1947, es decir ms de dos meses despus de su aprobacin. Ulteriormente lo ha reproducido PY, op. cit., pp. 96-106.
23 Ibidem, pp. 79-81.
24 PREMIER MINISTRE. SECRETARIAT GENERAL DU GOUVERNEMENT: Dossier du travail gouvernemental, Journal Officiel de la Rpublique Franaise, Paris 1986, ficha 7. En tres visitas al Secretariado General
del Gobierno francs (diciembre de 1986, septiembre de 1987 y septiembre de 1988) el autor de este trabajo
recibi la misma informacin.
25 Journal Officiel, anexo al n. 5, 7 de enero de 1993 y separata editada por el Journal Officiel de la Rpublique Franaise, Paris 1993.
400
te el modelo de 1947. No obstante, en la contestacin de las preguntas orales vuelve a aparecer el Ministro de Relaciones con el Parlamento ya que en ausencia
del Ministro preguntado es l quien le sustituye o designa al sustituto26.
El modelo francs, en definitiva, se funda en dos elementos bsicos, a saber,
estructura dual de organizacin de las relaciones con el Parlamento (un Ministro
o dos para las relaciones polticas con las Cmaras y el Secretariado General del
Gobierno para el control stricto sensu) y la concentracin de todo el control parlamentario en un solo rgano salvo la iniciacin del procedimiento en donde cada
Ministro recibe directamente las preguntas e interpelaciones de la Cmara. Se trata, en fin, de un modelo consolidado que se inicia, como hemos visto, en 1947 sin
que haya sufrido el menor cambio, en contraste con la figura mucho ms reciente del Ministro o Secretario de Estado para las Relaciones con el Parlamento.
La conclusin que se puede sacar sobre estos modelos que encontramos en
el Derecho comparado se puede resumir en las siguientes notas:
a) la concentracin de las funciones parlamentarias en el seno del Gobierno surge siempre y como consecuencia de una organizacin descentralizada anterior y nunca a la inversa: en Italia cuando se consolidan los Gobiernos de coalicin en los aos cincuenta, en Francia tras la Segunda Guerra Mundial, etc.
Coincide casi siempre con el parlamentarismo racionalizado y con un planteamiento fundado en una mejor relacin Parlamento-Gobierno;
b) este principio de concentracin del control parlamentario no va vinculado necesariamente a un principio de canciller para la Presidencia del Gobierno pero s al menos a un principio bsico de coordinacin intragubernamental,
como se percibe en su atribucin al Secretariado General francs y en los debates parlamentarios en Italia antes de 1990 y luego con el Decreto nm. 111 de
1990. Se puede decir que concentracin de la gestin del control parlamentario
y coordinacin intragubernamental van vinculados;
c) igualmente se percibe en Derecho comparado que la concentracin de la
gestin del control parlamentario va vinculada a la formacin de los Gobiernos
de coalicin. As ocurre en Italia y tambin en Francia en 1947. Es curioso sealar que es el control parlamentario y no la relacin poltica del Gobierno con
el Grupo o Grupos Parlamentarios sobre el que se sustenta lo que aparece primero en Francia.
Se puede decir, en fin, que el modelo de concentracin del control parlamentario es un modelo constitucionalmente neutro, no vinculado a un sistema
26
BIGAUT: op. cit., p. 585.
401
determinado de relacin de poderes pero que surge para impulsar la coordinacin intragubernamental y, por ello, nace histricamente vinculado a los Gobiernos de coalicin.
12.3.
LOS ORGENES DEL MODELO ESPAOL
Muy pocas semanas despus del nombramiento de Adolfo Surez como Presidente del Gobierno, el Real Decreto 2213/ 1976, de 16 de septiembre, que reorganiz la Presidencia del Gobierno (BOE, nm. 228, de 22 de septiembre de
1976) suprimi la Direccin General de Relaciones Institucionales, creada durante el Gobierno de Arias Navarro por Decreto 573/ 1974, de 7 de marzo (BOE,
nm. 58, de 8 de marzo de 1974), pero en cambio dej subsistente dependiendo ahora de la Secretara General Tcnica del Ministerio de la Presidencia, la Subdireccin General de Relaciones con Altos Organismos que, segn el Decreto
573/1974, realizaba las actividades de preparacin, gestin y propuesta de resolucin de los asuntos que el Presidente del Gobierno o el Ministro de la
Presidencia hubieran de comunicar a las Cortes Espaolas. Era un modelo organizativo de muy bajo perfil adecuado al tipo de relacin que tena aqul Gobierno con las Cortes donde no haba control parlamentario y, en cambio, una gran
relacin poltica por las alturas27.
Esta escueta estructura suficiente para unas Cortes condenadas a desaparecer se mantuvo hasta que se form el primer Gobierno parlamentario de
Adolfo Surez tras la celebracin de las elecciones de 15 de junio de 1977. Y es
ah cuando se inicia un largo perodo errtico para la organizacin gubernamental de las relaciones con las Cortes, en general, y del control parlamentario,
en particular. Efectivamente, el Real Decreto 1558/1977, de 4 de julio (BOE,
nm. 159, de 5 de julio de 1977) de reestructuracin de determinados rganos
de la Administracin Central del Estado (norma capital porque establece la estructura orgnica del primer Gobierno sometido a control parlamentario desde
1939) no menciona para nada las relaciones con las Cortes pero en cambio otro
Real Decreto de la misma fecha, el 1563/1977, vino a nombrar Ministro Adjunto para las Relaciones con las Cortes a Ignacio Camuas Sols, nombramiento
ste en donde no se especificaban las funciones de su titular.
Como no poda haber un Ministro sin estructura orgnica, unos pocos das despus se dict el Real Decreto 1692/ 1977, de 11 de julio, de medidas urgentes
de organizacin (BOE, nm. 165, de 12 de julio de 1977), en donde se cre un
27
Vase, para la relacin poltica entre el Gobierno y las Cortes Espaolas, Pilar FERNNDEZ-MIRANFERNNDEZ-MIRANDA: Lo que el Rey me ha pedido. Torcuato Fernndez-Miranda y la reforma poltica, Plaza & Jans, Barcelona, 1995, especialmente pp. 125-147 y 261-282.
DA y Alfonso
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rgano de apoyo y asistencia al Ministro Adjunto que consista en un Secretario General de Relaciones con las Cortes con rango de Subsecretario y un Secretario para las Relaciones con la Administracin Pblica tambin con rango de
Director General.
No hemos encontrado otras normas de rango inferior que aclaren algo ms
las atribuciones de estos tres altos cargos ni tampoco qu unidades estaban bajo
su dependencia si bien hay que sealar que la Subdireccin General de Relaciones
con Altos Organismos, adscrita desde 1976 a la Secretara General Tcnica del
Ministerio de la Presidencia, como hemos visto, sigui existiendo y no fue suprimida hasta algn tiempo despus por el Real Decreto 2761/1977, de 28 de octubre, cuando ya haba cesado Ignacio Camuas Sols como Ministro Adjunto.
Quiz esta falta de normas se deba a que Camuas Sols ces como Ministro Adjunto por Real Decreto 2521/1977, de 29 de septiembre (BOE, nm. 234,
de 30 de septiembre de 1977), por lo que es posible que no diera tiempo a organizar una estructura slida. Ahora bien, cesado el Ministro Adjunto quin se
hizo cargo de las relaciones con las Cortes y subsiguientemente de la gestin del
control parlamentario a partir de dicha fecha?
En sede normativa no es posible saberlo. El citado Real Decreto 2761/1977,
de 28 de octubre, de reorganizacin de la Presidencia del Gobierno (BOE, nm.
267, de 8 de noviembre de 1977), no atribuye a ningn rgano de la Presidencia las funciones de naturaleza parlamentaria e incluso, como hemos visto, se suprimi la Subdireccin General que se ocupaba de estas materias desde 1976. No
hay el menor rastro de estas materias hasta 1979, y no deja de ser significativo
este vaco si recordamos que coincide precisamente con todo el proceso constituyente y cuando se haba promulgado la Ley 51/1977, de 14 de noviembre, de
relaciones de las Cortes con el Gobierno en donde se regulaban, nada menos, que
la mocin de censura y la cuestin de confianza. Sin embargo el misterio se
aclarara algunos aos despus.
Hizo falta que se promulgara la Constitucin, que se celebraran las elecciones de marzo de 1979 y que Adolfo Surez formara su primer Gobierno constitucional para volver a tener un Ministro encargado de las relaciones con el Parlamento y con unos perfiles orgnicos muy similares a los de 1977. Efectivamente,
el Real Decreto 711/1979, de 5 de abril (BOE, nm. 83, de 6 de abril de 1979),
nombr Ministro Adjunto para las Relaciones con las Cortes, sin cartera, a Rafael Arias-Salgado, dentro de una amplia reorganizacin en donde tambin se nombr un Ministro Adjunto al Presidente y un Ministro Adjunto para las Relaciones con la Comunidad Econmica Europea, pero estos nombramientos tampoco
tuvieron reflejo orgnico pues el Real Decreto 708/1979, de 5 de abril, de reestructuracin de determinados rganos de la Administracin Central del Estado
(BOE, nm. 83, de 6 de abril de 1979), no estableci previsiones al respecto de
403
los nuevos Ministros. Tena el nuevo Ministro Adjunto una estructura de apoyo similar a la que se atribuy al Ministro Camuas Sols? Tampoco fue posible saberlo en aqul momento porque, al menos en sede normativa, el silencio
es total. En todo caso, parece que esta figura de Ministro Adjunto no estaba destinada a dar muchos xitos a sus titulares ya que Arias-Salgado ces cuando no
llevaba en su cargo ni un ao por medio del Real Decreto 66/1980, de 17 de
enero de 1980 (BOE, nm. 16, de 16 de enero de 1980). A partir de este cese las
relaciones con las Cortes retornaron plenamente al Ministerio de la Presidencia.
Y decimos plenamente porque desde el Real Decreto 1015/1979, de 27 de abril,
de reorganizacin parcial del Ministerio de la Presidencia (BOE, nm. 107, de
4 de mayo de 1979), este Ministerio estaba encargado de las responsabilidades
de coordinacin e impulso necesarias para que los proyectos de ley que el Gobierno enve a las Cortes Generales, en desarrollo directo de la Constitucin,
cumplan los criterios de armona y prioridad fijados por el mismo, para lo que
se haba creado el cargo de Secretario de Estado para el Desarrollo Constitucional (artculos 1 y 2).
El cese de Arias-Salgado como Ministro Adjunto para las Relaciones con las
Cortes fue acompaado de la aprobacin del Real Decreto 126/1980, de 18 de
enero, por el que se determina la configuracin y adscripcin de los rganos de
apoyo en la Presidencia del Gobierno (BOE, nm. 22, de 25 de enero de 1980),
cuyo artculo 1 estableca: El Ministro de la Presidencia est encargado de las
relaciones con las Cortes. Este Real Decreto 126/1980 es singular por varios
motivos. En primer lugar, por la categrica atribucin de las funciones de relacin parlamentaria; en segundo lugar porque a posteriori desvela el misterio
que haba aparecido en 1977 sin aclararse hasta entonces, esto es, que la estructura organizativa establecida como apoyo del Ministro Camuas Sols (un
Secretario general y un Secretario Parlamentario) seguan existiendo (a quin
estuvieron adscritos en el intervalo de los dos Ministros Adjuntos?) y se adscriban al Ministro de la Presidencia; y en tercer lugar, en fin, porque el Secretario
Parlamentario se desdoblaba en dos que estaban encargados, respectivamente,
de las relaciones con el Congreso y con el Senado, inicindose as una estructura dual que, con diversas variaciones, ha perdurado hasta 1996. Por eso puede decirse que, ms que el nombramiento de los efmeros Ministros Adjuntos,
es el Real Decreto 126/1980 el punto de partida de una estructura moderna y
eficaz para la relacin gubernamental con las Cortes y para la organizacin del
control parlamentario.
Llegados a este punto es posible avanzar algunas consideraciones generales
sobre este perodo 1976-1980 que se puede considerar errtico. En definitiva, se
vendra a caracterizar por los siguientes rasgos:
a) perodo de titubeos y de escasa formalizacin normativa, propio del asentamiento de un nuevo ordenamiento jurdico;
404
b) este carcter errtico es probablemente tambin consecuencia de las tensiones internas en el seno del partido que sustentaba al Gobierno como se observa, por ejemplo, por la escasa duracin que tuvo el mandato de los dos Ministros Adjuntos para las Relaciones con las Cortes;
c) la misma existencia de dos Ministros, aunque de corto ejercicio, y la
ms duradera de un Secretario General con rango de Subsecretario acreditan
que se daba una alta valoracin poltica a la relacin con las Cortes, indicio claro de parlamentarizacin del sistema poltico;
d) no obstante lo anterior, en este perodo inicial no encontramos referencias orgnicas a la funcin de control parlamentario, por lo que no es posible determinar qu caractersticas tena este tipo de gestin administrativa. La existencia,
desde el Real Decreto 1692/1977 y hasta 1980, de un Secretario para las Relaciones con la Administracin Pblica induce a pensar que quiz fuese este cargo el que canalizaba ad intra las materias relativas al control pero lo cierto es
que esto es solamente una especulacin no confirmada;
e) en todo caso, parece que se opt por un modelo centralizado de relacin
con las Cortes aunque dual ya que el seguimiento y la coordinacin legislativa
correspondan a otro cargo. S parece centralizada la gestin del control parlamentario aunque al desconocerse la estructura orgnica por debajo del nivel de
Director General no sabemos hasta donde tenan margen de maniobra los Ministerios en lo relativo al control;
f) es probable que en la decisin de establecer un modelo centralizado tuvieran alguna influencia los Reglamentos provisionales de ambas Cmaras desde el momento en que fijaron la presencia de un representante del Gobierno en
las Juntas de Portavoces y que los parlamentarios presentaran interpelaciones y
formularan sus preguntas al Gobierno (aunque tambin era posible formular preguntas a sus miembros) y las respuestas las diera en todo caso aqul.
12.4.
LA EVOLUCIN DEL MODELO ESPAOL
Slo con el Real Decreto 126/1980 es posible empezar a hablar de organizacin

gubernamental del control parlamentario con perspectiva normativa, si bien este
Real Decreto no contena una previsin especfica sobre esta materia ya que,
como veremos a continuacin, estableci la organizacin matriz en donde insertar
una estructura administrativa especializada en el control parlamentario. Cierto
es que poco despus esta estructura matriz empez a desgajarse pues el Real
Decreto 1049/1980, de 6 de junio, por el que se reordena la adscripcin de determinados rganos de la Administracin Central del Estado (BOE, nm. 137,
405
de 7 de junio de 1980) cre la figura del Ministro Adjunto al Presidente encargado de la Coordinacin Legislativa, sin cartera, lo que supona dejar fuera del
Ministerio de la Presidencia una de las reas ms especficas de la relacin con
el Parlamento cual es el seguimiento poltico y procedimental de la tramitacin
de los proyectos de ley28.
Unos meses despus, ya bajo el Gobierno de Calvo-Sotelo, el Real Decreto
325/1981, de 6 de marzo, por el que se reestructuran determinados rganos de
la Administracin del Estado (BOE, nm. 57, de 7 de marzo de 1981; corr. de
errs., nm. 62, de 13 de marzo de 1981), acab de perfeccionar este modelo y
adems di lugar al nacimiento, por primera vez en nuestro ordenamiento, de un
rgano encargado ad hoc de la gestin del control parlamentario. Concretamente,
esta ltima norma cre la Secretara de Estado para las Relaciones con las Cortes, dependiente directamente del Ministro de la Presidencia y adems transform las dos Secretara Parlamentarias para el Congreso y para el Senado en Secretaras para las actividades legislativas y para las actividades del control
parlamentario. No se publicaron normas de desarrollo de este Real Decreto pero
la mera enunciacin de la estructura orgnica de la nueva Secretara de Estado
es suficiente para entender su importancia.
Tenemos as que en el perodo 1980-1981 queda definitivamente organizada la gestin gubernamental de las relaciones con las Cortes y, por ende, del
control parlamentario, con un modelo centralizado en torno a un departamento
ministerial. Adems, en este perodo quedan fijadas las dos opciones que se abran
en torno a los dos ejes del modelo y que se van a alternar hasta nuestros das, de
tal modo que se puede sealar el siguiente cuadro de opciones:
Titular
Criterios de organizacin
Ministro
| Criterio subjetivo:
| Congreso de los Diputados/Senado
Criterio material:
Secretario de Estado |
| actividades legislativas/actividades control
Sobre este eje se ha organizado hasta 1996 la vertiente gubernamental de las
relaciones Gobierno-Cortes Generales desde 1980 y la combinacin de estos
elementos ha dado lugar a varias estructuras diferentes como veremos a continuacin. Hay que llamar la atencin, por otra parte, que este eje se inicia con el
28 La aparicin del Ministro Adjunto al Presidente encargado de la Coordinacin Legislativa fue precedida, unos das antes, de la desaparicin del Secretario de Estado para el Desarrollo Constitucional.
406
Gobierno de Adolfo Surez y que continu hasta el ltimo Gobierno de Felipe

Gonzlez, si bien en cada Gobierno se han combinado los cuatro elementos de
manera distinta.
Pero la buena organizacin que se detecta en tiempos del Gobierno de Calvo-Sotelo no significa que ya se dotara de fuerza poltica a la nueva organizacin administrativa. Un autor, Lpez Garrido, ha sealado que la figura de Secretario de Estado no tuvo una posicin relevante como representante del Gobierno,
funcin que asuma ms bien el Portavoz del Grupo Parlamentario, desempeando
adems un papel nulo en sus relaciones tanto con el partido que apoyaba al Gobierno, en general, como con el Grupo Parlamentario en particular, papel tanto
ms reducido cuanto que, como hemos visto, no le corresponda la coordinacin legislativa. Adems, segn este autor, cada Ministro dominaba su parcela
en las actividades de control sin que la Secretara de Estado pudiera actuar con
mucho margen de maniobra29.
Recin formado el primer Gobierno de Felipe Gonzlez, se dict el Real Decreto-ley 22/1982, de 7 de diciembre, sobre medidas urgentes de reforma administrativa (BOE, nm. 294, de 8 de diciembre de 1982) en donde se cre la
Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes y la Coordinacin Legislativa que se haca depender directamente de la Presidencia del Gobierno, y se nombr a Virgilio Zapatero como titular del nuevo rgano. Y en desarrollo de este
Real Decreto-ley se aprob a continuacin el Real Decreto 3773/1982, de 22 de
Gobierno (BOE, nm. 308, de 24 de diciembre de 1982), en donde no slo se seala la estructura orgnica de la nueva Secretara de Estado sino tambin se establece por primera vez una definicin de sus funciones:
Artculo 12. La Secretara de Estado para las Relaciones con las Cortes y la Coordinacin Legislativa es el rgano de la Presidencia del Gobierno encargado de la comunicacin entre el Gobierno y las Cortes Generales.
Igualmente asumir la funcin, la coordinacin con los Departamentos respectivos, del estudio, desarrollo y cumplimiento del programa legislativo del
Gobierno y la informacin y asistencia parlamentaria al mismo.
En cuanto a la estructura orgnica, sta apareca con mucha ms precisin que

en normas anteriores y se compona de dos Direcciones Generales de Relaciones con el Congreso de los Diputados y el Senado, respectivamente, de las cuales dependan, a su vez, sendas Subdirecciones Generales de Iniciativas Parlamentarias y de Seguimiento Legislativo.
en el vol. col. El Gobierno en la Constitucin espaola y en los Estatutos de Autonoma, Diputaci de Barcelona, Barcelona 1985, pp. 231-243 (concretamente, pp. 233-234).
407
Se puede decir sin exageracin que el Real Decreto 3773/1982, de 22 de diciembre, culmina con gran perfeccin la tendencia iniciada con el Real Decreto 1049/1980, de 6 de junio, que da una definitiva y moderna ordenacin de las
relaciones con las Cortes. Y lo hace con gran perfeccin porque aporta lo que faltaba a los Reales Decretos de 1980 y 1981, esto es, una definicin jurdica de lo
que se entiende por relaciones del Gobierno con las Cortes y en segundo lugar
una estructura orgnica completa que descenda hasta el nivel de Subdireccin
General y que permita conocer el alcance de las funciones de cada Centro Directivo.
Por lo dems, hay que sealar que se opt por el modelo de 1981 en cuanto
al titular de la funcin (un Secretario de Estado) y por el modelo de 1980 en
cuanto a los criterios de organizacin (criterio subjetivo conforme a la organizacin parlamentaria). Y desde el punto de vista del control parlamentario, si
bien ste no apareca suficientemente reflejado en el concepto que aportaba el
artculo 12 del Real Decreto, lo ms significativo es que, bajo una denominacin
un tanto oscura (iniciativas parlamentarias) apareca atribudo especficamente
a una Subdireccin General dentro de cada Direccin General.
Poco despus, la Orden del Ministro de la Presidencia de 27 de abril de 1983,
por la que se determina la estructura orgnica de este Departamento (BOE, nm.
103, de 30 de abril de 1983), concret ms las previsiones del Real Decreto
3773/1982 (prctica sta muy poco habitual en la Administracin espaola). Y
es en esta Orden donde encontramos ya perfectamente definida la gestin del control parlamentario pues las atribuciones de cada una de las dos Direcciones Generales aparecen definidas de la siguiente manera:
Artculo 5. Uno. Corresponde a la Direccin General de Relaciones
con el Congreso de los Diputados desarrollar las funciones de estudio de iniciativas parlamentarias, elaboracin de las respuestas del Gobierno a las preguntas e interpelaciones de los Diputados, informe sobre calendario y desarrollo de los trabajos de las Comisiones, seguimiento del programa legislativo,
preparacin de los proyectos de ley aprobados en Consejo de Ministros y
asistencia a los rganos del Gobierno y de la Administracin del Estado en sus
actividades relacionadas con el Congreso.
Otro tanto deca el artculo 6.1 respecto a las funciones de la Direccin General de Relaciones con el Senado y creo que es en esta Orden donde por primera vez encontramos definida con precisin en sede normativa cmo se da respuesta gubernamental al control parlamentario y quien realiza esta funcin.
Igual que en el perodo anterior, en sede doctrinal encontramos algunas referencias
a la actuacin de esta Secretara de Estado en el campo de la coordinacin parlamentaria. Lpez Garrido ha sealado cmo a partir de diciembre de 1982 se refuerza la nueva Secretara de Estado, la cual, a diferencia de la anterior, se relacio408
na con facilidad con todos los sujetos de la vida parlamentaria (Portavoz del Grupo mayoritario, Presidentes de las Cmaras, Portavoces de los Grupos de la oposicin), sealando incluso que presta una ayuda importante y descarga de trabajo al
Presidente y Vicepresidente del Gobierno30. Y en el caso concreto del control parlamentario actuaba eficazmente de filtro llegando incluso a redactarse las preguntas en la Secretara de Estado si la ocasin lo requera31. El resultado fue extremadamente eficaz mediante la constante relacin del Secretario de Estado con el
Vicepresidente del Gobierno y con los Portavoces socialistas en las dos Cmaras,
o el trato frecuente de aqul con los Ministros cuando era necesario, la constante
intermediacin de la Secretara de Estado entre los Ministerios y el Grupo Parlamentario Socialista para estudiar la tramitacin de los proyectos de ley, etc. Y en el
campo del control parlamentario se podran citar las siguientes lneas de trabajo:
a) respecto a las interpelaciones y preguntas orales, el Director General
responsable de cada Cmara informaba a cada Ministro (normalmente a travs
del Director General de su Gabinete) del contenido, fecha y hora de cada pregunta y se aseguraba de su presencia. La labor, en este tipo de preguntas, era meramente relacional sin entrar al contenido de la respuesta del Ministro;
b) respecto a las preguntas escritas, cada Direccin General enviaba el texto al Ministerio que consideraba destinatario, comprobaba que la respuesta era
remitida en el plazo oportuno, analizaba el contenido de la respuesta, lo rectificaba si lo consideraba necesario y preparaba su remisin a la Cmara que se
realizaba por oficio del Secretario de Estado;
c) respecto a las proposiciones no de ley se recababa el criterio del Ministro interesado y con este criterio se estudiaba conjuntamente, en presencia normalmente del Director General correspondiente, con los representantes del Grupo Parlamentario socialista.
En conjunto, en la II legislatura, la Secretara de Estado era una maquinaria
muy bien coordinada con el resto de la Administracin y con el Grupo Parlamentario Socialista que actuaba con gran eficacia32, y al propio tiempo situaba
a este rgano con una vocacin decididamente coordinadora y a la vez polticamente responsable de toda la relacin del Gobierno con el Parlamento33.
30
LPEZ GARRIDO: op. cit., p. 239.

Ibidem.
32 Hay un buen trabajo, debido precisamente a dos Diputados del Grupo Parlamentario Socialista (Pedro
JOVER y Joan MARCET: Teora y realidad en las relaciones del Gobierno con el Grupo parlamentario y el partido mayoritario, en el vol. col. El Gobierno en la Constitucin..., cit., pp. 265-289) que se refiere con frecuencia a la relacin entre el Gobierno y el Grupo Parlamentario pero que sin embargo no contiene referencias a la Secretara de Estado. Tampoco las contiene otro trabajo posterior de MARCET: La posicin de la mayora
en las relaciones entre las Cortes Generales y el Gobierno, Revista de las Cortes Generales, nm. 22, 1er trimestre 1991, pp. 8-19.
33 PEA: op. cit., p. 58.
31
409
En 1986, el Real Decreto 1519/1986, de 25 de julio, de reestructuracin de

Departamentos ministeriales (BOE, nm. 178, de 26 de julio de 1986), cre el
Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno, desapareciendo as el Ministerio de la Presidencia y, consiguientemente, la Secretara de
Estado para las Relaciones con las Cortes y la Coordinacin Legislativa, siendo su nuevo titular Virgilio Zapatero que era hasta entonces Secretario de Estado. Con el carcter genrico que tienen los Decretos de estructuracin ministerial, ya se deca en ste que a dicho Departamento le corresponda la
comunicacin entre el Gobierno y las Cortes Generales. Y esta idea se concret ulteriormente en dos importantes normas orgnicas. La primera de estas normas es el Real Decreto 1981/1986, de 25 de septiembre, de reorganizacin parcial del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno
que se trataba, como enseguida se comprob, de una norma provisional destinada a dar una estructura orgnica sumaria al nuevo Departamento, por lo que
se limit a fijar los rganos bsicos y con muy escasas definiciones. An as, su
contenido es muy importante, por cuanto:
a) retornaba a la estructura funcional y no subjetiva, es decir, como hemos
visto, la que estableci el Gobierno de Calvo-Sotelo con el Real Decreto 325/1981,
de 6 de marzo. En consecuencia, se crearon las Direcciones Generales de Relaciones con las Cortes y de Seguimiento de Iniciativas Parlamentarias;
b) al dedicarse una Direccin General a los temas de control, se pudo precisar su cometido que, segn el artculo 3 del Real Decreto, era el estudio y tramitacin de las interpelaciones, preguntas, proposiciones no de ley y otras actuaciones de control parlamentario.
Ah se qued el Real Decreto, sin especificar, como haca la misma norma
para otra Direccin General no parlamentaria, su estructura inferior.
Pero no tard mucho tiempo en completarse esta estructura sumaria y ello
se hizo mediante el Real Decreto 984/1987, de 24 de julio, por el que se determina la estructura orgnica bsica del Ministerio (BOE, nm. 181, de 30 de julio de 1987). En esta norma ya concreta mucho ms, tanto en sentido conceptual como en sentido orgnico, la posicin gubernamental ante el control
parlamentario:
Artculo 6. Direccin General de Seguimiento de Iniciativas Parlamentarias. Uno. Corresponde a la Direccin General de Seguimiento de Iniciativas Parlamentarias realizar los estudios, trabajos de documentacin y actuaciones preparatorias en orden a la formacin del criterio del Gobierno respecto
de las Proposiciones no de Ley y Mociones; recabar de los rganos competentes de la Administracin del Estado la informacin que se relacione con dichas iniciativas y con las preguntas e interpelaciones formuladas ante el Congreso de los Diputados y el Senado, y proceder a su evaluacin a efectos de
410
informe y asistencia a los distintos Ministerios, as como realizar el seguimiento de los Compromisos que las Cmaras impongan al Gobierno.
Como se v, estamos ante una definicin muy completa de la posicin del Gobierno ante el control. En primer lugar, se atribuye al Departamento la funcin
de formar el criterio del Gobierno respecto a las proposiciones no de ley y mociones, lo que conlleva una opcin centralizadora muy importante: es el Gobierno y no cada Ministerio en particular el que responde en bloque a las actuaciones de direccin parlamentaria. En segundo lugar, el Ministerio acta como
rgano de coordinacin al servicio de esa poltica unificada34, y hasta tal extremo es el propio Ministerio el que determina a qu Departamento dirigir una pregunta o interpelacin; en realidad, se puede decir que el Ministerio o Ministerios a los que se solicitaba una respuesta no hacan otra cosa que elaborar un
borrador de respuesta, que el Ministerio asuma, rectificaba o incluso rechazaba. En tercer lugar, en fin, atribuye al Ministerio el seguimiento de los compromisos del Gobierno, lo que es una forma de insertar el control en la accin parlamentaria global de ste.
Y desde el punto de vista orgnico, cada Direccin General se estructuraba
con criterios subjetivos, esto es, con una Subdireccin General dedicada a cada
Cmara.
Hay que subrayar, como lo ha hecho ya algn autor, que la atribucin de estas funciones a un Ministerio, con la consiguiente elevacin de rango, supone una
opcin de reforzamiento poltico y administrativo de la relacin del Gobierno con
el Parlamento, de tal manera que el titular del Departamento se converta en el
especialista del Gobierno en temas parlamentarios35. No hace falta resaltar la
importancia poltica de este retorno del responsable de los temas parlamentarios
al Consejo de Ministros pues supone que en las deliberaciones de ste siempre
va a haber una persona capacitada para entender y, por ende sealar, la trascendencia parlamentaria de los asuntos que se examinan y al propio tiempo est en
condiciones de informar con regularidad de toda la actividad parlamentaria.
Nada de esto ocurra desde 1980, fecha desde la que las cuestiones parlamentarias haban estado ausentes de forma directa en el Consejo de Ministros. Por
otro lado, como tambin se ha sealado, el elevar de rango al responsable de la
relacin con el Grupo Parlamentario de la mayora permite que ste se sienta ms
escuchado por el Gobierno y que las directrices que establezca el propio Gobierno tengan ms fuerza poltica: es una forma, en definitiva, de reforzar la relacin
entre el Gobierno y la mayora que le apoya dando a sta un mayor relieve poltico de cara al mismo Gobierno. Lgicamente este reforzamiento poltico in-
34 En realidad, toda la actividad del Ministerio, y no slo la parlamentaria, era la de un rgano de coordinacin horizontal. Vase, GARCA FERNNDEZ: El Ministerio de Relaciones..., cit.
35 PEA: op. cit.
411
cide tambin en las funciones relativas al control pues si ya habamos sealado

que la Secretara de Estado de 1982 desempeaba un papel predominante y decisorio frente a los Ministerios, al elevarse el rango del titular, la posicin de la
Direccin encargada de las tareas de control sale igualmente fortalecida.
Tras las elecciones de 1993 y el subsiguiente cambio de Gobierno que realiz Felipe Gonzlez se introdujeron nuevos cambios organizativos aunque siempre girando sobre el mismo eje. El Real Decreto 1173/1993, de 13 de julio, de
reestructuracin de Departamentos ministeriales (BOE, nm. 167, de 14 de julio de 1993), volvi a crear el Ministerio de la Presidencia en el que venan a converger las funciones y la organizacin de los Ministerios de Relaciones con las
Cortes y de la Secretara del Gobierno y del Portavoz del Gobierno, as como algunas unidades de la propia Presidencia del Gobierno, siendo su titular Alfredo
Prez Rubalcaba. Pocas semanas despus se aprob el Real Decreto 1486/1993,
de 3 de septiembre, por el que se aprueba la estructura orgnica bsica del Ministerio (BOE, nm. 213, de 6 de septiembre de 1993), que introdujo nuevamente algunos cambios significativos. Es muy interesante, a este respecto, recordar el prembulo del Real Decreto, que contiene una sumaria pero precisa teora
de la organizacin gubernamental de relacin con las Cortes Generales:
La coordinacin del trabajo del Gobierno tiene, adems de una dimensin intragubernamental, otra de carcter parlamentario. En nuestro sistema
constitucional, la conexin entre ambos rganos, Cortes Generales y Gobierno, requiere la existencia de una estructura orgnica especfica que, alojada en sede gubernamental, realice la doble funcin de mantener la necesaria relacin con las Cmaras y de apoyar al Presidente y Vicepresidente en la
coordinacin de los distintos rganos del Gobierno para que la actividad parlamentaria se ejecute de forma unitaria y coherente. Para la consecucin de
estos fines, especialmente en el marco legislativo y de control parlamentario,
se constituye tambin el nuevo Departamento, al que se dota por ello de una
estructura especfica, la Secretara General de Relaciones con las Cortes,
teora que iba acompaada en el artculo 1 de la norma de una relacin de actividades que consistan en:
d) La comunicacin entre el Gobierno y las Cortes Generales as como
las funciones de coordinacin y asistencia a aqul en sus relaciones con el Congreso de los Diputados y el Senado.
del Gobierno, y en especial de su tramitacin parlamentaria.
Por eso la nueva organizacin presentaba tres importantes novedades, a saber, la superposicin de una Secretara General (cuyo titular tena rango de Subsecretario) que coordinaba las dos Direcciones Generales de relaciones con las
412
Cortes, el retorno, en segundo lugar, a los criterios de organizacin subjetiva, esto

es a las Direcciones Generales de Relaciones con el Congreso de los Diputados
y con el Senado, que era la frmula instaurada en 1980 y recreada en 1982 hasta 1986. Una tercera novedad de carcter orgnico, en fin, era que, por primera
vez en sede normativa, se atribuan a otros rganos del Ministerio algn tipo de
funcin relativa al Parlamento. Concretamente, el artculo 4.2.b) del Real Decreto
atribua al Subsecretario del Ministerio apoyar al titular del Departamento en
la preparacin, desarrollo y seguimiento del programa legislativo del Gobierno; as como en la de su tramitacin parlamentaria en colaboracin con la Secretara General de Relaciones con las Cortes; asimismo, en esta misma lnea, se
atribua a la Secretara General Tcnica el estudio e informe a los rganos superiores del Ministerio de las proposiciones de ley y no de ley y de las mociones presentadas ante las Cortes Generales, sin perjuicio de las competencias que
corresponde a otros centros directivos (artculo 10.1.c]).
Algunos de estos cambios eran reales, otros no hacan ms que trasponer a
la norma una realidad ya existente. Supona un cambio, en efecto, la creacin de
la Secretara General, lo que se explicaba por la necesidad de diferenciar en el
seno del Ministerio todas las funciones que se le atribuan, esto es, las tres grandes reas de Relaciones con las Cortes, Secretariado del Gobierno y Portavoz del
Gobierno. Igualmente interesante, por completo y minucioso, era el cuadro de
actividades que desplegaba esta Secretara General y que era, hasta entonces, el
mejor catlogo de las actividades a travs de las cuales se vertebra la relacin
Gobierno-Parlamento, a saber:
a) La ejecucin de las directrices emanadas del titular del Departamento en las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales.
b) La asistencia al Ministro de la Presidencia, o en su caso, la representacin de ste en las reuniones de las Juntas de Portavoces de las Cmaras cuando el Gobierno estime oportuno acudir a las mismas, todo ello de conformidad con lo previsto en los Reglamentos de las Cmaras.
c) La coordinacin de la actividad administrativa en las relaciones del
Gobierno con las Cortes Generales.
d) El estudio, seguimiento y coordinacin en fase parlamentaria del programa legislativo del Gobierno.
e) La informacin, coordinacin y asistencia al Gobierno en sus relaciones
con el Congreso de los Diputados y con el Senado.
f) La coordinacin de la actividad administrativa para el cumplimiento
y realizacin por el Gobierno de la actividad correspondiente al control parlamentario respecto del mismo.
413
g) La asistencia al Gobierno en el mbito del control parlamentario que

ejercitan las Cmaras.
h) La comunicacin e informacin a los Departamentos ministeriales
en materia de contenido parlamentario.
i) El seguimiento del cumplimiento de los compromisos adquiridos por
el gobierno en sede parlamentaria.
j) Cualquier otra que pueda derivar de la actividad de las Cortes Generales y sus relaciones con el Gobierno y otros rganos de la Administracin
General del Estado. (artculo 5.1).
No implicaba cambio, por el contrario, la atribucin de determinadas funciones de carcter parlamentario al Subsecretario del Departamento que ya las
tena, aunque no recogidas en norma alguna, en la anterior etapa del Ministerio
de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno y cuya especificacin en el nuevo Real Decreto denotaba una voluntad de integrar el seguimiento y gestin de todas las materias competencia del Ministerio en todos los rganos
directivos del Ministerio sin compartimentos estancos.
Y tampoco supona un cambio la atribucin a la Secretara General Tcnica
del Ministerio de la funcin de informe de todas las proposiciones de ley, no de
ley y mociones, ya que esta labor de informe la ha realizado siempre este Centro Directivo.
Respecto a la funcin de control, volva a darse otra vez el fenmeno orgnico que ya vimos en 1982, es decir, cuando se opta por una estructura orgnica de carcter subjetivo a nivel de Direccin General, la especializacin en materia de control aparece en el nivel administrativo inferior que son las
Subdirecciones Generales. De esta manera, en cada una de las dos Direcciones
Generales encontrbamos una Subdireccin General de Seguimiento de Iniciativas.
Por otro lado, en concordancia con la buena descripcin del marco relacional Gobierno-Parlamento, encontrbamos una igualmente precisa descripcin
del contenido de la accin del Gobierno en materia de control:
c) Los estudios, trabajos de documentacin y actuaciones preparatorias
para la formacin del criterio del Gobierno respecto de la toma en consideracin de las proposiciones de ley, no de ley, y mociones presentadas ante el
Congreso de los Diputados.
d) La actuacin ante los rganos competentes de la Administracin General del Estado a fin de obtener la informacin que se considere necesaria en
414
relacin con las iniciativas parlamentarias, formuladas ante el Congreso de los

