i.., ;..

-- e
,-_)

Expte. No 023.523/00
MINISTERIO DE RELACIONES
EXTERIORES, COMERCIO INTERNACIONAL Y CULTO
091

BUENOS AIRES,

,.:_*; *'
6'I . '

SEOR SECRETARIO DE COMERCIO Y

RELACIONES ECONMICAS INTERNACIONALES Y
ASUNTOS CONSULARES DEL
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES,
COMERCIO INTERNACIONAL Y CULTO:
Se consulta a esta Procuracin del Tesoro sobre el recurso jerrquico interpuesto por el abogado E i. ,.i) G I .~ :
contra la Resolucin de la Secretara de Culto de ese ministerio No 1300/00.

-IRELACIN DE HECHOS Y ANTECEDENTES

1. La anterior intervencin de la Procuracin del Te..
%$:
c.*

soro de la Nacin
Este Organismo Asesor se expidi el 19 de mayo de 2000
'-mediante el dictamen obrante en copia a fojas 41/57 (DicGmenes 233:278)- sobre el documento suscripto el 14 de noviembre de 1999 entre el doctor Gt.

, y la entonces Secretaria de Asuntos Consulares y Generales de ese Ministe-

rio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, en el cual los firmantes previeron dar solucin amistosa al Caso No 12.055 del registro de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, tribunal al que el citado letrado llevara su reclamo.
En esa ocasin se concluy que, en razn de vicios en
la competencia, en la causa, en el objeto, en los procedi-

mientos y en la motivacin, el documento analizado .;.se encuentra viciado de tal, magnitud que resulta nulo, de nulidad absoluta e insanable lo cual debera'reflejarse en la
contestacin que el Ministerio de Relaciones Exteriores,
Comercio Internacional y Culto produzca ante la Comisin.
Se agreg que Asimismo, y por las causas analizadas,
el Secretario de Comercio y Relaciones Econmicas Internacionales y Asuntos Consulares del Ministerio de Relaciones
Exteriores,

Comercio Internacional y Culto debera dicta.r

una resolucin por la cual revoque, por nula e ilegtima,

la declaracin de la entonces Secretaria de Asuntos Consulares y Generales del mencionado Ministerio....

2. La Resolucin de la Secretara de Culto del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y

Culto No 1300/00
Acogiendo el criterio de esta Casa, el Secretario de
Culto dio por reproducidas en todos sus trminos las razones expuestas en el dictamen citado y, mediante la Resolucibn d& la Secretara de Culto de es,e ministerio No 1300/00
(en copia autenticada a fs. 39/40), 'revoc -por nulo e ilegtimo- el instrumento referido.
En el Considerando de ese pronunciamiento se ponder
que:
a) . . . en las cuestiones sometidas a la competencia de
la Comisin .Interamericana y a la jurisdiccin de la CORTE
INTERAMERICANA DE bERECHOS HUMANOS, "las partes y. la materia en la controversia son, por definicin, distintas de la
jurisdiccin interna" de los Estados, como lo sealara la
Corte Interamericana en Sentencia del 26 de enero de 1999

092

sobre Excepciones Preliminares en el Caso Cesti Hurtado

(prr. quinto).

b) . . .de all que las cuestiones respecto de las cuales se han interpuesto y agotado todos los recursos de la
jurisdiccin interna y que se someten al sistema interamericano de derechos humanos no importan la aceptacin de una
nueva instancia de revisin de lo actuado por los rganos
competentes del nivel nacional sino el ejercicio de una
funcin

de proteccin de derechos enunciados en la Conven-

cin Americana sobre Derechos Humanos (prr. sexto)

3. El recurso jerrquico del doctor G_ Contra el precitado decisorio el doctor G

,-..:

inter-

puso su ya mencionado recurso jerrquico (v. fs. 72/116),

del cual se resaltan a continuacin sus partes sustanciales.
3.1. Recordando lo sostenido por el dictamen de esta
Casa acerca de que el acuerdo en cuestin no traduca una
exteriorizacin vlida de voluntad estatal, el recurrente
manifest que se habra intentado reducirlo a una medida
preparatoria llamada a producir efectos tan slo en sede
*ministrativa interna, y sin proyeccin externa alguna.
Segn el doctor G , ello permiti a la Administracin retractarse y poner en tela de juicio las facultades de la funcionaria que suscribi el acuerdo.
3.2. Invocando principios de seguridad jurdica y de
buena fe, tambin sostuvo el quejoso que el acuerdo referido no puede . . . tener validez y eficacia o no tenerla, segn
quien sea la parte involucrada.
Destac, al respecto, que no es compatible con el segundo de los principios mencionados suscribir un acuerdo de

.?

contenido conciliatorio,

y despus desconocer sus efectos

invocando deficiencias imputables a la propia Administracin.

Invoc adems las reglas lex inter partes y pacta sunt

servanda,

y la teora de los actos propios, para rechazar

la pretensin administrativa de . ..contradecir su anterior
conducta legtima... Esa contradiccin se tradujo, a su
juicio, en la circunstancia de que . ..lo que era hasta diciembre del ao pasado ajustado a derecho, hoy se desconoce
y con fundamento en nuevas e infundadas circunstancias, se
pretende privar de todo efecto y valor jurdico derechos
generados al amparo del rgimen anterior.

,,yij;

3.3. Respecto de la clusula del Acuerdo que refiere a

una

eventual y posterior aprobacin por parte del Poder

Ejecutivo Nacional,

el reclamante expres que ella no im-

portaba privar al contenido del acto de valor jurdico, y

que no es admisible sostener que un contrato administrativo
no existe hasta que no sea aprobado, pues el acuerdo de voluntades que en l se formaliza asigna existencia jurdica
a las estipulaciones, a pesar de su carcter provisorio.
En dicho orden de ideas, reiter que no se trata en la
especie 1 delun acuerdo meramente preparatorio o de una medida de trmite interno.
3.4. En cuanto a la falta de competencia de la Secretaria de Asuntos Consulares para suscribir el Convenio,
consider que el dictamen de esta Casa haba incurrido en
un enfoque superficial y errneo en cuanto . ..omite todo

tratamiento acerca de que lo actuado por la Embajadora Dra.

M

"

<

R _'_ fue convalidado explcitamente por,la propia

.

auoridad mxima de esa Cartera, esto es, el Ministro de Relaciones

Exteriores, con su intervencin ulterior.

, I
c

Tambin juzg desacertado lo sostenido por.esta Procuracin del Tesoro acerca de que la

competencia

ratione

materiae de la dependencia interviniente en la firma del

Acuerdo no surge de la normativa entonces en vigor. Adems,
consider desactualizado el criterio de la permisin expresa, postulado por este Organismo Asesor, y defendi otros
menos estrictos en materia de atribucin de competencias,

como aqul que admite la aptitud legal- para obrar no slo

lo expresamente permitido,

sino tambin lo razonablemente

implcito.
Apunt tambin que la competencia de la entonces Secretara de Asuntos Consulares y Generales era ostensible y
haba sido reconocida por el propio Estado Nacional en casos anlogos, entre los que cit el Caso No 12.059 del registro de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos,
en el cual se habra arribado a un acuerdo de solucin
amistosa, en noviembre de 1999, con la peticionaria Carmen
Aguiar de Lapac, presentndose tal acuerdo ante aquel or/

ganismo internacional por el Estado argentino el 13 de diciembre del mismo ao.

Concluy,

en definitiva,

que los reparos formulados

por esta Procuracin del Tesoro en lo tocante a la competencia constituiran . . . una burda excusa para evitar asumir
los legtimos compromisos acordados..., lo que, a su juicio, resulta violatorio de la garanta constitucional de
igualdad.
3.5. Seal tambin el doctor G
caso

una conducta imputable al Estado,

que media en el
cuyos

efectos no

pueden ser desconocidos frente al particular.

Invoc en tal sentido la teora de la apariencia, y
afirm que . . . en lo que concierne a la imputabilidad esta-

tal de los daos o compromisos asumidos por los agentes es

aqulla que atiende a la apariencia externa del acto o
hecho: a su reconocibilidad exterior como un hecho o acto
propio de la funcin atribuida al rgano, haya sido ella
ejercida regular o irregularmente... (El subrayado es del
original).
Puntualiz

que tal teora investira al acto adminis-

trativo, por el hecho de ser tal, de presuncibn de legitimidad.

En ese orden de ideas, seal que . ..el error que

claramente sustenta el acto recurrido se hospeda en la confusin entre competencia y ejercicio de la funcin, para de
tal modo pretender soslayar la imputacin del acto al E s t a do. Sin embargo, omite o yerra la Procuracin del Tesoro,
cuando mal inadvierte que la competencia no designa al conjunto de actividades que pueden imputarse a un rgano estatal, sino slo al conjunto de actividades que ese .rgano
puede legtimamente realizar.
Concluy, sobre este particular, que la resolucin recurrida habra perdido de vista que el Acuerdo no deja de
ser estatal y plenamente imputable a la Administracin,
. ..a unqu eventualmente fuera adoptada por un rgano incompeQ
tente...
3.6. Sostuvo el doctor G que la Administracin
no pudo, por s y ante s, revocar. el Acta Acuerdo, desde
que el artculo 18 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos No 19.549 se lo impide, pues se trata en la
especie de un acto regular que aqulla conoca, y que haba
generado derechos subjetivos desde la fecha en que fue suscripta de buena fe.
Entendi, por tal motivo, que la nica alternativa admisible para neutralizar los efectos del Acta 'Acuerdo con-,

094

sista en acudir a la instancia judicial.

3.7. Objet adems el argumento de falta de causa, invocado por la resolucin recurrida como invalidante del
;Acuerdo, pues, sefial, tal argumento soslaya la existencia
de un proceso supranacional .en donde se discute la validez
de una decisin de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin.

