Constitucional III

Tema I
1. LA MONARQUA PARLAMENTARIA
1.1. La legitimacin de la Monarqua
El principio de legitimacin en que se han apoyado las Monarquas en el mundo antiguo no
siempre fue el mismo: En los llamados pueblos brbaros del norte el Rey era sobre todo un
caudillo militar, durante la Monarqua visigtica espaola la Corona era electiva entre la
nobleza. Sin embargo, muy pronto la institucin monrquica se vincul a la herencia dinstica
y adopt el llamado carcter sagrado de la monarqua, que ya consagr Carlomagno al
proclamarse Rey por la gracia de Dios y que tanto la Iglesia Catlica (que defenda el origen
divino de todo poder concibindolo como origen remoto del poder), como las Iglesias
protestantes (en la llamada doctrina del origen divino de la investidura), defendieron, dando
lugar a un buen alimento doctrinal para el absolutismo.
Pero esta frmula poltica de Carlomagno no es conservable en los sistemas polticos
pluralistas de nuestro tiempo. En el siglo XX todo poder poltico ha de dimanar de la fuente de
legitimacin democrtica (el consentimiento popular), o al menos ha de ser compatible con
ella.
Cuando en el franquismo se plante el problema del rgimen poltico que le sucedera a la
muerte del titular del poder, surgi la cuestin de lo que en Derecho pblico se denomina
Forma de Gobierno (Monarqua o Repblica, en lenguaje cotidiano). Para el franquismo no
caba el retorno a la Repblica y se haba por tanto de arribar a la Monarqua. Llegado el
momento, el curso de los acontecimientos y sobre todo el enorme peso del ejemplo de las
Monarquas europeas, que en su totalidad llevaban mucho tiempo siendo Monarquas
parlamentarias, hicieron que Espaa, en su Constitucin de 1978, adoptase como forma
poltica la Monarqua parlamentaria.
As, En las Constituyentes de 1978, en circunstancias muy diversas, la Repblica no era posible
porque no servira de frmula de convivencia de todos los espaoles, mientras que la Corona
lo era. Era la legitimacin de la Monarqua por el consenso constituyente, que vena a sumarse
a otras fuentes de legitimacin de las Monarquas de nuestro tiempo.
Las grandes monarquas europeas tienen tras de s la legitimacin de haber sido instrumentos
decisivos para fraguar las naciones modernas a lo largo de la Historia. Son un factor de unidad
de los ciudadanos, de los pueblos que configuran una Nacin-Estado. As, La Monarqua por
estar identificada con la Historia de su pueblo es el smbolo ms natural de su unidad.
Por otra parte, se ha de constatar el gran factor de legitimacin que supone para la Monarqua
espaola el haber sido la Institucin en cuyo marco ha sido posible salir de un rgimen
autoritario para desembocar prontamente, y sin los costes sociales que hubiera acarreado un
hipottico proceso revolucionario, en un rgimen democrtico pleno en el que el Rey no ha
intentado mantener en el seno de la prerrogativa regia facultades incompatibles con una plena
democracia parlamentaria.
No obstante, hay que recordar que las Monarquas se han reducido en Europa ampliamente a
lo largo del siglo XX, de manera que en la actualidad las Repblicas han pasado a ser la regla
general en el Viejo continente a excepcin de la Corona britnica, la nrdica, y las de los
pequeos estados del Benelux, todas ellas Monarquas parlamentarias.
Se puede afirmar que la nica restauracin monrquica que ha prosperado ha sido la que
hemos presenciado en nuestro pas y que ha ido unida a la Transicin democrtica.

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1.2. El proceso de evolucin desde la Monarqua absoluta hasta la
Monarqua parlamentaria
La Monarqua que contempla la Constitucin de 1978, conforme al artculo 1.3, es la
Monarqua parlamentaria, que es el estadio de la Institucin monrquica ms evolucionado y
el nico verdaderamente compatible con los principios de un Estado democrtico de Derecho.
En Espaa, durante el siglo XIX prevaleci la figura de la Monarqua Constitucional, que supuso
histricamente la no aceptacin plena del principio de soberana nacional y el consiguiente de
que el poder constituyente reside en el pueblo. A tales efectos, se defendi la doctrina de la
Constitucin histrica dual, basada en dos grandes Instituciones histricas, la Corona y las
Cortes, que la Constitucin no creaba, sino que se limitaba a reconocer y a regular sus
recprocas relaciones. El poder regio era an determinante, en mltiples facetas, de la vida
poltica, si bien ya se encontraba limitado por la coparticipacin del Parlamento y por la
implantacin de una superlegalidad sobre el Monarca. La concepcin del Rey como un poder
efectivo, que intervena en la direccin del proceso poltico, situaba al Gobierno como rgano
estrechamente relacionado con el Rey y que gozaba de su confianza.
En la Monarqua parlamentaria, a diferencia de lo que suceda en la simplemente
constitucional, el Gobierno no depende de la confianza del Rey y ni siquiera existe la
institucin de la doble confianza que caracterizaba a la Constitucin canovista de 1876. En ella
el Presidente del Gobierno y los ministros responden polticamente slo ante el parlamento,
tal y como se prev en el ttulo V de la Constitucin de 1978, constitucin que rompe con la
tradicin de las Monarquas constitucionales propias del constitucionalismo decimonnico de
nuestro pas. Ser, consecuentemente, principio caracterstico de la Monarqua parlamentaria
que el Rey es irresponsable.
La Monarqua parlamentaria es una democracia coronada. Donde el Rey es Jefe del Estado,
pero est tan desvinculado del Poder ejecutivo, que se aplica la mxima de que el Rey reina,
pero no gobierna, que admite tambin la lectura positiva de que el Rey no gobierna, pero
reina. As mismo, est plenamente desvinculado del poder legislativo y es ste el que asume la
funcin de debatir y aprobar las leyes. Tambin, por supuesto, el Poder Judicial es
enteramente independiente del Rey.
Precisamente el que el Rey tenga escaso poder es lo que hace asumible en un ordenamiento
jurdico poltico, presidido por el pensamiento democrtico, el que la jefatura del Estado se
confe a la Monarqua, es decir, a una institucin hereditaria y no electiva. Histricamente la
confluencia de la Monarqua con la democracia slo se ha conocido a travs del rgimen
parlamentario, nunca mediante el rgimen presidencialista, por razones obvias.

1.3. La Monarqua parlamentaria en el art. 1.3 de la Constitucin de 1978

Los Constituyentes en lugar de emplear la expresin acuada por la doctrina de forma de
gobierno en el artculo 1.3, emplearon el trmino forma poltica (La forma poltica del
Estado Espaol es la Monarqua parlamentaria). Sin duda lo hicieron para eliminar cualquier
duda de que se haba dado un salto histrico de la vieja Monarqua constitucional limitada a la
parlamentaria. Dicha frmula es muy amplia y permite incluir en su seno tanto la forma de
gobierno como la forma de Estado.
En la vigente Constitucin de 1978 se constata ya en el prembulo que son slo las Cortes las
que aprueban la Constitucin y el pueblo quien la ratifica, con el fin de hacer resaltar que no se
va a reconocer en el articulado de la misma ninguna posicin de superior legitimidad a la
Corona sobre las restantes instituciones que contempla la Constitucin. Sin embargo, tambin
se esfuerza en realzar y dignificar la posicin del Rey

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Ahora bien, el que la Constitucin adopte el modelo de una democracia coronada, en nada
reduce el papel que histricamente han asumido las monarquas europeas y que hoy siguen
desempeando todas ellas, entre ellas la espaola, y que suponen su razn de ser. stas son:

Su capacidad para representar al conjunto de una Nacin y por encarnar el pasado

histrico de su pueblo

Su idoneidad para representar los valores permanentes del Estado

Su independencia natural frente a los partidos y a las pugnas polticas

Su carcter de garanta de continuidad sin interregnos ni sobresaltos.

Y ello son buenas razones que justifican la utilidad de la institucin que las aporta.

2.- EL REY COMO JEFE DEL ESTADO

El artculo 56 CE define al Rey como Jefe del Estado, y como tal es rgano constitucional del
Estado y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitucin y las leyes. .
El que, tal y como dispone el artculo 56, el Jefe del Estado sea un poder arbitral y moderador
del funcionamiento regular de la instituciones, le caracteriza como un rgano eminente, pero
no tanto como para que su voluntad prevalezca sobre la de los dems, sino que hay que
situarla en el terreno de la dignidad y en el de su posicin formal en el conjunto de las
instituciones.
El Rey de Espaa es Jefe del Estado en trminos anlogos a como lo es el presidente de una
Repblica parlamentaria, si se salvan algunas diferencias ciertamente significativas:
a) La forma de seleccin: hereditaria en el caso del Rey y electiva en el otro caso.
b) El haz de funciones, ms limitado en el caso del Rey.
c) El Rey ha de ser un rbitro enteramente neutral.
d) La duracin en el desempeo del cargo. El Monarca, en principio, tiene carcter
vitalicio, mientras que el presidente de la repblica lo es durante el periodo de su
mandato.
e) Es consustancial a la Corona ser una magistratura simblica, dada su vinculacin
histrica con un territorio y con un pueblo. El Rey, como establece el artculo 56, es
smbolo de la unidad y permanencia del Estado. No puede el Presidente de una
Repblica, por grandes que sean su capacidad intelectual y su autoridad moral, ser un
smbolo de la misma naturaleza.
Sin embargo, junto con estas diferencias prevalece el paralelismo que conlleva que en ambos
casos estamos ante una misma institucin: la Jefatura del Estado.

Tema 2
El Rey
EL REY COMO ENCARNACIN DE LA CORONA.
La Corona es un rgano constitucional del Estado, la Jefatura del Estado, cuyo titular es
seleccionado en base al principio hereditario y al orden de sucesin. La palabra Rey es
empleada en el texto constitucional en su acepcin impersonal, como cuando el art. 56 afirma
que el Rey es smbolo de Unidad y de la permanencia del Estado. Pero de ordinario la
expresin que mejor describe la transpersonalidad de la figura del Rey es La Corona que se
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personifica en el Rey, el varn o la mujer (la reina) que en cada momento ostenta la Corona. El
Status del Rey es imprescindible para comprender la realidad actual de la Monarqua y para
aproximar el anlisis de las funciones del Rey.

Los ttulos del Rey.

Segn el art. 56.2 CE Su ttulo es el de Rey de Espaa y podr utilizar los dems que
correspondan a la Corona.
Esta segunda parte permite introducir en el simbolismo regio, junto al factor de la unidad, una
referencia a la tradicin de la Corona espaola de aunar varios reinos. Estamos ante una
referencia constitucional a los Ttulos del Rey y no de otras personas, por lo que carece de
fundamento la conclusin de Ramn Entrena de que el precepto viene a suponer la
constitucionalizacin del Derecho nobiliario, aunque ste subsiste, como en las monarquas
Europeas, en la medida que no se oponga a las disposiciones constitucionales. El ttulo II de la
constitucin, como corresponde a una Monarqua parlamentaria de nuestra poca, no hace
mencin de la nobleza, la cual carece de roll en el sistema poltico espaol.
El actual rey de Espaa, con motivo de sus visitas a la Sede Pontificia, as como las visitas
papales a Espaa, ha utilizado el tratamiento de Majestad Catlica, que ya no se emplea, dado
que nuestro Estado no es confesional.

La inviolabilidad e irresponsabilidad del Rey.

El apart. 3 del art. 56 CE proclama la persona del Rey es inviolable y no est sujeta a
responsabilidad.
Inviolabilidad e irresponsabilidad, son conceptos que la doctrina emplea como sinnimos,
aunque algunos se han esforzado por diferenciarlos, posicin que los autores toman como
correcta ya que queda matizada el mencionado precepto de la CE
La inviolabilidad del Rey es un principio que busca proteger con particular nfasis la vida y el
honor del Monarca. Tiene su desarrollo en el derecho penal, que sanciona con penas
particularmente graves los delitos cometidos contra el Jefe del Estado. Nuestro Cod. Penal
1995 tipifica en los arts. 485 a 491 los Delitos contra la Corona que incluyen conductas contra
el rey, o cualquiera de sus ascendientes o descendientes, la Reina consorte o el consorte de la
Reina, el regente o algn miembro de la Regencia y el prncipe heredero.
Otra acepcin de la inviolabilidad permite equipararlo al de irresponsabilidad. La Constitucin
en el art. 71.1 establece que los diputados y senadores gozaran de inviolabilidad por las
opiniones en el ejercicio de sus funciones y ello equivale a irresponsabilidad.
Consecuentemente, el Monarca no puede ser perseguido criminalmente.
Este principio hay que entenderlo, no como se concibi en la Monarqua Absoluta, sino en el
contexto de la Monarqua parlamentaria en que el Rey est supeditado a la constitucin, ha de
respetar las leyes, y sus actos estn sometidos al refrendo. Este sometimiento del Rey al
Derecho es plenamente compatible con que la constitucin, con buen criterio, se niegue a
prever la hiptesis de que el Rey delinca, lo cual Sera incompatible con los supuestos en que
se apoya la Corona y el Estado de Derecho. De llegar a producirse tan improbable supuesto,
nos encontraramos, mas que frente a instrumentar un proceso, ante el desprestigio y, por
ende, ante el ocaso de la Institucin monrquica. Puede decirse que la prdida del trono seria
la pena que sufrira el hipottico rey delincuente.
El singular status que ubica la constitucin al Rey en cuanto a su irresponsabilidad no es
extendida ni al heredero de la corona ni a los restantes miembros de su familia, lo cuales han
de asumir la responsabilidad en forma idntica a los restantes espaoles, puesto que a falta

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de previsin constitucional especfica, resulta de aplicacin el principio conforme al que todos
los espaoles somos iguales ante la ley (art 14 CE).
Esta irresponsabilidad no solo se predica ante los Tribunales Penales sino tambin en cuanto
irresponsabilidad poltica, lo que se traduce que el Rey no responde del ejercicio de sus
funciones constitucionales ante las Cortes Generales.
La exigencia de responsabilidad poltica consiste en una valoracin parlamentaria y
discrecional del acierto o infortunio con que un titular de funciones pblicas las ha ejercitado,
con el alcance de cese de oficio, si en el procedimiento la cmara acaba aprobando una
resolucin que les es adversa. En un Rgimen parlamentario, como el nuestro, la posibilidad de
que se formule una exigencia por parte del congreso respecto del quehacer del gobierno es
consustancial al sistema poltico establecido. Pero tambin es connatural a una monarqua
parlamentaria que el Rey sea polticamente irresponsable. Lejos de ser un principio poltico
atvico, es uno de los ms importantes logros de la feliz evolucin de la institucin monrquica
a lo largo de un proceso que la compatibiliza plenamente con la filosofa democrtica del
Gobierno, por y para el pueblo. En la Monarqua parlamentaria o Democracia coronada, el rey
deja de participar en la accin de Gobierno y nunca puede actuar solo. Los actos del Rey han
de estar refrendados por quien se hace responsable de los mismos.
Durante la Monarqua absoluta la institucin del refrendo fue un expediente que permita
conocer qu Secretario del Rey le haba preparado la disposicin o el acto poltico de que se
tratase, cuya decisin dependa enteramente del Monarca quien tambin firmaba junto a la
firma de su Secretario; todo lo ms el refrendante certificaba el acto del Rey. Pero el curso
seguido, a partir de la experiencia britnica, cambiara el papel asumido por ambas firmas, de
modo que la del Secretario o Ministro o presidente no ser ya la de quien se ha limitado a
realizar las tareas auxiliares o a asesorar, sino la del autntico autor del acto, la del
responsable del mismo. Mientras tanto, la firma del Rey se ha convertido en la de quien
conserva la facultad de asesorar y advertir, y a veces que ni siquiera la ejerce y se limita a
autentificar el acto. Obviamente, el traspaso de toda funcin ejecutiva al gobierno ha tenido
como corolario ineludible el que haya de responder el Gobierno, o aquella a quien en cada
caso corresponda, de los actos que solo formalmente son del Rey. As, la Corona, a la par que
alcanzaba su cota ms baja de poder, lograba un status de irresponsabilidad poltica y con
frecuencia, su cota ms alta de autoridad. El Rey se convierte as en El poder Neutro, a la vez
que pierde la posibilidad de hacer prevalecer por la fuerza del derecho sus puntos de vista
particulares sobre la opinin de sus ministros.
El problema de la irresponsabilidad y de la inmunidad de los parlamentarios, fue objeto de
atencin en el ao 2000, con motivo de la Ratificacin por Espaa del Estatuto de Roma que
instituye la Corte Penal Internacional. El consejo de Estado dictamino que tal tratado
Internacional poda suscribirse y ratificarse sin necesidad de reformar la constitucin.

La dotacin de la Corona y la Casa del Rey.

En las monarquas absolutas no se conoca la distincin entre el Patrimonio de la Corona y el
del Estado, sta se fue introduciendo paulatinamente y en cada pas con caractersticas
propias.
La dotacin de la corona no es una asignacin personal al rey, ni una retribucin, sino como
establece el art 65.1 CE una cantidad global para el sostenimiento de su familia y casa. Es,
por lo tanto, una dotacin a un rgano del Estado (que, como cualquier otro, requiere de unos
recursos para poder desempear sus funciones), que proviene de los presupuestos Generales
del Estado, correspondiendo al Jefe de la Casa del Rey proponer la suma que estime adecuada
y a las Cortes su debate y aprobacin. Tal como prev el propio art 65.1, el Rey distribuye
libremente esta dotacin sin refrendo. El precepto precisa que la recibe para el sostenimiento
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de su Familia y Casa, finalidad que excluye que el Rey pueda destinar a otros fines dicha
dotacin.
Aparte de los referidos recursos presupuestarios, se ponen tambin a disposicin de la Corona
una serie de bienes diversos, particularmente palacios y otros edificios con sus terrenos,
muebles y enseres, tradicionalmente incluidos en el Real patrimonio o hoy llamado Patrimonio
Nacional, contemplado art 132.3 de la constitucin y regulado en La ley 26/1982 de 16 Junio.
Estos bienes se han conceptuado siempre como afectos al servicio de realce de la dignidad de
la institucin real. El Rey y su casa pueden servirse, pero no son titulares del mismo y no
pueden llevar a efecto ni actos de de disposicin ni de administracin, actividad que la ley
reserva a un consejo de administracin.
La estructura de la Casa Real es la prevista en RD 434/1988 de 6 de mayo, que refuerza la
autonoma del Rey para organizar y gobernar la Casa Real definida, definida como rgano de
apoyo: (La Casa de Su Majestad el Rey es el organismo que bajo la dependencia directa de
S.M., tiene como misin servirle de apoyo en cuantas actividades se deriven del ejercicio de sus
funciones como Jefe de Estado), que hoy tiene una pequea organizacin, (de dimensin
sensiblemente inferior a la de otras casa reales europeas, por lo que no se puede excluir su
redimensionamiento para adecuarla a las funciones que ha de desempear el monarca), que
es la siguiente:
a) El Jefe de la Casa Real, que dirige todos sus servicios y lleva las relaciones con el
Exterior.
b) El Secretario General, que est al frente de la Secretaria general y, por tanto, de toda
la actividad administrativa, excepto la rbita militar.
c) El cuarto Militar, que es dirigido por el Jefe del Cuarto y que est compuesto por los
ayudantes del campo.
d) La Guardia Real y el Servicio de Seguridad.
e) Oficina de prensa.

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SUCESIN, REGENCIA Y TUTELA DEL REY
La sucesin de la Corona
El artculo 57.1 CE, dispone que la Corona de Espaa es hereditaria en los sucesores de S.M.
Don Juan Carlos de Borbn, legtimo heredero de la dinasta histrica. La Constitucin parte del
hecho de que Don Juan Carlos ya haba accedido al trono el 22 de noviembre de 1975, por
tanto no le instaura a l, sino que se limita a regular su sucesin. Adems, se sigue la pauta
establecida por otras Constituciones monrquicas de nuestra historia decimonnica y otras
Constituciones europeas, al establecer una Corona hereditaria, cerrando as la puerta a
posibles pleitos dinsticos.
La Corona constituye el nico status-roll decidida y abiertamente adscrito, es decir,
recibido, que opera en los mecanismos polticos de nuestra Constitucin. La Monarqua supone
la adscripcin a la misma y no puede dejar de ser serlo: o es hereditaria o no es Monarqua.
La justificacin funcional de la Monarqua es inseparable de la transmisin hereditaria, pues las
dos principales virtudes que habitualmente que se reconocen a la Monarqua y que son su
imparcialidad (la Jefatura del Estado no es debida a ningn grupo o faccin) y su continuidad
(la Jefatura del Estado se transmite sin saltos ni vacos), descansan en el hecho de que el Rey
nace y no se hace. As, la Monarqua parlamentaria implica la extrapolacin al orden poltico
de una serie de instituciones de carcter privado, tales como la familia y la herencia, pero sin
que esto suponga un clima de confusin entre el Derecho Pblico y el Derecho Privado, sino un
mundo de valores esencialmente indiscutido que presta estabilidad y permanencia a la
totalidad del orden poltico.
Nuestra Constitucin fija el orden de sucesin hereditaria (art 57.1), como forma sucesoria al
trono de carcter tradicional. En concreto, la sucesin al trono seguir el orden regular de
primogenitura y representacin, siendo preferida:
La lnea anterior a las posteriores,
En la misma lnea, el grado ms prximo al ms remoto,
En el mismo grado, el varn a la mujer,
Y en el mismo sexo, la persona de ms edad a la de menos.
El nico aspecto debatido del orden sucesorio durante el proceso constituyente fue el de la
preferencia del varn sobre la mujer (que tiene su origen en la ley Slica y estuvo en vigor de
forma ininterrumpida en nuestro pas desde 1837), por introducirse una contradiccin en la
igualdad de sexos que proclama el art. 14. En el momento de redactarse y aprobarse la
Constitucin, se daba por hecho que al Rey le sucedera, en su da, el Prncipe Felipe y que se
estableciera la preferencia del varn sobre la mujer, pero tambin parece lgico que este
punto pueda ser objeto de reforma constitucional en el futuro. Ciertamente, sta puede haber
sido la conciencia social dominante en Europa durante siglos, pero es evidente que se ha
producido un cambio, ya que la mayora de las monarquas europeas han modificado sus reglas
sucesorias para eliminar la preferencia del varn sobre la mujer. (Ej. Holanda, Suecia,
Blgica...etc.).
En nuestro pas, en marzo del 2005 el Gobierno acord consultar al Consejo de Estado sobre la
reforma del orden sucesorio a la Corona para eliminar la preferencia del varn, ste afirm que
el principio de igualdad es base suficiente para eliminar la regla de preferencia, sin invocar
otros argumentos.
Finalmente, y aunque exista acuerdo para ello, esta reforma no se llev a cabo, entre otros
motivos por el gravoso procedimiento establecido en el art. 168.

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Segn la Constitucin en su artculo 57.2, El Prncipe Heredero tendr la dignidad de Prncipe
de Asturias. El RD 54/1977 de 21 de enero, relaciona con mayor extensin los otros ttulos y
denominaciones que, conforme a la tradicin corresponden al Heredero de la Corona.
La figura del Prncipe Heredero aporta a la Monarqua parlamentaria la certeza sobre quin
asumir la Corona llegado el da de la sucesin y comporta la preparacin prctica y la
formacin terica con vistas a ese momento. Sin embargo, la CE no le encomienda funcin
alguna, aunque puede ejercer funciones representativas, por delegacin del Rey y en los
trminos y bajo el refrendo que la CE prev.
Si se extinguiesen todas las lneas llamadas a la sucesin en Derecho, el art 57.3 de la CE
dispone que las Cortes Generales proveern a la sucesin en la Corona en la forma en que ms
convenga a los intereses de Espaa.
El matrimonio de los Reyes y de sus descendientes: la CE 78 no prev nada sobre el
matrimonio del Rey, con lo que no se ve sometida a debate parlamentario. Slo se hace
referencia a las personas con derecho a la sucesin en el Trono (concepto que abarca a ms
personas que el Prncipe de Asturias), y parte de la presuncin del consentimiento, salvo
expresa prohibicin del Rey y de las Cortes Generales. En este supuesto quedaran excluidos en
la sucesin a la Corona por s y sus descendientes. La prohibicin del Rey precisa de refrendo
(art 64.2), puesto que acarrea efectos polticos, ya que incide en el orden sucesorio de la
Corona.
La abdicacin o la renuncia del Rey han de ser aprobada por las Cortes en Ley Orgnica. La
abdicacin puede llevarla a cabo el Rey que ostenta la Corona, mientras que la renuncia a sus
derechos dinsticos puede formularla el Rey destronado.

La Regencia
La muerte del Rey no abre un interregno, ya que su sucesor comienza inmediatamente su
reinado sin ms requisitos que los previstos en art. 61 CE:
Artculo 61.
1. El Rey, al ser proclamado ante las Cortes Generales, prestar juramento de desempear
fielmente sus funciones, guardar y hacer guardar la Constitucin y las Leyes y respetar los
derechos de los ciudadanos y de las Comunidades Autnomas.
2. El Prncipe heredero, al alcanzar la mayora de edad, y el Regente o Regentes al hacerse cargo
de sus funciones, prestarn el mismo juramento, as como el de fidelidad al Rey.

La doctrina tradicional, a la vez que subrayaba las ventajas de la Monarqua sobre la repblica
en cuanto a sustraer la designacin del Jefe de Estado de las maniobras polticas partidistas,
reconoca que el Rey puede sufrir problemas de salud o la prdida de la misma en edades en
que el heredero sea menor de edad. Surgi as la figura de la Regencia, que es la institucin a la
que corresponde ejercer las funciones del Rey durante la menor edad, la ausencia o la
incapacidad del titular de la Corona.
La Regencia ejerce siempre sus funciones, por mandato constituiconal, con el mismo contenido
y alcance que la CE prev para cuando son despeados por el propio Rey, pero con carcter
meramente interno. Consecuentemente, el Regente acta mediante actos refrendados y
siempre en nombre del Rey
La CE distingue dos supuestos distintos de Regencia:
a) Regencia por minora de edad del Rey: La CE no establece una mayora de edad
especial para el Rey, alcanzndose sta a los 18 aos. En este caso la Regencia se
ejercer por el padre o la madre del Rey. En defecto de stos, el pariente de mayor
edad ms prximo a suceder en la Corona. Es el nico supuesto en que la Constitucin
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permite a la Reina consorte o al consorte de la Reina asumir funciones
constitucionales. En defecto de padre o madre del Rey entrar a ejercer la Regencia,
durante el tiempo de la minora de edad del Rey, el pariente de mayor edad ms
prximo a suceder en la Corona. (art 59.1)
b) Regencia por la inhabilitacin del Rey: supuesto de incapacidad fsica o mental
sobrevenida en la persona del Rey, que requiere que la inhabilitacin sea reconocida
por las Cortes Generales (art 59.2 CE).
Se distinguen dos casos:
1. Si el Prncipe heredero fuera mayor de edad entrar a ejercer inmediatamente la
regencia;
2. Si no lo fuere, ejercer la Regencia el pariente de mayor edad ms prximo a suceder
en la Corona.
En cualquier caso, si no hubiera ninguna persona a quien corresponda ejercerla, sta ser
nombrada por las Cortes Generales, y se compondr de 1, 3 5 personas.
No hay previsin alguna en la Ce de prever la Regencia cuando el Rey se halle ausente del
territorio nacional, por lo que lo ms prudente sera que el Rey no haga viajes a zonas
especialmente conflictivas que pudieran dar lugar a extraas circunstancias que dificultasen el
normal ejercicio de las funciones constitucionales de la Corona.

El tutor
En el caso de que el Rey sea menor de edad, adems de la Regencia, la CE contempla la figura
del tutor en su artculo 60, pero no define sus atribuciones, por lo que debe entenderse que
son las que confiere el Cdigo civil.
Hay supuestos de tutora, en funcin del mtodo seguido para la designacin del tutor:
a) La tutela testamentaria: es el supuesto ordinario, pues ser tutor del Rey menor la
persona que en su testamento hubieses nombrado el Rey difunto, siempre que sea
mayor de edad y espaol de nacimiento.
Se discute la necesidad del refrendo para este acto del Rey. Para el Prof. Alzaga no es
preciso el refrendo: la exigencia del refrendo se refiere al a todos los actos del Rey,
pero no a sus actos privados, y el tutor del Rey desempea slo funciones de Derecho
privado, ninguna de Derecho pblico.
La tutela es una institucin del Derecho de familia, y si la Constitucin parte de
respetar el carcter privado de los actos del Rey ajenos a sus funciones
constitucionales, no tiene sentido exigir el refrendo a la hora de elegir un tutor sin
funciones jurdico-polticas. Es fin de la tutela la guarda de la persona y los bienes del
menor, y el Rey goza de libertad para administrar su patrimonio personal. El
documento elegido por la Constitucin es el testamento, que es el nico que nuestro
Cdigo civil admite para que un padre designe tutor, y este documento no parece
indicado para que concurra el refrendo.
El que la tutela testamentaria se anteponga en nuestra Constitucin a la legtima
puede conducir a situaciones absurdas si aquella no recae en el otro cnyuge regio
viviendo al sobrevenir la muerte del Rey, salvo que aqul linde con una situacin de
incapacidad.
b) Tutela legtima: en defecto del anterior, se confa la tutela a personas cuyo afecto al
menor se presupone. La Constitucin slo prev la tutela legtima del padre o madre
del Rey menor, mientras permanezcan viudos.
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c) Tutela dativa: en ausencia de las anteriores, el tutor ser nombrado por las Cortes
Generales, reunidas en sesin conjunta de ambas Cmaras, pero no podrn
acumularse los cargos de Regente y tutor sino en el padre, madre o ascendientes
directos del Rey.
El ejercicio de la tutela, tal y como establece al art 60.2 CE, es tambin incompatible con el de
todo cargo o representacin poltica, asegurando que el tutor desempear su funcin al
margen de aspiraciones de poder o de la contienda poltica.

Tema 3
Las funciones del rey
LAS FUNCIONES DEL REY ( Su alcance actual).
La evolucin de las Monarquas ha abocado a una amplsima reduccin de las funciones de
reinar en las Monarquas parlamentarias de nuestro tiempo. As, nuestro Rey, como la
totalidad de los reyes europeos, reinan sobre pueblos con cultura poltica creciente, formados
por ciudadanos habituados a la participacin en poltica y a las elecciones libres y competitivas,
de modo que en la mayora de los supuestos el Rey es el gran espectador de la vida poltica, en
la que interviene arbitrando y moderando (tal y como lo prev el artculo 56.1 CE) y guardando
y haciendo guardar la Constitucin (Art 61.1)
Las funciones del Rey se contemplan en el art. 56.1 de la CE, estableciendo que: "El Rey es el Jefe
del Estado, smbolo de su unidad y permanencia, arbitra y modera el funcionamiento regular de las
instituciones, asume la ms alta representacin del Estado espaol en las relaciones internacionales,
especialmente con las naciones de su comunidad histrica, y ejerce las funciones que le atribuyen
expresamente la Constitucin y las leyes".
La equivocidad con que se expresa este artculo ha dado lugar a dos interpretaciones:
1. La interpretacin de que el Monarca tiene dos grandes categoras de funciones, ambas
otorgadas por la CE, pero la primera con un mayor mbito de discrecionalidad (funcin
arbitral y moderadora y alta representacin del Estado en las relaciones
internacionales) y la segunda configurada por el colectivo de funciones tasadas que le
son atribuidas expresamente por la Constitucin y las leyes
2. La que comparten los autores del libro y que considera que el Rey no tiene ms
atribuciones que las que expresamente le reconocen la Constitucin y las leyes,
estando entre sus ms altas funciones la arbitral y moderadora, cuya trascendencia
puede ser mxima en momentos de crisis poltica, pero siempre ejercida a travs de
los procedimientos previstos en la Constitucin.
La prctica totalidad de la doctrina ha entendido que las funciones regias moderadora y
arbitral se desenvuelven en el terreno de la auctoritas, pero no de la potestas. As, junto con a
las funciones genricas del rey (la simblica, la representativa, la moderadora y la arbitral), se
encuentran, las que se pueden clasificar como de funciones especficas (las que expresamente
le atribuyen las Constitucin y las leyes), desempendose siempre las genricas a travs de
las especficas.

EL REY Y EL GOBIERNO.

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Constitucional III
Hasta la Constitucin de 1978 la mayor parte de los anteriores textos constitucionales, que
basados en el doctrinarismo construyeron las instituciones polticas sobre dos pilares: Corona y
Cortes haciendo descansar la vida de los gobiernos en el principio de la doble confianza,
conforme al cual el gobierno no slo necesitaba la confianza de las Cortes, sino tambin del
Rey, al que se atribua la titularidad del poder ejecutivo. Actualmente desaparece esta
identificacin y se da un tratamiento constitucional a estas cuestiones situado en las antpodas
de nuestra tradicin histrica que abocaron a un amplio desprestigio de la Corona y de los
partidos que se fueron turnando en el poder
Las funciones que atribuye la Constitucin vigente al Rey en relacin con el Gobierno son las
siguientes:

Respecto a la designacin y cese del Gobierno

a) Proponer el candidato a Presidente del Gobierno (art. 62 d) CE): es la funcin regia
con mayor peso poltico que puede convertir al Rey en rbitro efectivo de la vida
poltica (cosa que hasta la actualidad no se ha producido). En todo caso esta facultad
est muy condicionada por dos Requisitos formales (art. 99.1 CE), que son:

La previa consulta con los representantes designados por los Grupos polticos
con representacin parlamentaria.

Efectuar la propuesta a travs del Presidente del Congreso, el cual

desempea un papel de mero cauce de la propuesta.

El Rey tiene de iure libertad de sugerir el candidato que estime conveniente no pasa
de ser una posibilidad formal-, pero al necesitar el candidato la confianza del Congreso
de los Diputados, no puede el Rey de facto pensar en respaldar un candidato que no
pueda gozar al menos de mayora simple en la Cmara baja.
El contenido de esta importante facultad regia est en ltima instancia condicionado
por el sistema parlamentario y de partidos. Esto esta en relacin directa con la
existencia o no de una mayora absoluta en el Congreso, ya que de darse sta, el Rey
debe limitarse a proponer como candidato a la Presidencia del ejecutivo al Jefe del
partido que ha obtenido la mayora de los diputados en las elecciones generales. Y lo
mismo ocurrir en los casos cuando de las urnas haya salido una mayora simple que
roce la mayora absoluta y sea impensable un Gobierno respaldado por la totalidad de
los restantes partidos. Sin embargo, en un sistema no bipartidista (como tericamente
es el nuestro) no son descartables las situaciones postelectorales en que no haya una
mayora clara para respaldar un Gobierno, y es en estos casos cuando se produce le
papel arbitral del Rey
Las consultas regias a los representantes de los grupos polticos, ms que para recabar
informacin conducente a sugerir el Rey un candidato fruto de su iniciativa, servirn en
la prctica totalidad de los casos para que el Rey conozca los acuerdos a los que al
respecto hayan llegado los partidos que estn en condiciones de garantizar un voto
favorable a la investidura en el Congreso.
Si transcurrido el plazo de 2 meses, a partir de la primera votacin de investidura,
ningn candidato hubiese obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolver ambas
Cmaras y convocar nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso.
Tal y como se especifica en el artculo 101 CE, los casos en que el Rey debe proponer
un candidato a la Presidencia del Gobierno al Congreso de los Diputados son los
siguientes:
a) Tras la celebracin de elecciones generales.
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Constitucional III
b) En los casos de prdida de la confianza parlamentaria, por negacin de
un voto de confianza.
c) Por dimisin del Presidente del Gobierno.
d) Tras el fallecimiento del Presidente del Gobierno.
b) Nombrar al Presidente del Gobierno: Una vez investido el candidato en el Congreso o
bien haya prosperado un voto de censura, el Rey proceder al nombramiento del
Presidente del Gobierno en los trminos previstos en la Constitucin (art. 62 d) CE).
Es un acto reglado al que el Monarca viene constitucionalmente obligado, refrendando
este nombramiento el Presidente del Congreso (art. 64.1 CE)

El cese del Presidente del Gobierno, tras la celebracin de elecciones generales, la

prdida de la confianza del Congreso, su dimisin o su fallecimiento, se debe
formalizar por Real Decreto firmado por el Rey y refrendado por el Presidente del
Gobierno saliente, con la obvia excepcin del fallecimiento de ste, en que el refrendo
corresponde al Vicepresidente del Gobierno de existir ste.
c) Nombrar y separar a los miembros del Gobierno, a propuesta de su Presidente: El
Rey en este caso, como en tantos otros es en nuestro Derecho constitucional un
centro de imputacin de actos que realmente corresponden a otro autor y en este
caso obviamente al Presidente del Gobierno. Es decir, la iniciativa y la responsabilidad
de estos nombramientos recaen por entero en la persona del Presidente del Gobierno,
una vez investido por el Congreso, pero, sin necesidad de que ste haya tenido que
desvelar en la sesin de investidura ante la Cmara, los nombres de los futuros
ministros.

