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Teora de la Administracin I: Paradigmas y debates en torno a la Reforma

Administrativa.
Indice
1. Introduccin
2. Que es la administracin publica y que significa reformarla
3. Aspectos sobre los dos grandes tipos de reformas: la institucional y la gerencial.
4. Modelos y corrientes de reforma.
5. La burocracia
6. La reforma y sus planos
7. Ejes centrales para la aplicacin del programa de refoma administrativa.
8. Conclusin
9. Bibliografa utilizada y consultada

1. Introduccin
Este trabajo tiene el propsito de, a partir de lo que consideramos como administracin publica, analizar
el concepto de reforma administrativa no solo desde un enfoque sistmico, o sea a la reforma desde el
punto de vista meramente institucional u orgnico; sino tambin desde la visin conductista o inorgnica,
observando a la reforma como cambios en los modelos de gestin entre otros.
Por ende podemos separar el trabajo, para un mejor anlisis de este fenmeno, en dos grandes
ncleos: la reforma administrativa como reforma de la administracin publica en s (entendindola como
cambios en la estructura institucional de la administracin publica, que tiene que ver con aspectos ms
organizativos y de jerarqua funcional); y como reforma en las formas de administrar (esto se vincula
mas a una reforma en los patrones de conducta y en el desenvolvimiento de la burocracia 1; es decir la
reforma encarada desde el lado humano, analizando el papel del sujeto en relacin con su trabajo
dentro de la administracin, y para ejemplificarlo mejor, donde aparecen como meta dos conceptos
fundamentales: la eficacia y la eficiencia como meta a alcanzar dentro de este mbito de la reforma).
Posteriormente dentro de estos dos grandes ncleos, mostrar diferentes modos de observar a estas
reformas desde un punto de vista de: tipo (institucionales gerenciales), tiempo (continuas
discontinuas), alcance (centrales perifricas)
A partir de aqu, al tener diferenciados bien los dos grandes ncleos o facetas de reforma,
mencionaremos y reflexionaremos acerca de las diferentes corrientes y modelos de reforma que nos
propone un conjunto de autores que a travs de sus visiones y anlisis de casos particulares nos
brindan su posicin acerca de este tema y tambin varias herramientas para poder desarrollar nuestra
tema.
Para completar este trabajo es imprescindible ahondar en los caracteres ms subjetivos y dinmicos de
la administracin publica. Me refiero especficamente al rol de la burocracia. El rol de la misma la
analizare desde dos ejes contrapuestos, tales son, por un lado, considerar a la burocracia un motor,
como agente principal del cambio, y por otro, observar a la misma como obstculo y/o problema. Y por
cierto no olvidar la importancia del funcionario poltico y al de carrera.
Luego pretendo enfocar especial atencin a un punto que es de fundamental importancia tal es, el
espritu de la reforma y su relacin con otros espacios y actores que se desenvuelven dentro de la
sociedad, junto con los aportes que le pueden llegar a dar los mismos; y a partir de esto ultimo concluir
elaborando lneas generales lo suficientemente explicitas para, a partir de all empezar a pensar en una
reforma administrativa en el sentido ms estricto de la palabra, sin sobresaltos, obstculos y problemas
de ninguna ndole.
2. Que es la administracin publica y que significa reformarla

1 Menciono aqu a la burocracia ya que es, a mi criterio, el actor principal del proceso reformador
entendiendo a la misma como motor de cambio; y es tambin por otro lado uno de los objetos
fundamentales donde recae la reforma administrativa.

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Primero es necesario definir lo que se quiere reformar. Es decir, debemos definir a la Administracin
Pblica: es una organizacin que el Estado utiliza para canalizar adecuadamente demandas sociales y
satisfacerlas, a travs de la transformacin de recursos pblicos en acciones modificadoras de la
realidad, mediante la produccin de bienes, servicios y regulaciones 2.
Este concepto de administracin publica nos muestra lo diverso que es esta organizacin, en el sentido
de que incluye en su seno diferentes espacios y especialistas que se ocupan especficamente de una
tarea, y que su interdependencia hace muy difcil establecer que se debe reformar y que no, y por ende
realizar una reforma administrativa no es tarea de unos pocos, sino que abarca a todo el conjunto de ella
y tambin a la sociedad como destino final de los output que ella produce.
No solo en la administracin publica hay instituciones. Hay algo dentro de ella que las mueve. Ese motor
son las personas, mejor dicho los funcionarios que en su conjunto conforman la burocracia, y es esta
burocracia la que se desenvuelve, cumpliendo su funcin impulsada por valores, patrones de conducta,
emociones, sentimientos, intereses, etc.
En cuanto a la reforma administrativa, podemos decir que es un proceso de transformacin del aparato
burocrtico del Estado en sentido pleno, un fenmeno, que como dice Groisman, muchos lo definen de
manera macro, y no precisamente esas definiciones fueron las que ms resultados trajeron, y por lo
tanto, debemos utilizar otras perspectivas. En referencia a esto podemos, entonces, separar lo que
podran ser:
- Reformas MACRO: se caracterizan por ser globales, de toda la estructura, adems de ser
inmediatas; proyectos generales que proclaman la intencin de modificar en su conjunto la
administracin pblica3, o
- Reformas MICRO: aquellas realizadas por sectores, desde abajo, en forma gradual;
procesos de transformacin, reformas parciales, y los cambios graduales que van
modificando las organizaciones, las normas, los procedimientos, las actitudes y las
valoraciones que conforman la Administracin Pblica4.
Adems, debemos plantear la separacin entre lo que es una Reforma Administrativa propiamente
dicha, de lo que es una Reforma del Estado, ya que esta ltima es una modificacin que rene a todos
los sectores y todos los espectros desde donde puede y debe observarse el Estado (la cual
necesariamente e inevitablemente incluye reformas administrativas), y la cual, segn plantea Oszlak,
traen aparejados los siguientes fenmenos:
- transformacin del papel del Estado
- reestructuracin y reduccin de su aparato institucional
- recorte en la dotacin de su persona
Se puede decir, segn lo plantea este autor, que existen reformas:
- Hacia Afuera o de PRIMERA GENERACIN: predominan consideraciones de tipo jurdico y
financiero5.
- Hacia Adentro o de SEGUNDA GENERACIN: las transformaciones tienen un trasfondo
ms tecnolgico y cultural6.
Aqu vimos el carcter dual de la reforma administrativa: el de carcter institucional y el de carcter
humano en relacin con los agentes que actan dentro de la misma. A este ultimo punto le vamos a
llamar reforma gerencial. Todo nuestro trabajo se centrara en analizar este fenmeno dentro de estas
dos distinciones.
3. Aspectos sobre los dos grandes tipos de reformas: la institucional y la gerencial.
Tras haber separado a la reforma a administrativa en sus dos caras ms visibles, la que compete a
cambios de ndole administrativo e institucional, y la que refiere a cambio de ndole gerencial-valorativo,