Diputados, as como su traslado a la Cmara.
e) La evaluacin, informe y asistencia al Gobierno y a los distintos Ministerios sobre las iniciativas parlamentarias, formuladas ante el Congreso de
los Diputados. (artculo 13.1 del Real Decreto dedicado al Congreso; encontramos una redaccin similar en el artculo 14.1 para el Senado).
Las consecuencias que se podan extraer acerca del modelo vigente hasta
1996 eran las siguientes:
a) Se opt por un modelo especializado con base a criterios orgnicos, caracterizado por una coordinacin de todo el trabajo de contenido parlamentario
a travs de una Secretara General;
b) se previ expresamente la asistencia del Ministro de la Presidencia o de
un representante suyo en las reuniones de las Juntas de Portavoces de ambas
Cmaras, lo que ya era habitual desde que se constituyeron estos rganos pero
ya con reflejo normativo;
c) se expresaba normativamente que el nico interlocutor gubernamental de
las Cmaras, en lo poltico y en lo administrativo, era el Ministerio de la Presidencia;
d) la funcin de filtro de que ha hablado Lpez Garrido en la antigua Secretara de Estado con relacin a las respuestas gubernamentales a preguntas escritas, interpelaciones y mociones estaba ms explicitada en el Ministerio de la
Presidencia, de modo que los criterios polticos sobre el control se unificaban y
coordinaban desde el Ministerio;
e) en la nocin de control que se reflejaba en el Real Decreto, se apreciaba
una concepcin muy extensa del mismo, de tal modo que no slo abarcaba los instrumentos tradicionales de informacin sino que incorporaba tambin el seguimiento
de los compromisos asumidos por el Gobierno en sede parlamentaria;
f) en esta nocin del control no eran los restantes Ministros ni los restantes Ministerios los que respondan a impulso del control parlamentario, sino el
Gobierno en su conjunto el que resolva, conforme a la valoracin que realiza
el Ministro de la Presidencia, quien le representa en el Parlamento.
12.5.
EL MODELO INSTAURADO EN 1996
Tras ser investido por el Congreso, el Presidente Aznar dict el Real Decreto 758/1996, de 5 de mayo, de reestructuracin de Departamentos ministeriales
415
(BOE, nm. 110, de 6 de mayo de 1996; corr. de errs. nms. 112 y 126, de 8 y
24 de mayo de 1997), donde segua subsistente el Ministerio de la Presidencia
que pareca encargado de todas las funciones que se le atribuan en 1993, lo que
inclua las relaciones con las Cortes. Dos das despus, el Real Decreto 785/1996,
de 7 de mayo, por el que se establece la estructura orgnica bsica de los Ministerios de Economa y Hacienda, de Interior y de la Presidencia (BOE, nm.
112, de 8 de mayo de 1996; corr. de errs., nm. 113, de 9 de mayo de 1997) vena a confirmar esta atribucin ya que entre los rganos que se creaban en el
seno de este Ministerio estaba la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes de la que vena a depender la Direccin General de Relaciones con las Cortes. En consecuencia, se supriman la Secretara General de Relaciones con las
Cortes y las Direcciones Generales de Relaciones con el Congreso de los Diputados y de Relaciones con el Senado.
Ulteriormente, el Real Decreto 1891/1996, de 2 de agosto, de estructura orgnica bsica del Ministerio de la Presidencia (BOE, nm. 189, de 6 de agosto
de 1996)36 vena a cerrar, en cuanto a objetivos y a organizacin, el nuevo modelo. En lo que se refiere a fines, entre las competencias que se atribuyen al Ministerio est, segn reza el artculo 1.1 del Real Decreto 1891/1996:
d)
La asistencia al Gobierno en sus relaciones con las Cortes Generales.

del Gobierno y, en especial, de su tramitacin parlamentaria.
12.6.
CONCLUSIONES GENERALES SOBRE EL MODELO ESPAOL

DE ORGANIZACIN GUBERNAMENTAL DEL CONTROL
PARLAMENTARIO
a) El modelo espaol de organizacin gubernamental del control parlamentario es el resultado de una evaluacin de casi veinte aos en donde se va
depurando el modelo orgnico, la nocin de control y sus consecuencias polticas;
b) es un modelo centralizado, fundado en una estructura de coordinacin
intragubernamental muy slida en la que la direccin poltica est unificada por
los rganos del Ministerio (Ministro, Secretario General, Direcciones Generales). Esta centralizacin supone que en el mbito del control parlamentario no
tiene ninguna presencia el principio departamental y s, por el contrario, un prin-
36 Todos estos Reales Decretos estn recogidos en el tomo titulado Estructuras bsicas de la Administracin General del Estado, Boletn Oficial del Estado, Madrid, 1996.
416
cipio de Canciller atenuado en favor de otro miembro del Gobierno que acta por
delegacin del Presidente;
c) esta direccin poltica unificada va dirigida a alcanzar tres objetivos:
que el Presidente del Gobierno pueda ejercer su facultad constitucional de direccin
de la accin del Gobierno (artculo 98.2 de la Constitucin); que se responda
regular y cotidianamente a las iniciativas de control parlamentario de las Cmaras en aplicacin del principio de responsabilidad solidaria del Gobierno (artculo 108 de la Constitucin); y que la respuesta a las iniciativas de control e
informacin ex artculos 109 a 111 de la Constitucin se puedan ejercitar en el
marco de la direccin unificada de la poltica que prev el artculo 97 de la Constitucin;
d) desde la perspectiva de las Cmaras la estructura gubernamental vigente hasta 1996 permite a stas recibir una visin uniforme y homognea del Gobierno al que deben controlar de tal modo que puedan percibir el continuum Gobierno-Administracin de cuya direccin se responsabiliza el Gobierno y, en
segundo lugar, el resultado final de las distintas concepciones que pueden darse en el seno de un Gobierno y una Administracin complejos pero tras el paso
del tamiz de una decisin poltica que coordina y unifica toda esa complejidad
y todo ello, finalmente, sin dispersar o repetir el ejercicio de los instrumentos de
control.
En suma, comparado con otros modelos, la organizacin gubernamental del
control parlamentario vigente en el ordenamiento espaol hasta 1996 ha cumplido con gran eficacia la funcin de coordinar la accin del Gobierno y de garantizar a las Cmaras su mejor ejercicio por parte de ste sirviendo, en definitiva, como intrumento idneo para sostener la relacin fiduciaria que vincula al
Gobierno con el Parlamento.
417
CAPTULO 13:
LA LEY REGULADORA DE LA JURISDICCIN
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
Y LA CONSTITUCIN
13.1.
LA CONSTITUCIN Y LA JURISDICCIN CONTENCIOSOADMINISTRATIVA
El artculo 106.1 de la Constitucin establece que los Tribunales controlan la

potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin administrativa, as como el
sometimiento de sta a los fines que la justifican. Este precepto, sin duda, contiene los principios bsicos de la jurisdiccin contencioso-administrativa en la
Constitucin y sin embargo, paradjicamente, no es este artculo el que constitucionaliza esta jurisdiccin sino otro, el 153.c), para una materia importante
pero sin duda parcial como es el control de la Administracin autonmica1. Resulta paradjico pero no extrao porque la Constitucin, como se ha dicho, no
disea el marco del control judicial de la accin del Gobierno y de la Administracin sino que lo define solamente2. Esto plantea dos cuestiones interconectadas, a saber: qu nos dice la Constitucin sobre el control judicial de la actividad de la Administracin y, en segundo lugar, qu parte de ese contenido
constitucional es aplicable a la jurisdiccin contencioso-administrativa en particular. Aclaradas ambas cuestiones estaremos en condiciones de saber si la nueva Ley 29/1998, de 13 de julio, ha respondido fielmente al diseo establecido
en la Constitucin.
La Constitucin, con un cierto precedente en el artculo 101 de la Constitucin de 1931, ha venido a establecer, ante todo, el sometimiento de la accin
administrativa al control judicial, lo que, por otra parte, no es sino la conse-
1 Aurelio GUAITA seal esta paradoja en Artculo 106. Control judicial y responsabilidad de la Administracin, en SCAR ALZAGA [dir.]: Comentarios a las leyes polticas. Constitucin espaola de 1978, Ed.
Edersa, Madrid, 1985, 1.a ed., tomo VIII, p. 329.
2 Luciano PAREJO, Antonio JIMNEZ-BLANCO y Luis ORTEGA: Manual de Derecho Administrativo, Ed.
Ariel, Barcelona, 1996, 4.a ed., vol. 1, p. 679. En el mismo sentido, Juan Ramn FERNNDEZ TORRES: Jurisdiccin administrativa revisora y tutela judicial efectiva, Civitas, Madrid, 1998, p. 266.
419
cuencia de otros tres preceptos constitucionales, el 9 (sometimiento de los poderes pblicos a la Constitucin y el resto del ordenamiento jurdico y principio
de legalidad), 24.1 (tutela judicial efectiva), y el 103.1 (sometimiento de la Administracin a la Ley y al Derecho). Podra decirse que los artculos 9, 24.1 y 103.1
forman un tringulo de cuyos ngulos internos salen tres vectores que se cruzan
en un punto equidistante. Este punto equidistante es el artculo 106.13.
Fijada la gnesis lgico-dogmtica, que no histrico-parlamentaria, de este
artculo 106.1, parece necesario pasar a las consecuencias que se desprenden
del mismo precepto, que son las siguientes: slo los Tribunales pueden efectuar
el control judicial de la Administracin conforme al artculo 117.3 de la Constitucin4, lo que excluye tanto las frmulas contemporneas de una jurisdiccin
inserta en la propia Administracin, al modo del consejo de Estado francs5,
como las frmulas histricas de jurisdiccin retenida que caracterizaba al mismo Consejo de Estado francs en sus primeras dcadas o al Consejo Real espaol. Este artculo 117.3 excluye igualmente, con relacin al artculo 106.1, frmulas de composicin orgnica mixta como las que estableci la Ley Santamara
de Paredes hasta 19046. Este precepto constitucional exige, en fin, que el ciudadano
ocupe desde el primer momento una posicin igual a la de la Administracin, de
modo que no sera conforme a la Constitucin el denominado proceso al acto
administrativo, como era en sus orgenes la jurisdiccin contencioso-administrativa francesa o espaola, sino un autntico proceso inter partes7. Por consi-
3 Como ha dicho varias veces el Tribunal Constitucional, este artculo 106.1 constituye la ordenacin constitucional de los controles normativos (STC 90/1990, de 23 de mayo de 1990, ponente: F. Tomas y Valiente,
FJ 4, Jurisprudencia constitucional, tomo 27; y STC 233/1991, de 10 de diciembre de 1991, ponente: J. L. de
los Mozos, FJ 4, Jurisprudencia constitucional, tomo 31.
4 El ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados determinados por la Ley.
5 Sobre los modelos de Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, vase muy completo volumen de Javier BARNES VZQUEZ (coord.): La justicia administrativa en el Derecho comparado, Consejera de Presidencia
de la Junta de Andaluca-Civitas, Madrid, 1993. Igualmente se encuentra un sinttico resumen en Luis COSCULLUELA MONTANER: Manual de Derecho administrativo, Civitas, Madrid, 1997, 7.a ed., tomo I, pp. 494497.
6 Acerca del significado histrico y dogmtico de todas estas frmulas de control, vase Eduardo GARCA DE ENTERRA y Toms Ramn FRNANDEZ: Curso de Derecho administrativo, Civitas, Madrid, 1978, 1.a
ed., tomo II, pp. 462-472 (por el contrario, en la 5.a ed., este tema ha quedado ms reducido). Igualmente, Alejandro NIETO, Los primeros pasos del Estado constitucional, Ed. Ariel, Barcelona, 1996, pp. 420-449. Tambin, sobre las diversas secuencias de la formacin del contencioso-administrativo en Espaa, Juan Ramn FERNNDEZ TORRES: La formacin histrica de la jurisdiccin contencioso-administrativa (1845-1868), Civitas,
Madrid, 1998, as como el ya clsico trabajo de Luis MARTN REBOLLO: El proceso de elaboracin de la Ley
de lo contencioso-administrativo de 13 de septiembre de 1888, Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1975.
7 Eduardo GARCA DE ENTERRA: Democracia, jueces y control de la Administracin, Civitas, Madrid,
1998, 4.a ed., p. 35, considera incluso que el principio de tutela judicial efectiva es incompatible con el viejo
carcter revisor del proceso contencioso-administrativo. Vase tambin Fernando GARRIDO FALLA: Reflexiones sobre una reconstruccin de los lmites formales del Derecho administrativo espaol, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1982, pp. 28-29, as como Juan Ramn FERNNDEZ TORRES: Jurisdiccin administrativa revisora, cit., in totum.
420
LA LEY REGULADORA DE LA JURISDICCIN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA Y LA...
guiente, el artculo 117.3 exige que la accin de la Administracin sea controlada por Jueces y Tribunales sin acudir a frmulas de composicin mixta.
Ms adelante examinaremos los elementos que configuran la estructura del
artculo 106.1 de la Constitucin pero antes conviene fijar la conexin entre
la actividad de control judicial que establece dicho precepto y la jurisdiccin
contencioso-administrativa. Hemos visto que lo que la Constitucin exige es
que la accin administrativa sea controlada exclusivamente por los Jueces y Tribunales8, pero la jurisdiccin contencioso-administrativa, como orden especializado, slo es exigida, en sede constitucional, para controlar la actividad
de la Administracin de las Comunidades Autnomas y sus normas reglamentarias9. A primera vista, por lo tanto, la Constitucin ha dejado abierto el
modelo jurisdiccional-administrativo, de modo que incluso cabra perfectamente adoptar el sistema britnico de control por parte de los Tribunales ordinarios, con todos los matices que tiene este modelo10 o el modelo mixto italiano de procedimientos, en donde una parte de las reclamaciones se residencia
en la jurisdiccin civil y la otra en los Tribunales Administrativos o en el Consejo de Estado11.
Es ms, en nuestro propio ordenamiento hay ejemplos de control jurisdiccional de la Administracin que no se efectan a travs del orden contenciosoadministrativo, como la potestad disciplinaria de la Administracin penitenciaria (Juzgados de Vigilancia Penitenciaria12), las reclamaciones laborales, las
sanciones impuestas por la autoridad militar que concluyen, adems, en una
Sala especial del Tribunal Supremo13, o, en fin, los actos de la Seguridad Social que conoce el orden jurisdiccional laboral14, lo que vendra a probar que la
Vase, al respecto, Santiago MUOZ MACHADO: La reserva de jurisdiccin, Ed. La Ley, Madrid, 1989.
Sobre este precepto, vase Rafael ENTRENA CUESTA: Artculo 153, en el vol. colectivo Comentarios
a la Constitucin, Civitas, Madrid, 1985, 2.a ed., pp. 2.296-2.305.
10 Vase SPYRIDON FLOGATIS: Administrative Law et Droit Administratif, Librairie Gnrale de Droit
et de Jurisprudence, Pars, 1986, especialmente pp. 95-136. Igualmente, en trminos ms descriptivos, O.
HOOD PHILIPS y Paul JACKSON: O. Hood Philips' Constitucional and Administrative Law, Sweet & Maxwell,
London, 1978, 6.a ed., pp. 575-588 y 595-636.
11 Consltense las breves pginas que ha dedicado a la jurisdiccin administrativa italiana Sabino CASSESE en Las bases del Derecho administrativo (trad. L. Ortega), Instituto Nacional de Administracin Pblica,
Madrid, 1994, pp. 353-361, donde, ante la dudosa frontera que separa la actuacin de los Jueces del orden civil y la de los Tribunales Administrativos y del Consejo de Estado, el autor considera que lo importante es que
se aplique el principio constitucional relativo al control judicial de la Administracin, ya que el mismo reparto
entre dos jurisdicciones pierde importancia.
12 Sobre la constitucionalidad de este control judicial, vase la S.T.c. 73/1983, de 30 de julio de 1983, ponente: M. Dez de Velasco, FJ 6, Jurisprudencia constitucional, tomo 6.
13 Tambin la STC 22/1982, de 12 de mayo de 1982 (ponente: L. Dez-Picazo, FFJJ 2 y 3, Jurisprudencia constitucional, tomo 3) estableci la licitud constitucional de esta jurisdiccin. Vase Fernando LPEZ RAMN: El recurso contencioso-disciplinar militar, en Documentacin Administrativa, nm. 220, octubre-diciembre 1989, pp. 85-115.
14 Vase Manuel ALONSO OLEA y Yolanda SNCHEZ-URAN AZAA: Impugnacin judicial de los actos
de la Administracin de la Seguridad Social, en Documentacin Administrativa, nm. 220, octubre-diciembre 1989, pp. 117-133.
9
421
Constitucin ha optado en su artculo 106.1 por una delegacin normativa a

favor de la Ley para que sta defina dicho orden jurisdiccional y fije su alcance, que no ha de dirigirse necesariamente a la totalidad de la accin administrativa.
En realidad, estamos ante un fenmeno nada infrecuente que muestra la
conexin entre el proceso constituyente y el ordenamiento jurdico preexistente aun cuando pueda parecer que la nueva Constitucin y el viejo Derecho
entran en colisin. En Espaa, la recin derogada Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 1956 fue el resultado de una larga evolucin, no
sin altibajos, que acab desembocando en un modelo de control jurisdiccional
sobre la Administracin que estaba no slo bien trabado internamente en cuanto un autntico proceso inter partes sino sobre todo bien adaptado a su funcin
de control jurdico externo del poder poltico15. Lgicamente, este modelo no
poda aplicarse plenamente dentro de un sistema poltico autoritario pero s, en
cambio, se poda insertar en un modelo de plena independencia judicial como
el que disea el Ttulo VI de la Constitucin. En suma, constitucionalizado el
Poder Judicial sobre los principios de independencia, unidad, exclusividad,
autogobierno y tutela efectiva16, el modelo de control judicial preexistente
emerge sin discordancias para aplicarse al nuevo ordenamiento. Como deca
Kelsen, la Constitucin deja indeterminado el contenido de las Leyes y slo
regula el procedimiento de la legislacin17 (como podemos ver a continuacin) si bien nada impide que las leyes preconstitucionales sean reinterpretadas conforme a la propia Constitucin. Es ms, esta Ley de 1956 es un ejemplo de cmo la Constitucin supone, como vio Carlos S. Nino, un proceso de
interaccin colectiva que se extiende en el tiempo (igual que la construccin
de aquellas catedrales que han tardado muchos aos, incluso siglos, en construirse)18.
La interaccin, en este caso, es muy clara: un modelo de control jurisdiccional nacido y aplicado en un sistema autoritario contiene los suficientes elementos acordes con un sistema democrtico como para que la Constitucin, tanto por
la eventual va negativa de la no derogacin como por la va positiva de sus valores y principios, no considere necesario someterlo a rectificacin aunque deja
plena libertad al legislador para mantenerlo o modificarlo. Y el legislador vuelve a asumir dicho modelo. En realidad, repito, es un fenmeno bastante habitual,
15 Eduardo GARCA DE ENTERRA ha explicado los motivos por los que el rgimen franquista adopt una
Ley tan garantista como la de 1956 (Democracia, jueces y control de la Administracin, cit., pp. 44-50).
16 STC 254/1994, de 21 de septiembre de 1995, ponente: J. Gonzlez Campos, FJ 4, Jurisprudencia
constitucional, tomo 40.
17 Hans KELSEN: Teora general del Estado (trad. L. Legaz Lacambra), Ed. Nacional, Mxico DF, 1979,
15.a ed., p. 306.
18 Carlos SANTIAGO NIO: Fundamentos de derecho constitucional, Ed. Astrea, Buenos Aires, 1992, pp.
63-66.
422
como se ve en ramas enteras de cualquier ordenamiento que se ven muy poco

afectadas por una nueva Constitucin (por ejemplo, en el Derecho privado, salvo que adems de cambiar de Constitucin se cambie de sistema social). Lo nico que hay que advertir sobre este esquema de interacciones es que la insercin,
por va legislativa, del orden contencioso-administrativo en el mbito constitucional no se ha realizado mediante la Ley reguladora de este orden sino mediante otra Ley, esta s prevista en la Constitucin, la Ley Orgnica del Poder Judicial, si bien una Ley preconstitucional pero aprobada por las Cortes
Constituyentes y absolutamente coetnea a la Constitucin (la Ley 62/1978, de
26 de diciembre, de Proteccin Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales
de la Persona), vino a reconocer la insercin del orden contencioso-administrativo en el nuevo ordenamiento jurdico.
De esta manera, el proceso de insercin de la jurisdiccin contencioso-administrativa en la Constitucin se realiz en tres fases sucesivas: a) las Cortes
Constituyentes, cuando la Constitucin ha sido incluso votada en referendum,
aprueban una Ley, la citada 62/1978, que atribuye a este orden unas determinadas competencias para el control de ciertos actos de la Administracin; b) en
una Ley Orgnica de desarrollo directo de la Constitucin19, la 6/1985, de 1 de
julio, del Poder Judicial, ofrece una definicin completa de esta jurisdiccin en
sus artculos 9.4, 24, 58, 66, 74, 90 y 91, con un matiz muy interesante y es que
el primero de todos estos preceptos contiene una redaccin casi literal del artculo
106.1 de la Constitucin pero especificando ya que los Tribunales de los que se
habla en este ltimo artculo son, precisamente, los del orden contencioso-administrativo; c) slo muchos aos despus, la nueva Ley 19/1998 ha venido a dar
una nueva ordenacin legal a una jurisdiccin que no slo haba sido constitucionalmente confirmada con las Leyes 62/1978 y 6/1985, sino que adems
actuaba conforme a un procedimiento preconstitucional implcitamente convalidado. Es de advertir que, como record la sentencia constitucional 93/1988, de
24 de mayo20, no toda norma atributiva de competencia jurisdiccional requiere
rango orgnico.
La consecuencia de todo ello, en lo que se refiere a la jurisdiccin contenciosoadministrativa, es que la Constitucin espaola ha establecido unos pocos principios sobre el control jurisdiccional de la accin del Gobierno y de la Administracin, principios que se compendian en los siguientes elementos:
a) Un principio sustantivo intrnseco: la Administracin y en parte el Gobierno han de ser controlados por los Jueces y Tribunales;
19 Con la particularidad de que este precepto constitucional remite no a cualquier Ley orgnica, sino precisamente a la Ley Orgnica del Poder Judicial (STC 254/1994, cit., FJ 3).
20 STC 93/1988, de 24 de mayo de 1988, ponente: L. Lpez Guerra, FJ 5, Jurisprudencia constitucional, tomo 21.
423
b) Unos principios sustantivos extrnsecos: este control ha de efectuarse

conforme a un conjunto de principios procesales y de organizacin judicial (Tribunales o Jueces puros, garanta de tutela efectiva y dems previsiones del artculo 24, independencia, unidad jurisdiccional, Tribunal Supremo como rgano jurisdiccional ms elevado, etc.).
Y respecto al especfico orden jurisdiccional contencioso-administrativo, la
Constitucin, como hemos visto, slo contiene un mandato, a saber, que la accin administrativa de las Comunidades Autnomas y sus normas reglamentarias ha de residenciarse imperativamente en este orden jurisdiccional y no en
otro. De aqu derivara otro criterio y es que ese orden jurisdiccional parece que
debe estar representado en los Tribunales Superiores de Justicia a los que alude
en el artculo 152.1, pero esta nota competencial derivara ms bien del principio constitucional de autonoma pues resultara incongruente que el texto constitucional creara unos Tribunales en donde vendra a culminar la organizacin
judicial territorial sin que en stos quedara residenciado el orden contenciosoadministrativo (al menos algunas de sus instancias) mxime cuando este orden
estaba ya territorializado en las antiguas Audiencias Territoriales21, 22.
Con estos principios tan escuetos, empero, no se agotan las previsiones constitucionales sobre el control jurisdiccional (que no contencioso-administrativo)
de la Administracin y en parte del Gobierno. Tales previsiones se concretan en
un conjunto de elementos que constituyen los sujetos y el objeto de ese
control. Por otro lado, estas previsiones son directas y generales, pues se puede
dar el caso, comentado por Garca de Enterra a propsito de las medidas cautelares tanto en Francia como en Espaa23, de que la justicia constitucional venga a constitucionalizar principios, procedimientos y prcticas, aunque este
tema desborda la finalidad de este trabajo.
21 Vase Perfecto ANDRS IBEZ y Claudio MOVILLA: El Poder Judicial, Ed. Tecnos, Madrid, 1986,
pp. 237-282; as como Juan Fernando LPEZ AGUILAR: La Justicia y sus problemas en la Constitucin,
Ed. Tecnos, Madrid, 1996, pp. 65-106. Pero en sentido inverso no hay ningn mandato constitucional
que obligue a atribuir determinadas materias no autonmicas al conocimiento de los Tribunales Superiores de Justicia, como lo seal la STC 114/1994, de 14 de abril de 1994 (ponente: J. Gonzlez Campos,
FJ 3, Jurisprudencia constitucional, tomo 38). Ms recientemente lo ha reiterado la STC 91/1998, de 23
de abril (ponente: M. Jimnez de Parga, Jurisprudencia Constitucional, tomo 50) que desestima seis cuestiones de inconstitucionalidad promovidas por el Tribunal Superior de Justicia de Catalua en relacin con
el Real Decreto Legislativo 2795/1980, por el que se articula la Ley de Bases sobre el Procedimiento
Econmico-Administrativo en cuanto establece la jurisdiccin de la Audiencia Nacional, y de los Tribunales Superiores de Justicia para conocer los recursos contencioso-administrativos interpuestos contra
resoluciones dictadas en alzada por los Tribunales Econmico-Administrativos Regionales (antes Provinciales).
22 Lgicamente esta previsin est contemplada en la Constitucin para las Comunidades Autnomas denominadas de primer grado, previsin sin embargo extendida por los Estatutos de Autonoma al resto de las
Comunidades Autnomas.
23 Eduardo GARCA DE ENTERRA: La batalla de las medidas cautelares. Derecho Comunitario Europeo y proceso contencioso-administrativo espaol, Civitas, Madrid, 1995, 2.a ed., pp. 273-331 para el caso
espaol.
424
13.2.
LOS SUJETOS PASIVOS DEL CONTROL JURISDICCIONAL

DEL GOBIERNO Y DE LA ADMINISTRACIN CONFORME
A LA CONSTITUCIN
Una vez establecido el principio general del control jurisdiccional, parece

necesario determinar cules son, conforme al texto constitucional, los sujetos
pasivos y el objeto de este control. Por el contrario, no parece preciso determinar, en este trabajo, por su obviedad, los sujetos activos ni la actividad de control. Los sujetos activos, como hemos visto en el artculo 117.3 en relacin con
el 106.1, son los Juzgados y Tribunales, pero la Constitucin no aporta ms elementos (salvo la previsin territorial del art. 152.1) dejando su concrecin a la
Ley, que, en este caso, no sera la reguladora de la jurisdiccin contencioso-administrativa sino la Ley Orgnica del Poder Judicial como se desprende en cierto modo, pero slo en cierto modo, del artculo 122.1 de la Constitucin24. En
cuanto a los procedimientos, stos, con alguna intermediacin de la Ley Orgnica del Poder Judicial, han de ser comunes a todos los rdenes tanto porque se
fundamentan en las mismas garantas fijadas en los artculos 24 y 25 de la Constitucin, como porque lo vendra a exigir el principio, igualmente constitucional, de unidad jurisdiccional25.
Empezaremos, pues, por los sujetos pasivos. El artculo 106.1 de la Constitucin no menciona ningn rgano como sujeto a controlar jurisdiccionalmente
sino que se refiere a dos actividades controlables, la potestad reglamentaria y la
actuacin administrativa. Dada la ubicacin sistemtica de este artculo cabra
pensar que se est pensando en aquellos Reglamentos que emanan del Gobierno
de la Nacin (que es el que tiene atribuida esta actividad y no la Administracin)
y en los actos de la Administracin del Estado. Pero esta interpretacin es, obviamente, reductora. Sabemos, porque lo hemos visto en el art. 153.c), que los Consejos de Gobierno y la Administracin de las Comunidades Autnomas entran en
la categora de sujetos a controlar. Se agotan tambin en estos rganos autonmicos los sujetos a controlar? A pesar de su ubicacin sistemtica, el artculo
103.1 no se refiere slo a la Administracin del Estado (como hace, por el contrario, el art. 103.2) sino a la totalidad de los rganos administrativos contemplados en la Constitucin, lo que incluye tanto a la Administracin de los rganos constitucionales (Cortes Generales26, Tribunal Constitucional y Consejo
General del Poder Judicial) como a todas las Administraciones Locales. Luego
si en el artculo 103.1 del texto constitucional se contemplan todas las Administraciones del Estado (la denominada Administracin General del Estado, la de
24 Por eso Jos Manuel SERRANO ALBERCA (Artculo 122.1, en el vol. colectivo Comentarios a la
Constitucin, cit., p. 1.746) habla slo de la obligacin de regular por Ley Orgnica el aspecto interno y el
aspecto externo de los Juzgados y Tribunales.
25 Vase Jernimo AROZAMENA SIERRA: El principio de unidad jurisdiccional en Estudios sobre la Constitucin espaola. Homenaje al Profesor Garca de Enterra, Civitas, Madrid, 1991, tomo IV, pp. 3.017-3.040.
26 Fernando GARRIDO FALLA: Op. cit., pp. 45-57.
425
los restantes rganos constitucionales, la de las Comunidades Autnomas y la de

las Entidades Locales), hay que entender que la potestad reglamentaria y la
actuacin administrativa a que se refiere el artculo 106.1 no se limitan tampoco a las que emanan del Gobierno y de su Administracin sino tambin a las
restantes entidades que estn dotadas de una organizacin administrativa.
Luego, como sujetos a controlar ex artculo 106.1 hay que incluir:
a) El Gobierno en su potestad reglamentaria y por aquellos actos en que acta
como rgano que dirige la Administracin y asume o rectifica la actuacin de sta.
b) La Administracin del Estado (denominada Administracin General del
Estado desde la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn) en su actividad administrativa.
c) La Administracin de los rganos constitucionales (Cortes Generales,
Tribunal Constitucional y Consejo General del Poder Judicial27).
d) Los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autnomas en el ejercicio de su potestad reglamentaria.
e)
La Administracin autonmica en su actuacin administrativa.
f) La Administracin Local en todas sus actuaciones normativas y administrativas singulares.

En este punto puede llamar la atencin que la referencia especfica al Gobierno
se haga a los solos efectos de su potestad reglamentaria y de su potestad de direccin administrativa, tema sobre el que conviene detenerse y examinarlo en clave exclusivamente constitucional.
13.3.
EL CONTROL JURISDICCIONAL DEL GOBIERNO
El Tribunal Constitucional, en su sentencia 45/1990, de 15 de marzo28, seal

que no toda actuacin del Gobierno est sujeta a Derecho administrativo, pues
27 Las Cortes Generales a efectos administrativos y para los denominados Reglamentos menores, el Tribunal Constitucional y el Consejo General del Poder Judicial a efectos tanto administrativo como reglamentarios (vide infra apartado 4).
28 STC 45/1990, de 15 de marzo de 1990. Ponente: Leguina Villa, FJ 52 (Jurisprudencia constitucional,
tomo XXVI). Vase el comentario de Jos LPEZ CALVO en su Organizacin y funcionamiento del Gobierno, Ed. Tecnos, Madrid, 1996, pp. 107-109.
426
ste ejerce tambin la direccin poltica y mantiene relaciones con otros rganos constitucionales. De aqu resulta que hay reas de la accin del Gobierno que
pueden estar exentas no ya del control contencioso-administrativo sino del control jurisdiccional de los Tribunales. Antes de pasar a examinar la respuesta que
ha dado a este problema la nueva Ley 29/1998, conviene preguntarse por el fundamento dogmtico de esta eventual exclusin. La Administracin, como ha dicho el profesor Garca de Enterra, no tiene en nuestra Constitucin ningn privilegio, ninguna exencin que oponer al principio de tutela judicial efectiva que
s esta constitucionalizado en beneficio del ciudadano29. Pero el Gobierno,
como rgano constitucional, ha de estar siempre y necesariamente sometido a los
Tribunales? Ntese que no afirmo que no deba haber controles jurdicos sobre
el Gobierno sino que, dada la existencia del Tribunal Constitucional, ciertos controles quiz deberan desplazarse a ste.
La Constitucin, aun sin citar nunca esta expresin, se funda en una articulacin de rganos constitucionales en los que se residencian unas determinadas
funciones que adems suelen ser compartidas por otros rganos30. Los rganos
constitucionales, sin pretender entrar a pormenorizar en su doctrina, se caracterizan, entre otros, por dos rasgos bsicos, a saber: a) que son susceptibles de
desplegar relaciones jurdicas (y no solamente polticas) entre s31, y b) que realizan una funcin determinada por la Constitucin, funcin que tiene un alcance preciso que es la competencia32. De ello se desprende que las relaciones
jurdicas entre rganos constitucionales no tienen por qu ser relaciones jurisdiccionales y que la defensa de la competencia de cada rgano constitucional ha de ser una defensa jurdica pero no necesariamente (y en todos los casos) una defensa jurisdiccional ante los Tribunales a que se refiere el artculo
117 de la Constitucin.
Esta consideracin ha de servir de prtico para entender la posicin del Gobierno ante la jurisdiccin contencioso-administrativa desde una perspectiva cons-
29 Eduardo GARCA DE ENTERRA: La jurisdiccin contenciosa-administrativa hoy, en Documentacin

Administrativa, nm. 220, octubre-diciembre 1989, pp. 11-12.Vase tambin, con posiciones encontradas,
Toms Ramn Fernndez: De la arbitrariedad de la Administracin, Civitas, Madrid, 1997, 2.a ed., y Luciano PAREJO: Administrar y juzgar: dos funciones constitucionales distintas y complementarias, Ed. Tecnos,
Madrid, 1993.
30 Sobre este tema de la conexin entre poderes y rganos, vase Luciano PAREJO: Existe una reserva
constitucional de ejecucin? Apuntes para la individualizacin de la funcin ejecutiva e el orden de las funciones estatales, en Cuadernos de Derecho Pblico, nm. 1, mayo-agosto 1997, pp. 13-42. El mismo Parejo haba tratado este tema en El concepto del Derecho administrativo, Ed. Jurdica Venezolana, Caracas, 1984,
pp. 235-255.
31 Santi ROMANO: Nozione e natura degli organi constituzionali dello Stato (1898), en Scritti minori,
Giuffr Milano, 1990, vol. I, pp. 1-49 (concretamente, pp. 15-49). Tambin Manuel GARCA PELAYO: El status del Tribunal Constitucional, en Revista Espaola de Derecho Constitucional, nm. 1, enero-abril 1981, pp.
11-34 (ahora en sus Obras completas, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1991, vol. III, pp. 2.893-2.914).
32 Sobre el concepto jurdico-material de rgano, vase Hans KELSEN: Teora General del Estado, cit.,
pp. 351-361.
427
titucional. Conforme a la diccin literal del artculo 97 de la Constitucin, el Gobierno dirige la Administracin (civil y militar), por lo que tempranamente el Tribunal Constitucional advirti que Gobierno y Administracin aparecen diferenciados, en contra de lo que ocurra en el rgimen franquista33, donde se poda
hablar, conforme al artculo 2 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 1957, de una unicidad entre Gobierno y Administracin que
justificaba que toda la actividad del Gobierno, en cuanto rgano superior de la Administracin, fuera controlable por la justicia administrativa [aunque el art. 2.b)
de la Ley jurisdiccional administrativa ya se encargaba de excluir de aqulla los
actos polticos del Gobierno]. Pero aunque pueda resultar paradjico en trminos
de pura lgica, el modelo de relacin Gobierno-Administracin que derivaba del
artculo 2 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, en virtud de la deslegalizacin operada por el artculo 40.II de la Ley Orgnica del Estado de 1967, exiga un control jurisdiccional del Gobierno que no se presenta con
la misma intensidad en los artculos 97 y 103 de la Constitucin, preceptos que
han sabido distinguir perfectamente los mbitos respectivos de una y de otra.
Esta afirmacin no puede desconocer que, por insertarse en un rgimen autoritario, el citado artculo 2.6) de la recin derogada Ley reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa vino a romper la lgica del sistema, que
no era otra que la referida unicidad Gobierno-Administracin y excluy del control jurisdiccional un conjunto de actos, los denominados polticos, que eran tan
administrativos como cualesquiera otros dado que emanaban de los rganos superiores de la Administracin.
Pero la Constitucin ha venido a replantear la cuestin en base a una ntida
separacin entre Gobierno y Administracin, separacin corroborada tanto en la
Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado34, como en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del
Gobierno. Y la diferenciacin entre Gobierno y Administracin se proyecta en
la separacin entre accin del Gobierno y accin administrativa, la primera sometida al control poltico o, eventualmente, al Tribunal Constitucional, y la segunda bajo la jurisdiccin contencioso-administrativa.
En un trabajo anterior defin la accin del Gobierno como una actividad materialmente compleja y finalista reservada al rgano que ha recibido constitu-
33 STC 16/1984, de 6 de febrero, ponente: M. Dez de Velasco, FJ 3, Jurisprudencia constitucional, tomo

8, as como la STC 45/1990 citada.
34 Vase Francisco VILLAR GARCA-ROMERO: Filosofa de la LOFAGE, en Ley de Organizacin y
Funcionamiento de la Administracin General del Estado (LOFAGE). Unidades didcticas, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1997, vol. I., pp. 1.1-1.22. Vase tambin Luis ORTEGA: La nueva
Ley espaola de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado, en Documentacin Administrativa, nm. 246-247, septiembre 1996/abril 1997, pp. 259-274. Tambin, de Luis ORTEGA: El
proceso de modernizacin administrativa contenido en la LOGAGE, en Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas, nm. 7-8, septiembre 1996/abril 1997, pp. 86-94.
428
cionalmente la competencia para ejercer, con impulsos no reglados, la programacin, direccin y ejecucin de la poltica del Estado, en todas aquellas materias que la Constitucin no ha atribuido expresamente al Parlamento ni a los restantes rganos constitucionales, dentro del marco competencial del Estado35.
Esta accin, segua diciendo, entrara dentro de lo que algunos autores han
denominado reserva de gobierno36, que tiene como consecuencia la introduccin de un rgimen de distribucin competencial que conlleva una reserva
de accin del Gobierno o reserva de la funcin de direccin poltica del Gobierno para campos expresamente atribuidos por la Constitucin o para mbitos
conexos o inherentes37.
Con esta premisa se puede entender mejor la aparentemente peculiar redaccin del artculo 106.1 de la Constitucin, que seala, sin precisarlo explcitamente, dos sujetos distintos a controlar, a saber:
a) El rgano que produce Reglamentos (el Gobierno de la Nacin y los
Consejos de Gobierno de las Comunidades Autnomas38).
b) Los entes pblicos que producen actos administrativos (la Administracin General del Estado y dems Administraciones pblicas autonmicas o locales39).
De donde resulta que al rgano constitucional Gobierno se le controla jurisdiccionalmente en dos campos:
a)
En cuanto Ente que produce Reglamentos;
b) En cuanto Ente que acta conforme al criterio del Derecho administrativo que decan los clsicos franceses40, esto es, cuando acta, individual o
accin gubernamental, Boletn Oficial del Estado-Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1995, p. 130.
36 Luis LPEZ GUERRA: La posicin constitucional del Gobierno, en el vol. colectivo Gobierno y Administracin en la Constitucin, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1988, tomo I, pp. 15-33. Ms recientemente, Luciano PAREJO: Existe una reserva constitucional de ejecucin?, cit.
37 Javier GARCA FERNNDEZ, op. cit., pp. 154-160.
38 A lo que habra que aadir otros entes a los que el ordenamiento ha dotado de potestad reglamentaria,
como las Entidades Locales, algunos rganos constitucionales como el Consejo General del Poder Judicial,
o, en fin, el Banco de Espaa. Por economa expositiva no vamos a detenernos ahora en estos entes.
39 Por las mismas razones sealadas en la nota anterior, tampoco nos vamos a extender a otras Administraciones adscritas a los rganos constitucionales como son las Cortes Generales, el Tribunal Constitucional
o el Consejo General del Poder Judicial.
40 Este criterio del Derecho Administrativo no deja de ser problemtico como se vio en el bello e irnico trabajo de Jean RIVERO: Existe-t-il un critre du droit administratif?, en Revue du droit public et de la
science politique, nm. 2, abril-junio 1953, pp. 279-296 (ahora en la obra colectiva Pages de doctrine, Librairie
429
colegiadamente, conforme a los criterios fijados en el artculo 103.1 de la Constitucin, lo que implica que aplica antes criterios jurdicos reglados que criterios
polticos de oportunidad porque su actuacin se concentra en dirigir un ente o
instrumento, la Administracin, que ha de responder al principio de objetividad.
Quiere esto decir, como vio Kelsen, que en la anttesis actividad libre/actividad vinculada, estaramos ante una funcin no vinculada, no sometida a criterios jurdicos reglados como era para este autor la funcin del Gobierno y de
la Administracin versus a la vinculacin a los Tribunales41? En absoluto. Kelsen se haca eco de las formulaciones de los juristas adscritos al Principio Monrquico que conceban la actuacin del Ejecutivo dual y de la Administracin
de ste como una actividad libre no sometida a Derecho y, por ende, a los Tribunales (Gerber, Bluntschli, Gumplowicz, Laband, Jellinek42) en tanto que aqu
nos referimos a la distincin del parmetro poltico y el parmetro jurdico para
realizar una actuacin. El Gobierno, como rgano que dirige la Administracin
(ex art. 97 de la Constitucin y ex art. 2 de la Ley 6/1997, 14 abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado), y algunos
de sus rganos individuales que son simultneamente rganos superiores de la
misma (los Ministros ex art. 6.2.A).a) de la Ley 6/1997) est sometido a los Tribunales. Pero el Gobierno, como rgano constitucional que dirige la poltica interior y exterior, que utiliza, por ende, el criterio poltico y de oportunidad, no
puede estar sometido al control jurisdiccional ordinario porque ese control invadira la competencia de las Cortes Generales conforme al artculo 66.2 de la
Constitucin.
Llegados a este punto es momento de hacer emerger la palabra nefanda que
tantos quebraderos de cabeza ha provocado: el acto poltico. No es momento
de extendernos sobre el estado en cuestin, de la que hemos tratado en otro lugar43, pero s a modo de resumen, conviene recordar el contenido de la citada sentencia 45/1990 del Tribunal Constitucional, que lleg a decir:
Gnrle de Droit et de Jurisprudence, Pars, 1980, vol. 2, pp. 186-202). Resulta problemtico, en efecto, por
cuanto la bsqueda de tal criterio se levantaba sobre nociones (servicio pblico, utilidad pblica, inters general, etc.) que se configuraban versus el Derecho privado o el Juez ordinario, pero no frente al Derecho constitucional. Ante esta insuficiencia del criterio del Derecho administrativo podra tener algn inters un trabajo posterior de Georges VEDEL (Discontinuit du droit constitutionnel et continuit du droit administratif: Le
rle du juge, en Mlanges oferts Marcel Waline, Librairie Gnrale du Droit et de Jurisprudence, Pars, 1974,
pp. 777-793 [ahora tambin en Pages de doctrine, op. cit., vol. 2, pp. 203-217]) pero tampoco nos aporta mucha claridad por cuanto la distincin de una y otra disciplina vuelve a fundarse en el Juez, que es el que dara
continuidad a la Constitucin administrativa. Tiene ms utilidad, por el contrario, la distincin que ha formulado Jos LPEZ CALVO (op. cit., pp. 51-143) fundada en la diferenciacin de la Administracin como institucin y como instrumento del Gobierno (que la dirige), ms los actos constitucionales del Gobierno. Ms
recientemente, en fin, vase el breve pero til trabajo de Jacques ROBERT: Droit administratif et droit constitutionnel, Revue de Droit Public, nm. 4, 1998, pp. 971-978.
41 Hans KELSEN: Op. cit., pp. 117-120 y 319-324.
42 Vase Javier GARCA FERNNDEZ: El Gobierno en accin, cit., pp. 53-60.
43 Ibidem, pp. 160-173. Vase igualmente Jos LPEZ CALVO: Op. cit., pp. 103-131.
430
No toda actuacin del Gobierno, cuyas funciones se enuncian en el artculo 97 del texto constitucional, est sujeta al Derecho administrativo. Es indudable que no lo est en general, la que se refiere a las relaciones con otros
rganos constitucionales, u otras semejantes, a travs de las cuales el Gobierno cumple tambin la funcin de direccin poltica que el atribuye el mencionado artculo 97 de la Constitucin (F.J.2.).
Por este motivo, me pareci til apuntar en su momento44 la conveniencia de

rechazar la forma del acto poltico y buscar otros criterios definitorios entre los
que se poda citar la imposibilidad de utilizar parmetros jurdicos para su valoracin. Por eso no me pareca descabellado, como ha propugnado Porras Nadales, la sustitucin de la nocin de acto poltico por la nocin de acto constitucional45, 46.
A mi juicio, la larga polmica (constantemente reiniciada incluso con ocasin
de cada borrador y proyecto de Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa
hasta la nueva Ley) se origina por haberse enfocado el tema de los actos polticos desde una perspectiva inadecuada o, al menos, insuficiente. En Espaa esta
perspectiva ha sido la del Derecho administrativo y no la del Derecho constitucional y por ello se han utilizado conceptos, enfoques y hasta terminologa conectadas a la experiencia procesal-administrativa ex artculo 2.b) de la Ley jurisdiccional de 1956. Los administrativas, que se enfrentaban a la dicotoma
actos reglados/actos discrecionales sobre la que se levantaba el acceso a la jurisdiccin contencioso-administrativa en la Ley Santamara de Paredes (y sucesivas reformas hasta 1956) encontraron que, por fin, los actos discrecionales
eran enjuiciables salvo un ltimo reducto que eran los actos poltico del Gobierno conforme a dicho artculo 2.b). Por consiguiente, a pesar de que la categora de acto poltico fue poco a poco redimensionada por la jurisprudencia del
Tribunal Supremo para acomodarse a los principios de la Constitucin de 1978,
se mantuvo tanto la desconfianza hacia el acto poltico como la bsqueda de
tcnicas para reducir la discrecionalidad y para que sta no deviniera en arbitrariedad, de lo que es el mejor ejemplo la larga polmica entre los profesores
Toms Ramn Fernndez, Luciano Parejo, Miguel Snchez Morn con las aportaciones finales de los profesores Eduardo Garca de Enterra y Manuel Atien-
44
Javier GARCA FERNNDEZ: El Gobierno en accin, cit., pp. 171-173.