!,

,.ie

Aleg al respecto que, al dictarse la resolucin revocatoria del Acta Acuerdo se ignor la existencia de numerosas pruebas instrumentales aportadas por l al formalizar
la denuncia ante la Comisin Interamericana de Derechos
Humanos; jy neg que el Acuerdo tenga el carcter de una liberalidad.
SeAal que la causa del Acuerdo reside, en definitiva,
en la necesidad estatal de poner fin al proceso supranacional y de evitar su avance, con el consiguiente desprestigio
del Poder Judicial de la Repblica Argentina.
3.8. En cuanto a la causa de la obligacin de pago,
seal que derivara de los padecimientos patrimoniales y
morales irrogados como consecuencia de la actuacin del Estado-Juez 'en la sustanciacin y decisin de un proceso judicial en el que medi, a su entender, privacin de justi-\ ia:
3.9. Neg que existan vicios en el objeto del Acuerdo,
* toda vez que ste no pretendi desconocer los alcances de
una decisin de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin,
sino evitar el desarrollo de un proceso transnacional.
En punto a ello, entendi que la resolucin recurrida
sera contradictoria con la posicin sustentada por la Repblica

Argentina en el caso Hagelin, en el que,

,.apartndose de lo decidido por la Corte Suprema de Justi-

cid,

admiti la aplicacin de la Ley N" 23.982 a ,un caso

concreto.
En el mismo tenor consider que se encuentran los casos en que ,..frente a la declaracin de prescripcidn de las
acciones tendientes al resarcimiento de los perjuicios provocados por la detencin ilegtima de personas durante el
ltimo rgimen militar, el Poder Ejecutivo nacional, en .la
instancia de la Convencin Americana, se comprometi a instaurar un mecanismo que permitiera neutralizar los efecfos

de las decisiones del ms Alto Tribunal de Justicia sobre

este punto...
3.10. Tambin manifest no ser exacto que el Acuerdo
haya vulnerado la cosa juzgada sentada por el:Alto Tribunal, pues:
a) La materia sobre la cual se pronuncia la Comision
Interamericana consiste en interpretar y aplicar la Convencin Interamericana de Derechos Humanos, en orden a establecer si el Estado argentino ha violado o no un derecho
reconocido en dicho pacto.
b) La Corte Suprema de Justicia argentina y la Corte
Interayricana no se pronuncian sobre el mismo contenido
material yi por ende, si no hay identidad total en ese objeto, no es dable sostener que en sede internacional se revise la cosa juzgada interna.
c) Las partes en ambos procesos difieren sustancialmente, pues en sede internacional la violacin proviene del
Estado, mientras que en sede interna la violacin de un derecho puede provenir no slo del Estado (nacional, provincial 0 municipal), sino tambin de otro particular.
En ese sentido, consider que ni el caso que tramita
ante la Comisin, ni el eventual proceso que pueda desarro-

095

llarse ante la Corte Interamericana, implican una instancia

de apelacin de la cosa juzgada i,nterna, pues dichos organismos no revisan ni los hechos ni el Derecho,

sino que
analizan la presunta violacin de las conductas u omisiones
del Estado respecto de los derechos contemplados por la
Convencin Interamericana de Derechos Humanos.
3.11. En cuanto al vicio de ausencia de dictamen previo del servicio jurdico permanente -oportunamente sealado por esta Casa-, el recurrente desestim la necesidad de
tal recaudo, por entender que slo es exigible en los supuestos en que el acto a dictarse pudiera afectar derechos
subjetivos e intereses legtimos.
Consider, por consiguiente, que la ausencia de dicha
pieza no configura causal de nulidad del Acta Acuerdo, tanto ms cuando la doctrina de la Corte Suprema de Justicia
de la Nacin admite que el requisito aludido constituye un
trmite omitible y salvable en instancias superiores.
3.12. Con relacin al vicio de falta de motivacin que
en el dictamen de esta Casa se le imput al Acta Acuerdo,
indic que no se haba tomado en cuenta que en este caso se
'trata de un acuerdo de voluntades bilateral y contractual,
;r,

en el cual las exigencias de motivacin difieren de las

\

precisadas para los actos administrativos singulares.

AAadi que la motivacin puede alojarse en las diversas clusulas del plexo del Acta Acuerdo; y que sta tambin cuenta con una motivacin concebida tcnicamente como
contextual.
3.13. En punto a la resolucin del Secretario de Culto
que revoc el Acta Acuerdo, observ que se encontrara
viciada por falta de competencia.
Agreg que, al constituir el Acuerdo un acto regular

estable, para su revocacin sera incompetente no solo el

rgano que dict la resolucin en cita, sino cualquier otra
autoridad administrativa, puesto que para ello se requiere
inexcusablemente la intervencin judicial, a tenor de lo
dispuesto en los artculos 15 y 18 de la Ley No 19.549.
En su criterio, el principio de paralelismo de las
formas impide tambin que un secretario de Estado pueda dejar sin efecto un acto avalado por la intervencion del ministro del rea.
3.14. En consecuencia, solicit la revocacin de la
Resolucin de la Secretara de Culto No 1300/00, y que se
declare vlido el convenio del 14 de noviembre de 1999.

4. El dictamen de la Direccin General de Asuntos Jurdicos del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio
Internacional y Culto del 28 de julio de 2000
En el dictamen enunciado en el ttulo que .precede
-obrante a fojas 120/127-, se opin lo siguiente:
4.1. En cuanto a lo afirmado por el recurrente acerca
de que se habra intentado reducir el Acuerdo a una simple
medida.preparatoria vinculante solo para el particular, se
h
seAal que, de acuerdo con lo establecido por el articulo
14, inciso b), de la Ley No 19.549, el acto administrativo
requiere, como primer elemento, la.existencia de un sujeto
legalmente hbil para emitirlo; es decir, que quien acta
por la Administracin Pblica est revestido de competencia
* .
ello.
Se agreg que la teora del funcionario de facto no
resulta hbil para suplir el vicio del acto afectado de incompetencia, por haber sido otorgado por un funcionario de

para

iure que.actu excedindose en sus potestades.

:

-/..., .
c

..

096

No se trata' en este caso de un supuesto de retractacin unilateral de la Administracin, sino de la revocacin

de un acto administrativo viciado de nulidad absoluta, que
debe ser reyocado o sustituido, por razones de ilegitimidad,
an en sede administrativa, en los trminos del artculo 1 7
de a Ley No 19.549.
4.2. En cuanto a lo sostenido por el recurrente acerca
de que el Acuerdo habra sido convalidado por el entonces
titular de la Cancillera, se seal que tal convalidacin
slo podra haberse producido, a modo de saneamiento, ,si el
acto en cuestin hubiera estadoafectado de una nulidad de
carcteri relativo, lo que no se verifica en la especie.
4.3. Respecto de la invocacin por el recurrente de la
teora de la apariencia para imputar el acto al Poder Administrador, se destac que, en tanto en nuestro rgimen jurdico la ley se presume conocida, si el acto es nulo de
nulidad absoluta la Administracin debe revocarlo en procura del inters pblico, que prima sobre el particular, lo
que armoniza con la doctrina de esta Procuracin que refiere a la obligatoriedad prescripta en el artculo 17 antes
referido.
4.4. En lo concerniente a la invocacin por parte del
recurrente del artculo 18 de la Ley No 19.549, se puntualiz que la revocacin dispuesta se ajust a lo prescripto

por aquel
4.5.
sostenido
vicios en
votada.
4.6.

artculo.
En otro orden, ese servicio jurdico adhiri

lo

en el anterior dictamen de esta Casa sobre los

el procedimiento que afectan al acta acuerdo reSe sostuvo que la competencia del Secretario de

Culto para el dictado de la resolucin recurrida resulta de

la Resolucin No 41/00 (debe leerse Res. No 41/99).

4.7. Por todo ello, esa Direccin concluy que, previa

:
una nueva consulta a esta Procuracin del Tesoro; corres-

ponda rechazar el recurso jerrquico interpuesto.

5. Las referencias de autos al caso Hagelin, invocado
por el doctor G

-<_ :

en su recurso.

5.1. A fojas 135/136, la Direccin General de Derechos

Humanos de ese Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto seal -en lo que aqu interesa,
y a fin de poner de manifiesto las sustanciales diferencias
que existen entre el caso Hage2in y e l d e l r e c u r r e n t e - ,
que :
a) El seior Hagelin reclamo ante los tribunales nacionales la ,indemnizacin que se le adeudaba en concepto de
dao moral,

por la privacin ilegtima de la 1ibertad.y

posterior desaparicin de su hija. El 31 de marzo de 1992

la Sala III de la Cmara Nacional ,de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de la Capital Federal fa116 a favor

de su reclamo.
b)+Posteriormente,

Hagelin ocurri ante la Corte Su-

prema de Justicia de la Nacin, la que fa116 en su caso el

22 de diciembre de 1993; y luego recurri a la Comisibn Interamericana de Derechos Humanos para reclamar el efectivo
pago de la indemnizacin.
c) Despus de ocho anos de pedidos, el Estado argentino decidi aceptar la propuesta de solucin amistosa efectuada por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos y
cumpli con la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de
la Nacin, renunciando el peticionario a cualquier otro reclamo con motivo u ocasin de los mismos hechos.
.

091

d) El llamado Acuerdo de Solucin Amistosa entre el

sefior Hagelin y el Gobierno argentino fue suscripto el 17
de marzo de 2000 ante el Secretario Ejecutivo de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos y el miembro de la
Comision Relator para la Repblica Argentina. La firma del
instrumento fue autorizada por la Resolucin Ministerial No
650/00, y posteriormente convalidada por el Decreto No
345/00 (B.O. 26-4-00).
5.2. La Direccin General de Asuntos Jurdicos de ese
Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional
y Culto destac, a fojas 149/153, que:
a) El sefior Hagelin denunci al Estado Nacional ante
la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, por considerar que la aplicacin de la Ley de Consolidacin No
23.982 a la cancelacin de la indemnizacin reconocida por
sentencia firme a su favor violaba lo previsto por la Convencin Interamericana de Derechos Humanos.
b) La Comisin declaro admisible su denuncia, ponindose a disposicin de las partes a fin de llegar a una solucin amistosa del asunto.
c) Finalmente, el Estado Nacional acept la propuesta
de la Comisin para iniciar el procedimiento de solucin
kmistosa, arribndose a un acuerdo entre las partes.
d) Por tales consideraciones, esa dependencia concluy

Ih

que el caso Hagelin . ..difiere sustancialmente del que nos

ocupa ya que el mismo'contaba con un procedimiento judicial
firme a su favor y la voluntad del Poder Ejecutivo Nacional
.
.
de arribar a una solucin amistosa con el peticionante;
habiendo intervenido las autoridades competentes a tal fin.
5.3. Reseado lo que antecede, cabe poner de resalto
que la exteriorizacin de la voluntad del titular del Poder

Ejecutivo Nacional de arribar a una solucin amistosa en el

caso Hagelin se concret con el dictado del Decreto No
345/00, el que convalid el acuerdo referido (v. art. lo),
y dispuso que los gastos que demandase el cumplimiento de
ese decreto se imputaran a las partidas especficas del
Ministerio de Economa (v. art. 2').
Cabe tambin acotar que en el prrafo sexto del Considerando de dicho decreto se indico que . ..se ha acordado el
monto indemnizatorio con base en'10 dispuesto en el apartado x) de la parte dispositiva de la sentencia de la Sala
III de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Fede.ral de fecha 31 de marzo de 1992 y
teniendo en cuenta,

a partir del 1 de abril de 1991, la

tasa de inters que surge de la decisidn de la CORTE
SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIbN en el "Recurso de hecho
deducido por la actora en la causa HAGELIN, Ragnar Erlan c/

Poder Ejecutivo Nacional",

de fecha 22 de diciembre de

1993.
_.

%^
.,&'.

II ANLISIS DE LAS CUESTIONES DE FONDO

PLANTEADAS EN EL RECURSO EN TtiMITE
-

En oportunrdad de examinar el contenido del acta

acuerdo suscripta el 14 de noviembre de 2000, esta Procuracin del Tesoro dictamin que adoleca de los vicios de incompetencia, en razn del grado.y de la materia, en el objeto, en la causa, en la motivacin y en el procedimiento,
los que lo tornaban nulo de nulidad absoluta e insanable.,
En homenaje a la brevedad, me remito a las consideraciones vertidas en esa oportunidad.
Por otra parte, debo recordar que La Procuracin del

..

