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RESUMEN
En este artculo se presentan algunos elementos para comprender y analizar las polticas sobre vejez. En primer lugar se exponen los conceptos de
vejez y de calidad de vida, con nfasis en las particularidades que ambos
adquieren en esta etapa de la vida y en los desafos que implica la conjugacin de estas dos dimensiones para los pases de la regin. A continuacin se plantea una definicin de las polticas tanto pblicas como sobre
vejez, as como de los elementos primordiales para su anlisis, con vistas
a centrar las acciones en beneficio de las personas mayores en el contexto
ms amplio del proceso poltico de formulacin de polticas pblicas. En
segundo lugar se analizan las tendencias generales de las polticas dirigidas a los adultos mayores en algunos pases de la regin que cuentan con
dichos instrumentos, marco en el que se identifican especficamente las
definiciones en ellos adoptadas sobre la cuestin del envejecimiento, los
mbitos de accin y los actores participantes. Finalmente se presentan algunas conclusiones en las que se establece la relacin entre los elementos
tericos propuestos para el anlisis de las polticas sobre vejez y su aplicacin prctica en la regin.
155
ABSTRACT
This paper presents some elements to contribute to the understanding and
analysis of policies relating to old age. Firstly the concepts of old age and
quality of life are presented, with emphasis on the particular features that
they acquire in that stage of life and on the challenges posed by the combination of those two dimensions in the countries of the region. Then the
paper offers a definition of both public and old-age policies, as well as
the essential elements for their analysis, with a view to placing measures
to benefit older persons in the broader context of the political process of
public policy-making. Second, there is an analysis of the general trends of
policies oriented to older adults in some countries of the region which have
such instruments. In this context, there is specific reference to the definitions adopted in such policies on the ageing issue, areas of action and the
participating actors. Lastly, some conclusions are drawn which establish
the relationship between the theoretical elements proposed for the analysis
of old-age policies and their practical application in the region.
156
RSUM
Cet article prsente certains lments permettant de comprendre et
danalyser les politiques appliques en matire de vieillissement. On y
expose, en premier lieu, les concepts de vieillissement et de qualit de vie,
en mettant laccent sur les particularits que ces deux concepts acquirent
durant cet tape de la vie et sur les enjeux que reprsente la combinaison de
ces deux dimensions pour les pays de la rgion. Ensuite, larticle propose
une dfinition des politiques publiques et en matire de vieillissement,
ainsi que certains facteurs primordiaux dans leur analyse afin de cibler
les mesures destines aux personnes ges dans le contexte plus vaste
du processus politique de formulation de politiques publiques. Cette
prsentation est suivie dune analyse des tendances gnrales des politiques
sadressant aux personnes ges et dans certains pays de la rgion o existe
ce type dinstrument, contexte dans lequel sont identifies les diffrentes
dfinitions adoptes dans ces pays en matire de vieillissement, ainsi que
les domaines daction et les intervenants. Larticle conclut sur quelques
certaines conclusions tablissant un rapport entre les lments thoriques
proposs pour lanalyse des politiques en matire de vieillissement et leur
application pratique dans la rgion.
157
158
I. PRESENTACIN
Por polticas sobre vejez se entienden aquellas acciones organizadas por el
Estado para hacer frente a las consecuencias sociales, econmicas y culturales del envejecimiento de la poblacin y de los individuos. Estas polticas
permiten tener una visin del Estado en accin a travs de las diferentes
posiciones que ste adopta respecto de la cuestin del envejecimiento.
En lo que atae a las polticas sobre vejez, los problemas ms graves
que enfrentan las personas mayores son, en gran parte, cuestiones socialmente construidas a partir de la concepcin de edad social de la vejez. Es
entonces inevitable elegir una definicin e identificar los problemas que
debern tratarse, puesto que estas elecciones guiarn las polticas pertinentes (Elder y Cobb, 1993).