Otras funciones del Rey respecto del Gobierno.

a) Ser informado de los asuntos de Estado y presidir, a estos efectos, las sesiones del
Consejo de Ministros: El Rey debe ser informado por el Presidente del Gobierno, salvo
en los casos en que preside el Consejo; no hay por lo tanto despacho con los Ministros.
La costumbre constitucional ms afortunada sera la que centrase la informacin del
ejecutivo hacia el Rey a travs de la persona del Presidente del Gobierno, y, por
supuesto, de los Presidentes del Congreso y del Senado, y ms espordicamente de los
Presidentes de las CCAA y de los Partidos Polticos, sin perjuicio de que el Rey pudiera
normalmente recibir otras informaciones puntuales de los ministros.
Prev, tambin el art. 62 g) CE que el Rey puede presidir las sesiones del Consejo de
Ministros, cuando lo estime oportuno, a peticin del Presidente del Gobierno,
limitndose su presencia all a ser informado, y no a dirigir las deliberaciones o a
participar en las mismas, y mucho menos a involucrarse en los acuerdos que se
adopten. Es decir, el Rey no est al frente del Poder Ejecutivo ni forma parte del
mismo. La literalidad del precepto exige una peticin expresa del Presidente del
Gobierno, sin la cual el Rey no puede asistir a tales sesiones, ahora bien, esta peticin
no es vinculante para el titular de la Corona que puede libremente declinar la
invitacin.
b) Expedir los decretos acordados en Consejo de Ministros, nombramientos de empleos
civiles y militares, y otorgamiento de honores y distinciones: El art. 62 f) CE incluye:

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La facultad de expedir los decretos acordados en el Consejo de Ministros: el

artculo remarca con exactitud que es al Consejo de Ministros, y no al
Gobierno.
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Constitucional III
Hay diferencias en la doctrina respecto sobre si el rey viene obligado en todo
caso a la expedicin de los decretos. La doctrina ha mantenido al respecto 3
tesis:
o

SANCHEZ AGESTA: Cabe considerarlas situaciones polticas de hecho

en que el Rey ponga objeciones graves a la firma de un decreto con un
fundamento en la Constitucin que pudiera determinar de hecho la
dimisin del Gobierno.

La mayor parte de la doctrina sostiene que el Rey viene obligado a la

expedicin de los decretos, mxime porque tal expedicin no pasa de
ser una formalidad para que los decretos aprobados en el Consejo de
Ministros entren en vigor, ya que como establece el artculo 97, es el
gobierno ejerce la potestad reglamentaria.

ALZAGA sostiene que la firma del Rey es un acto obligado: El Rey no

puede adentrarse a juzgar si el contenido de la disposicin que se le
pasa a la firma vulnera normas superiores del ordenamiento jurdico,
bien por transgredir una ley, bien por contravenir la Constitucin.
Adems, el Rey tan slo podra negar su firma a un decreto si el mismo
no ha sido acordado en Consejo de Ministros, puesto que, entonces la
presunta norma carecera de tal rango normativo y porque este
requisito viene recogido en la CE (art. 62 f)).

As, los Reales Decretos se caracterizan por tratarse de actos del rey, que no
estn precedidos por una aprobacin en el Consejo de Ministros, y que
conservan la forma jurdica del Real Decreto por inercia histrica. Esto pone de
manifiesto que la redaccin del artculo 62.f no pudo ser ms cuidada

Conferir los nombramientos civiles y militares y otorgamiento de honores y

distinciones: La primera vertiente es consecuencia de una tradicin histrica
de nuestro constitucionalismo monrquico y tiene carcter formal o simblico.
La segunda vertiente, tambin heredera de la historia, es materia regulada
por la Ley en la que la firma del Rey no puede prescindir del refrendo
gubernamental, aunque en la prctica, la doctrina, asume que es terreno del
honor y no de los derechos efectivos ni del poder poltico, por ello es admisible
que el Rey sugiera algn nombre a la hora de otorgar alguna condecoracin o
distincin de anloga naturaleza y esto encaja bien con su funcin simblica y
representativa.

c) El mando supremo de las fuerzas armadas: Ha habido en la doctrina diferentes

interpretaciones del carcter de la comandancia militar regia a que se refiere el
artculos 62.b:

SANCHEZ AGESTA: esta competencia se atribuye directamente al Rey y aunque

no puede ejercerla sin refrendo, si puede corresponderle una cierta iniciativa.
El Gobierno puede oponerse y, ante la insistencia regia, si considera que no
debe admitir la responsabilidad de una acto, puede dimitir; lo que es un freno
a la iniciativa regia moderada as por el refrendo en base a mltiples
consideraciones de Derecho histrico y comparado.

SEVILLA ANDRS y HERRERO DE MION: defienden sin tapujos el carcter

efectivo del mando regio de las Fuerzas Armadas

ALZAGA: El mando del Rey sobre nuestras Fuerzas Armadas, no es efectivo,

sino de carcter eminente y complementario de la facultad efectiva que el art.

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Constitucional III
97 CE otorga al Gobierno de dirigir la Administracin militar y la defensa del
Estado. nica visin no contradictoria con el concepto de Monarqua
Parlamentaria y con la generalidad de que el refrendo debe exigirse, por
imperativo del art 64, a todos los actos del Rey previstos en el artculo 62. Esta
interpretacin es la sostenida por la mayora de la doctrina constitucionalista
espaola.
d) Acreditar a los embajadores y otros representantes diplomticos: Esta funcin deriva
del art. 56 CE., segn el cual "el Rey es el Jefe del Estado" y "asume la ms alta
representacin del Estado espaol en las relaciones internacionales". La propia CE le
atribuye la facultad de recibir a los representantes extranjeros en Espaa, que estn
acreditados ante l (art. 63 CE). Ahora bien, tales funciones son simblicas, ya que es
al Gobierno a quin le corresponde la direccin de la poltica exterior del Estado (art.
97 CE). Por tanto, corresponde al Gobierno nombrar los embajadores y otros
representantes diplomticos, cuyas cartas credenciales mediante acto sujeto a
refrendo gubernamental- sern firmadas por el Rey.
e) Otras funciones:
1) Al Rey corresponde convocar a Referndum en los casos previstos en la
Constitucin, entre los que se encuentra:
a) El supuesto de referndum potestativo acerca de decisiones polticas
de especial trascendencia, mediante propuesta en exclusiva del
Presidente del Gobierno y convocado por el Rey previa autorizacin
del Congreso de los Diputados (art. 92 CE).
b) El supuesto de Reforma Constitucional, a que se refieren los arts.
167.3 y 168.3 CE.
2) Atribuye tambin la CE al Rey el Alto Patronazgo de las Reales Academias.

EL REY Y LAS CORTES.

Hoy la independencia de las Cortes respecto al Rey es total, aunque la CE le reserva ciertas
facultades que tienen un contenido meramente formal.

Sancionar y promulgar las leyes: La sancin regia es el ltimo rescoldo de lo que

antao fue el poder legislativo del Monarca. Nuestra CE de 1978 dispone que corresponde
al Rey la sancin de las leyes (art. 62 a)) aprobadas por las Cortes Generales, y debe
hacerlo en el plazo de 15 das (art. 91) a partir del da siguiente a aquel en el que el
Presidente del Gobierno somete el texto legal de que se trate a la firma del Rey. El
refrendo de la sancin compete al Presidente del Gobierno, sin otra finalidad que certificar
la autenticidad de la firma regia. En consecuencia, la sancin ya no es el acto de un Rey
colegislador sino el cumplimiento de una obligacin constitucional por un rgano hacia el
que se guarda un respeto formal.
El Rey no puede negarse a sancionar ni siquiera en supuestos de inconstitucionalidad de la
norma, de los que habr de entender, en su caso y da, el TC.
La Constitucin y la doctrina distinguen entre el acto de sancin y el de promulgacin de
las leyes. La promulgacin es una frmula rituaria que se estampa con la firma del Rey, a
continuacin de la sancin y que literalmente dice as. Promulgacin. Por tanto, Mando a
todos los espaoles, particulares y autoridades, que guarden y hagan guardar esta Ley
La promulgacin es un acto debido de carcter meramente declarativo, que se limita a
integrar formalmente la eficacia de la ley y, a la par, contiene un mandato tambin pro

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Constitucional III
forma- dirigido a las autoridades y ciudadanos para que la cumplan. La promulgacin en
la prctica- es simultnea a la sancin.

Convocar y disolver las Cortes Generales y convocar elecciones en los

trminos previstos en la Constitucin: La actual facultad regia de convocar las
Cmaras est limitada a la Convocatoria de las Cmaras al comienzo de la legislatura, tras
la celebracin de elecciones generales y no al inicio de las sesiones anuales, en febrero y
en septiembre, o extraordinarias que corresponde al Presidente de las Cmaras.
Tras las elecciones al Congreso, por imperativo del art. 68.6 CE, el Rey deber convocarlo
dentro de los 25 das siguientes a la celebracin de las elecciones. La laguna
constitucional en lo referente a la convocatoria del Senado debe ser colmada aplicando
anlogamente la misma previsin constitucional.
La disolucin anticipada de las Cortes Generales (art.115 CE) es una facultad meramente
formal, puesto que ni la sola voluntad del Monarca es suficiente para una disolucin
anticipada de las Cmaras, ni puede el Rey ms all de ejercer su derecho a aconsejarnegarse a acceder a la solicitud de disolucin que le presente el Presidente del Gobierno.
En el supuesto de disolucin automtica del art. 99, por imposibilidad de investir a un
candidato a Presidente del Gobierno en el plazo de 2 meses, el Rey debe disolver ambas
Cmaras y convocar nuevas elecciones automticamente, sin margen alguno de
discrecionalidad, con el refrendo del Presidente del Congreso.

Manifestar
el
consentimiento
del
Estado
para
obligarse
internacionalmente por medio de tratados: Corresponde al Gobierno dirigir la
poltica exterior (art. 97 CE) y por tanto, negociar los tratados internacionales, a las Cortes
autorizar los tratados (arts. 93 y 94) y al Rey tan solo asumir la funcin representativa de
manifestar finalmente el consentimiento del Estado.
Declarar la guerra y hacer la paz:El art. 63.3 CE establece que Al Rey corresponde,
previa autorizacin de las Cortes generales, declarar la guerra y hacer la paz.
En esta materia, el Rey tampoco tiene margen de discrecionalidad, ya que los supuestos de
declaracin de la guerra o de hacer la paz son de iniciativa del Gobierno (art. 97 CE),
precisan de autorizacin de las Cortes (art. 63.3 CE) y no es concebible que, llegado el caso
de producirse esta autorizacin el Rey se negase a firmar la declaracin de guerra o la paz,
la firma regia se desenvuelve en estos casos en el mbito simblico.

EL REY Y LA JUSTICIA.
El Poder Judicial goza de una muy particular independencia en nuestro sistema constitucional,
que es, sin embargo, compatible con ciertas funciones simblicas que se le atribuyen al Rey.
El art. 117 de la CE determina que "la justicia emana del pueblo y se administra en nombre
del Rey" por Jueces y Magistrados. Se trata de una reminiscencia histrica de carcter
simblico, sin ninguna consecuencia prctica.
El Presidente del Consejo General del Poder Judicial, que es el presidente del Tribunal
Supremo, es nombrado por el Rey a propuesta del propio Consejo (art 123 CE), mientras que el
Fiscal General del Estado es nombrado por el Rey a propuesta del Gobierno, odo el CGPJ (art
124)En estas circunstancias, corresponde al Rey. En ninguno de los dos casos hay margen para
la discrecionalidad.
Puede tambin, el Rey, Ejercer el derecho de gracia con arreglo a la ley, que no podr
autorizar indultos generales (art. 62 i) CE. La propuesta de indulto, parte del Ministro de
Justicia y es el Consejo de Ministros el que lo decide efectivamente. El ejercicio de esta
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facultad tiene reserva de Ley especfica, por la necesidad del concurso de refrendo y por la
prohibicin de conceder indultos generales.

EL REY Y LAS COMUNIDADES AUTNOMAS.

La confianza entre el centro y las regiones y nacionalidades de la periferia se construyen en la
Constitucin desde principios, equilibrios, controles y garantas. Una de estas ltimas es la de
que el Rey al ser proclamado ante las Cortes Generales, prestar juramento amn de guardar
la Constitucin y las Leyes- de respetar los derechos de las CCAA (art 61.1). Este juramento
regio no convierte al Rey en defensor del bloque de constitucionalidad, funcin que
corresponde al Tribunal Constitucional, pero busca obligarle moralmente con unos derechos
de las CCAA que se quieren solemnizar.
El Rey ni convoca o disuelve las respectivas Asambleas legislativas, ni propone a stas el
candidato a Presidente del Gobierno autonmico, ni firma la convocatoria de elecciones, ni
sanciona las leyes de las CCAA, ni expide sus decretos, pero la CE le atribuye el nombramiento
de los Presidentes de las CCAA. (art. 152.1).
El TC ha declarado que este acto est sujeto a las prescripciones constitucionales y
consiguientemente debe ser refrendado en la forma prevista en el art. 64 CE.

LA INSTITUCIN DEL REFRENDO.

El artculo 64 CE dispone Los actos del Rey sern refrendados por el Presidente del Gobierno y, en su
caso, por los Ministros competentes. La propuesta y el nombramiento del Presidente del Gobierno, y la
disolucin prevista en el art. 99, sern refrendados por el Presidente del Congreso y adems aade
que, de los actos del Rey sern responsables las personas que lo refrenden (art. 64.2 CE). El
Rey es inviolable e irresponsable no est sujeta a responsabilidad- y sus actos estarn
siempre refrendados en la forma establecida en el art. 64 CE, careciendo de validez dicho
refrendo, salvo lo dispuesto en el art. 65.2 (art. 56.3 CE).
La institucin del refrendo surge histricamente para poder conocer qu Secretario del Rey
haba sido el encargado de preparar el acto o disposicin emanados de la voluntad regia pero
desemboc en el cambio de papel de ambas firmas, de modo que la firma de la persona
refrendante ser en la Monarqua parlamentaria la del autntico autor del acto y, por tanto,
responsable del mismo. Hoy da es, por tanto, el mecanismo por el que se limita con sutil
elegancia el poder del Monarca, cuyos actos precisan que una persona los refrende
voluntariamente y asuma toda la responsabilidad sobre la legalidad y oportunidad del caso.
En los actos del Rey refrendados slo existe una voluntad, normalmente la del refrendante y
en algn caso excepcional la refrendada (supuestos art. 99 CE).
Todos los actos del Rey han de estar sujetos a refrendo, con las excepciones de:
1) Distribuir la cantidad global que presupuestariamente se le asigne para
sostener su Familia y Casa (art. 65.1 CE).
2) Nombrar y relevar a los miembros civiles y militares de su Casa (art. 56.3 CE).
3) Adoptar actos de naturaleza personalsima (ej: contraer matrimonio o designar
en su testamento tutor al Rey menor) desempear actividades de mero
protocolo o cortesa.
4) Desempear actividades de mero protocolo o cortesa, tales como recibir en
audiencia a las personas que acuden a cumplimentarle.
En cuanto a la persona refrendante, el artculo 64.1 establece una regla general, conforme a la
cual el refrendo corresponde al Presidente del Gobierno y, en su caso, a los Ministros
competentes. Pero tambin estable excepciones tasadas a dicha regla en dos supuestos en
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que el refrendo corresponde al Presidente del Congreso de los Diputados y que son la
propuesta y nombramiento del Presidente del Gobierno y la disolucin prevista en el artculo
99, y que, segn la interpretacin del TC, constituyen dos situaciones lmites en que no existe
un Presidente del Gobierno investido de la confianza de las Cortes.
Cabe distinguir 2 tipos de refrendo:
1) Refrendo expreso. Es el supuesto ordinario, que concurre en todos los actos
jurdicos-formales del Rey y se resuelve por escrito, mediante la contrafirma
de la persona refrendante. El BOE es su vehculo ms habitual.
2) Refrendo tcito. Es un mecanismo reservado para actos orales del Rey (tales
como mensajes o discursos), para viajes oficiales o para la recepcin de un
Embajador extranjero y, en suma, para actividades oficiales que no produzcan
actos formales escritos. En tales supuestos el refrendo consiste en la presencia
material del Presidente del Gobierno o del Ministro competente.
La doctrina ha planteado el refrendo presunto en el supuesto de determinadas omisiones del
Rey que se entenderan refrendadas por aqul a quien le incumba la responsabilidad, salvo
que el mismo presente su dimisin. Es decir, se tratara de un refrendo presunto. Algunos
autores amparan mediante esta institucin del refrendo presunto las entrevista concedidas
por el Rey sin conocimiento del Gobierno; esto pone de manifiesto la peligroso de esta figura
equvoca del refrendo presunto, ya que, efectivamente, si esas declaraciones o entrevistas no
tienen contenido poltico son actos personalsimos que no precisan de refrendo alguno, pero
de tener trascendencia poltica precisan de un refrendo tcito a priori o simultneo, pero
nunca el Rey puede situar ante hechos polticos consumados al Gobierno.

Tema 4
Las Cortes Generales
ORIGEN HISTRICO
El uso del sustantivo Cortes se remonta en Espaa a la poca medieval, donde, por influencia

del emplazamiento donde se celebraban (all dnde estaba la Corte), se llamaba as a las
Asambleas deliberantes, que cuando tenan un carcter extraordinario o solemne en ocasiones,
se adjetivaban de generales. La misma referencia al lugar de reunin motiv que en otros pases
(Francia e incluso a Inglaterra y gran parte de los pases iberoamericanos) se utiliz la
expresin Corte como sinnimo de tribunal.
Esta denominacin siempre se mantuvo para denominar la Asamblea poltica de condicin
representativa, que pareci apropiada a lo largo de la Historia no slo medieval sino tambin
constitucional. Sin embargo, la expresin comn a nuestro constitucionalismo histrico es la
citada de Cortes y no la de Cortes Generales, empleada por nuestro vigente texto
constitucional por la conveniencia a juicio de nuestros Constituyentes de reservar al Parlamento
de la Nacin un ttulo diferenciador del que previsiblemente podran utilizar alguna de las
Asambleas legislativas de las futuras Comunidades Autnomas.
Las Cortes en los Reinos de la Espaa Medieval, desde el siglo XIII, e incluso en el primer
perodo de nuestra Monarqua absoluta fueron una Institucin, presidida por el propio Rey,
que integraba a los representantes de los diversos estamentos y asuma funciones de notable
importancia, Para muchos historiadores el peso poltico de las Cortes de Castilla, Aragn,
Catalua, Valencia o Navarra solo es comparable en su poca con la vitalidad del primer
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Constitucional III
Parlamento britnico. Sabido es que la Monarqua absoluta, en nuestra tierra como en otros
pagos, se esforz por controlar e incluso anular la actividad parlamentaria; pero no siempre lo
logr plenamente e indudablemente pervivi el recuerdo de unas Cortes dotadas de vitalidad.
As nuestro primer parlamentarismo (el de las Constitucin de Cdiz), quiso apoyarse en el
prestigio cuasi mtico que en los albores del siglo XIX conservaban nuestras Cortes histricas
pese a que la Monarqua absoluta las someti a sus dictados.

TRATAMIENTO DE LAS CORTES EN LA SISTEMTICA DE LA

CONSTITUCIN
Nuestra Constitucin dedica a las Cortes Generales su Ttulo III, que es el segundo de los que
nuestra Ley poltica fundamental reserva a su parte orgnica.

NATURALEZA Y CARACIERES
Poder poltico y rgano constitucionalmente limitado
Las Cortes encarnan uno de los tres poderes clsicos del Estado: el Poder legislativo y aunque
hayan perdido en la vida poltica diaria el carcter preeminente, con que fueron concebidas
inicialmente por el pensamiento liberal, no se puede desconocer su particular relevancia en la
vida poltica.
El peso especfico de las Cortes dimana de sus importantes funciones legislativas, financieras y
de control del Gobierno, pero deriva, en ltima instancia y por encima de cualquier otra
consideracin, de su naturaleza esencialmente representativa.
El art 66, 1 de la Constitucin, primero de los que integran el Ttulo III, afirma que Las Cortes
Generales representan al pueblo espaol, lo cual es tanto como afirmar que sus miembros,
los parlamentarios, son representantes del pueblo.
Como, conforme al art 23,1 CE, los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos
pblicos, o por medio de representantes, libremente elegido, podemos colegir que el rgano
del Estado que por antonomasia representa al pueblo espaol son las Cortes Generales. De
este punto de partida se ha deducido errneamente con frecuencia en nuestra tierra y en
nuestra poca que las Cortes son el titular real de la soberana y tambin ha derivado en que
algunos parlamentarios se autotitulen, en ocasiones y con motivo de sus comparecencias
pblicas, de forma un tanto simplista, representantes de la soberana popular.
Ambas consideraciones, de ordinario, son incorrectas ya que tan slo en los contados y
excepcionales casos en que las Cortes actan como titulares del Poder constituyente
derivativo, conforme a los supuestos y a los procedimientos previstos en los arts, 167 y 168 de
la Constitucin, se puede sostener que las Cortes Generales actan como titular de la
Soberana nacional y, aun en estos casos, las Cortes pueden tener que someter su texto de
reforma de la Constitucin al pueblo mediante referndum. En los dems casos, las Cortes,
an siendo representativas del pueblo, son y actan como un poder constituido, que conforme
dispone al art, 9,1 est sujeto a la Constitucin y ser funcin esencial del Tribunal
Constitucional velar porque para que en el desempeo de sus funciones ordinarias, no
contravengan lo dispuesto en la Constitucin
Como es natural, las Cortes Generales no estn sometidas a las leyes, en la medida que entre
sus funciones est la legislativa, que les posibilita modificarlas o derogarlas, pero ello no
significa que en su justa medida no estn sometidas a diversas normas del ordenamiento
jurdico de rango inferior a la Constitucin. As:
1. Las Cmaras en su funcionamiento han de respetar sus respectivos Reglamentos
Parlamentarios, incidiendo en otro caso en el riesgo de que sus actos sean
impugnables.
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2. El legislador est obligado a aprobar las leyes con el carcter que venga previsto en la
Constitucin, y no pueden delegar en el Gobierno el dictar normas que deben ser
producidas por las propias Cortes.
3. Como tambin mantiene el Tribunal Constitucional, el sistema de delimitacin de
competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas configurado por la
Constitucin y por los Estatutos de Autonoma vincula a todos los poderes pblicos,
no pudiendo el legislador incidir en el sistema de delimitacin de las mismas sin
expresa previsin constitucional o estatutaria. No se puede, consecuentemente,
sostener que las Cortes constituidas son soberanas,
Uno de los ms importantes efectos de que nuestro ordenamiento jurdico est presidido por
una Constitucin escrita y rgida es que las Cortes, tras aprobarla dejaron de ser soberanas,
aunque pueden asumir la soberana popular al acometer un proceso de reforma de la
Constitucin (por los cauces previstos en su Ttulo X), en el que pueden necesitar la
ratificacin de la reforma mediante referndum popular.
El poder parlamentario est limitado obviamente no slo por los valores previos a la Lex
superior que la misma reconoce y consagra, sino incluso tambin por la sensibilidad colectiva
del pueblo que no puede ser desconocida alegremente por la mayora parlamentaria de cada
legislatura. Esta afirmacin es extensible incluso a los casos en que Las Cortes actan como
poder soberano constituido o derivativo.

rgano representativo
La Cortes se componen por eleccin popular directa, con la excepcin de determinados
escaos del Senado, cuya cobertura responde a un sistema indirecto.
Son concebidas en la CE (art. 66.1) como un rgano cuya funcin primera es representar al
pueblo espaol. Pero esta representatividad ha sufrido una evolucin a lo largo de la historia
muy significativa: en el medievo los procuradores, vinculados por mandato imperativo a sus
mandantes, ostentaban una condicin representativa bastante anloga a la de un mandatario
en Derecho privado, que est plenamente vinculado a la voluntad y al encargo de sus
mandantes. Durante el largo perodo histrico de la Monarqua absoluta, la representacin
sirvi para legitimar el poder omnmodo del Monarca. La democracia liberal construy una
teora sobre la representacin poltica conforme a la cual el representante parlamentario ha de
serlo de la totalidad del pueblo, sin que est sometido a la voluntad de sus electores ni a
mandato imperativo de ninguna ndole. As, la dinmica que pudiesen adoptar unos
representantes que jurdicamente estaban facultados para prescindir del pensar y del sentir de
los representados hizo que se escribiese que el diputado (vinculado ya por un simple mandato
representativo) no era el servidor de los electores sino su seor. En el siglo XX las crticas sobre
la realidad de la representatividad de los parlamentos fueron con frecuencia contundentes.
El problema actual de la representatividad de nuestras Cortes, como el de la gran mayora de
los Parlamentos de nuestra poca reside en que los miembros de las Asambleas estn en la
prctica supeditados al mandato no de sus electores, sino de sus partidos, que les someten a
una frrea disciplina y les convierten en meros portavoces de la cpula poltica de stos, y esto
plantea la duda de si esta disciplina se establece respetando el principio constitucional (art 6
CE) conforme al que la estructura y funcionamiento de los partidos debern ser democrticos

rgano colegiado y deliberante

Las Cortes son un rgano colegiado. Por el elevado nmero de los componentes de ambas
Cmaras, podemos hablar en puridad de Asambleas, y como tal sigue una mecnica compleja
para la adopcin de acuerdos, que incluye el debate y una votacin final para comprobar la
existencia de una mayora suficiente a favor del acuerdo que, en cada caso se adopte.
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La condicin de rgano deliberante es consustancial a todo Parlamento de nuestra poca y, en
buena medida, deriva de su condicin de rgano representativo del pluralismo poltico,
consustancial a la sociedad, que a su vez es un valor superior de nuestro ordenamiento
jurdico (art 1,1 CE) Las Cortes son el rgano de representacin de nuestra sociedad plural,
donde toman asiento las diversas posiciones polticas para debatir los asuntos pblicos.
Desde el ngulo jurdico, el que las Cortes sean un rgano deliberante es particularmente
trascendente, puesto que explica la preeminencia de la Ley votada en Cortes en el seno de la
jerarqua de las normas. La Ley se diferencia esencialmente de las disposiciones gubernativas
de carcter general (gestadas en la opaca privacidad en cuyo seno se desenvuelven siempre
las burocracias) en que, aunque ambas son expresin de resoluciones de la mayora poltica
que ostenta el poder, aqulla ha sido sometida a un largo proceso de deliberacin, en el que la
mayora ha tenido que exponer sus razones y confrontarlas con las de las minoras,
circunstancia que no se da en la produccin de un reglamento administrativo.
Aunque nuestro texto constitucional no define expresamente a las Cortes como un rgano
deliberante, si que parte de ello en varios de sus artculos.
Si en los orgenes del parlamentarismo la deliberacin buscaba persuadir con las propias
razones la mente y la voluntad de los Asamblestas del propio y de los restantes partidos, la
disciplina imperante en los grupos parlamentarios ha logrado que ni el mejor discurso pueda
aspirar a mover uno solo de los votos que han de emitirse tras un debate, del que conserva
poco ms que el nombre, ya que estos estn firmemente comprometidos con la posicin
adoptada por su partido desde antes de abrirse la deliberacin El debate parlamentario ha
derivado as hacia algo de naturaleza formal, en donde los alegatos tan slo se pronuncian de
cara a la tribuna de prensa y, por ende, para los lectores de peridicos, oyentes de la radio o
televidentes.

rgano dotado de publicidad

La publicidad es una de las caractersticas de la vida parlamentaria, ya que de las
deliberaciones de la Cortes deben poder tener conocimiento cuantos componen el pueblo
representado en Cortes.
El art. 80 CE dispone que sern pblicas las sesiones plenarias de las Cmaras salvo acuerdo en
contrario de cada Cmara, adoptado por mayora absoluta o con arreglo al Reglamento,

Efectivamente, la praxis de las sesiones de los plenos ha restringido las sesiones plenarias
secretas tanto que puede decirse que casi han desaparecido del panorama parlamentario
Adems, las sesiones de las Comisiones, de ordinario, se celebran en presencia de
representantes de los medios de comunicacin, lo que asegura su publicidad, aunque sin
presencia directa del pblico, tanto porque as lo predica una ya larga tradicin, como, sobre
todo, a causa de que lo limitado del aforo de los locales donde se celebran.
Sin embargo las Ponencias, que designan las Comisiones Legislativas para informar sobre los
Proyectos de ley que remite el Gobierno, celebran sus sesiones de trabajo sin presencia de
periodistas ni otro gnero de publicidad para permitir el dilogo franco, la negociacin y los
compromisos entre los diversos grupos parlamentarios. No debe olvidarse que la mejor vida
parlamentaria se compone tanto de debates en que mayora y minoras confrontan sus
distintos puntos de vista y sus diversas argumentaciones, como de previas conversaciones en
el seno de las ponencias o incluso dilogo ulterior de pasillos en bsqueda de formulas
transaccionales aceptables por unos y otros.

rgano autnomo
Esta nota es reflejo del origen histrico de las Cortes, que, lo mismo que las restantes
instituciones parlamentarias europeas, surgieron con antelacin al movimiento
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constitucionalista desde una doble perspectiva: Para el Rey eran rganos de asesoramiento y
apoyo, especialmente financiero; pero para los miembros de la Asamblea resultaba necesario
asegurar cierta autonoma frente a la voluntad regia.
Los primeros parlamentarios buscaron superar la mera dependencia feudal respecto del Rey,
para situarse en posicin, como mnimo, de pactar con l; aspiraban tambin a tener sede
propia y a no tener que reunirse donde les convocase el Monarca; procuraron tambin
celebrar sus sesiones conforme a sus propias reglas y prcticas Ahora bien, sin duda fue con la
Revolucin Inglesa y especialmente con la Francesa, cuando los Parlamentos invocan ttulos de
soberana y su independencia frente a la Corona; sta es la poca en que se consagran los
privilegios y prerrogativas de Las Cortes y de sus diputados.
Hoy no se puede hablar, de la soberana de las Cortes ni de su plena independencia respecto
de los restantes poderes polticos del Estado con los que mantiene diversos vnculos
(especialmente el de la mayora partidaria, que vincula frreamente al Gobierno con la
mayora parlamentaria), pero desde luego sigue siendo predicable acadmicamente de las
Cortes Generales su condicin de rgano autnomo.
Puede decirse que la Constitucin no slo reconoce la potestad de autoregulacin de las dos
Cmaras que integran las Cortes (art 72), sino que sita a los correspondientes Reglamentos
parlamentarios al margen del principio ordinario de jerarqua normativa puesto que no
teniendo naturaleza de Ley no pueden ser derogados o modificados por una Ley orgnica u
ordinaria, es lo que algunos autores gustan denominar la reserva de reglamento
parlamentario. Estos reglamentos estn complementados por resoluciones de los Presidentes
de las Cmaras dictadas, segn los casos, de acuerdo con las Mesas o con los Plenos de las
mismas.
El mismo art 72.1 CE asienta lo que se da en llamar la autonoma financiera de las Cmaras,
que significa que las mismas no han de estar, para cubrir sus necesidades, a lo que se prevea
en el proyecto de Presupuestos Generales del Estado, que el Gobierno remite anualmente al
Congreso para que se aprueben por las Cortes como Ley, sino que aprueban autnomamente
sus presupuestos
Su capacidad de autoorganizacin tambin se manifiesta tanto en su libertad para elegir sus
Presidentes, Mesas y rganos de trabajo en la forma que dispongan sus propios reglamentos
parlamentarios, como en la libertad, que le reconoce el reiteradamente citado art 72,1, de
regular el Estatuto de personal de las Cortes Generales.

rgano permanente
Las antiguas Cortes eran una institucin no permanente, que contrastaba con la presencia
continua del Monarca en la direccin poltica de la colectividad.
El pensamiento liberal, empeado en reforzar la posicin del Parlamento frente al Rey,
concibi al Parlamento como elemento central en el juego de las Instituciones del Estado. Los
excesos cometidos a lo largo de la Historia por reyes y gobiernos durante los parntesis en
que las Asambleas parlamentarias no estaban reunidas explica el que, a raz de la Revolucin
Francesa, se concibiera el Parlamento como un rgano permanente. Lo mismo sucedi en la
repblicas presidencialistas donde cundi la preocupacin por que en perodos de ausencia
de vida parlamentaria pudiera el Presidente sucumbir a la tentacin de arrogarse poderes
omnmodos
Las Cortes Generales son consecuentemente un rgano con vocacin de permanencia. Los
perodos inter sesiones, y la situacin que crea su disolucin o la expiracin de su mandato,
quedan cubiertos con las institucin de la Diputacin Permanente, que segn lo previsto en el
art 78 CE existe en cada Cmara.
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Organo inviolable
El art 66 3 CE declara solemnemente que Las Cortes Generales son inviolables Con ello se
aporta una proclamacin novedosa en nuestra historia constitucional y que, a la par, posee
escasos precedentes en el Derecho comparado. La finalidad de los constituyentes fue dotar de
proteccin jurdico penal a las Cmaras frente a toda interferencia o coaccin que pudieran
sufrir en su actividad o locales. Nuestro Cdigo Penal vigente dedica sus arts 492 y siguientes
a desarrollar la referida previsin constitucional.