Antonio PORRAS NADALES: Actos polticos y funcin de direccin poltica, en Anuario de Derecho
constitucional y parlamentario, nm. 3, 1991, pp. 129-146.
46 Cuando estamos terminando la redaccin de este texto nos llega el extenso libro de Nuria GARRIDO
CUENCA: El acto de Gobierno. Un anlisis en los ordenamientos francs y espaol, Cedecs Ed., Barcelona,
1998. A falta de un examen ms detallado conviene sealar tres cosas, a saber: la utilizacin de este concepto, que supone la recepcin de la terminologa francesa; la admisin de su legitimidad constitucional y, en tercer lugar, la propuesta de su autora a favor de que esta materia fuera expresamente prevista en el proyecto de
Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa que estaba en tramitacin al redactarse dicho trabajo. Por
cierto que el prlogo de Luis Ortega a esta obra ha sido objeto de una apasionada rplica de Eduardo Garca
de Enterra en el prlogo a la cuarta edicin de su Democracia, jueces y control de la Administracin, cit., lo
que abre (o ms bien reabre) una interesante polmica que no hay tiempo de tratar aqu.
45
431
za (ste desde la filosofa del Derecho47). De ah tambin la extensa produccin

doctrinal sobre la discrecionalidad.
Por eso, repito, la polmica sobre los actos polticos est viciada porque todos los administrativistas han visto en el Gobierno el rgano que dirige la Administracin, Administracin que produce actos reglados o actos discrecionales
pero siempre actos administrativos sometidos al Derecho administrativo. Por
eso se suelen olvidar tres circunstancias:
a) Que las Cortes Generales controlan la accin del Gobierno, control que
responde a criterios polticos y no jurisdiccionales (art. 66.2 de la Constitucin);
b) Que la direccin de la Administracin civil y militar es slo una de las
atribuciones constitucionales del Gobierno, ex artculo 97. El Gobierno tiene
asignadas otras atribuciones que responden tambin al criterio del Derecho administrativo (la potestad reglamentaria) pero las restantes (direccin de la poltica interior y exterior, la defensa del Estado y la funcin ejecutiva48), aunque en
su mayor parte se ejecutan por medio de la organizacin administrativa, no responden al criterio del Derecho administrativo que en este caso concreto nos conducira a la contraposicin entre lo reglado y lo discrecional;
c) Que la accin del Gobierno, en ocasiones, puede ser juzgada, no en sede
contencioso-administrativa, sino en sede constitucional; sobre todo a travs de
la tcnica del conflicto de competencias.
A partir de estos tres elementos, se comprende que el acto poltico (o el acto
constitucional, como propone Antonio Porras Nadales) no es un acto administrativo discrecional, y a veces con presuncin de haber excedido el principio de
legalidad de la Administracin, ni est sometido al Derecho administrativo. Es
un acto de un rgano constitucional que no se limita a ejecutar la Ley sino que
acta con respetabilsimos criterios polticos, eligiendo entre las diversas opciones materiales que se le presentan y procurando adems ser fiel al programa
de gobierno cuyo Presidente despleg ante el Congreso de los Diputados para
obtener la investidura de esta Cmara.
Cierto que por ser ejecutados los actos polticos por una organizacin Administrativa stos ha de seguir un determinado procedimiento administrativo,
formalidades que sin duda seran revisables en principio en sede contencioso-administrativa, pero vuelvo a repetir que el control jurisdiccional de los actos po-
47 Manuel ATIENZA: Sobre el control de la discrecionalidad administrativa. Comentarios a una polmica, en Revista Espaola de Derecho Administrativo, nm. 85, enero-marzo 1995, pp. 5-26.
48 Sobre el alcance de estas atribuciones, Javier GARCA FERNNDEZ, El Gobierno en accin, cit., pp. 189233.
432
lticos invadira la competencia parlamentaria de control de la accin del Gobierno.

Por eso, a mi juicio, los casos lmites de la accin del Gobierno (secretos oficiales, actuacin de los servicios de informacin) han tenido un tratamiento doctrinal y jurisprudencial no siempre adecuado pues en el fondo se vean como
una actuacin discrecional conforme a los parmetros que se aplican al Derecho
administrativo, no al Derecho constitucional cuya sede quiz hubiera debido ser
el Tribunal Constitucional.
Para no alargar demasiado este punto podemos decir, en suma:
a) El artculo 106.1 de la Constitucin no somete a control jurisdiccional
toda la actuacin del Gobierno sino solamente la de naturaleza reglamentaria y
aquella otra en que ste acta como rgano directivo de la Administracin en la
que su accin ha de estar imbuida de los criterios que fija el artculo 103.1 de la
Constitucin, es decir, conforme a criterios reglados49 o discrecionales pero conforme siempre al Derecho administrativo.
b) A contrario sensu, conforme a la citada sentencia constitucional 45/1990,
existe un mbito de accin del Gobierno que ni es de carcter administrativo ni
est, por ende, sometido al Derecho administrativo.
c) Este mbito de la accin del Gobierno puede describirse bajo la denominacin de actos polticos aunque tambin podra utilizarse la denominacin de actos constitucionales o actos de Gobierno.
d) Dicho mbito de la accin del Gobierno slo puede controlarse con criterios polticos desde las Cortes Generales, pues una intervencin jurisdiccional
de otro tipo invadira la competencia que el artculo 66.2 de la Constitucin otorga a las Cmaras.
e) Ello no impide, como se estableci en la sentencia del Pleno de la Sala
Tercera del Tribunal Supremo de 28 de junio de 1994 (Ar., nm. 5.050) que tales actos polticos, porque se producen conforme a un determinado procedimiento,
estn revestidos de determinadas formalidades y hayan de dictarse por el rgano
49 En un trabajo ya citado, Toms RAMN FERNNDEZ (De la arbitrariedad de la Administracin, cit.,

pp. 89-92) seala que la legalidad y la oportunidad constituyen un falso dilema por cuanto la actuacin administrativa ha de ser libre pero sometida al Derecho,esto es, a la Ley. Esto es sin duda cierto pero, sin poder
olvidar que toda la accin del Gobierno ha de ser conforme y en el marco de la Constitucin y de la Ley (por
imperativo del artculo 9.1 de la propia Constitucin), las decisiones polticas pueden responder a criterios de
oportunidad a los que sin embargo no puede acogerse la decisin de la Administracin. Otro autor, en un excelente trabajo [Mariano BACIGALUPO: La discrecionalidad administrativa (estructura normativa, control judicial y lmites constitucionales de su atribucin), Ed. Marcial Pons, Madrid 1997, pp. 51-61] recuerda que
en Derecho alemn el parmetro de control no es la naturaleza poltica de los actos sino su vinculacin jurdica, siendo por tanto la juridicidad del acto la que estara sometida al control jurisdiccional.
433
dotado de esa precisa competencia, puedan ser controlados jurisdiccionalmente

conforme a los parmetros objetivos que establece el ordenamiento50.
f) Este control jurdico puede realizarse bien por la va de los conflictos
entre rganos constitucionales del Estado si la accin de direccin poltica del
Gobierno ha invadido la competencia de otros rganos constitucionales (arts.
73 a 75 de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional), bien, slo si esa actuacin ha producido violacin de derechos y libertades por medio del recurso de amparo constitucional tras agotar la va judicial ordinaria procedente. Si
no se acredita esta violacin, los Tribunales no deberan acceder al conocimiento
de las acciones en las que el Gobierno ejerce la direccin poltica.
g) Pero en la Constitucin no est prohibido que incluso la violacin de
derechos y libertades por causa de actos de direccin poltica del Gobierno se residencie exclusivamente en el Tribunal Constitucional sin va judicial previa. Si
las decisiones y actos sin valor de Ley de las Cortes Generales y de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas (que ni siquiera son rganos
constitucionales ex art. 59.3. de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional)
que vulneren derechos y libertades estn excludos de la jurisdiccin ordinaria,
a fortiori los actos constitucionales de direccin poltica de ese rgano constitucional que es el Gobierno no deberan estar excluidos de sta.
En conclusin, admitiendo que la Constitucin prohbe que existan acciones gubernamentales exentas de control jurdico, nada obliga en el texto constitucional a
que los actos de direccin poltica, incluso en los elementos reglados, hayan de ser
examinados en sede constitucional. Bastara para ello que en los supuestos de invasin de competencias (como ahora est previsto) o de violacin de derechos y libertades
(reformando el art. 43 de la Ley Orgnica) cuando el Gobierno acta como rgano
que dirige la poltica interior y exterior se dilucidaran en sede constitucional y el
resto quedar limitado al control poltico de las Cortes Generales como establece el
artculo 662. de la Constitucin. stas son las consecuencias de utilizar categoras
procesal-administrativas en lugar de entender que los rganos constitucionales deben ser contemplados de acuerdo con los principios del Derecho constitucional.
13.4.
13.4.1.
EL OBJETO DEL CONTROL JURISDICCIONAL

La potestad reglamentaria y su alcance
Tras examinar los sujetos pasivos del control jurisdiccional, vamos a presentar el objeto de este control ex artculo 106.1 de la Constitucin. Dos ele-
50 Sobre esta sentencia, vase Alberto PALOMAR: El acceso a los cargos y funciones pblicas. La fiscalizacin jurisdiccional del nombramiento del Fiscal General de Estado: la sentencia del Tribunal Supremo de
28 de junio de 1994, en Derechos y libertades, nm. 4, 1995, pp. 421-435.
434
mentos aparecen claramente identificados en este precepto, elementos que la

Constitucin seala con alcance diverso: a) la potestad reglamentaria tout court;
b) la actuacin administrativa pero no de forma genrica sino con un alcance preciso, a saber, su legalidad y su sometimiento a los fines que justifican dicha actividad. Llama la atencin, por de pronto, este alcance tan diferenciado, pues el
control de la potestad reglamentaria parece no tener lmites en tanto que el de la
actividad administrativa se limita a los dos parmetros que acabamos de ver.
Trataremos a continuacin de esclarecer esta disimilitud.
El control de la potestad reglamentaria plantea a su vez dos cuestiones distintas. Por un lado, el alcance de esa potestad reglamentaria controlable, es decir, qu Reglamentos pueden ser controlados. Por otro, qu parmetros de control se pueden utilizar.
Empezando por las clases de Reglamentos que pueden ser controlados, hay
que sealar, como hemos visto ms arriba, que el precepto constitucional se refiere a todas las manifestaciones de la potestad reglamentaria: del Gobierno ex
artculo 97, de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autnomas ex artculo 153.c), de las entidades que constituyen la Administracin Local ex artculo
137 pues no es concebible que stas puedan actuar con autonoma sin una cierta potestad normativa si bien ser la Ley la que fije su contenido y alcance51, y
de cualquier otra entidad de Derecho Pblico a la que el ordenamiento confiera
igualmente dicha potestad52. Esto no plantea ninguna dificultad dogmtica desde el momento en que la Constitucin ha reconocido al Reglamento como fuente del Derecho. El problema se complica, al menos en sede constitucional, con
los Reglamentos emanados de los rganos constitucionales, entre los cuales hay
que situar, precisamente, al Gobierno.
Los Reglamentos de las Cortes Generales (incluido el Estatuto del personal)
tienen rango de Ley y, por consiguiente, slo son controlables por el Tribunal Constitucional (art. 31 de la Ley Orgnica; en relacin con el art. 161.1a. de la Constitucin)53, 54; pero y los Reglamentos de otros rganos constitucionales como
51 Como efectivamente ha hecho el artculo 4.1.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Rgimen Local.
52 Como en el Banco de Espaa conforme al artculo 3 de la Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonoma
del Banco de Espaa.
53 Vase Jorge RODRGUEZ-ZAPATA: Los reglamentos parlamentarios y su posicin en el sistema de
fuentes del Derecho espaol, en I Jornadas de Derecho parlamentario, Congreso de los Diputados, Madrid,
1985, vol. I, pp. 181-187; Jos Mara GIL-ROBLES Y GIL DELGADO: Los reglamentos de las Cmaras, en la
obra colectiva Las Cortes Generales, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1978, vol. I, pp. 243-281; y Mara Rosa RIPOLLS: Los reglamentos parlamentarios en el sistema de fuentes de la Constitucin espaola de
1978, en la obra colectiva Las Cortes Generales, cit., vol. II, pp. 2047-2072.
54 Por razones de espacio no entramos en los problemas de control jurisdiccional de las normas complementarias de los Reglamentos parlamentarios, que, obviamente, no tienen rango de Ley. Vase Asuncin GARCA MARTNEZ, Las disposiciones de la Presidencia de la Cmara interpretativas del Reglamento y la problemtica
435
el Tribunal Constitucional y el Consejo General del Poder Judicial? Son controlables en sede contencioso-administrativa o en sede constitucional? La respuesta
exige diferenciar unos y otros por las razones que se sealarn a continuacin.
Los Reglamentos del Tribunal Constitucional no estn contemplados en la
Constitucin, a diferencia de los Reglamentos parlamentarios. Emergen en los
artculos 2.2, 96.2, 97.1 y 3, y 102 de la Ley Orgnica 2/1979, de 3 de octubre
y su configuracin normativa responde a las siguientes notas:
Son elaborados por un rgano constitucional que carece de potestad legislativa (el propio Tribunal).
Su contenido est fijado por la Ley Orgnica 2/1979 y constituye desarrollo de sta55.
En consecuencia, por no tener rango de Ley, por ser normas de desarrollo
de una Ley y por no poder ser sometidos al Tribunal Constitucional el conocimiento de los Reglamentos del Tribunal Constitucional entrara en la jurisdiccin contencioso-administrativa. Y as lo ha entendido la Ley Orgnica del Poder judicial que en su artculo 58.1. atribuye su conocimiento a la Sala de lo
Contencioso-Administrativa del Tribunal Supremo, si bien limitado a materia de
personal y de actos de administracin56. Podra aducirse que estamos ante uno
de los interna corporis acta, pero, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, su exencin de control slo sera posible en la medida en que no se
pusiera en peligro algn inters subjetivo, de los ciudadanos, de los funcionarios
del rgano constitucional e incluso de los propios Magistrados57.
de su impugnacin ante el Tribunal Constitucional, en Revista de las Cortes Generales, nm. 35, 1995, pp.
331-342. Consltese igualmente, Ismael E. PITARCH: Las resoluciones normativas, en Juan Carlos DA SILVA OCHOA (coord.): Las fuentes del Derecho parlamentario, Parlamento Vasco, Vitoria, 1996, pp. 87-142.
55 dentro del mbito de la presente Ley (art. 2.2.): Este personal se rige por lo establecido por
la presente Ley y en el Reglamento que en su desarrollo se dicte (art. 96.2).
56 Esta afirmacin, con todo, no fue pacfica hasta que la Ley Orgnica del Poder Judicial zanj las
dudas. Hasta entonces, algunos autores con consideraban posible su control en sede contencioso-administrativa. Concretamente, Jess GONZLEZ-PREZ (Derecho procesal constitucional, Civitas, madrid,
1980, p. 61) afirmaba: No parece posible que ningn otro rgano jurisdiccional pueda conocer de la supuesta ilegalidad de dichos Reglamentos. No parece procedente que una Jurisdiccin, com es la Contencioso-Administrativa pueda conocer de las pretensiones de impugnacin de los reglamentos de este Tribunal. Y Jos Mara RODRGUEZ OLIVER (Los mbitos exentos del control del Tribunal Constitucional
espaol, en la obra colectiva El Tribunal Constitucional, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1981, vol.
III, pp. 2269-2360), partiendo de la tesis de Gonzlez Prez, consideraba que estbamos ante un mbito
exento. Por el contrario, aceptaba este control contencioso-administrativo Aurelio GUAITA en Los actos
administrativos del Tribunal Constitucional, en la obra colectiva El Tribunal Constitucional, cit., vol. II,
pp. 1287-1307.
57 Se encontrar un resumen de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre los interna corporis
acta en Javier GARCA FERNNDEZ: El funcionamiento y la accin del Gobierno en el Ttulo III de la
Ley del Gobierno, en Documentacin Administrativa, nm. 246-247, septiembre 1996-abril 1997, pp.
123-144 [ahora, captulo 8 de este volumen].
436
Otro tanto puede afirmarse de los Reglamentos que dicta el Consejo General
del Poder Judicial, los cuales no estn tampoco contemplados en la Constitucin.
En este caso hay una particularidad muy reseable, pues estos Reglamentos, especialmente desde la reforma del artculo 110 de la Ley Orgnica del Poder Judicial58, no slo tienen naturaleza de Reglamentos de desarrollo de una Ley Orgnica sino que adems su eficacia va mucho ms all de la mera organizacin
del rgano constitucional pues, como explicaron Ignacio de Otto59, Manuel Jos
Terol60 y, anteriormente, la sentencia constitucional 108/198661, son expresin de
una potestad reglamentaria que rebasa la autoorganizacin para entrar en el campo de ordenacin de la funcin pblica. Son Reglamentos que desarrollan una Ley
Orgnica, pero para hacer efectivo el principio de independencia judicial, la potestad de desarrollo reglamentaria se ha desplazado desde el Gobierno (titular
primigenio de esta potestad) hasta el rgano de gobierno del Poder Judicial. Pues
bien, el control contencioso-administrativo, sin restricciones, de estos Reglamentos est previsto en el artculo 58.1. de la Ley Orgnica del Poder Judicial.
Queda otra categora de Reglamento de rgano constitucional, categora existente hace mucho tiempo pero slo configurada de forma normativa plena en el
artculo 17.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Me refiero a las disposiciones organizativas, de funcionamiento y actuacin emanadas
del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros, como reza dicho precepto. En principio, no haba duda de que estas normas son susceptibles de control en sede jurisdiccional. Ahora bien, si examinamos esta clase de Reglamentos (que existen desde que se dict el Acuerdo de Consejo de Ministros de 1 de
octubre de 1976 por el que se aprueban las instrucciones para la tramitacin de
asuntos en los rganos colegiados del Gobierno, acuerdo nunca publicado en el
Boletn Oficial del Estado) resulta que carecen de toda fuerza de obligar ms all
del propio Gobierno, pues su telos es meramente procedimental para asegurar
la eficacia de la accin del Gobierno y la correcta direccin de ste por su Presidente. Por ello, por tratarse de interna corporis acta, que no inciden sobre los
derechos e intereses de los ciudadanos y ni siquiera sobre la esfera de competencia de otros rganos constitucionales, entraran en la conceptuacin que de los
mismos dio el Tribunal Constitucional a partir de la sentencia 23/1990, de 15 de
febrero62, en donde se reconoce que su control slo es posible si existe lesin de
58
Efectuada por la Ley Orgnica 16/1994, de 8 de noviembre.

Ignacio de OTTO, Derecho constitucional. Sistema de fuentes, Ed. Ariel, Barcelona, 1987, pp. 225 (este
libro, como el que vamos a citar en la nota siguiente, es anterior a la reforma de 1994, que extendi, a mi parecer de forma algo desmedida, la competencia del Consejo General del Poder Judicial).
60 Manuel Jos TEROL: El Consejo General del Poder Judicial, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1990, pp. 124-134.
61 STS 108/1986, de 20 de julio de 1986, ponente: A. Latorre, FJ 23 a 26, Jurisprudencia constitucional, tomo 15. Esta sentencia establece expresamente la constitucionalidad de esta potestad reglamentaria, que
negaba la parte recurrente de la Ley Orgnica del Poder Judicial.
62 STC 23/1990, de 15 de febrero de 1990, ponente: C de la Bega Benayas, FJ 4, Jurisprudencia constitucional, tomo 26.
59
437
derechos y libertades63. Entiendo, no obstante, que la calificacin de estas normas como interna corporis acta debera ser restrictiva, pues no estamos ante la
vieja clasificacin de Reglamentos de organizacin versus Reglamentos ejecutivos, ya que incluso un Reglamento de organizacin (como, por ejemplo, el
Real Decreto de estructura orgnica de un Ministerio) es controlable en sede judicial (porque lesiones derechos de algunos funcionarios, porque haya sido dictado al margen del procedimiento establecido para organizar los departamentos
ministeriales, porque vulnere las competencias de otras personas jurdicas pblicas
no insertas en la Administracin General del Estado o, simplemente, porque vulnere una norma con rango de Ley).
Finalmente, hay que aludir a una categora reglamentaria atpica, tan atpica
que no tiene rango reglamentario sino legislativo, lo que no obsta para que su control haya acabado, al menos en parte, en los Tribunales contencioso-administrativos y no en el Tribuna Constitucional. Este punto es particularmente interesante al tratar, como estamos haciendo en este captulo, del marco constitucional
del orden judicial contencioso-administrativo. Y es muy interesante porque muestra cmo a partir de una expresin un tanto equvoca de la Constitucin64 han sido
la doctrina, primero, y la jurisprudencia ordinaria y constitucional, despus, las
que han fijado unas reglas de control que pretenden establecer un equilibrio entre el rango legal y el rango reglamentario de esta fuente, si bien estas reglas no
se aceptan unnimemente en la doctrina. Es un caso interesante, en fin, porque
viene a mostrar, como decamos ms arriba, la interrelacin entre la Constitucin y el ordenamiento preconstitucional; porque cuando se estaba elaborando
la Constitucin, las peculiaridades del control jurisdiccional de la delegacin
delegada estaban ya identificadas en sede doctrinal y en sede judicial, si bien, como
veremos, alguna doctrina cree que las necesidades de control de esta clase de legislacin que haba en el rgimen anterior no son las mismas que tras la vigencia de la Constitucin.
En uno de sus trabajos ms relevantes, que fue su discurso de ingreso en la
Real Academia de Jurisprudencia y Legislacin, Legislacin delegada, potestad
reglamentaria y control judicial65, el profesor Garca de Enterra escriba: Tras
toda la exposicin anterior, estamos ya en condiciones de concluir rpidamen-
63
Vase Javier GARCA FERNNDEZ: El funcionamiento y la accin, cit., as como Jos Mara PORAMREZ: Funcin de direccin poltica y potestad reglamentaria del Gobierno, de acuerdo con la
Ley 50/1997, de 27 de noviembre, en Revista de Administracin Pblica, nm. 146 mayo-agosto 1998, pp.
337-356.
64 Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegacin podrn establecer
en cada caso frmulas adicionales de control (art. 82.6).
65 Eduardo GARCA DE ENTERRA: Legislacin delegada, potestad reglamentaria y control judicial, Ed.
Tecnos, Madrid, 1970 (hay ediciones posteriores). El texto que reproducimos a continuacin corresponde a
la p. 173. Anteriormente tambin haba ido en esta direccin Fernando GARRIDO FALLA: La fiscalizacin
de los decretos legislativos por la jurisdiccin contencioso-administrativa, en Revista de Administracin
Pblica, nm 69, 1969.
RRAS
438
te el objeto bsico de nuestro estudio, que es determinar si la legislacin delegada es o no justiciable por los Tribunales y especialmente por los Tribunales contencioso-administrativos, sealando, a continuacin, que frente a alguna jurisprudencia del Tribunal Supremo, el control estara justificado por el carcter
reglamentario, y no legislativo, de estas normas en cuanto el exceso del mandato
de delegacin legislativa ultra vires no tendra rango de Ley sino de Reglamento66, como haba establecido ya la Ley General Tributaria. Se trataba de una
construccin dogmtica muy elaborada y sutil, pues parta de la idea de que en
el Decreto delegado slo estn protegidos por el rango de Ley aquellos contenidos que la Ley delegante ha querido establecer, sin que quepa atribuir este
rango (por ende, exento del control judicial ordinario) a todas las materias que
el Gobierno introduzca en el Decreto delegado sin apoyo en la Ley delegante.
El profesor Garca de Enterra ya tena a la vista algunas sentencias del Tribunal Supremo relativas siempre a Textos refundidos pero hasta la sentencia de 6
de julio de 1977 este Tribunal no entr a controlar los Textos articulados, jurisprudencia que se reiter, concordando por primera vez con la Constitucin, en
la sentencia, tambin del Tribunal Supremo, de 27 de enero de 197967.
La tesis del profesor Garca de Enterra tuvo recepcin en alguna doctrina inmediatamente posterior a la Constitucin68, pero sin embargo no fue aceptada
de forma pacfica. Cierto que alguna jurisprudencia constitucional, parece inclinarse por el control doble69 (jurisdiccin ordinaria y jurisdiccin constitucional) pero lo cierto es que no hay unanimidad y de hecho se pueden sealar tres
posturas diversas, a saber:
a) La que defiende la doble va de control, conforme a la tesis del profesor
Garca de Enterra de que los excesos ultra vires carecen de rango de Ley y son
meras manifestaciones de la potestad reglamentaria del Gobierno, que, como
tales, debe conocer y controlar la jurisdiccin contencioso-administrativa e incluso inaplicar70.
66 En otros trminos, el rango de la Ley es predicable del Decreto delegado solo intra vires de la delegacin; ultra vires no hay rango de Ley posible, porque no estando cubierto en este caso el contenido de
la norma delegada por la Ley de delegacin por hiptesis, el Decreto no puede darse a s mismo un rango superior (Ibidem, p. 175).
67 Vase Eduardo GARCA DE ENTERRA y Toms Ramn FERNNDEZ: Curso de Derecho administrativo, cit., Madrid, 1997, tomo I, 8.a ed., pp. 253-259.
68 Fernando GARRIDO FALLA: Artculo 82, en Comentarios a la Constitucin, cit., p. 866 de la 1.a ed.,
Madrid, 1980.
69 STC 51/1982, de 19 de julio, ponente: F. Toms y Valiente, FJ 1, Jurisprudencia constitucional, tomo
4, ATC 69/1983, de 17 de febrero de 1983, FJ 3, Jurisprudencia constitucional, tomo 5; STC 69/1983m de
26 de julio, ponente: A. Truyol y Serra, FJ 3; Jurisprudencia constitucional, tomo 6; STC 47/1984, de 4 de
abril, ponente: G. Begu, FJ 3, Jurisprudencia constitucional, tomo 8.
70 Eduardo GARCA DE ENTERRA y Toms Ramn FERNNDEZ: Curso administrativo, cit., tomo I, pp.
243-259; Fernando GARRIDO FALLA: Artculo 92, cit. (tambin en la 2.a ed.); Luis COSCULLUELA: op.
cit., pp. 105-106; Ramn PARADA: Derecho administrativo, Ed. Marcial Pons, Madrid, 1998, 10.a ed., tomo I,
p. 55; Ramn MARTN MATEO: Manual de Derecho administrativo, Trivium, Madrid, 1998, 19.a ed., pp. 127-
439
b) La tesis contrapuesta, que considera que el planteamiento de Garca de

Enterra tena sentido en un rgimen poltico autoritario cuando no exista el
control de constitucionalidad pero no ahora, donde la Constitucin atribuye al
Tribunal Constitucional el conocimiento del recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley [art. 161.1a)], por lo que
debe ser ste el nico rgano competente, limitndose los Tribunales a elevar la
cuestin de constitucionalidad. Esta tesis considera, adems, que infringe el principio de seguridad jurdica la existencia de una doble va de control y que no hay
razones que permitan pensar que el exceso ultra vires tenga naturaleza reglamentaria, pues se tratara de una materia pura y llanamente inconstitucional cuya
constatacin correspondera, adems, al Tribunal Constitucional71.
c) Una tesis en cierto modo intermedia, pero slo en cierto modo, que sostiene que si bien la Constitucin remite a la competencia de los Tribunales el control de los Decretos Legislativos, no ha constitucionalizado, sin embargo, los procedimientos a travs de los cuales es posible efectuar ese control ni exista
(conforme a la Ley jurisdiccional de 1956) una norma que reconociera expresamente ese control a favor de la jurisdiccin ordinaria, con lo que se concluye en
la libertad que tiene el legislador para abordar esta cuestin, sobre todo cuando
no hay una sino varias formas de constatar el eventual exceso del Gobierno72, 73.
En trminos constitucionales a mi juicio, se podran avanzar tres ideas. Por
un lado, no parece constitucionalmente obligado que el control ultra vires de
los Decretos Legislativos corresponda a la jurisdiccin ordinaria, pues el novedoso
planteamiento que en 1970 hizo el profesor Garca de Enterra no tiene la misma validez cuando la Constitucin ha establecido un Tribunal Constitucional
que conoce los recursos de inconstitucionalidad frente a todas las disposicio-
128; Ernesto GARCA-TREVIJANO GARNICA: Consideraciones sobre la fiscalizacin jurisdiccional de los