Tesoro se opone, por principio, a revisar o debatir sobre

las opiniones que vierte en sus asesoramientos; con la salvedad de aquellos supuestos en que se efecten nuevas ale-

L,,

gaciones o se invoquen hechos no considerados de suficiente

relevancia como para determinar la revisin del asunto de
que se trata (Dictmenes 155:251, 156:56, 167:181 y 171:
212, entre otros).
Sin perjuicio de ello, y teniendo en cuenta que el recurrente ataca el acto dictado despus de la emisin de mi
asesoramiento, encuentro oportuna la ocasin para referirme
a esos cuestionamientos, y para,volver sobre las consideraciones que volcara en mi dictamen del 19 de mayo de 2000.
1. La naturaleza del instrumento en estudio
1.1. Sostiene el recurrente que el acuerdo revocado
qued reducido a una simple medida preparatoria de la voluntad administrativa llamada a producir efectos internos,
sin proyeccin externa alguna.
Nada permite sostener que la Administracin haya concebido el Acta Acuerdo como una medida preparatoria. Por el
contrario, ese acta acuerdo fue considerada por este Organismo Asesor como un acto administrativo propiamente dicho,
;IElfectado de mltiples vicios, que permitan inequvocamente
calificarlo como nulo de nulidad absoluta.
Por otra parte, sabido es que los actos preparatorios
No constituyen un acto administrativo en sentido estricto,
ya que no producen efectos jurdicos directos; por ello la
Gk.
norma dice que no son impugnables, aunque adolezcan de vicios (,..) Al no constituir un acto administrativo, ya que no
producen un efecto jurdico directo, no son impugnables por
recursos administrativos... (Hutchinson, Toms; Ley Nacional

de Procedimientos Administrativos, pgs. 343/344, Ed. As-

trea, Buenos Aires, 1995).

1.2. Es en consideracin al principio de seguridad jurdica que procede la revocacin de los actos dictados en
contradiccin con el ordenamiento positivo aplicable para
erradicarlos del mundo jurdico.
La necesidad de preservar la seguridad jurdica alterada resultaba en este caso imperativa e ineludible para la
Administracin,

;. 7
.., ,

lo que se cristaliz con la revocacin en

sede administrativa del acto administrativo nulo de nulidad

absoluta

oportunamente analizado.
1.3. Adems, la invocacin por el recurrente del prin-

cipio de la buena fe para sustentar la estabilidad del acto

que pretende resulta a todas luces fuera de lugar.
En efecto, la Administracin ha procedido en la especie cifindose estrictamente a la normativa que regla su actuacin en supuestos de este tipo, sin que se le pueda imputar que haya desconocido efectos vlidos del Acuerdo.
1.4. En cuanto a la teora de los actos propios, arcomo contraria a la . ..anterior
gida por el doctor G.,
conducta legtima... de la Administracin, existe pacfica

i;
doctrina que establece que para que esa teora Pueda ser
invocada contra la Administracin Pblica deben encontrarse
reunidos ciertos requisitos, entre los que se cuenta la necesidad de que el acto precedente haya sido regularmente
emanado del rgano competente.
En efecto, la conducta anterior vinculante debe ser
jurdicamente relevante o vlida y plenamente eficaz para
generar'una expectativa seria de ,comportamiento futuro con
trascendencia en el mundo del Derecho. Entonces, la conducta anterior no debe estar viciada (v. Vives, Luis Mara; La

..

: :
'..C

099

doctrina de los actos propios, LL 1987-B:953). ._

Ello no se verifica aen la especie, razn que me releva
de analizar los dems recaudos que la doctrina exige, y excluye la posibilidad de aplicar a este caso la teora aludida.
2. El vicio de incompetencia
2.1. Dice el letrado GsI: . i que lo actuado por la embajadora MS

R.:.

habra sido convalidado explcita-

mente por el entonces Ministro de Relaciones Exteriores,

Comercio Internacional y Culto con su intervencin ulterior
(v. fs. 339 del cuerpo documental anexo)

En ella, el ex Ministro se dirigi al entonces Secretario Legal y Tcnico de la Presidencia de la Nacin a fin
de que ,... se proceda a la tramitacin de los actos administrativos

pertinentes.

La intervencin del ex Ministro podra haber operado

como una convalidacin solamente si el vicio que afectaba
el Acta Acuerdo se hubiera reducido al de incompetencia por
razn de grado, susceptible de ser subsanado por ese ministro; 'pero en ningn caso, si se trata -como ocurre en auos- de un vicio de incompetencia por razn de la materia,
k
pues en tal supuesto se trata de una nulidad absoluta e insanable.
Del juego armnico de los artculos 14 y 19, inciso
a), de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos,
surge que' cuando el vicio que afecta al acto es el de incompetencia en razn de la materia, no es susceptible de
ser saneado mediante su ratificacin por el rgano superior.

Cabe al respecto sefialar que ni la Ley de Ministerios

17

entonces vigente, ni el Decreto No 393/98 (B.O. 17-4-98)

autorizaban a la funcionaria que firmo el Acuerdo a cumplir

con ese cometido; y tampoco autorizaban al ministro del ra-

mo.
En efecto, el decreto en cita cre la Secretara' de
Asuntos Consulares y Generales en el mbito de ese Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto.
En su Anexo 1 se describen los diversos objetivos que
conforman la rbita concreta de facultades que podra vlidamente ejercer su titular. De ninguno de ellos se advierte
que disponga de facultades para obligar al Estado Nacional
mediante un acuerdo como el que suscribiera en el caso de
autos.
Tampoco es admisible sostener que la elevacin dispuesta por el entonces titular de la Cancillera implic un
saneamiento del acuerdo nulo, desde que el propio recurrente la califica como tcita conformidad; y, de acuerdo con
la doctrina en la materia, la forma que debi revestir.esa
conformidad, tena que . . . ser compatible con la del acto ratificado (Hutchinson, ob. cit., pag. 147). Por otra parte,
el ex JT nistro no poda ratificar un acto que no era competente para dictar.
2.2. En cuanto al criterio aplicable para determinar
la competencia del rgano que suscribi el Acuerdo, sabido
es que la competencia constituye la medida de las atribuciones del rgano, o sea el conjunto de facultades que ste
puede ejercer por razn de materia, territorio, grado y
tiempo (v. Mairal, Hctor; Los vicios del acto admnstratvo y su recepcin por la jurisprudencia, LL 1989-C:1014).
Ese elemento ha sido calificado como esencial por la Corte

-In

C%. ,i.

100

'Suprema de Justicia de la Nacin (v. Fallos 298.:172).

Superado el planteo de la permisin expresa, se plantearon en la doctrina y la jurisprudencia distintas teoras
para determinar el alcance de la competencia.
Se evalu as la posibilidad de incluir en,los poderes
expresamente conferidos a los que pudieran reputarse razonablemente implcitos en ellos (v. Multicambio S.A. c/Banco
Central de la Repblica Argentina; Cm. Nac. Cont. Adm., en
pleno, sentencia del l-10-85, JA 1986-1:140).
Al consagrar el criterio de la especialidad tal'como
es empleado en el Derecho privado, la Sala IV de la Cmara
Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo
Federal, en la causa Peso, Agustn c/ Banco Central de la
Repblica Argentina,

del 13 de junio de 1985 (v. ED

114:236), sostuvo que:

a) ..,la respetuosa observancia del estado de derecho
supone un Estado cuyas potestades sean limitadas y se
hallen sujetas al deslinde de competencias fijadas por la
Constitucin.
b) El moderno principio de la vinculacin positiva de
la Administracin a la ley impone . ..que la certeza de la
validez de cualquier accionar administrativo es, postulable
6en 'la medida en que pueda referrsela a un precepto jurdico/ o que, partiendo de un principio jurdico, se derive de
l -c&no cobertura legal- la actuacin administrativa.
Surge as, que loeque es propio en general de los sujetos privados -art. 19, Constitucin Nacional- no lo sea
para la Administracin, la que no puede obrar sin que el
ordenamiento la autorice expresamente.
c) A la luz de una clara hermenutica constitucional,
el

vetusto

principio

de

que

en

derecho

administrativo

la

competencia es la excepcin y la incompetencia la regla y

que,

por

tanto,

norma 0 por

toda competencia debe

extensin

lo

estar Conferida

razonablemente

expreso, demuestra lozana y vigencia.

por

en lo

implcito

(El destacado en le-

tra negrita es mo).

El fallo resefiado acun, como ya se adelantara, el
criterio de la determinacin de la competencia por el principio de la especialidad, en virtud del cual se define tambin la competencia a travs de la consideracibn de los poderes implcitos por medio de tal especialidad (v. Comadira, Julio R.; Algunos aspectos de la teora del acto administrativo, JA 1996-IV:750).
Como puede observarse, ninguna de las perspectivas de
atribucin de competencias examinadas autoriza a sostener
que la funcionaria actuante haya estado investida de facultades para obrar como lo hizo.
Va de suyo que los actos viciados por incompetencia.en
razn de la materia deben ser anulados. Y en cuanto a la
imposibilidad de sanearlos, la Corte Suprema de Justicia de
la Nacin tiene dicho que . . . el agravio relativo a la circunstancia que se habra purgado el vicio que afectaba en
su origbn a'l acto ( . ..). carece de sustento (...) por haber
mediado incompetencia en razn de la materia, la resolucin
administrativa es nula de nulidad absoluta (art. 14, inc.
b, ley 19.549) y por ende insusceptible de ser saneada
(arts. 14 y 19 de la ley citada) (sentencia del 3-3-83 en
el caso Pea de Tuero, Magdalena c/Ministerio de Cultura y
Educacin de la Nacin s/resolucin ministerial No 3107,
Ley 22.140) (Fallos 305:171).
En el mismo sentido, la jurisprudencia entendi que el
acto es nulo cuando se encuentra viciado por la
.
,

101

incompetencia de los funcionarios actuantes.. A lo sumo

podra haberse considerado como un acto preparatorio,
supeditado a que la autoridad competente lo refrendara;
hecho que no aconteci en la presente causa (Cm. Nac. de
. . .

Apel. Fed. Civ. y Com., Sala III,

autos Maruba S.C.A.
Servicios

sentencia del 3-7-97 en

c/ Ministerio de Economa y Obras y

Pblicos).

En consecuencia,

aun si se hubiese producido el refrendo del Poder Ejecutivo, podra haberse considerado saneado el vicio de incompetencia en razn del grado, pero,
en ningn caso, el vicio del acto en razn de la materia.
2.3. En lo concerniente a la teora de la apariencia,
que el recurrente invoc sealando que . ..resulta pues de
insoslayable aplicacin en nuestro ordenamiento jurdico
que; por lo dems inviste a los actos administrativos, por
ser tales de "presuncin de legitimidad"..., lo cierto es

que f

tal como ha quedado claramente establecido en este

dictamen, estamos en presencia de un acto irregular, en el
que intervino una funcionaria a todas luces incompetente.
Sobre este aspecto comparto'10 dictaminado por la Direccin de Asuntos Jurdicos de la Cancillera a fojas
120/127, a cuyos trminos me remito a fin de evitar reite3aciones

innecesarias.

Sin perjuicio de ello,

estimo conveniente citar aqu

...

nuevamente el siguiente fragmento de aqul asesoramiento:

no se trata aqu de imponer al administrado la obligacin de investigar si se estn cumpliendo en la emisin del
acto administrativo con los requisitos legales a tal efecto
sino que desde el momento que en nuestro derecho la ley se
presume conocida, si el acto se encuentra afectado de un
vicio que conlleva su nulidad absoluta, la Administracin

debe revocarlo ya que se encuentra en juego el inters pblico, que se encuentra por encima del inters del particular (fs. 123).
Lo que resulta sustancial tener en cuenta en la cuestin examinada es que la presuncin que establece el art.culo 12 de la Ley No 19.549, alegada por el recurrente, es
una presuncin iuris tantum y no iure et de iure; de consipor tratarse de una presuncin que admite prueba

guiente,

en contrario, debe caer ante la comprobacin de vicios graves

en el acto.

la presuncin de legitimidad de los actos administrativos -que es garanta de seguridad y estabilidadAs,

cede cuando aqullos adolecen de vicios formales o sustanciales,

o han sido dictados sobre la base de presupuestos

fcticos manifiestamente irregulares, reconocidos o fehacientemente comprobados.