EL BICAMERALISMO
La opcin bicameral
Las consideraciones que tradicionalmente se han invocado en favor del
bicameralismo.
En favor del bicameralismo se han esgrimido mltiples razones entre las que quizs la ms
clebre es la de presentar al Senado como una Cmara de enfriamiento, siguiendo el gesto que

hizo Washington, convencido defensor de las virtudes del sistema bicameral, en la Filadelfia de
1787, ante el escptico Jefferson, cuando el primero verti el caf caliente de la taza en el plato
antes de beberlo. El Senado es as concebido como el plato en el que se enfila el caf de la taza
de la Cmara de los Representantes, donde, segn se presuma, haban de hervir los ms
acalorados debates
Tambin se ha sostenido que un sistema bicameral permite que la Segunda Cmara
complemente a la otra, no slo en el terreno procedimental, sino sobre todo en el mbito
representativo. En otras palabras, se afirma que dos Cmaras permiten representar intereses o
espacios polticos distintos. Consiguientemente se defiende que junto a una Cmara de
representacin poltica general en nuestro caso el Congreso de los Diputados- se site una
representacin especial, que en el caso espaol, conforme a numerosos precedentes, reviste
la forma de Senado. En realidad no se discute que la nacin o el pueblo sea uno slo, sino que
se aspira a una dualidad de correlaciones representativas
El sistema bicameral ha prosperado en dos contextos diferentes, generando dos tipos de
bicameralismo:
a) El bicameralismo de los Estados federales: se acostumbra a considerar indispensable la
existencia de una Cmara Alta que plasme una representacin igualitaria de los Estados
miembros, sin perjuicio de su reflejo desigual en la Cmara Baja que resulta de su
diferente poblacin. Algunos autores justifican tambin el bicameralismo federal por la
conveniencia de equilibrar el peso poltico del Estado central (llamado Estado federal) y
el de los Estados miembros, mediante una representacin ad hoc de uno y otros
En concreto el Senado alemn (.Bundesrat) es la Cmara representativa de los Estados
miembros (Lnder) y tiene tanto funciones legislativas como funciones ejecutivas y de
cooperacin entre los Lnder. La Federacin ostenta las principales funciones legislativas y
los Lnder las ejecutivas En las funciones legislativas que son competencia de los Lnder el
Bundesrat interviene con carcter preceptivo. Es lo que se ha dado en llamar federalismo
de ejecucin.
b) El bicameralismo moderador de las monarquas constitucionales: El Rey aceptaba una
Cmara Baja, que era reflejo de la burguesa y -tras la sustitucin del sufragio censitario
por el universal- de todo el pueblo, sobre la base de que sta coexistiera con una Cmara
Alta o Senado, que, siguiendo el modelo de la Cmara de los lores, acogiese a las viejas
clases rectoras, con el propsito indisimulado de que ello sirviera de freno o contrapeso a
los impulsos de la Asamblea popular.
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La desaparicin de las monarquas constitucionales, unas veces por dar paso al estadio
siguiente de su evolucin, las monarquas parlamentarias, y otras para ser sustituidas por
repblicas, explica que este tipo de segundas Cmaras sea hoy escaso y meramente
residual

La segunda Cmara en nuestra Historia constitucional

En el constitucionalismo histrico espaol el Senado ha respondido casi siempre al modelo de
Cmara-freno acuado, por el conservadurismo monrquico. Frente al unicameralismo de la
Constitucin gaditana, el Estatuto Real de 1834 convoc la llamada Cmara de los Prceres,
bsicamente concebida como una Asamblea parcialmente nobiliaria y tambin en parte
representativa de grandes propietarios. Y este modelo, aunque progresivamente suavizado
inspir los senados de nuestras Constituciones decimonnicas, salvo los puntuales parntesis
comparativamente algo ms representativos que significaron los breves perodos de vigencia
de la Constitucin liberal de 1837 y de la Constitucin progresista de 1869.

Las incgnitas contemporneas sobre el bicameralismo

En las dcadas que transcurren entre el trmino de la Segunda Guerra mundial y la aprobacin
de nuestra Constitucin de 1978 desapareci un nmero elevado de Cmaras Altas, desde
luego no compensado con los escasos senados de nuevo cuo, entre los que se contabiliz el
espaol. Dinamarca amortiz su Senado en la dcada de los cincuenta, ms tarde Noruega
opt por una Cmara nica y su ejemplo fue seguido por Islandia. En 1974 lo hizo Suecia y en
1976 Portugal.
Sin embargo, ha habido un repunte de las llamadas segundas Cmaras, sobre cuya
funcionalidad, all donde no existe una estructura compleja de ordenacin territorial del
poder, hay motivos para albergar serias dudas, como es el caso de las llamadas provincias
federadas de Argentina, muchas de las cuales brillan por su escassima poblacin, pero en
favor de su permanencia se aferran tanto quienes ocupan sus escaos como los numerosos
burcratas adscritos a las mismas,
El problema de fondo de la disfuncionalidad que emana de la doble representacin, comn a
todo bicameralismo, que duplica la representacin popular mediante sistemas electorales y
circunscripciones distintos, es que puede dar Gobiernos sustentados en mayoras del
Congreso, pero confrontados con una mayora senatorial adversa y de este problema no
escapan los Estados federales. As en Alemania han sido muchos y graves los bloqueos con que
la Cmara alta ha paralizado polticas federales, pero en septiembre de 2006, tras un largo
debate, se reform la Constitucin de 1949 con un recorte severo de la capacidad de
codecisin legislativa de tan problemtico Senado
Verdad es que el Senado de los Estados Unidos ofrece la excepcin de una dinmica positiva y
coherente con la ingeniera constitucional de su sistema presidencialista, pero su sistema de
partidos nada tiene que ver con el europeo, infinitamente ms disciplinado

La opcin de la Constitucin de 1978: El bcameralismo imperfecto

Nuestra Constitucin opt por que el Congreso de los Diputados contase con el concurso de
una segunda Cmara. Se hizo ms que por tradicin constitucional por la inercia creada por la
llamada Ley para la Reforma Poltica, en a que el Senado aspiraba tanto a ser reflejo de la
representacin de entidades territoriales, como a servir de Cmara de enfriamiento que
tendiese a la continuidad y estabilidad poltica y a la reflexin reposada y perfeccionamiento
tcnico de los textos legales, a la par que se conceba al Senado como regulador de la
Constitucin y regulador de las relaciones Ejecutivo- Legislativo. Obviamente esta visin del
Senado, con reminiscencias de la Alta Cmara conservadora decimonnica era no slo difcil
de aceptar por determinadas fuerzas polticas sino que resultaba tambin objetivamente
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anacrnica
Es necesario reconocer sin tapujos que el Senado espaol actual no es otra cosa que el fruto
de una singular transaccin en las Constituyentes: UCD presion en favor de mantener una
composicin de la Cmara Alta similar en lo sustancial (cuatro senador es por provincia) a la
definida en la Ley para la Reforma Poltica y el PSOE accedi, con diversas modificaciones, a tal
composicin bsica -que segn pensaba le perjudicaba por primar las pequeas provincias
agrarias- a cambio de vaciar no poco a esta segunda Cmara de competencias. El resultado de
tan singular acuerdo fue una Cmara de escasa utilidad, cuyas vergenzas pdicamente
intentan ser ocultadas (por el art. 69 1 CE) bajo una definicin grandilocuente, que le sirve de
velo, Cmara de representacin territorial. Es un bicameralismo atenuado, que tambin lo
podemos describir como bicameralismo asimtrico o imperfecto. Ciertamente estamos en
presencia de un sistema parlamentario de Asamblea preponderante, el Congreso de los
Diputados
Los autores se dividen actualmente entre los que no ven utilidad funcional al Senado tal y
como lo concibe la Constitucin, quienes observan, que, pese a lo que rece la letra del art 69 1
CE, la voluntad de los Constituyentes fue configurar una mera Cmara de moderacin y
aqullos que subrayan algunos vestigios reales de la Cmara de Representacin territorial, que
segn el art, 69 CE pretende ser.

La posible reforma del Senado

Pese al generalizado pavor a la reforma constitucional que se ha apoderado de nuestro clima
institucional, pronto se suscit el debate sobre la posible reforma del Senado,
La apertura del debate sobre la reforma

Por primera vez, con el Presidente Gonzlez en su ltima legislatura al quedar ayuno de
mayora slida en el Congreso y necesitado del apoyo de los partidos nacionalistas, plante el
reforma del Senado en el primer debate sobre el Estado de las Autonomas (septiembre de
1994). El segundo intento se debi al primer Gobierno del Presidente Aznar, tambin
minoritario en el segundo debate sobre el Estado de las Autonomas (marzo de 1997) quien
postul una reforma de la Cmara de inconcrecin notoria El tercero en el primer Gobierno
del Presidente Rodrguez Zapatero, quien apoyado igualmente en una mera mayora simple en
el Congreso hizo anlogo guio a las fuerzas nacionalistas. En la actual Legislatura, se ha
creado una Ponencia de estudio para reforzar las funciones del Senado constituida en el seno
de la Comisin de Reglamento
Es decir, la reforma se ha suscitado habitualmente a instancia de los partidos nacionalistas que
apoyaban al Gobierno minoritario del momento, ya que estos creen que les conviene reformar
la Cmara Alta para convertirla en un Senado asimtrico, en que sus nacionalidades tengan un
peso mayor que otras regiones y para ello buscan apoyo en la presunta condicin asimtrica
de nuestro Estado Autonmico.
La reforma del Reglamento del Senado de enero de 1994 se present como una potenciacin
de su funcin territorial, ms que probablemente porque en el ejercicio de la funcin
legislativa o de la de control poltico del Gobierno se haba constatado su completa ineficacia
y porque, la aplicacin del Ttulo VIII CE demandaba a juicio de buen nmero de pensadores la
existencia de una Cmara de integracin territorial.
La solicitud de informe al Cornejo de Estado
El Gobierno solicit del Consejo de Estado, en Pleno, que informase por escrito de unas
posibles reformas de la Constitucin, entre las que se encontraba la que nos ocupa. El rgano
consultivo evacu su informe en sin una propuesta mnimamente precisa
En nuestra opinin las dificultades son numerosas:
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Conceptualmente, por mucho que se quiera que el Senado sea una Cmara de representacin basada en exclusiva en las Comunidades Autnomas, lo que no podemos
es desembocar en un Consejo de stas, porque ello ni sera compatible con nuestra
concepcin constitucional de las Cortes Generales como representacin del pueblo
espaol (art 66,1 CE), ni con su prohibicin de mandato imperativo (art 67 2 CE), que
no admite el sistema de votacin uniforme de los senadores de cada Land, que
caracteriza al Bundsesrat alemn.

El incremento de las competencias legislativas del Senado en mbitos de trascendencia

autonmica acarreara problemas graves de definicin de tal campo normativo, sobre
todo si se suprime el carcter dirimente de la Cmara Baja, garanta fundamental de la
gobernabilidad del sistema.

La hipottica reforma tropieza con dificultades poltico-prcticas obvias: hay abultadas

diferencias que en dimensin territorial y poblacin muestran nuestras Comunidades
Autnomas y segn primemos tales factores incrementaremos o disminuiremos el
peso de las circunscripciones de amplia superficie como Castilla-Len o Andaluca, o
superpobladas, como Madrid (con mayor censo por ejemplo, que el Pas Vasco) Y
como la orientacin de voto no es la misma en todas ellas, hemos de asumir
modestamente que por afectar la posible reforma a los intereses bsicos de los
partidos, no se puede solventar ni en un limbo acadmico ni en el Consejo de Estado.

Tema 5
La composicin de las Cmaras
REFERENCIA A LA RELACIN ENTRE LA COMPOSICIN Y LAS
FUNCIONES DE UN RGANO
La composicin de las Cmaras y el sistema electoral
Dada la naturaleza esencialmente representativa de las Cmaras parlamentarias, el sistema
jurdico electoral por el que se opte para traducir los votos en escaos determinar una u otra
composicin concreta de la Asamblea de que se trate, puesto que potenciar o dificultar la
presencia de determinados partidos polticos, e igualmente favorecer bien la formacin de
mayoras parlamentarias que respalden al Gobierno, bien una presencia de los pequeos
partidos en la Cmara, aun a costa de una composicin ms fragmentada de la misma

El sistema electoral mayoritario: Sistema electoral, de raigambre britnica, se rige por el

elemental principio de las mayoras, Se suele combinar con la figura del distrito uninominal, es
decir, por el que se elige un solo representante. Normalmente se exige la mayora relativa o
simple, que da el triunfo a la candidatura ms votada. En alguna ocasin el sistema se sofistica
al exigirse en primera vuelta mayora absoluta (la mitad ms uno de los votos emitidos) para
proclamar electo a un candidato; de no obtenerse tal mayora los dos candidatos mejor
colocados han de someterse a una nueva votacin (segunda vuelta), en la que resultar electo
quien obtenga mayor nmero de votos. Como es sobradamente conocido, desde hace ya
muchas dcadas la Ciencia poltica explica que este sistema tiende tanto hacia el bipartidismo
ms o menos perfecto, como a producir en las Cmaras mayoras absolutas, que facilitan
Gobiernos dotados de respaldo mayoritario monocolor
Tiene una importante variante, la denominada mayoritario con representacin de la primera
minora, que se acostumbra a construir en base a un distrito plurinominal pero pequeo (por
ejemplo de tres o cuatro representantes) junto con la disposicin de que el elector ha de votar
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a un nmero de candidatos inferior - normalmente en nmero de uno- al de escaos a cubrir,
con lo que se reserva un puesto para la segunda fuerza poltica

Sistema electoral de representacin proporcional

Se trata de un sistema electoral de caractersticas bien diversas del mayoritario. Arranca de un
principio o punto de partida que situaramos en una preocupacin por la deformacin del
pluralismo real a la hora de reflejarlo en una Cmara parlamentaria (infrarepresentacin de
los partidos minoritarios), lo que se busca evitar mediante la adjudicacin a cada fuerza
poltica de un nmero de escaos proporcional al de votos que haya logrado
Esta proporcionalidad puede ser prcticamente absoluta, como sucede bien cuando el distrito
electoral es nico, tambin llamado nacional, bien en los supuestos en que los distritos son de
tamao pequeo y/o mediano pero hay aplicacin de restos a unas listas nacionales, lo que
precisamente asegura una representacin muy proporcional
Es un sistema que conoce mltiples variantes, pero de ordinario se caracteriza por primar el
pluripartidismo, las Cmaras parlamentarias cuya composicin refleja todo el pluralismo
poltico del pas y, en tercer trmino, Gobiernos de coalicin o de minora con apoyos ms o
menos estables durante la legislatura otorgados por otros partidos,

LA COMPOSICIN DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS

Los criterios constitucionalizados
Una doble limitacin numrica, de los miembros que componen el Congreso
El art 68.1 CE comienza por disponer que el Congreso se compone de un mnimo de
trescientos y un mximo de cuatrocientos Diputados. Esto, al combinarse con el sistema de
representacin proporcional y con un determinado nmero de circunscripciones, afecta a la
prima que se concede a los partidos mayoritarios a costa de la representacin que obtendrn
los minoritarios En efecto, cuando hay pocos Diputados a repartir y muchos distritos electorales
buena parte de ellos pequeosla proporcionalidad, especialmente si se utiliza un mtodo
que no conlleve aplicacin de restos a una lista nacional, resulta muy menguada.
En consecuencia, no es de extraar que en las Constituyentes, los dos partidos menores Alianza Popular y el Partido Comunista- postularan elevar tanto el tope mnimo como el
mximo. A su vez el PSOE y UCD se esforzaron, con xito, por contener el nmero de
componentes del Congreso.
El mtodo comparado acreditaba que nuestra Cmara Baja se haba diseado como una
Asamblea tan reducida en nmero como se haba podido, toda vez que tomando como
trmino de comparacin pases como Francia o Italia donde la vatio nmero de
Diputados/nmero de habitantes oscila en torno a un Diputado cada ochenta mil habitantes,
o fraccin superior a cuarenta mil, a nuestros treinta y seis millones de espaoles les podra
corresponder una Cmara Baja de cerca de cuatrocientos cincuenta Diputados La distancia
numrica entre trescientos cincuenta y cuatrocientos cincuenta miembros es lo
suficientemente significativa como para que no quepa duda de que los llamados padres
constituyentes emplearon el factor numrico tanto como fue posible para infra representar a
los partidos minoritarios y para, a la par, primar las fuerzas polticas mayoritarias. ,
El art 68 CE permiti consiguientemente conservar los trescientos cincuenta escaos
(composicin obviamente equidistante del mnimo de trescientos y el mximo de
cuatrocientos) a que se refera el Decreto Ley 20/1977, de 18 de marzo, sobre normas
electorales, y por tanto el poder celebrar las siguientes elecciones generales, en 1979, con la
misma normativa electoral provisional. El mismo nmero de trescientos cincuenta Diputados

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se fij en el art 162.1 de la vigente Ley Orgnica 5/1985, de 19 de junio del Rgimen Electoral
General.

Opcin en pro de la circunscripcin provincial, sin perjuicio de una representacin

especfica para Ceuta y Melilla
El art 68 2 CE, en su primer inciso, dispone que la provincia es la circunscripcin electoral.
Junto a ello, establece que Ceuta y Melilla estarn representadas cada una de ellas por un
Diputado con lo que, consiguientemente, se consagran constitucionalmente dos distritos
uninominales, respectivamente para las ciudades de Ceuta y Melilla, as como cincuenta
distritos plurinominales que coinciden con las cincuenta provincias. La asuncin del distrito
provincial, como circunscripcin electoral bsica, amn de tener a su favor el que el Congreso
constituyente habla sido elegido con arreglo a tal gnero de distrito, contaba tanto con la
ventaja aadida de soslayar la siempre dificultosa tarea de disear un mapa electoral, como
con el problema de asumir un sistema de distritos provinciales que ya en 1978 era muy
desigual en cuanto al nmero de electores que poblaban cada uno de los mismos; desigualdad
sta que nadie ignoraba que tendera a incrementarse por las corrientes migratorias interiores
desde las zonas ms pobres hacia las reas ms desarrolladas,

Asignacin de una representacin mnima a cada circunscripcin provincial,

complementada por una distribucin de escaos en proporcin a la poblacin
Se segua en esto tambin el criterio adoptado por el Decreto Ley de 1977 tantas veces citado,
que haba establecido un nmero mnimo inicial de dos Diputados por la mera existencia del
Distrito provincial y otro ms en la prctica por poblacin, lo que equivala a fin de cuentas a
fijar un nmero mnimo de tres Diputados para las provincias menos pobladas, aunque en las
elecciones generales de 2008 y 2011 ha supuesto que por la provincia de Soria slo se
eligiesen dos Diputados En puridad, la redaccin del art 68,2 CE nos permite concluir que si la
provincia, por ser distrito electoral, tiene ya garantizado un escao, no cabe otra
interpretacin de su mandato a la Ley de asignar una representacin mnima inicial, que la de
que sta no puede bajar de dos por provincia, ya que el segundo lo lograr siempre en
atencin a su poblacin, por escasa que sta sea. Esto tiene una escasa funcinalidad en un
distrito tan pequeo para aplicar el criterio de la proporcionalidad, ya que antes del da de la
votacin ya se sabr que un escao es para el partido mayoritario y el otro para el segundo
partido de la provincia; y si uno supera al otro en votos de una eleccin a la siguiente el
resultado prctico permanecer invariable: Un escao para cada uno de tales partidos
polticos
Esta opcin est coherentemente desarrollada en el art, 162 2 y 3 de la LOREG, que establece
las reglas por las que se rige el clculo de los escaos complementarios en funcin de la
poblacin
En la eleccin de la provincia como base de la representacin parlamentaria) puede percibirse
la importancia que la Constitucin otorga a la institucin provincial, segn ha reconocido, por lo
dems, el propio Tribunal Constitucional

Asuncin del criterio de representacin proporcional

Ordena el art, 68,3 CE que la eleccin en cada circunscripcin se verificar atendiendo a
criterios de representacin proporcional
Este pronunciamiento deja en su literalidad al margen del marco constitucional el llamado
sistema mayoritario. Ello se explica especialmente porque en nuestras Constituyentes el
sistema mayoritario era visto con desconfianza escasamente disimulada por la prctica
totalidad de los partidos polticos democrticos. No se haba disipado el recuerdo de cmo
oper el sistema mayoritario en Espaa, durante el siglo XIX y aun en el XX hasta la dictadura
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del General Primo de Rivera, en que fue uno de los factores -desde luego, no el nico- que
contribuy a institucionalizar el fraude electoral y una representacin teledirigida por los
caciques y el Ministro del Interior de turno.
Sabido es que mientras el sistema mayoritario puro requiere de distritos uninominales (en los
que se elige a un solo Diputado) y conlleva que la fuerza ms votada disfruta de toda la
representatividad, mientras que los votos de los restantes partidos o coaliciones carecen de
todo valor o eficacia representativa, el sistema proporcional aspira, en principio, tal y como su
propio rtulo insina, a que la asignacin de escaos no sea exclusivamente en favor de la
fuerza poltica ms votada, sino que exista una proporcionalidad bsica entre los votos
recogidos por cada oferta poltica y los escaos que la misma obtiene en la Cmara
Por lo dems, en 1977-1978, los partidos pequeos y los que hundan sus races en la
oposicin democrtica al franquismo defendan por inters o por conviccin el sistema de
representacin proporcional como capaz de reflejar mejor en las Cortes el pluralismo socio
poltico, y en suma, como ms justo.
El contexto normativo en que la Constitucin y la legislacin electoral sitan tal sistema lo
acerca un tanto, en sus efectos, al sistema mayoritario y puede decirse, con ms precisin, que
segn el tamao de los distritos tiene un comportamiento distinto, es decir acta como un
sistema mixto:

En los distritos de Ceuta y Melilla, es un sistema mayoritario puro

En las circunscripciones pequeas (que son importantes en nmero) surte efectos de

sistema mayoritario con representacin de la primera minora;

En los distritos mayores permite tambin la de otras minoras, hasta convertirse en un

sistema de representacin proporcional puro en las provincias de Madrid y Barcelona

De otro lado, nuestra Constitucin no se decanta por uno en concreto de los diversos mtodos
aplicativos que se conocen del sistema de representacin proporcional. Es decir, junto al denominado
mtodo DHondt, que es uno de los ms extendidos y, desde luego, el ms conocido en
Espaa por haber sido adoptado por el art, 20 del Decreto Ley de marzo de 1977 y por la
LOREG vigente, existen otros mtodos, en ocasiones solamente concebidos en abstracto, pero
tambin otros que han llegado a tener vida legislativa, tales como el sistema de Andrae, el
llamado sistema de voto sucesivo de Genala, el sistema de Sladkowshy, o el clebre sistema
de Har.
Sin embargo, desde las elecciones constituyentes hasta hoy, en Espaa slo hemos aplicado
uno de los mtodos que desarrollan el principio de la representacin proporcional: el mtodo
D'Hondt, que se combina con la exigencia de un mnimo del 3 por ciento de los votos, para que una
candidatura entre en la distribucin de escaos. La LOREG se abstiene, con buen criterio, de
definir este mtodo y se limita a describir su operatividad en el artculo 163 que dice as: La
atribucin de los escaos en funcin de los resultados del escrutinio se realiza conforme a las
siguientes reglas:
a)

No se tienen en cuenta aquellas candidaturas que no hubieran obtenido, al menos, el 3 por 100
de los votos vlidos emitidos en la circunscripcin

b) Se ordenan de mayor a menor, en una columna, las cifras de votos obtenidos por las restantes
candidaturas
c) Se divide el nmero de votos obtenidos por cada candidatura por 1, 2, 3, etc , hasta un nmero
igual de escaos correspondientes a la circunscripcin, formndose un cuadro similar al que
aparece en el ejemplo prctico, Los escaos se atribuyen a las candidaturas que obtengan los
cocientes mayores en el cuadro, atendiendo a un orden creciente.

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Ejemplo prctico: 480.000 votos vlidos emitidos en una circunscripcin que elija ocho
Diputados. Votacin repartida entre seis candidaturas: A (168, 000 votos) B (104 000) C
(72,000) D (64 000) E (40.000) F (32,000)
A
B
C
D
E
F

1
168,000
104 000
72,000
64 000
40 000
32000
5

2
84,000
52 000
36000
32,000
20 000
16,000
6

3
56 000
34 666
24,000
21.333
13.333
10666
7

4
42,000
26 000
18 000
16,000
10 000
8..000
8

A
B
C
D
E
F

33,600
20 800
14,400
12800
8 000
6400

28,000
17.33,3
12000
10 666
6 666
5.333

24 000
14 857
10,285
9 142
5.714
4,571

21.000
13 000
9000
8,000
5,000
4..000

Por consiguiente: la candidatura A obtiene cuatro escaos La candidatura B dos escaos y las
candidaturas C y D un escao cada una
d) Cuando en la relacin de cocientes coincidan dos correspondientes a distintas candidaturas, el
escao se atribuir a la que mayor nmero total de votos hubiese obtenido Si hubiera dos
candidaturas con igual nmero total de votos, el primer empate se resolver por sorteo y los
sucesivos de forma alternativa
e) Los escaos correspondientes a cada candidatura se adjudican a los candidatos obtenidos en
ella, por el orden de colocacin en que aparezcan

Est muy extendida entre comentaristas de los medios de comunicacin y, por ello, entre la
opinin pblica, la idea de que el descrito mtodo DHondt es un mecanismo que prima a los
grandes partidos en perjuicio de los restantes. Tal visin es simplemente errnea. S es cierto,
sin embargo, que el conjunto de nuestro sistema electoral para el Congreso, aunque se denomina en
la Constitucin como de representacin proporcional, en realidad encierra grandes dosis de prima a las
primeras fuerzas, pero este resultado no se debe al llamado mtodo DHondt, ni al mnimo del 3 por
ciento, sino a un conjunto de circunstancias voluntariamente combinadas, que esencialmente son las

siguientes.
a) Al reducido nmero de escaos del Congreso, en comparacin con nuestra poblacin y los
referentes europeos, se suma la circunstancia de que tal nmero total se divide nada
menos que entre cincuenta y dos circunscripciones electorales,.
b) Hay muchos distritos pequeos en los que la representacin proporcional o es nula o est
muy cercenada en favor de los grandes partidos.
En efecto:
1. Contamos con dos distritos uninominales (Ceuta y Melilla) en slo se elige un
Diputado, luego como el sistema de representacin proporcional requiere
de distritos plurinominales, en realidad nuestra Constitucin acepta por la
tcita que en estas dos ciudades se aplique el sistema mayoritario puro, tal
y como ha de acabar reconociendo la LOREG
2. En los cincuenta distritos provinciales (aunque en el momento de
aprobarse la Constitucin, haba un determinado mapa electoral, en el que
diferentes provincias tenan diferentes nmeros de escaos, los procesos
migratorios y, en general, las fluctuaciones de poblacin de las diversas
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Constitucional III
provincias han motivado que en los respectivos Decretos de convocatoria
de elecciones generales se hayan reflejado pequeas variantes de este
mapa electoral) sucede lo siguiente:

Abundan los distritos provinciales pequeos, en los que la

representacin proporcional est muy relativizada, dado que el
sistema electoral no incluye un sistema de adjudicacin de
restos a una lista nacional.

El lmite de no cmputo de los votos emitidos en favor de las

listas con menos del 2% de votos vlidos escrutados en un
distrito slo opera en Madrid y Barcelona; en los cuarenta y
dos distritos con ocho o menos escaos el lmite real para
poder aspirar a un Diputado se sita como mnimo en torno al
10% de los votos y por supuesto en los distritos de tres o
cuatro escaos este lmite est ubicado nada menos que en
torno al 30%. Es por tanto en el nmero de escaos a repartir, en el
nmero de los distritos y en el tamao electoral de los mismos, que
no en la regla D Hondt, donde radica el dispositivo que facilita de
expulsin de la representacin en el Congreso de aquellos partidos
que a escala nacional son pequeos (otra cosa es el

comportamiento de la Ley con los partidos nacionalistas, que

teniendo pocos votos los tienen concentrados en un nmero
reducido de distritos), la sobre representacin de los grandes y la
infra representacin de los medianos

De otra parte, el art 68 CE no incorpora un lmite mnimo sobre los votos vlidos emitidos
para que el resultado electoral de una lista sea computable a los efectos de alcanzar
representacin. Ni establece tal lmite ni prohbe al legislador ordinario el fijarlo La LOREG.

Caractersticas del sufragio

Sentido y precedentes de la previsin constitucional
Obviamente cuando el art 68 1 CE dispone que el Congreso se compone de un mnimo y un
mximo de Diputados (entre trescientos y cuatrocientos), que deben ser elegidos por sufragio
universal, libre, igual, directo y secreto, en los trminos que establezca la ley, est asegurando que
la Ley electoral tenga que respetar en todo caso determinadas caractersticas del sufragio para
la totalidad de los Diputados que componen nuestra Cmara Baja, sin dejar puerta de escape
abierta a los de designacin real, de carcter hereditario, que lo sean en razn del cargo que
ocupan o por ser nombrados al efecto por otra institucin pblica o privada o Asamblea
estatal o autonmica. Es un plagio, con vocacin claramente garantista, inspirado en la Ley
Fundamental de Bonn e 1949.

Sufragio universal
Aunque pueda parecer una obviedad, no lo era en 1977, dado que haban transcurrido ms de
cuarenta aos en nuestra patria sin celebrarse elecciones por sufragio universal, respecto del
que la propaganda oficial del Franquismo haba vertido toda suerte de descalificaciones.
Sale nuestra Constitucin tanto al paso de cualquier pretensin arcaizante de restaurar el
sufragio censitario, que rigi en Espaa, con el breve parntesis de un corto perodo de la
Primera Repblica, hasta 1890, como cierra las puertas a cualquier veleidad de excluir del
voto a las mujeres. Y adems se complementa con su preocupacin por los emigrantes al
disponer en el art 68.5: La ley reconocer y el Estado facilitar el ejercicio del derecho se sufragio a
los espaoles que se encuentren fuera del territorio de Espaa.

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Constitucional III
Sufragio libre
Esta precisin tiene su lgica desde la experiencia de los comicios y referndum celebrados
durante el franquismo. As, autores prestigiosos como Mackenzie haban hablado de
elecciones libres, para contraponerlas a los cuatro supuestos de patologa electoral que l
denomina como elecciones confusas, elecciones compradas, elecciones preparadas y
elecciones por aclamacin

Sufragio igual
Deca el maestro Prez Serrano, al comentar este adjetivo -empleado igualmente por la
Constitucin de 1931- que con ello se quieren probablemente excluir los sistemas poco
democrticos siempre, de voto plural, a favor de un mismo elector, y de sufragio por clases,
como el de la antigua Prusia, en que el tercio de los puestos a elegir quedaba reservado al
nmero, ineludiblemente reducido, de los electores que pagasen mayor contribucin De
entre los numerosos supuestos de sufragio no igual que nos ofrece la Historia poltica
universal, podemos traer tambin a colacin los de representacin corporativa que fueron
derogados en Gran Bretaa por la tarda Ley de 1948

Sufragio directo
Ello equivale a disponer que el elector votar a los candidatos, adscritos a una lista, sin
intermediario alguno. Es decir, se impide toda posibilidad de elegir Diputados mediante
sistemas de representacin indirecta, bien sea mediante compromisarios, como establecieron
algunas de nuestras leyes electorales del siglo XIX y an est en vigor en los Estados Unidos de
Norte Amrica para la eleccin del Presidente.

Sufragio secreto
Hoy nadie avala las razones que en su da pudieron asistir a Stuart Mili en su prdica sobre las
virtudes del voto pblico, mxime a la vista de la utilizacin coactiva que del mismo se hizo en
la URSS durante su dilatada vigencia y hasta que, por estimarse consolidada la revolucin, se
adopt el ms presentable voto secreto, que obviamente garantiza que la opinin del elector
se pueda emitir al margen de presiones contrarias a su voluntad
En Espaa, durante muchas dcadas, fue tradicional consagrar en la letra de la ley el secreto
del voto, pero en el terreno de los hechos, esta norma se haba relegado a la condicin de
solemne declaracin, conculcada mediante innumerables tretas y artimaas, que permitan
conocer a los caciques el voto emitido por cada elector. Durante muchos aos la imaginacin
y la picaresca se desbordaron en forma exuberante para dar con resortes que hicieran
transparente el voto, como por ejemplo:

Las papeletas de la candidatura protagonista iban impresas en papel diferente del de

las dems y de tipo que fuese fcilmente reconocible al tacto. Los Presidentes de las
Mesas electorales, designados oficialmente por la Junta del Censo y en la prctica por
el candidato caciquil, que sola haberse apoderado de ella, en no pocos casos
desdoblaban ligeramente las papeletas para despejar cualquier duda

Los muidores acompaaban a los votantes hasta el Colegio que les corresponda
para asegurarse de que no cambiaban la papeleta que les haban impuesto,
suplindoles en su celo vigilante, una vez ante la Mesa, el mismo Presidente.

LA COMPOSICIN DEL SENADO

La disposicin constitucional

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El debate en sede constituyente sobre la configuracin de la Cmara Alta atraves vicisitudes
anlogas y paralelas a las que hemos descrito con relacin al Congreso: Falta de consenso en
la ponencia y gestacin laboriosa de un acuerdo en la Comisin del Congreso basado, tanto en
reducir las funciones del propio Senado (lo que obviamente restaba importancia a su
composicin), como en seguir en buena medida los criterios que haba marcado la Ley para la
Reforma Poltica y el Decreto Ley de normas electorales de 1977, que haban compensado el
limitado sistema de representacin proporcional del Congreso con la implantacin para el
Senado de un sistema mayoritario atemperado por cierta representacin de las minoras
Consiguientemente, el art 69 CE, para definir la composicin del Senado, describe cuatro
conceptos en base a los cuales se eligen Senadores:
a) En cada provincia se elegirn cuatro senadores, en los trminos que seale una ley
orgnica: Consecuentemente, por esta va se eligen ciento ochenta y ocho senadores,
cuatro por cada una de las cuarenta y siete provincias no insulares, con independencia
de su poblacin, lo que prima una vez ms la representacin poltica de las provincias
ms modestas y se justifica, en el terreno doctrinal, porque estamos ante una Cmara
de representacin territorial
Sobre las caractersticas del sufragio, para elegir este grupo de Senadores, el art 69.2 CE
dispone que la eleccin se llevar a cabo por sufragio universal, libre, igual, directo y
secreto; cualidades todas ellas anlogas a las predicadas para el sufragio conforme al
que se eligen los Diputados.
b) Diecisis senadores elegidos por las circunscripciones insulares: en las provincias
insulares, cada isla o agrupacin de ellas, con Cabildo (en Canarias) o Consejo insular
(en Baleares), constituir una circunscripcin a efectos de eleccin de Senadores, y
correspondern tres a cada una de las islas mayores -Gran Canaria, Mallorca y
Tenerife- y uno a cada una de las siguientes islas o agrupaciones: Ibiza-Formentera,
Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y La Palma.
Tal previsin constitucional implica obviamente la asuncin del sistema mayoritario puro
(representacin reservada exclusivamente al candidato ms votado) para todas las islas
no calificadas de mayores, mientras que en estas tres queda abierto un pequeo margen
para la ley electoral (actualmente colmado por la LOREG), que, de conformidad con lo
bsico del criterio seguido para los Senadores elegidos por las provincias no insulares,
establece que los electores slo pueden dar su voto a un mximo de dos candidatos,
con lo que el sistema mayoritario se mitiga al reservar un senador a la primera minora
c) Las poblaciones de Ceuta y Melilla eligen cada una de ellas dos senadores: Dado que
la LOREG permite a los electores de ambas ciudades africanas votar a dos candidatos,
el sistema electoral opera en sendos supuestos como mayoritario puro y permite acaparar
los escaos en juego a las respectivas fuerzas mayoritarias. Se sopes la posibilidad de
que cada una de las ciudades citadas eligiera un slo Senador, pero razones polticas
fcilmente intuibles pesaron en favor de la solucin definitivamente adoptada por el
art 69. 4 CE
d) Las Comunidades Autnomas designarn adems un Senador y otro ms por cada
milln de habitantes de su respectivo territorio: La designacin corresponder a la
Asamblea legislativa, de acuerdo con lo que establezcan los Estatutos, que asegurarn,
en todo caso, la adecuada representacin proporcional.
Este mandato tena inicialmente el carcter de disposicin previsora,toda vez que al
aprobarse la misma an no se haba consolidado el mapa de Estado autonmico ni
discutido el anteproyecto de uno slo de los Estatutos de autonoma. En consecuencia,
la Constitucin, de un lado, prev un Senado cuyo nmero total de Senadores no se
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define dado que no puede cuantificar -en unos momentos en que se desconoca el
nmero de las CCAA en que se va a ordenar territorialmente el poder poltico- el
nmero de Senadores exacto que se incorporarn por esta va, y, de otro, obviamente
esta previsin generar un mayor o menor nmero de escaos en la medida en que la
poblacin aumente o sufra decrecimientos en cada CA.
Nos encontramos en presencia, en todo caso, de un conjunto de Senadores cuya
eleccin indirecta, a travs de las Asambleas legislativas de las CCAA, les imprime un
particular carcter.