De lo anterior se desprende que para estudiar las polticas sobre vejez
es necesario considerar en el anlisis elementos tales como definicin de la
cuestin del envejecimiento, actores participantes, mbitos de accin de la
poltica, y efectos y alternativas de sta.
Los objetivos de este trabajo son los siguientes:
En la primera seccin se exponen los principales conceptos relacionados con el tema, especficamente los de vejez, calidad de vida, polticas
pblicas y polticas sobre vejez, haciendo la salvedad de que todos estos
trminos constituyen categoras analticas para aprehender la realidad. En
la segunda seccin se introducen algunos elementos para el anlisis de las
polticas sobre vejez, entendido ste como el estudio retrospectivo de la
construccin de una poltica con miras a examinar su instrumentacin, ejecucin e impacto (Abarca, 2002). Para esto la atencin se centrar en dos
aspectos: el proceso de construccin de polticas y los enfoques que guan
la interpretacin de las cuestiones que abordan las polticas sobre vejez. En
la tercera seccin se examinan las tendencias de las actuales intervenciones
en favor de las personas mayores dentro de la regin. El trabajo finaliza
con la presentacin de algunas conclusiones.
159
Concepto de vejez
b)
160
En el mbito de los mercados, tanto de trabajo como de bienes y servicios, el aumento del nmero absoluto y relativo de personas mayores introduce modificaciones.
En el mbito de la sociedad, dicho proceso genera nuevas formas de
organizacin de la familia, as como diversas respuestas de la comunidad ante las nacientes demandas de bienestar.
En el mbito del Estado es preciso hacer frente a las nuevas tensiones
sociales surgidas de las necesidades de financiamiento de los sistemas
de seguridad social, a los cambios en las relaciones de dependencia
econmica entre generaciones y a la competencia intergeneracional
por los puestos de trabajo (CEPAL, 2002).
161
Polticas pblicas
162
b)
La institucionalidad se refiere a la entidad responsable de la implementacin, seguimiento y rediseo de la poltica, la cual puede ser un
instituto, servicio, consejo u otra base institucional.
163
Las medidas programticas aluden a la explicitacin de intervenciones concretas expresadas en objetivos y resultados, as como a la
articulacin de actividades que llevarn a su consecucin.
La normatividad remite al mandato legal de su cumplimiento, expresado en una ley especfica y un marco de procedimientos.
Recuadro 1
AGENDA PBLICA Y AGENDA DE GOBIERNO
La agenda pblica est integrada por todas las cuestiones que los miembros
de una comunidad poltica perciben comnmente como merecedoras de atencin pblica y como asuntos que caen dentro de la jurisdiccin legtima de
la autoridad gubernamental existente. Entre los requisitos para que un tema
ingrese a la agenda pblica figuran los siguientes:
- que sea objeto de atencin amplia o, al menos, de conocimiento pblico;
- que buena parte del pblico considere que se requiere tomar algn tipo de
accin, y
- que el pblico perciba que la accin es de competencia de alguna entidad
gubernamental.
El estudio de la agenda pblica tiene por finalidad saber cmo determinados
asuntos y problemas logran expandirse, obtener visibilidad y consenso general hasta llegar a constituirse en cuestiones pblicas.
164
A modo de ilustracin, en el grfico 1 se presentan los atributos ideales de una poltica sobre vejez.
Grfico 1
ATRIBUTOS IDEALES DE UNA POLTICA SOBRE VEJEZ
POLTICA
SOBRE
VEJEZ
Normatividad
Institucionalidad
Consejo,
instituto, servicio,
secretara u otro
Constitucin
Medidas
programticas
Plan nacional
Ley especial
general
Programas
sectoriales
Programas
especficos
165
en leyes especiales, en tanto que hay algunos en que solo se cuenta con
leyes especiales, las que incluso pueden ser de distinto carcter: general,
de referencia o por extensin.
La planificacin de las intervenciones puede asimismo asumir diferentes formas. Por ejemplo, hay casos en que la misma poltica contiene
los lineamientos programticos para llevarla a cabo, y otros en que se dispone de un plan nacional especfico o de programas sectoriales de alistamiento.