2.4. Cabe finalmente destacar que, al sostener el recurrente que un acto administrativo adoptado por un rgano
incompetente no deja por ello de ser estatal y plenamente
imputable a la Administracin, confunde la validez de los
actos administrativos con las eventuales consecuencias daosas que puedan derivarse de la revocacin de un acto invlido.
3. Los casos Hagelin y Aguiar de Lapac
En diferentes pasajes de su recurso, el doctor G
sostiene que los casos mencionados en este ttulo son anlogos al suyo, con el objeto de alegar que a su respecto se
habra violado el principio constitucional de igualdad ante
la ley.
3.1. El precedente administrativo es aquella actuacin

33

102

pasada que, de algn modo, tiene aptitud para -condicionar

las actuaciones presentes de la Administracin, exigindoles un contenido similar para casos similares (v. Diez Picazo Gimnez, Luis Mara; La doctrina del Precedente Administrativo,

Revista de Administracin Pblica No 98, Ma-

drid, mayo-agosto de 1982, pg. 7 y

SS.).

Empero, en el fuero contencioso administrativo federal

se ha declarado que . . . la Corte Suprema ha sostenido que

nadie tiene en principio un derecho adquirido al mantenimiento de leyes ni de criterios jurisprudenciales (...), por
lo que tampoco resulta razonable invocar su existencia
frente a un cambio de criterio de precedentes administrativos, en especial cuando las circunstancias exigen la evaluacin de cada caso en concreto (Cm. Nac. de Apel. Cont.
Adm. Fed., Sala V, en IBM Argentina S.A. c/ Administracin
Nacional de Aduanas, sentencia del l-7-96).
,Y tambin la Suprema Corte de Justicia de la Provincia
de Buenos Aires ha resuelto que Los precedentes administra-

tivos carecen de efecto vinculante en tanto no existe norma'

legal que constria a la administracin a dictar sus decisiones de acuerdo a lo obrado en casos anteriores; que
6.

l ,no obligan a la Administracin a conformar su voluntad

de idntica manera cuando existan razones fundadas para expedirse en un sentido diferente; y que No existe norma legal que, constria a la Administracin a dictar sus decisiones de acuerdo a lo obrado en casos anteriores (sentencia
del 29-4-97 in re Schesler, Juan c/Tribunal de Cuentas de
la Provincia de Buenos Aires .s/ Demanda Contencioso Administrativa; y sentencia del 13-5-88 in re Larrivey, Luis
Guillermo c/Provincia de Buenos Aires s/ Demanda Contencioso Administrativa).

Lo expresado basta para rechazar el argumento del recurrente en este punto.

3.2. Corresponde, no obstante, poner de manifiesto las
numerosas y variadas circunstancias que evidencian la improcedencia de calificar los casos antes mencionados como
precedentes de la cuestin bajo examen.

En efecto,

respecto del caso Aguiar de Lapac -que

fuera presentado ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos,

y en el que se arrib a un acuerdo de solu-

cin amistosa-, cabe efectuar las siguientes consideraciones:

a) En primer lugar,

los Derechos Humanos cuya viola-

cin denunciara la seora Carmen Aguiar de Lapac dando lugar a la sustanciacin del Caso No 12.059 ante la Comisin
Interamericana,

no son del mismo rango que los que motori-

zan la actividad procesal del recurrente.

b) Aguiar de Lapac ocurri ante los tribunales argentinos para que se estableciera cul habra sido el destino
final del cuerpo de su hija, Alejandra Lapac, detenidadesaparecida desde el 17 de marzo de 1977. Sustent su peticin en los derechos a la verdad y al duelo.
c) Segn ella, la Cmara Federal de Apelaciones en lo
Criminal y Correccional de la Capital Federal reconoci su
derecho, e impuls algunas medidas para hacerlo efectivo.
Posteriormente, ese tribunal modific esa postura y
plante su incompetencia para actuar en la materia, lo que
fue confirmado por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en el recurso extraordinario que intent la actora (v.
fs. 799/817 de las actuaciones adjuntas sin acumular).
d) El 13 de agosto de 1998 la Corte declar improcedente el recurso extraord inario por considerar que el tr i-

t bunal actuante careca de facultades para recopilar pruebas

e imponerse de hechos, en razn de que el reclamo no importaba un caso, y por las limitaciones emergentes del artculo 116 de la Constitucin Nacional y el artculo 2" de la
Ley No 27.
Nuestro ms Alto Tribunal aadi, en esa ocasin, que
existan serias limitaciones a la labor de investigacin
pretendida por Lapac, y que disponerlas no se compadecera
con las denominadas leyes de punto final y obediencia debida, con. riesgo de incurrir en un doble juzgamiento.

e) Deducido un recurso de aclaratoria respecto de ese

decisorio, la Corte explic que su resolucin se limitaba a
la denegacin de medidas de prueba en el mbito de la causa
en que fueron solicitadas, por haberse agotado su objeto
procesal; y apunt, adems, que . ..ello. ciertamente, no ha
implicado

juicio ni

abrir

clausurar

las

diversas

posibles

vas judiciales y administrativas de las cuales dispone la

impugnante

para

obtener

la

informacin

que

ha

intentado

promover ante una va improcedente... (fs. 856/857 de la car-

peta adjunta sin acumular).

En sntesis, el fallo referido no neg a Aguiar de Lapac los derechos invocados, sino que se limit a rechazar
la va procesal elegida.
f) En cuanto al trmite seguido en sede de la Comisin
Interamericana de Derechos Humanos, en su Informe No 70/99
del 13 de mayo de 1999 ese organismo declar la admisibilidad del caso

presentado por Aguiar de Lapac (v. fs.

de lasmismas actuaciones).
Luego de la correspondiente respuesta del Gobierno Nacional, el 23 de julio de 1999 la peticionaria adujo que,
700/709

toda vez que la Corte Suprema de Justicia de la Nacin no

se haba pronunciado sobre la va por la que poda hacer

valer su derecho, el Estado argentino deba indicarle cul
era la accin judicial idnea para investigar acerca del
destino final de su hija, en particular para acceder a datos no procesados ni guardados en algn archivo estatal (v.
fs. 713/737 de las actuaciones en cita).
Para este ltimo fin, Aguiar de Lapac consider que
estaban excluidas las acciones de hbeas data y de amparo
informativo; y concluy que mientras el Estado argentino no
especificase

la va aplicable,

sus derechos continuaban

siendo violados.
g) Por otra parte,

la peticionaria manifest a la Co-

misin su disposicin para iniciar un proceso de solucin

amistosa.
A partir de este momento se inici un trmite del que
participaron diversas reparticiones pblicas con competencia especfica en la materia,

el que culmin con la sus-

cripcin del acuerdo de solucin amistosa que el doctor G

considera en su recurso como un supuesto anlogo al
suyo.

3.3. Sin embargo, existen sustanciales diferencias entre los casos Aguiar de Lapac y G

El acuerdo de solucin amistosa con relacin al Caso

No 12.059 de Aguiar de Lapac fue celebrado el 15 de noviembre de 1999 con la mediacin de la diputada por la Ciudad de Buenos Aires Alicia Pierini.
Su contenido relevante es el siguiente:
a) El Gobierno argentino acept y garantiz el derecho
a la verdad como el agotamiento de todos los medios para
alcanzar el esclarecimiento de lo sucedido con las personas
desaparecidas (en el caso, respecto de Alejandra Lapac).

104

Ello fue concebido como una obligacin de medios imprescriptible, que se mantiene en tanto no se alcancen los resultados.
b) Adems, el Gobierno argentino se comprometi a gestionar la aprobacin de normas que atribuyeran a las Cmaras Nacionales en lo Criminal y Correccional Federal' de todo el pas competencia exclusiva en todos los casos de averiguacin d,e la verdad sobre el destino de las personas
,desaparecidas con anterioridad al 10 de diciembre de 1983.
c) Tambin se oblig a gestionar ante el Ministerio
Pblico Fiscal-la especializacin de un cuerpo de fiscales
ad hoc para la bsqueda e interpretacin de los datos y una
mejor circulacin 'de informacin (v. fs. 741 de la carpeta
adjunta sin acumular).
Resulta evidente we el contenido del acuerdo reseado
no gener para el Estado Nacional obligaciones de carcter
pecuniario, sino que, antes bien, incidi en los lineamientos de su poltica en materia de Derechos Humanos.
Por otra parte, el trmite seguido para su conclusin
cont con la previa conformidad de la Procuracin General
de la Nacin, del ex Ministerio de Justicia y del Ministe++L

rio del Interior, en la esfera de competencia especfica de

cada uno (v. fs. 740 y 742 y SS. de las actuaciones en mencin).
Finalmente,

el acuerdo de solucin amistosa fue pre-

sentado por el Gobierno argentino ante la Comisin el 18 de

noviembre de 1999 (v. fs. 753 de las actuaciones en cita).
3.4. En cuanto al caso Hagelin, me remito a la resea
efectuada en el captulo 1, punto 5, del presente dictamen.
Baste con reiterar aqu que la firma del instrumento
de solucin amistosa, en este caso, fue autorizada por la

Resolucin Ministerial No 650/00, y posteriormente convalidada por el Decreto No 345/00 tv. fs. 136).
Pero adems corresponde destacar que el decreto mencionado en ltimo trmino no hizo otra cosa que aplicar es-'
trictamente
lo resuelto en la sentencia dictada por la Cor.
te Suprema de Justicia de la Nacin el 22 de diciembre de
1993. El pago en efectivo, en este caso, se realiz cumpliendo con los requisitos que al respecto establece la Ley
No 23.982.

3.5. De lo que antecede se colige que en el caso del

doctor

G! . -, no se ha violado la garanta de igualdad an-,

te la ley, consagrada en el artculo 16 de la Carta Magna.

As lo evidencia el siguiente anlisis de la jurispru-

dencia de nuestro ms Alto Tribunal y de la doctrina sobre

esta materia:
a) La Corte ha dicho que El principio de la igualdad

de todas las personas ante la ley segn la ciencia y el espritu de nuestra Constitucin, no es otra cosa que el derecho a que no se establezcan o privilegies que excluyan a
unos de lo que se concede a otros en iguales circunstancias, de donde se sigue forzosamente que la verdadera
t
igualdad cbsiste en aplicar en los casos ocurrentes la ley
segn

las

diferencias constitutivas

de

ellos

(Arce,

Jorge

Daniel s/ Recurso de Casacin, sentencia del 14 de octubre

.de 1997, Fallos 320:2151) (El destacado en letra negrita me
pertenece).
b) Tambin ha sealado que . ..la igualdad asegurada
por la Constitucin a los habitantes del pas (...) es la
igualdad ante la ley a fin de que ninguna norma legal pueda
establecer entre ellos diferencias de trato en situaciones
sustancialmente idnticas. Siendo esto as, la desigualdad

acusada en el caso y que se la hace derivar de..la existencia de fallos contradictorios, no importa una violacin de

I . ;*
_:
0

la garanta constitucional (...), como quiera que, en el estado actual de nuestro ordenamiento jurdico, dicha garanta no obsta a la desigualdad de hecho que resulta de la
interpretacin de la ley en una similar situacin jurdica,
cuando es la consecuencia natural .o inevitable del ejercicio de la potestad de juzgar que incumbe a los diversos
tribunales de justicia, (...) al aplicar la ley conforme a su
propio criterio (Fallos 233:173).
c) Coincidentemente, en doctrina se ha sostenido que
el principio de igualdad no significa tratar a todos los
individuos de una misma manera, sino a todos los iguales de
una misma manera.
Su correcta aplicacin exige que se adviertan las dis-

tinciones entre las personas, dado que no todos los individuos Se encuentran en una situacin jurdica idntica, de
modo que aplicar una misma regla para todos contradice la
lgica e, incluso, puede generar graves injusticias.
Ello obliga

a determinar qu ha de entenderse por

igual, para lo cual es preciso contar con una pauta, de evaJuacin que determine el criterio a utilizar para estableh
cer'diversas categoras o individualizar situaciones o personas que sern consideradas iguales (v. Miller, Jonathan y
otros;

Constitucin y Derechos Humanos, T. 2, pg. 1521,

Ed. Astrea, Buenos Aires, 1991).