La especial condicin de los Senadores designados por las Comunidades

Autnomas
Empecemos por constatar que estamos ante un caso de sufragio indirecto, dado que los
electores no votan directamente a estos Senadores. Es decir, en buena terminologa tcnico
jurdica procede hablar de Senadores designados, y no de Senadores electos. Estos sentadores
tienen una cualidad muy especfica: la de ser representantes de sus respectivas CCAA
La posibilidad de acumular el acta de Senador con la de una Asamblea Legislativa de una
Comunidad Autnoma supone, reconocer, una vez ms, con rango constitucional la fisonoma
territorial del Senado, puesto que el art.67.1 prohbe la acumulacin del acta de una
Asamblea de Comunidad Autnoma con la de Diputado al Congreso y es que, pese a las
sobrecargas de trabajo y de viajes que tengan que soportar los Senadores afectados por la
duplicacin de mandatos representativos, el posibilitar la presencia en la Cmara Alta de
personalidades significativas en la vida poltica de las respectivas Comunidades Autnomas,
comporta el fruto de que mediante las mismas al Senado le es ms factible cumplir su funcin
de integracin de los elementos territoriales.
Pese a la vaguedad y a la diversidad normativa (unas CCAA regulan su eleccin y status va
Reglamento de sus respectivas Asambleas Legislativas y otras lo hacen mediante Ley
autonmica) son notables las singularidades de los Senadores designados por las CCAA, que
los distinguen de los electos.
El art 69.5 CE establece un nico requisito que deben respetar los Estatutos de Autonoma a la hora
de regular la designacin de Senadores, a saber, que los mismos asegurarn, en todo caso, la
adecuada representacin territorial, lo que a la vista del mapa autonmico no es tarea fcil, en
particular en las CCAA, que tan slo pueden designar un menguado nmero de Senadores,
especialmente en aquellas a las que corresponde designar un nico Senador (actualmente
este es el caso de Cantabria, La Rioja y Navarra), donde, la letra de la Constitucin resulta contradictoria, puesto que el nmero de Senadores a designar es incompatible con el sistema de
representacin proporcional y slo es compaginable con el sistema mayoritario, por lo que
sencillamente se ha de designar Senador al ms votado en primera votacin

LA LEGISLACIN ELECTORAL
El ncleo de la legislacin electoral vigente lo configura, la LO 5/1985, de 19 de junio, del
Rgimen Electoral General, modificada en numerosas ocasiones (dieciocho hasta la fecha, la
ltima de ellas en virtud de la LO 7/2011, de 15 de julio)
El proceso electoral es mucho ms amplio y complejo que la aplicacin de los votos a la
asignacin de escaos. Nuestro Derecho electoral regula otros aspectos del procedimiento
electoral, como la eleccin de los Diputados al Parlamento Europeo (con sistema
proporcional puro en distrito nacional), como de las disposiciones por las que se rigen las
elecciones autonmicas y las locales (bien se trate de las directas para constituir los
Ayuntamientos, bien de las indirectas a Diputaciones provinciales).

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Constitucional III
El derecho de sufragio universal directo
El Derecho de sufragio activo.
El derecho de sufragio corresponde a los electores; lo son los espaoles mayores de edad e
inscritos en el censo electoral vigente, que no estn comprendidos en ninguno de los
siguientes supuestos:
a) Los condenados por sentencia judicial firme a la pena de privacin del derecho de
sufragio
b) Los declarados incapaces de ejercer este derecho por sentencia judicial firme,
c) Los internados en un hospital psiquitrico con autorizacin judicial en la que se declare
la incapacidad para el ejercicio del derecho de sufragio

El derecho de sufragio pasivo

Son titulares del derecho de sufragio pasivo los elegibles; tienen tal condicin los espaoles
mayores de edad, que poseyendo la cualidad de elector, no se encuentren incursos en alguna
de las causas de inelegibilidad que se relacionan en el extenso art. 6 LOREG, que se refiere a
los miembros de la Familia Real y a una larga serie de dignatarios y altos cargos, en parte ya
previstos en el art 70,1 CE.
Con independencia de las aludidas causas de inelegibilidad, el art. 7 3 LOREG prev que los
Magistrados, Jueces y Fiscales, as como los militares profesionales y de complemento y
miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y Polica, en activo, que deseen presentarse a
las elecciones, debern solicitar el pase a la situacin administrativa que corresponda
Mientras la inelegibilidad es un factor que opera antes de la eleccin e impide a las personas
afectadas por la misma asumir la condicin de candidato, la incompatibilidad es factor slo
operativo con posterioridad a los comicios y que atribuye a quien result elegido tanto la
obligacin como la posibilidad de optar entre el mandato parlamentario y el cargo o funcin
que se estima incompatible con aqul, de forma que al renunciar al oficio cuyo desempeo se
considera incompatible con la tarea parlamentaria la incompatibilidad obviamente se evapora.
Esto permite concebir con claridad que, en principio, las causas de incompatibilidad ajenas a
las de inelegibilidad no afectan al derecho de sufragio pasivo de la persona incompatible, sin
perjuicio de que de resultar electa haya de optar. Las incompatibilidades estn enumeradas y
reguladas en los arts 155 a 160 de la LOREG
Con buen criterio, la doctrina clsica suma a los supuestos de inelegibilidad las que da en
llamar causas de incapacidad Los primeros, como hemos constatado, se refieren a
circunstancias jurdicas relativas a la persona, pero extrnsecas a la misma, mientras que las
denominadas causas de incapacidad tienen su razn de ser en circunstancias fsicas e intrnsecas
a la persona, tales como requisitos de edad, estado de salud fsica y mental , que en ocasiones
sobrevienen de tal manera que se debe hablar en puridad de causas de incapacidad sobrevenida,
a las que se refiere la LOREG en su art 3

La Administracin electoral
La finalidad de la Administracin electoral es garantizar la transparencia y objetividad del
proceso electoral y del principio de igualdad. Se encuentra regulada por los arts. 8 a 30 de la
LOREG y est integrada por:
1. Las Juntas Electorales

La Junta Electoral Central: Es un rgano permanente, que se renueva con motivo del
inicio de cada legislatura, que para garantizar su independencia tiene una
composicin mayoritaria de ocho Vocales Magistrados del Tribunal Supremo,

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Constitucional III
designados mediante insaculacin (sorteo) por el Consejo General del Poder Judicial.
A los mismos se suman cinco Vocales Catedrticos de Derecho o de Ciencias Polticas y
de Sociologa, en activo, designados a propuesta conjunta de las fuerzas polticas
representadas en el Congreso de los Diputados. Los vocales eligen al Presidente y al
Vicepresidente de esta Junta de entre los de origen judicial, siendo Secretario el
Secretario general del Congreso de los Diputados.

Las Juntas Electorales Provinciales: Cada una de ellas se encuentra compuesta por tres
vocales Magistrados de la Audiencia provincial correspondiente, designados mediante
insaculacin por el Consejo General del Poder Judicial, los cuales elegirn de entre
ellos mismos el Presidente de la Junta y dos vocales nombrados por la Junta Electoral
Central entre Catedrticos y Profesores Titulares de Derecho o de Ciencias Polticas y
de Sociologa o juristas de reconocido prestigio residentes en la provincia, propuestos
conjuntamente por las candidaturas que se hayan presentado, o, en su defecto,
nombrados por la Junta Electoral Central

Las Juntas Electorales de Zona: Estarn compuestas por tres Vocales Jueces de
Primera Instancia o Instruccin, designados por insaculacin por la Sala de Gobierno
del Tribunal Superior de Justicia respectivo, o, en su defecto, entre Jueces de Paz del
mismo partido judicial; y por dos Vocales Licenciados en Derecho o en Ciencias
Polticas y en Sociologa residentes en el partido judicial a propuesta conjunta de las
candidaturas o, en su defecto, nombrados por la Junta Electoral Provincial

2. Las Mesas y Secciones Electorales

Las circunscripciones estn divididas en Secciones Electorales; cada Seccin incluye un
mximo de dos mil electores y un mnimo de quinientos; en cada Seccin hay
normalmente una Mesa Electoral y eventualmente puede haber alguna ms,
Cada Mesa Electoral est formada por un Presidente y dos Vocales, designados por sorteo
pblico entre la totalidad de las personas censadas menores de sesenta y cinco aos y que
sepan leer y escribir,
3. La Oficina del Censo Electoral
Encuadrada en el Instituto Nacional de Estadstica, es el rgano encargado de la formacin
del censo electoral y ejerce sus competencias bajo la direccin y la supervisin de la Junta
Electoral Central
El Director de la Oficina y sus Delegados provinciales participan con voz, pero sin voto en la
Junta Central y en las provinciales, respectivamente
El censo electoral, permanente y de actualizacin mensual peridica, contiene la
inscripcin de quienes renen los requisitos para ser elector y no se hallen privados,
definitiva o temporalmente, del derecho de sufragio. Est compuesto por la relacin de los
electores residentes en Espaa y por la de los electores residentes-ausentes que viven en
el extranjero, sin perjuicio de su ampliacin a ciertos ciudadanos de la Unin Europea para
las elecciones locales y al Parlamento Europeo (arts 176 y 210 de la LOREG,
respectivamente)
La formacin del censo electoral, su rectificacin en perodo electoral o el acceso a los
datos censales estn detalladamente regulados en la LOREG

El procedimiento electoral
Buena parte de la LOREG (a saber, sus arts, 43 a 108) estn dedicados a regular con el debido
afn garantista las diversas fases del llamado procedimiento electoral. Lo detallado de la
regulacin, se debe al realista propsito del legislador de restringir al mximo la posibilidad de
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Constitucional III
desarrollo reglamentario de una materia que no en vano el art 81.1 CE define como dotada
del rango de LO.
El procedimiento electoral abarca diversas fases, entre las que merecen ser destacadas:
A) Presentacin y proclamacin de candidatos
Pueden presentar candidatos o listas de candidatos:
a)
b)
c)

Los partidos o federaciones inscritos en el registro correspondiente;

Las coaliciones debidamente constituidas; y
Las agrupaciones de electores

Las candidaturas para el Congreso se formalizarn mediante la presentacin de la llamada

lista de candidatos, que habr de incluir, con expresin de su orden numrico, tantos

nombres como cargos a elegir y que estar complementada con tres candidatos suplentes
A su vez, las candidaturas al Senado son individuales a efectos de votacin y escrutinio, si
bien pueden estar agrupadas en listas a los meros efectos de su presentacin y de la
campaa electoral La LOREG, a diferencia de las normas electorales de 1977, exige que por
candidato a Senador se incluyan dos candidatos suplentes con la finalidad de evitar, en lo
posible, elecciones parciales anticipadas para cubrir vacantes,
En la elaboracin de las candidaturas deben respetarse las exigencias de paridad incluidas
por la Ley Orgnica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y
hombres.
B) La campaa electoral
Conforme dispone el art 50 de la LOREG, hemos de diferenciar entre:

La campaa de carcter institucional, que es la realizada durante el perodo electoral por los poderes pblicos convocantes de un proceso electoral destinada a
informar a los ciudadanos sobre la fecha de la votacin, el procedimiento para
votar y los requisitos y trmite del voto por correo, sin influir, en ningn caso, en la
orientacin del voto de los electores,

La campaa electoral propiamente dicha, consistente en el conjunto de actividades lcitas llevadas a cabo por los candidatos, partidos, federaciones, coaliciones
o agrupaciones en orden a la captacin de sufragios

La campaa electoral dura quince das y termina, en todo caso, a las cero horas del da
inmediatamente anterior a la votacin, al objeto de dejar un parntesis, comnmente
llamado jornada de reflexin, en que los electores, a salvo del bombardeo de la
propaganda partidista, puedan en buena teora pensar sobre aquello que, por lo general,
tienen bien decidido, su voto. En todo caso, esta previsin legal es sabia, no slo porque
facilita pensar al indeciso, sino, sobre todo, por permitir que expiren las ltimas tensiones
que son connaturales a toda campaa electoral inmediatamente antes al da de la
eleccin; ello facilita el enfriamiento de los nimos y el que se llegue a la jornada de la
votacin en un adecuado clima de sosiego carente de confrontaciones
Durante la campaa electoral se plantean ciertos aspectos de tan delicado trato que
merecen regulacin pormenorizada por las tantas veces citada LO; de entre ellos merecen
ser destacados:
Utilizacin de medios de comunicacin pblica para la campaa electoral: Si el problema

que ensombreci la legitimacin democrtica en los primeros regmenes

electorales fue la exclusin de las masas populares del derecho de sufragio por la
va socorrida del sufragio censitario y a continuacin las sombras cayeron del lado
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Constitucional III
de la institucionalizacin del fraude electoral, la mayor servidumbre que padecen
en nuestra poca las democracias es la mediatizacin de la opinin pblica por los
grandes medios de comunicacin de masas, que suelen ser nter dependientes de
los partidos polticos, sin que ni siquiera el pblico sea consciente de que es objeto
de una refinada manipulacin. Sin resolver, como desde luego se encuentra, el
desequilibrio que introducen en el juego poltico democrtico los grandes medios
de comunicacin emplazados en el rea de influencia de los principales partidos,
al menos la LOREG se plantea que ciertos medios pblicos, tanto los de
comunicacin propiamente dichos, como los postales, sean utilizados por las
fuerzas polticas concurrentes a unos comicios con cierta equidad:
o Por Orden Ministerial se fijarn tarifas especiales para los envos postales
de propaganda electoral
o

No pueden contratarse espacios de publicidad electoral en los medios de

comunicacin de titularidad pblica. Sin embargo, durante la campaa
electoral los partidos, federaciones, coaliciones y agrupaciones que
concurran a las elecciones tienen derecho a espacios gratuitos en las
emisoras de televisin y de radio de titularidad pblica, mediante una
distribucin de espacios que atiende a los votos obtenidos por cada fuerza
poltica en las elecciones anteriores.

Las encuestas electorales: Por ser conocida la capacidad que se reconoce a estos

sondeos de influir en el comportamiento electoral de determinados sector es de la

ciudadana, especialmente cuando de ellos se deduce que determinada opcin es
calificable de voto til, mientras que otra no puede serlo, lo que se puede
prestar a evidentes tentaciones manipuladoras, tales encuestas se han de publicar
a partir del da de la convocatoria de las elecciones cumpliendo los requisitos
especficos que exige la LOREG en su art, 69.
Durante los cinco das anteriores al de la votacin queda prohibida la publicacin y
difusin o reproduccin de sondeos electorales por cualquier medio de
comunicacin

Gastos y subvenciones electorales La LOREG exige que cada candidatura tenga un

administrador electoral responsable en su circunscripcin de sus ingresos y gastos

Para el conjunto de las circunscripciones habrn de tener adems un
administrador general, que han de comunicar a las respectivas Tuntas Electorales
las cuentas abiertas para la recaudacin de fondos. Todos los fondos destinados a
sufragar los gastos electorales, cualquiera que sea su procedencia, deben
ingresarse en las mencionadas cuentas y todos los gastos deben pagarse con cargo
a las mismas
El Estado subvenciona los gastos electorales declarados, justificados por el Tribunal de Cuentas, y concede adelantos de las subvenciones hasta un treinta por
ciento del importe abonado en las elecciones anteriores,
C) La votacin
Hay dos modalidades:
a) La ordinaria o personal: Tiene lugar en la correspondiente Mesa Electoral, de
nueve a veinte horas, por parte de los electores adscritos a la misma, que
deben acreditar su condicin de tales identificndose debidamente,
b) Votacin por correspondencia: Es utilizable por los electores que prevean que
en la fecha de la votacin no se hallarn en la localidad donde les corresponde
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Constitucional III
ejercer su derecho de voto, o que no puedan personarse, cumpliendo con los
requisitos previstos al efecto.
La pureza de la emisin del sufragio, as como del paso siguiente, el correspondiente

escrutinio, se garantiza mediante un pormenorizado ritual que describe cuidadosamente

la Ley electoral y que incluye:

El que los representantes de las candidaturas puedan designar dos interventores

por cada Mesa Electoral, as como un ilimitado nmero de apoderados,

El contar con una cabina

El que las papeletas hayan de corresponder al modelo oficial,

El que estas se tengan que depositar en la urna dentro de un sobre electoral,

tambin confeccionado segn modelo oficial y de carcter opaco,

Los notarios habrn de encontrarse a disposicin de los partidos polticos, el acta

de la sesin reflejar el escrutinio as como, en su caso, los incidentes y copia de la
misma se facilitar gratuita e inmediatamente a los apoderados e interventores

D) El escrutinio y la proclamacin de electos

Conforme dispone el art 95 1 LOREG, terminada la votacin, comienza el escrutinio en cada
Mesa Electoral, que es pblico y que no se suspender, salvo causas de fuerza mayor,
aunque concurran varias elecciones

Se considera nulo, amn de otros supuestos a que la LOREG se refiere, el voto

emitido en papeleta diferente del modelo oficial, as como el emitido en sobre que
contenga ms de una papeleta de distinta candidatura; en el supuesto de contener
ms de una papeleta de una misma candidatura, se computar como un slo voto
vlido

Se estima voto en blanco, pero vlido, el sobre que no contenga papeleta y, adems
en las elecciones para el Senado, las papeletas que no contengan indicacin a
favor de ninguno de los candidatos

Terminado el recuento, el Presidente preguntar si hay alguna protesta que hacer contra
el escrutinio y, no habiendo ninguna o despus de que la Mesa resuelva por mayora las
que se hubieran presentado, anunciar en voz alta su resultado, especificando el nmero
de lectores censados, el de certificaciones censales aportadas, el nmero de votantes, el
de papeletas nulas, el de votos en blanco y el de votos obtenidos por cada candidatura.
Tras otras operaciones complementarias, se firmar el acta de la sesin y se proceder a la
preparacin de la llamada documentacin electoral, que se distribuir en tres sobres. El
Presidente y los Vocales e Interventores que lo deseen se desplazarn inmediatamente a la
sede del Juzgado de Primera Instancia o de Paz correspondientes para hacer entrega del
primer y segundo sobres. El tercer sobre ser entregado a un funcionario del Servicio de
Correos, que lo recoger para entregarlo a la Junta Electoral que haya de realizar el
escrutinio
El escrutinio general se inicia el tercer da siguiente al de la votacin, por la Junta Electoral

provincial. Durante ste, la Junta no puede anular ningn acta ni voto. Sus atribuciones se
limitan a verificar sin discusin alguna el recuento y la suma de los votos admitidos en las
correspondientes Mesas segn las actas de las mismas -salvo supuestos excepcionales
previstos en la LO- limitndose a subsanar los errores materiales y los aritmticos, El
escrutinio deber concluir no ms tarde del sexto da posterior al de las elecciones

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Terminado el escrutinio, la Junta Electoral Provincial extender por triplicado un acta de
escrutinio. A falta de reclamaciones o protestas, o resueltas las mismas por la Junta
Electoral Central, la Junta Electoral Provincial proceder, dentro del da siguiente, a la
proclamacin de electos, a cuyos efectos se computarn como votos vlidos los obtenidos
por cada candidatura ms los votos en blanco

Recursos electorales
La LOREG, para garantizar la limpieza del proceso electoral y del subsiguiente escrutinio, amn
de las garantas procedimentales, prev dos gneros de recursos:
A) Recursos ante la Administracin electoral
Los representantes y apoderados de las candidaturas disponen de un plazo de un da, a
contar desde la expedicin del acta de escrutinio de la circunscripcin de que se trate,
para presentar las eventuales reclamaciones y protestas; la Junta Electoral resuelve por
escrito sobre las mismas tambin en el plazo de un da
Dicha resolucin podr ser recurrida por los representantes y apoderados de las
candidaturas ante la propia Junta Electoral, asimismo, en el plazo de un da. Al da siguiente, la
Junta Electoral Provincial remitir el expediente a la Junta Electoral Central, la cual previa
audiencia de las partes, resolver el recurso dentro del da siguiente.
B) El recurso contencioso electoral
El art, 70 2 CE dispone que La validez de las actas y credenciales de los miembros de
ambas Cmaras estar sometida al control judicial, en los trminos que establezca la ley
electoral Con esta opcin nuestra Constitucin descarta el procedimiento de revisin de
actas electorales por las propias Cmaras
Asumido, como sabemos, el principio de que la validez de las actas de las Cmaras se
confa al Poder Judicial, la LOREG dispondr (arts 109 a 117) que pueden ser objeto de
recurso contencioso electoral los acuerdos de las Juntas electorales sobre proclamacin de
electos, que se interpone ante la Junta Electoral Provincial dentro de los tres das
siguientes al acto de proclamacin de electos. El Tribunal competente para la resolucin
de estos recursos es la Sala Tercera (de lo Contencioso- Administrativo) del Tribunal
Supremo. El procedimiento, de carcter sumario, urgente y gratuito, incluye el que sean
odos el Ministerio Fiscal y las partes, la prctica de las pruebas pertinentes y concluye
mediante Sentencia en la que el Tribunal Supremo tiene el fallo tasado por la LOREG
El Tribunal Constitucional ha fijado los lmites a la posibilidad de interponer un recurso de
amparo en materia electoral, la necesidad de agotar las reclamaciones y recursos
administrativos que prev la propia LOREG antes de interponer el recurso contencioso
electoral, la vigencia del principio jurdico administrativo de conservacin de los actos en
materia electoral, amn de definir el carcter del contencioso electoral

LA ADQUISICIN Y LA PRDIDA DE LA CONDICIN DE DIPUTADO O DE

SENADOR ELECTO
El artculo 68 4 CE dispone que El Congreso ser elegido por cuatro aos. El mandato de los
Diputados termina cuatro aos despus de su eleccin o el da de la disolucin de la Cmara.
Paralelamente, el art 69 6 CE establece: El Senado es elegido por cuatro aos El mandato de los
Senadores termina cuatro aos despus de su eleccin o el da de la disolucin de la Cmara,

Estamos ante el bsico principio de la temporalidad del poder poltico en las democracias. Un
poder permanente tiende a ser absoluto; si el contrapunto del poder absoluto es el limitado,
obvio es concluir que la primera limitacin que impone la lgica es la de la limitacin temporal
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de los mandatos; al expirar el plazo, aunque el cargo electo pueda aspirar a la reeleccin,
tendr que rendir cuentas de su gestin y haberse hecho acreedor, a los ojos de sus electores,
de un nuevo depsito de confianza. Es notorio, por lo dems, que el principio de la
temporalidad del poder se conecta necesariamente con el principio democrtico, de la
participacin ciudadana en los asuntos pblicos,
Superados los tiempos en que los progresistas exigan mandatos ms breves y los
conservadores los postulaban ms duraderos, actualmente -aunque en materia de plazos
nunca hay doctrina jurdica segura- se ha ido configurando una comunis opinio acerca de que un
mandato de cuatro o cinco aos es suficientemente corto para que el parlamentario vea a los
electores siempre cerca en su horizonte vital y no tan breve como para tener a la ciudadana
cada dos por tres en peregrinacin a las urnas y, por ende, a los parlamentarios limitados a
practicar el arte de la pesca de los votos, materia en la que, de todas formas, es en la que ms
suelen brillar como expertos,
Dentro de esta horquilla temporal, los Constituyentes, que no en vano salan de un perodo
autoritario ayuno de elecciones, prefirieron la zona baja de tal franja, es decir la de los cuatro
aos, que segn hemos visto se constitucionaliza como trmino insuperable de los mandatos
parlamentarios,
Como ya se hizo mediante el art 53 de la Constitucin de 1931, aunque con una frmula de
redaccin ms afortunada, se seala el dies a quo para el inicio del computo del mandato
cuatrienal en la misma fecha en que se efectu la eleccin, lo cual no quiere decir que ese
mismo da puedan los parlamentarios iniciarse en el ejercicio de sus funciones, toda vez que
pueden producirse impugnaciones de las actas y, en todo caso, habrn de esperar a que su
Cmara se constituya, lo cual ocurrir para los Diputados antes de que transcurran veinticinco
das desde la celebracin de las elecciones (arts, 68 6 CE).
El procedimiento de constitucin del Senado es algo ms complejo, carece de un plazo
constitucional de referencia y ha de acomodar la presencia, junto a los Senadores electos, de
los designados por las CCAA, todo lo cual se canaliza a travs de una denominada Tunta
Preparatoria.
La perdida de la condicin de parlamentario sobreviene con la disolucin de la Cmara Esta, como
ya hemos apuntado puede ser de dos clases, bien a trmino, es decir, la que coincide con la

expiracin de los cuatro aos inicialmente previstos como duracin del mandato
parlamentario, bien anticipada, conforme al mecanismo del art 115 CE, que en la prctica,
como la experiencia nos demuestra, es una posibilidad tan real como palpable,
Excepcin al supuesto general de la prdida de la condicin de Diputado o Senador como
consecuencia automtica de la disolucin de las Cmaras hemos de citar la prrroga del
mandato para los miembros de las Diputaciones Permanentes de sendas Cmaras, que, conforme a lo
previsto en el art 78 3 CE, seguirn ejerciendo sus funciones hasta la constitucin de las
nuevas Cortes Generales.

Tema 6
Los parlamentarios y sus prerrogativas
LA EXCLUSIN DEL MANDATO IMPERATIVO
Mandato imperativo y mandato representativo
El mandato imperativo, estuvo vigente en las las Asambleas medievales y Cortes estamentales previas a

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la revolucin liberal, y volvi a aflorar en el Estatuto Real de 1834. Se apoya en el vnculo en funcin del
cual los electores otorgan a sus elegidos instrucciones concretas a las que han de sujetarse
necesariamente.
El mandato representativo, por el contrario, al partir de la idea de que el parlamentario representa a
toda la Nacin, excluye la existencia de cualquier ligazn imperativa entre el cuerpo electoral y los
parlamentarios elegidos, quienes, consecuentemente, una vez en la respectiva Cmara, pueden
defender las tesis y emitir los votos que tengan a bien, sin que pueda ser revocado su mandato antes de
las siguientes elecciones. Este es el mandato que recogen de ordinario las Constituciones
contemporneas, en evitacin de que el parlamentario se convierta en un mero instrumento inerme e
inerte de grupos de intereses e incluso de los partidos polticos. Tal consecuente independencia de los
parlamentarios conserva mayor pujanza en los Estados Unidos de Norteamrica que en buena parte de
Europa, donde una realidad poltica dominada por partidos construidos en torno a la ms frrea
jerarqua hace cuestionarse a muchos autores el alcance prctico que hoy encierra la frmula del
mandato representativo.

El sentido histrico del mandato representativo

Los ingleses descubrieron pronto las disfuncionalidades que para la vida parlamentaria acarreaban los
cuadernos de instrucciones de los parlamentarios, que, en consecuencia, paulatinamente se
procuraban redactar en trminos ms amplios.
En la Francia revolucionaria la idea de la soberana nacional conllevaba una nueva nocin de la
representacin poltica, toda vez que la Nacin ha de expresarse a travs de sus representantes los
cuales deben estar solamente vinculados a ella y no a ninguno de sus grupos, como ocurra
anteriormente a travs del mandato imperativo, el cual qued abolido expresamente en Francia por la
Ordenanza Real de 24 de enero de 1789.

En nuestro pas, la exclusin del mandato imperativo, si bien implcitamente contenida en nuestra
Constitucin de 1812, no se consagra expresamente la Constitucin revolucionaria de 1869.
La prohibicin del mandato imperativo y su sustitucin por el mandato representativo ha sido una
solucin adoptada por el Derecho pblico liberal para desvincular al parlamentario de la presin de un
estamento e incluso de los grupos defensores de intereses econmicos.

Significado actual del mandato representativo

A) La cuestin en la doctrina:
La prdida de autonoma del parlamentario frente a la cpula de su partido ha sido un fenmeno tan
progresivo como difcil de desconocer a estas alturas del curso de la Historia poltica. Es verdad que
hasta la Segunda Guerra Mundial las Constituciones acostumbraban a dar la espalda a la realidad de los
partidos, lo cual facilitaba a los constitucionalistas el no afrontar la evidencia de que el mandato
representativo del parlamentario estaba cada vez ms encorsetado por las instrucciones,
absolutamente imperativas, que las direcciones de sus respectivos partidos les cursaban sobre casi
todos los mbitos de su quehacer en el seno de las Cmaras. Sin embargo, esto ha cambiado en las
ltimas dcadas, lo que ha propiciado el dabate jurdico en las actuales democracia de oligarquas
partidarias. As una parte de la doctrina sostiene:
a)

Que los representantes en las Cmaras se deben a su partido; ni representan a la totalidad de

la Nacin, ni pueden votar lo que creen mejor para el bien comn, sino que han de buscar la
denota de los adversarios y el triunfo de su partido, atendiendo, para ello, los intereses de sus
electores, que han de tratar conservar a todo trance;

b) Que los electores no pueden votar otras ofertas que las que los partidos les presentan y no
votan a unos candidatos per se, sino porque estn incluidos en las listas del partido al que
desean otorgar su confianza;
c)

Que los partidos son los que hacen un esfuerzo colectivo organizativo y financiero que permite
a los candidatos llegar a ocupar un escao, luego la deuda del parlamentario para con el
partido al que debe el escao es tan impagable como vinculante;

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d) Que las relaciones actuales entre electores y elegidos es una relacin de mercado, en el que los
partidos son colectivos de polticos agrupados para ofrecer un servicio, de gobernacin, a
cambio de un poder que los electores les proporcionan al votarlos; el marketing resulta
imprescindible y ha de admitir ciertas dosis de engao;
e)

Que la funcionarizacin de los parlamentarios y su consiguiente sujecin a la disciplina de

partido es un hecho inevitable;

f)

Que en los parlamentos hace ya tiempo que sus miembros no discuten para convencer ni para
convencerse; y

g)

Que consecuentemente hay que revisar y relativizar la teora de la representacin poltica en

las democracias contemporneas y admitir que el mandato imperativo de los partidos sobre los
parlamentarios es una realidad y que su prohibicin es retrica, constitucional, hueca y
anacrnica.

Esta lnea de pensamiento resulta descriptiva del actual estado de la vida poltica en la mayor parte de
las democracias de nuestro tiempo, pero refleja y explica mejor el plano del ser que el del deber ser. La
cuestin eje para un constitucionalista no radica tanto en fotografiar el estado de la cuestin como en
plantearnos si la limitacin que sobre el poder de los partidos y de los grupos econmicos de presin
supone la prohibicin del mandato imperativo contina teniendo sentido o no. Nosotros pensamos que
el contenido dispositivo del art 67.2 CE es polticamente lgico en un sistema democrtico que admite
los partidos, pero les exige que su estructura interna y su funcionamiento sean democrticos (art. 6 CE)
y jurdicamente dotado de fuerza de obligar incluso a las poderosas cpulas de los partidos

Desconocer la prohibicin constitucional del mandato imperativo es grave y degenera, entre

otras, en las siguientes consecuencias:
a) No se admite que el parlamentario pueda plantear objecin alguna de conciencia;
b) Para que el cargo electo sea un mero eco de la direccin del partido su nica cualidad humana
til es la de la lealtad incondicional; encabezar las con personas populares y de prestigio no
pasara de ser un fraude ya que el criterio de dichas personas en la prctica debe siempre
quedar anulado por el de sus mandos polticos;
c)

La superposicin sistemtica en la toma de decisiones del inters electoral del partido

(conquistar o conservar el poder) sobre la bsqueda del inters general es difcil que sea un
planteamiento asumible por la poblacin dotada de cultura cvica y aun por la generalidad de la
sociedad, aunque convenza a los ciudadanos ms politizados.

d)

No es posible compatibilizar la tolerancia hacia el mandato imperativo que los partidos gustan
establecer sobre sus parlamentarios con el principio democrtico y con su importante
plasmacin en el reconocimiento que nuestra Constitucin formula en el art. 23.1 del derecho
de los ciudadanos a participar en los asuntos pblicos por medio de representantes libremente
elegidos;

e) En suma, la vuelta al mandato imperativo de los partidos sobre los parlamentarios es

incompatible con elementales exigencias ticas en la vida pblica y con la aspiracin de que se
incorporen a las Cmaras parlamentarias algunas personas de criterio y formacin slidos
Es verdad que la dinmica completamente verticalista de los partidos cuestiona la vigencia de la
exclusin constitucional del mandato imperativo, pero la contradiccin hay que salvarla por la va
democrticamente correcta, aunque difcil, de no cuestionar el valor de la representacin poltica (una
de las ideas eje en la legitimacin del poder poltico) y de insertar el papel de los parlamentarios en la
toma de decisiones de los partidos a travs del funcionamiento verdaderamente democrtico de los
mismos. Renunciar a ello para un constitucionalista es renunciar al control jurdico del poder poltico.

B) Las tesis del Tribunal Constitucional

El Tribunal Constitucional se aparta, como no poda menos de ser, de los intentos de justificar el
mandato imperativo de partido, para defender la letra del art. 67.2 CE (liberacin de los parlamentarios
de mandato imperativo alguno) y su espritu (concebir el mandato que conceden los electores como
representativo) con motivo de siete sentencias que dict en 1983 sobre destituciones de concejales

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que haban sido expulsados de su partido, producidas al amparo del art 11.7 de la Ley de Elecciones
Locales de 1978, que fue declarado inconstitucional. La sentencia que ms cuidadosamente expone la
doctrina que defiende el Tribunal Constitucional es la STC 10/1983, de 21 de febrero, en la que nuestro
Juez de la Constitucin, con muy buen criterio, sostiene:
a) Lo propio de la representacin de cualquier modo que sta se construya, tanto basada en el
mandato libre como en el mandato imperativo, es el establecimiento de la presuncin de que
la voluntad del representante es la voluntad de los representados, en razn de la cual son
imputados a stos en su conjunto y no slo a quienes votaron en su favor o formaron la
mayora, los actos de aqul. El desconocimiento o la ruptura de esa relacin de imputacin
destruye la naturaleza misma de la institucin representativa y vulnera, en consecuencia, un
derecho fundamental de todos y cada uno de los sujetos que son parte de ella
b) Se rechaza que el representante pueda ser cesado en su cargo pblico por una voluntad ajena
a la de los electores o a la del propio representante electo,
c)

Slo son representantes aquellos cuya designacin resulta directamente de la eleccin popular
y no las asociaciones o partidos polticos que los proponen al electorado,

d) Las listas de los candidatos son meras propuestas y la representacin surge tan slo con la
eleccin, por lo que es siempre representacin del conjunto del electorado y nunca del partido
o coalicin que ha formulado la propuesta, que, por lo dems, no son rganos del Estado
e) El enunciado anterior tambin es vlido en los comicios en que se utilizan listas cerradas y
bloqueadas, porque incluso en stas los nombres que en ellas constan no son irrelevantes, ya
que ni los electores, al emitir su voto, prestan una adhesin incondicional a una opcin poltica,
ni los candidatos pierden su individualidad al recabar el voto desde una lista, pues la
democracia participativa no se realiza mediante un sufragio irreflexivo o desconocedor de la
identidad de los candidatos de las listas electorales,
f)

Como consecuencia de cuanto antecede, el Tribunal Constitucional considera que el

representante defenestrado por su partido, que reacciona contra el acto de ste que le expulsa
de su funcin, no defiende slo un derecho propio sino que contribuye a restaurar la unidad
de voluntad en que la representacin consiste

LA INVIOLABILIDAD Y LA INMUNIDAD DE LOS PARLAMENTARIOS

La distincin entre dos conceptos afines
El art 71.1 de nuestra norma poltica fundamental establece que diputados y senador es gozarn de
inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones,
A su vez, 71.2 determina que durante el perodo de su mandato gozarn de inmunidad y slo podrn
ser detenidos en caso de flagrante delito prescribiendo que no podrn ser inculpados ni procesados sin
la previa autorizacin de la Cmara respectiva.
Es decir, los conceptos de inviolabilidad e inmunidad se manejaron como conceptos diferentes por
nuestros constituyentes. Sin embargo, la diferencia entre ambos
institutos jurdicos no siempre ha
estado tan clara a los ojos de polticos e historiadores.
El deslinde que, siguiendo a la doctrina ms consolidada, podemos establecer entre ambas figuras
parlamentarias es el siguiente
a) La inviolabilidad es un factor de garanta de la libre configuracin de la voluntad
parlamentaria e implica la plena irresponsabilidad jurdica del parlamentario por los
votos y opiniones emitidos en el ejercicio del cargo. Aporta a Diputados y Senadores
una seguridad que es irrenunciable y absoluta, pero, a la vez, queda limitada a lo que
es estrictamente la funcin parlamentaria, circunscrita a declaraciones de juicio o de
voluntad emitidas en el seno de las Cmaras. No se extiende ni a las actividades,
opiniones o votos que el parlamentario desempee -extramuros de las Asambleas
parlamentarias- como dirigente o militante de su partido poltico, ni a las que lleve a
cabo como mero ciudadano, en la vida pblica que desarrolle al margen de las
Cmaras. En tales supuestos, los Diputados y Senadores podrn formular las crticas

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a la accin del Gobierno o de la oposicin que tengan a bien, pero tan slo
amparados en la genrica libertad de expresin que consagra el art 20 CE y con el
debido respeto a sus lmites legales
El Tribunal Constitucional ha respaldado esta interpretacin doctrinal.
El Diputado o Senador ejercitar, pues, sus funciones slo en la medida en que
participase en actos parlamentarios y en el seno de cualesquiera de las
articulaciones orgnicas de las Cortes Generales.

b) La inmunidad se concibe como un complemento de la inviolabilidad. Se trata

de evitar que la libertad de funcionamiento del Parlamento se coarte
mediante la detencin y/o el procesamiento de alguno de sus miembros,
Se ha de presentar a los ojos del jurista como arma de defensa de los parlamentarios frente a
quienes pretendan atentar contra la debida composicin de la Cmara o contra la libertad de
expresin parlamentaria, arrestndoles o incriminndoles a tal fin. Tcnico-jurdicamente la
inmunidad adquiere la condicin de requisito de procedibilidad,.
Ambas, inviolabilidad e inmunidad, se complementan residenciando la exigencia de posibles
responsabilidades penales en un fuero especial, la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo (art. 71. CE),
que tambin es la nica competente para conocer las inculpaciones contra los miembros del Gobierno,
aunque no sean parlamentarios (art 102.1 CE)..