2 SETTEMBRINO, Hugo: Anlisis de la Estrategia de la Reforma de la Administracin Pblica,

Facultad de Ciencias Econmicas de la UNCPBA, 1986, Pg. 19. 3 GROISMAN, Enrique: Criterios y Estrategias para la Reforma Administrativa, en El Bimestre,
Diciembre de 1988, Pg. 4. 4 GROISMAN, Enrique: Criterios y Estrategias para la Reforma Administrativa, en El Bimestre,
Diciembre de 1988, Pg. 4. 5 OSZLAK, Oscar: Quemar las naves, en APORTES, Revista de la Asociacin de Administradores
Gubernamentales, Ao 6, N 14, 1999, Pg. 77. 6 OSZLAK, Oscar: Quemar las naves, en APORTES, Revista de la Asociacin de Administradores
Gubernamentales, Ao 6, N 14, 1999, Pg. 77. -

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analizaremos estas dos facetas a partir de las categoras enunciadas en la introduccin: segn el tipo, el
tiempo y el alcance.

a) Como cambio institucional discontinuo o continuo

Las instituciones administrativas regulan una parte decisiva de los poderes del Estado. No hay
verdadera democracia, ni garantas de observancia del principio de legalidad, sin una Administracin
pblica que opere con profesionalidad, neutralidad y objetividad. En estos principios se soporta la
concepcin de la autonoma institucional de la Administracin, que no significa independencia, sino
actuacin en el marco de la legalidad y de las racionalidades tcnicas y econmicas que amparan la
profesionalidad de los agentes pblicos, con sometimiento a la direccin superior del gobierno.
La reforma como cambio discontinuo refiere a cambios en la estructura de la administracin, pero que
no obedecen a un proyecto de reforma administrativa, entendido como reforma en todos sus mbitos y
sectores. Cuando hablamos de la interdependencia entre los diferentes subsistemas, si consideramos a
la administracin publica desde el estructural funcionalismo, utilizamos esa categora para distinguir
lo que es continuo de lo que no lo es, y poner como diferencia fundamental lo que de alguna forma tiene
rasgos de proyeccin futura, o sea evidencia matices de proceso y de continuidad y complemento
entre la reforma que se hace y la que viene. Es una concatenacin de reformas que en su conjunto
hacen al proceso de reforma en s.
Como dice Ariznabarreta cuando analiza la relacin reforma - estado: Son cambios de adaptacin
espontnea, resultado del conservadurismo dinmico. El estado [y en su seno la administracin], como
todo orden social, intenta preservar su estabilidad, reaccionando a las presiones externas mediante
cambios espontneos y continuos de carcter perifrico7. Tambin dice con respecto a la dicotoma
continuo / discontinuo: Slo el fracaso de estas estrategias permite abrir la ventana de las reformas,
cuya nota definitoria es la discontinuidad8. Aqu nos damos cuenta y comprobamos lo que dijimos
anteriormente, cuando hablamos de la concatenacin. En este caso es el fracaso lo que lleva a realizar
reformas mas profundas. Lo que era objeto de reforma necesitaba una ofensiva mayor para lograr el
cambio, y que como destino natural, la nica solucin es una reforma como proceso y no como
adaptacin espontnea.
El fracaso de las polticas adoptadas no es la nica causa de la frustracin de la intencin de reformar.
Hay otras causas que no son tcnicas, y se ubican en otros espacios y se desarrollan con cdigos
diferentes: el consenso. Este es el que en ltima instancia da el ok para viabilizar o no la reforma,
como resultado de una negociacin, y tambin el que establece si la reforma es o no adecuada.
Como cambio continuo la reforma obedece a cambios en su identidad y en aspectos lo suficientemente
profundos para lograr una alteracin marcada de la administracin pblica; y no una mera adaptacin
perifrica o espontnea de sus componentes.
Aqu vemos que el cambio continuo esta ntimamente relacionado con las reformas centrales, y el
cambio discontinuo, con las reformas perifricas. Pero eso no ocurre siempre. Las exigencias de un
momento determinado, como puede ser una etapa de crisis, como fue la nuestra, en donde la reforma
del estado y por contener en su seno la reforma en la administracin, se realizo con plazos cortos, ya
que el momento obligo a hacer cambios profundos9.
b) Como cambio institucional central o perifrico
Estos tipos de cambios no estn solamente condicionados por la exigencia de un programa de reforma
administrativa, en el sentido de que un cambio continuo deviene en reformas centrales, o que un cambio
discontinuo se manifiesta en reformas perifricas o como dice Ariznabarreta, cambios de adaptacin
espontnea. Sino que las exigencias para la realizacin de cambios institucionales son una iniciativa
para atacar al sistema en si y reformarlo en todo o en alguna de sus partes, logrando as variaciones
sustanciales o cambios de base que determinan e instruyen segn su contenido a los funcionarios y por
ende al sector dinmico del mismo.
Debe haber ciertos criterios o consideraciones para realizar este tipo de reforma. Todo esto depende de
que se quiere reforma o que perfil de administracin queremos: austera, eficiente, comprometido, etc.
Se puede decir, segn lo plantea Ozlak, que existen reformas:

7 ARIZNABARRETA, Koldo. Reivindicacin de la reforma administrativa: significado y modelos

conceptuales en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 18. Octubre 2000. Caracas. Pg. 1.
8 ARIZNABARRETA, Koldo. Reivindicacin de la reforma administrativa: significado y modelos
conceptuales en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 18. Octubre 2000. Caracas. Pg. 2.
9 Para mayor informacin vase la ley 23696 sobre Reforma del Estado