Junto con identificar las caractersticas principales de una poltica,
interesa tambin establecer si se trata de una poltica pblica o de una poltica de gobierno. Al respecto es posible encontrar tres situaciones:
Poltica pblica, que corresponde a una poltica concreta con una base
institucional, dotada de un sustento legal para su implementacin
generalmente una ley especial general que traspasa la temporalidad de los gobiernos y que, por lo tanto, ha logrado un consenso
mucho ms amplio en su construccin.
Poltica de gobierno, contenida en un documento titulado poltica o
plan, que no necesariamente requiere de un sustento legal y depende
de las prioridades del ejecutivo. Por lo tanto es fcil que su existencia
no perdure mas all de la administracin de turno.
Poltica de gobierno dirigida a consolidar una poltica pblica, caso
en el que existe una poltica concreta que plantea intervenciones
especficas e incluye medidas tendientes a influenciar el aparato del
Estado (transversalidad), impulsar la coordinacin interinstitucional,
el desarrollo de institucionalidad, la promulgacin de una ley especial
o la realizacin de reformas legales (Huenchuan, 2003).
166
Grfico 2
DEFINICIN DEL PROBLEMA Y REAS DE INTERVENCIN
Definicin
del problema
Identificacin de
alternativas de solucin
Identificacin de causas
reas de intervencin
167
En la etapa de formulacin es preciso disear los instrumentos,1 construir un marco legal y lograr una base institucional para la implementacin
de la poltica y su posterior seguimiento. En el grfico 3 se muestra, en forma simplificada, el proceso de elaboracin de una poltica, que incluye la
definicin del problema, la formulacin de la poltica y su implementacin.
Un aspecto de este proceso que es importante destacar es lo que
Giandomenico Majone (1996) llama factibilidad de las polticas pblicas, entendindose por esto que en s mismas constituyan soluciones que
logren enfrentar con xito las restricciones pertinentes (sociales, polticas,
econmicas, administrativas, tcnicas e institucionales). En este sentido,
el conocimiento de la realidad y el manejo de determinados conceptos,
teoras y herramientas tcnicas permiten identificar las dificultades existentes, as como tambin plantear soluciones ms eficientes y eficaces para
encarar los problemas pblicos. La construccin de una informada lnea de
base de la situacin que se busca cambiar es fundamental para incrementar
la factibilidad de las polticas.
Grfico 3
CICLO DE VIDA DE LAS POLTICAS PBLICAS
produce
Agenda de gobierno
Formacin de la agenda
conduce a
Formulacin de la
poltica
produce
Proposiciones de las
polticas (fines, metas
y medios efectivos de
actuacin)
conduce a
Implementacin de la
poltica
produce
Acciones de las
polticas
conduce a
Efectos de la poltica
Evaluacin de sus efectos
Decisiones sobre el futuro
de la poltica (programas)
Fuente: Elaborado por la autora sobre la base de Luis Aguilar, Estudio introductorio, La hechura de las polticas pblicas, Mxico, D.F., Editorial Miguel Angel de Porra, 1996.
168
En el caso de las polticas sobre vejez, la propuesta de instrumentos programticos aqu presentada es la siguiente: nivel macro (nacional) plan de vejez; medio (ministerios, institutos
autnomos del estado, otros) programas sectoriales; nivel micro (mbito regional, local)
proyectos (corresponde a la planificacin de la intervencin ms concreta).
Es necesario subrayar que el esquema de fases sucesivas en la realizacin de polticas presentado en el grfico 3 es til como herramienta de
anlisis y est ampliamente difundido entre los cientistas sociales, pese a
que algunos autores opinan que se ajusta ms al anlisis de los modos de
hacer gobierno desde la cima a la base (top-down) y prescriptivos (Toledo,
2003). No obstante, para los efectos de este artculo resulta conveniente
descomponer el objeto de estudio en etapas como parte de un ejercicio
terico para efectuar el anlisis.