decretos legislativos, en Estudios sobre la Constitucin espaola. Homenaje al Profesor Garca de Enterra, op. cit., tomo I, pp. 407-420. Con argumentos ms novedosos, acaba inclinndose por esta posicin Ignacio GUTIRREZ GUTIRREZ: Los controles de la legislacin delegada, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1995, pp. 207-261.
71 Javier JIMNEZ CAMPO: El control jurisdiccional y parlamentario de los decretos legislativos, en
Revista de Derecho Poltico, nm. 10, verano 1981, pp. 77-105; Ignacio DE OTTO: op. cit., pp. 189-194;
Francisco BALAGUER: Fuentes del Derecho, Ed. Tecnos, Madrid, 1992, tomo II, pp. 92-95; Antonio M. GARCA CUADRADO: Derecho constitucional. La Constitucin y las fuentes del Derecho constitucional, Ed. Club
Universitario, Alicante, 1998, 4.a ed., pp. 336-337.
72 Toms DE LA CUADRA-SALCEDO: La delegacin legislativa en la Constitucin, en Estudios sobre
la Constitucin espaola. Homenaje al Profesor Garca de Enterra, cit., tomo I, pp. 327-405 (concretamente pp. 395-401); Jos Luis VILLAR PALAS y Emilio SU LLINAS: Artculo 82. Legislacin delegada.
Leyes de bases. Textos legales refundidos, en scar ALZAGA (dir.): Comentarios a la Constitucin espaola de 1978, Cortes Generales-Edersa, Madrid, 1998, 2.a ed., tomo VII, pp. 83-119.
73 En posicin de ms difcil clasificacin se situaran Luciano PAREJO, Antonio JIMNEZ-BLANCO y Luis
ORTEGA: Manual del Derecho Administrativo, cit., vol. I, p. 177-178, pues si bien parecen rechazar la tesis
de Garca de Enterra, acaban por admitir la posibilidad de inaplicar el Decreto Legislativo controvertido, cuando ste es precisamente el ncleo de la argumentacin contraria de Jimnez Campo, de Otto, de Balaguer y
de Garca Cuadrado.
440
nes normativas con fuerza de ley ni tampoco parece aplicable la tesis de Parejo, Jimnez-Blanco y Ortega de que el Tribunal ordinario, al amparo del artculo 6 de la Ley Orgnica del Poder Judicial, podra inaplicar el Decreto Legislativo porque no son Reglamentos y tienen la presuncin de su completo
contenido legislativo. Pero por otro lado, una interpretacin sistemtica de la
Constitucin no puede desconocer que el artculo 82.6 de la Constitucin contiene una alusin a los Tribunales que en modo alguno corresponde nicamente al Tribunal Constitucional, sino ms bien al Poder Judicial. Por eso cabra pensar, como por otra parte ocurre con la totalidad de la jurisdiccin
contencioso-administrativa, que la Constitucin ha dejado abierta esta materia
para que la Ley la regule libremente. Y dentro de la Ley quiz hubiera debido
ser la Ley Orgnica del Poder Judicial la que aclarara este tema que rebasa lo
estrictamente procesal. Sin embargo, esta Ley Orgnica, en su artculo 9.4, ha
eludido esta responsabilidad y no contiene ms que una remisin a la Ley de
la jurisdiccin contencioso-administrativa. Por eso, si la Ley jurisdiccional establece un procedimiento especfico de control de la legislacin delegada (lo que
veremos ms adelante para la Ley 29/1998) difcilmente podra decirse que la
Constitucin ha sido vulnerada, aunque de lege ferenda pueda valorarse esta inclusin con criterios diversos.
En conclusin, el control de la potestad reglamentaria que corresponde a los
Tribunales conforme al artculo 106.1 de la Constitucin (y dentro de stos, al
orden contencioso-administrativo) alcanza a casi todas las normas reglamentarias del Gobierno, de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autnomas, de las Entidades Locales, de otras Entidades de Derecho Pblico a las que
se ha atribuido esta potestad, y a los Reglamentos del Tribunal Constitucional y
del Consejo General del Poder Judicial. No llegara este control, por el contrario, a los Reglamentos parlamentarios y al Estatuto de Personal de las Cortes
Generales y a aquellas normas del Gobierno (Presidente y Consejo de Ministros)
que, por su nula eficacia externa y su vocacin procedimental, constituyen interna corporis acta. Y no sera, por ltimo, inconstitucional que la Ley jurisdiccional estableciera un control expreso de los Decretos Legislativos.
13.4.2.
La potestad reglamentaria y el parmetro de control
Examinado el alcance del control jurisdiccional sobre las diversas categoras reglamentarias, parece necesario precisar igualmente el parmetro de ese
control, cuya identificacin presenta alguna complejidad mayor de la que podra
resultar en apariencia. El Reglamento, como cualquier actividad que emana del
Gobierno, est sometido a determinados lmites que algunos autores como Parejo, Jimnez-Blanco y Ortega74 resumen de la siguiente manera:
74
Luciano PAREJO, Antonio JIMNEZ-BLANCO y Luis ORTEGA: Op. cit., tomo I, pp. 198-204.
441
Lmites materiales: principios generales del Derecho (en especial interdiccin de la arbitrariedad e irretroactividad); observancia de los lmites propios de toda potestad discrecional; actuacin dentro de la materia reglamentaria (especialmente, respeto de la reserva de ley).
Lmites formales: competencia, jerarqua normativa, correcto procedimiento de elaboracin.
Est claro que estos lmites materiales y formales (que por ser pacficos en
la doctrina no requieren mayores pormenores75) son, en todo caso, el parmetro
para que la jurisdiccin examine los Reglamentos dictados por cualquier rgano dotado de potestad reglamentaria estableciendo, segn los casos, su validez
o invalidez.
El problema surge en la relacin del Reglamento con la Ley. En el supuesto
de los Reglamentos ejecutivos al parmetro sealado hay que agregarle un elemento ms que tambin es pacfico en la doctrina, que es que realice el desarrollo,
aplicacin y ejecucin de la Ley sin excesos que conlleven ultra vires, como seal el Tribunal Constitucional76. Tambin aqu tenemos un parmetro fundamental
que no plantea dudas ms all del significado del trmino desarrollo.
La cuestin algo ms compleja procede de los Reglamentos independientes,
empezando por su propia constitucionalidad77. Una parte de la doctrina administrativista as como alguna jurisprudencia del Tribunal Supremo invocan la
Ley como lmite a los fines pblicos materiales o doctrina de la vinculacin positiva de la Administracin a la legalidad, lo que conlleva una reduccin del
campo del Reglamento independiente a los Reglamentos autoorganizativos o
ad intra y, restrictivamente, a los denominados Reglamentos de necesidad. Pero
en el mbito de la doctrina constitucional, a partir especialmente del Derecho constitucional. Sistema de fuentes de Ignacio de Otto, y en otra parte de la doctrina
administrativista, as como en el Consejo de Estado, no se acepta pacficamente esta posicin reductivista y se sostiene la tesis de que el Reglamento que ema-
75 En el mismo sentido, Eduardo GARCA DE ENTERRA y Toms Ramn Fernndez: Curso de Derecho
administrativo, cit., tomo I, pp. 176-194. Tambin Ramn MARTN MATEO: Op. cit., pp. 144-145; Ramn PARADA: Op. cit., tomo I, pp. 67-69; Luis COSCULLUELA: Op. cit., p. 134 (ms impreciso que los anteriores).
76 STC 18/1982, de 4 de mayo, ponente: A. Escudero del Corral, FJ 4, Jurisprudencia constitucional,
tomo 3; STC 39/1982, de 30 de junio, ponente: J. Arozamena Sierra, FFJJ 2, 6, Jurisprudencia constitucional, tomo 3; STC 83/1984, de 24 de junio, ponente: F. Rubio Llorente, FJ 4, Jurisprudencia constitucional,
tomo 9. Sobre estas sentencias y los problemas que conlleva el trmino desarrollo, vase Ricardo GARCA
MACHO: Reserva de ley y potestad reglamentaria, Ed. Ariel, Barcelona, 1988, pp. 173-177.
77 De pocas figuras jurdicas se discute tanto su viabilidad constitucional, al tiempo que una y otra vez
la Administracin hace uso de la potestad reglamentaria sin previa habilitacin de una ley, ha dicho Jos
Mara BAO en Los lmites constitucionales de la potestad reglamentaria (remisin normativa y reglamento independiente en la Constitucin de 1978), Civitas-Servicio de Pubs. de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, Madrid, 1991, p. 164.
442
na del Gobierno, por tener este rgano constitucional una titularidad originaria
que dimana directamente de la Constitucin sin requerir la intermediacin legislativa y con un alcance ms amplio que la mera ejecucin de la Ley, por tener sealadas las importantes atribuciones del artculo 97 de sta, y, en fin, por no atribuirse la potestad legislativa en trminos de exclusividad de normacin, puede
regular todas aquellas materias que no hayan sido ocupadas, por razones de reserva
material o de reserva formal, por la Ley78. En estos casos la reserva de ley sigue
teniendo la misma vigencia que en los Reglamentos ejecutivos, de modo que una
norma reglamentaria que entre en colisin con una norma de rango legal ser ilegal. Pero qu ocurre cuando la Ley no puede utilizarse como parmetro porque
no hay una Ley que regule la materia sobre la que se ha despegado el Reglamento? El Reglamento, ms all de los defectos que pueda poseer por rebasar los lmites formales y materiales que hemos visto ms arriba, no sera enjuiciable? En
absoluto. Precisamente porque no tiene rango legislativo, el parmetro de enjuiciamiento del Reglamento se eleva un grado y pasa a ser la Constitucin. Los Tribunales no pueden inaplicar Leyes pero en el caso del Reglamento estn obligados a asegurar el principio de jerarqua normativa ex artculo 9.3 de la Constitucin,
lo que explica la previsin del artculo 6 de la Ley Orgnica del Poder Judicial que
prohbe a los Jueces y Tribunales aplicar Reglamentos contrarios a la Constitucin,
a la Ley o al principio de jerarqua normativa. La eficacia de esta aplicacin no ser,
en principio, erga omnes, pues ni la Constitucin ni la Ley les autoriza a extraer
tales normas inconstitucionales del Ordenamiento, como hara el Tribunal Constitucional, pero es suficiente para reservar el principio de jerarqua normativa79, como
ha hecho reiteradas veces el Tribunal Supremo. En este punto, algunos autores, como
Pablo Prez Tremps80, Eduardo Garca de Enterra81 y Francisco Caamao82, se han
referido, tanto en sede de lege lata como de lege ferenda a la posibilidad de control de Reglamento por el Tribunal Constitucional. Es un tema que incide lgicamente sobre la jurisdiccin contencioso-administrativa aunque por razones sistemticas nos limitamos a apuntar su existencia.
En conclusin, todos los Reglamentos tienen como parmetro para su control jurisdiccional los lmites formales y materiales sobre los que la doctrina es
78 Ignacio DE OTTO: Op. cit., pp. 214-235; Jos Mara BAO: Op. cit., pp. 163-228; BAO: Los
mbitos del Reglamento independiente en Estudios sobre la Constitucin espaola. Homenaje al Profesor Garca de Enterra, cit., tomo I, pp. 188-190; Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR: cit., p. 747; Alfredo GALLEGO ANABITARTE y ngel MENNDEZ REXACH: Artculo 97. Funciones del Gobierno, en
scar ALZAGA (dir.): Comentarios a las leyes polticas. Constitucin espaola de 1978, cit., tomo VIII,
pp. 23-93.
79 En esta misma lnea, vase Francisco CAAMAO: El control de constitucionalidad de disposiciones
reglamentarias, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1994, pp. 109-144.
80 Pablo PREZ TREMPS: Tribunal Constitucional y Poder Judicial, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1985, pp. 172-190.
81 Eduardo GARCA DE ENTERRA: La eliminacin general de las normas reglamentarias nulas con ocasin de recursos contra sus actos de aplicacin, en Revista Espaola de Derecho Administrativo, nm. 66,
abril-junio 1990, pp. 279-291.
82 Francisco CAAMAO: Op. cit., 144-178.
443
pacfica, entre los cuales hay que destacar la reserva de ley. Pero en el caso de
los Reglamentos independientes que regulan materias no reguladas por Ley el
parmetro sera la propia Constitucin a travs del principio de jerarqua normativa.
13.4.3.
La actuacin administrativa
Decamos en el anterior epgrafe que, a diferencia del control de la potestad

reglamentaria, el control de la actuacin administrativa, conforme al artculo
106.1, responde a dos nicos parmetros, a saber, su legalidad y su sometimiento
a los fines que la justifican.
El control de sometimiento de la Administracin a la Ley trae causa tanto
del artculo 9.383, que consagra el principio de legalidad, como del artculo 103.1
de la Constitucin, que prescribe que la actuacin de aqulla se realizar con
sometimiento pleno a la Ley. El texto constitucional asume, por consiguiente, el
principio de legalidad en la Administracin84. A este respecto, Eduardo Garca
de Enterra y Toms Ramn Fernndez afirman: Si las potestades administrativas encierran las posibilidades de una actuacin concreta de la Administracin, es, precisamente, en esta actuacin donde se funcionalizarn las exigencias
y limitaciones que el principio de legalidad impone a dichas potestades, en los
trminos que hemos visto, al configurarlas y al regular sus particulares condiciones de ejercicio85. Desde tal perspectiva, el significado de la expresin la
legalidad de la actuacin administrativa no ofrece dudas como parmetro a utilizar en el control jurisdiccional. Pero qu ocurre cuando la actuacin administrativa tiene como cobertura normativa un Reglamento independiente? Cmo
medir la legalidad en estos casos? Si, conforme al artculo 103.1 de la Constitucin, la Administracin acta con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, parece que el parmetro legalidad habr de ser desplazado por el parmetro nsito en la norma reglamentaria que regula la materia de la que trae causa
la actividad administrativa sometida a enjuiciamiento en sede contencioso-administrativa. Mxime cuando la vulneracin de una norma reglamentaria infringe el principio de inderogabilidad singular de los Reglamentos.
En cuanto al sometimiento de sta (la actuacin administrativa) a los fines
que la justifican, Garrido Falla seal con acierto la conveniencia de conectar
83 Vase Jos Luis VILLAR PALAS y Emilio SU LLINAS: Artculo 9.. El Estado de Derecho y la Constitucin, en scar ALZAGA (dir.): Comentarios a la Constitucin espaola de 1978, Cortes Generales-Edersa, Madrid, 1996, 2.a ed., tomo I, pp. 467-582.
84 Sobre el principio de legalidad de la Administracin, Eduardo GARCA DE ENTERRA y Toms RAMN
FERNNDEZ: Curso de Derecho administrativo, cit., tomo I, pp. 423-479. Del mismo GARCA DE ENTERRA:
Democracia, jueces y control de la Administracin, cit., pp. 40-44, y 126-134. Tambin Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR: Fundamentos de Derecho administrativo, cit., pp. 194-204.
85 Eduardo GARCA DE ENTERRA y Toms RAMN FERNNDEZ: Curso de Derecho administrativo, cit.,
tomo I, pp. 476.
444
esta expresin con el recurso por exceso o desviacin de poder que estaba contemplado en la Constitucin de 1931, el cual traa causa del recurso por desviacin del poder implantado en el contencioso-administrativo francs86 y que apareci como parmetro de control en la derogada Ley de 1956. Como explican
Garca de Enterra y Toms Ramn Fernndez, la concepcin francesa del recurso
por exceso de poder ya ha quebrado, sustituida por un recurso que tutela intereses subjetivos87. Pero lo que ahora interesa, dada la dimensin constitucional
de este trabajo, es conocer de qu manera la Constitucin configura los fines de
la Administracin, remitindonos supra para saber a qu Administracin se refiere la Constitucin.
La Administracin es, en la Constitucin, un ente instrumental dirigido por
el Gobierno88 al servicio de la poltica de ste. Lo que distingue la accin administrativa de la accin poltica es que la primera ha de ajustarse a los principios fijados en el artculo 103.1 de la Constitucin. Pero al igual que las herramientas no tienen fines propios pues ejecutan los fines de quien las maneja, la
Administracin no tiene otros fines que los que seala el Gobierno que la dirige. Ahora bien, eso no implica el reduccionismo de sostener que solamente el Gobierno ha de fijar normativamente esos fines. El mismo artculo 103.1 establece unos principios agregando a continuacin con sometimiento pleno a la Ley
y al Derecho. En consecuencia, los fines de la Administracin, cuyo sometimiento
ha de ser controlado jurisdiccionalmente, son los que se fijen normativamente,
ya por Ley, ya reglamentariamente por el Gobierno. se es el ncleo central de
la teleologa de la Administracin, ncleo que est rodeado de un segundo crculo o corteza externa que es la forma y los criterios de actuacin administrativa, de los que hay abundantes referencias en la Constitucin: el citado artculo
103.1, el mandato de regular los rganos administrativos de acuerdo con la Ley
(art. 103.2), la obligacin de regular la funcin pblica por Ley (art. 103.3), las
funciones de dos ramas especficas de la Administracin como son las Fuerzas
Armadas y las Fuerzas y Cuerpos de la Seguridad del Estado (art. 8 y 104, respectivamente), y, en fin, la reserva de Ley para regular la audiencia de los ciudadanos, el acceso a los archivos y registros y el procedimiento de produccin
de actos administrativos. Este conjunto, unas veces con rango legal y otras veces con rango reglamentario, conforma los fines de la Administracin que los Juzgados y Tribunales pueden controlar.
86 Fernando GARRIDO FALLA: Artculo 106, en Comentarios a la Constitucin, cit., conforme a la 2.a
ed., pp. 1460-1463.
87 Eduardo GARCA DE ENTERRA y Toms RAMN FERNNDEZ: Curso de Derecho administrativo, cit.,
5.a ed., tomo II, p. 572-573.
88 Vase el excelente trabajo de Rafael JIMNEZ ASENSIO: La direccin de la Administracin Pblica com funcin del Gobierno, en Revista Vasca de Administracin Pblica, nm. 34 (II), septiembre-diciembre 1994, pp. 67-95. Para el Derecho italiano, vase el sinttico pero muy preciso trabajo de Carlo
ROEHRSSEN: Della distinzione tra Governo ed amministrazione, Rivista trimestrale di diritto pubblico,
nm. 1, anno XL, 1990, pp. 131-135, con referencias a esa distincin en la ley italiana del Gobierno de
1988.
445
13.5.
LA LEY DE LA JURISDICCIN CONTENCIOSOADMINISTRATIVA Y LOS MANDATOS CONSTITUCIONALES
En este ltimo apartado se va a examinar la respuesta que la Ley 29/1998, de

13 de julio, ha dado a aquellas cuestiones que la Constitucin ha tratado respecto a la jurisdiccin contencioso-administrativa, especialmente respecto a
aquellas materias que, como hemos visto, han quedado abiertas a fin de que sea
el legislador el que acabe danto un tratamiento definitivo.
La primera de estas cuestiones sobre las que hemos de examinar la respuesta dada por la Ley 29/1998 se refiere a los sujetos pasivos del control jurisdiccional, y ms especficamente, el Gobierno de la Nacin. En este punto, el artculo 2 de la Ley establece: El orden jurisdiccional contencioso-administrativo
conocer de las cuestiones que se susciten en relacin con: a) los elementos
reglados y la determinacin de las indemnizaciones que fueran procedentes,
todo ello en relacin con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno
de las Comunidades Autnomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos. Ante los actos polticos, actos constitucionales o actos de Gobierno es
posible, como veamos ms arriba, adoptar posturas diversas que responden a las
diversas concepciones que se sostengan sobre la relacin entre el Gobierno y
los Tribunales. En este sentido, trayendo causa de las diversas interpretaciones
constitucionales que se formulen, tanto caba que la Ley hubiera excluido del control jurisdiccional la totalidad de los actos polticos (o concepto similar) por considerarlos residenciados en el Tribunal Constitucional como que no hubiera hecho alusin a esta categora para someterla totalmente al control judicial ordinario.
En este punto resultan a prioiri igualmente legtimas ambas opciones, que descansaran, repito, en interpretaciones constitucionales opuestas pero no descabelladas. Sin embargo, a mi juicio, se ha adoptado por una solucin no errnea
sino inadecuada.
Como sealaba, el concepto nefando de acto poltico ha dado lugar a toda clase de polmica a causa de la experiencia procesal ex artculo 2.6) de la Ley jurisdiccional de 1956, que ha sido el punto de partida de los administrativistas.
Lo malo es que la dicotoma discrecional/reglado sobre la que se vuelve a levantar
el artculo 2.a) de la nueva Ley es insuficiente para el Derecho constitucional,
al menos en algunos casos. Y lo es por su escasa utilidad, ya que en las actuaciones de direccin poltica a que se refieren tanto el artculo 97 de la Constitucin como la sentencia constitucional 45/1990 los elementos reglados son jurdicamente poco relevantes pero conduciran a un control de la totalidad de la
actuacin gubernamental y slo a partir de dicho control se determinara la legalidad de tal actuacin. Un acto de direccin poltica del Gobierno puede conculcar perfectamente la Constitucin, pero, curiosamente, conforme a la nueva
Ley queda sometido a un doble control (judicial y constitucional) que aade excesiva aleatoriedad a su efectivo control. Por eso hubiera sido ms adecuado excluir expresamente el acto constitucional, con el alcance que se deseara, y lle446
varlo a la competencia del Tribunal Constitucional y reformar de paso el artculo

43 de su Ley Orgnica para eliminar toda referencia al agotamiento de la va judicial procedente en los actos de direccin poltica del Gobierno no sometidos
a Derecho administrativo (pero no en aquellos en que el Gobierno dirige la Administracin civil y militar) por las razones que hemos sealado ms arriba.
Por el contrario, es un acierto residenciar en esta jurisdiccin las pretensiones relacionadas con los actos y disposiciones en materia de personal, administracin y gestin patrimonial adoptados por los rganos constitucionales, rganos auxiliares de los rganos constitucionales y rganos estatutarios similares,
salvo los del Consejo General del Poder Judicial y de la Administracin Electoral, que, con remisin a su respectiva legislacin, pueden rebasar el citado mbito. Todas estas pretensiones, establecidas en el artculo 1.3 de la Ley, aportan
la definitiva caracterizacin como Administracin de los rganos gestores de
los rganos constitucionales.
Hay que sealar, pasando del sujeto controlable al objeto a controlar, que los
denominados Reglamentos menores de las Cmaras quedan fuera de esta jurisdiccin no as los Reglamentos emanados del Tribunal Constitucional que
tiene cabida en la letra a] de este artculo 1.2, y slo seran controlables ex artculo 42 de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional, precepto, sin embargo, reductor, pues requiere la vulneracin de derechos y libertades. El problema
es que se accedera al control de tales Reglamentos menores con el pie forzado de un derecho o libertad violado cuando el motivo del recurso puede ser
abstracto, esto es, por vulneracin de una norma con rango de Ley, rango que tienen los Reglamentos parlamentarios. No es bueno que una Ley nueva contenga
lagunas, sobre todo cuando no se sabe a qu concepcin responden tales lagunas, mxime cuando el artculo 58.1 de la Ley Orgnica del Poder Judicial dej
abierto el alcance de este control sobre los rganos constitucionales.
En cuanto a los Reglamentos dictados como disposiciones organizativas, de
funcionamiento y actuacin emanadas del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros conforme al artculo 17.b) de la Ley del Gobierno, entiendo que
no seran controlables por los Tribunales pues ni son disposiciones generales
conforme al artculo 1.1 de la Ley jurisdiccional ni responden a criterios reglados pues tanto el Presidente del Gobierno como el Consejo de Ministros actuaran discrecionalmente al fijar sus reglas de funcionamiento.
La Ley ha dado respuesta, conforme a la doctrina mayoritaria de los administrativistas, al tema de la legislacin delegada, de manera que queda configurado
el control de los elementos reglamentarios, por ende ultra vires, de los Decretos
Legislativos (art. 1.1 in fine). Dada la redaccin del artculo 82.6 de la Constitucin, est previsin, por intermediacin de la Ley, no se puede considerar inconstitucional a pesar de la doctrina elaborada por algunos constitucionalistas.
447
El parmetro de control de los Reglamentos, como hemos visto ms arriba,

es de tal extensin que difcilmente la Ley (que es de naturaleza procesal, no se
olvide) poda recogerlo, pero el artculo 70.2 compendia acertadamente esta extensin y se refiere a los lmites formales y materiales del Reglamento mediante una alusin a cualquier infraccin del ordenamiento jurdico. Pero contiene, en cambio, todos los principios de la eficacia formal de la sentencia, eficacia
que afecta a la vigencia de los Reglamentos impugnados: la estimacin del recurso conlleva la declaracin de no ser conforme a Derecho y la subsiguiente anulacin total o parcial del Reglamento (art. 7.1.a]), ms la eficacia erga omnes desde la publicacin del fallo, lo que, en virtud del principio de publicidad normativa
del artculo 9.3 de la Constitucin (art. 72.2), ha de publicarse en el mismo diario oficial donde apareci el Reglamento impugnado, eficacia que por otro lado
es ex nunc (art. 73). Como puede verse, si la Ley procesal no puede fijar unos
parmetros de control que en todo caso corresponden a la Constitucin y a la Ley
Orgnica del Poder Judicial, ha introducido dos novedades respecto a la Ley anterior: ha fijado mejor la eficacia formal de la sentencia estimatoria de la impugnacin de un Reglamento y se ha acomodado a la eficacia de las sentencias
dictadas en recursos de inconstitucionalidad, esto es, eficacia erga omnes y ex
nunc. Finalmente, hay que sealar que cualquier recurso contencioso-administrativo contra Reglamentos es susceptible de recurso de casacin.
Pero en materia de control de Reglamentos la novedad ms interesante (que
ya apareca en el proyecto de ley que se empez a debatir en la anterior legislatura) es la cuestin de ilegalidad regulada en el Captulo II del Ttulo V (arts. 123
a 126 en relacin con el art. 27). La cuestin de ilegalidad se regula a imitacin
de la tcnica de la cuestin de inconstitucionalidad, que compete al Tribunal
Constitucional. Esta cuestin de legalidad trae causa del principio erga omnes
pues est regulada para asegurar la vigencia de este principio. Con esta tcnica
se enriquece el viejo principio que ordenaba a los Jueces y Tribunales inaplicar
los Reglamentos contrarios, entre otras normas, a las Leyes (art. 6 de la Ley Orgnica del Poder Judicial) que poda tener eficacia discontinua por no ser erga
omnes hasta que se consolidara esa interpretacin jurisprudencial. En realidad,
mediante la cuestin de ilegalidad se garantiza la correcta aplicacin de la expresin constitucional Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria,
que no estaba debidamente asegurada con la mera inaplicacin de los Reglamentos ilegales.
Finalmente, la Ley es respetuosa con la potestad reglamentaria que compete
el Gobierno ex artculo 97 de la Constitucin, pues su artculo 71.2 advierte que
los Tribunales no podrn determinar la forma en que han de quedar redactados
los preceptos de una disposicin general en sustitucin de los que se anularon.
El control de la legalidad de la Administracin tiene un tratamiento ms diluido, ya que una Ley Procesal no puede sustituir a los Jueces y Tribunales a los
que corresponde esta funcin. En todo caso hay que sealar que la Ley enlaza
448
ms con el artculo 103.1 de la Constitucin ( con sometimiento pleno a la

Ley y al Derecho) que con el principio de legalidad sensu stricto del art. 106.1,
ya que establece que la sentencia estimar el recurso cuando la disposicin o el
acto incurrieran en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico (art. 70.2).
Se trata de un acierto (nada novedoso, por otra parte, pues este precepto reproduce casi literalmente el art. 83.2 de la vieja Ley), pues, como tambin se sealaba ms arriba, el acto administrativo puede infringir normas de rango reglamentario que vulneraran el principio de inderogabilidad singular de los
Reglamentos, de manera que este artculo 70.2, al invocar al ordenamiento y no
slo a la Ley, asegura el sometimiento a la totalidad del ordenamiento.
Finalmente, el control de los fines de la Administracin tiene acogida expresa en la Ley al prever la estimacin del recurso por desviacin de poder, conceptuado como una infraccin del ordenamiento. Cierto que la Ley, en este artculo 70.2, no parece muy innovadora, pues repite la nocin que ya dio el artculo
83.3 de la Ley derogada, aunque tambin es cierto que esa antigua definicin era
uno de los aciertos ms claros de la Ley de 1956. En todo caso, la configuracin
jurisprudencial de esta tcnica est muy elaborada y quiz lo nico que haya
que sealar es que la desviacin de poder trae ahora causa de la Constitucin,
lo que no era el caso en el derogado artculo 8.3.
449
VI. GOBIERNO Y ADMINISTRACIN
CAPTULO 14:
PRINCIPIOS JURDICOS BSICOS DE LA LOFAGE
14.1.
LA POSICIN CONSTITUCIONAL DE LA ADMINISTRACIN
Antes de examinar los principios organizativos de la LOFAGE conviene precisar dos cuestiones previas, a saber, la posicin constitucional de la Administracin
y los antecedentes del texto legislativo. El modelo organizativo de la LOFAGE
trae causa de la Constitucin pero esta afirmacin slo se corrobora examinando el modelo constitucional previo. A su vez, la LOFAGE no es una Ley apresurada sino que sus primeros borradores se redactan muchos aos antes de la definitiva remisin del proyecto de ley a las Cortes Generales. Si con notable fidelidad
a su ttulo, la LOFAGE tiene por objeto regular la organizacin y el funcionamiento
de la Administracin General del Estado y de los Entes que la misma Ley viene
a denominar Organismos pblicos, antes de adentrarnos en este doble objeto conviene sealar los antecedentes dogmticos y normativos de la Ley.
A diferencia del rgimen franquista y de las anteriores experiencias constitucionales1, la Constitucin de 1978 ha efectuado una ntida separacin entre el
Gobierno y la Administracin como se desprende de los artculos 97 y 103.1. La
separacin est justificada por el carcter que se confiere al Gobierno que, como
en todo rgimen parlamentario, est investido de la legitimidad que dimana de
haber recibido (en Espaa a travs de su Presidente) la confianza del Parlamento. La relacin fiduciaria establecida entre el Parlamento y el Gobierno determina
la posicin de ste en un doble sentido: a) porque el telos de su accin es el programa de gobierno presentado al Congreso de los Diputados por el candidato a
1 En la Ley Orgnica del Estado de 1967 esta separacin pareca clara pero en cambio en la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 1957 se estableca, en su artculo 2, que el Jefe del Estado y el Consejo de Ministros eran rganos superiores a la Administracin. Y en los textos constitucionales anteriores slo la Constitucin de 1931 apuntaba, muy indirectamente, esa separacin cuando en su artculo 87
se estableca que corresponda a los Ministros la alta direccin de los servicios pblicos asignados a los diferentes Departamentos ministeriales.
453
Presidente para obtener la confianza de la Cmara as como por el mantenimiento de esa confianza a travs de los mecanismos de responsabilidad parlamentaria; b) porque se tiene que servir de la Administracin para ejecutar ese programa de gobierno, ejecucin que sin embargo ha de respetar los principios que
establece el artculo 103.1 de la Constitucin. En consecuencia, el Gobierno est
investido de una legitimidad democrtica de la que carece la Administracin
que es solamente un ente instrumental. Por eso, en un rgimen parlamentario el
Gobierno y la Administracin son entes separados: el primero dirige a la segunda como reza el artculo 97 de la Constitucin espaola.
Esta posicin de un ente, la Administracin, subordinado a otro, el Gobierno, no es suficiente, empero, para entender la posicin constitucional de la Administracin. Adems de estar dirigida por el Gobierno tiene otras tres caractersticas peculiares conforme a la Constitucin: a) La Administracin sirve con
objetividad los intereses generales (art. 103.1, primer inciso, de la Constitucin);
b) se rige conforme a los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin,
desconcentracin y coordinacin (art. 103.1, segundo inciso, de la Constitucin); c) se inserta en el Estado social y democrtico de Derecho ex artculo 1.1
de la Constitucin. Estas tres notas caractersticas ayudan a entender su posicin
jurdica.
Hay que empezar sealando que no hay contradiccin entre la facultad de
direccin (sin duda poltica) que ejercita el Gobierno y el servir con objetividad
los intereses generales. El Gobierno ejerce su accin siguiendo el iter establecido en el programa de investidura que present el candidato a Presidente ante
el Congreso de los Diputados, programa en torno al cual se ha anudado la relacin fiduciaria que une al Gobierno con el Congreso. Este programa se renueva
a lo largo de toda la legislatura, adaptndose a los cambios que sean necesarios
para adecuarse a la dinmica poltica, pero en la perspectiva democrtico-parlamentaria el Gobierno est polticamente obligado a cumplir su programa para
lo que se tiene que servir de la Administracin que es el aparato burocrtico que
ejecuta materialmente sus decisiones. Si vale una imagen anatmica, tan repetida en los tratadistas del barroco, el Gobierno es el cerebro en tanto que la Administracin es el resto del cuerpo. Desde tal punto de vista, la Administracin
acta con criterios poltico-partidistas pues ha de ejecutar un programa de gobierno que en parte (pero slo en parte) refleja el programa electoral de un partido que gan las elecciones. Cmo casa esta idea con el mandato constitucional de que la Administracin sirva con objetividad los intereses generales? Nos
referiremos a ello al comentar el artculo 2.
Veamos igualmente que la Administracin est inserta en el Estado social y
democrtico de Derecho. Dejando aparte interesantes polmicas doctrinales acerca del alcance de esta insercin de la Administracin Pblica en el Estado social conviene sealar que, ms all de algunas interpretaciones en clave civilis454
ta que se han hecho del Captulo III del Ttulo I de la Constitucin, todos los artculos de este Captulo recogen polticas pblicas que los poderes pblicos, a
travs de sus respectivas Administraciones, han de aplicar con un alcance y una
extensin que vara segn sus respectivos programas de gobierno. En consecuencia, la accin administrativa del Estado social en Espaa se enmarca en los
principios que contienen los artculos 39 a 52 de la Constitucin.
14.2.
LA NOCIN CONSTITUCIONAL DE LA ADMINISTRACIN

GENERAL DEL ESTADO
El primer apartado del artculo 2 de la LOFAGE recoge contenidos de los artculos 97 y 103.1 de la Constitucin. En una primera aproximacin podra incluso pensarse que no slo es superfluo sino que responde a una tcnica legislativa incorrecta, la denominada tcnica duplicativa, pues en sede de justicia
constitucional se ha sealado con mayor o menor extensin lo inadecuado que
es llevar a una norma de rango inferior los contenidos de otra norma superior mxime cuando, como ocurre en este caso, esa traslacin no conlleva slo una degradacin de rango sino que adems podra aparecer como una interpretacin de
la Constitucin por parte de un rgano, las Cortes Generales, que carece de la
competencia de interpretacin constitucional2. De hecho, algunos comentaristas
del artculo 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de
las Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn, que introduce los mismos principios y la misma tcnica, han sido muy crticos con
esta repeticin de estos conceptos constitucionales3.
Sin embargo, este apartado, lejos de invadir campos competenciales de
otros rganos constitucionales, constituye un acierto que conviene destacar. A
leyes como la LOFAGE se les debe exigir que proporcionen al operador jurdico y al ciudadano una definicin rigurosa, precisa y completa de los rganos o instituciones que vienen a regular. La nocin constitucional de la Administracin est dispersa en los citados artculos 97 y 103.1 ms algunas notas
relevantes pero accesorias en el resto del artculo 103 y en los artculos 105 y
106. En consecuencia, el ncleo de esa nocin constitucional no slo est disperso sino que adems proporciona alguna indeterminacin como se observa
2 He tratado este tema, desde la perspectiva de la jurisprudencia constitucional, en mi trabajo Problemas de tcnica legislativa en el mbito de la produccin normativa de las Comunidades Autnomas, en la
obra col. El funcionamiento del Estado autonmico, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid,
1999, 2.a ed., pp. 726-728.
3 Jess GONZLEZ PREZ y Francisco GONZLEZ NAVARRO: Comentarios a la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn (Ley 30/1992, de 26 de noviembre), Civitas, Madrid, 1999, 2.a ed., t. I, pp. 302-303; y Ramn PARADA: Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn (Estudio, comentarios y texto de la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre), Marcial Pons, Madrid, 1993, p. 54.
455
en el artculo 97, segundo inciso, cuando se proclama que el Gobierno ejerce la funcin ejecutiva.
Este primer apartado viene a dar una repuesta acertada tanto a la dispersin
conceptual que hallamos en la Constitucin como a los flecos de indeterminacin que tambin aparecen. Y para ello, encontramos en el primer apartado, debidamente concatenadas, las siguientes proposiciones:
14.2.1.
Que la accin de la Administracin General del Estado se realiza

bajo la direccin del Gobierno
Jimnez Asensio ha resumido muy bien el problema conceptual que entraa

esta funcin: La facultad atribuida por la Constitucin al Gobierno de dirigir
el aparato administrativo no ofrece margen de duda. Los problemas, sin embargo, estriban a la hora de definir en qu consiste esa facultad de direccin y, sobre todo, cmo se manifiesta4. Tiene razn Jimnez Asensio mxime cuando
casi todos los autores que han intentado concretar los elementos ms significativos de esta funcin de direccin se quedan en la corteza del problema de tal manera que sealan diversas manifestaciones de la funcin de direccin (emplear
instrumentos normativos, aprobar el proyecto de Presupuesto, efectuar nombramientos de altos cargos, establecer directrices, etc.) sin llegar a identificar
su ncleo esencial.
Una posible va que intente desentraar en qu consiste esa funcin directiva tan especfica ha de partir de dos premisas: que lo que el Gobierno dirige
no es una actividad sino un ente como seal tempranamente Ignacio de Otto5,
por lo que es de aplicacin toda la teora jurdica y todas las tcnicas de las
Ciencias de la Administracin en lo que se refiere a la direccin de organizaciones completas; y que esa direccin tiene naturaleza teleolgica, es decir,
como apunt Lpez Calvo6, que la actuacin de la Administracin se efecta
tras una decisin poltica de adecuacin y oportunidad. Pues, en definitiva, dirigir la Administracin es una manifestacin de la direccin de la poltica interior y exterior7.
A partir de estas dos premisas puede entenderse mejor esa funcin directiva
sobre la Administracin que la LOFAGE ha venido a reiterar. Dirigir la Administracin es un acto poltico que genera responsabilidad del Gobierno, el cual
4 Rafael JIMNEZ ASENSIO: La direccin de la Administracin Pblica como funcin del Gobierno. Revista Vasca de Administracin Pblica, nm. 34 (II), septiembre-diciembre 1991, p. 85.
5 Ignacio DE OTTO: La posicin constitucional del Gobierno, Documentacin Administrativa, nm.
188, octubre-diciembre 1980, p. 176.
6 Jos LPEZ CALVO: Organizacin y funcionamiento del Gobierno, Tecnos, Madrid, 1996, p. 77.
7 Juan Luis PREZ FRANCESCH: El Gobierno, Tecnos, Madrid, 1993, p. 124.
456
responde de los xitos y de los errores de la actuacin administrativa. Esta proposicin jurdica que establece la Constitucin adquiere, al insertarse en la LOFAGE, una dimensin muy significativa pues el artculo 97 de la Constitucin
no permita conocer el alcance orgnico, es decir, los lmites, de esa potestad
directiva o, dicho de otra manera, qu rganos son los que dirige el Gobierno forman parte de la Administracin. El tema no es balad dada la proliferacin de Administraciones independientes cuya accin no siempre genera responsabilidad
para el Gobierno (las Juntas Electorales o el Consejo de Administracin de Radio Televisin Espaola, por poner dos ejemplos significativos). Es la LOFAGE
la que seala los entes administrativos que dirige el Gobierno que no son otros
que la Administracin General del Estado y los Organismos pblicos vinculados o dependientes de ella y, por dirigirlos, el Gobierno asume responsabilidad
pblica.
Cul es el parmetro para medir la responsabilidad poltica del Gobierno
por esta funcin directiva de la Administracin? Hace algn tiempo en un trabajo anterior, seal que, a diferencia de las otras funciones del Gobierno contempladas en el artculo 97 de la Constitucin, sta de dirigir la Administracin
se caracteriza porque en su iniciacin y en la eleccin de las posibilidades que
se le ofrecen (determinacin de la cantidad y calidad de los servicios pblicos,
determinacin de las condiciones de trabajo del personal, establecimiento del
modelo organizativo, etc.), el Gobierno es libre pero, una vez elegido el modelo de intervencin pblica, la Administracin slo puede actuar de acuerdo con
un procedimiento prefijado por lo que el Gobierno carece de libertad de formas
para llevar a cabo estas determinaciones8. En conclusin, la responsabilidad del
Gobierno discurrir tanto a travs del mbito no reglado de iniciar o no actuaciones administrativas con las diversas alternativas que se presenten y tambin
adquirir responsabilidad por no respetar el procedimiento administrativo predeterminado por la Ley9.
14.2.2.
Que la Administracin General del Estado desarrolla funciones

ejecutivas de carcter administrativo
Esta segunda proposicin plantea, en primer lugar, una puntualizacin de carcter conceptual pues a primera vista podramos pensar que esta referencia a una
accin gubernamental, Centro de Estudios Constitucionales Boletn Oficial del Estado, Madrid, 1995, pp.
201-214.
9 No es posible apuntar un tema colateral que ha tenido respuestas diferentes en la doctrina y es el contenido, poltico o administrativo, de esta funcin directiva. Como tambin seal Jos LPEZ CALVO (Organizacin y funcionamiento del Gobierno, cit., p. 78) esta direccin es doble, poltica y administrativa. Es por
ello ficticio intentar limitar la caracterizacin de esta accin a una u otra dimensin como han intentado algunos autores.
457
funcin ejecutiva es la misma que contiene el artculo 97 de la Constitucin. Sin

embargo, aun cuando materialmente puedan coincidir en algunas ocasiones, estamos ante dos conceptos distintos y ello por dos razones evidentes: una funcin
es ejercitada por el Gobierno y otra por la Administracin General del Estado y,
adems, una es una funcin ejecutiva tout court y la otra es una funcin ejecutiva de carcter exclusivamente administrativo.
Este inciso final del apartado 1 del artculo tiene, sin embargo, una gran importancia. Si hacemos una exgesis gramatical de todo este apartado 1 la conclusin a la que se llega es que, dentro del aparente grupo oracional yuxtapuesto que constituye todo el apartado, la oracin final, a pesar de utilizar un gerundio,
es en realidad el ncleo oracional al que estn subordinadas las restantes oraciones.
Pues junto a una corteza de consideraciones generales pero en cierto modo externas (quin dirige la Administracin, a qu est sometida, etc.) lo importante
del apartado 1 es la afirmacin rotunda de en qu consiste la accin de la Administracin General del Estado: desarrollar funciones ejecutivas de carcter
administrativo. Luego, toda la accin de la Administracin General del Estado
es una actividad ejecutiva. Pero qu quiere decir ejecutiva?
Sin duda no se debe identificar con la funcin ejecutiva a que se refiere el artculo 97 de la Constitucin pues sta es una de las varias funciones del Gobierno que le atribuye el texto constitucional. Y aunque no hay mucha unanimidad
en la doctrina ni en la jurisprudencia acerca de esta funcin gubernamental puede apuntarse, como tuvimos ocasin de sealar en otro trabajo, que esta funcin
es el engarce entre la funcin de direccin poltica y la funcin de direccin de
la Administracin y est destinada a asegurar que todo el mbito volitivo que contiene la funcin de direccin poltica se exprese orgnicamente con acciones positivas cuya concrecin ltima ser efectuada por la Administracin10. Luego la
Administracin, entre otros de sus fines, ha de ejecutar la funcin ejecutiva del
Gobierno, con lo que la parte no puede coincidir con el todo. As lo ha visto
tambin Luciano PAREJO quien distingue entre la ejecucin directiva del Gobierno ex artculo 97 de la Constitucin y la ejecucin dirigida de la Administracin que es heternoma porque corresponde a los fines que le vienen dados por el Gobierno11.
En realidad, bajo este adjetivo se est sealando dos cosas. En primer lugar,
que la Administracin General del Estado, por carecer (a diferencia de otras
Administraciones) del carcter de rgano constitucional o de autarqua de ori-
accin gubernamental, cit., pp. 222-226; en sentido similar, Jos LPEZ CALVO: Organizacin y funcionamiento
del Gobierno, cit, pp. 355-363.
11 Luciano PAREJO, Antonio JIMNEZ-BLANCO y Luis ORTEGA: Manual de Derecho administrativo, Ariel,
Barcelona, 1998, 5.a ed., t. I, p. 71.
458
gen representativo, no posee iniciativa pblica pues est sometida a una direccin externa (la del Gobierno) que seala sus objetivos, en lo que se diferencia
de lo que algunos autores denominan Administracin con legitimacin propia,
para lo que ponen como ejemplos la Administracin local, los Colegios profesionales o las Universidades12. Y en segundo lugar que, por causa de esa carencia
de iniciativa pblica, la Administracin ejecuta tanto el ordenamiento sin innovarlo (las normas de diverso rango que atribuyen funciones a la Administracin bajo la direccin del Gobierno) como las directrices sin carcter normativo
que emanan del mismo Gobierno. Esto no guarda relacin con las viejas doctrinas administrativas francesas que vinculaban la Administracin con la ejecucin
de la Ley pues es el Gobierno el que ejecuta la Ley y adems lo que ejecuta la
Administracin es la decisin, normativa o singular, del Gobierno, frecuentemente sin cobertura legislativa inmediata. Ni tampoco coincide, lgicamente,
con las doctrinas alemanas fundadas en la exclusin de otras funciones, es decir, atributivas a la Administracin de todos los rasgos que no eran legislacin
ni jurisdiccin.
Puede reprocharse a este inciso que utilice una expresin, funciones ejecutivas, algo degradada pues el adjetivo ejecutivo se emplea con carcter polismico en el Derecho pblico. Es posible que hubiera podido encontrarse otra
expresin pero su sentido y, sobre todo, su telos son inequvocos: proclamar que
la Administracin General del Estado carece de autonoma orgnica y funcional
y que es un ente sometido, ms all de lo equvoco, por amplio, de la expresin,
es un acierto que lo proclame la LOFAGE.
14.2.3.
Que la Administracin General del Estado est plenamente