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Hacia Afuera o de PRIMERA GENERACIN: predominan consideraciones de tipo jurdico y

financiero10.
- Hacia Adentro o de SEGUNDA GENERACIN: las transformaciones tienen un trasfondo
ms tecnolgico y cultural11.
Aqu vemos como segn Oszlak, existe una especie de jerarqua de criterios, gradual, para la realizacin
de la reforma. Primero consideraciones para utilizar sus mismas palabras de tipo jurdico y financiero.
Es aqu donde se proyecta una reforma segn el marco normativo y los recursos econmicos con los
que se posee, o se quieren recuperar. En cambio las de segunda generacin son reformas hacia
adentro, se hacen o planifican cambios ms sustanciales y profundos que llevan en su seno la idea de
transformacin, como cambios con caracteres muy trascendentes y grados de profundidad aun
mayores.
Lograr cambios centrales de ndole institucionales no es una tarea fcil, sino que hay que tener en
cuenta y tambin mucha prudencia ya que alteraciones de este tipo, no tienen repercusiones solamente
en el mbito de las instituciones y las jerarquas, sino que afectan y hasta pueden desconcertar al
desenvolvimiento de los administradores poniendo en riegos metas propuestas y en vez de mejorar las
instituciones y su funcin, puede aparejar cambios no estipulados que perjudiquen en vez de contribuir.
Este tipo de cambios pueden, citando nuevamente a Ariznabarreta hacer lo eficientemente lo
incorrecto. Por eso a mi juicio es ms fcil realizar reformas perifricas, ya que demandan menos
tiempo porque generalmente son pensadas no como una reforma en el sentido pleno de la palabra, mas
bien como adaptaciones espontneas, retomando lo anteriormente dicho, o como un reacomodamiento
dentro del sistema. Es como pensar a la modernizacin de la administracin publica como una
autopoiesis: como rejuvenecimiento fsico, organizativo o tecnolgico, que no supone un verdadero
cambio institucional12.

c) Como cambios gerenciales discontinuos o continuos

Aqu entran en consideracin cuestiones que repercuten sobre el perfil de la administracin en su
sentido dinmico (burcratas) y no esttico / estructural, esto es en las formas de gestin, que adopta la
burocracia estableciendo una jerarqua de valores y objetivos a cumplir. Son reformas de carcter
cultural, moral, asimilacin de nuevos valores o pautas que pueden ser como dijimos antes, de nuevas
modas que trascienden en la cultura administrativa; tambin a raz de nuevas relaciones sociales y
tambin nuevas formas de comportamiento que afectan a lo humano, etc.; que le dan cierto perfil y que
influyen en el individuo en su relacin con su entorno, con su medio y por supuesto con la sociedad,
alterando o no su personalidad y forma de trabajo.
Entonces, medir la velocidad de estos fenmenos a travs de la categora de proceso es muy
engorroso, debido a que, como mencione anteriormente, puede que sea una cuestin de modas,
globalizadas o no, que aparecen y que no estn arraigadas lo suficiente en la cultura administrativa y
que no denotan matices de proyeccin que me permitan caracterizarlo como proceso y por ende de
continuo, que sin duda necesita la sucesin ordenada y fctica 13 de hechos sucesivos y coordinados (en
un programa y/o estrategia).
d) Como cambios gerenciales centrales o perifricos
Este punto se vincula con el anterior. Digo esto porque para establecer lo que es una reforma central y lo
que es una reforma perifrica en aspectos dinmicos como son el comportamiento dentro de la gestin,
hay que analizar y clarificar que es una moda y que no. Puede haber modas que tienen como proyecto
reformar toda la administracin y modas que quieren hacer una especie de lifting o rejuvenecimiento
de la administracin eliminando impurezas y limpiar espacios. En este ultimo caso seria perifrico
porque la reforma no tiene como prioridad reformas en el ncleo o matriz de comportamiento de la
gestin.
10 OSZLAK, Oscar: Quemar las naves, en APORTES, Revista de la Asociacin de Administradores
Gubernamentales, Ao 6, N 14, 1999, Pg. 77. 11 OSZLAK, Oscar: Quemar las naves, en APORTES, Revista de la Asociacin de Administradores
Gubernamentales, Ao 6, N 14, 1999, Pg. 77. 12 ARIZNABARRETA, Koldo. Reivindicacin de la reforma administrativa: significado y modelos
conceptuales en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 18. Octubre 2000. Caracas. Pg. 4
13 Utilizo la palabra fctica para hacer referencia a la sucesin de hechos que muestran nuevos
comportamientos en las formas de gestionar.

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Por todo esto las reformas gerenciales cuando son profundas, o sea centrales, evidencia diferencias
marcadas con respecto al modelo anterior. Lo central es comprender el alcance de estos tipos de
reformas que podramos llamar de valorativas, haciendo alusin a cambio en la jerarqua de valores que
preceden y determinan los actos del agente.
4. Modelos y corrientes de reforma.
a) Modelos(14)
a.1) Weberiano
Tambin denominadas reformas del servicio civil, procuran reducir el clientelismo, la corrupcin y la
politizacin, imponiendo normas generalizadas para regir el comportamiento burocrtico, aprobando
procedimientos basados en el mrito para el reclutamiento, la promocin, la estabilidad del empleo, y
por lo general aislando a la burocracia de la poltica.
a.2) Gerencial
Procura terminar con las ineficiencias y las rigideces de la burocracia mediante la desestimacin de una
cantidad de reglas, especialmente las concernientes al personal, y garantizando a los administradores o
gerentes pblicos la discrecionalidad para gerenciar sus departamentos, con la obligacin de asumir la
responsabilidad por su desempeo.
a.3) Responsabilizacion
Este tipo de modelo de reformas reintroducen el control poltico de la burocracia, pero a travs de
canales institucionalizados del control legislativo sobre el comportamiento del ejecutivo, entendido no
solo como poder del estado sino como rgano o ente reformador. Esto puede ser a travs de agencias
de control horizontal: accountability.
Reforma
Reforma weberiana
Reforma Gerencial
Responsabilizacin
Abuso de poder,
Personalismo, clientelismo,
Ineficiencia, papeleo,
arbitrariedad, falta de
Diagnstico
patrimonialismo
rigidez, particularismo
responsabilidad, ausencia
de respuesta
Control democrtico
Eficiencia, capacidad de
Universalismo, profesionalismo,
(directamente por los
Metas
respuesta (ante los clientes),
meritocracia
ciudadanos o indirect. por
flexibilidad
las legislaturas)
Politizacin, tardanzas
Rigidez, prdida de
Clientelismo, prdida de
15
excesivas, procedimientos
P.S.N.P.(
responsabilizacin, ineficiencia responsabilizacin
engorrosos.
Fuente: BEN ROSS SCHNEIDER: La poltica de la reforma administrativa: dilemas indisolubles y
soluciones improbables en Revista REFORMA Y DEMOCRACIA del CLAD. N20. Junio 2001