3.6. A modo de conclusin cabe apuntar que:
&f
a) La decisin de celebrar un acuerdo como el que se
examina en autos es de exclusivo resorte de la autoridad,
previa ponderacin, en cada caso concreto, de su viabilidad.

b) Pero, en la especie, la revocacin por razones de

ilegitimidad del Acta Acuerdo constituy el cumplimiento de
un imperativo ineludible en la actuacin estatal; y en tanto el acto administrativo de revocacin no trasunte la concrecin de una discriminacin objetiva, no es posible reputarlo violatorio de la garanta constitucional mencionada.

4. La falta de causa
4.1. Al examinar el vicio de falta de causa puesto de
relieve por esta Casa; el recurrente sostiene que se ha
soslayado:
a) La existencia de una instancia supranacional donde
se discute la validez de una decisin de la Corte Suprema
de Justicia de la Nacin.
b) Numerosas pruebas instrumentales aportadas por l
al formalizar su denuncia ante la Comisin Interamericana
de Derechos Humanos.
c) La necesidad estatal de poner fin al proceso supranacional.
d) Y los padecimientos patrimoniales y morales irrogados como consecuencia de la actuacin del Estado-Juez en la
sustanc&.acin y decisin de un proceso judicial teido de
privacibn de justicia.
4.2. Resalt en mi anterior asesoramiento que el acuerdo examinado se hallaba viciado de falta de causa, porque:
a) No tena sustento en hechos ni antecedentes proba*

dos.

..

b) Y, menos an, en el Derecho aplicable, en tanto tenda, de manera oblicua, a alterar un fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin que tuvo por objeto determinar

ese

Derecho

aplicable (v.

arts. 7O, inc. b, y 14,

.,

206

b, de la Ley No 19.549).

inc.

En efecto, si bien el texto del documento expresa que

El Gobierno se compromete a abonar a El peticionario la
suma transaccional que establecer la Procuracin del Tesoro de la Nacin de acuerdo con "El Peticionario" y conforme
ias pautas legales pertinentes, en concepto de monto indemnizatorio por el dao emergente material y moral que le
...

ocasionaran

oportunamente

instituciones judiciales de la

Repblica Argentina. .., ese resarcimiento no encuentra respaldo en el Derecho aplicado por los diversos fallos dictados por los tribunales intervinientes en la causa sobre regulacin de honorarios del recurrente.
En tal sentido, seal que lo pautado en el documento
tena el carcter de una gratuidad, es decir, de una liberalidad destinada a oblar al doctor G

lo que en sede
judicial le haba sido denegado por improcedente. Pero lo
que es ms grave an, pretenda sustituir al deudor original -que en el mejor de los casos habra sido el particular
patrocinado por el doctor G

- por el Estado Nacional.

4.3. Los argumentos invocados por el recurrente no alteran las conclusiones a las que arribara este Organismo
Asesor.
Asi,

respecto de la existencia de la instancia supra-

nacional donde se discute la validez de una decisin de la

Corte Suprema de Justicia de la Nacin, debo decir que:
a) En tanto en la jurisdiccin internacional las partes y la materia en controversia son, por definicin, dis0
tintas de la jurisdiccin interna, aquella jurisdiccin no
puede considerarse como la revisin de un pronunciamiento
del tribunal judicial de superior jerarqua de un Estado,
so pena de erigir al tribunal internacional en una cuarta

instancia que, como se ver ms adelante y lo sostiene l

propia Corte Interamericana de Derechos Humanos,
es
inadmisible.

b) En cuanto a las numerosas pruebas instrumentales

que el recurrente dice haber aportado al tiempo de formalizar su denuncia ante la Comisin Interamericana de Derechos
H u m a n ocarecen
s,
de relevancia para este Organismo Asesor a
esta altura de lo actuado.
Llego a esta conclusin teniendo en cuenta que a fojas

.7

;;
k&

304 del cuerpo anexo al expediente del epigrafe obra agre-

gado un memorndum del 6 de diciembre de 1999 -esto es, de

fecha posterior a la firma del instrumento revocado-, en el
que la entonces Directora de Derechos Humanos del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto consign lo siguiente: Para fines de octubre de 1999, la
Seora Secretario de Asuntos Consulares y Generales soicit precisiones sobre el caso, expresando que desde diversos
sectores se estara propiciando una solucin del mismo. Se
le explic en qu consistan los agravios esgrimidos y .se
hizo saber que resultaba difcil asumir una solucin amistosa da un. caso con tales agravios sin admitir, por la misma va inconductas graves por parte de funcionarios judiciales. En todo momento se puso de relieve que no constaban
en las actuaciones obrantes en esta Cancillera elementos
que acreditaran las violaciones alegadas, por lo que no corresponda

en este estado de cosas una solucin amistosa

del caso (...) La ocasin permiti inquirir respecto de la

conveniencia de consultar el tema con los equipos de transicin que actuaban..,Fn

la Cancillera a ,lo que la Seora

Secretario no accedi, argumentando que la cuestin gozara

de apoyo en los dos partidos mayoritarios.

L
....

102

Lo expuesto ilustra la postura asumida porel Gobierno

argentino en la tramitacin del caso del doctor G.1. __ ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, y desvirta lo sostenido por el recurrente acerca de la existencia de una causa vlida para la conclusin del acuerdo ahos

ra revocado.
c) En lo que concierne a la necesidad estatal de poner

(,?/ .,

(3

fin al proceso supranacional, es del caso agregar a lo ya

. manifestado que la mencin de tal necesidad no constituye
por s y sin ms la expresin de causa que el acto requiere
para ser vlido.

Sobre este particular la Corte Suprema de Justicia de

la Nacin ha sostenido que . ..tratndose de un acto admi-

nistrativo (...) dictado en ejercicio de las funciones y con

las caractersticas antes sealadas (facultades discrecionales) ello no qbsta a que se verifique si, dentro de las
opciones posibles abiertas a la potestad discrecional (...)
el ejercicio de tal potestad devino en el dictado de un acto viciado de arbitrariedad....
Ello, por cuanto . ..el control judicial de los actos
denominados tradicionalmente discrecionales (...) encuentra
su mbito de actuacin por un lado, en los elementos reglakos%de la decisin (...) esencialmente, a la competencia, la
forma, la causa y la finalidad (...) y por otro, en el examen
de su razonabilidad., (sentencia del 25-11-97, recada in re
Sol,

Roberto y otros c/ Estado Nacional-Poder Ejecutivo

's/Empleo Pblico, Rev. El'Derecho del 16-7,-98, pg. 4).

Cabe sefialar que en el decisorio en cita la Corte entendi que afirmaciones',tales como mala conducta o situacin de conflicto no bastaban por s solas para dotar al
acto admihistrativo del elemento causa, en tanto no se

haba invocado hecho concreto alguno para atribuir mala

conducta, lo que conduca a descalificarlo por vicio grave
en la causa (v. arts. 7', inc. b, y 14, inc. b, de la Ley
No 19.549).
En el. voto emitido por el doctor Bossert en el failo
en comentario se lee que . ..la causa que d origen al acto
administrativo debe ser cierta, efectiva, sincera y no implicar una forma disimulada o encubierta de qbviar la garanta de estabilidad.
En este orden de razonamientos, tambin la doctrina ha

,'

sostenido que Los hechos y las conductas que concurren para

integrar y presupuestar la causa de los actos administrativos deben ser producto de la verificacin cierta, exacta y
correcta d@ su existencia. La causa del acto, en esta faz,
debe responder a la verdad objetiva (Fiorini, Bartolom A ,
l

Derecho Administrativo, pg. 415, Ed. Abeledo Perrot, Segunda Edicin Actualizada, Buenos Aires, 1976).
d) Finalmente, los padecimientos patrimoniales y morales que el recurrente alega haber padecido como consecuencia de la actuacin del Estado-Juez en la sustanciacin y
decisin del proceso judicial en el que, a su juicio,
habrapediado prikacin de justicia, tampoco contribuyen a
dotar al a'cto de causa, desde que tales hipotticos danos,

_.
;;

de existir, tendran autonoma en un reclamo ante los tri-:

bunales locales por responsabilidad del Estado en el ejercicio de la funcin jurisdiccional.
5. La violacion de la ley
5.1. Corresponde recordar que el recurrente se agravia, en sntesis, deio
siguiente:

a) El Acuerdo no pretendi desconocer los alcances de

34

100

una decisin de la Corte 'Suprema de Justicia de la Nacin,

sino evitar el desarrollo de un proceso transnacional.
b) La resolucin recurrida es contradictoria con la
posicin sostenida por la Repblica Argentina en el caso
Hagelin,
c) El Acuerdo no vulnera la cosa juzgada sentada por
la Corte, pues la materia sobre la cual se pronuncia la Comisibn ,Interamericana se refiere a la interpretacin y
aplicacin

de la Convencin Interamericana de Derechos

Humanos respecto de si el Estado argentino ha violado'0 no
un derecho reconocido en dicho pacto.
De all que las sentencias de la Corte Suprema y de la
Corte Interamericana no se pronuncian sobre las mismas
cuestiones materiales; por ende, no puede sostenerse que en
la sede internacional se revise la cosa juzgada interna.
Por otro lado,
sustancialmente,

las partes en ambos procesos difieren

pues en sede internacional la violacin

proviene del Estado, mientras que en sede interna la violacin de un derecho puede provenir no slo de un Estado (nacional, provincial 0 municipal), sino tambin de otro particular.
Ni el caso que tramita ante la Comisin, ni el evenl
tual' proceso que pudiera desarrollarse ante la Corte, implicara una instancia de apelacin de la cosa juzgada interna, pues dichos organismos no revisan ni los hechos ni
el Derecho, sino que analizan la presunta violacin de las
conductas u omisiones del Estado argentino respecto de los
derechos contemplados por la Convencin Interamericana.
5.2. El contenido u objeto del acto administrativo
consiste en la resolucin o medida concreta que mediante el
acto adopta la autoridad, Sus atributos son "certeza", "li-

citud",

"posibilidad fsica" y "moralidad". De alli que

cuando en derecho administrativo se habla de vicio de "vio-

lacin de ley" se alude al que contraviene las reglas a que

debe sujetarse el contenido LI objeto del acto (Cam. Nac.
Civ., Sala E, sentencia del 29-2-84 recada en el caso Hernndez, Jorge c/Municipalidad de la Capital, JA 1984111:596).
De la lectura del precedente en cita se desprende que
.'~ no
el objeto del acuerdo suscripto por el doctor G
rene los recaudos necesarios para ser considerado como
elemento vlido en los trminos del artculo 7O, inciso c),
de la Ley No 19.549.
Ello as porque el contenido esencial de lo acordado
en el acta del 14 de noviembre de 1999 resulta a todas lu-