Su origen histrico
A) Las races medievales inglesas
Las asambleas medievales inglesas obtuvieron del Rey el reconocimiento de algunos privilegios, entre
los que el primero parece ser que consista en la garanta que se otorgaba a los parlamentarios (y
personas a su servicio) de que podran viajar desde su casa, sin ser detenidos ni molestados en otra
forma, hasta la sede del Parlamento, para su libre permanencia en ste y para retornar con la misma
seguridad a su domicilio. A tal privilegio, al que se dio en llamar coming, remaining and returning, se
sumaron progresivamente otros dos an ms significativos privilegio:
a) Freedom of speech: El derecho del representante en Cortes a no ser llevado ante los tribunales
reales por razn de las opiniones o votos emitidos en el desempeo de su funcin, que exclusivamente podan ser juzgados por el propio Parlamento. Grmen de la moderna
inviolabilidad.
b) Freedom from arrest: El privilegio de que quedaran sin efecto los mandatos de arresto contra el
parlamentario, lo que resultaba especialmente relevante en una poca en que perviva la
prisin por deudas. Es decir, era un privilegio que abarcaba las causas procesales de naturaleza
civil. Raz de la posterior inmunidad
Durante la contienda Rey-Parlamento, en la Gran Bretaa del siglo XVII, estos dos viejos privilegios
medievales ganan en importancia.
Con la debida cautela cabe tambin apuntar a que este privilegio es en alguna medida heredero del
que, con mbito ms amplio que el de las Cortes, se reconoca en el medievo en los reinos hispnicos a
nobles, clrigos y aun militares, que permanecan al margen de la jurisdiccin ordinaria por encontrase
afectos a jurisdicciones especiales, que gozaban hasta de la potestad de poder conceder el derecho de
asilo a quienes se emplazaban en su rbita territorial, como nos recuerdan las viejas cadenas que a la
puerta de Catedrales y otras importantes iglesias son an hoy vestigio de aquellos privilegios, que
beneficiaban a buen nmero de los procuradores de nuestras Cortes medievales; pero en puridad slo
pueden ser considerados precedentes en un sentido remoto y, a la par, indirecto, pues no estaban
concedidos en funcin del quehacer parlamentario,

B) La Revolucin francesa
Un siglo despus, los revolucionarios franceses adoptaron estas dos franquicias en trminos similares.
Destaquemos, en el proceso revolucionario francs, cinco hitos:

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a) El Decreto de la Asamblea Nacional, configurada por los representantes del Tercer Estado, de
fecha 20 de junio de 1789 (con dos meses de antelacin a la aprobacin de la Declaracin de
Derechos del Hombre y del Ciudadano), coherente con la preocupacin que senta la
intelectualidad revolucionaria por que, antes de que la Asamblea comenzase sus trabajos, se
garantizase a sus miembros una inviolabilidad que les pusiese a salvo de ataques que les
parecan fciles de intuir
b) El Decreto de la propia Asamblea de 26 de junio de 1790 busca complementar la inviolabilidad
consagrada en el referido Decreto dictado un ao antes, con lo que ser la primera plasmacin,
por parte del nuevo pensamiento revolucionario, de la nocin de la inmunidad
c) La Ley 13-17 de junio de 1791 perfila con mayor rigor tcnico las garantas aprobadas en los dos
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aludidos decretos
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d) La Constitucin de 1791 en su art. 7 proclamaba solemnemente que Los representantes de la

nacin son inviolables; no podrn ser buscados, acusados, ni juzgados por lo que hayan dicho,
escrito o hecho en el ejercicio de sus funciones de representantes Y su artculo siguiente
exiga el requisito de la previa autorizacin del Cuerpo legislativo para proceder en ciertos
casos contra tales representantes.
e) La Constitucin de 1793 asume el principio de la inviolabilidad de los representantes de la
Asamblea Nacional, en trminos anlogos a como los haba consagrado la Constitucin de
1791,
Importa recordar que bajo la vigencia de la Constitucin de 1793 se vivi el llamado perodo del terror,
del que no salieron indemnes algunos diputados y durante el cual las razones invocadas para
cuestionar la inmunidad no carecan de lgica ni de coherencia con los nuevos postulados
revolucionarios: Los parlamentarios no pueden subrogar se en la posicin del Monarca absoluto, que se
situaba por encima y al margen de la ley; de otra parte, el principio democrtico de la igualdad impide
que en la investigacin o castigo de los delitos se distinga entre los representantes parlamentarios y los
restantes ciudadanos, ya que todos son titulares de los mismos derechos e iguales ante la ley. As, a
propuesta de Murat, la inmunidad fue derogada por la Convencin
No puede decirse que el perodo del terror constituyese la poca ms prestigiosa de la revolucin
francesa y, consiguientemente, no es de extraar que la Constitucin francesa de 1795 viniera a
restablecer la inviolabilidad e inmunidad de los representantes parlamentarios en unos trminos que
servirn de modelo a muchas constituciones occidentales a la hora de recoger estas figuras,

C) La cuestin de la discutida continuidad por la revolucin continental de los

precedentes ingleses
Enla doctrina cientfica, hay entablado un debate, ya clsico y no poco erudito, entre dos posiciones
diversas:

De un lado, la sostenida por quienes siguiendo a Tocqueville (como por ejemplo, Esmein,
Barthlemy-Duez, Biscaretti di Ruffiay, entre nosotros, Prez Serrano) defienden una
continuidad histrica sustancial entre los precedentes medievales ingleses y las frmulas
acuadas al calor de la revolucin francesa,

De otro, la tesis mantenida por aquellos autores que frente a la pretendida continuidad creen
que debe subrayarse que la revolucin francesa gesta un concepto de inmunidad anclado en el
principio de la soberana parlamentaria, que ella misma haba construido. Esta posicin,
apuntada por Duguit, tiene entre sus continuadores, el respaldo de autores contemporneos
espaoles como los profesores Carlos de Cabo y Eloy Garca

D) La asuncin de la inviolabilidad y de la inmunidad en los siglos XIX y XX

En las Monarquas parlamentarias del siglo XIX, por lo general, estas prerrogativas de los parlamentarios
se justificaron como mecanismos jurdicos de defensa de la autonoma institucional de unas Asambleas
representativas y de sus miembros, expuestos a las requisitorias de unos jueces fcilmente
manipulables o instrumentalizables al servicio de los intereses polticos del Monarca y de su Gobierno.
El principio de la independencia judicial an no haba cuajado en la forma en que se ha consagrado

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actualmente y que por entonces el Gobierno de su Majestad, en las diversas naciones europeas, solan
controlar el nombramiento de jueces y magistrados,.
Es decir, estas prerrogativas se predicaban por el Poder parlamentario, ms que frente a los electores,
frente a los otros poderes. Late en Diputados y Senadores un cierto sentimiento de debilidad frente a
los residuos de la prerrogativa regia, que se residencian en el Gabinete del Rey constitucional y que
tambin pueden tener su trasunto en los jueces. sta es la gran justificacin poltica de fondo, que
tendr ropajes doctrinales brillantes, como el que le proporciona Santi Romano, al construirlo en torno
al principio de la autonoma de las Cmaras.
Desde anloga perspectiva, se busca un fundamento teortico, obviamente menos consistente que el
anterior, en la sustitucin del mandato imperativo por el mandato representativo que, segn se afirma,
requiere garantizar la plena independencia del parlamentario frente al elector que pretenda coaccionar
a su representante parlamentario llevndole a los tribunales mediante la interposicin de una demanda
o querella
Las prerrogativas de los parlamentarios se consagran en el Decreto de las Cortes de Cdiz de 24 de
septiembre de 1810 y, seguidamente, en el Reglamento para el Gobierno interior de las Cortes. La
Constitucin de 1812 garantizar la inviolabilidad e inmunidad de los Diputados a Cortes, pero ser la
Constitucin liberal de 1837 la que cuajar las frmulas propias de nuestro constitucionalismo histrico
sobre inviolabilidad e inmunidad de los parlamentarios, que exportaremos al constitucionalismo
iberoamericano.

Perdurabilidad actual y lmites de la inviolabilidad parlamentaria

Los vigentes reglamentos del Congreso (art 10) y del Senado (art 21) establecen, en desarrollo de lo
ordenado en el art. 71.1 CE, que los parlamentarios gozarn de inviolabilidad, aun despus de haber
cesado en su mandato, por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones
La institucin de la inviolabilidad a lo largo del tiempo, en Europa, ha sido menos cuestionada que la
inmunidad. En efecto, en nuestra cultura cvica juzgamos razonable que se garantice a los
parlamentarios una irresponsabilidad por las opiniones que hayan de verter en el ejercicio de sus
cargos, puesto que la crtica desde la oposicin al poder ejecutivo as parece demandarlo y el fragor de
la lucha poltica, cuya dureza es obvia, tambin se inclina a recomendarlo. Sin embargo, la inviolabilidad
es una garanta del parlamentario, que ha sido progresivamente objeto de crticas por los
constitucionalistas, no por su razn de ser o sentido, sino por los excesos que puede cobijar.
Sera inmundo que el privilegio reconocido para seguridad de la noble misin legislativa o fiscalizadora
no sirviera para independencia de su titular, sino para agredir impune y alevosamente a quienes no
pueden defenderse Es el caso del parlamentario no slo olvida las normas de cortesa, sino tambin sus
ms elementales obligaciones ticas y se da a la injuria y a la calumnia. Cualquier acusacin falsa de
delito puede ser hecha impunemente desde la Tribuna de las Cmaras, aprovechando el eco que ofrece
el Saln de sesiones -con su tribuna de prensa- en los medios de comunicacin social; mientras el
agraviado, que podra solicitar la proteccin de los tribunales, en otro supuesto, ha de resignarse;
sumido en la mayor indefensin, ante la comprobacin de que ni siquiera puede exigir una rectificacin
adecuada.
Por ello ha marcado un positivo hito la exclusin que de la inviolabilidad de los parlamentados efecta
La Ley Fundamental de Bonn para las ofensas calumniosas y que nuestra CE de 1978, en cambio omite,
dando lugar a que entre nosotros no haya otro lmite que el que la conducta agresiva protegida es la
verbal (emisin de opiniones), mantenida en el mbito del ejercicio de las funciones parlamentarias,
por lo que la inviolabilidad no se extiende a agresiones fsicas, aunque tuviesen lugar entre los muros de
los Palacios de las Cmaras
La omisin que sufre nuestro texto constitucional de la exclusin de la inviolabilidad de las calumnias y
de las injurias es de lamentar, puesto que la amonestacin del Presidente de la Cmara -es decir, el que
llame al orden al parlamentario maledicente- y el que aqul decrete que las palabras difamatorias no
figuren en el correspondiente Diario de Sesiones son medidas enteramente insuficientes, cuando en
presencia de los representantes de los medios de opinin -y consiguiente eco en los mismos- se daa
gratuitamente el honor y prestigio de una persona en la estima de sus conciudadanos con una
impunidad que recuerda en exceso la vieja patente de corso.

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Esta divergencia, que lamentamos entre nuestra Constitucin y la Ley Fundamental de Bonn explica que
el Tribunal Constitucional, de una parte haya sentado la correcta doctrina de que esta prerrogativa
parlamentaria, en cuanto sustraccin al Derecho comn conectada a una funcin jurdica ha de ser
interpretada restrictivamente', y, de otra, no pueda extraer otra limitacin ante los excesos verbales de
los parlamentarios, que las que ya hemos mencionado, a saber, libertad tan slo de emitir opiniones,
en el desempeo de las funciones parlamentarias.

En suma, hoy no se cuestiona la ratio de la inviolabilidad, pero s el que en Espaa al amparo

de la misma pueda practicarse la injuria y la calumnia.

La inmunidad en el siglo XX
La inmunidad pareci, a los ojos de los juristas y de la generalidad de la opinin pblica, una institucin
sabia y prudente mientras conserv sentido su principal basamento: la seguridad y las garantas que
reclamaban y consagraban para s unos parlamentos primerizos, elegidos en trminos de cierta precariedad, frente a Ejecutivos poderosos vinculados a un Rey constitucional que pugnaba por conservar
cuanto poda de su ancha prerrogativa.
Pero con la reafirmacin del Estado constitucional como un autntico Estado de Derecho, se supera el
conflicto histrico de legitimidades: el Rey deja de ser soberano y las propias Cortes pasan a ser un
rgano representativo pero, a la par, constituido del Estado, a la vez que se consagra la independencia
efectiva del Poder judicial no slo frente al Rey sino tambin ante el Gobierno. Al mismo tiempo el valor
democrtico de la igualdad ante la ley supera su condicin de principio antao formal para inspirar todo
el status jurdico de los ciudadanos ante la lite poltica. Como consecuencia de todo ello la lgica
histrica de la inmunidad parlamentaria nos muestra una imagen cada vez ms anacrnica. Su razn de
ser se ha ido diluyendo con el cambio de las circunstancias que la vieron nacer
En efecto, el Parlamento y la clase poltica que ocupa sus escaos no slo ya no est amenazada por el
Rey, sus ministros y sus jueces, sino que se convierte en acreedora de miradas crticas de una opinin
pblica, que -a la vista de ciertos excesos y casos de corrupcin- ms que inmunidad demanda
ejemplaridad en sus conductas.
De esta forma, la inmunidad empez a ser objeto de revisin doctrinal y de crticas desde muy diversos
crculos y Espaa no constituy excepcin. Durante la crisis de las democracias parlamentarias
europeas, en el perodo de entre guerras, se agudiz la preocupacin doctrinal por los abusos que, en
nmero harto desasosegante, se cometan al amparo de la inmunidad parlamentaria. Hans Kelsen,
afirm, sin reservas, que en el Estado moderno (la inmunidad parlamentaria) carece de sentido, una
vez afirmada la independencia del poder judicial; y ms an en la democracia, en la que no existe una
anttesis radical entre el gobierno y el parlamento; a lo que sumar en otra ocasin el juicio de que si
el parlamentarismo durante el largo perodo de su existencia no slo no ha sabido merecer las simpatas
de las grandes masas, sino todava menos de los intelectuales, no ha sido ello ajeno al abuso del
anacrnico privilegio de la inmunidad Pero frente a la creciente crtica doctrinal, los parlamentarios se
atrincheraron en su privilegio so pretexto del peso de la tradicin.
Sin embargo, hay que constatar en esta materia un neto divorcio entre, de una parte, la actitud de la
clase poltica occidental, que tras la Segunda Guerra Mundial ha logrado que en el seno de la mayor
parte de las constituciones se conserve no solo la inviolabilidad sino tambin la inmunidad de los
parlamentarios y, de otro lado, la posicin de la mejor doctrina que juzga a esta ltima anacrnica y
carente de respetabilidad.

Hacia la superacin de la crisis de la institucin de la inmunidad parlamentaria

A) La inconsistencia actual de la inmunidad parlamentaria en Occidente
Resummoslas:

a) La proteccin del parlamentario frente a los posibles comportamientos inculpatorios,

sin base, del Gobierno es una hiptesis que ha pasado a carecer de sentido en la actual
etapa histrica en que se garantiza la plena independencia del Poder Judicial y
cuando, as mismo, el Gobierno es una emanacin del Parlamento, como ocurre en
todo rgimen parlamentario presente.
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b) Los Parlamentos de nuestra poca son meros rganos de refrendo de decisiones que se toman,
de ordinario, en el Gobierno o incluso en las Comisiones ejecutivas de los Partidos polticos que
respaldan a ste
c) Consecuentemente, la garanta que ofrece el instituto de la inmunidad a los parlamentarios de
la oposicin no es otra que la que deriva del corporativismo, casi siempre muy mal entendido,
de Diputados y Senadores. No parece razonable confiar en que de este espritu de cuerpo
pueda la ciudadana esperar, en ningn pas, un comportamiento serio e imparcial de los
parlamentarios llegado el momento de denegar los suplicatorios; stos, en una mayora
estadstica de los casos vividos en la Europa de la segunda postguerra, normalmente tienden a
ser rechazados, salvo cuando el afectado solicita su concesin o la presin contraria de la
opinin publica resulta irresistible.
d) Determinados estudios de sociologa jurdica parecen demostrar que, en la prctica, la
inmunidad se levanta ms difcilmente cuando el encausado pertenece a un grupo
parlamentario de los que configuran la mayora que cuando es miembro de uno pequeo de
oposicin. Y que, incluso se concede el suplicatorio de un parlamentario de la mayora ms
raramente cuando el Gobierno tiene un respaldo monocolor compacto que cuando su apoyo
parlamentario es ms plural y frgil
e) Es innegable que el privilegio de la inmunidad se compadece mal no slo con el fundamental
principio de la igualdad ante la ley del que obviamente supone una importante excepcin
que aporta la letra de la Constitucin- sino que adems choca frontalmente con el derecho a la
tutela judicial efectiva que tiene la vctima que ha sufrido el delito cometido por un
parlamentario
En la prctica totalidad de los pases occidentales la inmunidad parlamentaria est cuestionada in
radice por la doctrina, limitada por los Tribunales con jurisdiccin en la materia y, puntualmente en
retroceso en la letra de constituciones y reglamentos parlamentarios. Sin embargo, las diversas clases
polticas nacionales suelen esforzarse por mantener vivo un privilegio que resulta ms til a los
parlamentarios corruptos que a los honestos
Triste muestra de adonde puede llegar el amor de ciertos parlamentarios por la figura de la inmunidad
parlamentaria nos ofrece el Parlamento europeo Desgraciadamente, el lento caminar del proceso de
construccin de una Europa polticamente dotada de una Constitucin federal explica bien que el
Parlamento europeo actual, pese a estar casi hurfano de competencias y que de Parlamento tiene
poco ms que el sistema electivo, las formas y el rtulo (a quin se le va a ocurrir maquinar
polticamente contra su composicin o funcionamiento?), ha dotado a sus miembros de la inmunidad
ms extensa que pensarse pueda, ya que afecta a todos los pases de la Unin Europea, con el
contenido de la institucin de la inmunidad en el pas de origen del parlamentario de que se trate A ello
se une la circunstancia de que la llamada Comisin de Asuntos Jurdicos del Parlamento Europeo
raramente las levanta El resultado ha sido muy evidente, hoy el Parlamento europeo se ha convertido
para muchos polticos perseguidos por la Justicia de su pas en un autntico refugio pecatorum.

B) La crisis de la inmunidad parlamentaria en Espaa

Ya sabemos que el art 71.2 CE consagra que en el perodo de su mandato los Diputados y Senadores
gozarn as mismo de inmunidad y slo podrn ser detenidos en caso de flagrante delito y, asimismo,
que no podrn ser inculpados ni procesados sin la previa autorizacin de la Cmara respectiva
En demasiados casos ha resultado intil recordar a nuestras Cmaras parlamentarias que la denegacin
de un suplicatorio slo debe producirse ante una amenaza de tipo poltico, ante una eventualidad de
que la va penal sea utilizada con la intencin de perturbar el funcionamiento de la Cmara o de alterar
su composicin.
Creo que bien puede decirse que en este terreno, el Tribunal Constitucional, aunque naturalmente
condicionado por la letra del art, 71 CE, ha dado una importante batalla. Son destacables las siguientes
afirmaciones:

a) Se trata de una prerrogativa cuyo fin es evitar que, por manipulaciones polticas, se
impida al parlamentario asistir a las reuniones de las Cmaras y, en consecuencia, se
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altere indebidamente su composicin y funcionamiento. No es un privilegio o derecho
particular de Diputados y Senadores, sino una proteccin del buen funcionamiento de
la Cmara
No obstante, hemos de recordar que el art 12 del Reglamento del Congreso sigue hablando de
los derechos y prerrogativas de la Cmara y de sus miembros", lo cual no deja de ser reflejo de
la redaccin del art, 71.2 CE

b) La inmunidad no ha sido concebida para extender de facto los lmites de la

prerrogativa de la inviolabilidad. La inmunidad se desnaturaliza si queda a merced del
puro juego del respectivo peso de las mayoras parlamentarias.
c) El ejercicio de la prerrogativa debe depender tambin de la gravedad, de la
trascendencia y de las circunstancias de los hechos imputados.
d) La denegacin del suplicatorio no puede entenderse como un juicio de oportunidad, sino que ha
de contener una argumentacin razonada sobre que se afectara la composicin o
funcionamiento de la Cmara. Una denegacin inmotivada es nula y, consiguientemente, ante
ciertas denegaciones de suplicatorios el Tribunal Constitucional ha remitido de nuevo a la
Cmara correspondiente el caso para que se dictase nueva resolucin, si bien siempre ha
tenido que reconocer que, a la vista del art, 71.1 CE, no puede l conceder un suplicatorio que
aqulla haya denegado.
e) Como un acuerdo parlamentario de esta naturaleza puede tener una repercusin externa, de
afectar a los derechos fundamentales de otros ciudadanos, se abre la posibilidad de que los
mismos recurran en amparo ante el Tribunal Constitucional. En consecuencia, son aplicables los
parmetros del art, 24 1 CE, que slo pueden ser exceptuados desde una perspectiva finalista;
en otro caso se estar ante un abuso de la figura de la inmunidad parlamentaria.
f) La inmunidad parlamentaria slo se extiende a procesos penale. En consecuencia, no es
invocable pata impedir el curso de una demanda civil, ni siquiera cuando un Diputado o
Senador es demandado, en va civil, por quienes estiman que sus opiniones han entraado
intromisin ilegtima en sus derechos fundamentales al honor, intimidad o imagen, lo que
acarre, en su momento, la declaracin de inconstitucionalidad de la LO 3/1985, de 29 de
mayo, que al pretender lo contrario fue buena muestra de cmo la idea del privilegio haba
calado hasta los huesos de nuestros parlamentarios
g) El momento de la instruccin penal, que afecte a un parlamentario, en que se debe cursar a su
Cmara el correspondiente suplicatorio, es un momento fijable con cierta flexibilidad por el
juzgador, quien puede admitir a trmite una querella contra un parlamentario posponiendo la
solicitud del suplicatorio a la Cmara hasta el da en que formalice la inculpacin
La doctrina que acabamos de resumir ni puede ni, de hecho, consigue enervar los abusos a que es
propicia la inmunidad. En efecto, ha sido frecuente que el suplicatorio se deniegue sin motivacin
suficientemente razonada por escrito, pese a la descrita exigencia del Tribunal Constitucional al
respecto, Y cuando la motivacin que sustenta la negacin del suplicatorio es una excusa que no guarda
relacin con el fundamento del instituto parlamentario de la inmunidad, es cierto que nuestro Juez de
la Constitucin exige una nueva resolucin con distinta motivacin, pero en la prctica sta puede ser
objeto, bien de una redaccin osada, bien de un silencio que nos recuerda la castiza expresin: la
callada por respuesta
Esto ltimo es enteramente viable toda vez que el art. 14.2 del Reglamento del Congreso de los
Diputados dispone que el suplicatorio se entender denegado si la Cmara no se hubiera pronunciado
en el plazo de sesenta das naturales, computados durante el perodo de sesiones a partir del da
siguiente al del recibo del suplicatorio Esta posibilidad de tramitar el suplicatorio mediante un simple
silencio negativo est en lnea con nuestra peor tradicin parlamentaria y nos parece imposible de
compaginar con el sentido de la institucin, que obliga, como bien sostiene el Tribunal Constitucional a
razonar el motivo de la denegacin del suplicatorio; el silencio suele ser simplemente muy expresivo de
la imposibilidad de articular tal razonamiento A nuestro juicio, esta previsin de los Reglamentos de
nuestras Cmaras parlamentarias son inconstitucionales y debe, por tanto, suprimirse cuanto antes,

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pues contribuye al desdoro de las Cortes. Ms bien debiera seguirse el ejemplo un suplicatorio y, en
otro caso, lo entiende concedido
En Espaa hoy las Cmaras entienden que la denegacin del suplicatorio supone irresponsabilidad
penal plena y definitiva, mientras que en otros pases conlleva simplemente una suspensin del plazo
de prescripcin y en otro tercer grupo de ordenamientos jurdicos tal denegacin significa que -aunque
no se interrumpe el cmputo del plazo de prescripcin- terminado el perodo por el que el
parlamentario es inmune, cabe seguir el esclarecimiento judicial de los hechos si no ha prescrito el
delito,
Guarda relacin directa con lo apuntado, el que en esta materia el Derecho pblico comparado ofrece
dos modelos, segn que la inmunidad del parlamentario dure el perodo de sesiones o el perodo de
mandato. En Espaa, el ar. 71.2 CE, dispone que la inmunidad cubre todo el perodo del mandato, es
decir, el tiempo que dure la legislatura, mientras que en otras latitudes, como hemos indicado, los
efectos de la denegacin del suplicatorio estn circunscritos a la duracin del perodo de sesiones en
que se ha tramitado, de modo que cabe la posibilidad de cursar nuevo suplicatorio, en el siguiente
perodo, si se insiste en encausar criminalmente al parlamentario
Otro factor de la decadencia del prestigio de la inmunidad parlamentaria entre nosotros, ha consistido
en el abuso de aquellos de nuestros partidos que, en determinados momentos, para salvar del
procesamiento a alguno de sus dirigentes, llegado el momento de las elecciones lo incluyeron en zona
de seguridad en una lista al Congreso, cerrada y bloqueada, que tras la proclamacin del candidato
como electo se convirti en un blindaje procesal nada despreciable,
En suma, cabe afirmar que la institucin de la inmunidad as desafortunadamente entendida y
practicada es incompatible con un principio esencial en todo Estado de Derecho, el principio de
legalidad y, lejos de aportar seguridad o prestigio al sistema parlamentario, tan slo contribuye a su
descrdito a los ojos de la ciudadana, amn de que proporciona una indeseable seguridad a polticos
corruptos.
Las consideraciones anteriores abogan claramente en favor de la supresin del apartado 2 del art 71 CE
y el tema se encuentra abierto en los debates doctrinales. Cuando menos, es preciso matizar la previa
autorizacin de la Cmara respectiva, que exige, segn bien sabemos el art 71,2 CE para que un
parlamentario pueda ser inculpado o procesado,
Desde nuestra perspectiva debe debatirse la pertinencia de incorporar a tal precepto constitucional las
siguientes precisiones:
1. Si un inculpado es incluido en una candidatura a Cortes, debe entenderse ope legis que
mediante su presentacin renuncia automticamente a su inmunidad;
2. La inmunidad slo debe abarcar el perodo del mandato parlamentario, de forma que la
denegacin del suplicatorio impida continuar el procedimiento durante tal lapso de tiempo;
ello se producira con suspensin del cmputo del plazo de prescripcin del delito, a fin de que
la instruccin del procedimiento pueda continuar -sin necesidad de instar nuevo suplicatorio a
la Cmara- al trmino de la legislatura.

EL FUERO ESPECIAL DE LOS PARLAMENTARIOS

El artculo 71,3 CE establece que la competencia en las causas contra Diputados y Senadores ser la
Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. Las actuaciones procesales sern trasladadas al alto Tribunal tan
pronto como existan indicios fundados de responsabilidad penal de un parlamentario.
En esencia este fuero especial se resume en que llegado el caso de que la Cmara conceda el
correspondiente suplicatorio (que levanta la inmunidad) de uno de sus miembros, el mismo tan slo
podr ser encausado por la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo, que conoce del caso en primera y
nica instancia. Ello supone para el parlamentario cuya conducta se cuestiona:
1. El privilegio de ser enjuiciado por nuestro ms alto Tribunal de lo Penal.
2. La secuela de que por excepcin a la regla general se prescinde de la garanta del doble grado
de jurisdiccin que es habitual en el orden penal, segn consagra el art 14 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Polticos. Esto ,a juicio del Tribunal Constitucional, no

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constituye un supuesto de inconstitucionalidad, dado que aunque (dicho precepto) es
Derecho interno, no es bastante por s mismo para crear recursos inexistentes, de forma que
bien puede decirse que el privilegio est contrarrestado por la imposibilidad de recurrir,
llegado el caso, a una instancia superior
Se entiende, de conformidad con la tradicin de nuestro Derecho pblico, que el hecho de que el
encausado pierda la condicin de Diputado o Senador con posterioridad a que el Tribunal Supremo
instruya la causa correspondiente no conlleva la prdida del fuero privilegiado, por lo que proseguir
tan alto Tribunal en conocimiento del caso hasta su resolucin firme. Esta materia est desarrollada por
los arts 750 a 756 de la vigente Ley de Enjuiciamiento criminal

OTROS DATOS DEL ESTATUS DE LOS PARLAMENTARIOS

Sobre la situacin en que quedan los Diputados y Senadores funcionarios (en status de servicios
especiales) hasta que cesan en su condicin de parlamentarios se ha pronunciado el Tribunal
Constitucional en su STC 19/1991, de 31 de marzo,

La retribucin de los parlamentarios:

La prosaica cuestin de la retribucin de los representantes en Cortes se plante de antiguo,
con todo realismo, como vinculada con la necesaria capacidad de resistencia de aqullos ante
la posible compra (o arriendo, segn se quiera) de su voluntad por los oficiales del Rey. De
modo que en las Cortes medievales de los antiguos reinos de Espaa se asignaba a los
procuradores una paga por cada da que haban de dedicar a estos servicios pblicos
Cuestin distinta eran las triquiuelas que en ocasiones se utilizaban, por unos u otros, para demorar el
pago o incrementarlo ilegalmente, para forzar su nimo y su voluntad
El sistema de retribucin fija, que haba sido propio de los procuradores vinculados por mandato
imperativo en las viejas Cortes, sera asumido por la Constitucin de Cdiz de 1812 Pero durante el
resto del siglo XIX la confluencia del sufragio censitario con el influjo del parlamentarismo britnico
condujo a que en nuestra patria los parlamentarios no eran retribuidos por el desempeo de su
funcin.
Sin embargo, el impulso que recibi el proceso de democratizacin de la representacin poltica en el
primer tercio del siglo XX oblig a replantear tal gratuidad, unas veces con el slido argumento de que
esta era la argucia ideal para reservar los escaos a los favorecidos por la fortuna y, otras, con
consideraciones en ocasiones certeras y en otros casos muy discutibles sobre el establecimiento de
rigurosas incompatibilidades, con las que los partidos de izquierdas procuraban dar la vuelta a la
situacin, es decir, excluir de los escaos a los profesionales de las clases medias.
La Constitucin de 1931 fuese la primera entre nosotros que previ sin tapujos la retribucin de los
parlamentarios y el art 71.4 de la CE actual, as lo prev tambin: Diputados y Senadores percibirn
una asignacin que ser fijada por las respectivas Cmaras.
En nuestra prctica parlamentaria, una parte de tal asignacin es autntica retribucin, otra
compensacin por gastos de alojamiento y a ello se suma el pase de libre circulacin en medios de
transporte colectivo y/o el abono de una cantidad por kilmetro recorrido, en vehculo propio, en los
desplazamientos entre el distrito electoral y Madrid
Cabe apuntar, por ltimo, que en 2011 fue reformada la LOREG en orden a dar publicidad a las rentas
percibidas por los parlamentarlos durante su mandato as como a las posibles valoraciones que su
patrimonio pudiera experimentar en ese tiempo; todo ello, segn la exposicin de motivos de dicha
Ley Orgnica, por la necesidad de que Diputados y Senadores sean ejemplo de rigor y transparencia.

Los parlamentarios en sus reuniones informales

El artculo 67.3 CE dispone que no vincularn a las Cmaras las reuniones de parlamentarios que se
celebren sin convocatoria reglamentaria, no pudiendo ejercer sus funciones ni ostentar sus privilegios
Este precepto parte tanto del viejo principio jurdico de que la convocatoria es un presupuesto
inexcusable para la constitucin de un rgano colegiado, como de una sana visin restrictiva de los

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privilegios parlamentarios que existen, para garantizar la autonoma de las Cmaras y no los excesos de
los parlamentarios en su vida privada, al margen del ejercicio de sus funciones. Su principal contenido
consiste en aclarar algo notorio: que la inviolabilidad no ampara al Diputado o Senador que participe en
reuniones informales en lo que respecta a las opiniones que vierta en ellas

Tema 7
La organizacin parlamentaria
LA ESTRUCTURA DE LAS CMARAS
rganos de direccin y de gobierno interno
La Constitucin slo reconoce dos en cada Cmara, la Mesa y su Presidente.
Los reglamentos de las Cmaras introducen un tercero, aunque sin especificar sus funciones,
que es la llamada Junta de Portavoces. Este ltimo rgano es reflejo del rgimen
partidocrtico que de facto impera en nuestro sistema parlamentario.
A) El Presidente
Es un rgano unipersonal de Gobierno de su Cmara
Suele afirmarse que el autntico origen de la figura actual de los Presidentes de las Cmaras
parlamentarias lo encontramos en la primera designacin por los Comunes, en la Inglaterra de
1376, de un Speaker, el cual, sin embargo, no se corresponde enteramente en sus funciones
con el papel reservado al presidente de una Cmara en la Europa continental. Las diferencias
se perciben, al comparar las atribuciones respectivas a la hora de poder soslayar el
obstruccionismo que en un momento dado pudiera practicar alguna fuerza poltica y, an ms
claramente, si se toma en consideracin que el Speaker britnico, para poder ser totalmente
imparcial se aleja de su partido y se presenta, de ordinario, a una reeleccin por su distrito, en
las elecciones generales, sin contrincantes, precisamente porque interesa a todos los partidos,
por encima de cualquier otra consideracin, mantenerle al margen de la lucha poltica para
que en ningn momento pierda su condicin de rbitro imparcial que preside el juego
parlamentario. Desafortunadamente, la deportividad del viejo gentleman tiene menos
tradicin a este lado del estrecho de Calais.
En nuestra historia poltica los Presidentes de las Cmaras han tenido siempre un peso
significativo y claramente superior al de los restantes miembros de la Mesa, cuyo Presidente,
por mucho que se insista en su condicin de miembro de la Mesa, ejerce siempre un liderazgo
en la direccin de los debates (tarea que exige tomar decisiones sobre la marcha por un
rgano unipersonal) y, de ordinario, tambin de los trabajos de la Cmara, que transciende
con mucho su connotacin de miembro de un rgano colegiado.
Es notoria la voluntad de nuestros constituyentes por fortalecer la figura de los Presidentes de
las Cmaras, que se plasma en la redaccin otorgada al art 72.3 CE, donde leemos que
ejercen en nombre de las mismas todos los poderes administrativos y facultades de polica en
el interior de sus respectivas sedes. Difcilmente podra encumbrarse ms la figura del
Presidente y reducirse en mayor medida el peso de la Mesa.
La constitucin lo menciona, adems de en el artculo citado en:

El art 72 2 con clara voluntad de singularizar su naturaleza, de rgano personal de la

Cmara, que supera la mera condicin de primus nter pares en el seno del rgano
colegiado que denomina la Mesa. Esta opcin de la Constitucin es realista y entera-

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mente coherente con la mejor tradicin parlamentaria Por lo dems, la que se da en
llamar la relevancia constitucional del Presidente del Congreso de los Diputado.,

Sus arts, 64 y 99, con motivo de la propuesta de candidatos a la Presidencia del

Gobierno y del nombramiento del candidato que logra la confianza del Congreso y
tambin, a propsito de la disolucin del Congreso y del Senado, al efecto de requerir
que todos estos actos del Rey sean refrendados por el Presidente del Congreso

Su art 78 2: Las Diputaciones Permanentes estarn presididas por el Presidente de la

Cmara respectiva.