sometida a la Ley y al Derecho
Esta tercera proposicin, a diferencia de las dos anteriores que aportaban algn interesante tamiz, no contiene el menor contenido innovador pues repite el
inciso final del artculo 103.2 de la Constitucin. La LOFAGE, por ello, no viene a esclarecer la polmica latente tras el tema objeto de este inciso que no es
otro que el de la naturaleza de la vinculacin, positiva o negativa, de la Administracin, e indirectamente del Gobierno, a la Ley. El trabajo de habilitacin de
Dietrich Jesch marc en 1960 un cierto hito en el Derecho europeo de asumir,
en base a la Ley Fundamental de Bonn, el criterio, entonces de claro avance democrtico respecto a una doctrina muy apegada todava al Principio Monrqui-
12 Esta distincin entre Administracin con legitimacin mediada parlamentariamente y Administracin

con legitimacin propia ha sido bien percibida por Luciano PAREJO, Antonio JIMNEZ-BLANCO y Luis ORTEGA
(Manual de Derecho administrativo, cit., t. I, pp. 55-59) aunque resulta discutible caracterizar como entes exclusivamente administrativos y no entes polticos y de gobierno a las Entidades Locales. Pero la distincin como
tal es vlida y perfectamente aplicable a lo que estos autores denominan Administracin con legitimacin autnoma.
459
co, de la vinculacin positiva de la Administracin a la Ley13. De esta concepcin ha bebido una parte de la doctrina espaola si bien ha habido otro sector que
la rechaza e incluso posiciones eclcticas que expresamente la aceptan pero matizndola hasta traspasar el lmite las tesis contrarias como puede ser el caso de
Martn Mateo14.
En este punto, superadas las concepciones expresamente dimanantes o implcitamente inerciales del siglo XIX, conviene apuntar que una interpretacin sistemtica de esta declaracin constitucional reproducida por la LOFAGE nos debe
llevar a la conclusin de que la plena legitimidad democrtica del rgano que dirige la Administracin, el Gobierno, ms el expreso sometimiento de aquella no slo
a la Ley sino al Derecho (normas reglamentarias, principios generales) tiene un lmite de actuacin en el ordenamiento en su conjunto. Aceptar lo contrario nos llevara a buscar en cada manifestacin de la accin administrativa una habilitacin
legislativa que no se compadece con las facultades del Gobierno que dirige a la
Administracin que, por supuesto, no siempre precisan habilitacin legislativa. Lgicamente, la reserva de ley es un lmite a la accin del Gobierno y, por ello, de la
Administracin que ste dirige pero qu habilitacin legal expresa puede necesitar la Administracin que ejecuta la funcin ejecutiva del Gobierno en los casos en
que ste carece de habilitacin legislativa aunque no acta contra legem?
En definitiva, ante la muy importante polmica suscitada ante esa expresin
constitucional, la LOFAGE ha adoptado una posicin prudente y ha preferido reiterar, sin innovacin alguna, los trminos empleados por la Constitucin, trminos abiertos a toda clase de interpretaciones.
14.2.4.
Que la Administracin General del Estado sirve con objetividad

los intereses generales
El sentido de esta expresin constitucional ha dado lugar a menos comentarios de los que probablemente exija pero existe un trabajo interesante sobre la
materia que centra muy bien todos sus delicuescentes perfiles y que seala sus
antecedentes doctrinales e histricos, trabajo que debemos a Alejandro Nieto15.
Ambos conceptos de objetividad y de inters general, por separado, han dado
lugar a interesantes monografas como la de Bermejo Vera16 y plantean, en sen-
13 Dietrich JESCH: Ley y Administracin. Estudio de la evolucin del principio de legalidad (trad. M.
HEREDERO), Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1978, pp. 219-304.
14 Ramn MARTN MATEO: Manual de Derecho Administrativo, Trivium, Madrid, 1998, 19.a ed., pp. 94-97.
15 Alejandro NIETO: La Administracin sirve con objetividad los intereses generales, Estudios sobre
la Constitucin espaola. Homenaje al Profesor Eduardo Garca de Enterra, Civitas, Madrid, 1991, t. III,
pp. 2185-2253.
16 Jos BERMEJO VERA: El inters general como parmetro de la jurisprudencia constitucional, Revista Vasca de Administracin Pblica, nm. 10, septiembre-diciembre 1984, pp. 103-136; tambin en Lorenzo
460
tido subjetivo, quien tiene competencia para definirlos y para controlarlos. Pero
ms all de estas dos clases de problemas su insercin en el Ttulo IV de la Constitucin se debe explicar, como ha escrito Alejandro Nieto, porque el artculo
103.1 opera, pues, como una habilitacin general para la intervencin de la Administracin en los intereses generales. Pero al mismo tiempo modaliza tal intervencin mediante el establecimiento de las condiciones de su ejercicio: est
a su servicio y, adems, ha de actuarse con objetividad17. No obstante, es cierto que, como ha sealado Garca de Enterra18, estamos ante conceptos jurdicos indeterminados que, por serlo, fundamentan y legitiman la discrecionalidad
de la Administracin y que, por otro lado, identifican un tipo cualificado de intereses, que no son los de los ciudadanos individuales ni tampoco los de los partidos polticos presentes en el sistema poltico para cuya preservacin de su carcter pblico es necesario un control judicial efectivo. A partir de ah, sin
embargo, se abren visiones contrapuestas que probablemente se han exacerbado ms all de los problemas reales que subyacen a la exgesis de este concepto constitucional.
Pero como en esta obra no se est comentanda la Constitucin sino la LOFAGE, no importa tanto indagar, ms all de las aportaciones doctrinales y jurisprudenciales que se han efectuado, por el sentido de esa expresin constitucional cuanto examinar por qu la Ley ha duplicado esa expresin y con qu
alcance. Como tambin ha apuntado Garca de Enterra la nocin inters general
no es slo un concepto jurdico: es un concepto legal y no una construccin
doctrinal y abstracta19. Y como concepto legal debemos plantearnos su funcin en la LOFAGE no sin advertir que la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn, en su artculo 3.1 utiliza la misma expresin duplicativa si
bien sorprende, en los numerosos comentarios a que ha dado lugar esta ltima
Ley, que los autores se siten en sede de exgesis constitucional y no de exgesis legal.
A los efectos del comentario de este precepto legal, hay que apuntar de entrada que si la LOFAGE reitera la obligacin de la Administracin de actuar con
objetividad al servicio de los intereses generales se debe a que esa obligacin,
adems de ir dirigida a todo servidor pblico, debe entenderse dirigida especficamente a los rgano superiores y a los rganos directivos que el artculo 6 de
MARTN-RETORTILLO (ed.): De la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Institucin Fernando el Catlico, Zaragoza, 1985, pp. 391-428.
17 Alejandro NIETO: La Administracin sirve con objetividad los intereses generales, cit., p. 2226.
18 Eduardo GARCA DE ENTERRA: Una nota sobre el inters general como concepto jurdico indeterminado, Revista Espaola de Derecho Administrativo, nm. 89, enero-marzo 1996, pp. 68-69 (reproducido
en la 4.a ed., de Democracia, jueces y control de la Administracin, Civitas, Madrid, 1998, pp. 217-254.
19 Eduardo GARCA DE ENTERRA: Una nota sobre el inters general como concepto jurdico indeterminado, cit., p. 71.
461
la Ley configura, de manera que ese principio constitucional tiene un destinatario preciso en una Administracin precisa que es la formada por la Administracin General del Estado y los Organismos pblicos a sta vinculados. El legislador viene a recordar el mandato-principio constitucional y, al regular unos
rganos superiores y otros directivos, viene a recordarles que en su actuacin estn vinculados a ese principio constitucional. En este sentido, debe entenderse
que el Parlamento ha introducido este principio constitucional para, a continuacin, sealar quienes son sus rganos destinatario, determinacin a la que no
iba a descender la Constitucin.
En relacin con esta primera idea emerge otra que ha apuntado Cosculluela
Montaner, que es uno de los pocos comentaristas de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento
Administrativo Comn, que ha ido ms all de la tcnica duplicativa de los comentaristas de esta Ley y que se ha separado de la mera exgesis constitucional
aplicada a una Ley. Para Cosculluela Montaner, en efecto, las referencias a los
intereses generales y la objetividad en una Ley (sea la citada Ley 30/1992, de 26
de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn, o, aadimos nosotros, la LOFAGE) vienen tambin a reforzar los caracteres de subordinacin y dependencia de la Administracin Pblica respecto del Gobierno por cuanto que la objetividad impone a
la Administracin un comportamiento asptico en la obediencia al Gobierno
cuya accin no puede ser discutida por aquella: la Administracin no puede analizar ideolgicamente el contenido de las normas y actos que debe ejecutar bajo
la direccin del Gobierno20. Es una perspectiva interesante que en general nadie destaca y que parte de la idea de la Administracin como aparato burocrtico estable, lo que, en una Ley como la LOFAGE, significa que las diversas estructuras orgnicas que sta crea no pueden adoptar una poltica propia, distinta
de la que establece el Gobierno en su funcin directiva. No sobra este mandato
pues en ocasiones los intereses departamentales o los intereses de grupos o Cuerpos de funcionarios pueden llevar a desconocer ese mandato de objetividad.
Dicho de otra manera, la Administracin hace realidad material el telos que
mueve al Gobierno. Pero su materializacin ha de de efectuarse con criterios objetivos, no arbitrarios, y adems respetando los intereses generales. Valga un ejemplo muy simple. Dentro de la poltica de comunicaciones terrestres de cada Gobierno, ste es libre de decidir trazar una autova o una lnea frrea entre los puntos
A y B o los puntos Y y Z. Esa decisin la adoptar con arreglo a criterios polticos legtimamente partidistas (promesas electorales, atraer o premiar el apo-
20 Luis COSCULLUELA MONTANER: La posicin ordinamental de la Ley 30/92 y los principios y efectos de la misma (Ttulo preliminar y disposiciones adicionales, transitorias, derogatoria y final), en la obra
col. Comentario sistemtico a la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn (Ley 30/1992, de 26 de noviembre), Carperi, Madrid, 1993, p. 42.
462
yo electoral de una regin, reforzar un modelo determinado de crecimiento econmico, etc.). Hasta aqu hay accin poltica que no siempre ha de estar apoyada y compartida por los partidos de la oposicin. Sin embargo, una vez adoptada la decisin poltica, cuando la Administracin debe ejecutar la decisin
del Gobierno, ha de actuar con absoluta objetividad, lo que significa que ha de
adjudicar las obras mediante concurso a la empresa o grupo de empresas que
mejores condiciones haya presentado, que slo debe expropiar los terrenos absolutamente necesarios pagando adems el adecuado justiprecio, que no puede trazar recorridos arbitrarios para favorecer amigos o daar enemigos (como
tantas carreteras y lneas de ferrocarril del siglo XIX), etc. Esto es lo que significa una Administracin objetiva al servicio de un Gobierno legtimamente partidista.
Para acabar este punto conviene recordar la visin que sobre el principio de
objetividad ha sostenido Sainz Moreno para quien esta expresin significa cualidad de adecuacin al objeto perseguido, es decir, un mandato de buena administracin levantado en una exigencia de actuacin administrativa bien fundada en el conocimiento de los hechos del Derecho vigente y de los objetivos
que se propone realizar21. Probablemente sea una visin un tanto limitada, aunque no desenfocada, pero a efectos de la LOFAGE vendra a corroborar la idea
de que el legislador ha establecido en la Ley un mandato a la Administracin General del Estado, mandato que, entre otros, sera un parmetro para valorar la accin administrativa.
14.3.
ANTECEDENTES DE LA LEY
Todas estas circunstancias explican que a la hora de disciplinar la Administracin conforme a los principios constitucionales se viera la necesidad de dictar una Ley que regulara la Administracin de forma separada al Gobierno como
era, en cambio, posible en el rgimen franquista donde una sola Ley, la de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 1957, regulaba conjuntamente al Gobierno y a la Administracin. Pero el proceso de elaboracin de esta
Ley fue lento. Tras un primer intento durante los Gobiernos de la Unin del
Centro Democrtico, a finales de la dcada de los ochenta, siendo Ministro para
las Administraciones Pblicas Joaqun Almunia, se dise un plan para preparar tres Leyes que regularan, conforme a los principios constitucionales, el Gobierno, la Administracin y el procedimiento administrativo. Cuando Joaqun
Almunia ces como Ministro en marzo de 1991 los borradores estaban redacta-
21 Fernando SINZ MORENO: Principios y mbito de aplicacin de la LAP (en particular, artculos 1 a
3), en Benigno PENDAS GARCA (coord.): Administraciones Pblicas y ciudadanos (Estudio sistemtico de
la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento
Administrativo Comn), Praxis, Barcelona, 1992, pp. 128-129.
463
dos pero aun no haban sido debatidos con otros Ministerios. El Ministro que sucedi a Joaqun Almunia, Juan Manuel Eguiagaray, retom aquellos planes y, en
efecto, en poco tiempo present al Consejo de Ministros y, tras su aprobacin por
ste, se remiti al Congreso de los Diputados lo que luego fue la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn. Por el contrario, las Leyes reguladoras
del Gobierno y de la Administracin no llegaron al Congreso de los Diputados
pues el proyecto de ley del Gobierno lleg una vez, dentro del ao 1992, a la Comisin General de Secretarios de Estado y de Subsecretarios y otra directamente,
sin pasar por esta Comisin General, al Consejo de Ministros pero de ambos rganos fue retirado. En cuanto al proyecto de ley reguladora de la Administracin
(ya con la denominacin de LOFAGE) lleg al Congreso de los Diputados tras
su aprobacin por el Consejo de Ministros a propuesta del Ministro Joan Lerma
pero no dio tiempo a que fuera aprobada a causa de la disolucin de las Cortes
Generales en enero de 1996.
Tras la formacin del Gobierno del Presidente Aznar, y ya con Mariano Rajoy como Ministro de Administraciones Pblicas, se replante inmediatamente
la aprobacin de las dos Leyes que todava restaban para cerrar el tringulo del
continuum Gobierno-Administracin. Y efectivamente en no muchos meses ambos proyectos de ley, del Gobierno y de la Administracin, fueron aprobados
por el Consejo de Ministros y tramitados en las Cortes Generales dando as lugar a la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la
Administracin General del Estado, y a la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del
Gobierno. El tringulo se cerr as, casi veinte aos despus de promulgarse la
Constitucin, si bien para completar el cierre, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, ha sido profundamente modificada por la Ley
4/1999, de 13 de enero, la cual ha venido a corregir algunos de los puntos ms
polmicos de la redaccin original. Conviene sealar, como ha apuntado algn
autor22, que un proyecto de ley redactado durante el Gobierno del Presidente
Gonzlez y asumido, con los lgicos cambios, por el Gobierno del Presidente Aznar denota que entre la izquierda y la derecha espaolas hay un alto grado de consenso sobre la necesidad y el contenido de la reforma administrativa.
14.4.
OBJETO DE LA LEY
Como reza este artculo 1 en su apartado 1, la Ley regula la organizacin y

el funcionamiento de la Administracin General del Estado y de los Organismos
22 Luis ORTEGA LVAREZ: El proceso de modernizacin administrativa contenido en la LOFAGE, Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas, nm. 7-8, septiembre 1996-abril 1997, pp. 76-94
464
pblicos vinculados o dependientes. Y ste es el objeto de la norma: la organizacin y el funcionamiento de estos entes. Empecemos por el mbito subjetivo,
es decir, la Administracin General del Estado y de los Organismos pblicos
vinculados o dependientes. Dejando para ms abajo, en este mismo trabajo, qu
son los Organismos pblicos, hay que detenerse en primer lugar en la nocin de
Administracin General del Estado. Esta nocin es un invento afortunado de
la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones
Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, que dio respuesta a un
problema terminolgico que arrastraba nuestro Derecho pblico desde que se empezaron a constituir las Comunidades Autnomas. Hasta que entr en vigor la
Constitucin de 1978 la Administracin Pblica espaola estaba formada por la
Administracin central del Estado, la Administracin perifrica del Estado y la
Administracin local. Pero al emerger una nueva Administracin, la de las Comunidades Autnomas, el adjetivo central adquira una dimensin peyorativa
que convena eliminar. Por eso la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen
Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo
Comn, modific las viejas denominaciones y utiliz la expresin Administracin General del Estado bajo la que se encubren lo que la LOFAGE denomina
rganos centrales, rganos territoriales y Administracin General del Estado
en el exterior. Ese bloque orgnico es uno de los mbitos subjetivos de la Ley
junto a los Organismos pblicos a los que nos referiremos ms abajo, lo que excluye otras organizaciones administrativas que existen en el Estado (Administracin de los restantes rganos constitucionales, Administracin de las Comunidades Autnomas, Administracin local).
Y si pasamos del mbito subjetivo al de la actividad, la Ley regula la organizacin y el funcionamiento, esto es, la estructura y los mbitos de actuacin
de esa Administracin General del Estado. Luego, el objeto de la Ley es exclusivamente esa estructura y esas reglas de actuacin pero no los mbitos personales (funcin pblica), las reglas que sealan cmo acta (procedimiento administrativo), ni tampoco los efectos jurdicos de la actuacin (responsabilidad
administrativa) o los instrumentos administrativos para defender el ordenamiento
jurdico (potestad sancionadora).
Conviene detenerse un instante en los conceptos de organizacin y de funcionamiento que son, como acabamos de ver el objeto de la LOFAGE. No por
obvios, ambos conceptos se pueden dar por sabidos ni por aceptados unnimemente en un comentario de esta naturaleza.
Empezando por la nocin de organizacin, hay que precisar que sta es susceptible de enfoques variadsimos, desde los ms amplios hasta los ms estrictos, hasta el extremo de que alguna doctrina habla del Derecho de organizacin
como aquella parte terica del Derecho administrativo que se enfrenta al estudio de los rganos concretos de la Administracin del Estado y cuyo principio
465
dominante es la distincin entre Gobierno y Administracin23. Qu alcance tiene ese enfoque jurdico, y no meramente emprico-descriptivo? Como dice Berti24, hablar de organizacin quiere decir hablar de figuras organizativas pero esto
no es suficiente. En realidad, hablar de organizacin en una norma del Derecho
positivo espaol conlleva dos consecuencias fundamentales:
a) Reconocer el pleno carcter jurdico de las normas de organizacin, personificando sta y atribuyndole potestades y un determinado tipo de imputacin25.
Aunque el Derecho pblico espaol de finales del siglo XX este carcter jurdico de la organizacin se puede considerar constitucionalizado ex artculo 103.1
y 226, su reconocimiento por Ley refuerza y culmina una concepcin que cost
mucho insertar en el Derecho pblico europeo dados los antecedentes contrarios
de la Escuela alemana de Derecho pblico.
b) Supone asumir, desarrollndolos, unos conceptos fundamentales, nada
indeterminados, de organizacin presentes en la Constitucin. La LOFAGE viene a desarrollar esos principios tanto en sentido conceptual (eficacia, jerarqua,
etc.) como en la relativa remisin a la Ley para crear, regir y coordinar los rganos administrativos del Estado cuya determinacin concreta, su estructura y
sus modos de conexin no se pueden separar de esos mismos principios. Luego, la organizacin que regula la LOFAGE es la estructura de los rganos de la
Administracin General, los criterios de conexin y de jerarqua entre stos, las
formas de actividad, el alcance de su personalidad jurdica, su posicin en el ordenamiento jurdico, y, en fin, el grado y nivel de autoorganizacin o heteroorganizacin. En definitiva, una estructura orgnica (rganos centrales, rganos
territoriales, etc.) que se va desgranando a lo largo de toda la Ley ms unos principios que adelanta, como frontispicio, el artculo 3.1.
c) Denota la voluntad de identificar quienes son los sujetos de la relacin
jurdico-administrativa que veamos en la letra a). Esta expresin de sujetos de
la relacin jurdico-administrativa ha sido utilizada por algunos administrativistas27 y constituye un doble acierto tanto de quienes la emplean como de la propia LOFAGE que asume no solo la plena juridicidad de la organizacin admi-
23 Alfredo GALLEGO ANABITARTE: Derecho general de organizacin, Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1971, pp. 349-350.
24 Giorgio BERTI: Il principio organizzativo del diritto pubblico, Cedam, Padova, 1986, p. 45.
25 Luciano PAREJO ALFONSO, Antonio JIMNEZ-BLANCO y Luis ORTEGA LVAREZ: Manual de Derecho
administrativo, cit., t. I, pp. 299-305.
26 Manuel LVAREZ RICO: Principios constitucionales de organizacin de las Administraciones Pblicas, Dykinson, Madrid, 1997, 2.a ed., pp. 30-34; y Alfredo GALLEGO ANABITARTE, Juan Antonio CHINCHILLA
PEINADO, Ana de MARCOS FERNNDEZ y Blanca RODRGUEZ-CHAVES MIMBRERO: Lecciones de Derecho
administrativo, t. 1: Conceptos y principios fundamentales del Derecho de organizacin, Marcial Pons, Madrid, 2000, pp. 17-18 y 43-45.
27 Luciano PAREJO ALFONSO, Antonio JIMNEZ-BLANCO y Luis ORTEGA LVAREZ: Manual de Derecho
administrativo, cit., t. I, p. 333.
466
nistrativa sino los dos corolarios que de esta idea se desprenden: que existe una
relacin jurdica, en este caso de naturaleza administrativo, y que esa relacin
requiere unos sujetos.
Y la nocin de funcionamiento? Ya los propios principios constitucionales
del artculo 103.1 sealan algunos criterios de funcionamiento pero la referencia expresa de esta nocin en este artculo 1 de la Ley apunta a unos principios
concretos que ulteriormente se codifican en el art. 3.2 y que recorren transversalmente todos los criterios de organizacin de la Ley.
Luego, la organizacin regulada por la Ley se refiere a una estructura orgnica determinada que la propia Ley establece a partir de los principios de organizacin establecidos en el artculo 3.1 en tanto que el funcionamiento contemplado en la Ley no son tanto ciertos procedimientos de funcionamiento cuanto
unos principios recogidos en el artculo 3.2.
En consecuencia, se trata de una Ley que regula slo dos de los elementos que
conforman ese ente llamado Administracin General del Estado pues parece impensable que una sola norma legislativa pueda disciplinar todos los aspectos dinmicos y estticos de cualquier Administracin.
14.5.
LA VOCACIN UNIFICADORA DE LA LOFAGE
Es importante sealar y as se ha destacado28, el hecho novedoso y positivo de

que por primera vez en nuestra historia administrativa est regulado en una sola norma todo el conjunto de organizaciones pblicas que ejecutan funciones ejecutivas
de carcter administrativo pues as se refuerza la idea de que los aparatos comprendidos en el sistema organizativo cooperan en la realizacin de una misma tarea, aun cuando slo lo estn a efectos de su organizacin y de su funcionamiento.
No olvidemos que hasta la entrada en vigor de la Ley, la organizacin administrativa del Estado (sin aludir a la Administracin de las Comunidades Autnomas y a la Administracin Local) estaba regulada por las siguientes normas:
la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, Texto Refundido aprobado por Decreto de 26 de julio de 1957;
la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958;
28 Luis ORTEGA LVAREZ: El proceso de modernizacin administrativa contenido en la LOFAGE, cit.,

p. 88; y Jos Luis REDONDO PREZ: Disposiciones generales, en AAVV: Ley de organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado (LOFAGE), Unidades didcticas, Instituto Nacional de Administracin Pblicas, Madrid, 1997, t. I, pp. 2.5-2.8.
467
la Ley de Rgimen de las Entidades Estatales Autnomas de 26 de diciembre de 1958;

la Ley 10/1983, de 16 de agosto, de Organizacin de la Administracin
Central del Estado;
La Ley 17/1983, de 16 de noviembre, sobre Delegado del Gobierno en las
Comunidades Autnomas.
El Real Decreto 632/1987, de 8 de mayo, sobre organizacin de la Administracin del Estado en el exterior;
y los artculos 4 y 6 de la Ley General Presupuestaria, Texto Refundido
aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre.
La sistematizacin del contenido orgnico y funcional de todas esas normas
en una sola (que viene a derogarlas) tiene una dimensin positiva pues contribuye a garantizar el principio de seguridad jurdica que se reafirma cuando una
maraa normativa es desplazada por una nica disposicin legislativa.
Y al lado de esta dimensin que incide sobre la tcnica legislativa tenemos,
como hemos visto ms arriba, la vocacin que expresa la Ley de reducir al mnimo las diferencias dogmticas que separaban a los entes polticos primarios y
a los entes instrumentales, utilizando la terminologa de Santamara Pastor29.
En cualquier caso, cabe apuntar que la LOFAGE, en cuanto norma disciplinadora comn de todo el entramado orgnico de la Administracin General del
Estado y de su funcionamiento, viene a dar respuesta al fenmeno, bien descrito por Luciano Parejo30, de creciente complejidad administrativa y de la quiebra de los principios organizativos tradicionales, especialmente la degradacin
de las tcnicas jerrquicas de estructuracin orgnica y de direccin de la actividad de los rganos a favor de estructuras ms flexibles. Ante ese fenmeno de
disgregacin orgnica tan acusado (acentuado adems a causa de la eclosin de
las Administraciones Autonmicas), la LOFAGE constituye la respuesta acertada:
fijar el Derecho comn de la organizacin y del funcionamiento de la Administracin General del Estado, las reglas vertebrales de sta que se superponen sobre todas las restantes especificidades. O, como ha sealado otro autor31, la LOFAGE puede establecer una cierta disciplina organizativa en la Administracin
29 Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR: Principios de Derecho administrativo, Ed. Centro de Estudios
Ramn Areces, Madrid, 2000, 3.a ed., pp. 370-371.
30 Luciano PAREJO ALFONSO: Crisis y renovacin en el derecho pblico, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1991, p. 92.
31 Alberto PALOMAR OLMEDA: La organizacin administrativa: tendencias situacin actual, Ed. Comares, Granada, 1998, p. 86.
468
General del Estado y recomponer un esquema de funcionamiento disperso y

fracturado.
En qu medida lo puede conseguir o lo est consiguiendo? La LOFAGE, como
disposicin normativa, est posiblemente en condiciones de orientar esa disciplina pero contiene en su germen, concretamente en sus Disposiciones Adicionales,
la invitacin a la dispersin (normativa y funcional) ya que numerosos Entes quedan al margen de esta regulacin como apunta Ortega lvarez32. No debe extraar por ello la aparicin, posterior a la Ley, de nuevas Entidades pblicas empresariales y hasta de Fundaciones encargadas de ejecutar polticas pblicas propias
de la Administracin General del Estado (ms que gestionar servicios pblicos)
as como la multiplicacin de puestos de trabajo peculiares (u rganos directivos
unipersonales?) como son, por ejemplo, los Embajadores en Misin Especial, todo
lo cual denota lo difcil que es conseguir esa disciplina33. En cualquier caso, sin una
Ley como la LOFAGE hubiera sido muy difcil acometer ese intento disciplinador
cuyo xito o fracaso slo se podr conocer, como poco, dentro de una dcada.
14.6.
EL CONCEPTO DE ORGANISMOS PBLICOS
Con un criterio sistemtico discutible, por asimtrico, el segundo prrafo de

este artculo 1 adelanta una primera y escueta definicin de los Organismos pblicos. Decimos que resulta asimtrico que el artculo inicial de la Ley no aporte ninguna definicin de la Administracin General del Estado y en cambio lo haga,
en trminos aun muy breves, de los Organismos pblicos. En el artculo siguiente,
en su apartado 3, ya se avanza un concepto mucho ms completo de Organismo
pblico y es este artculo 2.3 el marco de referencia del Ttulo III de la Ley. En
cambio, este ltimo prrafo del artculo 1 slo aclara la naturaleza jurdica en
dos puntos: a) que los Organismos pblicos estn regulados por la LOFAGE lo
que refuerza esa vocacin de la Ley como norma codificadora de toda la organizacin administrativa del Estado34; b) que tiene carcter instrumental, son de-
32
Luis ORTEGA LVAREZ: El proceso de modernizacin administrativa contenido en la LOFAFE, cit.,
p. 88.
33 El problema es permanente en la Administracin espaola y por causa de esa permanencia es conveniente mantener un cierto escepticismo aun reconociendo que la vocacin disciplinadora de la LOFAGE es
un punto de partida interesante. Sobre esa permanencia del problema, vanse dos curiosos ejemplos: a) en 1966
la Secretara General Tcnica de la Presidencia del Gobierno public un volumen de 831 pginas titulado Organismos autnomos. Recopilacin de Textos Legales que recoga un total de 161 disposiciones normativas,
desde Leyes (25) hasta una Resolucin de un Director General; b) la completsima compilacin normativa La
Administracin del Principado de Asturias. Rgimen Jurdico y Organizacin, cuya segunda edicin acaba de
publicar la Junta General del Principado de Asturias, contiene, en una Comunidad Autnoma uniprovincial!,
las normas reguladoras de diez Organismos Autnomos, tres Entes Pblicos y diez Empresas Pblicas.
34 Aunque, como ya hemos visto, las Disposiciones Adicionales extraen del rgimen general de la LOFAGE a los Entes autnomos ms relevantes de la Administracin General del Estado (Jos Mara LVAREZ-
469
pendientes de la Administracin General del Estado y realizan actividades administrativas derivadas. Estas dos notas son relevantes porque conllevan reconocer
ex lege su indubitado carcter jurdico-pblico que sin embargo no siempre fue
admitido con la anterior regulacin de la Ley de Entidades Autnomas de 195835
y su funcin subalterna respecto a la accin administrativa que dirige el Gobierno. En conclusin, a pesar de que este prrafo del artculo 1 no viene a cerrar definitivamente la nocin jurdica de Organismo pblico, aporta elementos interpretativos suficientes y era sin duda necesario pues no debe olvidarse que la
nocin de Organismo pblico no exista en el ordenamiento espaol con el alcance
preciso y aglutinador de entes anteriores que adquiere con la LOFAGE.
14.7.
EL MODO DE INSERCIN DE LA ADMINISTRACIN

GENERAL DEL ESTADO EN EL RGIMEN JURDICO COMN
DE TODAS LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
La un tanto oscura expresin en el marco del rgimen jurdico comn a todas las Administraciones Pblicas ha sido interpretada por algn autor36 como
una referencia a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de
las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, y es
cierto que es sta la que fija el rgimen jurdico de todas las Administraciones
Pblicas entre las que est, lgicamente, la General del Estado. Ahora bien, qu
sentido tiene iniciar el articulado de una Ley con esta declaracin? Aunque quiz no sea ese comienzo del artculo 1 el lugar adecuado, hay que celebrar su significado que no es otro que sealar que el legislador estatal asume una Ley anterior, la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, como la
norma que disciplina un rgimen comn para todos los legisladores del Estado
que van a normar sobre sus respectivas Administraciones Pblicas. Aunque evidentemente la LOFAGE no es una norma de desarrollo de la Ley 30/1992, de 26
de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, ni menos an una disposicin subordinada
a sta, es un buen ejemplo para el legislador autonmico al que est pidiendo implcitamente que acepte ese marco comn como lo ha hecho el propio legislador estatal. Por ende, esta expresin pretende sealar el modo de insercin de la
organizacin y del funcionamiento de la Administracin General del Estado en
el rgimen jurdico de todas las Administraciones lo que, de paso, ayuda a en-
CIENFUEGOS SUREZ: Entidades pblicas empresariales, en el vol. col. Estudios sobre la Ley de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado, Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 1999, p. 100.
35 Gaspar ARIO ORTIZ: La Administracin institucional (Bases de su rgimen jurdico), Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1974, 2.a ed., pp. 143-184.
36 Luis MARTN REBOLLO: Leyes administrativas, Aranzadi, Pamplona, 2000, 6.a ed., p. 718.
470
tender el alcance de la insercin de otras Administraciones no territoriales como

son las de los restantes rganos constitucionales (Casa del Rey, Cortes Generales, Consejo General del Poder Judicial, Tribunal Constitucional).
Por eso esta frase tiene ms importancia de lo que parece. En primer lugar porque al atribuir a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de
las Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn, la funcin de ordenacin del rgimen jurdico de las Administraciones, esta expresin
del artculo 1 admite una cierta subordinacin jerrquica en caso de que, en materia de rgimen jurdico, pudiera haber alguna antinomia entre ambas Leyes. Y
no es imposible que exista antinomia entre algunos preceptos como los artculos 38, 51 y 59 de la LOFAGE versus los artculos 22 a 27 d e la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn. Y en segundo lugar porque contribuye a
aclarar la competencia estatal del artculo 149.1.18 de la Constitucin que si
bien estaba bastante definida en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo
Comn, ahora aporta el propio Estado, por medio del legislador, un ejemplo
prctico lo que es autoorganizacin y lo que es rgimen jurdico.
14.8.
PERSONALIDAD JURDICA EN LA ADMINISTRACIN

GENERAL DEL ESTADO
El apartado 2 del profuso artculo 2 de la LOFAGE contiene dos declaraciones de gran importancia, una de las cuales ya estaba presente en el artculo 103.1
de la Constitucin (principio de jerarqua aunque en este caso algo especializado), en tanto que ambas (principio de jerarqua y personalidad jurdica nica) ya
haban aparecido, con formulacin algo diferente, en el artculo 3 (apartados 1
y 4) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn. Introducirse con
cierto detenimiento en el principio de jerarqua y en el dogma de la personalidad jurdica nica de la Administracin obligara a dedicar un espacio del que
ahora carecemos. Mxime cuando, como se puede ver en comentarios anteriores de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn, en ocasiones el resultado es sumamente banal pues se tiende ms a duplicar el comentario constitucional37 que a descubrir la funcin que cumplen esos principios constitucionales en la Ley.
37 Lo que quiz no sea criticable dado que los comentaristas del artculo 103 de la Constitucin tampoco se detienen sobre estos principios. Los mejores y ms rigurosos comentarios sobre estos principios, en
efecto, han aparecido en monografas posteriores algunas de las cuales las ha producido, desde perspectivas
descarnadamente realistas cuando no escpticas, Alejandro Nieto.
471
Respecto al tema fundamental de la personalidad jurdica de la Administracin, nos limitaremos a sealar que el apartado 2 del artculo 2 repite cas literalmente el artculo 1 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del
Estado. A su vez, el artculo 3.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn, estableca el mismo principio pero refirindolo a todas las Administraciones Pblicas. Parece pues que hay una lnea de continuidad entre 1957
y el presente pues en el Proyecto de Ley Orgnica del Gobierno, de la Administracin del Estado y de la Funcin Pblica que remiti a las Cortes Generales el Gobierno del Presidente Surez, en 1980, se estableca una formulacin similar38. Aun as, no obstante esta continuidad, a primera vista puede causar
perplejidad esta proposicin de la LOFAGE que viene a insertarse en un mbito jurdico muy diferente al que se inscriba en la Ley de 1957. Pero a poco que
se piense, no resulta nada descabellado ni extemporneo. En primer lugar, porque, como ha recordado Cosculluela Montaner39 la Constitucin slo ha atribuido expresamente personalidad jurdica a las Entidades de la Administracin
local, por lo que toda otra personificacin haba de ser reconocida por Ley. As,
haca falta una ley que estableciera esta personalidad jurdica nica de la Administracin General del Estado, mxime cuando la propia LOFAGE vena a
derogar la norma que anteriormente lo haba establecido. Esa es una primera razn de la inclusin de un precepto como el artculo 3.2. La segunda es por un
principio de tcnica legislativa o de buena redaccin. Si el artculo 3.4 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn, estableci que todas y cada una
de las Administraciones Pblicas tienen personalidad jurdica nica, habra resultado incongruente que la Ley que disciplina la Administracin General del Estado guardara silencio y no especificara el principio general.
Pero estas razones son relativamente accesorias pues lo importante es discernir
el significado de esta proposicin dentro de la economa general de la propia
LOFAGE. Indudablemente, no es un tema pacfico pues lo ms granado del Derecho pblico hace tiempo que est polemizando entre s sobre la personalidad
jurdica del Estado, de la Administracin y de los rganos constitucionales (Gallego Anabitarte, Garca de Enterra, Lpez Guerra, Lpez Rod, Santamara
Pastor)40. Pero ms all de esta polmica, por otra parte muy enriquecedora, el
tema que ms importa en la LOFAGE lo ha planteado, en trminos crticos, San-
38 La Administracin del Estado organizada jerrquicamente tiene personalidad jurdica para el cumplimiento de sus fines (art. 36).
39 Luis COSCULLUELA MONTANER: La posicin ordinamental de la Ley 30/92 y los principios y efectos de la misma (Ttulo preliminar y disposiciones adicionales, transitorias, derogatoria y final), cit., p. 46.
40 Un buen resumen de esta polmica, aunque ha habido interesantes aportaciones posteriores, se encuentra en Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR: Fundamentos de Derecho administrativo, cit., pp. 843-845,
que es un desarrollo ms rico que el que ha aportado el mismo autor en sus Principios de Derecho administrativo, Ed. Centro de Estudios Ramn Areces, Madrid, 2000, 3.a ed.
472
tamara Pastor quien considera errnea la formulacin del artculo 2.2 de la Ley
porque parece optar por el dogma de la personalidad jurdica de la Administracin (es decir, la conocida posicin de Garca de Enterra) cuando existen otros
rganos constitucionales dotados de igual personalidad (con lo que el autor se
reafirma en la tesis que sostuvo en 1981).
En realidad, lo primero que hay que sealar es que la LOFAGE, al igual que
la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones
Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn, no atribuye personalidad jurdica a la Administracin sino que establece que acta con personalidad jurdica nica41.
41 Esta diferencia entre poseer personalidad y actuar con personalidad jurdica ya fue sealada por Alfredo GALLEGO ANABITARTE respecto a la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado (Constitucin y personalidad jurdica del Estado, Tecnos, Madrid, 1992, pp. 146-147).
473
CAPTULO 15:
ASPECTOS CONSTITUCIONALES
DE LA CONTRATACION ADMINISTRATIVA
15.1.
INTRODUCCIN
La paulatina configuracin del carcter normativo de la Constitucin y su

posicin preeminente sobre la ley han determinado, a partir de los aos veinte,
la aparicin de un fenmeno que hasta entonces no se haba planteado, esto es,
la bsqueda de encaje directo de todo el ordenamiento jurdico en la Constitucin, no limitndolo a las normas de organizacin poltica o reguladoras de derechos fundamentales. Tanto la concepcin kelseniana de la Constitucin como
norma, como la paralela conformacin de una jurisdiccin constitucional que
permite excluir del ordenamiento a las normas no conformes con aquella1, tuvieron como consecuencia, en sede dogmtica, que el jurista acabara plantendose cual sera el cobijo constitucional de institutos tradicionales que haban nacido y crecido al margen del constitucionalismo clsico como son las relaciones
matrimoniales, el estatuto de la funcin pblica, la pena o la proteccin de los
bienes culturales2. As ha pasado tambin en Espaa desde que est vigente la
Constitucin y para comprobarlo no hay ms que acudir a la jurisprudencia constitucional.
Un tema cuyo encaje constitucional parece a primera vista poco adecuado es
el de la contratacin administrativa. A fortiori cuando la jurisprudencia constitucional espaola ha sido extremadamente parca en esta materia. Pero los contratos administrativos traen causa de un ente al que la Constitucin imputa de-
1 Hans KELSEN: Teora general del Derecho y del Estado (trad. E. Garca Maynez), Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 1979, pp. 146-148; del mismo La garanta jurisdiccional de la Constitucin (la justicia constitucional), recogido en Escritos sobre la democracia y el socialismo (selecc. y trad. de
J. Ruiz Manero), Debate, Madrid, 1988, pp. 109-155.
2 Sera interminable una nota bibliogrfica que, en cualquier ordenamiento, recogiera la doctrina constitucional sobre las materias no propiamente constitucionales, pero a ttulo de curiosidad se puede citar el discurso de Niceto ALCAL-ZAMORA y TORRES: Repercusiones de la Constitucin fuera del Derecho poltico,
Reus, Madrid, 1931.
475
terminados rasgos y atribuye determinados fines, la Administracin Pblica, su

regulacin normativa se inscribe en el marco de la distribucin de competencias
entre el Estado y las Comunidades Autnomas3 y, sobre todo, impone determinadas cargas a las personas fsicas y jurdicas que desean concurrir a los mismos,
cargas que ponen a aqullas en posicin de desigualdad frente a la otra parte, esto
es, la propia Administracin. Es ms, en virtud de los contratos administrativos
la Administracin Pblica entra en el trfico mercantil, adquiere bienes y servicios desde una posicin, como mnimo, peculiar, distinta en todo caso del resto
de los sujetos que intervienen en ese trfico, lo que, a partir de una Constitucin
dotada de plena normatividad, exige plantearse si tal posicin quiz privilegiada est amparada por la misma Constitucin.
Todo esto legitima que en una obra dedicada a analizar la nueva legislacin
de contratos de las Administraciones pblicas se introduzcan unas reflexiones acerca del encaje constitucional de un instituto obligacional que se separa, en apariencia al menos, del Derecho civil.
15.2.
LA CONTRATACIN ADMINISTRATIVA NO SUJETA