b) Corrientes( 16)
b.1) Garantista
Esta corriente reformadora tiene origen en los ideales de libertad y justicia del Estado Liberal de
derecho. Su objetivo es la accin sujeta a la ley, o sea al acto administrativo segn un marco
normativo, no-solo que lo regule sino tambin que lo dirija o sea como medio para la accin.
O sea que es esta la visin subyacente de las reformas orientadas a luchar contra la corrupcin,
mediante la reduccin de la discrecionalidad de los operadores pblicos 17 O sea, un mayor
accountability o control endgeno, o sea del mismo sistema a travs de agencias de control en el
desempeo de los funcionarios pblicos, de carcter horizontal. Esto quiere decir un control paralelo y

14 Para este apartado utilizaremos los enfoques de Ben Ross Schneider

15 Esta sigla significa Productos Secundarios Negativos Potenciales y hace referencia a efectos
secundarios que puede traer aparejada la reforma
16 Para este apartado utilizaremos los enfoques de Koldo Echevarria Ariznabarreta
17 ARIZNABARRETA,, Koldo. Reivindicacin de la reforma administrativa: significado y modelos
conceptuales en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 18. Octubre 2000. Caracas. Pg. 5

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agencias que tengan el suficiente poder para controlar de manera rigurosa a la funcin publica sin
importar el rango al que se enfrenta.
En resumen, esta corriente lleva la impronta de la legalidad y circunscribe a toda estructura o accionar
dentro de la administracin bajo algn ordenamiento jurdico basada en agencias de control. Ej. : oficina
anticorrupcin.
b.2) Eficientista
La corriente eficientista hace referencia a lo que Ariznabarreta llama management cientfico, cuyo
patrn de comportamiento viene a ser la conversin de recursos a resultados. Es la corriente que retoma
concepciones clsicas de la administracin tales como las que menciona el autor: tcnicas de
contabilidad y control de gestin, el presupuesto, al anlisis financiero, la gestin de las compras, de los
inventarios, la clasificacin de puestos, la evaluacin de cargas de trabajo, etc. Pero esta corriente exige
un alto grado de profesionalizacin de los agentes, y que deben tener una amplia autoridad para la
utilizacin de los recursos.
b.3) Contractualista
Esta ultima corriente se caracteriza por propiciar pautas antiburocrticas de gestin, sin perder de vista,
la racionalidad econmica de los recursos; caracterstica fundamental de la anterior tendencia.
Sus fundamentos ideolgicos son el pensamiento del public choice, teora de la eleccin publica 18, las
teoras de organizacin empresarial y la moderna teora econmica de la organizacin. La consecuencia
es una visin centrada en sustituir la coordinacin jerrquica, por una coordinacin contractual y ms
flexible que permita la adaptacin de la gestin a circunstancias especificas.
5. La burocracia
Como dijimos en un principio, este punto de nuestro trabajo es de suma importancia. Es quizs el centro
de toda la cuestin, ya que el nuclea la mayora de las incgnitas y supuestas orientativos o no de la
reforma administrativa. Digo esto porque la burocracia puede ser entendida como lo dice Garcia Pelayo,
como sistema de gestin: sistema de gestin y administracin altamente racionalizado y de mxima
eficiencia tcnica, caracterizado por ciertas notas como la organizacin jerrquica, la asignacin de
funciones en virtud de una capacidad objetivamente demostrada, la rigurosa delimitacin de
competencias de las diferentes ramas que la integran, la estructuracin con arreglo a normas y a reglas
tcnicas objetivas e impersonales19. Es esta la concepcin weberiana de la burocracia que despus
cuando analicemos el caso de los vicios de la burocracia mostraremos el comportamiento negativo de
esta. Tambin, puede ser considerada segn el autor anteriormente citado como cuerpo o conjunto
institucional jerrquicamente organizadas y caracterizadas por ciertas notas estructurales o
coyunturalmente cambiantes20. Estas son segn Garca Pelayo las ms importantes:
Carecer de propiedad sobre el objeto, los medios y el producto de la gestin, de manera que
hay una separacin entre funcin y propiedad.
No ser elegidos por los administrados, sino nombrados por la autoridad superior.

Estar dotados de un especfico saber (mostrado en el caso tpico ideal a travs de pruebas
objetivas, como exmenes, concursos, etc.) y de un status jurdico y/o social.
Tener como profesin nica o principal el servicio a la organizacin burocrtica.

Actuar leal y metdicamente, sine ira et studio, y sometiendo rigurosamente su actividad a las
formas y contenidos de unas normas o de unos precedentes, aunque ello contradiga sus propios
criterios y convicciones21.
Estas dos grandes categoras de la burocracia que describe Garcia Pelayo, sirven para destacar los
objetos a analizar para realizar la reforma teniendo en cuenta los dos grandes ncleos que
diferenciamos al principio: el administrativo e institucional, y la que refiere a cambios de ndole gerencial-

18 La Teora Eleccin Pblica consiste en el uso de las herramientas de la economa y la economa

poltica con el fin de estudiar dos clases de procesos: (1) La toma de decisiones colectivas y (2) la
implementacin de tales decisiones.
19 GARCIA PELAYO, Manuel Burocracia y Tecnocracia. Editorial Alianza Universidad de Madrid.
1974. Pg. 15-16
20 dem. Pg. 19
21 dem.