Art. 90.1: Aprobado un proyecto de ley ordinaria u orgnica por el Congreso de los
Diputados, su Presidente dar inmediata cuanta del mismo al Presidente del Senado,
el cual lo someter a la deliberacin de ste.

Art 109: Las Cmaras y sus comisiones podrn recabar, a travs de los Presidentes de
aquellas, la informacin y ayuda que precisen.

Amn de las funciones que confieren a sus Presidentes la Constitucin y algunas leyes, los
Reglamentos de las Cmaras les reconocen, entre otras menos significativas, las siguientes
funciones
a) Presidir, dirigir y coordinar la accin de la Mesa
b) Ostentar la representacin de la Cmara
c) Asegurar la buena marcha de los trabajos, dirigir los debates y mantener el orden de los
mismos,
d) Interpretar y hacer cumplir el Reglamento de la Cmara
e) Suplir lagunas reglamentarias, mediante resoluciones de carcter general, de acuerdo
con el parecer de la Mesa
La eleccin de los presidentes del Congreso y del Senado se lleva a cabo por el sistema
electoral mayoritario puro, o, en su caso a dos vuelta, por lo que en consecuencia -si el partido
que gobierna goza de mayora absoluta en la Cmara de que se trate- ocupa la butaca de la
Presidencia un miembro de la mayora que respalda al Gobierno. Desde que se aprob la
Constitucin y hasta el momento en que escribimos estas pginas as ha sido
ininterrumpidamente, tambin incluso cuando no se ha disfrutado de esa mayora; sin
embargo no cabe descartar la posibilidad de que un Gobierno, apoyado en un partido que no
ha obtenido en las elecciones generales mayora absoluta en la Cmara de que se trate, logre
la investidura pero con respaldos por los que haya de pagar, a modo de precio poltico, la
cesin de la Presidencia de alguna de las Cmaras a los partidos minoritarios que le presten
apoyo para gobernar
B) Las Mesas
Estamos en presencia de un rgano colegiado que acostumbra a existir en todas las
asambleas parlamentarias, aunque con distinto haz de facultades y, desde luego, rotulado con
muy diversos nombres As en Francia se habla del Bureau, en Italia del Ufficio di Presidenza y
en nuestra patria de La Mesa.
Es un rgano institucional, que aun reflejando la composicin partidaria de la Cmara, debiera
regir los quehaceres de la Asamblea velando por su independencia. Y esto, desgraciadamente,
no suele ser as.
Sobre su composicin hemos de constatar que, dado que no hay ni previsin especifica en la
Constitucin ni pauta comn en el Derecho constitucional comparado, no puede generar
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extraeza el que difiera ligeramente en Espaa de una a otra Cmara:

La Mesa del Congreso se configura por

o

El Presidente.

4 Vicepresidentes.

4 Secretarios

el Letrado Secretario general (como miembro meramente tcnico)

La Mesa del Senado goza de la misma composicin, con dos salvedades: Sus
Vicepresidentes son slo dos y el miembro tcnico se denomina Letrado Mayor

La eleccin de sus miembros corresponde a la propia Cmara, segn prev el art 72.2 CE, que
por disposicin de los Reglamentos parlamentarios se lleva a cabo conforme a un sistema
mayoritario corregido. En el Congreso de los Diputados rige tal sistema electoral, dotado de
cierta complejidad, puesto que cada Diputado solo puede votar a un candidato a
Vicepresidente y a otro para Secretario, al objeto de facilitar una presencia en la Mesa de las
principales minoras parlamentarias. El sistema del Senado es esencialmente anlogo
Son funciones propias de las Mesas:
a) Organizar el trabajo y el rgimen y gobierno interiores de la Cmara
b) Elaborar el proyecto de Presupuesto y, una vez aprobado por el Pleno de la Cmara,
controlar su ejecucin
c) Ordenar los gastos de la Cmara (mientras que corresponde al Presidente ordenar los
pagos)
d) Calificar, con arreglo al Reglamento, los escritos y documentos de ndole parlamentaria, declarar su admisibilidad y decidir su tramitacin,
e) Programar las lneas generales de actuacin de la Cmara, fijar el calendario de
actividades del Pleno y de las Comisiones para cada perodo de sesiones, oda previamente la Junta de Portavoces.

rganos de actividad de las Cmaras

El art 75. 1 CE consagra la distincin Pleno y en Comisiones, entendidos como rganos de
trabajo de las Cmaras. ,
A) El Pleno
Es obviamente en una Cmara el rgano formado por la totalidad de sus miembros
El Pleno aparece a los ojos de la ciudadana como el rgano de la Cmara dotado de mayor
legitimidad, tanto por ser el ms representativo, puesto que hasta la ms menuda fuerza
poltica que haya obtenido algn escao tiene presencia en l, como por ser el ms solemne y
aqul cuya actividad tiene, en principio, mayor publicidad y eco entre la opinin pblica.
No olvidemos que el art, 80 CE dispone que Las sesiones plenarias de las Cmaras sern
pblicas, para admitir como nica excepcin el acuerdo en contrario de cada Cmara,
adoptado por mayora absoluta o con arreglo al Reglamento; la experiencia acredita que de
tan excepcional supuesto no se acostumbra a hacer uso.
Algn sector de la doctrina insiste en subrayar la idea de que el Pleno, en realidad, ms que
un rgano diferenciado en la estructura compleja de cada Cmara, es la Cmara misma que
como tal ejerce unas determinadas funciones y competencias sealadas constitucional y
reglamentariamente Pero estos mismos autores han de aceptar que tcnico jurdicamente el
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Pleno es el conjunto de los miembros de la Cmara, pero constituidos formalmente como tal
Pleno. Esta visin formal del Pleno es de la que parte nuestra Constitucin cuando en su art.
67.3 establece que Las reuniones de parlamentarios que se celebren sin convocatoria
reglamentaria no vincularn a las Cmaras y no podrn ejercer sus funciones ni ostentar sus
privilegios, lo que por lo dems es coherente con lo dispuesto en el art 79.1 CE. Luego es
lgica la previsin del art 75 1, conforme al cual las Cmaras funcionarn en Pleno y en
Comisiones; se trata de rganos de trabajo que precisan de ser convocados debidamente y
gozar del preceptivo quorum para poderse considerar debidamente constituidos.
B) Las Comisiones
Son expresin del principio de divisin del trabajo, que, aunque a veces se vincula a los
orgenes de la revolucin industrial, ya fue por Platn como un axioma bsico sobre el que
asentar la estructura funcional de su Repblica.
Hoy las Comisiones parlamentarias consisten en reuniones formales y restringidas de un
determinado nmero de Diputados o Senadores, a fin de llevar a cabo una labor de instruccin
o preparacin de las decisiones a adoptar por los Plenos, asumiendo una capacidad decisoria
en ciertos casos, entre los que destacan aqullos en que proceden a la discusin y aprobacin
directa de proyectos legislativos, sin la ulterior intervencin del Pleno.
A medida que se ensanch, con la llegada del Estado de Bienestar, el nmero de competencias
que asuman los Poderes Pblicos y se incrementaba en proporcin gigantesca la tarea
legislativa de las Cortes, el Pleno de las Cmaras, por mucho que quisiera agilizar sus debates,
se mostr, en todas las latitudes occidentales, plenamente incapaz de digerir aquella
avalancha de trabajos legislativos y de control que deparaba un Estado que haba abandonado
el pasivo principio laisser faire, laisser passer, del primer liberalismo. Pero no slo el grueso
volumen del trabajo a despachar pona en insuperable aprieto los Plenos parlamentarios, sino
que el carcter cada vez menos genrico y ms tcnico de las materias a tratar demandaba
transferir su anlisis a rganos ms reducidos y especializados. As, las Comisiones cada vez
seran ms una realidad forzosa, y ciertamente estaban llamadas a alcanzar el mximo
protagonismo si el Parlamento aspiraba a evitar que su campo de poder fuera total y
progresivamente invadido, hasta el ms recndito rincn, por el Gobierno y su Administracin
En la prctica parlamentaria hay dos tipos de Comisiones
a) Las Comisiones permanentes (de vida estable, con independencia de los temas que en
cada momento aborden).
Las ms relevantes son las legislativas pero junta a ellas conviven otras de diversa
naturaleza, generalmente relacionada con asuntos propios de la Cmara.
Las Comisiones permanentes legislativas, en algunos pases se corresponden con
exactitud a los diversos Departamentos Ministeriales que configuran la Administracin
Central del Estado; en otros, como es el caso hoy de Espaa, las Comisiones legislativas
permanentes con frecuencia cubren reas que abarcan ms de un Ministerio.
Actualmente en nuestro Congreso de los Diputados las Comisiones permanentes
legislativas son diecisiete, mientras que las permanentes no legislativas son ocho. La
correspondencia no es plena entre las Comisiones del Congreso y las del Senado, lo
que sin duda tiene cobertura formal en la autonoma de las Cmaras, pero resulta
escasamente funcional, por lo que sera de desear que, como ocurre en algn otro
sistema bicameral, nuestras Comisiones de la Cmara Baja tuvieran preciso trasunto
en la Cmara Alta.
Constatemos que la propia Constitucin, en su art. 75.2, reconoce las Comisiones
legislativas permanentes e incluso establece que las Cmaras podrn delegar en ellas
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la aprobacin de proyectos o proposiciones de ley; no obstante, el Pleno podr
recabar en cualquier momento el debate y votacin de cualquier proyecto o
proposicin de ley que haya sido objeto de esta delegacin. No estamos en presencia
de rganos de actividad reservada para situaciones ms o menos excepcionales.

b) Las Comisiones especiales (formadas en funcin del estudio o discusin de un asunto

concreto, de modo que se extinguen al cumplir su fin), presididas por lo que puede
llamarse el principio de la ocasionalidad.
En la realidad cotidiana, muchas Comisiones prescinden de diputados expertsimos
dado que, por primar frecuentemente el criterio de la mayor o menor
incondicionalidad de los mismos a la direccin de sus respectivos partidos, estos
optan, en ocasiones, por proponer en su lugar otros parlamentarios dotados, de la
sumisin ms absoluta a las consignas que reciben bien del Gobierno (en los partidos
que sostienen al Ejecutivo), bien de la cpula de aquellos partidos que ejercen la
oposicin. Y es que siendo sobradamente sabido que la partidocracia valora ms la
lealtad frrea que los conocimientos, son precisamente las Comisiones parlamentarias
especializadas en escenario donde el sistema paga tan caro precio por la visin exclusivamente vertical que suelen tener los partidos de entender la vida poltica
Sobre la designacin de los miembros de las Comisiones hemos de constatar que se lleva a
cabo libremente por los Grupos Parlamentarios que configuran la Cmara, sin intervencin de
los rganos de gobierno de la misma. A estos Grupos les corresponde facilitar los nombres de
sus miembros que van a ocupar los puestos que les corresponden en el seno de la Comisin de
que se trate as como designar para cada sesin los suplentes que tengan a bien de aquellos
de sus parlamentarios miembros de una Comisin que no asistan
El nmero de comisionados que corresponde a cada Grupo se establece en funcin al criterio
de la proporcionalidad, es decir, segn la importancia numrica de cada uno de ellos, por la
Mesa de la Cmara, oda la Junta de Portavoces. Los miembros del Gobierno podrn asistir a
las reuniones de las Comisiones, con voz, pero slo dispondrn de voto en aquellas
Comisiones de las que eventualmente sean miembros
La direccin de los trabajos de la Comisin se asume por su Mesa, que, a su vez, encabeza un
Presidente. La eleccin y funciones de ambos rganos se establece reglamentariamente
conforme a criterios bsicamente anlogos a los que rigen para la Mesa y la Presidencia de la
Cmara. Tambin en las Comisiones la Mesa est asistida tcnicamente por un Letrado.
Las sesiones de las Comisiones tienen una menor publicidad que las del Pleno, ello responde
en parte a la menor capacidad de las salas donde se celebra la reunin, pero tambin a otros
criterios que se dejan entrever en los respectivos Reglamentos de las Cmaras. En cualquier
caso hay que recordar que, de ordinario, pueden presenciar sus debates los representantes de
los medios de comunicacin debidamente acreditados al efecto.
El nmero de miembros de una Comisin vara en funcin de ciertas circunstancias pero, por
lo general, se sita entre 25 y 40, encontrndose habitualmente cerca de esta ltima cifra para
permitir que todos los Grupos Parlamentarios gocen al menos de un miembro por Comisin,
Como un rgano de tal dimensin no es muy operativo para ciertos trabajos conducentes a
redactar un informe, cuando alcanza la cota de unos veinte miembros se convierte en
inoperante y ha de elegir en su seno un subcomit. A tal efecto, los Reglamentos prevn la
figura de la Ponencia, que es un subcomit de estructura plural pero ms reducida (en la
prctica, del orden de unos siete miembros), cuyos integrantes no pueden pertenecer a un
slo Grupo

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Las sesiones de las Ponencias son secretas y dado su reducido nmero de componentes la
reserva se suele respetar, pues es fcil intuir casi siempre de dnde provienen las filtraciones
que puedan llegar a dars. Este trabajo discreto permite a los ponentes dialogar con confianza
acerca de las enmiendas sobre las que prioritariamente desean centrar bien los esfuerzos de
dilogo en pro de un acuerdo o, bien en su defecto, el debate pblico en Comisin o incluso
en Pleno; realmente el carcter secreto de los trabajos de las Ponencias facilita acuerdos que
difcilmente llegaran a alcanzarse ante los ojos y odos de los periodistas. La debida
publicidad, ms que desaparecer, queda as confiada a las fases de trabajo parlamentario
posterior en Comisin y/o en Pleno.
De lo anterior se deduce que la mayor parte de los trabajos parlamentarios y, desde luego, los
de ndole legislativa se desenvuelven en tres escalones: Ponencia, Comisin y Pleno, niveles
stos que a su vez volvern a recorrerse de nuevo si la materia debe ser conocida tambin por
la otra Cmara,
La importancia que nuestro texto constitucional concede a las Comisiones parlamentarias es
tal que se refiere a ellas, no slo en el citado y transcendente caso en que ejercen plenamente
por delegacin la funcin legislativa (art 75.2), sino tambin;

El art. 76, que autoriza las Comisiones parlamentarias de investigacin.

El art. 109, que posibilita que stas puedan recabar, a travs de sus Presidentes, la
informacin y ayuda que precisen del Gobierno y de sus Departamentos y de
cualesquiera autoridades del Estado y de las Comunidades Autnomas.

El art 151,2, que regula la intervencin de la Comisin constitucional del Congreso en

la elaboracin de los Estatutos de Autonoma que se tramiten a su amparo.

Los arts 74.2 y 167.1 que se refieren a sendos supuestos de Comisiones mixtas y
paritarias Congreso-Senado

La Diputacin Permanente
A) Concepto
Entre los perodos ordinarios de sesionesde las Cmaras, que son dos al ao:
1. De febrero a junio.
2. De septiembre a diciembre,
Quedan dos pocas vacacionales (enero y julio-agosto), en los que las Cmaras no se renen
con carcter ordinario
De otro lado, cuando expira el mandato de las Cmaras, bien por agotamiento de su trmino
cuatrienal, bien porque media una disolucin anticipada de las mismas, se produce otra
situacin de interregno hasta que se constituyan las nuevas Cortes.
Al efecto de que durante estos parntesis las Cmaras puedan seguir desempeando ciertas
funciones, conforme prev el art 78 CE, en cada Cmara habr una Diputacin Permanente
compuesta por un mnimo de veintin miembros, que representarn a los Grupos
parlamentarios en proporcin a su importancia numrica. El nmero exacto de sus miembros
se fija en el Congreso de los Diputados por la Mesa, oda la Junta de Portavoces, mientras que
en el Senado tal nmero lo decide el propio Pleno Estn presididas por los Presidentes de la
Cmara respectiva (art, 78.2 CE)
En otros pases de Europa o Amrica a este rgano se le denomina Comisin Permanente o
incluso, en el caso de Argentina, Comisin Conservadora..
B) Antecedentes histricos
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Acostumbra a citarse como primer precedente de nuestras actuales Diputaciones
Permanentes el rgano que crearon las Cortes Catalanas de fines del siglo XIII, para controlar
el cumplimiento de ciertos acuerdos -especialmente en lo relativo a la recaudacin de los
llamados subsidios y al uso que el Monarca haca de lo as obtenido una vez que se
concluan sus sesiones de trabajo; extendindose tal prctica, en los siglos XIV y XV a Aragn
(donde en 1412 se designan a ocho diputados al efecto), Valencia y Navarra. Sin embargo, los
antecedentes que ms nos interesan son los que se producen en el seno del
constitucionalismo de nuestra historia parlamentaria propiamente dicha, es decir, la de
raigambre liberal.
Slo dos Constituciones espaolas, sin duda significativas pero vigentes durante perodos
breves, recogen la figura de la Diputacin Permanente:

la Constitucin de 1812

La Constitucin de 1931, en su artculo 62, que encomendaba a esta institucin el

desempeo de cuatro facultades muy precisas y que fue especficamente
contemplado por los constituyentes de 1977/78.

C) Regulacin constitucional
Siguiendo a Alonso de Antonio podemos describir como rasgos caractersticos de la
Diputacin Permanente:
a) Su origen constitucional;
b) Su procedencia parlamentaria;
c) Su limitacin temporal; y
d) El disfrute de sustantividad competencial
Respecto de las funciones propias de las Diputaciones Permanentes son:

Art 78.2: adoptar la iniciativa de reunir las Cmaras en sesin extraordinaria.

Art 73.2 velar por los poderes de la Cmara respectiva, cuando sta no se encuentre
reunida. Esta funcin puede superponerse con la convocatoria extraordinaria de la
Cmara, pero se extiende a la posible intervencin de la Diputacin Permanente en
los asuntos que exigen la presencia de las Cmaras.

Junto a elo, en el caso de la Diputacin Permanente del Congreso, asume la facultad

que corresponde (conforme al art 86 CE) al Pleno de la Cmara, respecto de los
Decretos-leyes.

De igual forma, si disuelto el Congreso o expirado su mandato, se produjeran alguna

de las situaciones que dan lugar a los estados de alarma, de excepcin y de sitio
(conforme a lo previsto en el art, 116,5 CE) las competencias del Congreso sern
asumidas tambin por aqulla.

Respecto de la continuidad de la Diputacin Permanente, el art, 78.3 CE dispone que expirado

el mandato de las Cmaras, o en caso de disolucin de las mismas, las Diputaciones
Permanentes seguirn ejerciendo sus funciones hasta la constitucin de las nuevas Cortes
Generales.
Sobre el status de sus miembros hemos de constatar que los mismos conservaban su
condicin de Diputado o de Senador, con todas las prerrogativas (incluida la retribucin) que
le son inherentes, an despus de expirado el mandato o de disuelta la Cmara. Ello explicaba
el humano celo que solan manifestar los parlamentarios ms influyentes de cada Grupo
Parlamentario por ser miembros de las Diputaciones Permanentes. Como ello era motivo de
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inevitables conflictos internos en el seno de los respectivos Grupos Parlamentarios, se
generaliz tal status a la totalidad de los parlamentarios, con olvido de que han cesado en su
funcin y carecen ya de causa para seguir percibiendo sus emolumentos. Huelgan mayores
comentarios
De sus actuaciones la Diputacin Permanente tiene obligacin de informar y rendir cuentas,
por lo que, ante la Cmara correspondiente debidamente reunida, dar cuenta de los asuntos
tratados y de sus decisiones.

LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS

Su significado en las Cmaras
La relacin Partido poltico/Grupo parlamentario, lejos de mostrarse inmutable, ha seguido
una amplia evolucin a lo largo de los tiempos modernos. Los historiadores coinciden en
resear que los Grupos de parlamentarios afines, que empiezan a desarrollar esfuerzos
coordinados en las Asambleas, son anteriores a los Partidos modernos
Es bien sabido que durante el primer periodo de vigencia de la Constitucin de Cdiz se
formaron pronto dos bandos principales en la Cmara, los llamados liberales y los que
hubieron de sufrir el epteto de serviles, que no se correspondan con partido alguno; otro
tanto ocurri en el Trienio liberal con los denominados doceaistas y exaltados. Por entonces
tenamos, por tanto, Grupos Parlamentarios en estado embrionario, pero no caba hablar de
Partidos propiamente dichos. Poco despus, en las primerizas elecciones censitarias, era ms
fcil constatar el peso de los comits electorales (que agrupaban a los notables y caciques del
distrito) que el de los aun incipientes y dbiles partidos polticos.
Superados los tiempos del primer parlamentarismo liberal en que la prevencin hacia la
formacin de facciones en el seno de las Asambleas llev en alguna ocasin en Francia a la
prohibicin de que los parlamentarios dispusieran de escao fijo, pues ello al parecer se vea
como la forma de propiciar la formacin de grupos de actuacin conjuntada en la Cmara; la
presencia primero de ncleos de parlamentarios afines y despus de autnticos partidos
polticos, entendidos como protagonistas colectivos de la vida poltica, hace ya muchas
dcadas que es una realidad, que, en los ltimos lustros reconoce la letra de las propias
Constituciones polticas. Las sociedades modernas y los propios Estados, en que las mismas
estn jurdico polticamente estructuradas, coinciden en aceptar la necesidad de que la
dinmica poltica gire en torno a formaciones polticas dotadas de cierta complejidad, es decir,
los partidos polticos
El principio del pluralismo poltico se instrumenta, en el plano institucional, a travs de los
partidos polticos, cuyo peso se ha incrementado mucho en las ltimas transfiriendo el centro
de gravedad del sistema sobre el vrtice de la organizacin de los partidos y transformando
consecuentemente la forma de Gobierno en lo que se ha dado en llamar El Estado de
partidos.
Ciertamente nuestra Constitucin acepta como una realidad de su tiempo la existencia de los
Grupos Parlamentarios. A este respecto es muy ilustrativo el tenor del art, 78. 1 CE, a
propsito de la Diputacin Permanente, pero, a la par, hemos de aclarar que cuando el art.
99.1 CE regula las consultas del Rey para proponer un candidato a la Presidencia del Gobierno,
establece que ha de llevar la a cabo con los representantes designados por los grupos
polticos con representacin parlamentaria, expresin que -sin lugar a la menor duda- se
emple por el constituyente, en lugar de la simple referencia a los portavoces de los Grupos
Parlamentarios, para incluir en tales consultas a los dirigentes de partidos diversos que
puedan estar agrupados en un solo Grupo Parlamentario, tal y como suele suceder con los que
han concurrido a las elecciones en coalicin electoral o a los que coexisten en el seno del
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Grupo mixto, Lo que, por cierto, no siempre en la prctica se ha respetado, por haber existido
ocasionalmente acuerdos entre los grandes partidos para minimizar tambin en este trance a
otras fuerzas polticas
Debemos constatar que ya las propias Cortes constituyentes de 1977/78 estaban
estructuradas en los Grupos Parlamentarios contemplados en los reglamentos provisionales
de las Cmaras, Y lo estaban, por seguir los abundantes precedentes que hay al respecto en el
Derecho parlamentario comparado, pero deformando el modelo tanto como se pudo para
convertirlo en un sistema extremadamente rgido y jerarquizado.El miedo es la nica
explicacin que podemos aportar; miedo a que los partidos fuesen frgiles, riesgo que se
pretende combatir con el envo al ostracismo de cualquier parlamentario que en su grupo
resulte tener demasiadas ideas propias; miedo a que descollasen determinadas
personalidades -an entonces sentadas en los escaos de las Cmaras- frente a ciertos
liderazgos de papel que se pretendan elevar a la categora de mito; y miedo a que ciertos
partido pequeos creciesen, por lo que se les obligaba a ocupar plaza en el limbo denominado
Grupo mixto. De modo que la grupocracia espaola era ya tan sobresaliente como
preocupante cuando se aprueba la Constitucin. Y el problema de esta grupocracia
obviamente resida desde sus orgenes en trasladar a las Cmaras parlamentarias los peores
excesos partidistas, a saber:

Toma de decisiones por las cspides sin que medie el debido proceso democrtico de
debate y adopcin colegiada de decisiones.

Consecuente conversin del parlamentario en un mero pen estabulado en su escao

al que slo se exige que vote lo que se le indique por su portavoz con los dedos;
prevencin hacia ciertos parlamentarios dotados de formacin y criterio propios

Cabe decir, por tanto que, de una parte, los Grupos Parlamentarios son hoy un hecho en la
Europa parlamentaria, pero, a la par, de lo anterior no ha de colegirse que su funcionamiento
deba ser necesariamente oligrquico.
Lo que s puede afirmar, todo constitucionalista, es que la naturaleza partidista de los Grupos
Parlamentarios es suficientemente notoria para un observador bien informado como para
poder sostener, que la exigencia constitucional de que la estructura interna y el
funcionamiento de los partidos polticos deben ser democrticos (art. 6 CE) abarca a los
propios Grupos Parlamentarios.No se trata de rasgarse las vestiduras ante la lgica disciplina
de voto de los Grupos Parlamentarios, sino de constatar que la misma tan slo es
constitucionalmente correcta cuando va precedida de la adopcin de un debate y una
votacin adecuados en el seno del propio Grupo Parlamentario,
La grupocracia es la nota ms descollante del parlamentarismo espaol actual, puesto que, de
una parte, condiciona a los rganos de gobierno de las Cmaras y, de otra, contraviene la
exclusin constitucional del mandato imperativo.
Ciertamente el parlamentarismo grupocrtico a la espaola se basa esencialmente en frreas
prcticas, consagradas en los reglamentos y en las costumbres y usos parlamentarios. Entre
todos los factores que aludimos probablemente el ms notable es la abolicin, en la prctica,
del derecho del parlamentario a hacer uso de la palabra, puesto que el ejercicio de tal
derecho queda condicionado a que se goce de la venia del correspondiente Grupo
Parlamentario. Tal restriccin es contraria a la correccin de nuestro sistema constitucional,
porque el uso de la palabra es esencial al sistema parlamentario y su limitacin, ms all de
ciertos lmites, es difcilmente conciliable con el principio del mandato representativo

La Junta de Por tavoces

Nuestras Tuntas de Portavoces en ambas Cmaras no tienen precedente en nuestro
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Constitucionalismo histrico, aunque s en el parlamentarismo europeo, especialmente a
partir de la Segunda Guerra mundial
Estamos en presencia de un rgano no consagrado por la Constitucin, pero s reconocido in
extenso por los Reglamentos parlamentarios. Estos se abstienen de facilitarnos una definicin
de lo que debemos de entender por Junta de Portavoces, pero s son explcitos en cuanto a su
composicin, esencialmente configurada por los Portavoces de los diversos Grupos
Parlamentarios, reunidos bajo la presidencia del Presidente de la Cmara.
Sin embargo la representacin del Grupo mixto puede ser ms compleja y, tambin es posible
en determinados supuestos que el Portavoz de un Grupo sea acompaado por un
parlamentario de su formacin. En el Congreso, donde la Junta tiene mucha mayor
trascendencia que en el Senado, el voto es ponderado, es decir, en proporcin directa, no a
los presentes, sino al nmero de parlamentarios que configura cada grupo
En cuanto a sus funciones debemos decir que difieren segn la Cmara de que se trate:

En el Senado es un mero rgano consultivo de los rganos de gobierno de la Cmara.

En el Congreso de los Diputados, es, a ciertos efectos, un rgano consultivo , y, a

otros, un rgano dotado de autnticas facultades decisorias; entre estas ltimas hay
que destacar que segn el art, 67 1 RCD el orden del da del Pleno ser fijado por el
Presidente, de acuerdo con la Junta de Portavoces,

La importancia de esta competencia es difcilmente negable, pues quien controla el orden del
da puede evitar que se traten cuestiones que le resultan incmodas. Ello ha motivado que un
sector de la doctrina critique que tal sistema puede implicar el sofoco de la voz de la
oposicin, ya que permite a la mayora posponer indefinidamente aquellos temas que le
puedan perjudicar Es lo cierto que en la mayora de los sistemas parlamentarios europeos el
acceso al orden del da de los Grupos de la oposicin resulta ms generoso que entre nosotros
(es frecuente que se exija unanimidad o un amplio consenso para definir el orden del da)
Probablemente el sistema espaol en esta materia, es uno de los ms gubernamentales de
Europa, justo despus, eso s, del francs, cuya Constitucin de 1958 ha reservado
directamente al Gobierno decisivas facultades al respecto.

Tema 8
Funciones de las Cortes
CONSIDERACIONES GENERALES
A la hora de redactar el art 66. 1 CE (las Cortes representan al pueblo espaol) ms que
describir una funcin de las Cortes, constatan un dato central y definitorio de su naturaleza, el
ser representativas del Pueblo o Nacin espaola, a quien el Prembulo, reconoce como
titular de la soberana,
Sin embargo, la democracia basada en el principio de representacin no concibe sta como
algo sustancialmente etreo y pasivo. La esencia de la representacin poltica no consiste
exclusivamente en actuar en nombre de otro, sino, sobre todo, en dar presencia a un ser no
operante, es decir, en convertir en presente y operativa a esa persona moral y cuasi mtica, que
es la Nacin. Esto conlleva toda otra serie de subfunciones, entre las que cabe citar:
a) Contribuir a la integracin poltica de una sociedad pluralista
b) Institucionalizar ese fenmeno natural en toda sociedad, por primitiva o sofisticada
que esta sea, que es el poder poltico
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c) Dotar de una importante fuente de legitimacin al poder poltico, sin perjuicio de la
concurrencia de otras fuentes de legitimacin; y
d) Dar entrada y procesar las demandas de los diversos colectivos sociales, para
desestimar unas y atender otras.
Es obvio que nuestro constituyente, tras reflejar como dato definitorio la condicin
representativa de las Cortes en el art 66.1, no deduce en dicho apartado, las mencionadas
funciones inherentes, que son ms propias de la rbita universitaria, sino que sigui el criterio
de relacionar las competencias de las Cortes en el apartado 2 del propio art 66, conforme al
cual Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus
Presupuestos, controlan la accin del Gobierno y tienen las dems competencias que les
atribuya la Constitucin. As hay cuatro captulos competenciales que la Constitucin
reconoce a las Cortes, el ltimo de los cuales es un enunciado abierto, que consecuentemente
permite abarcar otras competencias que les atribuya la Constitucin.

COMPETENCIAS DESEMPEADAS POR LAS CORTES GENERALES

Funciones jurdicas
Por supuesto toda funcin que se confa por la Constitucin a las Cortes Generales ha de
desempearse por stas desde su condicin de poder constituido y por ende sujeto al respeto
de cuanto dispone la Constitucin. Ahora bien, hablamos de funciones jurdicas para
referirnos a las que tienen por objeto tanto la produccin directa de normas jurdicas, como la
modificacin y actualizacin del ordenamiento jurdico del Estado, en el amplio sentido del
trmino

A) Modalidades de funciones normativas

El art 66. 2 CE atribuye a las Cortes Generales la potestad legislativ.a No obstante, es
frecuente encontrar en la doctrina vacilaciones a la hora de emplear los trminos potestad,
funcin, facultad y competencia, en ciertas ocasiones por influjo de algunas doctrinas forneas,
en otras por simple olvido de nuestra historia constitucional, y otras veces al alternarse
aqullos en los escritos por simples motivos estilsticos. De modo que la distincin no se
respeta siempre conforme al criterio sentado por la propia Constitucin y no son pocos los
autores (administrativistas en particular) que emplean estas expresiones como sinnimas.
Pues bien, por supuesto la potestad legislativa incluye, de un lado, la facultad de elaborar y
aprobar leyes estatales, de carcter ordinario u orgnico, y, de otro, en la produccin de
normas estatales con rango de ley, a saber, Decretos legislativos y Decretos-leyes, aunque en
estos dos supuestos quepa observar tambin reflejos de la llamada potestad reglamentaria
Al margen de la temtica de la elaboracin de las leyes, la Constitucin trata de la celebracin
de Tratados internacionales, respecto de los cuales no cabe la prestacin del consentimiento
del Estado, en los supuestos relevantes, sin la previa autorizacin de las Cortes Generales (art
94 CE), cuyo otorgamiento es el desempeo de una de las funciones jurdicas que
corresponden a las Cortes,
Igualmente, la intervencin de las Cortes a fin de aprobar, en su caso, una reforma
constitucional (Ttulo X CE) es la asuncin de una funcin eminentemente jurdica, ya que
tiene por objeto revisar la norma que sirve de cimiento a todo el ordenamiento jurdico.

B) Procedimiento legislativo (concepto y tipos)

Aunque un sector de doctrina prestigiosa se inclina por describir el procedimiento legislativo
como el conjunto de normas que ordenan el proceso de adopcin de una ley por el
Parlamento es ms preciso es concebir el procedimiento legislativo como el conjunto de
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trmites, formalidades y actos parlamentarios, regulados con carcter previo y general, que es
preciso seguir para desembocar en la aprobacin por las Cmaras de una ley
En los diversos pases dotados de un Estado de Derecho el procedimiento legislativo ofrece al
estudioso siempre peculiaridades propias Sin embargo est generalmente aceptada la
clasificacin de los diversos procedimientos en tres tipos.
a) el de tres lecturas (una primera en el Pleno de la Cmara, una segunda en Comisin y
la ltima de nuevo en el Pleno), tpicamente britnico y, por su influjo practicado
tambin en pases como Australia, Canad e Irlanda;
b) el de lectura nica (en el Pleno) hoy excepcional en el panorama del Derecho
comparado; y
c) el de dos lecturas (una previa, que supone un estudio amplio, en Comisin y otra en el
Pleno), bastante extendido en Europa, por influjo del modelo francs, y en Amrica, al
calor de las prcticas norteamericanas
En realidad el modelo francs de dos lecturas parece ser una simple versin del modelo
britnico, surgida al calor de curiosas circunstancias Se admite generalmente que el primer
Reglamento parlamentario francs, aprobado en junio de 1789, parti de la exposicin que
Bentham haba formulado sobre las reglas seguidas por la Cmara de los Comunes britnica
Pero de la copia manuscrita de la obra de Bentham que manejaron los Diputados franceses
comisionados para redactar su Reglamento se haban extraviado las pginas relativas a la fase
central del procedimiento legislativo, razn por la cual se colm la laguna con una serie de
normas sobre el importante papel que al efecto se concedi a las Comisiones parlamentarias
en Francia, que sustituan as, por el designio de la fortuna, en esta fase al Pleno de la Cmara
El modelo espaol es en lo sustancial un sistema de dos lecturas (estudio previo in extenso en
Comisin y debate ulterior en el saln de Plenos), aunque con peculiaridades significativas.
Para empezar, cuando -conforme al art 75 2 CE- la Cmara delega en una Comisin legislativa.