A DERECHO PRIVADO Y LA CONSTITUCIN
Como es sabido, la contratacin administrativa no sujeta a Derecho privado

es una institucin limitada a Francia, a Blgica y a Espaa. Con rasgos jurdicos muy distintos, la frmula jurdico-privada es la que existe en Alemania4,
Italia5 y Reino Unido6 y si en estos otros pases se ha impuesto un sistema de contratacin con formas y con jurisdiccin no privadas ha sido tras una larga evolucin normativa y doctrinal sobre la que no es el momento de extenderse7. Bas-
3 No tocaremos en este trabajo, no obstante, la dimensin constitucional de la distribucin de competencias

entre el Estado y las Comunidades Autnomas ya que esta materia est muy bien tratada en el Captulo VII,
cuyo autor es Germn FERNNDEZ FARRERES de la obra donde se public inicialmente este estudio Derecho
de los contratos pblicos.
4 Ernst FORSTHOFF: Tratado de Derecho administrativo (trad. L. Legaz Lacambra, F. Garrido Falla y
Gmez de Ortega), Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1958, pp. 372-382. Para la doctrina ms reciente,
Walter KREBS: Contratos y convenios entre la Administracin y los particulares (trad. J. Nieto Knig), Documentacin Administrativa, nm. 235-236, julio-diciembre 1993, pp. 55-87.
5 Guido ZANOBINI: Corso di diritto amministrativo, Giuffr, Milano, 1945, vol. IV, pp. 339-379; Massimo Severo GIANNINI: Diritto amministrativo, Giuffr, Milano, 1970, vol. I, pp. 677-788.
6 O. HOOD PHILIPS y Paul JACKSON: Constitutional and Administrative Law, Sweet & Maxwell, London, 1978,
6.a ed., pp. 610-618 y 637-643; Stanley de SMITH: Constitutional and Administrative Law, Penguin Books, Harmondworth, 1983, reimp. de la 4.a ed. preparada por H. Street y R. Brazier, pp. 408-409, 608-612 y 616-617.
7 Para ms referencias para Espaa, Eduardo GARCA DE ENTERRA y Toms Ramn FERNNDEZ: Curso de Derecho administrativo, Civitas, Madrid, 1993, 6.a ed., t. I, pp. 643-691, as como Ramn PARADA:
Derecho administrativo, Marcial Pons, Madrid, 1993, 5.a ed., t. I, pp. 251-295, y anteriormente del mismo autor Los orgenes del contrato administrativo, Instituto Garca Oviedo, Sevilla, 1963. Y para Francia, hay que
citar ante todo a quien configur la moderna nocin del contrato administrativo, Gaston JEZE: Principios generales del Derecho administrativo (trad. J. San Milln Almagro), Depalma, Buenos Aires, 1950, vols. IV-VI;
476
ASPECTOS CONSTITUCIONALES DE LA CONTRATACIN ADMINISTRATIVA
te sealar, a los efectos que aqu interesan, que si desde el siglo XIX han existido contratos administrativos, la nocin dogmtica de stos no aparece hasta el
siglo XX con Jze y que su recepcin en Espaa, con Fernndez de Velasco primero y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, despus, es a partir de mediados de los aos veinte.
En definitiva, en la dogmtica del contrato administrativo se di el mismo fenmeno que en el contrato de Derecho comn, cuando el Derecho romano tard varios siglos en unificar bajo el concepto de contrato la pluralidad de convenios
que tenan en comn el acuerdo de dos o ms voluntades. Por eso no encontramos unas categoras unificadas en los administrativistas clsicos espaoles y
franceses8. Por otro lado, no conviene olvidar que, como explic bien Sebastin Martn-Retortillo, esta diferencia de modelos pblicos y privados se funda
en motivos polticos: modelo constitucional descentralizado en Alemania, modelo constitucional centralizado en Francia9. Pero por centrar las cosas, el tema
se concreta en lo siguiente: qu encaje constitucional tiene un procedimiento
de contratacin en donde las dos partes no se encuentran en igual posicin formal y material? est justificado que la Administracin se revista de imperium
para contratar bienes y servicios que, ms all de los fines pblicos para los que
stos sirven, sitan a aqulla en una posicin jurdico-privada? si la Administracin penetra en el trfico mercantil en posicin privada no est quebrando el
artculo 14 de la Constitucin al colocar a los particulares en posicin desigual?
Para situar el tema en esta perspectiva, conviene antes que nada detenerse un
instante en la dogmtica del contrato, ms concretamente indagar si la igualdad
de las partes es consustancial al mismo. Sin necesidad de remontarnos al Derecho romano, en la Escuela del Derecho natural encontramos que la idea de igualdad es consustancial al contrato. As lo ve Grocio:
En los contratos exige la naturaleza, la igualdad, y ciertamente de manera, que de la desigualdad se origina un derecho en el perjudicado10,
Andr de LAUBADERE, Franck MODERNE y Pierre DEVOLVE: Trait des contrats administratifs, Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, Paris, 1983-1984, 2 vols.; y Roland DRAGO: Le contrat administratif aujourdhui, Droits (monogrfico sobre Le contrat), nm. 12, 1990, pp. 117-128.
8 As tenemos que Vicente SANTAMARA DE PAREDES (Curso de Derecho administrativo segn sus principios generales y la legislacin actual de Espaa, Imp. Espaola, Madrid, 1911, 7.a ed., pp. 721-740) slo
habla de los contratos de obras y servicios pblicos y lo mismo hace Fernando MELLADO (Tratado elemental
de Derecho administrativo, Tip. de los Hijos de M.G. Hernndez, Madrid, 1894, 2.a ed., pp. 944-952). Ms
curiosa es la doctrina francesa, donde un autor coetneo a Jze y a la primera jurisprudencia del Consejo de
Estado, H. BERTHELEMY (Trait lmentaire de Droit administratif, Rousseau & Cie Editeurs, Paris, 1923, 10.a
ed., pp. 627-657) slo trata de los contratos administrativos desde la perspectiva de las obras pblicas.
9 Sebastin MARTN-RETORTILLO: La institucin contractual en el Derecho administrativo: en torno al
problema de la igualdad de las partes, Revista de Administracin Pblica, nm. 29, mayo-agosto 1959, pp.
59-102.
10 Hugo GROCIO: Del derecho de la guerra y de la paz, lib. II, cap. VI, VIII (utilizamos la trad. de J.
Torrubiano Ripoll, Reus, Madrid, 1925, t. II, pp. 199).
477
entendiendo que la igualdad se sita en los precedentes (esto es, si hay o no vicios ocultos), en la voluntad (es decir, si hay miedo en alguna de las partes) y en
el acto mismo de contratar (para que las dos partes den cosas del mismo valor).
Y Pufendorf defiende igualmente la igualdad pero en un sentido muy concreto
que conviene sealar.
Tous les Contracts purement Onreux, sur tout lors quils se font dans un
Etat o les Prix des choses est regl ou par les Loix, ou par le cours du march & lusage du Commerce, ont ceci de commun entreux, quil doit y avoir
une juste EGALITE, cest--dire, quil faut que chacun des Contractans reoive autant quil donne; & que si lun deux se trouve avoir moins, il est en
droit ou dobliger lautre le ddommager de ce qu lui manque, ou de rompre entirement le Contract11,
y a continuacin insiste en la igualdad material (dar tanto como se recibe) y sita esta igualdad material en sus trminos justos: se contrata para recibir algo que
no podramos exigir y la otra parte da algo que no estara obligada a entregar gratuitamente12. Y en la misma lnea que Grocio, al que cita, se preocupa de sealar los elementos que configuran esa igualdad (vicios ocultos, carecer de temor,
no engaar a la otra parte)13.
Tenemos, por consiguiente, que ya la Escuela del Derecho natural concibe la
igualdad contractual en trminos materiales, es decir, igualdad material de lo
que se intercambia e igualdad subjetiva, que se despliega en igualdad de informacin e igualdad a la hora de disponer de libre voluntad para contratar. Y tras
Grocio y Pufendorf, Domat y Pothier vendrn a sistematizar y ampliar estas nociones: concepto de consentimiento y efectos de la inexistencia de ste, naturaleza de la causa, etc., pero siempre en la misma lnea poco formalista en donde
el consentimiento predomina sobre la forma14.
Posteriormente, con el liberalismo y con el Cdigo Civil francs, la dogmtica del contrato se insertar en el principio de la autonoma de la voluntad, en
relacin a la causa, y se reforzar con la eficacia similar a la ley que estableci
el artculo 1134 del Cdigo francs (y el artculo 1091 del Cdigo espaol), lo
que tuvo como consecuencia que se rechazara, como contrario a esa autonoma
de la voluntad, todo elemento que en apariencia supusiera una traba formal a la
11 Baron de PUFENDORF: Le Droit de la Nature et des Gens, ou Systeme General des Principes les plus
importants de la Morale, de la Jurisprudence, et de la Politique, par le..., traduit du latin, par Jean de Barbeyrac, Chez la Veuve de Pierre de Coup, Amsterdam, 1734, lib. V, Cap. III, $ I (t. 2, pp. 30).
12 Ibidem, (pp. 31).
13 Ibidem, lib. V, cap. III, $ II-X (pp. 31-42).
14 Vase Jean-Louis GAZZANIGA: Domat et Pothier. Le contrat la fin de lAncien Rgime, Droits (monogrfico citado), pp. 37-46.
478
voluntad de las partes. As se explica el antiformalismo con que los Cdigos regulan los contratos, que van destinados a asegurar una igualdad ms material que
formal entre las partes, hasta tal extremo que, como recuerda DEZ-PICAZO en
base al artculo 1254 del Cdigo Civil, el contrato existe por el simple hecho de
que varias personas consientan en obligarse15. Como dijo Duguit, siguiendo la
frmula romana, ninguna forma material especial se impone. Pero es preciso
siempre dos voluntades individuales que entran en contacto, de las cuales una
est dispuesta a prometer hacer alguna cosa, y la otra est dispuesta a ser beneficiaria de la prestacin prometida16. Para el Derecho civil clsico, la igualdad
es pues un requisito indispensable pero situado ms en un plano material que formal17.
Ahora bien, este antiformalismo del contrato se quiebra por tres motivos diferentes, a saber, la concepcin germnica que ve en el contrato, ms que un
acuerdo de voluntades, un hecho social18 que en Francia defender Gounot con
su Le principe de lautonomie de la volont en Droit priv. Contribution ltude critique de lindividualisme juridique en 1912; la salida desde el campo
del Derecho civil de algunas materias como el contrato de trabajo con su consiguiente formalizacin; y la progresiva administrativizacin de determinados
contratos en los que el Estado quiere asegurar una igualdad material de los contratantes como los contratos de seguros, los bancarios, los de transporte, etc.
Todo ello ha determinado una evolucin de la concepcin liberal del contrato en
una direccin cada vez ms formalista en aras del principio de seguridad jurdica19 con la subsiguiente crisis del mismo20. Y esta evolucin no ha dejado de tener influencia en el campo de la contratacin administrativa.
La Administracin, ya en el Estado liberal ms puro ya en el Estado intervencionista, ha de contratar con los particulares. Y, segn los ordenamientos, ha
optado, como hemos dicho, por someterse a los principios, reglas procesales y
Tribunales de Derecho comn o a los principios, reglas procesales y Tribunales
propios del Derecho administrativo. A priori no cabe enjuiciar la constitucionalidad
15 Luis DEZ-PICAZO: Fundamentos de Derecho civil patrimonial, Tecnos, Madrid, 1979, 3.a reimp. (hay
eds. posteriores), vol. I, pp. 85-88.
16 Lon DUGUIT: Las transformaciones del Derecho privado (trad. C.G. Posada) incluido en el vol. Las
transformaciones del Derecho (pblico y privado), Ed. Heliasta, Buenos Aires, 1975, pp. 223.
17 Luis DEZ-PICAZO: op. cit., pp. 88.
18 Jean HAUSER: Les contrats, Presses Universitaires de France, Paris, 1977, pp. 6.
19 El orden jurdico puede dar ms peso a la formulacin externa que a la voluntad efectiva, o, al revs,
dar ms peso a la voluntad efectiva que a la formulacin externa. Cual sea, entre ambas soluciones de este problema, la preferible, depende de los principios jurdico-polticos que determinan al legislador. El ideal de la
seguridad de las transacciones puede conducir a una, mientras que el ideal de la libertad individual puede llevar a la otra solucin, dice Hans KELSEN en su Teora pura del Derecho (trad. de la 2.a ed. alemana de R.J.
Vernengo, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 1986, pp. 266).
20 Vase Jos CASTAN TOBEAS: Derecho civil espaol, comn y foral, Reus, Madrid, 1983, t. III, 13.a
ed. puesta al da por G. Garca Cantero, pp. 451-454.
479
de las dos frmulas. Pero s es posible indagar a posteriori si las previsiones de

un ordenamiento concreto tienen suficiente encaje constitucional y si ese modelo
(administrativo versus civil, aunque uno y otro tienen ramificaciones hacia el contrario) se acomoda mejor que el opuesto a las determinaciones de una Constitucin. Hay que advertir, con todo, que la Ley 13/1995 no supone una ruptura con
la Ley de Contratos del Estado, texto articulado aprobado por Decreto 923/1965,
de 8 de abril, lo que conlleva que tanto el rgimen anterior como las Cortes de
la democracia han optado por un determinado modelo de contratacin administrativa. Slo que en el rgimen de Franco, si hubieran optado por otro modelo,
no habra parmetros constitucionales con que medir y en cambio ahora s tenemos
un parmetro.
A riesgo de entrar en el contenido de otros trabajos de esta obra, conviene sealar los elementos principales que nos van a servir de parmetro de constitucionalidad. Estos seran, muy sumariamente expuestos:
a) Contratacin predominantemente de rgimen administrativo. Conforme
al artculo primero de la nueva Ley, la contratacin administrativa es la regla y
las excepciones quedan tasadas en el artculo 321. Es decir, se ha optado por lo
que la doctrina francesa denomina la determinacin a travs de la ley del criterio, frente a la determinacin jurisprudencial que ha tenido que combinar varios elementos (personal, objeto, etc.)22. En el ordenamiento espaol, es la ley
la que establece el criterio de los contratos administrativos.
b) Sometimiento de esta contratacin al orden contencioso-administrativo
conforme prev la propia Ley (artculos 7.2 y 61.2)23, lo que en el ordenamiento espaol no tiene la carga de exorbitancia del ordenamiento francs dado que
no se trata ms que de un orden especializado dentro de una jurisdiccin nica.
c) Organizacin administrativa de la contratacin, en donde desempea un
papel fundamental la Junta Consultiva de Contratacin Administrativa cuya naturaleza de rgano consultivo no le resta eficacia gestora directa en la clasificacin de contratistas, y la llevanza del Registro Oficial de Contratistas, amn de
los de carcter impulsor (artculos 29, 34, 35, etc.)24.
d) Gubernamentalizacin de la contratacin a travs de las competencias que
se atribuyen a los Ministros y eventualmente a los Secretarios de Estado como
21
En la nueva Ley, la regla general se establece en el artculo 19 y las excepciones en el artculo 20.
Por ejemplo, Jean RIVERO y Jean WALINE: Droit administratif, Dalloz, Paris, 1992, 14.a ed., pp.
100-101; Andr de LAUBADERE: Manual de Droit administratif, Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, Paris, 1982, 12.a ed., a cargo de J.-C. Venezia e Y. Gaudemet, pp. 230-231.
23 Artculo 21.1 de la nueva Ley de 2007.
24 Artculo 299 y 301 de la nueva Ley de 2007.
22
480
rganos de contratacin, la funcin autorizante del propio Consejo de Ministros, y dems atribuciones de unos y del otro en la declaracin de prohibicin de
contratar, extensin de normas de clasificacin a determinados contratos, etc. (artculos 12, 21.3, 28, etc.)25. Ya volveremos sobre la naturaleza jurdica de esta
actuacin del Gobierno y de sus rganos pero baste por ahora sealarlo como uno
de los rasgos definitorios de la contratacin administrativa.
e) Controles a priori y a posteriori a cargo del Consejo de Estado y del Tribunal de Cuentas. El primero tiene que dictaminar los pliegos de clusulas administrativas, la utilizacin de ciertas prerrogativas por parte de la Administracin,
la declaracin de nulidad de los contratos y la resolucin por demora (artculos
49.1, 60.3, 65 y 9726). El segundo, como competencia especfica que le atribuye
la Ley, ha de conocer los contratos que rebasen determinadas cuantas segn los
tipos as como sus modificaciones, prrrogas o variaciones (artculo 58)27.
f) Establecimiento de ciertos requisitos subjetivos para contratar con la Administracin, requisitos que se objetivan, en determinados supuestos, en el acceso
a una clasificacin especfica que otorga o deniega o suspende la Administracin
y que acaba registrada. A su vez, tales requisitos se prolongan ms all de la clarificacin mediante la prestacin de determinadas garantas (Ttulo II del Libro I28).
g) Formalizacin de toda la contratacin mediante la generalizacin de las clusulas contractuales a travs de los pliegos, objetivacin de las fases de perfeccin
y formalizacin, as como previsin de los supuestos de invalidez, fijacin del
procedimiento administrativo interno de tramitacin y determinacin de los distintos procedimientos de adjudicacin y de extincin (Ttulo III a V del Libro I29).
h) Finalmente, atribucin de ciertos privilegios a la Administracin versus
el contratista: interpretar los contratos, modificarlos y resolverlos y ello adems
con carcter ejecutivo (artculo 60.130), potestad de declarar la nulidad de oficio (artculo 6531), restriccin de la oferta a unas empresas determinadas (artculo 9332), desplazamiento del riesgo al contratista (artculo 9933), etc.
Esta estructura contractual, tan distinta de la que fija el Cdigo Civil, podra
entrar en conflicto con varios preceptos constitucionales como son el 14 (discriminacin a personas fsicas y jurdicas), el 18.1 (derecho a la intimidad ver-
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Artculos 291 a 293 de la nueva Ley de 2007.

Artculos 34.1, 98, 197 y 232.2 de la nueva Ley de 2007.
Artculo 29 de la nueva Ley de 2007.
Ttulo II del Libro I de la nueva Ley de 2007.
Libro II de la nueva Ley de 2007.
Artculo 207.1 de la nueva Ley de 2007.
Artculos 153 a 162 de la nueva Ley de 2007.
481
sus la clasificacin fundada en datos patrimoniales), 38 (libertad de empresa

versus cargas para contratar y restricciones de la oferta), y 33.1 (derecho de propiedad versus variacin de las clusulas y riesgo y ventura del contratante). Evidentemente, sera una impresin apresurada y, sobre todo, superficial, que se
desvanecer a continuacin ante otras previsiones constitucionales. Pero aqu
conviene hacer una digresin.
En la doctrina espaola, al igual que en la francesa34, se ha planteado si la diferencia entre los contratos administrativos y los contratos de Derecho comn
de la Administracin es de carcter formal-procesal o sustancial. A favor de la
identidad sustancial tendramos, entre otros, a Garca de Enterra y a Toms Ramn Fernndez, quienes consideran que el poder formidable que ostenta la Administracin en el marco de la contratacin proviene de su privilegio general de
autotutela como consecuencia ulterior de su residenciacin en el orden contencioso-administrativo, pero que este poder no afecta al fondo de los derechos de
la Administracin como contratante que seran los mismos de un contratante sometido al Derecho comn35. Por el contrario, otro autor como Parada considera que no tiene sentido plantearse si este tipo de contratos son distintos de los contratos civiles porque la vieja Ley de 1964 lo resolvi al otorgar unos poderes
extraordinarios a la Administracin, de manera que se configuran con una naturaleza muy diferente de la que se predica de los contratos civiles36 y esta concepcin no es nueva en la doctrina pues ya la vi as nada menos que Vivien en
un momento en que hasta resultaba dificil hablar de una nocin dogmtica unificada37.
Efectivamente, el contrato no es ms, como dice Dez-Picazo, que un supra-concepto (ober-begriff) aplicable a campos jurdicos muy diversos38, pero,
con Parada, creemos que es difcil sostener la identidad sustancial de dos figuras que se desenvuelven con eficacia tan distinta y cuyos elementos comunes se
reducen, forzando el esquematismo, a dos, a saber: la denominacin y la igual-
34 Como se observa en Georges VEDEL: Derecho administrativo (trad. J. Rincn), Aguilar, Madrid, 1980,
pp. 188.
35 Y concluyen estos autores: ... las caractersticas propias de los contratos administrativos salvan el esquema contractual de fondo, tal como lo ha configurado y depurado la tcnica civil (Eduardo GARCA DE ENTERRA y Toms Ramn FERNNDEZ: op. cit., pp. 661-667 [la cita proviene de las pp. 665-666]). Anteriormente,
ya lo sostuvo el mismo Eduardo GARCA DE ENTERRA en La figura del contrato administrativo, Revista de
Administracin Pblica, nm. 41, mayo-agosto 1963, pp. 99-128.
36 Ramn PARADA: Derecho administrativo..., cit., pp. 276-277. En igual lnea, en base al Derecho anglosajn, Gaspar ARIO ORTIZ: Estudio-prlogo. Contrato del Estado y Common Law, en Jos Ignacio
MONEDERO GIL: Doctrina del contrato del Estado, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1977, pp. 5-55.
37 VIVIEN: tudes administratives, Cujas, Paris, 1859, t.I, pp. 330-336, quien seala el poder discrecional de la Administracin, la prerrogativa de actuar como su propio notario, la obligacin de exigir las mejores condiciones, las reglas de publicidad y concurrencia para alejar sospechas, etc.
38 Luis DEZ-PICAZO: op. cit., pp. 89. Asimismo, sobre el contrato administrativo especficamente Jos
Ignacio MONEDERO GIL: op. cit., pp. 128-129.
482
dad material (que no formal) ya que la posicin privilegiada de la Administracin se compensa con varios instrumentos que permiten al contratista privado defender sus intereses y sobre todo su patrimonio.
Quiz si hubiramos reparado en la concepcin kelseniana bifronte del contrato, es decir, como acto y como norma, podramos entender la diferencia sustancial de ambas categoras39. En cuanto norma con validez producida mediante un acto contractual, el contrato, ya sea civil o administrativo, parece tener una
naturaleza jurdica bastante similar si aceptamos pacficamente, como acabamos de sealar, que ambos respetan la posicin igual de las partes (si bien esta
igualdad se defiende con institutos jurdicos de diferente naturaleza). Pero entendiendo el contrato en su primera acepcin kelseniana, es decir, como acto
concludo con una determinada forma para producir validez, aqu se separan totalmente el contrato civil y el contrato administrativo, con lo que su naturaleza
jurdica es absolutamente opuesta, Por qu se separan? Por motivos constitucionales y eso es lo que explica esta disgresin.
Para qu contrata la Administracin y con qu cobertura constitucional?
Dejando aparte que algunos actos contractuales especficos del Gobierno puedan insertarse en otras funciones de las que recoge el artculo 97 de la Constitucin, como veremos en el epgrafe siguiente, la Administracin contrata porque
tiene un mandato constitucional de servir los intereses generales y de servirlos
conforme a los principios de eficacia, jerarqua, desconcentracin y coordinacin. Esta accin administrativa, dirigida por el Gobierno, se realiza en numerosos mbitos materiales, muchos de los cuales estn previstos en la Constitucin, y en los que la Administracin ha de recurrir a formas contractuales para
procurarse bienes y servicios. Estos mbitos materiales aparecen, de una forma
que podramos llamar indiciaria, en muchos preceptos constitucionales, como son
los que contienen el Captulo III del Ttulo I (accin administrativa sobre el empleo, la formacin profesional, la seguridad e higiene del trabajo, la Seguridad
Social, la salud, la educacin fsica, el deporte, etc.) y tambin en aquellos preceptos que fijan la distribucin de competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas, de donde se deducen acciones administrativas concretas imputables a uno y a las otras (artculos 148 y 149). Este es, grosso modo, el mbito
de la accin administrativa en la tcnica contractual, en sus diversas modalidades, y por eso siguen siendo vlidas las palabras de Vivien cuando deca:
Des traits sont passs entre ladministration et des tiers; il faut faire des
contrats, acheter, vendre, louer, entrependre des travaux, se procurer des draps
pour vtir les dtenus et larme; du bl pour les nourrir, des fourrages pour
alimenter les chevaux, des matriaux pour les routes, les difices, etc....40,
39
40
Hans KELSEN: Teora general..., cit., pp. 166-169; Teora pura..., cit., pp. 265-269.
VIVIEN: op. cit., pp. 332.
483
como se observa al comparar los elementos principales que estn presentes en

la Ley 13/1995 y que hemos sealado anteriormente.
Ahora bien, esta contratacin de obras y servicios se produce en un marco
distinto de aqul en que se sitan los particulares por dos clases de motivos diferentes. En el marco administrativo no es fcilmente articulable la previsin
del artculo 1091 del Cdigo Civil porque la actuacin de la Administracin,
incluso frente a terceros, responde al principio de legalidad, pero a una legalidad especfica que es la legislacin que regula la organizacin y el procedimiento administrativo, a que se refiere el artculo 103.1 de la Constitucin.
Por otro lado, el principio de autonoma de la voluntad que expresa el artculo 1255 del Cdigo Civil se tiene que modular tanto porque la voluntad de la
Administracin se expresa orgnicamente, es decir, a travs de los rganos
que tienen la competencia para expresar una determinada y parcial voluntad,
como porque la voluntad se forma a travs de un determinado procedimiento
complejo.
En tercer lugar, tambin hay que modular, dentro del principio de autonoma de la voluntad expresado en el citado 1255, la plena libertad de establecimiento de pactos, clausulas y condiciones, ya que la Administracin est limitada, a la hora de establecerlos, por tres tipos de trabas: a) los principios
constitucionales de objetividad y eficacia ex artculo 103.141; b) el sometimiento al Presupuesto a la hora de fijar el gasto pblico ex artculo 134.2; c) las directrices que establece el Gobierno en su funcin directiva de la Administracin ex
artculo 97. Cierto que la Ley 13/1995, en su artculo 4, contiene un principio general de libertad de pactos que evoca el artculo 1255 del Cdigo Civil, pero en
este caso el contexto es muy diferente porque las tres categoras de trabas que
acabamos de ver reducen notablemente el margen de libertad de la Administracin contratante.
En cuarto lugar, el antiformalismo que ha caracterizado al contrato civil desde el Cdigo napolenico y que nuestro Cdigo Civil expresa en su artculo
1258 resulta incompatible con las previsiones del artculo 105.c) de la Constitucin, que obliga a que los actos administrativos se produzcan a travs de un
determinado procedimiento42.
41 Utilizamos el concepto de objetividad en el muy preciso sentido que le da Fernando SAINZ MORENO
(Principios y mbito de aplicacin de la LAP [en particular, artculos 1 a 3], en Benigno PENDAS GARCA
(dir.): Administraciones Pblicas y ciudadanos [Estudio sistemtico de la Ley 30/1992, de 26 de diciembre,
de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, Praxis, Barcelona, 1993, pp. 103-169), como una cualidad de adecuacin al objeto que persigue la Administracin, de buena administracin, y fundada en el conocimiento de los hechos, del Derecho vigente y de los objetivos que
se propone alcanzar, lo que se fundamenta en la exigencia constitucional de que los actos administrativos se
produzcan a travs de un determinado procedimiento.
42 Vase la nota anterior.
484
En quinto lugar, por ltimo, como seala el apartado 1.2 de la Exposicin de

Motivos, la regulacin de los contratos administrativos necesita adecuarse a la
normativa que sobre este punto ha ido realizando la Unin Europea, expresada
en varias Directivas, a fin de no obstaculizar la concurrencia de empresarios comunitarios a cualquier licitacin, lo que conlleva determinadas previsiones en orden a la capacidad de tales empresas, la publicidad de las licitaciones, su presencia
en la contratacin restringida y los aspectos relativos al contravalor en la unidad
de cuenta europea. Todos estos temas43, se han expresado en varias normas de
Derecho interno a partir del Real Decreto Legislativo 931/1986, de 2 de mayo,
que modific la entonces vigente Ley de Contratos del Estado. Esta obliga, en
aplicacin del artculo 93 de la Constitucin, a modificar la normativa de contratacin pblica, y aunque la Unin Europea no opta por un modelo de contratacin, lo cierto es que las exigencias que contiene, en nuestro ordenamiento, aconsejan, por facilidad de la gestin, mantener un modelo de contratacin
administrativa, antes que de Derecho comn.
Todos estos elementos que se despliegan sobre la forma de la contratacin pblica suponen, no ya un rgimen exorbitante del Derecho comn, sino un rgimen jurdico distinto que se cohonesta mal con el otro rgimen de contratos que
tiene nuestro ordenamiento que es el del Cdigo Civil44.
Por eso se puede llegar a la conclusin que, hic et nunc, dadas las caractersticas del rgimen espaol de contratos de Derecho comn, la Constitucin
exige no tanto un rgimen exorbitante respecto a la posicin y facultades del
contratista particular, sino sobre todo un rgimen especial que articule los legtimos intereses de ese contratista con el procedimiento y con el rgimen de
adopcin de decisiones de la Administracin pblica, que sin duda es incompatible con el rgimen comn establecido por el Cdigo Civil. Ese es el encaje
constitucional del procedimiento especial de la contratacin administrativa.
Ello no quiere decir que el rgimen de Derecho comn para la contratacin administrativa resulte inconstitucional o que no tenga encaje en nuestro ordenamiento. Simplemente, dada la regulacin que da el Cdigo Civil a los
contratos, parece ms acorde a las previsiones constitucionales un rgimen especial de Derecho administrativo en donde se pueden insertar ms cmodamente
los principios de la accin administrativa (objetividad y eficacia sobre todo),
su necesaria gubernamentalizacin y el sometimiento al principio de legalidad
presupuestaria.
43 Muy bien recogido en la Recomendacin de 23 de marzo de 1988, de la Junta Consultiva de Contratacin Administrativa sobre aplicacin de la legislacin, adaptada a las Comunidades Comunitarias, sobre
contratacin pblica (Boletn Oficial del Ministerio de Economa y Hacienda, nm. 17, de 28 de abril de
1988).
44 A parecidas conclusiones llegaba, antes de la Constitucin, Gaspar ARIO ORTIZ, al defender la especial naturaleza administrativa de estos contratos como instrumentos de justicia y seguridad para el ciudadano
(op. cit., pp. 53-55).
485
15.3.
LA POSICIN DEL GOBIERNO Y DE LA ADMINISTRACIN

PBLICA ANTE LA CONTRATACIN
Al igual que en la anterior Ley de Contratos del Estado, en la nueva Ley

13/1995 el Gobierno tiene atribuidas determinadas competencias. Si entendemos
por Gobierno el rgano complejo al que la Constitucin imputa unas funciones
recogidas en su artculo 97 y que se compone a su vez de otros varios rganos
(Consejo de Ministros, Presidente, Comisiones Delegadas, Ministros)45, podemos ver que la nueva Ley distribuye competencias en dos niveles distintos que
son el Consejo de Ministros y los Ministros, lo cual plantea varias cuestiones que
conviene analizar. Por un lado, el significado preciso de esa distribucin de competencias. Por otro, la significacin constitucional de esa atribucin a determinados rganos gubernamentales. Por ltimo, examinaremos la posicin jurdica del rgano consultivo que es la Junta Consultiva de Contratacin Administrativa.
La nueva Ley configura a los Ministros como rgano de contratacin de la
Administracin General del Estado y estn facultados para celebrar en su nombre los contratos, en el mbito de su competencia (artculo 12.1, primer prrafo46). Se trata de una formulacin muy parecida a la del artculo 7 de la Ley derogada, si bien en el nuevo precepto han desaparecido dos cauciones quiz
innecesarias que eran la previa consignacin presupuestaria y la sujecin a los
requisitos que estableca la propia Ley. Adems, este precepto tiene su correlato
en el artculo 14.11 de la vieja Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin
del Estado que, con un alcance ciertamente limitado, atribuye a los Ministros la
funcin de firmar (sic) en nombre del Estado los contratos relativos a asuntos propios de su Departamento. Dejando para ms adelante dos elementos que contiene
el mismo precepto (la extensin de esa cualidad de rgano de contratacin a los
Secretarios de Estado y la fijacin de un lmite en la cuanta a contratar que si
se rebasa requiere autorizacin del Consejo de Ministros), vamos a centrarnos
en la dimensin de esta cualidad de los Ministros.
La expresin tajante de este artculo 12 de la nueva Ley no ofrece dudas sobre el significado de la posicin del Ministro. Si los Ministros poseen la doble
condicin de miembros del Gobierno y de titulares de un Departamento ministerial (u rgano superior, como dice el artculo 8.1 de la Ley 10/1983, de 16 de agosto, de Organizacin de la Adminstracin Central del Estado)47, parece que la
45 Sobre la naturaleza y composicin del Gobierno, vase, por todos, Javier GARCA FERNNDEZ: El Gobierno en accin. Elementos para una configuracin jurdica de la accin gubernamental, Centro de Estudios Constitucionales-Boletn Oficial del Estado, Madrid, 1995.
46 La misma redaccin en el artculo 291.1 de la Ley de 2007.
47 Vase, sobre esta doble condicin, Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR: Fundamentos de Derecho administrativo, Ed. Centro de Estudios Ramn Areces, Madrid, 1988, pp. 987-990. Asimismo, Mariano BAENA
DEL ALCZAR: Curso de ciencia de la Administracin, Tecnos, Madrid, 1990, reimp. de la 2.a ed. vol. I, pp.
228. Con ms extensin, Luis MARTN REBOLLO: Ante la reforma administrativa: los Ministros y otros miembros del Gobierno, Documentacin Administrativa, nm. 188, octubre-diciembre 1980, pp. 233-346.
486
configuracin de aquellos como rganos de contratacin ha de incardinarse en

esta segunda condicin de rganos o titulares de un Departamento ministerial,
mxime cuando este artculo 12 es correlato de otro precepto legal, el artculo
74.1 de la Ley General Presupuestaria, Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, que atribuye a los Jefes (sic)
de los Departamentos ministeriales las facultades de aprobar los gastos, autorizar su compromiso, liquidar e interesar del Ministerio de Economa y Hacienda la ordenacin de pagos. A mi juicio, ambos preceptos estn perfectamente
correlacionados y si los Ministros no tuvieran competencias de ejecucin y liquidacin presupuestarias no podran ser rganos de contratacin y viceversa.
Ahora bien, esta condicin responde o, dicho de otra manera, es expresin del
principio departamental, como una de las formas de actuacin del Gobierno?48.
Sera un error considerarlo as. El principio departamental est expresado en la
Constitucin, artculo 98.2 in fine, pero creemos que la condicin de rgano de
contratacin no trae causa de tal principio sino, simplemente es una emanacin
del artculo 103.2 de la Constitucin en cuanto este precepto establece la necesidad de que la Administracin tenga rganos, alguno de los cuales ser rgano
superior. Si la configuracin funcional de los rganos de la Administracin ha
de hacerse conforme a la Ley, como prev el citado artculo 103.249, aqu tenemos dos ejemplos (artculo 12 de la Ley 13/1995 y artculo 74.1 de la Ley General Presupuestaria) de configuracin legal de algunos de los elementos ms caractersticos de las atribuciones del titular de un Ministerio en cuento rgano de
la Administracin del Estado. Es importante caracterizar orgnicamente el alcance
de esa atribucin contractual de los Ministros porque luego nos ayuda a entender su encaje en la economa constitucional del Gobierno.
Ahora bien, esta atribucin de competencias administrativas a los Ministros
tiene, en el propio artculo 12, dos excepciones. Por la primera, encontramos
que tambin los Secretarios de Estado tienen atribuida similar potestad en el mbito de su competencia. Significa esto que esta extensa competencia de los Ministros se v mermada en los Departamentos cuya estructura orgnica acoge Secretaras de Estado? Hoy por hoy, a mi juicio, no: aunque en un Ministerio haya
varios Secretarios de Estado, debe ser el Ministro, y slo el Ministro, el rgano
de contratacin de ese Departamento.
Dos razones vendran a avalar esta interpretacin. Por un lado, el artculo
8.1 de la citada Ley 10/1983 establece que son rganos superiores de los Departamentos ministeriales los Ministros, los Secretarios de Estado, los Subsecretarios y los Secretarios Generales que tengan rango de Subsecretario, aa-
48 Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR: op. cit., pp. 1016. Vase tambin Manuel ALBA: Artculo 98. Miembros del Gobierno, en scar ALZAGA (dir.): Comentarios a las leyes polticas. Constitucin espaola de
1978, Edersa, Madrid, 1985, t. VIII, pp. 123-124.
49 Y no por Ley, como vio con acierto Mariano BAENA DEL ALCZAR: Artculo 103. La organizacin
y la funcin pblica, en scar ALZAGA: op. cit., pp. 268-269.
487
diendo a continuacin, en su segunda apartado, que todos los dems rganos se