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valorativo. Es por eso que tomando como consigna la pregunta que se hace Groisman, al indagarse
sobre que estrategias adoptar, sobre Reformar con o contra la burocracia?, es lo mismo que
preguntarse en sentido radical, y pensar, en si la burocracia a la hora de reformar, es un obstculo o un
elemento fundamental, en su papel de agente reformador. Eso es el debate entre la burocracia como
motor y como obstculo.

a) Como motor
Pensar a la burocracia como motor, es indagar acerca del papel de la misma como agente reformador,
es decir el encargado de llevar a cabo paso a paso, siguiendo el programa de reforma, a travs de
pautas y herramientas proporcionadas por esa racionalidad tcnica, y posibilitada por la delegacin
de funciones de parte de los encargados de discutir y consensuar la iniciativa de reforma.
Este ultimo punto, que refiere a la delegacin de funciones, podemos explicarlo a travs de que no
consiste tanto en poseer los conocimientos sustantivos [para realizar la reforma] como en detentar las
llaves que permiten modificar y actualizar la complejidad del sistema 22. Esto ltimo que nos dice
Groisman acerca de detentar las llaves es una proposicin que circunscribe un conjunto de factores
que determinan el status que posee la burocracia y posibilita medir el grado de poder y muestra lo
imprescindible que es la burocracia, y por ende esta situacin dificulta y a veces imposibilita recurrir a
otros sectores para realizarla, y tambin llevar a cabo reformas sin tener como valor fundamental el
consenso, o sea reformas de carcter unilateral, en materia de decisin sobre el objeto. Por es que
coincido con Groisman, en su acepcin tajante acerca de que es necesario que la reforma sea
comprendida y asumida por la burocracia23. A mi humilde entender esta forma de ver el fenmeno,
limitada a esa frase, trae como secuela, que la responsabilidad recaiga enteramente en la burocracia, y
que por lo tanto el poder poltico, es inmune ante los embates ante posibles fracasos; y que a la inversa,
en muchos casos en donde la reforma tenga efectos positivos depende de quien y desde donde la
miremos, utilizarla como bandera poltica hacindole perder su esencia de cambio. Deja de ser una meta
alcanzada, para ser un icono poltico. Esa es una posible causa.
Por eso, Groisman, no obvia elementos que terminan de definir el papel de la burocracia como agente
que comprende y asume la reforma, y dice que ello no debe llevar al extremo contrario, en que las
autoridades polticas no asumen el esfuerzo de plantear los objetivos, los pasos y las estrategias,
porque en tal caso quedan a merced de la voluntad, del criterio y de los propios funcionarios 24. Por eso
es necesario el consenso. En palabras del autor, una accin convergente, entre poder poltico,
administracin y sociedad civil.
Por lo tanto cuando analizamos el fenmeno de la burocracia como motor hay que tener reparo en
observar por lo menos cuatro cosas:
El grado de poder que posee la burocracia en trminos de autonoma decisoria.

El grado de consenso interno que existe dentro de la misma, entre diferentes corrientes internas
que la puedan componer.
El grado de consenso externo. Esto es, la convergencia entre burocracia, poder poltico y
sociedad civil.
Y obviamente observar la capacitacin, el saber tcnico y especializado, con relacin a la
dualidad eficacia eficiencia.
Estos instrumentos analticos nos permiten definir a la burocracia como motor, o mejor dicho como
agente, tomando como eje el carcter dinmico de la misma es decir, en su accionar, los componentes
que marcan a la misma dentro del proceso de reforma: su poder, el consenso y su saber.

b) Como obstculo
En este apartado examinaremos entre otros puntos, el que considero ms importante que son los vicios
de la burocracia.
Para empezar, como dice Garca Pelayo la burocracia superior ha sido designada peyorativamente
como casta o como clase, o ms precisamente como clase funcional, es decir, no sustentada sobre
fundamentos patrimoniales, sino en el poder y en los privilegios derivados de las atribuciones inherentes
22 GROISMAN, Enrique: Criterios y Estrategias para la Reforma Administrativa, en El Bimestre,
Diciembre de 1988. Pg. 3.
23 dem
24 dem

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al ejercicio de la funcin25 Este comportamiento clasista y/o corporativo de la burocracia, y retomando la
perspectiva estructural funcionalista, crea una alteracin en un subsistema, y que trae aparejado efectos
corrosivos para el desenvolvimiento del sistema en si. Esto es, que a travs de la exaltacin o e abuso
del status que le concede la funcin extrapolando al exceso el uso de herramientas propias dela funcin
y no de intereses corporativos y clasistas.
Este comportamiento de la burocracia, lleva como repetimos anteriormente al choque con otros
subsistemas. En este caso es probable que colisione con intereses del poder poltico o con intereses de
facciones dentro de la misma burocracia, lo que tornara inviable cualquier intento de reforma o
consenso. Es por eso que la burocracia se transforma en un obstculo, es lo que impide lo
indispensable: el acuerdo. Adems de eso y de convertirse en un obstculo, adquiere el rol de objeto de
reforma. Se encuentra ahora entre los blancos a reforma no para eliminarla, sino para corregir esos
vicios, y mutar esos intereses al servicio de la comunidad, ni del poder poltico, ni al interior de la misma.
Poder poltico
Consenso
Sociedad civil
Burocracia
Esta es la trada del consenso. Aunque en el proceso unos adquieren mas relevancia, la iniciativa puede
venir de cualquiera de estos tres componentes. Es ms aunque la sociedad civil no posea el mismo rol
en importancia que el poder poltico, es en ltima instancia el beneficiario o perjudicado indirecto de
cualquier alteracin. Esta a su vez le puede imponer o presionar a este para reformas ciertos aspectos,
y el poder resistirse, o sino intentar llevarla a cabo. Y aqu puede chocar con los intereses corporativos y
clasistas de la burocracia.
Por esos es necesario que la reforma sea consensuada desde la base entre por lo menos dos actores
de esta trada, para lograr dinamizar el proceso y salvar diferencias, las que estn o pueden llegar a
aparecer. En especial sobre este tema de la burocracia como obstculo, a mi entender, para evitar este
tipo de lock out de la misma, encarar reformas de tipo valorativa con caracteres de las corrientes
garantista (circunscribir el accionar de la burocracia a la ley), pero a su vez incorporarle flexibilidad y
nuevos mecanismos, lo que propicia la corriente contractualista. O sea darle un marco instrumental, a
travs de nuevas modas de gestin de carcter flexibles y adaptable a situaciones, y que aporten
mecanismos que le den previsibilidad a la reforma para no chocar con obstculos como el que
describimos.
Otro aspecto vinculado con este tema es el tema de la corrupcin. Segn Pegoraro, la corrupcin es
una desviacin de la conducta de un funcionario pblico, que se aparta de las normas establecidas para
ponerse al servicio de intereses privados26.
Este comportamiento esta ntimamente vinculado al comportamiento clasista corporativo. Es insalvable
a veces la ecuacin, de que al tener un status, al utilizar a los medios provedos por la funcin como
poder, al tener menos control, haya ms corrupcin, parece ser una formula perfecta. Este estilo de
comportamiento cerrado y abusivo, tiene como vicio a la corrupcin. No solo me apropio de recursos
tanto materiales como inmateriales, sino que el funcionario pone sus intereses personales por sobre los
de las personas y los ideales que est comprometido a servir27 . Este obstculo impide que el inters
sea la reforma, y posibilita que la reforma genere intereses, estos son: poder, dinero, status, prestigio;
desvirtuando el contexto y el fondo de la misma. Es por eso que aqu tambin hay que introducir sobre
todas las cosas reformas que corresponden a la corriente garantista, y al modelo de responsabilizacin.