'

ces ilegtimo por desconocer que la Corte Suprema de Justicia de la Nacin es el organismo de decisin jurisdiccional
final de los casos que se someten a su consideracin (v.
art. 116 Const. Nac.).
Tal contenido evidenciaba, como ya lo dije en mi asesoramiento del 19 de mayo de.2000, una indebida intromisin
de la Administracin Pblica en la esfera propia de compe+k
tencias especficas de la Corte Suprema de Justicia de la
Nacin, en la medida en que tenda a alterar en sede administrativa lo decidido en la judicial respecto de una cuestin patrimonial de Derecho privado.
5.3. La invocacin del caso Hagelin no consolida la
posicin del recurrente en cuanto a la existencia de un objeto lcito en el Acuerdo.
En efecto, si en el caso Hagelin se concluy con xito
un acuerdo de solucin amistosa -que fue ratificado por el
Decreto No 345/OO-,

ello obedeci ,a que se consider que la

109

denuncia del seor Hagelin ante la Comisin Interamericana

poda llegar a cowtituir un caso en la inteligencia del
sistema interamericano de proteccin de Derechos Humanos,
que podra dar lugar a un decisorio de la Corte Interamericana sobre la existencia de una responsabilidad internacional del Estado argentino; pero no por el accionar de la
Corte Suprema de Justicia de la Nacin, sino por el sistema
de pago de las sentencias dispuesto por leyes de orden
pblico.
Esa eventualidad no se avizora en el caso del recurrente, pues:
a) El Gobierno Nacional ha insistido en la inadmisibilidad de su denuncia ante la Comisin (v. fs. 168/175 y
297/303 del cuerpo anexo al expte. del epgrafe).
b) Y en fechas posteriores a la suscripcin del acuerdo del 14 de noviembre de 1999, el doctor G L I continu

contestando los argumentos esgrimidos por el Gobierno argentino, acerca de la improcedencia de su reclamo patrimonial ante ese foro (v. fs. 321/336 del cuerpo anexo).
Las circunstancias que derivan en la celebracin, por
parte de la Repblica Argentina, de un acuerdo de solucin
amistosa, son especiales en cada caso particular, de suerte
"true'lo ponderado por la autoridad en un supuesto no es extensib,le a otro, ms an cuando en este ltimo resulta manifiesta la violacin del ordenamiento jurdico vigente.

5.4. Finalmente, en cuanto a la profusa exposicin que

I efecta para graficar cmo la jurisdicel doctor G
cin interna se independiza de la internacional y, sobre
&
esa base, sostener que en la especie no hubo violacin de
la'cosa juzgada ni violacin de la ley, cabe consignar que:
a) El recurrente tuvo a su disposicin recursos proce-

sales internos eficaces para canalizar su reclamo exclusivamente patrimonial.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos tiene dicho que No se debe presumir con ligereza que un Estado Parte en la Convencin ha incumplido con su obligacidn de proporcionar recursos internos eficaces (v. Caso Velsquez Rodrguez, sentencia del 26-6-87).
En cuanto a qu debe entenderse por recursos internos

eficaces, recuerdo que el artculo 46.1 a) de la Convencin

Interamericana de Derechos Humanos refiere a ..;los recursos de jurisdiccin interna, tal como resultan de los principios del Derecho Internacional generalmente reconocidos.
Esos principios exigen no ,s610 que tales recursos

existan formalmente, sino tambin que sean adecuados y

efectivos.
Que sean adecuados significa que la funcin de esos
recursos, dentro del sistema del Derecho interno, debe ser
idnea para proteger la situacin jurdica infringida.
Todo un sistema de tales caractersticas estuvo a dis-
y se puso en funcionamiento reposicin del doctor G...

;i:

gularmente respecto de su pretensin originaria.

Elii hecho de que la sentencia final que a su respecto
dict nuestro mas Alto Tribunal no satisficiera sus pretensiones no es un fundamento suficiente para que quede expedito el recrso ante la Comisin Interamericana por .priva-

cin de justicia.
b) El Estado Nacional provey de las instancias judiciales conforme a Derecho y, por ende, cumpli con sus deberes internacionales en esa materia.
La regla del previo agotamiento de los recursos internos permite al Estado resolver la.cuestin segn su Derecho
.,

18

ll

97<ada
interno antes de verse enfrentado a un proceso. internacional, lo cual es especialmente vlido en la jurisdiccin internacional de los Derechos Humanos, por ser sta coadyuvante .o complementaria de la interna (v.

Prembulo de la

Convencin Americana de Derechos Humanos).

Como lo seial la Corte Interamericana en el ya citado
Caso Velsquez Rodrguez, proporcionar tales recursos es un
deber jurdico de los Estados, y La regla del previo agota-

miento de los recursos internos en la esfera del Derecho

Internacional de los Derechos Humanos, tiene ciertas implicaciones que estn presentes en la Convencin. En efecto,
segn ella, los Estados Partes se obligan a suministrar recursos judiciales efectivos a las vctimas de violacin de
1.0s derechos humanos (art. 25), recursos que deben ser sustanciados de conformidad con las reglas del debido proceso
legal (art. 8.1), todo ello dentro de la obligacin general
a cargo de los mismos Estados, de garantizar el libre y
pleno ejercicio de los derechos reconocidos por la Convencin a toda persona que se encuentre bajo su jurisdiccin...
c)

En cuanto a la improcedencia de la frmula de la

cuarta instancia -a la que el recurrente no se refiri en

sus presentaciones-, se ha dicho que la proteccin internatk
cional que otorgan los rganos de supervisin de la Convencin Interamericana es de carcter subsidiario.
El Prembulo de la Convencin es claro a ese respecto
cuando se refiere al carcter de mecanismo de refuerzo o
complementario que tienen los mencionados rganos de supervisin. respecto de la proteccin prevista por el Derecho
interno de los Estados (v. Caso Marzioni v. Repblica Ar-

gentina, Opinin de la Comisin del 15 de octubre 1996; y

el Informe de la Comisin del 18 de noviembre de 1997 in re

Abella y Otros).
En ese orden es conveniente mencionar que la regla del
agotamiento previo de los recursos internos se bsa en el
principio de que un Estado demandado debe estar en condiciones de brindar una reparacin por s mismo y dentro del
marco de su sistema jurdico interno. El efecto de esa regla es asignar a la competencia de la Comisin un carcter
esencialmente subsidiario, como ya se dijo.
Y ese carcter subsidiario de la funcin de la Comisin tambin constituye el fundamento de la llamada frmula

de la cuarta instancia.
La premisa bsica de esa frmula es que la Comisin no
puede

revisar las sentencias dictadas por 'los tribunales

nacionales
aplicando

que
las

acten
debidas

en

la

esfera

garantas

de

su

judiciales,

competencia,
a

menos

que

considere la posibilidad de que se haya cometido una violacin de la Convencin (v. Caso Marzioni v. Repblica Argen-

tina, Opinin de la Comisin del 15 de octubre 1996, antes

citado).
De acuerdo con esa frmula, la Comisin, en principio,
no debe examinar las sentencias pronunciadas por los tribunales finternos que acten dentro de su competencia y con
las debidas garantas judiciales (v. dictamen de la Comisin del 13 de abril de 2000, in re Baptiste, Rudo.Zph).
Tngase presente que la Comisin es competente para
declarar admisible una peticin solo cuando sta se refiera
a una sentencia judicial nacional que ha sido dictada al
margen del debido proceso, 0 que aparentemente viola cualquier otro derecho garantizado por la Convencin.
Pero si, en cambio, una denuncia se limita a afirmar
'que e'l fallo fue equivocado o injusto en s mismo, la peti-

c
,..s.
. .

-:! .;,

ll 1

cin debe ser rechazada conforme a la frmula arriba expuesta.

Ello as porque la Comisin debe garantizar la obser-

vancia de las obligaciones asumidas por los Estados partes

de la Convencin, pero no puede hacer las veces de un tribunal de alzada para examinar supuestos errores de derecho
o de hecho que puedan haber cometido los tribunales nacionales que hayan actuado dentro de los lmites de su competencia (v. Opinin de la Comisin supra citada; el resalta-

do en letra negrita es mo).

En otras palabras, la Comisin no puede actuar como
una cuarta instancia cuasi-judicial con facultades para revisar las sentencias de los tribunales de los Estados miembros de la Organizacin de los Estados Americanos.
Ese es el exacto alcance de la competencia de la Comisin con relacin a los fallos nacionales.
Por lo tanto, corresponde exclusivamente a las autoridades nacionales, y en especial a los tribunales de ese orden, interpretar y aplicar el Derecho interno.
Tal conclusin responde a que . ..en las sociedades democrticas, en que los tribunales funcionan en el marco de
un sistema de organizacin de los poderes pblicos establecido por la Constitucin y la legislacin interna, corres'ponde a los tribunales competentes considerar los asuntos
que ante ellos se plantean (v. el ya referido Informe de la
Comisin del 18 de noviembre de 1997 in re Abella y Otros).
debe insistirse en
d) En el caso del doctor G
que el procedimiento judicial seguido en la Repblica Argentina no comport violacin de los artculos 8O (garan-

tas judiciales) y 25 (proteccin judicial) de la Convencin Americana de Derechos Humanos

En efecto, los aspectos sustanciales del trmite judicial de su reclamo relativo a honorarios, oportunamente resefiados por este Organismo Asesor, no revelan violaciones
del debido proceso.
Es que el peticionario tuvo acceso a distintas instan,

cias jurisdiccionales internas y dedujo todos los recursos

disponibles

-todos ellos sustanciados ,de modo efectivo-,

dando lugar en ltimo trmino a una sentencia de la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin que el doctor G.consider desfavorable por no haber atendido integralmente a
su pretensin patrimonial, que -una vez ms debe recordarse- tena como demandada a una persona jurdica privada.,
Por consiguiente, no existen elementos que respalden
la afirmacin de que se haya producido una violacin del
debido proceso.
La precedente conclusin no pasa por alto que la proteccin judicial que reconoce la Convencin Interamericana..
comprende el derecho a procedimientos justos, imparciales y
rpidos, que brinden la posibilidad, pero nunca la garanta
de un resultado favorable.

En conclusin, como se dijo en el Caso Marzioni, En s

mismo,fEun,resultado negativo emanado de un juicio justo no
constituye una violacin de la Convencin.
5.5.

Como colofn de las precedentes consideraciones

es dable afirmar que el acuerdo del 14 de noviembre de 1999

adoleca de los vicios en el objeto que se han sealado.
6. La falta de dictamen jurdico previo
El recurrente desestima la necesidad del recaudo del
dictamen jurdico previo por entender que solo es exigible
cuando el acto dictado pueda afectar derechos subjetivos e
.

47

112

intereses legtimos.
Cabe sefialar que el artculo 7O, inciso d), de la Ley
No 19.549, impone el cumplimiento de todos los proce+zientos esenciales y sustanciales que resulten implcitos del
ordenamiento jurdico, disposicin sta que debe interpretarse contextualmente con el artculo lo, inciso f), de la
misma ley, que garantiza el debido proceso adjetivo, y con
la emisin del dictamen del servicio jurdico permanente.
La inobservancia por parte de la Administracin de estas formas esenciales apareja la nulidad del acto en virtud
de lo dispuesto por artculo L4, inciso d), de la Ley

NO

19.549.