encuentran bajo la dependencia de los rganos superiores. Ahora bien, este segundo apartado expresa el principio constitucional de jerarqua que no debe quedarse ah pues ha de aplicarse al resto de la organizacin departamental, es decir, los Secretarios de Estado han de encontrarse bajo la dependencia del Ministro
correspondiente. Avalan esta primera impresin los Decretos de estructura orgnica
de los Ministerios actuales, tanto porque sitan a los Secretarios de Estado bajo
tal dependencia como por el hecho de que son los Ministerios, y no las Secretaras de Estado, los que tienen dotaciones presupuestarias diferenciadas cuya gestin corresponde al Ministro.
Entiendo que esta afirmacin puede ser discutible y responder incluso a consideraciones de lege ferenda ya que hay un precepto vigente que en apariencia
avalara lo contrario. Me refiero a la Disposicin Final primera uno del Real
Decreto 1558/1977, de 4 de julio, por el que se reestructuran determinados rganos de la Administracin Central del Estado que, como es sabido, cre la figura de las Secretaras de Estado. En este precepto, en efecto, se establece que
sin perjuicio de la superior direccin del Ministro, el Secretario de Estado tiene
adscritas, entre otras, las funciones previstas en el artculo 14.11 de la Ley de Rgimen jurdico de la Administracin del Estado que, como hemos visto ms arriba, consiste en firmar los contratos relativos a asuntos propios del Departamento, expresin sin duda tosca pero anterior a la Ley de Contratos del Estado cuyo
artculo 7 confirm las facultades que derivan de la condicin de rgano de
contratacin.
Pero frente a ello surge, con cierta fuerza, el principio departamental que realza la figura del Ministro el cual deriva, como hemos dicho, del artculo 98.2
in fine de la Constitucin, y que, trasladado al mbito de la contratacin administrativa, debe significar que en cada Departamento debe existir un nico rgano de contratacin. Y est, adems, como vieron hace algn tiempo varios
autores50, que las competencias atribudas a los Secretarios de Estado por el
Real Decreto 1588/1977 se pueden entender que son delegadas y no propias.
Todo esto nos lleva a las siguientes conclusiones:
a) La referencia del artculo 12 de la Ley 13/1995 a los Secretarios de Estado debe entenderse en un doble sentido, a saber, cautelar, en previsin de que
una futura Ley atribuya a stos la consideracin de miembros del Gobierno a la
cabeza de algn rgano similar o parecido a los Ministerios, y coyuntural, para
el supuesto de que se creara alguna Secretara de Estado no adscrita a ningn Departamento ministerial.
50 Luis MARTN REBOLLO: op. cit., pp. 321-324; Aurelio GUAITA: Secretaras de Estado y Subsecretaras, Revista Espaola de Derecho Administrativo, nm. 18, 1978, pp. 352-353.
488
b) Para cohonestar la diccin literal del referido artculo 12 con el principio departamental, al que repugna que dentro de un mismo Ministerio coexistan varios rganos de contratacin (a salvo los organismos autnomos cuya
problemtica es muy diferente, sobre todo si son de carcter comercial), deberan limitarse al mximo las facultades de contratacin de los Secretarios de Estado y, si fueran con todo imprescindibles, slo mediante la correspondiente Orden ministerial de delegacin que dejara claro que no es suficiente con el Real
Decreto 1588/1977 para entender efectuada la delegacin.
La segunda excepcin a la atribucin a los Ministros de la condicin de rgano de contratacin no es orgnica sino funcional, y se desglosa en las atribuciones que la nueva Ley confiere al Ministro de Economa y Hacienda y las que
confiere al Consejo de Ministros. Veamos el alcance de unas y otras no sin advertir que hay que diferenciar tales atribuciones de las especficamente normativas atribuidas a uno y a otro y que veremos ms adelante.
Un Ministro cualquiera, como rgano de contratacin, es titular de un conjunto de atribuciones extensas que sin embargo se ven moduladas por ciertas
facultades, gestoras y no normativas, que la Ley 13/1995, encomienda al Ministro
de Economa y Hacienda. En concreto, este Ministro puede declarar la prohibicin de contratar para ciertos condenados por sentencia firme y su resolucin tiene eficacia para todas las Administraciones Pblicas (artculo 21.351), puede elevar o disminuir la cuanta para la que se exige clasificacin en determinados
contratos o para la cesin de otros (artculo 25.152), tambin puede suspender la
clasificacin acordada a un contratista (artculo 3453) y puede igualmente atribuir a determinados rganos de la Administracin la competencia para adquirir
equipos y sistemas informticos (Disposicin Adicional Tercera54).
Estas facultades del Ministro de Economa y Hacienda modulan, atenundolo, el principio departamental, por lo que conviene examinar su posible encaje constitucional. No es, entiendo, el principio de coordinacin intragubernamental, que
traera causa del artculo 98.1 de la Constitucin55, porque aqu no estamos ante
ninguna funcin gubernamental sino ante una actividad de pura gestin administrativa. Por consiguiente, no lo fundaremos en el artculo 98.1 sino en el 103.1,
concretamente en el principio de coordinacin administrativa, que responde a
unos supuestos dogmticos diferentes. Pues en efecto, el principio, constitucio-
51
Esta prohibicin se fija por ministerio de la ley en el artculo 49.1.a) de la Ley de 2007.
Esta comparecencia corresponde a la Junta Consultiva de Contratacin Administrativa del Estado en
la nueva Ley (artculo 57.1).
53 Ya no se atribuye al Ministro en la nueva Ley.
54 Ahora, artculo 191.2 de la Ley de 2007.
55 Vase, para ms detalles, Javier GARCA FERNNDEZ: La coordinacin intragubernamental como
principio del Derecho constitucional del Gobierno, Revista Vasca de Administracin Pblica, nm. 34 (II),
septiembre-diciembre 1992, pp. 45-65 [ahora, captulo 9 de este volumen].
52
489
nalmente consagrado, de coordinacin es un principio de organizacin administrativa que, como dice Baena del Alczar, apunta hacia una actuacin armnica y eficaz de los Ministerios bajo la direccin del Gobierno56, lo que en ocasiones requiere imputar a un determinado Departamento ministerial (y consiguiente a su
titular) la funcin de establecer o aplicar determinados criterios de gestin administrativa con eficacia para el conjunto de los Ministerios. En principio, la coordinacin administrativa busca orientar la actividad de varios rganos para la consecucin de una unidad de accin, que en este caso concreto se expresa por
asegurar unas condiciones de seguridad en los contratistas.
Una segunda excepcin, igualmente funcional, a la posicin de los Ministros
como rgano de contratacin consiste en las facultades que la Ley 13/1995 atribuye al Consejo de Ministros y que no son de naturaleza normativa o de ordenacin. Nos referimos concretamente a las siguientes materias: a) autorizar al Ministro a suscribir el contrato cuando el presupuesto sea igual o superior a dos mil
millones de pesetas o aqul sea plurianual y modifique los porcentajes o el nmero de anualidades legalmente previsto (artculo 12.257); b) autorizar al Ministro
cuando aqul lo reclame discrecionalmente o el Ministro acuerde elevarlo al
propio Consejo (artculo 12.2, tercer prrafo58)59; c) autorizar excepcionalmente a contratar con personas no clasificadas (en realidad, se trata de una derogacin singular de las reglas de clasificacin que no incide en la competencia propiamente dicha del Ministro) (artculo 25.360); d) extender las normas de
clasificacin a los contratos de suministro mediante real decreto (artculo 2861);
e) eximir de las garantas establecidas legalmente para los contratistas de gestin de servicios pblicos (artculo 39.2); f) aprobacin de frmulas especiales
para la revisin de precios cuando el rgano de contratacin considere que ninguno de las existentes coincide con las caractersticas del contrato (artculo
105.3); g) autorizar transacciones cuando surjan discrepancias en contratos con
empresas extranjeras (artculo 117.3); h) modificar las cuantas fijadas en la Ley
y acomodar aqullas y los plazos sealados a lo que establezca la Unin Europea (Disposicin Adicional Primera62); i) adems, la Ley ha introducido en un
56
Mariano BAENA DEL ALCZAR: Artculo 103..., cit., pp. 276. Otros autores (Jess GONZLEZ Py Francisco GONZLEZ NAVARRO: Rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento
Administrativo Comn [Ley 30/1992, de 26 de noviembre], Civitas, Madrid, 1993, pp. 167-168) insisten que
las funciones coordinadoras llevan necesariamente emparejadas funciones decisorias sin las que la coordinacin se queda reducida a un principio carente de contenido. Sobre la coordinacin como principio organizatorio no jurdico, vase James D. MOONEY: Principios de organizacin (trad. de F. Rubio Llorente), Instituto
de Estudios Polticos, Madrid, 1958, pp. 53-64.
57 Ahora, artculo 292 de la Ley de 2007.
58 Artculo 292.3 de la Ley de 2007.
59 No olvidamos que la Ley habla de rgano de contratacin y no de Ministro, pero por las razones expuestas ms arriba prescindimos de la consideracin que pueda tener un Secretario de Estado, aunque tambin se podra referir, en supuestos muy concretos, a los representantes de los Organismos autnomos, etc.
62 Disposicin Adicional Decimotercera en la Ley de 2007.
REZ
490
supuesto a la Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmicos, que

debe aprobar los ndices mensuales de precios para aplicar las frmulas de revisin (artculo 10663).
Desde un punto constitucional, lo ms importante es la autorizacin que debe
otorgar el Consejo de Ministros cuando el contrato rebase los dos mil millones
de pesetas y en los dems supuestos similares del artculo 12. Este mismo precepto establece que la autorizacin se producir con carcter previo a la aprobacin
del expediente de contratacin y del gasto. Pero esta regulacin merece en primer lugar, la facultad de contratar no se desplaza al Consejo de Ministros, sino
que sigue residenciada en el Ministro, de modo que en trminos jurdicos es ste
ltimo el nico responsable de la contratacin an cuando en trminos polticos
la responsabilidad poltica del Gobierno quedara subsistente desde el momento en que puede autorizar o denegar la contratacin sobre la base de criterios
exclusivamente discrecionales que pueden traer causa de un juicio de valor poltico. Pero, insistimos, una vez otorgada la autorizacin slo el Ministro es jurdicamente responsable.
Ms importancia tiene la expresin con carcter previo a la aprobacin del
expediente de contratacin y esta importancia viene de la experiencia de la
aplicacin de la anterior Ley, cuyo artculo 8 no precisaba en qu fase del procedimiento haba de producirse la autorizacin, por lo que en ocasiones sta se
otorgaba en fase de adjudicacin. La nueva Ley ha precisado con acierto el momento de otorgamiento que se inserta en las actuaciones administrativas preparatorias que regulan los artculos 68 y 70 del texto legislativo, es decir, cuando
el rgano de contratacin tenga elaboradas las prescripciones tcnicas y disponga del certificado de la existencia de crdito habr de elevarlo al Consejo de
Ministros si incurre en cualquiera de los supuestos del artculo 12.264. El efecto de este procedimiento es la responsabilidad jurdica y poltica del Ministro contratante, en lugar de la del Gobierno en su conjunto, y entiendo que este
procedimiento es acorde con los principios constitucionales tanto por el tan citado principio departamental cuanto porque un contrato es un acto administrativo que el Gobierno, a travs del Consejo de Ministros, debe vigilar o dirigir pero
no gestionar, y para eso la nueva Ley 13/1995 se ha preocupado, con buen criterio, de atribuir la condicin de rgano de contratacin a los Ministros y no al
Consejo. Y lo mismo podemos decir de los supuestos de contratacin con personas no clasificadas, en donde la autorizacin del Consejo de Ministros no desplaza la responsabilidad del Ministro contratante65.
63
Artculo 79.4 de la Ley de 2007.

Ahora, artculo 292 de la Ley de 2007.
65 Est tan enraizado en la Ley el principio departamental que cuando sta regula en el artculo 73 el excepcional supuesto de la tramitacin de emergencia, del acuerdo del rgano de contratacin se dar cuenta inmediata al Consejo de Ministros, quien ni siguiera lo autoriza limitndose a conocerlo [ahora, artculo 97.1.G
de la Ley de 2007].
64
491
Esto no quiere decir que el Gobierno en su conjunto quede al margen de la contratacin administrativa. La Ley 13/1995 le atribuye importantes facultades normativas y de ordenacin que se concretan, adems de la potestad genrica de desarrollo legislativo (incorrectamente prevista en la Disposicin Final Tercera), en
las siguientes materias: a) aprobacin de pliegos de clusulas administrativas generales (artculo 4966); b) establecimiento de pliegos de prescripciones tcnicas generales (artculo 52.267); c) aprobacin de frmulas tipo para la revisin de precios
en los contratos de obras y en los de suministro de fabricacin (artculo 105.168).
Este conjunto de atribuciones del Gobierno (Consejo de Ministros o Comisin Delegada), en contraste con las que tienen conferidas los Ministros nos sitan de lleno en la caracterizacin constitucional de la posicin gubernamental
ante la contratacin administrativa. Si distinguimos las funciones que tiene atribudas el Gobierno por el artculo 97 de la Constitucin y las competencias propias de la Administracin, y a su vez, tomando el referido artculo 97, desglosamos cada una de esas funciones genricas, podemos llegar a entender cmo
se insertan los distintos elementos especficos de la contratacin administrativa
en la Constitucin.
Hemos tratado de explicar que la funcin de los Ministros en calidad de rgano de contratacin ex artculo 12 de la Ley se debe insertar funcionalmente en
la actuacin de la Administracin que trae causa del artculo 103 de la Constitucin. Actuacin administrativa que responde necesariamente al principio departamental y que no se ve disminuida porque se le incruste un criterio coordinador personificado orgnicamente en las facultades conferidas al Ministro de
Economa y Hacienda. Ni tampoco se ve modulada o rectificada por las atribuciones de autorizacin que en algunos casos se confieren al Consejo de Ministros porque, como hemos visto, tales autorizaciones no conllevan desplazamiento
de la competencia para contratar hacia el propio Consejo.
Conforme al citado artculo 97 de la Constitucin, el Gobierno, entre otras
competencias, dirige la Administracin civil del Estado, ejerce la funcin ejecutiva
y asimismo la potestad reglamentaria. En estas funciones genricas hay que tratar de incardinar las competencias que la Ley 13/1995 atribuye al Consejo de Ministros y a la Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmicos. Pues
bien, conforme a las competencias ms arriba relacionadas podemos ver tres
ncleos de funciones que se desglosaran de la siguiente manera:
a) Funcin de direccin de la Administracin civil del Estado: aqu se incardinaran todas las autorizaciones a los Ministros para contratar en los supues-
66
67
68
Artculo 98 de la Ley de 2007.

492
tos ya citados as como transigir cuando surjan discrepancias con empresas

extranjeras. Entendemos que estamos ante un supuesto de direccin porque el
Consejo de Ministros orienta imperativamente la actuacin de la Administracin
(personificada en el titular de un Departamento) con plena libertad de opciones
materiales (autorizar o denegar) y asimismo con plena libertad de iniciacin (el
Presidente del Gobierno, a travs del Ministro de la Presidencia, es plenamente
libre de incluir la solicitud de autorizacin en el orden del da del Consejo de
Ministros), aunque no tiene libertad de formas ya que sta ha de ser, conforme a
la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado y a la propia Ley
13/1995, un acuerdo de Consejo de Ministros69. Dirigir no es ejecutar y la actuacin del Gobierno no se confunde, como hemos visto, con la accin dirigida que
posee su propia sustantividad, resultando adems, como seal en su momento
Ignacio de Otto, que lo que se dirige no es una actividad sino un ente70, en este
caso un Ministerio. El Gobierno, ante un contrato extraordinario o ante una transaccin, adopta un juicio poltico, valorativo, que conlleva responsabilidad poltica en sede parlamentaria o difusa ante la opinin pblica, y ello como expresin
de un acto directivo. Pero jurdicamente es el titular del Ministerio el que formaliza la propuesta de l mismo emanada y que tiene la eficacia jurdica que le
asigna el ordenamiento. Este es un ejemplo concreto de direccin al que se aade la direccin a travs de objetivos y orientaciones generales y ambos coexisten dentro de la diccin del artculo 97 de la Constitucin. Cabra plantearse qu
papel desempea la Comisin General de Secretarios de Estado y de Subsecretarios en este punto, pero la respuesta es clara: ninguna responsabilidad. No tiene responsabilidad jurdica porque, como hemos visto ms atrs, sta es del Ministro y no se desplaza al rgano autorizante. Y tampoco tiene responsabilidad
poltica porque sta, a lo sumo, corresponde al Consejo de Ministros an cuando la Comisin hubiera informado favorablemente una actuacin contractual.
b) Funcin ejecutiva: si entendemos por funcin ejecutiva no slo la clsica ejecucin no reglamentaria de la legislacin sino tambin la ejecucin de la
poltica general del Gobierno, en el sentido de constituir el eslabn que une la
direccin poltica del Gobierno con la direccin de la Administracin (con lo
que se tratara de una actividad en la que el Gobierno tiene plena capacidad de
iniciativa, pero no de eleccin ni de formas)71, podemos detectar que alguna
competencia de las que la Ley 13/1995 atribuye al Gobierno podra incluirse
dentro de esta categora. En concreto, podra considerarse que forman parte de
la funcin ejecutiva la extensin de las normas de clasificacin a los contratos
(artculo 2872), la exencin de las garantas establecidas legalmente para los con-
69 Para la tipologa que mide la accin del Gobierno conforme al grado de que disfruta en la iniciacin,
en la eleccin de opciones y en la forma, vase Javier GARCA FERNNDEZ: El Gobierno en accin..., cit.
70 Ignacio de OTTO: La posicin constitucional del Gobierno, Documentacin Administrativa, nm. 188,
octubre-diciembre 1980, pp. 176.
71 Vase Javier GARCA FERNNDEZ: El Gobierno en accin..., cit.
493
tratistas en los casos de gestin de servicios pblicos (artculo 39.2), la aprobacin de frmulas especiales para la revisin de precios cuando el rgano de contratacin considere que ninguno de los existentes coincide con las caractersticas del contrato (artculo 105.3), la modificacin de las cuantas y la modificacin
de las plazas conforme a lo que establezca la Unin Europea (Disposicin Adicional Primera73), y, en fin, atribuida a la Comisin Delegada y no al Consejo
de Ministros, la aprobacin de los ndices mensuales de precios para aplicar a
las frmulas de revisin de stos (artculo 10674).
Consideramos que estas materias se pueden calificar como funcin ejecutiva no slo y es lo ms obvio porque efectivamente ejecutan la Ley sin la
intermediacin de normas reglamentarias sino porque, ms all de la gestin de
los contratos singulares (que es competencia de los Ministros), llevan incorporadas decisiones de cierto contenido poltico general, que van a permitir ampliar
o restringir el acceso a la contratacin pblica en funcin de una valoracin elaborada con criterios de poltica econmica. Adems, en sentido jurdico-formal,
estas actuaciones renen las caractersticas que acabamos de sealar: como traen
causa de criterios de poltica econmica, el Gobierno tiene libertad para acordar
su ejecucin, pero esta libertad se aminora bastante e incluso se extingue en la
determinacin de opciones (escassimas) y de la forma (ninguna). Estas materias son, por ello, un buen ejemplo prctico de aquello en lo que consiste la funcin ejecutiva a que se refiere el artculo 97 de la Constitucin.
c) Potestad reglamentaria: ya hemos sealado ms arriba las materias en
que la Ley habilita al Gobierno para desarrollarla reglamentariamente y que estn fijadas en los artculos 49, 52.2 y 105.1. Sobre esta materia habra que sealar dos cosas. En primer lugar, como tambin hemos apuntado, la deficiente tcnica de habilitacin reglamentaria que contiene la Disposicin Final Tercera, que
ms que habilitar al Gobierno da por supuesto que el Gobierno est habilitado previamente. En una consideracin dogmtica pura, se puede pensar que el Gobierno no necesitara una habilitacin singular en cada ley para efectuar su desarrollo reglamentario, mxime si solicita dictamen del Consejo de Estado a los efectos
del artculo 22.3 de su Ley Orgnica, pero en aras de la seguridad jurdica y de
una buena tcnica legislativa no parece que hubiera resultado muy costoso introducir esa previsin de forma expresa. En segundo lugar, hay que sealar que,
dada la especificidad tcnica de las materias que aqu consideramos incursas en
la potestad reglamentaria, cabra pensar si alguna de stas (como la aprobacin
de pliegos de clusulas administrativas generales o de las frmulas tipo para la
revisin de precios en ciertos contratos) no tienen tambin el carcter de funcin
ejecutiva. A nuestro juicio, no, ya que tienen naturaleza normativa, general y permanente, y son el complemento necesario de la legislacin. En cualquier caso, hay
73
74
Disposicin Adicional Decimotercera de la Ley de 2007.

Artculo 79.4 de la Ley de 2007.
494
que resaltar que el verdadero ejercicio de la potestad reglamentaria se dar cuando el Gobierno dicte el reglamento general de la Ley.
Para acabar esta parte dedicada a la posicin del Gobierno ante la contratacin administrativa, conviene hacer una breve referencia a la Junta Consultiva
de Contratacin Administrativa. La Ley 13/1995 reenva al reglamento para conocer su composicin, igual que haca la Ley anterior, y se limita a sealar su
adscripcin al Ministerio de Economa y Hacienda. Ahora bien, conviene sealar que no se trata, como dejara entender su denominacin, de un rgano inserto en la funcin consultiva, sea sta tradicional (Consejo de Estado) o moderna
(los Gabinetes de la Presidencia o de los Ministros)75, sino que se trata pura y
llanamente de un rgano administrativo de gestin si bien con algunas caractersticas especiales dignas de resaltarse desde el punto de vista constitucional.
La Ley 13/1995, en efecto, establece las funciones de esta Junta que se concretan en: a) promover las normas o medidas de carcter general para la mejora del sistema de contratacin (artculo 10.276); b) adoptar acuerdos sobre clasificacin de contratistas si bien a travs de unas Comisiones clasificadoras en las
que delegan y que tienen composicin mixta Administracin-organizaciones
empresariales (artculo 29.177); c) proponer al Ministro de Economa y Hacienda la suspensin de clasificaciones (artculo 34); d) encargarse de la llevanza
del Registro Oficial de Contratistas (artculo 3578); e) informar todos los pliegos
particulares en que se proponga la inclusin de estipulaciones contrarias a lo
previsto en los correspondientes pliegos generales (artculo 5179); f) exponer o
formular recomendaciones de inters para la Administracin (artculo 11980).
Estas atribuciones hacen de la Junta un rgano mixto de anlisis y estudio81
y de gestin, ya de forma directa ya para elevar las propuestas al Departamento
al que est adscrita. Ahora bien, si nos fijamos en el Real Decreto 30/1991, de 18
de enero, sobre rgimen orgnico y funcional de la Junta, podemos entender cuales son sus peculiaridades, mxime cuando todas las regulaciones de la nueva
Ley estn presentes, como herencia de la Ley anterior, en tal Decreto y es previsible que la normativa de desarrollo de la nueva no se separe del modelo anterior.
En trminos constitucionales, la Junta es expresin, por un lado, del principio de coordinacin administrativa que establece el artculo 103.1 y, por otra
75 Sobre la funcin consultiva, vase Javier GARCA FERNNDEZ: Las funciones consultivas en el Estado democrtico, Documentacin Administrativa, nm. 226, abril-junio 1991, pp. 13-31 [ahora, captulo
16 de este volumen].
78 Artculo 301 de la Ley de 2007.
81 Como lo acreditan las Memorias anuales que elabora la Junta.
495
parte, del principio de participacin del ciudadano en las funciones administrativas que expresa, sin agotarse ah, el artculo 105.a) y c) de la Constitucin. Conforme al referido Real Decreto 30/1991, en la Junta participan representantes
tanto de los Ministerios como de las organizaciones empresariales, y esta composicin, ms el carcter igualmente mixto de las Comisiones clasificadoras, determina que nos encontremos ante un rgano ms gestor que consultivo que expresa la funcin, que la propia ley atribuye al Ministerio de Economa y Hacienda,
de coordinar la actividad contractual para asegurar que toda la Administracin
acte conforme a los mismos criterios. Es, por as decirlo, el principal instrumento orgnico de que se sirve el Ministro de Economa y Hacienda en la funcin coordinadora que le atribuye la Ley. Pero por otro lado, dado que la contratacin pblica se realiza con empresarios, stos estn asimismo representados
en la Junta en uno de los ejemplos ms interesantes que tenemos en el ordenamiento de participacin de los interesados en las tareas administrativas. En definitiva, aunque no sea una frmula nueva, la Junta responde a principios constitucionales de coordinacin y de participacin.
496
VII. EL GOBIERNO Y LA FUNCIN CONSULTIVA
CAPTULO 16:
LAS FUNCIONES CONSULTIVAS EN EL ESTADO
DEMOCRTICO
Cuando MAQUIAVELO dedic El Prncipe a Lorenzo el Magnfico, considerando que no me es posible ofrecer mayor don que el de daros facultad de poder1, no pens posiblemente que, ms que un gnero literario y un modo de enfocar la poltica, estaba prefigurando una institucin estatal, ya que ofreca como
ideal de gobernante el Prncipe sabio, el que tiene conocimientos para ejercer el
mando2, y estos conocimientos han de proporcionarlos personas e instituciones.
Tras Maquiavelo vinieron varias docenas de obras destinadas a aconsejar a los
Prncipes y se consolidaron, asimismo, validos y rganos polisenodiales, participando uno y otros de la doble misin de asesorar al Monarca y realizar una cierta gestin administrativa y poltica. El consejero, unipersonal o colegiado, ya
con funciones estrictamente asesoras, ya con alguna funcin administrativa activa, era una institucin plenamente consolidada y apreciada al iniciarse la crisis del Antiguo Rgimen3.
En Francia, concretamente, no cost mucho esfuerzo pasar de la Court du roi
hasta el Consejo de Estado del ao VIII. Pero ese paso, que tcnicamente no result extremadamente complejo, se dio en medio de un proceso de transicin mucho ms profundo que acab desembocando en el Estado liberal. As, los primeros
pasos de este Estado liberal fueron guiados (y es la palabra ms adecuada) por
instituciones consultivas que recibieron comnmente la denominacin de Consejo de Estado. Tenemos, pues, en los comienzos del siglo XIX una funcin consultiva y un rgano consultivo. Ms la vida jurdica no se estanca y cuando fun-
Niccol MACHIAVELLI: El Prncipe, dedicatoria (trad. de J. G. de Luaces, Aguilar, Madrid, 1957, 3.a ed.,
p. 22).
2 Vase Javier CONDE: El saber poltico en Maquiavelo, Eds. Revista de Occidente, Madrid, 1976, 2.a
ed. pp. 74-78.
3 Para el sistema de Consejos en Francia, vase Jean-Louis MESTRE: Introduction historique ou droit
administratif franais, Presses Universitaires de France, Pars, 1985, pp. 189-200 y 203-219. Para Espaa, Jess LALINDE: Iniciacin histrica al Derecho espaol, Ariel, Barcelona, 1983, 3.a ed. pp. 400-419.
499
cin y rgano parecan cerrados y plenos de funciones, la una y el otro se desparraman desde el lugar que les ha fijado la historia y el ordenamiento, hasta el
punto de que se ha hablado sin excesiva exageracin de crisis de la funcin consultiva. Por eso no parece inoportuno recordar sus antecedentes y sus formas
actuales para tratar de confirmar si realmente las necesidades consultivas del
Estado y sus formas orgnicas estn realmente en crisis.
16.1.
LOS MODELOS INICIALES DE ADMINISTRACIN

CONSULTIVA
Sin entrar en precedentes innecesarios, el Consejo de Estado francs es el primer experimento de rgano consultivo del Estado contemporneo, como es sabido. Ahora bien, el Consejo de Estado que nace con la Constitucin del ao VIII
(art. 52) inicia sus infantiles pasos con unas caractersticas que deben retenerse4.
Este cuerpo napolenico se configur inicialmente como el cooperateur le plus
utile, et lauxiliaire facile du pouvoir absolu, como dijo con desconfianza Vivien5, para lo cual est volcado en la misin de consejero personal del Primer
Cnsul y luego del Emperador, con funciones de alcance legislativo, administrativo y militar (Seccin de Guerra), y cuyos miembros, como suele ocurrir en
los rgimenes autoritarios, disfrutan de una influencia y un prestigio superior al
de los Ministros. No es casualidad, y lo ha visto muy parada Parada6, que Napolen fuera militar, por lo que trat de dar al Consejo de Estado una organizacin
y unos procedimientos de actuacin propios de un Estado Mayor, pero como era
tambin Jefe del Estado aplic esta idea del Estado Mayor a una estructura que
l conoca del Antiguo Rgimen, que es la del rgano que asesora al gobernante
(como dice Parejo). El Consejo de Estado francs nace, pues y ante todo, como
un rgano de asesoramiento poltico, administrativo y militar del Emperador.
Pero este origen poltico se transform, ya que en 1806 la funcin de asesoramiento administrativo, que se diriga fundamentalmente al esclarecimiento y consejo del Emperador, sin vincularle en su dictamen, se expande al crearse las Comisiones de Alta Polica Administrativa y de lo Contencioso7, lo
que nos pone en un mbito tendencialmente muy diferente. Pero antes de seguir hay tratar de entender por qu se produce ese giro y para ello quiz sea pro-
4 Sobre sus orgenes y evolucin, vase el trabajo de Luciano PAREJO: La funcin consultiva en Europa: los Consejos de Estado francs e italiano, en este mismo nmero [se refiere al nm. 226, de abril-junio
de 1991, de Documentacin Administrativa].
5 VIVIEN: Etudes administratives, 3.a ed., tomo I, p. 94 (reimp. de Eds. Cujas, Pars, 1974).
6 Jos Ramn PARADA: Derecho administrativo. II. Organizacin y empleo pblico, Marcial Pons, Madrid, 1991, 5.a ed., pp. 291-309. Es ste el captulo que se reproduce en el presente nmero [del citado nm.
226 de Documentacin Administrativa].
7 Grard SAUTEL: Histoire des institutions publiques depuis la Rvolution franaise, Dalloz, Pars, 1978,
4.a ed., pp. 260-261.
500
LAS FUNCIONES CONSULTIVAS EN EL ESTADO DEMOCRTICO
cedente profundizar un instante en las causas que dieron lugar a la institucin

del Consejo de Estado.
Se interprete como se interprete el alcance de la separacin de poderes que
surge en Francia a partir de la Constitucin de 17918, se puede afirmar que el Ejecutivo, hasta la Constitucin del ao VIII, es un rgano relativamente dbil, sometido a las Asambleas, ajeno a la funcin legislativa, pero con indudables prerrogativas para dirigir la Administracin9. Y aqu se inscriben precisamente las
carencias que trat de cubrir Napolen con su Consejo de Estado, es decir: 1) un
rgano tcnico que gobierne con l y le prepare los reglamentos pero sin el status propio del Ejecutivo, que incluso en la Constitucin del ao VIII conservaba alguna responsabilidad o sometimiento parlamentario; 2) un rgano que rompa lo que todava queda de separacin de poderes y colabore con el Jefe de
Estado, al menos en cierto grado, en la funcin legislativa; 3) y, dado que Napolen ya contemplaba la expansin europea con mtodos militares, un Estado
Mayor que incardinara la poltica de guerra en el contexto global de la poltica
del Estado. Hasta aqu las razones que pueden explicar el nacimiento del Consejo de Estado como rgano o instrumento al servicio de un Ejecutivo fuerte y
de sus necesidades en el marco del nuevo cuadro institucional10. Pero tambin
hay que buscar sus causas en la situacin en que se encontraba la Administracin francesa en el ao VIII.
El nuevo modelo de Administracin territorial napolenica, fundado en la
centralizacin, se apoyaba en una base perifrica (los prefectos y los alcaldes)11
y en una base central, bases que Napolen tiene que reorganizar a partir de los
elementos tiles del decenio 1790-1800. Pero aqu surge un dato que se fue
conformando durante este decenio, y que ha resaltado Sautel, y es que la revolucin haba dejado sus huellas en el ciudadano y se se acostumbr a reclamar
la satisfaccin de sus derechos ante la Administracin y ante los Tribunales12,
8 Vase, con enfoques diferentes, Michel TROPER: La sparation des pouvoirs et lhistoire constitutionelle franaise, Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, Pars, 1980, 2.a ed.; y Jacques CHEVALLIER:
La sparation des pouvoirs, en el volumen colectivo La continuit constitutionelle en France de 1789 1989,
Economica-Presses Universitaires dAix-Marseille, Pars, 1990, pp. 113-146.
9 Jacques GODECHOT: Les institutions de la France sous la Rvolution et lEmpire, Presses Universitaires de France, Pars, 1968, 2.a ed., especialmente pp. 81-90 y 303-316.
10 En definitiva, si, como dijo ORLANDO, en los Estados monrquicos medievales la tendencia de la Corona a hacerse el nico centro de poder determin que el Monarca, no pudiendo actuar solo en muchas de sus
prerrogativas, se rodease de hombres competentes y versados (Vittorio Emmanuele ORLANDO: Principios de
Derecho administrativo, trad. de A. Rodrguez Bereijo, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1978, p. 51), el caso napolenico ofrece unos rasgos similares, pues a mayor concentracin de poder del
Jefe del Estado, ms personas y rganos se hicieron necesarios para informarle y coadyuvar a la toma de decisiones.
11 Por todos, Eduardo GARCA DE ENTERRA: Revolucin francesa y Administracin contempornea,
Taurus, Madrid, 1981, 2.a ed., pp. 53-64. Desde el punto de vista de la reforma municipal, mi obra Los orgenes del municipio constitucional, Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid, 1983, pp. 59-87.
12 SAUTEL: Op. cit., pp. 256-257.
501
por lo que la nueva Administracin napolenica ha de hacer frente a las reclamaciones que se canalizan a travs del contencioso-administrativo (se crean
los Consejos de Prefectura con ese fin). En tal movimiento de cambio, y dado
tanto la orientacin autoritaria del rgimen como el deseo de no renunciar a la
funcin judicial de la Administracin, Napolen quiso conseguir tres finalidades: a) no renunciar a su intervencin como impulsor directo de la resolucin
de las eventuales reclamaciones administrativas; b) que la respuesta al ciudadano fuera jurdicamente rigurosa; c) que se resolvieran los conflictos de jurisdiccin, ya muy numerosos, que enfrentaban a la Administracin y a los Tribunales de nueva planta.
En definitiva, el Consejo de Estado nace como instrumento al servicio del Jefe
del Estado para su asistencia poltica, jurdica y militar, tanto en el diseo estratgico como en la reordenacin administrativa, pero sin entrar en el campo de
la gestin. Y por ello, este modelo evoca lejanamente a la funcin del comisario, tal como lo describe Hintze; es decir, la figura que afronta nuevos cometidos administrativos que la Administracin tradicional no se siente inclinada o no
puede realizar. Un comisario sinodial extraordinario con tendencia, como tambin dice Hintze, a convertirse fcilmente en rgano administrativo ordinario13,
y es lo que empez a ocurrir con el Consejo de Estado tras las reformas operadas a lo largo de 1806.
En 1806, y a travs de varios decretos, se form, como hemos dicho, la Comisin de la Alta Polica Administrativa y la Comisin de lo Contencioso, lo
que vino a desplazar en parte los cometidos del Consejo desde lo poltico a lo
jurisdiccional, y ello fue posible por la renuncia del soberano a intervenir en la
decisin danto preferencia a lo jurdico sobre el criterio de la oportunidad poltica14, aun cuando lgicamente se siguiera basando en la jurisdiccin retenida.
El motivo de este giro, ms descrito que explicado en los autores franceses, trae
quiz causa del paralelo proceso de rutinizacin del carisma, que deca Weber.
Es decir, los ms de seis aos transcurridos desde el ao VIII han permitido consolidar un aparato administrativo slido, han permitido culminar casi la gran revolucin del ordenamiento civil y procesal (a falta de la reforma procesal penal
de 1808) y la institucin parlamentaria, a partir de la Constitucin del ao XII,
est domesticada. El Emperador ya no necesita tanto un consejero colegiado
como un aparato de asesoramiento jurdico-administrativo con rigor y sobre
todo con responsabilidad. As nace el nuevo Consejo de Estado, a cargo de una
13 Otto HINTZE: El comisario y su significacin en la historia general de la Administracin, en su