c) La importancia de los funcionarios polticos

Existen dos actores por excelencia y fundamentales ante la implementacin de un Programa de
Reforma Administrativa. Como explica en uno de sus escritos Iacoviello, cuando se pretende realizar
alguna modificacin en las pautas de trabajo y de comportamiento de las distintas organizaciones y sus
agentes, comienza a desatarse un conflicto en torno a las estrategias de Recursos Humanos, las cuales
son primordiales para todo cambio que se pretenda efectuar en la estructura burocrtica del Estado.
25 GARCIA PELAYO, Manuel Burocracia y Tecnocracia. Editorial Alianza Universidad de Madrid.
1974.Pg. 21.
26 PEGORARO, Juan. La corrupcin como cuestin social y como cuestin penal. En Revista Delito y
Sociedad, N 13, Ao 1999, Buenos Aires. Pg. 8.
27 KLITGAARD, Robert en PEGORARO, Juan. La corrupcin como cuestin social y como cuestin
penal. En Revista Delito y Sociedad, N 13, Ao 1999, Buenos Aires. Pg. 8. Vase KLITGAARD,
Robert. Ajustndonos a la realidad. Editorial Sudamericana. Ao 1994. Cp. 8.

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Como dice este mismo autor, en cuanto a los funcionarios polticos:
- tratan con grandes corrientes de opinin e intereses a gran escala,
- los polticos son designados sobre la base de la confianza poltica y luego por su
experiencia en el rea,
- tienen un alto grado de ingreso lateral,
- son designados por un perodo,
- tienen control sobre los recursos28.
A partir del anlisis de estos caracteres, podemos observar que el proceso de decisin en estas
temticas sobre la Administracin y su posible reforma, es un asunto poltico, y que indudablemente
debe ser considerado desde ese mbito. Cuando digo esto, trato de hacerlo con cuidado para no
contradecirme con lo expresado al principio, cuando citando a Settembrino no coincido con la idea de
que no hay discusin ideolgica sobre la concepcin del Estado. Una cosa es la concepcin ideolgica o
no sobre el papel del Estado, y otra muy distinta es la idea de que en toda reforma se mezclan
cuestiones polticas. Aqu debemos separarlo de lo poltico, ya que cuando hablamos de reforma, del
papel que cumplen sus funcionarios, y en especial sus funcionarios polticos, nos estamos refiriendo al
poder, a lugares y cuotas de poder, que pueden (muchas veces) no admitir o sobrepasar discusiones
ideolgicas acerca de un Programa de Reforma Administrativa, su contenido, sus impulsores, etc.

d) La importancia de los funcionarios de carrera

Si nos referimos en este apartado a los funcionarios de carrera, a esa franja de empleados o agentes
que trabajan y hacen carrera en la estructura de la Administracin Pblica, nuevamente citando a
Iacovello, podemos decir que:
- los funcionarios de carrera tratan con intereses ms especficos y organizados,
- son designados (supuestamente) sobre la base de mrito, es decir, teniendo en cuenta sus
antecedentes y habilidades especficas,
- tienen ingresos estables, pudiendo incrementarlos, para ello deben ser reclutados para los
puestos jerrquicos mediante una carrera interna progresiva,
- a diferencia de los funcionarios polticos, hacen carrera de por vida (no por un perodo),
teniendo una red de contactos tanto externamente como internamente,
- cuentan con una red de regulaciones que protegen su estabilidad (poder), aunque su mayor
fuente se asocia a las habilidades y conocimientos sobre la Administracin 29.
Se puede observar y analizar sobre este tema, que aquello que escribimos y afirmamos sobre la
gestin por resultados en la cual se requiere la definicin y consecucin de un mnimo de criterios para
poder decidir, implementar y evaluar un Programa de Reforma Administrativa, tiene vinculacin sobre
esto, ya que uno de esos criterios que colocbamos era el de la conjuncin entre los funcionarios y los
agentes de la Administracin Pblica.
Tanto los funcionarios como los empleados de la estructura burocrtica del Estado necesitan de los
elementos y las herramientas de accin de las cuales disponen uno y otro. Aqu se vislumbra el poder y
los instrumentos de los cuales cada actor dispone para enfrentar estos cambios ante una reforma.
Ambos tienen sus herramientas de poder, ambos disponen de los medios necesarios para llevar
adelante un Programa de Reforma Administrativa, y son concientes que se lograrn los objetivos
definidos al comienzo si son tambin ambos quienes tendrn beneficios y rditos o costos y desventajas
ante el resultado que se llegue.
Debemos tener en cuenta principalmente, una cuestin que muy bien Kliksberg plantea: el viejo
paradigma, centrado en los aspectos administrativos-formales del manejo de personal no incluye
polticas especficas en otros planos de mayor relevancia... 30.
Ante esto, y como primer disparador para el contenido que tendr la, puedo decir muy simplemente que
todo Programa de Reforma Administrativa necesitar del apoyo, el trabajo, y el beneficio final de todos y
para todos los actores que sean involucrados, lo cual sin lugar a dudas deber desterrar esos aspectos
28 IACOVIELLO, Mercedes El juego poltico y las estrategias de Recursos Humanos en las
organizaciones pblicas en cuadernos del CEPAS, N4. 1996.
29 dem.
30 KLIKSBERG, Bernardo: La gerencia en la dcada del 90, Boletn Informativo de Ciencias
Econmicas, Pg. 13, UBA, N6, 1986. -