C) Iniciativa legislativa
Por iniciativa legislativa se entiende el momento o fase de puesta en marcha del
procedimiento legislativo
Estamos en presencia de materia de la mayor importancia puesto que una ley acostumbra a
responder en gran medida al propsito y diseo que tuvieron en su mente quienes asumieron
la iniciativa de redactar el proyecto que se debatir posteriormente en las Cmaras
Ciertamente un proyecto puede y suele ser modificado en sede parlamentaria, en forma ms
o menos amplia, pero rara vez se desvirta tanto su enfoque inicial que acabe por convertirse
en irreconocible. Consiguientemente cabra afirmar que es ms legislador de fondo, si se nos
admite tal expresin, el redactor del proyecto de base, que quienes formalmente tienen la
condicin de legisladores, es decir, los parlamentarios. Claro que esta realidad es la actual y
no siempre fue as
La Constitucin dedica a la iniciativa legislativa su art 87, conforme al cual hay un primer
supuesto ordinario en el que tal iniciativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado;
se acepta seguidamente una iniciativa ms singular, la que pueden ejercer las Asambleas de
las Comunidades Autnomas; y, por ltimo, se recoge la llamada iniciativa popular

a) La iniciativa legislativa gubernamental en la CE

El art 87.1 dispone: La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno ( ), de acuerdo con la
Constitucin y los Reglamentos de las Cmaras No es balad el que este precepto de nuestra
primera Ley asigne la iniciativa legislativa, en primer lugar, al Gobierno, pues con ello viene a
reconocer que los constituyentes esperaban que la mayora de las leyes tuviesen cuna
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ministerial, como corresponde al parlamentarismo moderno. El que el Gobierno sea citado en
primer trmino en el art. 87. 1 CE es, as mismo, buen exponente de que sus proyectos de ley
tendrn prioridad en la tramitacin parlamentaria respecto de textos de otro origen
Sin embargo, no siempre la iniciativa legislativa es una facultad del Gobierno, pues, en algn
supuesto excepcional, se trata ms bien de una obligacin con la que ha de cumplir. El
ejemplo ms ntido nos lo ofrece el art 134.3 CE, que, respecto de la Ley de Presupuestos dicta
que el Gobierno deber presentar (la) ante el Congreso de los Diputados ( ) al menos tres
meses antes de la expiracin.
El aludido art. 87.1 CE se complementa por el art 88 CE, conforme al cual los proyectos de ley
sern aprobados en Consejo de Ministros, que los someter al Congreso acompaados de
una exposicin de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos.
Esta disposicin obliga a que, con independencia de que el anteproyecto se haya redactado
por una Direccin General de un Ministerio o incluso por un consultor privado con el que se ha
contratado tal labor, la responsabilidad de su aprobacin es del Gobierno, reunido en Consejo
de Ministros, donde el Ministro defender el proyecto y asumir, en su caso, observaciones
procedentes de otros ministerios
El art, 88 CE encomienda al Consejo de Ministros no slo la responsabilidad de la aprobacin
del Proyecto de ley sino que exige otro acto formal, la remisin al Congreso de los Diputados .
El texto del proyecto no debe remitirse desnudo, sino que, segn establece el mismo precepto
constitucional, debe ir arropado con la exposicin de motivos (que como su nombre indica ha
de versar sobre las finalidades que se pretenden alcanzar con la nueva ley) y tambin
acompaado de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos. Aunque los
Reglamentos de las Cmaras no aportan luz al respecto, por tales antecedentes se entienden
tanto los estudios realizados por la Administracin para la preparacin del anteproyecto de
ley, como el conjunto de informes emitidos al respecto por instituciones pblicas y
organizaciones privadas representativas de intereses generales o particulares afectados por la
norma. Aunque la mayor parte de los antecedentes se renen discrecionalmente por el o los
Departamentos ministeriales que intervienen en la preparacin del anteproyecto de ley, hay
algunos casos en que vienen requeridos por la Constitucin y otros en que su necesidad se ha
establecido en leyes especficas.
La obligacin que impone la Constitucin de que el proyecto se remita al Congreso
acompaado de los antecedentes y la correspondiente exposicin de motivos es sin duda
vinculante para el Gobierno, siendo de lamentar la jurisprudencia injustificadamente
permisiva que ha sentado el Tribunal Constitucional al entender que la ausencia de un
determinado antecedente slo tendr trascendencia si se hubiese privado a las Cmaras de un
elemento de juicio necesario para su decisin, pero, en este caso, el defecto que tuvo que ser
conocido de inmediato, hubiese debido ser denunciado ante las mismas Cmaras y los
recurrentes no alegan en ningn momento que esto ocurriese.. con lo que el Tribunal
Constitucional traslada, en forma muy singular, criterios del proceso civil (en que ciertos vicios
de forma pueden resultar irrelevantes, si la otra parte no los protesta o denuncia, a efectos de
recursos posteriores) al terreno de una obligacin constitucionalmente impuesta al Gobierno.
Segn creemos, esta desenfocada posicin del Tribunal Constitucional debe ser revisada por
dos motivos:
a) porque el que los rganos de las Cmaras puedan trabajar en ocasiones deprisa y
corriendo, o incluso con desidia, y no se percaten de que un proyecto de ley no va
acompaado por la Exposicin de Motivos y los antecedentes necesarios, no aporta a
la ley una sola brizna de legitimidad a la hora de su aplicacin; y
b) porque la Mesa de la Cmara, de ordinario, est controlada por la mayora en que se
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apoya el Gobierno y el incumplimiento por este de un mandato constitucional no
puede subsanarse por la complicidad silenciosa de su mayora, so pena de vaciar de
todo sentido el art, 88 CE
Por lo dems, hemos de clarificar que una cosa son los antecedentes y la Exposicin de
Motivos remitidos por el Gobierno al Congreso y otra bien diferente la Exposicin de Motivos
o Prembulo de la ley, que ya no es de la autora del Gobierno, sino obra del legislador que la
formula, en su caso, de cara a los destinatarios de la norma, para aclarar sus objetivos,
sistemtica o alcance (de hecho hay Prembulos de leyes redactados por las Cmaras con muy
distintos fines). Cabe decir que la Exposicin de Motivos de una ley pertenece al gnero
literario de los prlogos y, coherentemente, no es de obligada redaccin para el legislador,
que puede optar por la omisin de la misma sin vulnerar precepto constitucional alguno. Estos
Prembulos carecen, por lo dems de valor normativo propiamente dicho, aunque pueden
gozar de especial inters interpretativo, en los planos histrico y teleolgico.
E l proyecto de ley gubernamental se somete al Congreso de los Diputados, por imperativo del
art 88 CE, al objeto de iniciar en esta Cmara el procedimiento legislativo, como una muestra
ms de que nuestro bicameralismo es desigual, dada la preponderancia del Congreso y la
consiguiente debilidad institucional del Senado. Constituyen las dos nicas excepciones en
esta materia:

Los llamados Acuerdos de cooperacin entre CCAA, previstos en el art. 145.2 CE.

Los recursos del Fondo de Compensacin, enunciado en el art 158.2 CE,

Aunque no es claro que la advocacin formulada por los Gobiernos del art. 74 CE les permita
remitir las leyes correspondientes al Senado invirtiendo el curso previsto en el art 88

b) La iniciativa legislativa parlamentaria

Se materializa a travs de las llamadas proposiciones de ley, de origen parlamentario.
En efecto, conforme a la letra del art 87.1 CE tambin corresponde la iniciativa legislativa al
Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitucin y los Reglamentos de las Cmaras Es
decir, que sin perjuicio de la prioridad que corresponde a los proyectos de ley, se contempla
constitucionalmente la iniciativa de origen parlamentario. Ello es coherente con nuestro
Derecho constitucional histrico y con la prctica que ya se desarrollaba durante el propio
proceso constituyente bajo el auspicio de los reglamentos provisionales de las Cmaras,
olvidando la formulacin constitucional usual en los mejores textos constitucionales de
nuestro entorno, que no reconocen la iniciativa legislativa parlamentaria a la Cmara como tal
rgano.
El sector mayoritario de la doctrina espaola contempornea distingue entre Propuesta de
iniciativa (que correspondera a los Grupos Parlamentarios) y la iniciativa legislativa
propiamente dicha (que la poseera la Cmara) que la ejercera a travs de la llamada toma
en consideracin por su Pleno de la propuesta de un Grupo Parlamentario. A los autores del
libro no les parece asumible tal tesis por muy diversas razones, entre las que hay que destacar
:
1. Los reglamentos de ambas Cmaras interpretan que la iniciativa legislativa
parlamentaria corresponde a los parlamentarios, aunque, dada la grupocracia
imperante, estos hayan de actuar casi siempre a travs de su Grupo Parlamentario,
2. Ubicar la iniciativa legislativa en el momento de su toma en consideracin es
desconocer la realidad de que la redaccin y presentacin por un Grupo
Parlamentario de una proposicin de ley es simple y llanamente tomar una iniciativa,
que desde luego merece el adjetivo de legislativa
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3. El trmite de toma en consideracin no surte otros efectos de fondo que los que en
paralelo corresponden, en su caso, a la desestimacin por el Pleno de la Cmara de
una enmienda a la totalidad, de devolucin, sobre un Proyecto de Ley gubernamental.
En efecto, en ambos casos se trata de verificar que el proyecto de ley goza de luz
verde de la mayora de la Cmara para su tramitacin. De hecho las proposiciones de
ley presentadas en el Congreso, tras su toma en consideracin, no son susceptibles segn dispone el art. 126 RCD- de enmiendas de totalidad de devolucin. Es ms, al
igual que cuando el Pleno del Congreso desestima una enmienda a la totalidad sobre
un proyecto de ley, no por ello ste pierde su enraizamiento en el Consejo de Ministros, que es quien tom la iniciativa; as mismo, una Proposicin de Ley, una vez que
haya superado el trmite de la toma en consideracin, sigue su curso o trmite desde
la evidencia, a los ojos de parlamentarios y pblico, de que se debate una proposicin
de ley de uno o varios Grupos Parlamentarios, que son quienes efectivamente tomaron la iniciativa..
El Pleno de la Cmara se limita a ser el escenario donde -lejos de adoptar la Cmara
como institucin ninguna iniciativa- se verifica sola, pero solemnemente, si la
proposicin de ley ha concitado los apoyos suficientes para su tramitacin legislativa
ulterior.
4. No creemos que los constituyentes, al redactar el art 88, quisieran convertir la
iniciativa parlamentaria en institucional. Se limitaron a utilizar una terminologa consagrada en nuestro constitucionalismo histrico, que siempre se tradujo como que la
iniciativa legislativa, ms que deberse a la Cmara como tal rgano, se produca en el
seno del Congreso o del Senado
En cuanto a la tramitacin de una proposicin no de ley, ha de researse que antes de votarse
su toma en consideracin por el Pleno del Congreso, nada ms ejercitarse la iniciativa por
quince diputados o por un Grupo Parlamentario, la Mesa ordena la publicacin de la
proposicin de ley y su remisin al Gobierno, para que este manifieste su criterio respecto a la
toma en consideracin, as como su conformidad o no a la tramitacin si implicara aumento
de los crditos o disminucin de los ingresos presupuestarios. Transcurridos treinta das sin
que el Gobierno hubiera negado expresamente su conformidad a la tramitacin, la
proposicin de ley se incluye en el orden del da de un Pleno o para su toma en consideracin
Innecesario resulta explicar que las leyes provenientes de una proposicin de ley son muy
escasas en comparacin con el nmero de proyectos de ley, pero es de justicia resear que, se
observ tras las primeras legislaturas una tendencia al alza de las iniciativas legislativas que
tienen su origen en proposiciones de ley aunque quiz ms relacionadas con experiencias de
legislaturas sin mayora absoluta. Aunque tampoco hay que dejar de lado que en demasiadas
ocasiones estas proposiciones vienen avaladas por el grupo parlamentario que apoya al
Gobierno con lo que en realidad nos encontramos ante una mera canalizacin por otros
cauces
En lo que respecta a las iniciativas legislativas que surgen en el Senado, debemos brevemente
subrayar la singularidad de que la proposicin de ley de cuna senatorial, una vez superado el
trmite de su toma en consideracin por la Cmara Alta, lejos de empezar a tramitarse en la
misma, es remitida al Congreso para su tramitacin, el cual puede incluso debatir y aprobar
una enmienda a la totalidad de devolucin a la Cmara Alta, lo que evidencia una vez ms la
debilidad del Senado en nuestra ingeniera constitucional.

c) La iniciativa legislativa de las Comunidades Autnomas

Esta iniciativa, en la opinin de la doctrina mayoritaria, que compartimos, carece de lmites de
competencia material, dado que la Constitucin no los establece.
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El art 87 2 CE otorga esta iniciativa a las CCAA en forma indirecta cuando dispone que las
Asambleas de las Comunidades Autnomas podrn solicitar del Gobierno la adopcin de un
proyecto de ley , y en va directa al seguir ordenando: o remitir a la Mesa del Congreso una
proposicin de ley, delegando ante dicha Cmara un mximo de tres miembros de la
Asamblea encargados de su defensa
De conformidad con lo previsto en el art 127 del RCD la iniciativa remitida al Congreso ser
examinada por la Mesa a efectos de verificar el cumplimiento de los requisitos legalmente
establecidos. Si los cumpliese la tramitacin se ajustar al procedimiento de las restantes
proposiciones de ley, incluido el trmite de toma en consideracin.
Las Asambleas de las CCAA no se han mostrado muy propensas a ejercer esta facultad. En el
terreno de la prctica, o bien los partidos mayoritarios en aqullas buscan directamente en el
Gobierno o en el Congreso de los Diputados apoyos para sacar adelante el proyecto o la
proposicin de ley que les interese o, incluso, en ocasiones, se acude a tramitar y aprobar
normas con fuerza de ley en la Asamblea Autonmica, aun a sabiendas de su
inconstitucionalidad, quiz con la esperanza de que no se trmite el correspondiente recurso
ante el mximo guardin de la Constitucin o de que no prospere.
d) La iniciativa legislativa popular
Desde el escaso entusiasmo que acab reinando entre los constituyentes respecto de las
formas de democracia directa, el art 87,3 CE incluye la previsin de que una Ley Orgnica
regule las formas de ejercicio y requisitos para que a travs de la iniciativa popular se puedan
presentar proposiciones de ley, como es posible en los Estados Unidos y en algunos pases
significativos europeos: Alemania, Austria, Italia y -por supuesto- Suiza, verdadero paraso de
la democracia directa. En desarrollo de tal disposicin constitucional se dict entre nosotros la
LO 3/1984, de 26 de marzo, reformada dos dcadas ms tarde, con el objeto de facilitar su
ejercicio, por la LO 4/2006, de 26 de mayo.
El mismo precepto de nuestra Ley de Leyes estableci dos limitaciones que la LO debera en
todo caso respetar:
1. La exigencia de no menos de 500.000 firmas acreditadas; y
2. La exclusin de este tipo de iniciativa de las materias propias de ley orgnica,
tributarias o de carcter internacional, ni las concernientes a la prerrogativa de gracia.
La primera limitacin busca obviamente restringir este tipo de iniciativa legislativa a supuestos
excepcionales de amplia demanda popular Mientras que el segundo lmite imposibilita que se
juegue en la calle con temas que se consideran de particular importancia o enjundia (los
reservados a Ley Orgnica o los de carcter internacional) y que nadie piense en hacer
demagogia fcil con solicitudes de reducciones de impuestos o de indultos
En la prctica, este gnero de iniciativa legislativa permanece sin estrenarse a nivel estatal,
pero ha servido de referencia a algunas leyes reguladoras de tal tipo de iniciativa legislativa en
determinadas Comunidades Autnomas

D) Procedimiento legislativo comn del Congreso de los Diputados

Una vez ejercitada la iniciativa legislativa, el curso del procedimiento que se sigue en el
Congreso puede tomar diversos caminos, de entre los que, al tericamente ordinario, el
Reglamento del Congreso lo denomina procedimiento legislativo comn, sus fases
principales son:
1. Presentacin de enmiendas: Se efecta en el plazo de quince das, a contar desde la
publicacin del proyecto de ley o de la toma en consideracin de una proposicin de
ley. Las enmiendas pueden ser de un Grupo Parlamentario o de un Diputado (en este
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caso llevarn tambin la firma del portavoz de su Grupo) y se distinguen entre:

Enmiendas a la totalidad, que pueden postular bien la devolucin del

proyecto de ley al Gobierno, o proponer un texto completo alternativo al
del proyecto

Enmiendas al articulado, que pueden ser de supresin, modificacin o

adicin

Las enmiendas a un proyecto de ley que supongan aumento de los crditos o disminucin de los ingresos presupuestarios requerirn la conformidad del Gobierno para
su tramitacin.
2. Debate de totalidad en el Pleno: Como es natural, slo tiene lugar cuando se han
presentado en plazo enmiendas a la totalidad. Si el Pleno acordara la devolucin del
proyecto, este quedar rechazado y el Presidente del Congreso lo comunicar al del
Gobierno. En caso contrario se remitir a la Comisin para proseguir su tramitacin
El hecho de que se trate de un debate solemne ante el Pleno explica, en trminos de
ratio poltica, el elevado nmero de enmiendas a la totalidad que se presentan por
grupos minoritarios para aprovechar la oportunidad de exponer sus polticas alternativas sobre la materia acerca de la que versa cualquier proyecto de ley mnimamente
importante
3. Deliberacin en la Comisin: Agotado el plazo de presentacin de enmiendas -y, en
su caso, el de sus prrrogas-, la Mesa de la Comisin nombra una Ponencia para que
en el plazo, tambin prorrogable, de quince das emita un informe. Concluido ste,
comenzar el debate en Comisin propiamente dicho, artculo por artculo, en el que
podrn usar de la palabra los enmendantes y los miembros de la Comisin, o ms
exactamente en la prctica, aqullos que hablen como portavoces al efecto de su
Grupo Parlamentario. El dictamen subsiguiente de la Comisin se remite al Presidente
del Congreso.
4. Deliberacin en el Pleno. Versa exclusivamente sobre los votos particulares y
enmiendas que, habiendo sido defendidos y votados en Comisin y no incorporados al
dictamen, los Grupos Parlamentarios pretendan defender en el Pleno.
La Presidencia de la Cmara ordena los debates y puede admitir, tanto enmiendas que
busquen salvar errores tcnicos o gramaticales, como enmiendas transaccionales entre las ya
presentadas y el texto del dictamen, si ningn Grupo Parlamentario se opone y ello conlleva la
retirada de las enmiendas respecto de las que se transige.

E) Especialidades en el procedimiento legislativo del Congreso

Los proyectos y proposiciones de Ley Orgnica: Se tramitan como tales aqullos a los
que la Mesa del Congreso otorgue dicha calificacin de acuerdo con lo previsto en el
art 81.1 CE y a la vista del criterio razonado que al respecto exponga el Gobierno, el
proponente o la correspondiente Ponencia en trmite de informe.
Una vez concluido el trmite de informe, y siempre que la cuestin no se hubiese
planteado con anterioridad, la Comisin podr solicitar de la Mesa de la Cmara que
sta estudie si el Proyecto reviste o no carcter de Ley Orgnica. La Mesa del Congreso
acordar la calificacin que proceda. Si la calificacin de la Ley como Orgnica se produjera, habindose ya iniciado el debate en Comisin, el procedimiento se retrotraer
al momento inicial de dicho debate
Las enmiendas que contengan materias reservadas a Ley Orgnica que se hayan
presentado a un proyecto de ley ordinaria, slo podrn ser admitidas a trmite por

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acuerdo de la Mesa del Congreso, a consulta de la correspondiente Ponencia
De conformidad con lo previsto en el art 81,2 CE y en el art. 131 RCD la aprobacin de
estos proyectos de Ley Orgnica requerir el voto favorable de la mayora absoluta de
los miembros de la Cmara en una votacin final sobre el conjunto del texto.Si aqulla
no se consiguiese, el proyecto ser devuelto a la Comisin, que deber emitir nuevo
dictamen en el plazo de un mes; si en nueva votacin plenaria se consiguiere el voto
favorable de la mayora absoluta de los miembros de la Cmara se enviar al Senado,
entendindose rechazado en caso contrario
El levantamiento, en su caso, del veto del Senado y la incorporacin o rechazo de las
enmiendas de la Cmara Alta requiere el posterior voto de la mayora absoluta de los
miembros del Congreso

El proyecto de Ley de Presupuestos

Los Estatutos de Autonoma El Reglamento del Congreso distingue entre, de una

parte, el llamado procedimiento ordinario, relativo a los proyectos de Estatutos
redactados conforme a lo previsto en los arts 143, 144 y 146 y Disposicin transitoria
primera de la Constitucin; y, de otra, el procedimiento previsto en el artculo 151 de
la Constitucin, que se refiere naturalmente a los Estatutos elaborados segn lo
preceptuado en el apartado 2 de dicho artculo
Por lo dems el art 145 RCD establece que la reforma de un Estatuto de Autonoma,
tramitada conforme a las normas en el mismo establecidas, requerir aprobacin
mediante Ley Orgnica,

La revisin y la reforma constitucionales . Entre las particularidades que al efecto

establecen los arts, 146 y 147 RCD, quizs deban ser resaltadas dos:
El que los proyectos de reforma constitucional a que se refieren los arts 166 y 167 CE
deben suscribirse por dos Grupos Parlamentarios o por una quinta parte de los
Diputados
El que los proyectos que postulasen la revisin total de la Constitucin o una parcial
que afecte a las materias enumeradas en el art, 168 CE sern sometidos a un debate
ante el Pleno, anlogo a los de totalidad.

Delegacin de la competencia legislativa plena en las Comisiones: tras la vigencia

del actual Reglamento del Congreso, este procedimiento es ms comn, que el que
el propio Reglamento adjetiva de comn.
En efecto, el art. 148. 1 RCD establece que: El acuerdo del Pleno por el que se delega
la competencia legislativa plena en las Comisiones, se presumir para todos los
proyectos de ley y proposiciones de Ley que sean constitucionalmente delegables,
excluyndose de la delegacin el debate y votacin de totalidad o de toma en
consideracin ... Obvio es que tal presuncin ha convertido, como decamos, este
procedimiento abreviado en comn u ordinario, segn se prefiera.
No obstante, el Pleno del Congreso podr recabar para s la deliberacin y votacin
final de los proyectos y proposiciones de ley delegados en Comisin, en virtud de
acuerdo adoptado en la sesin plenaria en que se proceda al debate de totalidad o al
de toma en consideracin. En los dems casos y antes de iniciarse el debate en
Comisin, el Pleno podr avocar la votacin final, a propuesta de la Mesa, oda la Junta
de Portavoces
Las Comisiones carecern de competencia para conocer con plenitud legislativa de los
proyectos y proposiciones de ley que hubieran sido vetados o enmendados por el

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Senado, siempre que el veto o las enmiendas hubieran sido aprobados por el Pleno de
dicha Cmara

Tramitacin de un proyecto de ley en lectura nica: Cuando la naturaleza del

proyecto o proposicin de de ley lo aconseje o su simplicidad de formulacin lo
permita, el Pleno de la Cmara, a propuesta de la Mesa, oda la Junta de Portavoces,
podr acordar que se trmite directamente y en lectura nica. Adoptado tal acuerdo
se proceder a un debate sujeto a las normas establecidas para los de totalidad,
sometindose seguidamente el conjunto del texto a una sola votacin. Si el resultado
de la votacin es favorable, el texto quedar aprobado y se remitir al Senado, En caso
contrario, quedar rechazado
Resulta destacable que este fue, sorprendentemente, el procedimiento seguido en la
reforma exprs del art. 135 CE aprobada en septiembre de 2011. El Tribunal Constitucional, en el Auto 9/2012, de 13 de enero, por el que se inadmiti el recurso de
amparo interpuesto por varios diputados contra (entre otras) esta decisin del Pleno,
sealar que ni de la lectura del texto constitucional en su conjunto, ni de modo
especial del Ttulo X dedicado por la propia Constitucin a su posible reforma, ni del
art 146 del Reglamento del Congreso de los Diputados (RCD) se advierte que la
aprobacin de la reforma constitucional haya quedado excluida del procedimiento de
lectura nica Si bien es cierta esta apreciacin del Tribunal, no lo es menos que
resulta dudoso que esta va, cuando la reforma es trascendente, pueda resultar la ms
adecuada para una reforma constitucional.

F) Procedimiento legislativo ordinario del Senado

Habitualmente el procedimiento legislativo de las Cortes Generales se inicia en su Cmara
Baja, el Congreso y que ello ocurre incluso en aquellos casos en que se inicia con una
proposicin de ley surgida en el seno del Senado.
La Constitucin redujo al plazo ms corto de cuantos se contemplan en el Derecho
constitucional comparado el tiempo de que dispone la Cmara Alta para desarrollar su labor
respecto de un proyecto de ley, Y an redujo ms la importancia prctica de su posible veto y
de sus potenciales enmiendas.
En efecto, el art. 90.2 CE dispone que en el plazo de dos meses, a partir del da de la
recepcin del texto (remitido por el Presidente del Congreso de los Diputados), puede,
mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas al mismo. El veto deber
ser aprobado por mayora absoluta. El proyecto no podr ser sometido al Rey para sancin sin
que el Congreso ratifique por mayora absoluta, en caso de veto, el texto inicial, o por mayora
simple, una vez transcurridos dos meses desde la interposicin del mismo, o se pronuncie
sobre las enmiendas, aceptndolas o no por mayora simple. Y en el 90.3 que ese plazo de
dos meses, para veto o enmienda, se reducir al de veinte das naturales en los proyectos
declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados Dichos plazos se
refieren a los perodos ordinarios de sesiones, y en el caso de que su trmino concluya fuera
de uno de estos perodos, se computarn los das necesarios del siguiente,
Salta a la vista que los constituyentes no dejaron portillo alguno abierto ni para que pudiera
prevalecer, en su caso, la opinin legislativa propia del Senado ni para que ste obstruyese el
curso de un proyecto de ley que no gozase de su aquiescencia. En consecuencia, creemos
poder afirmar, sin incurrir en descortesa hacia el Senado que su procedimiento legislativo
tiene un menor inters que el del Congreso.
Consiguientemente, el procedimiento legislativo comn del Senado se inicia con la publicacin
del proyecto aprobado y remitido por el Congreso al Senado. En los diez das siguientes, los
Senadores o los Grupos Parlamentarios podrn presentar enmiendas o propuestas de veto
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El mecanismo de Deliberacin en Comisin, nombramiento de una Ponencia que emitir un
informe, elevacin del mismo a la Comisin para su debate y aprobacin, Deliberacin por el
Pleno de la Cmara que incluir los votos particulares que se hubiesen emitido, sin ser
idntico, guarda estrecha analoga con el que se sigue en el Congreso'.

G) Procedimientos legislativos especiales del Senado

Tramitacin de un proyecto de ley en lectura nica: Para los mismos supuestos

contemplados al efecto por el RCD se prev, as mismo, un procedimiento reducido a
un debate de totalidad en el Pleno,

La delegacin de la competencia legislativa en las Comisiones En el Senado dicha

delegacin no se presume, sino que requiere que se presente una propuesta especfica a tal fin, bien por la Mesa de la Cmara, oda la Junta de Portavoces, bien por
un Grupo Parlamentario o por veinticinco Senadores. Ello se explica porque dado lo
tasado del tiempo de que, segn sabemos, dispone constitucionalmente el Senado
para hacer sus aportaciones a un proyecto o proposicin de ley, poco o nada de
tiempo se ahorra en la prctica con tal delegacin.

El procedimiento de urgencia, Trae causa del art. 90 3 CE. El disponer de tan slo
veinte das, reduce los plazos de tramitacin drsticamente:
o

Cuatro das para presentar enmiendas o propuestas de veto;

A a los dos das ha de reunirse la Comisin para designar una Ponencia que
dispone de cuatro das para emitir su informe;

En los tres das siguientes se vuelve a reunir la Comisin que emitir su

dictamen en los dos das siguientes;

Y el Pleno se celebra acto seguido con especiales medidas de la Presidencia

para acortar los debates

Declarado para el Senado el procedimiento de urgencia, las Cortes Generales se nos

muestran en toda su crudeza: Un sistema nominalmente bicameral dotado de una
Cmara y algo que, dicho sea con el debido respeto, se aproxima al remedo de otra
Como en ocasiones es materialmente imposible que el Senado ventile, ni siquiera a
galope, en veinte das un proyecto o proposicin de ley, el art 136 RS prev otro procedimiento de urgencia en el lapso de un mes, es decir, algo menos encorsetado, pero,
a fin de cuentas, tambin de lo ms expeditivo

La intervencin del Senado en los convenios y acuerdos entre las CCAA y en la

distribucin del Fondo de Compensacin Inter territorial. Hay que distinguir tres
supuestos:
o

Los convenios que las CCAA celebren entre s para la gestin y prestacin de
servicios propios de las mismas: Dentro de los cinco das siguientes al de la
publicacin del texto del convenio, un Grupo Parlamentario o veinticinco
Senadores podrn presentar propuestas para que la propia Cmara Alta y, en
su caso, el Congreso de los Diputados decidan si el convenio necesita o no
autorizacin de las Cortes Generales
Dichas propuestas sern trasladadas a la Comisin General de las CCAA, que
elevar al Pleno del Senado dictamen acerca de si el convenio necesita o no
autorizacin de las Cortes Generales

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Los proyectos de acuerdos de cooperacin entre CCAA se presentarn ante el

Senado y sern tramitados siguiendo el procedimiento legislativo ordinario
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con algunas salvedades.
o

Los proyectos de distribucin del Fondo de Compensacin Inter territorial: Se

tramitan conforme al procedimiento legislativo ordinario, con algunas
excepciones entre las que cabe subrayar el que la Comisin General de las
CCAA del Senado elabora un dictamen que ha de incluir los criterios con
arreglo a los que debe hacerse la distribucin de los fondos y la propuesta
concreta de asignacin de recursos entre las distintas CCAA y, en su caso, las
provincias y los territorios que no formen parte de la organizacin provincial,

Las leyes de armonizacin de las disposiciones de las CCAA Nos referimos a las leyes
previstas en el art, 150.3 CE, respecto de las que la opinin que emita el Senado tiene
autntico peso, ya que se requiere, para su aprobacin, la mayora absoluta de cada
Cmara
El Gobierno, la Comisin General de las CCAA del Senado o veinticinco Senadores
podrn proponer al Senado que aprecie la necesidad de que el Estado dicte leyes de
armonizacin de las disposiciones normativas de las CCAA. Las singularidades
procedimentales estn detalladamente reguladas en el Reglamento de la Cmara.

Los Estatutos de Autonoma: el Reglamento del Senado distingue entre los Estatutos
elaborados al amparo del art 143 CE y los aprobados de conformidad con las
previsiones del art. 151.2 CE La tramitacin de los primeros se sujetar al
procedimiento legislativo ordinario; mientras que los segundos se sometern al voto
de ratificacin previsto en el apartado 2, nmero cuatro del referido art, 151 CE.

Los Tratados y Convenios internacionales: El Reglamento del Senado regula la forma

en que pueden formularse y debatirse propuestas de no ratificacin, de aplazamiento
o de reserva respecto de los Tratados y Convenios internacionales que precisen de la
autorizacin de las Cortes Generales. El texto de los tratados no puede ser objeto de
enmienda.
La Cmara Alta, a propuesta de un Grupo Parlamentario o de veinticinco Senadores,
podr requerir al Tribunal Constitucional para que declare si un Tratado o Convenio,
sometido a su consideracin, es o no contrario a la Constitucin, Formulado el requerimiento, se suspender la tramitacin de tal Tratado o Convenio hasta la
resolucin del Tribunal Constitucional

H) Deliberacin por el Congreso sobre el texto aprobado por el Senado

Los proyectos de ley aprobados por el Congreso y vetados o enmendados por el Senado sern
sometidos a nueva consideracin del Pleno del Congreso,
En caso de que el Senado hubiera opuesto su veto a un proyecto de ley, el debate se ajustar
a lo establecido para los de totalidad. Terminado el debate, se someter a votacin en el
Pleno de la Cmara Baja el texto inicialmente aprobado por la misma y, si fuera ratificado por
el voto favorable de la mayora absoluta de los miembros del Congreso, quedar levantado el
veto
Si no obtuviese dicha mayora, se someter de nuevo a votacin, transcurridos dos meses a
contar desde la interposicin del veto. Si en esta votacin el proyecto lograse mayora simple
de los votos emitidos, quedar igualmente levantado el veto; en caso contrario, el proyecto
resultar rechazado
Las enmiendas propuestas por el Senado sern objeto de debate y votacin y quedarn
incorporadas al texto del Congreso las que obtengan la mayora simple de los votos emitidos

I) Actos de control jurdico de las Cortes sobre actos del Gobierno

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Constitucional III
El control parlamentario sobre los actos del Poder ejecutivo se desenvuelve de ordinario en el
mbito de Funciones polticas de las Cortes Generales. Sin embargo hay actos de control que
son manifestaciones de la potestad legislativa, como sucede con la convalidacin de los
Decretos-leyes y con el control de los Decretos legislativos;

Control de Decretos legislativos: en aplicacin del art, 82 6 CE, sin perjuicio de la

competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegacin podrn establecer en
cada caso frmulas adicionales de control,
Es lgico prever que los eventuales controles tengan carcter parlamentario
confiados bien a las Cortes Generales bien a una de sus dos Cmaras- e, incluso, que
puedan consistir en la convalidacin parlamentaria del Decreto legislativo promulgado
por el Gobierno. El supuesto de convalidacin conllevara una ley, pero cualquier otro
trmite de control desembocara en un acto parlamentario sin fuerza de ley
A tal efecto el art 153 RCD dispone que si dentro del mes siguiente a la publicacin del
texto articulado o refundido, ningn Diputado o Grupo Parlamentario, formulara
objeciones, se entender que el Gobierno ha hecho uso correcto de la delegacin
legislativa.
Pero si se formulara algn reparo al uso de la delegacin, se remitir a la Comisin
Correspondiente del Congreso, que deber emitir dictamen, que ser seguidamente
debatido en el Pleno de la Cmara. Los efectos jurdicos del control sern, en su caso,
los previstos en la ley de delegacin.

Convalidacin de los Decretos-leyes: en su aspecto formal, la convalidacin goza de

encarnadura mediante un simple acuerdo del Congreso de los Diputados por el que se
convalida o deroga el Decreto-ley en cuestin; no se dicta una ley a tales efectos
fundamentalmente porque se trata de un acto al que es completamente ajena la
Cmara Alta, Esta parece ser tambin la lectura que sobre la naturaleza jurdica del
acto de convalidacin parlamentaria efecta el Tribunal Constitucional.

Funciones polticas
Nos referimos a aqullas en que las Cortes, lejos de aparecer como un rgano productor de
normas jurdicas, se muestran a los ojos del observador como una instancia que controla o
complementa decisiones polticas del Gobierno y que eventualmente concurre a la
composicin de rganos esenciales de la estructura del Estado.

A) Concepto de funcin de control

Nuestra Constitucin asume la tradicin constitucional demoliberal, conforme a la que, junto
a un Gobierno que dirige la poltica interior y exterior del pas, se sita un Parlamento que
controla a quienes gobiernan
Por control se puede entender tanto inspeccin, fiscalizacin, intervencin, como dominio,
mando y preponderancia. La distincin es muy significativa cuando trasladamos la nocin de
control a la rbita del Derecho constitucional. Ciertamente por control parlamentario sobre el
Gobierno cabe entender, de un lado, la actividad de inspeccin y verificacin sobre la
actuacin del Poder ejecutivo, con la diversidad de iniciativas parlamentarias que, como
veremos, ello puede generar; ste es en nuestra opinin el contenido esencial del control
parlamentario. Pero, de otro, existe la acepcin de mando, que permite incluir bajo el trmino
el estudio de la capacidad del Parlamento de decidir quin ha de gobernar, mediante la
investidura, o de ordenar el cese del Gobierno, a travs de la retirada de la confianza

B) Actos de control parlamentario como inspeccin

Ambas Cmaras verifican si se ha producido una correcta orientacin de la accin del
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Gobierno y de la Administracin del Estado, que encabeza, al servicio de los intereses
generales, con diligencia, sentido de la oportunidad y respeto al principio de legalidad, A tal fin
el Congreso y el Senado disponen de un haz de posibilidades:

El curso al Gobierno de las peticiones recibidas.. Conforme a lo dispuesto en el art 77

CE las Cmaras pueden recibir peticiones individuales y colectivas por escrito que
discrecionalmente remiten o no al Gobierno. ste queda obligado a explicarse sobre
su contenido, siempre que las Cmaras lo exijan.
Los Reglamentos de ambas Cmaras ha ampliado esta previsin constitucional, de
manera que sus respectivas Comisiones de Peticiones tambin acuerdan la remisin de
ciertas peticiones al Defensor del Pueblo, a otra Comisin parlamentaria, a un Juez o
Tribunal, al Ministerio Fiscal, e incluso a la Comunidad Autnoma, Diputacin Provincial o Ayuntamiento que corresponda

Las preguntas: La Constitucin las consagra en su art 111,1, al disponer: El Gobierno

y cada uno de sus miembros estn sometidos a las interpelaciones y preguntas que se
le formulen en las Cmaras. Para esta clase de debate los reglamentos establecern
un tiempo mnimo semanal
Nos habla el referido precepto constitucional de preguntas e interpelaciones, vocablos
que no son sinnimos y que es preciso saber distinguir
Los Reglamentos de las Cmaras distinguen entre:
o

Preguntas orales, as llamadas no por las preguntas en cuanto tales, ya que

estas paradjicamente han de presentarse por escrito, sino por que aspiran a
respuesta oral. Tienen una tramitacin sumaria ya que tras la escueta
formulacin de la pregunta contestar el Gobierno, cabe ulterior replica o
repregunta y con la nueva intervencin del Gobierno termina el debate.