Es cierto que el artculo 7" de la Ley Nacional de

Procedimientos Administrativos exige el dictamen en los casos en que se afecten derechos subjetivos o intereses legtimos.
No obstante,

la conclusin del recurrente acerca de

que en'su caso se poda prescindir de ese asesoramiento ju-

&
ff ;,,.;

rdico es errnea, por un doble orden de razones.

En primer trmino, de la lectura de la norma en comentario no se desprende que el trmino afectar deba entenderse como perjudicar, de suerte tal que en los casos en los
a:
que 'un acto beneficie al particular pueda prescindirse del
recaudo.
Por el contrario,

.&

a la luz de los ms elementales

principios del Derecho Administrativo, ese requisito es

siempre exigible.
En segundo lugar, porque el instituto del debido procedimiento adjetivo debe entenderse desde la doble perspectiva de la garantia del administrado y de la legalidad del
accionar administrativo.

Fiorini tiene dicho al respecto que el debido procedimiento adjetivo es posterior a otro principio general de
garanta an m6s valioso, que la ley no destaca como corresponde: el necesario carcter previo del procedimiento
legal para la decisin de todo acto administrativo.
Agrega que el proceso previo justifica la existencia
legal e institucional del acto administrativo. En la Administracin del Estado de Derecho, el acto administrativo,
de cualquier clase que fuere, debe ser la manifestacion objetiva de un previo procedimiento.
Ese carcter previo del procedimiento, garanta de razn y justicia, se proyecta esencialmente en todo el hacer
administrativo, pues sin procedimiento no hay actividad administrativa (v. Fiorini, Bartolom A.; Derecho Administrativo, T. II, pgs. 455/458, Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1976).
Por cierto, el requisito del dictamen previo es insoslayable cuando el acto afecte la hacienda pblica (v. Comadira, Julio Rodolfo; Algunos aspectos de la teora del acto
administrativo, JA 1996-IV:758).
Adems, la exigencia de tal recaudo jerarquiza la tarea dekos abogados del Estado y refuerza significativamente la garanta formal de legalidad de las decisiones de la
_'
Administracin (v. Comadira; ob. cit., pg. 758).
Esta Procuracin del Tesoro ha reflexionado, al respecto, que el dictamen jurdico previo . ..no puede constituir una mera relacin de antecedentes ni una coleccin de
afirmaciones dogmticas sino el anlisis exhaustivo y profundo de una situacin jurdica determinada, efectuada a,la
luz de las normas jurdicas vigentes y de los principios
generales que las informan a efectos de recomendar conduc..

nn

tas acordes con la justicia y el inters legtimo de quien

formula la consulta (Dictmenes 141:202, entre otros).
Precisamente esas calidades son requeridas desde que
. . . . el dictamen jurdico previo tiene una doble finalidad,
por una parte constituye una garanta para los administrados pues impide a la Administracin el dictado de actos administrativos que se refieran a sus derechos subjetivos e

i,c.

@
r.,
,.

intereses legtimos sin la debida correspondencia con el

orden jurdico vigente, y por la otra, evita probables responsabilidades del Estado, tanto en sede administrativa como judicial, al advertir a las autoridades competentes
acerca de los vicios que el acto pudiera contener (Dictmenes 187: 61)

Cabe concluir entonces que la omisin del dictamen juridico previo al acuerdo en anlisis lo vicia de nulidad
absoluta e insanable.
7. La falta de motivacin adecuada
7.1. Aduce al respecto el recurrente que, por tratarse
de un acuerdo de voluntades, las exigencias de motivacin
difieren de las exigiblesrespecto de los actos administraJzivps singulares; y que, sin perjuicio de ello, esa motivacin puede

alojarse en

las diversas clusulas del Acta

Acuerdo e, incluso, en el contexto de las actuaciones.

Agrega que la motivacin habra quedado . ..explicitada
en el propio convenio. .., y que consta en la primera clusula de aqul, que resea el conflicto entre las partes ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos.
7.2. Considero que la nica frase del texto del Acta
Acuerdo que hace referencia a la pretendida motivacin es
la que expresa:... los aspectos polticos internacionales

que aconsejan una transaccin...

Pero, tal como lo evidencia la simple lectura de la
clusula
primera
del
acta en cita, ese aserto resulta
inequivocamente de propiedad del doctor G
'. , y no constituye una afirmacin o declaracin conjunta de quienes
concurrieron a la celebraci'n del'acto nulo de nulidad absoluta.
7.3. Cierto es que en doctrina y jurisprudencia ha sido reconocida la motivacin denominada in aliunde o contex-

.',_
C

tual, que responde al principio de la unidad del expediento, y que sc puedo cnconkrar cn l o s informes y antecedentes
con fuerza de conviccin

que obren en las actuaciones admi-

nistrativas (v. Dictmenes 199:427 . y 209:248, entre muchos

otros) .

A la luz de esa doctrina, la hiptesis sostenida por

c 1. J.CClI .J-.I.Ull L 12 ClC <~l.lU ~~ll<:h ~1d111 i. 1. .i. JI:;C cn cstc caso una mol;ivacin contextual, no resiste el menor anlisis.
La ausencia de motivacin en la especie surge claramente del ccitejo de los numerosos y extensos antecedentes
de esta causa, que acreditan que l recurrente obtuvo una
sentencia judicial firme de nuestro ms Alto Tribunal, y
que acudi, a la jurisdiccin internacional empujado tan &5lo por su disconformidad con el fallo de la Corte.
7.4. Abonan lo expuesto precedentemente -y lo que dictamin al respecto en mi asesoramiento del 19 de mayo de
2000- los siguientes elementos de juicio sentados por la
doctrina:
a) Al constituir la expresin de las razones que indujeron a la Adwinistracin a adoptar una decisidn, la nlotivacin sc5.Lo puede existir en aquellos supuestos donde ella
se manifieste

LJ? for~na espresa... (v.

'l'awil, Guido Santiago y

Monti, Laura; La motivacin del acto administrativo, pg.

3 Ed. Depalma,

Buenos Aires, 1998).

b) Esta Procuracin del Tesoro ha sostenido que el modo normal en que el Poder Administrador expresa la causa o
motivo del acto es mediante su motivacin,

que no es ms

que la constancia de que en el caso concreto existen las

circunstancias

justifican el
que
administrativo (v. Dictmenes 199:88).
c)

dictado

del

acto

Desde esa ptica, la motivacin consiste en la fun-

damentacin fctica y jurdica mediante la cual la Administracin intenta demostrar la legitimidad y oportunidad de
su decisin, transformndose, adems, en el principal punto
de partida. para el inicio do1 cu11Lxo1 cle legitimidad (ti.
Gordillo, Agustn; Tratado de Derecho Administrativo, T. 3,
Pg' 7, Ed. Macchi, Bueno; Aires, 1982).
d) La motivacin debe

..

.rcfer_irse .ineludiblemente -en

forma clara- a los hechos y fundamentos de derecho (...) y a

la ,expresidn del razcnarniento yuc, a partir de aqullos, se
ha seguido para adoptar la decisin (v. Tawil y Monti; ob.
cit., pag. 8).
e) En este contexto resulta fundamental tener presente
que La extensin del motivo (... ) ha de ser real, y adaptat
do a cada caso discutido, no pudiendo limitarse a utilizar
frase tpicas o frmulas prefabricadas. En general se admite que la motivacin pueda ser breve, pero a condicin de
que resulte concreta y precisa (v. Tawil y Monti, op. cit.,
pag. 61).
f) Por ltimo, la motivacin de una decisin de una
autoridad pblica debe considerarse inherente a la forma de
gobierno que nos 'rige. Es por ello que la falta de fundamentos permite calificar al acto de arbitrario y, por tan-

47

to, hacerlo pasible de anulacin (v. Dictmenes 191:25).

- III LA RESOLUCI6N DEL SECRETARIO DE CULTO

1. Lo alegado en el recurso jerrquico sobre el que .se
:

consulta
El recurrente impugna la competencia del Secretario de

Culto para revocar el Acta Acuerdo en estos trminos: . ..lio

1

encuentro explicaciones suficientes para que el acta sus-

cripta por la entonces Sra. Secretaria de Asuntos Consulares y Generales de la Cancillera fuera revocada por el Secretario de Culto, portando el acto una' incompetencia en
i

razn de la materia que determina no ya la anulabilidad sino

la

nulidad

del

acto

por

expreso

designio

del

art.

14O, .

inciso b) de La Ley NO 19.549 (Fs. 11.0/1.1.1).

Paradjica

y conkradictoriamente, tal afirmacin im-

plica un claro reconocimiento del vicio de incompetencia

por razn de 1.a materia q11c afecta al. acta acuerdo suscripta el

4 de noviembre de 1999.
t
2. _&a validez de la resolucin recurrida
2.1. En cuanto a la Resolucin del Secretario de Culto

NO 1300/00 (v. fs. 39/40), que revoc por nula e ilegtima

el Acta Acuerdo, rene, a mi criterio, todos los elementos
que el ordenamiento jurdico vigente exige para la.validez
de un acto administrativo. En efecto:
a) El funcionario que 10 dict ejerci una facultad
que e.l. o~,cll~nil~~r.i.c~ll:o j I.IJ:~.c~..cu .1 (? lCUCLd<.I C)clLd ~l:WCCd~J: dU
tal manera,

cuestin

L:sta

sobre

AR

la

que

se

vulver

1tdls

ade-

..

lantc.
b)

AdcmA

Y,

diclro

Lulrc:iulld~i_~

Luvo

d Id vi.sLd,

pdrd

de-

cidir, los antecedentes de hecho y de Derecho que configuran el caso, lo que satisface el elemento causa en la mencionada'resolucin.
c) De su Considerando surge la motivacin adecuada
prrs. cuarto y quinto).
d) Antes del dictado de la resolucin en comentario se
expidieron el servicio jurdico permanente de ese Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto y otras dependencias de.la Administracin, y se hizo mrito, en el Considerando, de lo dictaminado por este Organismo Asesor, lo que satisface el requisito del debido pro' ceso adjetivo.
e) En cuanto al objeto de la resolucin recurrida,. la
revocacin dispuesta encuentra respaldo en el Derecho vigente, pues se funda en la ilegitimidad del acto dejado sin
efecto.
f) En lo que concierne a la finalidad del acto, la medida guarda la'debida proporcionalidad exigida por el artculo 7O, inciso f), de la Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos f sin que pueda sostenerse que haya mediado
desviacin de poder.
El elemento finalidad estuvo dado, en el acto bajo
examen, nada menos que en el restablecimiento de la legalidad y en el cumplimiento del deber legal que pesa sobre la
Administracin de revocar un acto nulo de nulidad absoluta.
NO

2.2. De todo lo expuesto se colige que la Resolucin

1300/00 no proscntn vic.i.o ,11<7urio, y qllc so cncucntra

arreglada a Derecho.

l.