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tradicionales y obsoletos del viejo paradigma, y rever todo el sistema administrativo vigente (recursos,
procedimientos, personal, capacitacin, estructuras, etc).
6. La reforma y sus planos
Como vimos anteriormente el fenmeno de la reforma administrativa puede abordarse desde distintos
enfoques, como proyecto o programa, como problema: y en este caso lo abordaremos desde un aspecto
dinmico fundamental: como cuestin, en el sentido de la discusin emprendida desde sectores y
espacios polticos, y sectores y espacios relacionados con la tecnologa o mejor dicho con la tcnica,
todos ellos en relacin entre reforma y viabilidad desde ciertos puntos de vista. Cabe aclarar que
ninguna de las dos es excluyente de la otra. La reforma necesita resolver de manera clara esta
transicin y tensin que existe entre estos dos polos, el poltico y el tcnico, y entre sectores dentro de
ambas esferas.

a) Como cuestin poltica

Este apartado refiere fundamentalmente, como dijimos anteriormente a la viabilidad, en este caso
relacionada con el consenso. Entendemos por consenso a la posibilidad de lograr acuerdos parciales o
totales sobre la base de ciertos temas o puntos del mismo mediando intereses. En este caso
relacionado con la reforma administrativa. O sea que esa viabilidad poltica se va a ver condicionada por
el peso de los diferentes sectores polticos que a travs, como dijimos anteriormente, de la utilizacin del
poder de negociacin harn o no posible que la reforma se lleve a cabo. En este caso, el debate se dar
en los rganos respectivos para el tratamiento poltico del mismo. Esto es, comisiones, ministerios,
reuniones informales, y hasta el mismo Congreso o Legislatura.
b) Como cuestin tcnica
Tras haber abordado la cuestin de la reforma desde su aspecto o espacio poltico, cabe ahora tratarla
desde la viabilidad tcnica, expresada en el concepto de factibilidad, o sea en la viabilidad o posibilidad
de llevar a cabo la reforma, medida no desde el consenso poltico, sino a travs de recursos materiales
(dinero, tecnologa) y no materiales (recursos humanos, capacitacin). Esta cuestin no excede los
trminos del consenso. Es mas, es necesario consensuar entre los tcnicos acerca del uso de recursos
e instrumentos para realizar la reforma que correspondan con el tipo que se quiere llevar a cabo. Esto
es, que dependiendo del tipo, el alcance y la profundidad, el agente utilizara aquellas herramientas y
recursos adecuados y necesarios, tratando de no equivocarse en la eleccin de los primeros; esto por
supuesto para evitar el fracaso y resultados adversos; y por otro lado no malgastar recursos en vano,
para no desvirtuar y obstaculizar el proceso; y carecer de ellos en el futuro.
7. Ejes centrales para la aplicacin del programa de refoma administrativa.
Ya habiendo incorporado al presente trabajo, aquellas cuestiones centrales que considero debe incluir
y/o tenerse en cuenta en todo Programa de Reforma Administrativa, en este apartado pretendo volcar
los ejes sobre los cuales debera, desde mi postura, desarrollarse el proceso de reforma. Cabe destacar,
que segn la terminologa que utilizan Krieger y Felcman, voy a definir los 5 ejes estratgicos a partir de
la eleccin sobre los criterios dicotmicos que se plantearon estos autores.
Primeramente, voy a describir de manera sinttica cada no de los criterios dicotmicos o pareja de ejes
estratgicos, y luego voy a terminar definiendo mi eleccin sobre ellos. Los 5 ejes son:
- Eje Global Sectorial: las reformas administrativas pueden involucrar conceptual y
operativamente a toda la Administracin (...) sin embargo no debe perderse de vista que el
sector pblico est compuesto por una gran variedad de organizaciones (...), por lo que
exige el reconocimiento de la especificidad31 de cada una de las unidades administrativas
que componen la Administracin.
- Eje Corto Largo Plazo: podramos para comenzar, citar aqu a Groisman, quien dice: las
reformas pueden ser encaradas (...) del modo globalista inmediatista o mediante pasos
sucesivos y graduales32. Para continuar con el anlisis de los autores tomados para este
apartado, podemos decir: las reformas administrativas son procesos complejos. Requieren
la modificacin de condiciones y situaciones largamente cristalizadas. Sus resultados son

31 KRIEGER, Mario y FELCMAN, Isidoro: Programa de Reforma Administrativa, Pgs. 16 y 17, 1987. 32 GROISMAN, Enrique: Criterios y Estrategias para la Reforma Administrativa, en El Bimestre,
Diciembre de 1988, Pg. 8.