Un posible complemento de las fases secuenciales de la construccin
de una poltica es aquella que distingue las siguientes tres dimensiones,
que pueden desarrollarse en forma simultnea o traslapada y que se relacionan recurrentemente:
Dimensin simblica o conceptual: proceso de formulacin de problemas, explicitacin de demandas, elaboracin de discursos apoyados en determinados valores, marcos cognitivos y sistemas de creencias y, finalmente, configuracin de la agenda pblica de actuacin
(formacin de la agenda pblica).
Dimensin sustantiva: proceso de negociacin de contenidos y opciones de fondo para luego formalizarlos mediante decisiones jurdicamente respaldadas (formacin de la agenda de gobierno).
Dimensin operativa: proceso de puesta en marcha de mecanismos
de produccin de servicios, programas y proyectos (implementacin)
(Toledo, 2003).
a)
169
A nivel programtico, la concepcin predominante ha sido la que percibe la vejez como carencias econmicas, fsicas y sociales. Las primeras
se expresan en falta de ingresos, las segundas en falta de autonoma, las
terceras en falta de roles sociales. Por lo tanto, la intervencin se define a
partir de lo que las personas mayores no poseen en comparacin con otros
grupos sociales y de acuerdo con un modelo androcntrico de la organizacin y funcionamiento de la sociedad. Los instrumentos de poltica son as
paliativos para superar esas prdidas o carencias. Esta interpretacin tambin est presente en los enfoques referidos a la pobreza y a los problemas
de integracin social (vase el recuadro 2).
Un cambio paradigmtico al respecto es el surgimiento del enfoque
de derechos que, aplicado a las polticas sobre la vejez, promueve la habilitacin de las personas mayores y la creacin de una sociedad integrada
desde el punto de vista de la edad. Este enfoque traspasa la esfera individual e incluye los derechos sociales (derecho al trabajo, a la asistencia, al
estudio, a la proteccin de la salud y a la libertad de la miseria y del miedo,
entre otros), cuya materializacin requiere de la accin positiva de los poderes pblicos, la sociedad y las personas mayores.
El enfoque de derechos entronca perfectamente con el paradigma
de la calidad de vida en la medida en que tiene como finalidad garantizar
una situacin de certidumbre, lo que implica procurar las condiciones
para un desarrollo integral. Esto significa asegurar la realizacin personal en un contexto social concreto, garantizando a cada individuo o
colectividad el desarrollo de su capacidad para reivindicar las condiciones inherentes a su dignidad ante instancias de decisin, para lograr
la satisfaccin de sus necesidades bsicas en un plano de justicia y, en
definitiva, erradicar conductas o ideas inconsistentes con el respeto de
aquella dignidad.
Otro aspecto que interesa destacar con respecto a los dos enfoques
de poltica es la concepcin hegemnica de la poblacin destinataria, que
paradjicamente puede tener algunos elementos comunes en ambos, tal
como se aprecia en el grfico 4.
En un polo se encuentra la concepcin de la persona de edad como
sujeto y, en el otro, como objeto. La distincin entre objeto y sujeto radica en que el objeto en s mismo no tiene conciencia del derecho (o del
beneficio) y disfruta pasivamente de la garanta de este, en tanto que el
sujeto es una parte activa en la construccin y ejercicio del derecho (o del
beneficio).
170
Recuadro 2
DEFINICIN DEL PROBLEMA EN LAS POLTICAS SOBRE VEJEZ:
POBREZA E INTEGRACIN
Por mucho tiempo se consider que los problemas del envejecimiento y de los
viejos formaban parte de la vida natural y que haba que resolverlos en cada mbito
individual. Se convirtieron en objeto de la atencin pblica solo cuando se empez
a definir la vejez como una categora social distinta, integrada por personas que en
razn de su edad merecan consideraciones especiales (Elder y Cobb, 1993).