ciones Econmicas Internacionales y Asuntos Consulares del

mencionado ministerio, se hara cargo del despacho respecti.vo ol Secr~t~7r.i.o do C111t:o.
3.2. Por otro lado, el funcionario que dej sin efecto
el Acta Acuerdo no pretendi ejercer ninguna competencia
*material vinculada al tema que aquella contenia, sino, simplemente,

la potestad revocatoria emanada del principio de

.legalidad, que lo obligaba a privar de efectos a un acto

afectado de ilegitimidad.
Al respecto se ha sostenido en doctrina lo siguiente:
. . . en la doctrina administrativa la referencia a la
"potestad anulatoria" tiene como valor entendido su vinculacidn con la anulacidn de oficio, es decir con la anulacin qbe se dispone y ejecuta en se,de administrativa...
. . . el fundamento de la anulacin de oficio (revocacibn
por razones de ilegitimidad en la terminologa de la Ley
Nacional de Procedimientos Administrativos) debe buscarse,
no en las notas que tipifican el modo general de ejercicio
de la funcin administrativa, sino, por el contrario, en
las razones que justifican la inclubin, en el dmbito especfico de dicha funcin, de la pdtestad de proveer per se a'
la allu.Lac.fo/J de luu /CLOS ilcCJiClm0::.
No c r e e m o s ,

e11

ve~ddd,

que

t?l~

esLa

maI;erid

deba

Ius-

cirse gravitacin de principio o razn especfica para jus-

<
./
i-5

tificar la anulacidn de oficio de sus actos por la Administracin, dado que, como creemos haberlo demostrado precedentemente, en los actos ilegtimos se halla indudablemente
comprometido el inters pblico de la juridicidad.
. . . en el Estado de Derecho la adecuada gestin del inters pblico exige que el mrito, oportunidad o convenienc$a que siempre deben caracterizar el accionar de la Administracin Pblica, se alcancen indefectiblemente, mediante
el estricto cumplimiento de las prescripciones normativas
aplicables a cada caso.
En esa modalidad de Estado, no es concebible, pues,
accin administrativa meritoria, oportuna 0 conveniente que
est en contradiccidn con el orden jurdico. tiste, por lo
tanto, constituye el marco' de
referencia
insoslayable
dentro del cual deben desarrollarse, necesariamente, todas
'las gestiones administrativas (v. Comadira, Julio Rodolfo;
La anulacin de oficio del acto administrativo, pgs.
54/57, Ed. Ciencias de la Administracin, Buenos Aires,
1998).

El autor citado ha destacado tambin que la simple y

qbjetiva invalidez constituye una razn suficiente y nece-

saria para cl ejercicio dc 3.5 potestad dc anulac.46n, que,

bajo tal aspecto, no ticnc limi.tdciUn alyu~~ (v. Com;tdird,

ob. cit.,

&

P6g.

57/58).

Y que, bajo esta ptica, se impone que entre los poderes inherentes a la funcin administrativa se incluya, como
elemento necesariamente constitutivo, la potestad de aplicar las consecuencias juridicas que el ordenamiento jurdico establece para los actos afectados de vicios que ocasionen su ilegitimidad.

Agrega posteriormente lo siguiente:

La anulacin aparecer, entonces, como un instrumento
de la autoridad administrativa que, basado en la necesidad
de dar satisfaccin al inters pblico comprometido en la
vigencia de la juridicidad, tendr por objeto restablecer
inmediatamente esa vigencia, al hallarse vulnerada con la
presencia del acto ilegitimo (v. Comadira, ob. cit., p6g.
64).
Concluye el autor mencionado que:
. . .

si la misin esencial qu'e compete a la Administra-

cin Pblica es la de gestionar directa e inmediatamente el

inters pblico y ste supone como elemento necesariamente
constitutivo de su nocin la plena vigencia del orden jurdico,

es una consecuencia lgica, a nuestro modo de ver,

que la anulacin de oficio de los actos administrativos

asuma el cardcter de una verdadera potestad administrativa,
en el sentido de qu constituya un poder jurdico de actuacin inherente a la funcin de administrar, con prescindencia de que en la regulacin concreta de dicha funcin se
haya contemplado, expresamenl-e, tal posibilidad anulatoria.
La atribucin de anular oficiosamente los actos administra6ivo.3 ilegtimos, al ser categorizada como potestad,
importa una consecuencia fundamental: la Administracin Pu111

Ic*,-~ t10 />IIPc~~~ I-~Y/I///IP~~I I*, PII

forrrtn 87 7t71ln,7, CI 1

c~ccc.~.c.~.o

de

dicha prerrogativa, pues las potestades, contrariamente a

_fo que o c u r r e ~011 los "Jt;'~'ect~ou", 11v SVIJ suuf_.vpkiblco CL?
renuncia (Comadira, op. cit., pg. 65).
Al carcter irrenunciable del ejercicio de la potestad
revocatoria que vengo refiriendo debe agregarse, de suyo,

que su utilizacin deviene obligatoria para la Administracin.

3.3. En un supuesto similar al presente, en el que el

administrado conoca los variados vicios de que adoleca,el

,.
acto administrativo, esta Procuracin seal, en Dictmenes
234:588, que:
a) No es impedimento para la revocacin de un acto administrativo que ste haya generado derechos subjetivos en
cumplimiento, cuando el beneficiario del acto tuvo conocinr1enLo del vicio yuc lo afoct~b.4.
b) La Corte Suprema de Justicia de la Nacin resolvi
que las excepciones a la regla .de la estabilidad en sede
achl.i.nj.strn

k.i

v,7

dc,.7.

ncl:o

rcqrr

Is7 r, prcvi,skJ.<

cn

0.1

,7rI:.i

c:rr.ln

18 de la Ley No 19.549, -entro ollas ol conocimiento del

vicio por el interesado- SO11 iguafalerlL;e ilpliCdlh?S dL
supuesto contemplado en' la primera parte del artculo 17 de
dicha ley ya que, de lo contrario, el acto nulo de nulidad
absoluta tendra mayor estabilidad que el regular, lo que
no es ni razonable ni valioso; una inteligencia literal y
aislada de esas normas llevara a concluir que habra ms
.-

.
>,Z,
,. *
0

rigor para revocar un acto nulo que uno regular, cuya situacin es considerada menos grave por la ley (v. CSJN, 172-98, Almagro Gabriela y Otra c/Universidad Nacional de
$Cbrdoba, ED 178:676) (v. tambin el dictamen de esta ProcuraCin del Tesoro de la Nacin del 15-11-00, en el Suplemento de Derecho Administrativo de El Derecho del 29-1200).

c) Esta Procuracin del Tesoro de la.Nacin ha dicho,

acerca del acto administrativo irregular, que el acto administrativo afectado de nulidad absoluta debe ser revocado,
pues la potestad que emerge del artculo 17 de la Ley No
19.549 no es excepcional, sino la expresin de un principio
que constr.ie a .la Administri7ci6n, f r e n t e 3 cct-os .irreqrr.l.a-

a disponer la revocacin (v. Dictmenes 133:275 y

221:124).
Tambin, que la revocacin del acto administrativo que
adolece de algn vicio es una obligacin de la Admnistrares,

n!~I.os de nu.j.idad abso.luta tiene suficiente justificaci3n ell

l.a n e c e s i d a d d e r&stab.lecer sin d i l a c i o n e s l a j u r d i c i d a d
COrttpmIttc k .i Ch p-l r PRf? 1: ;po Ch? *ICI:c).:,

que, por as8

razdn,

ca-

recen

de la estabilidad

pL*op_ia de los actos r~~~ulares y no

pueden

vafidamttnte

&L*t%~JLJS

,gtilJel'dI'

sUbjeiVus

f ItifJ/ie

.dl

orden pblico y a la necesidad de vigencia de la legalidad

(v. CSJN, 23-4-91, Furlotti Setien Hnos. S.A. c/ Instituto
Nac.ional. de Vit:.iv.in.i.cuI.tu.ra,

T,L 1991-E:238).

Esta misma doctrina la he sostenido en mi nota titulada: La suspensidn en sede administrativa del. acto administrativo irregular frente al artculo 17 de la ley 19.549,
publicada en LA LEY 1981-C-305.
e)bEng otro pronunciamiento, nuestro ms Alto Tribunal
sostuvo que la estabilidad del acto administrativo cede ante errores manifiestos de hecho o de Derecho que van ms
all de lo opinable, caso en el cual no pueden hacerse valer derechos adquiridos, ni cosa juzgada, ni la estabilidad
de los actos administrativos firmes y consentidos, toda vez
que la juridicidad debe prevalecer por sobre la seguridad
precaria de los actos administrativos que presentan vicios
graves y patentes, manifiestos e indiscutibles, y que, Por
ello, ofenden el inters colectivo primario (v. F a l
.,
l- I

..
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12 8

f) Se ha opinado en doctrina que corresponde entonces

la revocacin del acto nulo de nulidad absoluta cuando, pese a afectar derechos subjetivos, el particular conoca el
vicio, situacin en la que la revocacin opera como una
sancin a .la ,mala fe del particular (V. Hutchinson, Toms;
Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, T" 1, pg.
373). Tambin la. jurisprudencia ha resuelto que cabe revocar por ilegitimidad el acto irregular si el interesado hubiera conocido els vicio (v. CNCiv., Sala A, 30-3-78, LL
1978-C:64).
g) En Dictmenes 184:36, este Organismo Asesor dictamin sobre la posibilidad de promover con esito una accin
de lesividad respecto del acto por el cual se adjudic a la
firma El Jacarand Sociedad Annima (en formacin) una licencia para el funcionamiento y explotacin de una estacin
de radiodifusin.
En esa oportunidrd c=;l;cl C,J:.;~I c.Y~I:L~L;) C~I.IL':
,. ...

6, :
1

. ..Es viable la revocacin por la misma Administracin

de un acto viciado, cuando el vicio no ruc desconocido para
el interesado, fo que hace aplicable 1a cscepcin a Ia
irrevocabilidad de los actos regulares prevista en el artt
culo 18 de la Ley No 19.549. Ello as por cuanto, si no se
aceptara que las causales de la revocacin del acto regular
son igualmente aplicables, y con mayor razn an, a la re-

vocacin del acto irregular, absurdamente habra un mayor

rigor para revocar un acto nulo que un acto regular, lo que
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contraviene la preservacin y vigencia de la juridicidad.
. ..Al respecto que la Corte Suprema de Justicia de la
Nacin ha sostenido que la limitacin del artculo 17 de la
Ley No 19.549, en'cuanto constituye una excepcin a la ac-

tividad revocatoria de la Administracin, debe ser interpretada con caricter re.qt.rict:.ivo, toda vez que su aplicacin acarrea la subsistencia jurdica de un acto viciado de
nulidad> haslId til11L'o se ~)I'odf.Jzcrl la declurncidn judicial
pertinente (v. Fallos 304:898; y CSJN, 26-2-87, Bodegas y
Viedos GIOL c/Direccin General de Fabricaciones Militares).
3.4.

En consecuencia,

de la doctrina resefiada surge

que no constituye impedimento para la revocacibn del acta

acuerdo del 14 de noviembre de 1999 la invocacin por parte
del recurrente de eventuales derechos subjetivos, ya que al
momento de celebrarse dicho instrumento .l tena pleno conocimiento -0 debi tenerlo- de los vicios que lo afectaban.
En virtud de todo ello considero que la resolucibn re-,
vocatoria recurrida se ajusta a Derecho.

- IV -

CONCLUSIONES
Por todo lo expuesto, opino que corresponde que el Mi+i
nistro de'Relaciones Exteriores; Comercio Internacional y
Culto rechace el recurso jerrquico interpuesto-por el abogadoE

': \G',

contra la Resolucin del Secretario de

Culto No' 1300/00, agotando as la instancia administrativa

en los trminos del artculo 90 del Reglamento de Procedimientos Administrativos. L)+xreto l'/S9/72 Y.0. 1991.

,.(I,.
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