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generalmente evaluados en el largo plazo. Sin embargo, tienen que lograr el apoyo activo
del sistema poltico y la sociedad en general33.
- Eje Elitismo Participacin: aqu podemos diferencias dos maneras de encarar procesos de
reforma, ya sea cerrando las decisiones en un grupo especialista en el rea, o abrindose a
la participacin de todos los sectores y actores involucrados e interesados.
- Eje Estructural Psicosocial: si bien los aspectos estructurales no pueden soslayarse, debe
reiterarse aqu la importancia de no dejar de lado los aspectos psicosociales, o si se quiere
socioculturales34.
- Eje de los Roles del Estado: aqu se deben plantear discusiones iniciales sobre el Estado
que tenemos y el Estado que queremos, definiendo sus roles, algo que es muy conflictivo,
por lo que las reformas si se realizan, deben hacerse en aquellas reas donde no hay
conflicto.
Desde mi posicin, primeramente voy a incorporar algo que Groisman subraya fuertemente: es esencial
que la reforma est presidida por valores35, entre otros. Se debe planificar un proceso de reforma donde
desde el inicio todos los actores estn de acuerdo con algunos valores centrales, valores sobre los
cuales todos hayan trabajado, y entindase por estos valores, a pautas de comportamiento y de trabajo
que identifiquen al grupo que llevar adelante la reforma, de manera que la misma pueda desarrollarse
eficiente y eficazmente.
8. Conclusin
Este trabajo intento mostrar algunos de los grandes debates en torno a la reforma administrativa
mostrando a sus actores principales (la burocracia, el poder poltico y la sociedad civil), los posibles
objetos de reforma, medir a la misma en torno a alcance y al tiempo de la misma; as tambin en
trminos de recursos tanto materiales como inmateriales. Sobre la base de estos recursos tericos
diferenciamos dos grandes modelos de reforma una de tipo administrativo e institucional, y la que refiere
a cambios de ndole gerencial-valorativo.
Pero esto no alcanza para comprender en profundidad lo complejo que es el tema de la reforma
administrativa. No existen modelos aplicables tal cual su rigidez terica y formal. A mi criterio y como dije
en el transcurso del trabajo existen modas y coyunturas. En todo caso para construir un modelo de
reforma, parta y sea, siguiendo a Weber, no solo una accin con arreglo a fines, que solo se limitan a
formas de anlisis en trminos de eficacia y eficiencia; sino tambin con arreglo a valores. Esta
conjuncin de fines y valores moldeara y conformara aquella correspondencia que debe tener el
programa de reforma administrativa, esto es evidenciar y ajustar al programa a metas, recursos y
valores. Si cualquiera de estos falta, la reforma se polarizara a los dems ejes. Por ejemplo si faltan
recursos, no se podr hacer, o ser incompleta. Si no hay metas y objetivos claros, caemos en el error y
en los resultados adversos. Y por ultimo si no esta precedida por valores, caemos quizs en el error ms
grave en trminos de proceso: haber hecho una reforma en el vaco, porque no hay realidad, no hay
objeto, no hay anclaje social ni poltico para aplicarla. Es una reforma, esta ltima, carente de
objetividad, de realismo, y posiblemente sujeta al vicio de intereses sectoriales y corporativos.
Como vemos, a mi criterio la reforma administrativa es una conjuncin de factores que la delimitan, la
componen y la contextualizan en el terreno de ejecucin. Pero toda reforma esta vinculada aun proceso
aun mayor y ms complejo que son los procesos de cambio propios de un mundo globalizado que
exigen reformas polticas, estaduales, educativas; reformas entendidas como cambios socialmente
endgenos, esto es propio del desarrollo de los acontecimientos y de la historia. En el caso de la
reforma administrativa, es como explica Ross Schneider: la reforma administrativa vendra a ser el
husped. O sea cuando el autor habla de reforma parasitaria, esta diciendo que ese tipo de reformas
que vendran a ser en este caso reformas del estado, es como el parsito que es portador del agente
husped, en este caso la reforma administrativa. Este tipo de patologa muestra a esta ltima como
parte de ese gran proceso. Y es verdaderamente as. Pero debemos procurar que el husped no muera.
En tal situacin, la reforma del estado, no seria la misma sera una reforma de tipo superficial que no
comprendera a elementos particulares vinculados a las formas de gestin y aspectos institucionales
vinculados a la administracin.

33 KRIEGER, Mario y FELCMAN, Isidoro: Programa de Reforma Administrativa, Pg. 17, 1987.
34 KRIEGER, Mario y FELCMAN, Isidoro: Programa de Reforma Administrativa, Pg. 18, 1987. 35GROISMAN, Enrique: Criterios y Estrategias para la Reforma Administrativa, en El Bimestre,
Diciembre de 1988, Pg. 8.

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Queda claro que este fenmeno es muy complejo. La vinculacin entre grandes reformas y reformas
ms particulares es un gran dilema. El encontrar vnculos entre ambos es una tarea como dijimos ardua
y difcil. Como dice Ariznabarreta: los modelos se presentan como una tipologa de propuestas de
problemas y soluciones a la institucionalidad administrativa del Estado. La relacin lgica entre ellos es
de parcial complementariedad, pero tambin de contradiccin en la medida en que su nfasis se sita
en la proteccin de valores diversos36. Esto nos muestra que por ms flexibles, amplios y completos que
sean los modelos, siempre estn condicionados por intereses subjetivos y/o valores.
Es por eso que lo ideal es buscar un punto medio, o tratar de acercarse al mismo y no volcarse a
ningn modelo cerrado. Esta especie de flotacin que deben tener los agentes rescatando las mejores
ideas de diferentes modelo, haciendo juicios valorativos tendientes a la objetividad, imposibilitan, mejor
dicho, hacen menos probables caer en falacias y en errores, tales como negar la realidad y hacer
reformas en el vaco, lo que en ultima instancia nos llevara a la nada y a contestarnos tal cual lo hizo
Scrates: solo s que no se nada.
9. Bibliografa utilizada y consultada
ARIZNABARRETA, Koldo. Reivindicacin de la reforma administrativa: significado y modelos
conceptuales en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 18. Octubre 2000. Caracas.
GARCIA PELAYO, Manuel: Burocracia y Tecnocracia, Editorial Alianza, Madrid, 1974.
GROISMAN, Enrique: Criterios y Estrategias para la Reforma Administrativa, en EL BIMESTRE,
Diciembre de 1988.
HIRSCH, Joachim: GLOBALIZACIN: Transformacin del estado y democracia, Edicin especial
conferencia realizada en Crdoba en Marzo ao 1997
IACOVIELLO, Mercedes: El juego poltico y las estrategias de Recursos Humanos en las
organizaciones pblicas. Cuadernos del CEPAS (Centro de Estudios de Poltica, Administracin y
Sociedad), N4, Septiembre de 1996.
KLITGAARD, Robert. Ajustndonos a la realidad. Editorial Sudamericana, Buenos Aires, 1994.
KRIEGER, Mario y FELCMAN, Isidoro: Programa de Reforma Administrativa.
OSZLAK, Oscar: Quemar las naves, en APORTES, Revista de la Asociacin de Administradores
Gubernamentales, Ao 6, N 14, 1999.
PEGORARO, Juan: La corrupcin como cuestin social y como cuestin penal, Revista Delito y
Sociedad, N13, 1999.
ROSS SCHNEIDER, Ben. La poltica de reforma administrativa: dilemas insolubles y soluciones
improbables en la Revista del CLAD Reforma y Democracia, N 20, Octubre 2000. Caracas.
SETTEMBRINO, Hugo: Anlisis de la Estrategia de Reforma de la Administracin Pblica, Facultad de
Ciencias Econmicas de la UNCPBA, 1986.
Paginas Web Consultadas
Instituto Nacional de la Administracin Pblica (Asociacin Civil) de Mxico: www.inap.org.mx
Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD): www.clad.org.ve
Centro Latinoamericano de Economa Humana: www.claeh.org.uy
Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales: www.clacso.edu.ar
Facultad Latinoamericana Ciencias Sociales: www.flacso.edu.ar
Centro de Estudios de Poltica, Administracin y Sociedad: www.ag.org.ar/cepas

36 ARIZNABARRETA,, Koldo. Reivindicacin de la reforma administrativa: significado y modelos

conceptuales en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 18. Octubre 2000. Caracas. Pg.
10.