La vejez como asunto de pobreza: la primera concepcin de la vejez que se
encuentra en las polticas sobre la materia es su construccin social como un asunto de
pobreza. Esta nocin se origin en las sociedades industriales de finales del siglo XIX
y principios del XX. Atemperados los primeros rigores del liberalismo econmico se
elaboran y ponen en marcha los sistemas de pensiones contributivas, que pretenden
garantizar la subsistencia de los trabajadores demasiado viejos para ser considerados
mano de obra. La otra cara de la moneda la constituyen aquellos individuos que, por
circunstancias diversas, no han logrado trabajar a lo largo de su vida durante un lapso
suficiente como para merecer una pensin, o lo han hecho en sectores marginales:
los paupers o pobres estructurales son el objeto fundamental de la poltica de
beneficencia para la vejez de aquella poca (Miranda, 1998). El modelo asistencialista
diseado para lo viejos pobres en ese perodo no era diferente del diseado para los
jvenes pobres: es el asilo, que cumple la doble funcin de mantenerlos con vida (proveer medios de subsistencia) y apartarlos de la sociedad (para protegerla de sus malos
ejemplos o del desagradable espectculo de su miseria) (Miranda, 1998).
En este sentido, la condicin de pobreza de hombres y mujeres viejos est relacionada con determinadas fases particulares de vulnerabilidad en su ciclo de vida
(Wolf, 1989). En trminos simples, la edad de la vejez conllevara una condicin de
fragilidad en la que los individuos descienden bruscamente del nivel de subsistencia al
de pobreza con ms facilidad que en otras etapas. En los pases desarrollados, la cuestin de la vejez definida como un asunto de pobreza ha ido perdiendo poco a poco la
legitimidad de que gozaba debido a que la insuficiencia de ingresos se est desplazando
paulatinamente a otras edades, por lo que la creciente competencia que se producir
entre los diferentes grupos de edad para acceder a recursos de transferencia cada vez
ms exiguos podra desembocar en una verdadera guerra de edades (Wolf, 1989).
La vejez como un asunto de integracin social: la nocin de integracin social
se puede encontrar en los trabajos de Durkeim, quien instala el debate en torno al
planteamiento de que las sociedades modernas producen y mantienen un orden social,
entendiendo la integracin social en relacin con los medios y modos de organizacin
y regulacin de la sociedad, a partir de una concepcin de esta ltima como un sistema
de orden que incluye el conjunto de normas reguladoras (Alfaro y Baez, s/f). Otros
171
autores conciben la integracin social como un proceso donde los elementos tienden a
coordinar en un todo unificado y homogneo (Pratt,1987) o como interdependencia
dentro de un sistema funcional que mantiene lo diverso en la unidad, orden y coherencia en un cierto espacio y tiempo (Scioveletto, 1986). En general, el concepto de
integracin social considera a la sociedad como un sistema armnico o en conflicto que debe tender al orden, la sincronizacin y el disciplinamiento de las partes. Los
sujetos, por tanto, deben adherirse al sistema y mantener la estructura.
En el caso de la vejez, segn ciertas teoras, en esta etapa de la vida se da un
proceso de desapego paulatino. Por ejemplo, para la teora funcionalista del envejecimiento, la vejez es una forma de ruptura social, en tanto que para la teora del rol
es una prdida progresiva de funciones; por otra parte, segn la teora de la desvinculacin, la vejez se caracteriza por un alejamiento mutuo. La persona mayor reduce voluntariamente sus actividades y compromisos, mientras que la sociedad, por
su parte, estimula la segregacin generacional presionando al individuo, entre otras
cosas, para que se retire (Huenchuan y Toledo, 1999). En trminos de integracin
social, esto significa que se necesitan intervenciones que mantengan a las personas
mayores vinculadas al sistema y alienten en ellas un comportamiento funcional
respecto de la reproduccin de la estructura y sus componentes.