Historia de las formas polticas (trad. J. Daz Garca), Eds. Revista de Occidente, Madrid, 1968, p. 183.
Posteriormente, Carl SCHMITT, en La dictadura (trad. de J. Daz Garca, Eds. Revista de Occidente, Madrid,
1968, pp. 104-112) recre y ampli este proceso de transicin del comisario extraordinario al funcionario ordinario.
14 SAUTEL: Op. cit., p. 262.
502
nueva aristocracia de toga orgullosa ms de su profesionalidad que de su fidelidad al Emprendedor, de lo que dara muestras algunos casos que no se resolvieron a gusto de Napolen15.
A partir de las reformas de 1806 se puede hablar de dos modelos de Consejo de Estado. Por un lado, el Consejo-consejero del Prncipe y el Consejo-asesor de la Administracin y l mismo juez administrativo. La historia administrativa
francesa marca muy bien las fases de predominio de uno y otro modelo, ya que
a medida que avanza el rgimen representativo el asesoramiento poltico se va
reduciendo y se alza la funcin consultiva administrativa. Por eso se retorna al
modelo de consulta poltica con el Segundo Imperio y por eso, en plena Restauracin, Henrion de Pansey hubo de defender al Consejo de Estado frente a los
ultras con argumentos ambiguos, a medio camino entre el modelo autoritario y
el modelo representativo, defendiendo el papel tcnico-jurdico del Consejo pero
en su funcin de asesoramiento del Rey16. Cierto es que al Consejo de Estado
nunca le faltaron enemigos desde los ultras que queran borrar el pasado napolenico hasta los liberales que desconfiaban de su sometimiento al poder17, pasando por muchos estratos administrativos que se vean en parte suplantados y
en parte juzgados por l, pero si el Consejo de Estado ha pervivido en Francia
quiz, se deba, como apunta Legendre, a que en una sociedad tan conflictiva
como la francesa el Consejo vino a resolver conflictos y ha constituido un punto de equilibrio entre liberalismo y autoritarismo18.
Con las lgicas variantes, otro tanto encontramos en Italia, si bien aqu los
perfiles estn ms difuminados. La invasin napolenica cre en los Reinos de
Italia y de Npoles dos Consejos de Estado de tintes napolenicos que desaparecieron al acabar el dominio francs. A partir de la Restauracin algunos Estados crearon o recrearon diversos rganos consultivos19, que en su mayor parte
no eran sino los rganos ya existentes en el siglo XVIII20, lo que tendencialmente les aproximaba, malgr eux, al primer modelo napolenico; es decir, eran
consejeros colegiados del Prncipe, cuyas sesiones l mismo presida. El giro se
produjo con el Estatuto Albertino y las ulteriores normas de desarrollo a partir
de la Ley de 1859, que introducen en Italia el segundo modelo de Consejo de Estado, un rgano de Administracin consultiva profesionalizado, con atribucio-
15
GODECHOT ofrece algunos casos de esta naturaleza (op. cit., pp. 582-583).
Pierre-Paul Nicolas HENRION DE PANSEY: De lautorit judiciaire, en Oeuvres judiciaires du prsident... annotes par une societ de jurisconsultes et magistrats, B. Dussillon d., Pars, 1843, pp. 668-670.
17 VIVIEN: Op. cit., pp. 91-114.
18 Pierre LEGENDRE: Histoire de la Administration de 1750 nos jours, Presses Universitaires de France, Pars, 1968, pp. 508-511.
19 El Consejo de Estado ordinario, el Supremo Consejo de Cancillera y la Consulta, todos en el Reino
de las Dos Sicilias, la Consulta de Estado en los Estados Pontificios, la Gran Consulta de Toscana, el Consejo de Estado del Reino de Cerdea.
20 Sobre este perodo, Guido LANDI: Consiglio di Stato. Premessa storica, Enciclopedia del diritto,
Giuffr, Milano, 1961, vol. IX, pp. 294-306.
16
503
nes en materia de justicia administrativa, el cual se asent tanto que durante el

fascismo pervivi con este fin, mientras se creaba un rgano poltico-consultivo ad hoc, el Gran Consejo del Fascismo21. El proceso evolutivo es, por consiguiente, muy similar al de Francia, pero con la nica diferencia de que la transformacin democrtica italiana no se vio interrumpida por la emergencia de un
rgimen autoritario como el Segundo Imperio. Pero en trminos polticos y jurdicos la transformacin es muy similar. Los diversos Consejos al servicio del
Prncipe se tornan incompatibles con los supuestos polticos del Estatuto Albertino, que resta protagonismo al Monarca en beneficio del Parlamento, por lo
que el rgano consultivo ya no sirve al Rey ni puede asesorar al Parlamento. En
cambio, y en un campo estrictamente jurdico-consultivo, era pensable recrear
el instituto vinculado al Gobierno, mxime cuando este rgano tena extensas atribuciones legislativas y polticas justificadas por la situacin excepcional de la
unificacin22.
Tampoco Espaa se separ de esta evolucin. El Consejo de Estado, tpica
institucin consultiva del Monarca23, mantiene su denominacin en la Constitucin de 1812 y sigue siendo, en cierta medida, tributario de los modelos absolutista y napolenico porque el texto gaditano, an cuando democratiza su
composicin al parlamentarizar la designacin de sus miembros, lo configura como
nico Conejo del Rey, quien oir su dictamen en los asuntos graves gubernamentales y especialmente en la sancin de las leyes, la declaracin de guerra y los tratados (art. 236). Algo parecido, aunque con traza ms moderna, se
puede decir del Consejo Real de Espaa e Indias, que cre la Reina Gobernadora
en 1834 y se disolvi dos aos despus, precisamente cuando se deroga el Estatuto Real y retorn la vigencia de la Constitucin de 1812.
Finalmente, y con la denominacin del Consejo Real, se crea en 1845. Lo caracterstico de este rgano es que se inserta plenamente en el modelo de la Administracin consultiva del Estado representativo y es muy significativo que Posada Herrera, en sus Lecciones, propugnar un ao antes su establecimiento,
tanto para aconsejar a los Ministros (no al Rey) como para dar unidad y enlace
a una Administracin que se ve alterada por los cambios de Gobierno y por la
sucesin de personal parlamentario, amn de cumplir las funciones de Tribunal
Superior de lo contencioso-administrativo24. Pues bien, y sin entrar en la larga
21 Debidamente justificado por Guido ZANOBINI: Corso di diritto amministrativo, vol. 3: Lorganizzazione
amministrativa, Giuffr, Milano, 1940, 2.a ed., p. 233.
22 Carlo GHISALBERTI: Storia costituzionale dItalia, 1848-1948, Laterza, Bari, 1987, 6.a ed., pp. 80-81
y 87-93.
23 Vase para el perodo del Antiguo Rgimen, Feliciano BARRIOS: El Consejo de Estado de la Monarqua espaola, 1521-1812, Consejo de Estado, Madrid, 1984. Asimismo, Alejandro NIETO: Estudios histricos sobre Administracin y Derecho administrativo, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid,
1986, pp. 101-103.
24 Jos de POSADA DE HERRERA: Lecciones de Administracin, ed. fasc., Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1978, tomo I, pp. 217-230.
504
polmica sobre los orgenes de lo contencioso-administrativo, el Consejo Real

cumple plenamente tales deseos25 y as se ir consolidando en sus disposiciones
orgnicas, en una de las cuales vuelve a denominarse Consejo de Estado (1856).
Por ltimo, en 1888 pierde sus funciones jurisdiccionales y no debe parecer casualidad que el nico momento en que se pretendi politizar el Consejo de Estado fuera durante la Dictadura de Primo de Rivera, precisamente cuando el rgimen representativo haba quedado en suspenso.
No es mi propsito hacer la historia del Consejo de Estado espaol (que resume perfectamente Parada unas pginas ms adelante), sino destacar unos hitos que muestran semejanzas notables con Francia e Italia: la Monarqua absolutista o semiabsolutista busca consejeros del Prncipe, la Monarqua representativa,
aunque sea moderada26, desea un rgano consultivo que lo es, cada vez ms, de
la Administracin antes que del Gobierno como ente poltico.
16.2.
LOS VACOS QUE DEJ LA ADMINISTRACIN CONSULTIVA
En 1873, apenas en un ao despus de la Ley republicana que estableci definitivamente en Francia el Consejo de Estado como rgano de la Administracin consultiva, se celebr en la Academia de Ciencias Morales y Polticas de
Pars una sesin en la que un espaol, Luis M. de la Torre y Hoz, ley una memoria sobre los Consejos de Estado27. Este opsculo parta de la necesidad de
conectar estos rganos con la naturaleza del rgimen poltico, de modo que estableca una relacin inversa entre las instituciones representativas y las potestades de los Consejos de Estado:
toutes les fois quune rprsentation gnrale du pays nexiste point, ou
quelle se trouve rduit au silence, le Prince essai dy supplr en transferant
lexercice de la plus grande portion de sa puissance des Conseils28.
25 Pedro GMEZ DE LA SERNA: Apndice a las Instituciones de Derecho administrativo espaol publicadas por D...., Imprenta de don Vicente de Lalana, Madrid, s. d., pp. 7-11. Tambin el opsculo de DCB que
reproduce parcialmente Alejandro NIETO en Del Consejo Real como elemento del Gobierno constitucional,
Revista de Administracin Pblica, nm. 84, septiembre-diciembre 1977, pp. 537-552.
26 Queda para los historiadores del Derecho interpretar el motivo por el que fueron los moderados, y
adems sin base constitucional (PARADA, op. cit., p. 298), los que establecieron una institucin muy conectada al sistema representativo. Quiz el origen est en que el Consejo se vea como institucin de significado
poltico intermedio entre el sistema polisinodial del Antiguo Rgimen y el radicalismo progresista que desconfiaba de esta clase de rganos.
27 Luis M. DE LA TORRE Y HOZ: Mmoire sur les Conseils dEtat lu par... la sance du 5 juillet 1873
de lAcadmie des sciences morales et politiques, Durand et Pedone Lauriel, libraires, Pars, 1873. No he encontrado datos biogrficos sobre este autor salvo los que se encuentran en el PALAU: que el opsculo citado
acompa a otra obra titulada Los Consejos del Rey durante la Edad Media, su formacin, autoridad y principales acuerdos en Europa y singularmente en Castilla, Tello, Madrid, 2 vols.
28 Ibidem, p. 11.
505
Y es que con este breve aserto, De la Torre indic muy bien una parte del
problema que dej latente la institucin del Consejo de Estado en los regmenes representativos. En las Monarquas constitucionales (y luego parlamentarias) y en las Repblicas democrticas, los Consejos de Estado se desvinculan
del Prncipe tradicional o del dictador y se convierten en el rgano por excelencia de la Administracin consultiva, atrayendo incluso una parte de la jurisdiccin administrativa, delegada naturalmente. Pero tanto en el Antiguo Rgimen (que en Italia se prolonga hasta mediados del siglo XIX en muchos
Estados) como en el rgimen napolenico, los Consejos de Estado son los consejeros orgnicos porque, como hemos visto que dijo Orlado, la acumulacin
de funciones y la concentracin de poderes en el Monarca hacan indispensable que ste contara con personas u rganos que informaran y asesoraran en la
toma de decisiones.
De esta funcin de informacin y asesoramiento se van desprendiendo los Monarcas representativos y sus Gobiernos pero la necesidad subsiste: los rganos
polticos de Gobierno precisan consejos con criterios igualmente polticos y ese
consejo no se lo pueden dar ni los Consejos consultivos (volcados en lo jurdico) ni los rganos de la Administracin (que tiende a actuar cada vez ms con
criterios objetivos de servicio pblico). Asi surge la necesidad de un nuevo rgano de asesoramiento estrictamente poltico, los Gabinetes ministeriales.
Uno de los mejores conocedores de la historia de los Gabinetes ministeriales, Guy Thuillier, se preguntaba en 1982 por que slo se han desarrollado en
Francia29, pero dejando de lado que en dicha fecha ya exista en Espaa desde
1977 un embrin de Gabinete, el tema no parece todo lo fcil que aparenta,
porque si bien nominalmente Francia era de los pocos pases en donde existan en aquel entonces los Gabinetes, bajo otros nombres, naturalmente que existen o han existido. Por eso parece necesario efectuar algunas aclaraciones terminolgicas.
Se entiende por Gabinetes ministeriales aquellas estructuras de apoyo a los
Presidentes, a los Ministros y dems altos cargos de un Gobierno cuyas funciones son de asesoramiento o impulso poltico a la accin de titular del cargo, bien
hacia el interior del propio Ministerio u rgano, bien hacia el exterior para colaborar en las actividades polticas externas de dicho titular, al margen de las
estructuras administrativas regulares, y con independencia del origen funcionarial o poltico de sus miembros. Ni siquiera en Francia esta idea tiene un adecuado
reflejo terminolgico, pues existen Gabinetes tpicamente administrativos y no
polticos (los de los Prefectos, cuyos jefes pertenecen a la carrera prefectoral) y
existen tambin rganos de apoyo poltico sin tal nombre, como es la Secretara General de la Presidencia de la Repblica.
29
Guy THUILLIER: Les cabinets ministriels, Presses Universitaires de France, Pars, 1982, pp. 16-17.
506
Esta confusin terminolgica procede de que histricamente han recibido el

nombre de Gabinete tanto los rganos de apoyo poltico y personal a los altos
cargos del Gobierno y de la Administracin como los rganos denominados staff
and line. Como veremos a continuacin, ambos tipos de rganos se sitan en un
mismo mbito que es el de la funcin consultiva, pero sus diferencias son igualmente notables porque los primeros se dirigen a prestar asesoramiento al margen de la estructura ordinaria de la Administracin (incluso aunque ese asesoramiento verse sobre materias administrativas), en tanto que los segundos asesoran
dentro de esa estructura ordinaria y en la mayora de las veces responden a criterios de legalidad. Por poner un ejemplo expresivo, en la primera categora entran los Gabinetes de los Ministros, en tanto que en la segunda situaramos las
Secretaras Generales Tcnicas de los Departamentos.
Hechas estas precisiones, estamos en condiciones de ver cmo la apreciacin de Thuillier no se ajusta a la realidad, pues encontramos Gabinetes (con
ste o con otro nombre) en otros pases distintos de Francia.
Los Gabinetes surgen indudablemente en Francia, pero no en el momento en
que aparecen rganos con tal nombre. De la informacin que proporciona el propio Thuillier30 y otros autores31 se desprende que aunque hubo Gabinetes entre la
Restauracin y el Segundo Imperio, tanto por sus funciones como por su composicin se trataba ms bien de rganos staff and line, integrados de forma relativamente armnica en la Administracin y que tenan atribuidas funciones confidenciales pero necesarias en todo Ministerio. Precisamente cuando los Ministros
de la Tercera Repblica empiezan a dirigir una Administracin de la que desconfiaban aparecen los Gabinetes propiamente dichos. En dicho momento, como dice
tambin Thuillier, las tareas polticas se acrecientan, los Ministros son tambin
Diputados que han de cuidar su circunscripcin y su partido, han de relacionarse
con el Parlamento y, en su caso, enfrentarse a los Directores y a los Secretarios Generales de los Ministerios32. En definitiva, rganos con cometidos y composicin
polticos que emergen cuando el Consejo de Estado francs pierde toda funcin de
asesoramiento poltico y que se dispersan entre los diferentes Ministerios por diversas razones, entre las que deben recordarse la prdida de peso poltico del Jefe
del Estado (tradicional destinatario del asesoramiento) y la compatibilizacin del
cargo de Presidente del Consejo con alguna cartera importante, por lo que la cabeza del Ejecutivo careca a veces de un rgano de apoyo poltico propio.
30 THULLIER: Op. cit., pp. 6-18, as como su Les cabinets ministriels de 1815 1870, en el volumen
colectivo Les superstructures des Administrations centrales, Cujas, Pars, 1973, pp. 191-198.
31 SAUTEL: Op. cit., pp. 396-397; Jacques FOURNIER: Le travail gouvernemental, Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques-Dalloz, Pars, 1987, pp. 104-111; as como el volumen colectivo Quarante ans de cabinets ministriels. De Lon Blum Georges Pompidou, Presses de la Fondation Nationale des
Sciences Politiques, Pars, 1982.
32 THULLIER: Les cabinets ministriels, cit., pp. 10-13; LEGENDRE: Les cabinets ministriels de la IIIe
Rpublique, en el volumen colectivo Les superstructures..., cit., pp. 119-205.
507
Los Gabinetes, ya con un status estable a partir del Decreto de 13 de febrero de 1912 que los regul, fueron durante varios decenios la bestia negra de la
Tercera Repblica, precisamente por los rasgos polticos que constituan su razn ser (politizacin, extraccin partidista, superposicin a las estructuras administrativas regulares), pero lo cierto es que se convierten en instrumentos polticos indispensables en Gobiernos habitualmente inestables que necesitaban
un instrumento de enlace con una Administracin que estaba por encima de los
cambios ministeriales33. Y aunque cada Repblica los ha configurado de manera diferente, se pueden sealar tres rasgos permanente: a) los Gabinetes especficos del Presidente de la Repblica y del Primer Ministro se dirigen al control
de los Ministerios34; b) los Gabinetes de los Ministros desempean funciones polticas externas para la relacin de stos con el Parlamento y con los ciudadanos,
y cuando era compatible la permanencia en el Gobierno y en el Parlamento,
tambin con las circunscripciones en las que mantener su presencia viva; c) estos mismos Gabinetes ministeriales asumen dos funciones administrativas internas, las de mayor confidencialidad o ms delicadas y las de seguimiento de
la gestin administrativa ordinaria.
Ahora bien, como decamos ms arriba, el modelo francs de Gabinete no
es una experiencia poltica nica. El rgano de ms similitud lo encontramos
en Estados Unidos, en el Executive Office. Desde que en 1784 el Congreso norteamericano aprob un primer crdito para el staff presidencial y en 1825 el
Presidente Monroe solicit que se le autorizara una estructura de apoyo ms amplia, el aparato poltico de asistencia al Presidente no ha dejado de crecer. Pero
fue Roosevelt quien form el Comittee on Administrative Management o Comisin Brownlow para analizar qu estructuras de apoyo podra necesitar la
Presidencia en un momento en el que, como dice John Hart, la crisis social subsiguiente a la depresin de 1929 haba dejado obsoleta a la Presidencia. Del
Informe Brownlow, publicado en 1937, se pas, no sin dificultades polticas
y crticas acadmicas, a la creacin del nuevo staff presidencial en 1939 y esta
reorganizacin se fudament en una idea muy importante del Informe Brownlow que conviene recordar: The President needs help. As naci el Executive
33 Joseph BARTHELEMY y Paul DUEZ justifican muy acertadamente el papel de los Gabinetes ministeriales
en la Tercera Repblica explicando que, con la rapidez de los cambios ministeriales, el Ministro estara aislado e impotente, ya que para controlar el Ministerio no puede contar con los funcionarios permanentes del
mismo: il ny aurait pas de contrle vritable si la bureaucratie se contrlait elle-mme (Trait de droit constitutionnel, Dalloz, Pars, 1933, pp. 788-789).
34 Vanse Michel SCHIFRES y Michel SARAZIN: LElyse de Miterrand. Secrets de la maison du Prince,
Eds. Alain Moreau, Pars, 1985, excelente reportaje sobre el primer perodo presidencial de Miterrand con una
buena descripcin de las funciones y diferencias entre el Gabinete y la Secretara General, siendo esta ltima
el verdadero Gabinete poltico de control de la Administracin. Tambin, en un plano ms acadmico, MarieChristine KESSLER: Le cabinet du Premier ministre et le Secrtariat gnral du gouvernament, y Samy COHEN: Le Secrtariat gnral de la prsidence de la Rpublique, en Francis DE BAEQUE y Jean-Louis QUERMONNE (dirs.): Administration et politique sous la Cinquime Rpublique, Presses de la Fondation Nationale
des Sciences Politiques, Pars, 1982, 2.a ed., pp. 69-113 y 104-127.
508
Office35. Con la Reorganization Act de 1939, Roosevelt pudo dictar el Reorganization Plan n. 1, que crea formalmente el Exective Office, y la Executive
Order 8248, que estableci los distintos rganos en que se divide el nuevo staff.
A partir de entonces el Executive Office no ha dejado de crecer tanto orgnicamente como en influencia, de acuerdo con los intereses y puntos de vista de cada
Presidente36.
Lo importante de este rgano es que se trata de una estructura de apoyo poltico que marcha en paralelo a las Secretaras y a las Agencias independientes
y que contribuye no slo a controlar a unas y otras, sino sobre todo a asistir al
Presidente en las grandes decisiones estratgicas y en los actos cotidianos de
trascendencia poltica. Y si Eisehower se preocup de regular el status de los miembros de este Gabinete, Kennedy abri paso a formas de actuacin informales
que son una de sus caractersticas actuales, como lo es tambin su actuacin al
margen de la burocracia regular, forma de trabajo que introdujo Nixon, que desconfiaba de sta37.
El resultado de esta evolucin y de este crecimiento es que el Executive
Office es quiz el ejemplo ms claro de lo que aqu se denomina Gabinete ministerial, con las nicas diferencias de que se trata de una estructura engarzada
exclusivamente en la Jefatura del Estado, en lugar de estar dispersa en los distintos rganos ministeriales, y de que se superpone a otros rganos que, con
iguales fines de asistencia y asesoramiento polticos, se vinculan tambin al Presidente y que quiz tengan mayor proximidad a la estructura staff and line como
es el Office of Management and Budget. En cualquier caso, y as lo destaca Quermonne38, el Executive Office se configura de forma muy parecida a los Gabinetes franceses, es decir, el consejero poltico del Prncipe moderno que acta al
margen de la Administracin regular y que ni siquiera necesita de sta para desenvolverse en las situaciones en que pasa del asesoramiento a la accin.
Es interesante preguntarse por las causas que dan lugar a la aparicin y consolidacin de esta clase de rganos en un sistema poltico tan diferente al francs. A mi entender, se debe a tres razones que se sintetizaran en lo siguiente:
a) La debilidad constitucional del Presidente. Como es sabido el diseo de
la relacin del poderes en Estados Unidos parti de la experiencia de enfrenta-
35 La historia de este proceso de reorganizacin est muy detallada en John HART: The Presidential
Branch, Pergemon Press, Oxford, 1987, pp. 10-36.
36 Ibidem, pp. 37-95. Asimismo, Robert WILLIAMS: The President and the Executive Branch, en el
volumen Roosevelt to Reagan. The Development of the Modern President, C. Hurst & Co., Londres, 1987, pp.
119-158.
37 WILLIAMS: Op. cit., pp. 135-143. FOURNIER: Op. cit., pp. 175-184.
38 QUERMONNE: Lappareil adminstratif de lEtat, Seuil, Pars, 1991, p. 31.
509
mientos de la Corona y el Parlamento en Inglaterra, por lo que de la Convencin

de Filadelfia sale una Presidencia modesta an con elementos suficientes para
su fortalecimiento. Era, como dice Roger H. Davidson, una invitacin a la lucha39.
El debate sigui en las pginas de El Federalista con Madison y Hamilton y
persisti al discutirse la creacin y adscripcin de las Secretaras y sobre cul poder tena potestad para nombrar a sus titulares40. El resultado fue una Presidencia poco fuerte que no necesitaba excesivos medios para hacer frente a sus responsabilidades constitucionales. Pero este panorama cambi en los aos treinta
del siglo XX con Roosevelt, que disea una Presidencia fuerte y activista para
resolver la crisis social y econmica, primero, y la guerra, despus. Y este fortalecimiento sigue siendo necesario a partir de Truman para responder a los nuevos retos internacionales. Esto explica en parte que una Presidencia activista en
lo econmico y en lo internacional haya creado un aparato de apoyo propio
igualmente slido41.
b) La debilidad de los partidos. Con unos partidos localistas que actan
con escasa disciplina y cuya accin se dirige ms hacia las elecciones que hacia
el Gobierno, el Presidente, aunque sea el lder del partido y ejerza su liderazgo
con autoridad42, difcilmente puede contar con la maquinaria de su partido para
gobernar y a lo sumo le asistir para sacar su poltica en el Congreso. Esto tambin explica que haya que recurrir a un aparato de apoyo porque un Presidente,
desde que entra en la Casa Blanca, tiene ms un equipo personal que un partido que le asista.
c) La relativa debilidad de la Administracin. El federalismo norteamericano, a pesar del proceso centralizador iniciado desde el New Deal, tiene una caracterstica que resalt hace aos Bernard Schwartz: que cada Estado dispone de
un aparato completo para cumplir y hacer cumplir las leyes43, es decir, que dispone de una Administracin extenssima que hace frente a todos los problemas
derivados de lo que en Europa llamaramos bienes y servicios pblicos. La consecuencia es que la Administracin federal es ms programadora que ejecutora
y que su papel se ha reducido adems durante la Presidencia de Reagan44. Todo
39 Roger H. DAVIDSON: Invitation to Struggle: An Overwiew to Legislative-Executive Relations, The

Annals of The American Academy of Political and Social Science, vol. 499, septiembre, 1988, pp. 9-21.
40 Carl Brent SWISHER: El desarrollo constitucional de los Estados Unidos (trad., H. Charny), Ed. Bibliografa Argentina, Buenos Aires, 1958, tomo I, pp. 47-50.
41 Sobre el contexto en que se mueve el Presidente frente al Congreso, vase Michael L. MEZEY: Congress, the President and Public Policy, Westview Press, Boulder, Col., 1989.
42 Jean GICQUEL: Droit constitutionnel et institutions politiques, Montchrestein, Pars, 1987, 9.a ed., pp.
301-303.
43 Bernard SCHWARTZ: El federalismo norteamericano actual (trad. de J. M. Ruigmez), Civitas, Madrid,
1984, pp. 25-29.
44 Vase, como aportacin reciente, Robert D. EBEL: Federalisme fiscal als Estats Units: tendncies i
perspectives, en el volumen colectivo Seminari sobre la situaci actual del federalisme als Estats Units dAmrica, Institut dEstudis Autonmics, Barcelona, 1991, pp. 115-154.
510
ello cre muy pronto la impresin de que el Presidente necesitaba un aparato propio, distinto del propiamente administrativo45.
Estos tres motivos, tan distintos a los que dieron lugar a la formacin de los
Gabinetes franceses de la Tercera Repblica, tienen sin embargo un punto en
comn. Los titulares de los poderes ejecutivos necesitan un fuerte apoyo poltico que acaban creando cuando la Constitucin o la coyuntura poltica no les permite utilizar polticamente a la Administracin regular.
Sin pretender trazar un cuadro completo de los restantes Gabinetes polticos46,
s debe recordarse que la Policy Unit, que funcion dentro del Prime Minister Office britnico entre 1974 y 1983, y el Central Policy Review Staff, entre 1970 y 1974,
han actuado con la misma finalidad, lo que dio lugar a numerosas desconfianzas,
ya que se vea en estos rganos un keitchen cabinet47, que actuaba con criterios polticos partidistas al margen de la Administracin. Tampoco debemos dejar en el
olvido los Gabinetes belgas, que funcionan desde 1840, y los Gabinetes portugueses, de origen reciente. Conviene recordar finalmente que en Espaa, como
describe Luis Ortega en este nmero, la estructura de los Gabinetes est slidamente
implantada desde 1982, si bien sus inicios se remontan hasta 197748.
Con este recorrido es fcil comprender que en una democracia pluralista la
poltica, y no slo partidista, no queda al margen de la estructura gubernamental. El gobernante moderno, como el Prncipe absolutista, busca asesorarse sobre la oportunidad poltica de su accin y cuanto ms se consolida el Estado de
Derecho, con sus consecuencias sobre una Administracin objetiva que acta
con criterios de legalidad, ms necesario se hace el rgano poltico que aconseje al gobernante en la ejecucin y diseo del programa del Gobierno, que le ayude en su relacin con el partido, con el Parlamento (y dentro de ste con el Grupo o Grupos parlamentarios de la mayora) y con la sociedad, especialmente
con la prensa y con la circunscripcin electoral.
16.3.
LOS RGANOS STAFF AND LINE, DE COORDINACIN

Y DE DILOGO SOCIAL
Con lo dicho hasta aqu podra pensarse que el consejero del Prncipe absolutista ha terminado su proceso de mitosis, del que se han desgajado, para hacer
45 Lo que explica tambin que el Departamento de elaboracin del Presupuesto, el Office of Management
and Budget, forme parte del staff presidencial y no est incorporado al Departamento del Tesoro.
46 Lo que se ve en el trabajo de Pablo SANTOLAYA: La experiencia de los Gabinetes polticos en Derecho comparado, en este mismo nmero [del citado nm. 226 de Documentacin Administrativa].
47 John P. MACKINTOSH: The British Cabinet, Stevens & Sons, Londres, 1977, 3.a ed., pp. 517-521.
48 Vase Luis MARTN REBOLLO: Ante la reforma administrativa: los Ministros y otros miembros del
Gobierno, Documentacin Administrativa, nm. 188, octubre-diciembre 1980, pp. 251-260, donde se describe la regulacin jurdica de los Gabinetes en los primeros aos de la transicin.
511
frente a las necesidades del Estado representativo, los Consejos de Estado y los
Gabinetes polticos. Pero esta operacin ontogentica no se debe dar por acabada.
Sin el sentido poltico de los Gabinetes y sin la elevada funcin asesora de los
Consejos de Estado, encontramos otros muchos rganos consultivos que vienen
a recoger de una forma u otra antiguas atribuciones asesoras. El elemento comn
que vincula a estos rganos entre s y a todos ellos con el consejero del Antiguo
Rgimen lo ha explicado muy bien Alfred Sauvy. A diferencia del ciudadano
que consulta a un organismo o a un tcnico que tiene una posicin superior o un
mejor conocimiento, en la Administracin ocurre lo contrario: quien tiene ya el
poder de decisin es el que consulta a las personas situadas bajo su autoridad con
el fin de esclarecer la toma de una decisin49. En otras palabras, el Estado representativo no slo se diferencia del Estado del Antiguo Rgimen por su legitimidad democrtica, sino tambin por su complejidad tcnica, que proviene de
la propia legitimidad democrtica para hacer frente, con bienes y servicios extenssimos, a las demandas del ciudadano.
Ah se sitan los distintos rganos consultivos, cuya gnesis histrica y cuya
tipologa sera difcil de reconstruir. Es posible, con todo, efectuar una breve
cala de donde saquemos los materiales ms slidos que nos indican su origen,
as como una esquemtica clasificacin de los entes que nos encontramos con
ms frecuencia en Derecho comparado. A mi juicio, y algo de esto apunt al tratar de los orgenes del Consejo de Estado francs, esta clase de rganos deriva
del modelo staff and line, que se aplicara en los Estados Mayores militares y que
tan bien describi Mooney, es decir, se trata de rganos que sobre una sola lnea asesoran a la jefatura superior y al mismo tiempo ejecutan y supervisan lo
decidido por esta jefatura50. Bajo este primer escorzo encontramos una idea de
absoluta vigencia: el Gobierno y la Administracin necesitan, al lado de la estructura administrativa activa o gestora, un conjunto de rganos y funcionarios
que por un lado asesoran en la toma de decisiones, pero que al mismo tiempo,
en una operacin que tiene algo de desdoblamiento, contribuyen, como si fueran Administracin activa, bien a ejecutar toda o parte de la decisin adoptada,
bien a coordinar esta decisin con otras o incluso a vigilar la correccin de lo ejecutado o lo coordinado. La razn ltima de este tipo de rganos estriba en la estructura del Estado de Derecho, en el sometimiento, como dice el artculo 9.3 de
la Constitucin espaola, de la accin de los poderes pblicos al ordenamiento
y tambin al telos objetivo que ha de mover la actuacin administrativa. En definitiva, estos rganos buscan cohonestar la accin poltica del Gobierno con el
respeto al ordenamiento y a los intereses de los ciudadanos a cuyo servicio est
49 Alfred SAUVY: Prface a Georges LANGROD (dir.): La consultation dans lAdministration contemporaine, Cujas, Pars, 1972, p. 11.
50 James D. MOONEY: Principios de organizacin (trad., F. Rubio Llorente), Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1958, pp. 84-106. El prlogo de este libro, debido a Eduardo GARCA DE ENTERRA, ahonda en
este tema y con el ttulo Estructura orgnica y Administracin consultiva se encuentra publicado en su libro La Administracin espaola, Alianza, Ed. Madrid, 1972, 3.a ed., pp. 35-50.
512
la Administracin. Eso explica que con mucha frecuencia sean rganos servidos
por funcionarios pblicos que si bien han asesorado al gobernante en su decisin
poltica luego traducirn esta decisin en trminos jurdico-administrativos51.
Con estos someros elementos de una fenomenologa de los entes consultivos
estamos en condiciones de avanzar la siguiente clasificacin, que est dibujada
en trazos quiz un tanto gruesos, pero no sera fcil matizar mucho ms:
a) rganos staff and line propiamente dichos. La caracterstica de estos rganos, como dice Garca de Enterra, es la inclusin del tcnico en la escala de
decisin y mando, puesto que su funcin no se limita a lo consultivo52. Bajo
este tipo podramos referirnos, dentro del ordenamiento espaol, a las Secretara Generales Tcnicas de los Ministerios53, al Estado Mayor Conjunto de la Defensa y dems estructuras de Estado Mayor, a la Direccin General del Servicio
Jurdico del Estado y a los Servicios Jurdicos de los Departamentos ministeriales,
como ejemplos ms relevantes. Quiz podramos incluir tambin como ejemplos
extranjeros la Cancillera de Bonn, el Gabinete de la Presidencia sueco o los Secretarios Generales de los Ministerios franceses y belgas (con un poder decisorio directo muy superior). Todos estos rganos se caracterizan, salvadas las lgicas diferencias, por su reclutamiento, que se realiza en el seno de la funcin
pblica (salvo su superior jerrquico que en Espaa responde a designacin poltica), por mantener con el titular del Ministerio una relacin en parte jerrquica, pero en parte de direccin, por su sometimiento a criterios de legalidad (aunque ningn titular de estos rganos puede dejar de manejar criterios de oportunidad)
y por una participacin directa, al menos en parte, en la ejecucin y supervisin
de los asuntos.
b) rganos de coordinacin. La misin de coordinacin que tienen especficamente atribuida determinados rganos, como es el Secretariado General del Gobierno en Francia, el Cabinet Office britnico, la propia Cancillera alemana (a
caballo con la categora precedente) o el Ministerio espaol de Relaciones con las
Cortes y de la Secretara del Gobierno, podra hacer pensar que carecen de funciones
estrictamente consultivas. Sin embargo, a poco que se reflexione, la conclusin es
muy otra. Su funcin de rganos-encrucijada54 les impone una actividad consultiva intentsima sin la cual no sera posible ordenar el trabajo de los entes coordinados e insertar esta coordinacin en el programa gubernamental. Es ms, la co-
51 Lo que no quiere decir que esta relacin entre lo consultivo y el Derecho no sea conflictiva, como
pone de relieve Yves WEBER en La fonction consultive et le droit, en LANGROD (dir.): op. cit., pp. 110-129.
52 GARCA DE ENTERRA: Op. cit., pp. 48-50. Vase tambin Toms FONT I LLOVET: rganos consultivos, Nueva Enciclopedia Jurdica. Ed. Francisco Seix. Barcelona, 1986. Tomo XVIII, p. 711.
53 Que en los dos Ministerios de ms reciente creacin (Asuntos Sociales y Portavoz del Gobierno) han
sido sustituidas por sendas Direcciones Generales Tcnicas y de Servicios.
54 En expresin de Cline WIENER, en Les divers systmes de coordination du travail gouvernemental,
en el volumen colectivo Le Secrtariat gnral du Gouvernement, Economica, Pars, 1986, p. 77.
513
legialidad, que es el principio jurdico por el que ha de establecerse la coordinacin, conlleva un alto grado de asesoramiento que no es poltico, sino tcnico,
pues lo que se pretende es orientar la actividad de varios rganos hacia una unidad de accin. Por este motivo, y por la composicin orgnica de este tipo de entes, se puede sostener que las funciones de coordinacin participan de la naturaleza consultiva55. A ello se podra aadir, como se ve en el trabajo de Sagastume
y Garca Via la multitud de rganos colegiados administrativos, ya decisorios, ya
deliberantes, que junto a los estrictamente consultivos contribuyen a guiar la gestin administrativa.
c) rganos de participacin de la sociedad. Desde que la Constitucin francesa de 1946 cre el Consejo Econmico y Social, y la italiana hizo otro tanto con
el Consejo Nacional de la Economa y del Trabajo, se abri en el mundo del Derecho pblico un camino de mayor o menor utilidad, pero que vino a demostrar
que el campo del Estado y el de la sociedad civil no estaban absolutamente separados. Desde entonces, y ya no en sede constitucional, sino meramente legislativa, emergi un nuevo consejero que pretenda trasladar a los poderes pblicos la multiplicidad de intereses y posiciones que atraviesan a la sociedad y que
resumiran una cierta idea (no la nica) de participacin del ciudadano en la gestin administrativa. En tal sentido, no debera dejarse de encuadrar esta extensa
variedad de Consejos y comisiones dentro del marco de la funcin consultiva.
Difcil es encontrar un hilo conductor que recorra tal variedad. Quiz su caracterstica ms relevante sea la de emitir informes no vinculantes sobre diversas materias (proyectos de normas, decisiones gubernamentales sobre determinados colectivos), as como elevar propuestas a los poderes pblicos, pero en todo
caso su accin poltica rebasa con mucho sus atribuciones formalizadas56. En todo
caso, debe quedar claro que esta participacin es autnticamente asesora: el Consejo Escolar del Estado, el Consejo de Consumidores y Usuarios, la Comisin
Asesora de Libertad Religiosa o el Consejo Nacional del Agua son instrumentos silenciosos, pero eficaces en el diseo de polticas sectoriales y en la defensa y expresin de determinados intereses sociales57.
16.4.
CONCLUSIN. CRISIS DE LA FUNCIN CONSULTIVA?
Un recorrido tan apresurado como el que estamos concluyendo puede dejar al viajero tan exange como el de un corredor de maratn. Pero al final la
55
Vase, por todos, el citado volumen colectivo Le Secrtariat gnral du Gouvernement.

Sobre este tema, Miguel SNCHEZ MORN: La participacin del ciudadano en la Administracin pblica, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1980, pp. 207-229.
57 FONT I LLOVET (op. cit., p. 709) recuerda adems la funcin consultiva que se atribuye al ciudadano
a travs del referndum.
56
514
conclusin es la misma que puede tener ese corredor y es que la carrera ha

existido, el esfuerzo se ha realizado y la meta se ha alcanzado. La idea con respecto a la funcin consultiva ha de ser la misma, que no es otra que esta funcin tiene, sigue teniendo, una importancia extraordinaria en el Estado democrtico.
Lo que en los inicios del Estado moderno no era ms que un embrin de rgano, que el absolutismo fue conformado y extendiendo sin salirse apenas de una
relacin personal con el Monarca, se ha transformado en el Estado democrtico en una multiplicidad de entes y organismos que vienen a satisfacer las siguientes necesidades:
a) Asegurar el predominio del Estado de Derecho, entendido bien como
sometimiento del Gobierno y la Administracin al ordenamiento, bien como garanta del ciudadano58. Esa es la funcin que desempean los Consejos de Estado de cuo clsico, asumiendo incluso el papel del juez administrativo.
b) No desvincular al gobernante con el mundo de los intereses polticos. Aunque el Estado democrtico es un Estado de partidos, la diversificacin del plano poltico-partidista y el plano del aparato estatal es cada vez ms acentuada,
por lo que se hace necesario que el gobernante tenga apoyos personales que le
conecten con su partido, que le ayuden a ver la dimensin poltica de sus decisiones y que le mantengan en contacto con el Parlamento y con la opinin pblica. Ah aparecen los Gabinetes polticos que se han extendido desde Francia
hasta sistemas polticos tan diferentes como el de Estados Unidos, el espaol o
el portugus.
c) Contribuir a disear, programar y transmitir a la Administracin activa
las decisiones polticas que se ejecutan con medios administrativos, coordinando incluso los distintos rganos con facultades de direccin y decisin. Aqu
aparecen los rganos staff and line, los Secretariados y los servicios de asesoramiento jurdico.
d) Establecer comunicacin regular entre el Gobierno y la representacin
de intereses sociales, econmicos y culturales, mediante una doble operacin
que conlleva, por un lado, reconocimiento de esta representacin como interlocutor y, de otra parte, conocer las opciones que plantean ante decisiones que
adopte el Gobierno u otras cuestiones sobre las que ste an no ha resuelto todava actuar. En este punto se encuadraran los rganos de representacin social
que van apareciendo en todos los ordenamientos contemporneos.
58 Idea sta que resalta con acierto Jernimo AROZAMENA al tratar del Consejo de Estado espaol [en el
citado nm. 226 de Documentacin Administrativa].
515
Cuanto ms abiertos son una sociedad y un Estado, cuanto ms se configura este ltimo como Estado de Derecho, y con ms pluralismo poltico y social se estructura, ms necesarios se hacen los rganos consultivos, aunque stos ya no se muevan buscando la modesta proteccin de un Prncipe
renacentista.
516

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estudios OK 15/1/08 17:50 P gina 1

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

JAVIER GARCA FERNNDEZ

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Premio Herbert A. Simon

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA

Coleccin: ESTUDIOS Y DOCUMENTOS

FICHA CATALOGRFICA DEL CENTRO

Catlogo general de publicaciones oficiales:

2005 Cambridge University Press.

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA

A Jos Cabello Gmez y a Pilar Carro Martnez

I. EVOLUCIN NORMATIVA DEL GOBIERNO

El Gobierno de la Unin del Centro Democrtico .................

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Atribuciones del Gobierno .............................................

El Gobierno desde diciembre de 1982 hasta abril de 1997 ....

El Gobierno desde abril de 1997 hasta hoy............................

II. EL GOBIERNO EN LA CONSTITUCIN

La posicin sistemtica del Ttulo IV.....................................

La prctica de la accin del gobierno.....................................

La regulacin de un rgano plenamente autnomo de las

La regulacin del rgano constitucional Gobierno (las

III. ORGANIZACIN DEL GOBIERNO

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Caractersticas del Decreto .............................................

Decreto de creacin de Vicepresidencia(s) ............................

Caractersticas del Decreto .............................................

Decreto(s) de organizacin de la Presidencia del Gobierno:

Caractersticas de estos Decretos....................................

Disposiciones organizativas del Presidente del Gobierno......

Decretos que no experimentan cambios tras la Ley del Gobierno......................................................................................

CAPTULO 4. ORGANIZACIN MINISTERIAL EN LA LOFAGE ...

La nueva estructura administrativa ........................

Creacin del Ministerio..........................................................

La coordinacin intragubernamental ..............................

La estructura del Ministerio ...................................................

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Organismo autnomo Centro de Investigaciones Sociolgicas.............................................................................

CAPTULO 6. LA SECRETARA DE ESTADO DE RELACIONES

La reorganizacin de 1981 ........................................

Normas y fuentes relativas a la organizacin de las relaciones

Fuentes concretas e individuales que regulan la Secretara de

El Secretario de Estado de Relaciones con las Cortes..

6.9.1. La participacin del Gobierno en todo el procedimiento legislativo ......................................................

6.10. Conclusiones ..........................................................................

IV. FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO

El marco normativo del funcionamiento del Gobierno ..........

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

El funcionamiento del Consejo de Ministros .........................

CAPTULO 9. LA COORDINACIN INTRAGUBERNAMENTAL

Presidencia del Gobierno................................................

Naturaleza jurdica del sistema de fuentes del principio de

Primera parte: el Secretariado y la coordinacin del trabajo gubernamental ....................................................................................

10.1. Introduccin ...........................................................................

10.3. Tendencias organizativas bsicas de los Secretariados gubernamentales..............................................................................

Programacin del trabajo gubernamental .......................

Segunda parte: el Secretariado y la funcin de coordinacin gubernamental en el ordenamiento espaol.....................................

Programacin del trabajo gubernamental .......................

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Diseo global de la accin del Gobierno ......................

Direccin unificada del Gobierno .................................

Cuarta parte: referencias bibliogrficas ......................................

10.11. Bibliografa ...........................................................................