En el mbito de las polticas cabe sealar que en Europa, a partir de la dcada
de 1970, las polticas sobre vejez y los sistemas de proteccin social comenzaron a
detectar nuevas necesidades, entre las que se incluyen aquellas de carcter social,
relacionadas fundamentalmente con los problemas concernientes a la integracin
social de los viejos, hombres y mujeres, y a la prdida de la autonoma principal
(Castells, 1992); se busca evitar as que la muerte social se aduee de los adultos
viejos antes que los haya abandonado la vida biolgica (Guillermard, 1992). En
materia de proteccin social, esta opcin supone privilegiar acciones de ayuda a domicilio y soluciones alternativas a la institucionalizacin y la hospitalizacin, a fin
de mantener a las personas mayores en su entorno habitual y prevenir los riesgos de
desinsercin que implican las separaciones bruscas de este (Guillermard, 1992).
Fuente: Sandra Huenchuan, Polticas de vejez en Amrica Latina. Una propuesta para su anlisis, ponencia presentada en el quincuagsimo primer Congreso internacional de americanistas (Santiago de Chile, 14 al 18 de julio), 2003.
172
Grfico 4
POBLACIN DESTINATARIA Y ENFOQUES DE POLTICA
SUJETO
Beneficiario
activo
Sujeto de
derecho
Enfoque de
Enfoque de derechos
Beneficiario
pasivo
Objeto
deproteccin
OBJETO
173
Ley 8.842 que regula la Poltica Nacional do Idoso (Poltica Nacional para la persona de edad)
(1994).
Poltica Nacional para la Atencin Integral de la Persona Adulta Mayor: Plan de accin 20022006 (2001).
174
175
176
Cuadro 1
MBITOS DE ACCIN DE POLTICAS SOBRE VEJEZ
EN SEIS PASES SELECCIONADOS
Seguridad
econmica
Salud
Entornos fsicos
favorables
Entornos sociales
Fuente: Bolivia, Plan nacional para el adulto mayor, La Paz, Ministerio de Desarrollo Sostenible y
Planificacin, 2001; Brasil, Poltica nacional para la persona de edad. Ley 8.842, Brasilia,
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a la persona adulta mayor, San Salvador, Secretara Nacional de la Familia, 2001; Per,
Lineamientos de poltica para las personas adultas mayores, Lima, Ministerio de la Mujer y
Desarrollo Social, 2002.
En general, todas las polticas se insertan en el paradigma del envejecimiento activo, sea desde el punto de vista de su participacin en el mercado del trabajo o desde el de la realizacin de actividades para prevenir su
desvinculacin social.
Implcitamente, sin embargo, al definir el problema como un asunto de carencias se compara la situacin de las personas mayores con un
modelo androcntrico de la organizacin de la sociedad e indirectamente
se construye identidad a partir de aquello no posedo. Este aspecto es extremadamente importante, ya que los beneficiarios de las acciones de las
polticas son aquellos que necesitan los mecanismos compensatorios que
estas ofrecen, lo que redunda en una estigmatizacin.
177
178
IV. CONCLUSIONES
En la regin, la formulacin de polticas sobre vejez propiamente tales es
un tema reciente y escasamente generalizado, cuyo umbral de inicio se
puede ubicar en la dcada de 1990, siendo an pocos los pases latinoamericanos y caribeos que cuentan con estos instrumentos.
Respecto del establecimiento de polticas sobre vejez es posible hacer
una distincin importante:
i)
Pases que formularon sus polticas sobre vejez en los aos noventa
(Brasil y Chile), con posterioridad a la realizacin de algunas actividades relevantes sobre la materia por parte de las Naciones Unidas,
entre ellas la aprobacin en 1991 de los Principios de las Naciones
Unidas en favor de las personas de edad.
ii)
Independientemente de su ubicacin temporal, estos seis pases constituyen la vanguardia en trminos de planificacin de acciones dirigidas a
las personas mayores. En los casos de Brasil y Chile, la temprana decisin
gubernamental fue avalada por factores demogrficos, ya que son pases
con tasas de envejecimiento moderado avanzado. En Bolivia, por el contrario, que presenta un envejecimiento incipiente, las acciones al respecto
179
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