Preguntas escritas, lo son todas las que no han sido objeto de solicitud
expresa de trmite oral, Pueden ser ms prolijas, Se contestan por escrito en
los veinte das siguientes a su publicacin, salvo prrroga del plazo por otros
veinte das

El control mediante preguntas puede tener una doble finalidad, bien poner de manifiesto ante la opinin errores, defectos o retrasos indebidos en que haya podido
incurrir el Gobierno o la Administracin, bien reunir informacin con la que
municionar actos de control de mayor envergadura que se piensen acometer
seguidamente. Para el primer objetivo es utilizable una pregunta escuetsima ante el
Pleno u otra breve, aunque no tan telegrfica, ante la Comisin correspondiente; para
el segundo fin se suele preferir formular una pregunta extensa y a contestar por
escrito, de forma que le sea ms difcil al Gobierno servirse de tcticas evasivas,
Las interpelaciones Estn previstas en el art 111.1 CE,: Toda interpelacin podr dar
lugar a una mocin en la que la Cmara manifieste su posicin.
La diferencia esencial entre una interpelacin y una pregunta radica en que aqulla
incide en una cuestin de poltica general o que reviste particular inters poltico. De
ordinario las interpelaciones buscan provocar, como de hecho sucede, un debate
general con diversos turnos y posibilidad de intervencin de los diversos Portavoces de
los Grupos Parlamentarios; como colofn se suele producir la votacin de una mocin
en la que la Cmara fija su posicin sobre la cuestin que ha sido objeto de
interpelacin y debate.

Las Comisiones de encuesta. El art 76 CE dispone que ambas Cmaras pueden

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nombrar, separada o conjuntamente, Comisiones de investigacin sobre cualquier
asunto de inters pblico, En lo que hace referencia a sus conclusiones se establece
que no sern vinculantes para los Tribunales y asimismo que no afectarn a las
resoluciones judiciales, ello sin perjuicio de que el resultado de la investigacin pueda
ser comunicado al Ministerio Fiscal para el ejercicio, de las acciones oportunas que
puedan proceder
Ms preciso es el apartado siguiente del mismo artculo de nuestra Lex superior donde
se establece que Ser obligatorio comparecer a requerimiento de las Cmaras, La ley
regular las sanciones que puedan imponerse por incumplimiento de esta obligacin.
La LO 5/1984, de 24 de mayo, de comparecencia ante las Comisiones de Investigacin
del Congreso y del Senado o de ambas Cmaras, perfila los elementos de la obligacin
de comparecer, forma de los requerimientos, establece la sancin correspondiente a
la incomparecencia, define los derechos del compareciente y regula la posibilidad de
trasladar al Ministerio Pblico el contenido de la comparecencia.
La referida LO 5/1984 fue modificada por la que aprob el Cdigo Penal de 1995, cuyo
art. 502 extiende la obligacin jurdica de comparecer ante las Comisiones de
investigacin a las de las Asambleas legislativas de las CCAA, amn de que se crea un
nuevo tipo de falso testimonio, muy discutible en sede extra judicial

C) Actos de control como deliberacin crtica

Informes gubernamentales y debates subsiguiente. Sabido es que los Ministros acuden a

informar a sus Comisiones respectivas de las Cmaras unas veces por propia iniciativa y
otras a instancias de los Presidentes de la Cmara o de las Comisiones (art. 109 CE). Los
Reglamentos de las Cmaras prevn que tras un informe o una comunicacin de un
miembro del Gobierno, o de ste en cuanto tal rgano, pueda tener lugar un debate, en el
que, como es connatural a la vida parlamentaria, la sal y la pimienta la aportan los
Portavoces de los distintos Grupos Parlamentarios de la Oposicin,

Debate sobre el estado de la Nacin: Esta prctica parlamentaria espaola, iniciada en

1983, y que algunos ven inspirada en los debates que provocan los Mensajes
Presidenciales norteamericanos, carece de apoyatura en la Constitucin y tampoco est
prevista en los Reglamentos Parlamentarios vigentes, Es, hoy por hoy, una mera convencin parlamentaria, que, dada su buena acogida por la opinin, bien debiera consagrarse en futuros Reglamentos de las Cmaras

Las proposiciones no de ley y resoluciones del Congreso y las proposiciones no de ley y

mociones del Senado Estas propuestas estn reguladas en los Reglamentos de las
Cmaras, que se abstienen de definir su naturaleza, sin duda porque pueden servir a
finalidades polticas de muy diverso orden. La similitud de su tramitacin parlamentaria
con la seguida por las interpelaciones hace que los Grupos Parlamentarios en algunas
ocasiones las utilicen a efectos prcticos anlogos.

D) Actos de control en forma de autorizaciones

Los estados de excepcin y sitio: la Constitucin exige en su art 116 3 que el estado de
excepcin sea autorizado por el Congreso de los Diputados, y, en el apartado 4 del
mismo precepto, que el estado de sitio sea declarado por la mayora absoluta, del
Congreso de los Diputados

La convocatoria de referndum Segn el art. 92 CE el referndum consultivo precisa

de autorizacin previa del Congreso de los Diputados

La denominada ejecucin federal. Conforme prev el art. 155.1 CE, el Senado, por
mayora absoluta, aprobar las medidas necesarias para que una Comunidad

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Autnoma cumpla obligaciones constitucionales o legales o deje de actuar en forma
que atente gravemente al inters general de Espaa.

Los Presupuestos Generales del Estado

A) Concepto
El art. 134 2 CE define los Presupuestos tendrn carcter anual, incluirn la totalidad de los
gastos e ingresos del sector pblico estatal y en ellos se consignar el importe de los
beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado,
Ninguna ley suelen aprobar las Cmaras parlamentarias a lo largo del ao de la trascendencia
de los Presupuestos (y sus leyes anexas) y adems con mayor premura y limitaciones
Hace aos que en Espaa, como en el resto de las democracias occidentales, el Presupuesto
dej de ser preferentemente un instrumento de control jurdico, para convertirse en una
previsin cifrada de ingresos y gastos pblicos, que lleva implcito el programa anual de
actuacin del Gobierno, la Seguridad Social y toda una serie de Entes Pblicos, incluyendo las
llamadas Administraciones independientes
La Ley de Presupuestos, lejos de ser expresin del equilibrio entre Cortes y Gobierno, es la
mejor prueba del predominio real de que hoy goza ste. De otra parte, nos parece realista
encontrar consuelo ante el desequilibrio en que se ve sumergido el Parlamento, frente al
poderoso Gobierno, en cada Ley de Presupuestos con algunas reflexiones: La Legislacin
ordinaria en ocasiones determina grandes gastos pblicos en tal forma que resulta tan
importante o ms que los propios Presupuestos; en Gran Bretaa hace ya lustros en que se ha
aceptado que ms importante que abordar el imposible objetivo de desmenuzar en los
Comunes los tomos y tomos que configuran los Presupuestos es centrarse a debatir la
declaracin anual que con tal motivo hace el Gobierno en la Cmara sobre la poltica
econmica a seguir y ese debate si resulta hacedero; si el control apriorstico de las partidas
presupuestarias desborda cualquier capacidad parlamentaria, no hacen falta, sin embargo,
cualidades hercleas para hacer un seguimiento pormenorizado de ciertos gastos desde las
Cmaras y ah si quedar el Gobierno a tiro de las preguntas y otras medidas de control
parlamentario que podrn ejercer los parlamentarios de la oposicin; ciertamente esto ser
aposteriori, pero dentro del mismo ao.
Claro que todo ello son consuelos menores. El Parlamento que sabe bien que ha perdido en
las ltimas dcadas, en casi todos los campos, relevancia frente al Gobierno, ve precisamente
en el capital terreno financiero que, por mucho que la oposicin se esfuerce, ha de asistir
irremisiblemente a la crisis de los principios presupuestarios del primer liberalismo, o, al
menos, a una constante erosin de ellos. Las Cmaras carecen de estructura, medios y
expertos para aspirar a ms en un campo cada vez ms dominado por la tecnocracia financiera
que habita en los Ministerios econmicos y en el Banco emisor.
Ciertamente, la oposicin parlamentaria poco ms podr hacer respecto del Presupuesto que
dejar constancia de algunas crticas globales ante los odos de la opinin, lo que puede no ser
poco. Pero sta ya es materia que nos invita a hacer alguna breve referencia sobre el
procedimiento de confeccin y aprobacin de los Presupuestos.

B) Anualidad
Los Presupuestos tienen carcter anual segn deja sentado el artculo 134 1 CE; una previsin
que se complementada en el apartado cuarto de ese mismo precepto al establecerse que si la
Ley de Presupuestos no estuviera aprobada antes del primer da del ejercicio econmico
correspondiente, se considerarn automticamente prorrogados los Presupuestos del
ejercicio anterior hasta la aprobacin de los nuevos,
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Constitucional III
La temporalidad anual, de los Presupuestos es una nota comn de los mismos en el ancho
campo del Derecho comparado
Se plantea, en la prctica, sin embargo el problema de que ciertos planes de inversiones en
infraestructuras, de reindustrializaciones sectoriales, etc., acostumbran a tener duracin
superior a la anual y, aunque ello pueda parecer un sacrilegio jurdico, se acepta de ordinario
que los presupuestos se adapten a los parmetros del Plan. La excepcin puede producirse
cuando el cambio de mayora parlamentaria y, consecuentemente de Gobierno, conlleva la
revisin de tales Planes con motivo de o al margen de los Presupuestos,
El Tribunal Constitucional ha declarado que el principio de la anualidad es aplicable, por
analoga, a los Presupuestos de las Entidades Locales

C) Elaboracin y aprobacin
El art. 134 CE dispone que al Gobierno le corresponde la elaboracin de los Presupuestos y a
las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobacin aadindose la previsin temporal
de que el Gobierno deber presentarlos ante el Congreso de los Diputados al menos tres
meses antes de la expiracin de los del ao anterior
Distingue claramente nuestra L ey de leyes, por tanto, entre elaboracin de los Presupuestos,
y su examen, enmienda y aprobacin, funciones encomendadas a iganos diversos, Gobierno
en el primer caso, Cortes Generales en el segundo
Elaboracin No se trata simplemente de que la iniciativa legislativa se reconozca al Gobierno
Hay algo ms: Se excluye de la iniciativa legislativa, en materia presupuestaria, a todo rgano
que no sea el Gobierno. La causa de ello no constituye misterio, tan slo el Gobierno, apoyado
en la Administracin Pblica que encabeza, dispone de la capacidad de direccin poltica, de
los estudios y clculos tcnicos de todo orden que son precisos para cifrar los ingresos y gastos
del Estado
Examen, enmienda y aprobacin por las Cortes: La funcin de examen es la de menor
contenido jurdico. Dado que Proyecto de Ley de Presupuestos debe tramitarse en ambas
Cmaras en un plazo total de no ms de tres meses, resulta explicable que estemos ante un
proyecto que gozar de preferencia en la tramitacin con respecto a los dems trabajos de la
Cmara (art. 133,2 RCD), Pero esta urgencia se traduce en la prctica en una limitacin
sustancial a la capacidad de examen del proyecto de Ley de Presupuestos, nada desdeable
dada la extremada extensin del mismo.
Mayor relieve reviste la capacidad de ambas Cmaras de formular enmiendas, que tropieza
con la limitacin, habitual en el Derecho constitucional contemporneo, que consagra el art,
134.6 CE: Toda proposicin o enmienda que suponga aumento de los crditos o disminucin
de los ingresos presupuestarios requerir la conformidad del Gobierno para su tramitacin
El anterior precepto constitucional se encuentra desarrollado en los Reglamentos
parlamentarios, As el art. 133 RCD dispone que Las enmiendas al Proyecto de Ley de
Presupuestos Generales del Estado que supongan aumento de crditos en algn concepto
nicamente podrn ser admitidas a trmite si, adems de cumplir los requisitos generales,
suponen una baja de igual cuanta en la misma Seccin; asimismo, que Las enmiendas al
Proyecto de Ley de Presupuestos que supongan minoracin de ingresos requerirn la
conformidad del Gobierno para su tramitacin
Como las enmiendas pueden ser sobre la Totalidad (solicitando la devolucin del proyecto al
Gobierno) o sobre Secciones, pueden propiciar debates generales de poltica econmica y
quizs esta es una de las funciones ms destacables que desempea la tramitacin
parlamentaria de los Presupuestos

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Constitucional III
D) Lmites al contenido
La Ley de Presupuestos se debate parlamentariamente en circunstancias de particular
reduccin de la funcin legislativa de las Cortes, esencialmente por la conjuncin de dos
factores contrapuestos ya expuestos: Extensin y celeridad. En tales condiciones es explicable
que no se facilite al Gobierno el que ste ceda ante la natural tentacin de convertir la Ley de
Presupuestos en un largusimo, casi inacabable, tren de variadas mercancas, al que cada
Ministro intenta colgar como vagones complementarios las medidas legislativas que tiene
previstas y que, de incluirse en la Ley de Presupuestos difcilmente podrn ser objeto de
debate que merezca tal nombre
En buena ortodoxia de Derecho pblico la Ley de Presupuestos debe limitarse a su contenido
propio, a saber, la expresin cifrada de ingresos y gastos del sector pblico estatal y los
criterios de poltica econmica general en que se sustentan. La inclusin injustificada de
materias no relacionadas con las que acabamos de indicar provoca inseguridad jurdica y, por
tanto, contraviene el art 9. 3 CE

El endeudamiento y la estabilidad presupuestaria

El artculo 135 de la Constitucin, antes de la reforma de septiembre de 2011, decretaba
nicamente la necesidad de que el Gobierno deba estar autorizado por ley para poder emitir
Deuda Pblica o contraer crdito; asimismo que los crditos para satisfacer el pago de
intereses y capital de la Deuda Pblica del Estado se entendern siempre incluidos en el
estado de gastos de los presupuestos y no podrn ser objeto de enmienda o modificacin,
mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisin
De dicho precepto que ha seguido recogido con algunas modificaciones en el nuevo (y muy
extenso) artculo 135, se deduce que para nuestros constituyentes la Deuda Pblica era una
forma de contraer crdito, o si se quiere de utilizar el crdito del Estado.
De otro lado, con relacin a la previsin de la necesidad de que el Gobierno estuviera
autorizado por ley para emitir Deuda o contraer crdito, la doctrina ha sido unnime en que
era precisa una autorizacin legal para una emisin determinada, aunque se encontr dividida
en cuanto a si, adems de la cuanta de la misma, es precisa la reserva de ley para determinar
su forma y plazo de reembolso, as como su finalidad.
De hecho, parece claro que la letra de la Constitucin estaba inspirada en el mejor espritu
garantista, que trataba de superar la vieja tradicin, entre nosotros, de deslegalizacin de la
emisin de Deuda pblica. Pero la prctica post constitucional ha seguido consistiendo en que
mediante ley nicamente se fija la cuanta mxima de la Deuda pblica; mientras que los
restantes extremos que derivan de la emisin (como la determinacin de los intereses) se
fijaban mediante meras normas reglamentarias. El Tribunal Constitucional no ha tenido
ocasin hasta la fecha de pronunciarse sobre la ortodoxia de tan generalizada prctica.
El nuevo texto de que se ha dotado en 2011 al art, 135 CE es hijo legtimo del nuevo
constitucionalismo econmico que sopla sobre los estados europeos desde los aos noventa
Una vez desequilibradas nuestra finanzas por el gasto poltico descontrolado y por el impacto
de la burbuja inmobiliaria gestada a partir de 2001 y cuyo estallido empieza en la segunda
parte de 2007 y tiene efectos en cascada demoledores ya en 2010 y 2011, la reforma
constitucional de 2011 ms que reflejo de un poder constituyente soberano que hubiese
llevado a cabo una sosegada reflexin sobre la modernizacin de nuestro constitucionalismo
econmico es fruto de un acto desesperado de un Gobierno que ve avecinarse la
imposibilidad de refinanciar la deuda creciente y que por va de urgencia tramita
aceleradamente y sin admisin de enmiendas una reforma del artculo 135 CE que solventa
aspectos del sistema de estabilidad presupuestaria que no haban quedado resueltos en la STC
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Constitucional III
134/2011
Ciertamente el nuevo art 135 CE no impone como regla general el equilibrio presupuestario
(salvo para los entes locales), sino el de estabilidad presupuestaria, lo que significa un control
constitucional ms flexible que los establecidos en Suiza en 2001 y en Alemania en 2009,
mxime porque en Espaa se opt por no constitucionalizar una cifra concreta como lmite de
dficit, lo que se deleg al legislador orgnico a quien corresponde establecer el dficit
estructural mximo permitido al Estado y a las Comunidades Autnomas, en relacin con su
producto interior bruto (art. 135. 2 CE). Los lmites referidos en la Constitucin puedan ser
objeto de Recurso de Inconstitucionalidad
En suma, el objeto de la reforma es someter a la Administracin central del Estado y a las
Comunidades Autnomas a una determinada relacin entre sus ingresos y gastos. La
Constitucin prev que el legislador orgnico asiente el principio de estabilidad
presupuestaria, no en funcin del dficit corriente anual, sino en base del dficit estructural,
pues el objetivo de la regla fiscal no es el alcanzar un presupuesto ajustado para cada
ejercicio, sino un equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo econmico a medio plazo, de
manera que se entienda por saldo estructural aquel que derive de no considerar los ingresos y
los gastos pblicos relacionados con las expansiones y recesiones normales en el seno de los
ciclos econmicos, pero que garantiza la sostenibilidad a largo plazo de los servicios pblicos
fundamentales.
Consecuentemente el art 135.5 CE establece que la Ley Orgnica desarrollar los principios a
que se refiere este artculo, as como la participacin, en los procedimientos respectivos, de
los rganos de coordinacin institucional entre las Administraciones Pblicas en materia de
Poltica fiscal y financiera. En todo caso, regular:
a) La distribucin de los lmites de dficit y de deuda entre las distintas Administraciones
Pblicas, los supuestos excepcionales de superacin de los mismos y la forma y plazo
de correccin de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse
b) La metodologa y el procedimiento para el clculo del dficit estructural
c) La responsabilidad de cada Administracin Pblica en caso de incumplimiento de los
objetivos de estabilidad presupuestaria (art. 135 .5 CE)
Tambin se estableci que los lmites, tanto de dficit estructural como de volumen de deuda
pblica, slo podrn superarse en caso de catstrofes naturales, recesin econmica o
situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen
considerablemente la situacin financiera o la sostenibilidad econmica o social del Estado,
apreciadas por la mayora absoluta de los miembros del congreso de los Diputados (art 135 4
CE) y que las Comunidades Autnomas conforme sus Estatutos, y dentro de los lmites del art
135 CE adoptarn las disposiciones que procedan para la aplicacin efectiva del principio de
estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias.
Destacar, en ltimo lugar, que la ley a la que hace referencia el art 135 CE fue aprobada en
abril de 2012 bajo la rbrica Ley Orgnica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad y
cuyos principales objetivos, al decir de la exposicin de motivos, son garantizar la
sostenibilidad financiera de todas las Administraciones Pblicas; fortalecer la confianza en la
estabilidad de la economa espaola; y reforzar el compromiso de Espaa con la Unin
Europea en materia de estabilidad presupuestaria.

Otras funciones
Las Cortes Generales como centro, al menos terico, de la vida poltica en un sistema
parlamentario acumulan funciones de difcil clasificacin en los moldes o tipos acuados por la
doctrina, pero que sin embargo no se pueden desconocer. Una primera reflexin nos permite
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comprender que dada la potestad legislativa de las propias Cortes, stas se encuentran en
posicin ptima para adjudicarse, de vez en vez, nuevas funciones, Es innegable que los
tiempos del asamblesmo revolucionario de inspiracin francesa pasaron con tal desprestigio
que no es profetizable su retorno; y tampoco cabe dudar de que el nuevo eje de la dinmica
poltica se encuentra en el Gobierno. Pero todo ello no debe hacernos creer que los
Parlamentos, sobre todo en pocas ayunas de mayoras absolutas frreamente disciplinadas, no
puedan sumar nuevas funciones, para recabar protagonismo poltico o para que emanen de
su seno nombramientos de quines han de ocupar cargos de especial significacin poltica

A) Funciones de direccin poltica

La doctrina parece inclinada a incorporar la prctica totalidad de estas facultades en una
genrica funcin de direccin poltica Consistira sta en la actividad desplegada por las Cortes
para determinar los objetivos de la poltica nacional y elegir los medios idneos de cara a
lograrlos. Sobre el papel no hay duda de que ello es as, tanto en muchas proposiciones no de
ley y mociones diversas , como en ciertos nombramientos, e incluso en el desempeo de la
actividad legislativa, aunque nosotros nos resistimos a ver como naturaleza ltima de estos
actos parlamentarios la citada de direccin poltica, entre otras causas, porque ello casi nunca
es realista, dada la sumisin habitual de las Cmaras a su disciplinada mayora regida desde el
Gobierno, autntico director de la orquesta parlamentaria y de la meloda poltica nacional, De
todas formas admitimos que para no pocos autores las funciones que abordamos en este
apartado 3.4, deben considerarse como de direccin poltica y, en cierta medida y en
determinados casos -desde luego, no siempre-, pueden estar cargados de razn
Obviamente en este cajn de sastre, que, para desesperacin de juristas exquisitos, hemos
dado en llamar Otras funciones, nos abstendremos de tratar las que acabamos de
mencionar y nos centraremos en nombramientos, relaciones con la Corona y acusacin por
traicin o delitos contra la seguridad del Estado del Presidente y los dems miembros del
Gobierno

B) Nombramientos
Las razones por las que la Constitucin confa a las Cmaras parlamentarias ciertos
nombramientos de particular relieve no son entendibles en el marco de la funcin de control,
Se trata de una funcin poltica de las Cortes Generales con la que se busca que ciertos altos
dignatarios no sean nombrados por el Gobierno o por mera cooptacin en el seno de las
respectivas instituciones. Dada la particular representatividad de las Cmaras y la mayora
cualificada que se suele exigir a estos efectos, se busca respaldar tan significados
nombramientos con la especial legitimidad democrtica que emana de las Cortes y, a la par, se
espera que esta clase de nombramientos recaiga en personalidades de prestigio, que pueden
ser objeto de un consenso para confiarles especiales responsabilidades. Desafortunadamente,
estos buenos propsitos se ven, con ms frecuencia de la deseada, desvirtuados por la
mecnica de los cupos, a que son tan adictos los partidos para nombrar personas
incondicionales con independencia de que estn o no hurfanas de prestigio profesional.
Sin pretensin de exhaustividad, pues son supuestos abiertos, que en ocasiones pueden
incrementarse o disminuirse va ley -normalmente Ley Orgnica-, citaremos los siguientes
casos:

De conformidad con el art, 54 CE, el Defensor del Pueblo ha de ser designado por las
Cortes Generales en la forma que establezca la correspondiente Ley Orgnica
Consiguientemente, la LODP 3/1981, de 6 de abril, en su art 2, dispone que la Comisin mixta Congreso-Senado ad hoc propondr a los Plenos de las Cmaras candidato
o candidatos por mayora simple. El Defensor del Pueblo se designar por el voto
favorable de las tres quintas partes de los miembros de cada Cmara o, en ltima

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instancia, con dicha mayora en el Congreso y con mera mayora absoluta en el Senado

Segn dispone el art. 122. 3 CE, el Consejo General del Poder Judicial estar
compuesto, entre otros miembros, por veinte miembros, ocho de los cuales lo sern a
propuesta del Congreso y del Senado (cuatro por cada Cmara con mayora de tres
quintos de sus miembros). La LOPJ finalmente termin por determinar que los veinte
sern elegidos por ambas Cmaras distinguiendo nicamente el procedimiento para
elegir doce de ellos (art. 112) y los restantes ocho (art. 113). Como es bien sabido, el
polmico art. 113 de la LOPJ, dispone sobre este segundo bloque que: Los restantes
ocho miembros que igualmente han de integrar el Consejo, elegidos por el Congreso
de los Diputados y por el Senado, sern propuestos para su nombramiento por el Rey
entre abogados y otros juristas de reconocida competencia, con ms de quince aos
de ejercicio en su profesin, que no sean miembros del Consejo saliente ni presten
servicios en los rganos tcnicos del mismo y asimismo que El Pleno de cada Cmara
elegir cuatro Vocales, por mayora de tres quintos de sus miembros, en la misma
sesin en que se proceda a la eleccin de seis Vocales, a los que se refiere el artculo
anterior e inmediatamente a continuacin de sta. En la actual Legislatura desde el
Ministerio de Justicia se ha anunciado una reforma de esta LOPJ que retorne el
nombramiento de los vocales del CGPJ a la situacin previa a 1985 con el
nombramiento de doce magistrados por parte de las asociaciones de jueces, una
reforma que tendra lugar de forma previa a la renovacin de vocales que ha de
suceder en septiembre de 2013,

Conforme al art 159 1 CE, debemos sumar a esta cuenta los cuatro miembros del
Tribunal Constitucional que designa el Congreso y los que en igual nmero de cuatro
designa el Senado; en ambos casos por mayora de tres quintos de los miembros de la
Cmara respectiva.

Segn lo dispuesto en el art, 11 art, 11 de la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la

televisin de titularidad estatal los miembros del Consejo de Administracin sern
elegidos por las Cortes Generales: cinco por el Congreso y cuatro por el Senado.

De conformidad con el art, 30 de la LO 2/1982, de 12 de mayo, reguladora del

Tribunal de Cuentas, de sus doce consejeros, la mitad son nombrados por el Congreso
y la otra mitad por el Senado, siempre mediante mayora de tres quintos

Conforme a lo dispuesto en la LO 6/2001, de Universidades (art 29), hasta su reforma

en 2007, siete miembros del llamado Consejo de Coordinacin Universitaria eran
elegidos por el Congresos y otros siete por el Senado,

C) Funciones relacionadas con la Corona

El art 57.3 CE prev que extinguidas las lneas llamadas en Derecho, las Cortes Generales
proveern a la sucesin en la Corona.
El art, 57.4 excluye de la sucesin a la Cotona, por s y sus descendientes a quienes contrajeran
matrimonio contra la expresa prohibicin del Rey y de las Cortes Generales.
El art 59. 2 faculta a las Cortes a reconocer que el Rey ha quedado inhabilitado para el
ejercicio de su autoridad.
El art. 59 3 permite a las Cortes nombrar Regencia, a falta de persona a la que corresponda
constitucionalmente ser Regente.
El art. 60.1 autoriza a las Cortes a nombrar tutor del rey menor, a falta de tutela testamentaria
y de tutela legtima;
El art. 61.1 dispone que la proclamacin y el juramento del nuevo Rey tendr lugar ante las
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Cortes Generales; y el art. 61,2 CE establece que el Prncipe heredero, al alcanzar la mayora
de edad, y el Regente al hacerse cargo de sus funciones, prestarn el mismo juramento
En todas estas ocasiones estamos ante actuaciones que provienen de la esencia misma de la
Monarqua parlamentaria.
El art, 74.1 CE reza que: Las Cmaras se reunirn en sesin conjunta para ejercer las
competencias no legislativas que el Ttulo II atribuye expresamente a las Cortes Generales.
Esta previsin constitucional ha sido constante en las Constituciones del siglo XIX. Su sentido,
conforme a la doctrina de la poca, es que la Nacin es una sola, por lo que los cuerpos
colegisladores se deben reunir en uno para que la unidad no deje de existir. Y ello porque las
cuestiones que se resuelven son de pronta determinacin y en ellas no caben posiciones
contradictorias entre Congreso y Senado, aparte de razones de prestigio y protocolo. Al hilo
de cuanto antecede, hemos nuevamente de lamentar la carencia, aun hoy, de un Reglamento
del comn de las Cortes Generales,

D) Acusacin por traicin o delitos contra la seguridad del Estado, del Presidente
y los dems miembros del Gobierno
Dispone el art. 102.2 CE que la acusacin por traicin o por cualquier delito contra la
seguridad del Estado, del Presidente y los restantes miembros del Gobierno, slo podr ser
planteada por iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso, y con la aprobacin
de la mayora absoluta del mismo

Tema 9
El Gobierno
INTRODUCCIN
Modelos de poderes ejecutivos en el Derecho comparado
Aunque las formas de Gobierno que ha conocido la Historia de las Instituciones Polticas son
casi infinitas, es posible intentar la inclusin de las principales en algunos modelos para
facilitar el captar las ideas bsicas que caracterizan los tipos fundamentales de Gobierno,
A) Referencia a los modelos bsicos
El Gobierno unipersonal El Poder ejecutivo se residencia en una sola persona. Entronca
con formas primitivas de poder poltico, en que el Tefe de la Tribu o el Rey absoluto es
un centro de concentracin de todo poder.
Ahora bien, como hemos de hablar de Gobierno en su acepcin jurdico-constitucional,
podemos citar al Rey en las primeras monarquas constitucionales, en que an
conserva la cabecera de un Gabinete, en que los miembros son los ministros del Rey
(en la terminologa constitucional europea del siglo XIX, el Rey y sus ministros), a los
que nombra o cesa y con los que despacha directamente
Posicin relativamente anloga -aunque ciertamente no coronada- a la de los reyes de
las desaparecidas monarquas constitucionales es la que ocupa el Presidente de los
Estados Unidos, que es elegido, junto con el Vicepresidente, al margen del Congreso,
desempea todo el Poder ejecutivo y nombra a sus Ministros. Por influjo del modelo
norteamericano, este tipo de concentracin de poder en una sola persona es el
genuino de los sistemas presidencialistas, especialmente extendido en Iberoamrica,
aunque hoy en abierta discusin en algunos pases.

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El Gobierno colegiado En su significado ms puro nos conduce a los Gobiernos en que
todos sus miembros ocupan una posicin paritaria, Es tpico de aquellos sistemas
parlamentarios en que la investidura parlamentaria no se produce en favor del
Presidente del Gobierno sino del conjunto del Gobierno, como sucede, por ejemplo,
en Grecia.
Pero quizs el prototipo de la colegialidad del rgano de Gobierno nos lo ofrece la
Confederacin Helvtica, cuya Constitucin de 1998 mantiene su tradicional Consejo
Federal de siete miembros, en que se pone tanto nfasis en que el Presidente tan slo
sea un primus inter pares, que la duracin de su mandato se reduce al corto plazo de
un ao y se prohbe la reeleccin para el siguiente.
Gobierno colegiado con preeminencia de su Presidente En estos casos la colegialidad
queda matizada por el liderazgo del Primer Ministro; estamos ante sistemas que, aun
siendo parlamentarios y no presidencialistas, conocen un rgimen de dependencia de
los Ministros respecto de aqul; ejemplo arquetpico es el britnico, y tambin este es
el caso espaol, de entre las Monarquas parlamentarias europeas,
En las Repblicas parlamentarias un buen ejemplo de este gnero de Gobierno nos lo
ofrece Alemania, donde el Presidente del Gobierno (Canciller) prima sobre el resto de
los miembros del Gobierno federal,
El Ejecutivo de doble cabecera. Es una solucin mixta, propia de aquellas repblicas
parlamentarias con factores de correccin de los poderes de la Asamblea que llevan a
potenciar las funciones del Presidente de la Repblica. Las Constituciones respectivas
obligan al Presidente del Gobierno a compartir importantes funciones con el Presidente de la Repblica. El paradigma es el sistema de la Constitucin Francesa de
1958
B) El Gobierno en el sistema presidencialista y en el parlamentario
Si reflexionamos brevemente sobre los modelos que acabamos de describir en parcas
pinceladas, concluiremos con facilidad que a la postre hoy hay dos grandes sistemas de
Gobierno, a saber: el propio de los regmenes presidencialistas y el de los regmenes
parlamentarios, si bien en todos ellos y, especialmente, en estos ltimos quepa establecer
matizaciones:
a) El Gobierno en las Repblicas presidencialistas Es tributario de una lectura estricta de la
mtica doctrina de Montesquieu sobre el principio de divisin de poderes. Acostumbran a
destacarse tres rasgos esenciales:
o

La eleccin del Presidente de la Repblica por la Nacin busca asegurarle un

prestigio y una legitimidad, al menos, igual a los que disfruta el Parlamento

La separacin de poderes acarrea que el Gobierno no necesita la confianza del

Parlamento y puede sobrevivir encontrndose en minora en las Cmaras. Es
decir, ni el Parlamento puede derribar al Gobierno, ni ste tiene la facultad de
disolver las Asambleas. La coexistencia es ms viable cuando -como en los
Estados Unidos de Amrica- la disciplina en el seno de los partidos es laxa; y
ms conflictiva en supuestos de partidos muy jerarquizados, como acreditan
numerosas crisis polticas latino americanas

De la divisin de poderes deriva una estricta divisin del trabajo: La legislacin

es coto exclusivo de las Cmaras y la ejecucin del Presidente,

Este esquema que acabamos de abocetar es sin duda el que quisieron plasmar, en el
venerable texto de 1787, los constituyentes de Filadelfia, pero la realidad ha acabado por
desembocar -sobre todo a partir de la Presidencia del segundo Roosevelt- en un sistema
de preponderancia de un Presidente, que ejerce un claro liderazgo nacional y que en
multitud de ocasiones aspira a ser mundial.
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b) El Gobierno en las repblicas y en las monarquas parlamentarias:
Tradicionalmente, se defini este sistema como aqul en el que el Gobierno era un mero brazo
ejecutor de las directrices y disposiciones emanadas del Parlamento. Este papel secundario
que se reservaba al Gobierno an lo podemos encontrar en las definiciones ms prestigiosas
del sistema de Gobierno parlamentario escritas antes de la Segunda Guerra Mundial. La
evolucin del sistema tendi hacia la igualdad entre Ejecutivo y Legislativo, la colaboracin
entre estos dos poderes y el reconocimiento de medios de accin recproca de cada uno de
ellos sobre el otro, entre los que cabe destacar que frente al factor clsico de preeminencia del
Parlamento, se consolida -como factor de compensacin o equilibrio- la posibilidad de que el
Gobierno precipite la disolucin anticipada de las Asambleas.
Sin embargo, tras el fin de la Segunda Guerra Mundial -aunque con las excepciones del
parlamentarismo italiano, hoy aun en fase de encontrar una frmula definitiva para superar su
crisis, y del parlamentarismo francs de la III y de la IV Repblica, que acab por desembocar
en lo que podramos llamar el parlamentarismo ms presidencialista de occidente- los
Gobiernos han asumido en los regmenes parlamentarios la direccin de la vida parlamentaria.

La actitud de nuestros constituyentes ante la institucin del Gobierno

En el terreno puramente terminolgico nuestros constituyentes optan claramente por
la expresin El Gobierno, pero no llegan a abandonar totalmente la expresin
Consejo de Ministros, de tan vieja solera, de modo que esta ltima nos la encontramos, por ejemplo en los arts 88, 112 o 115.1 Segn era usual en nuestro
Constitucionalismo histrico, como sinnimo de la expresin Consejo de Ministros.
De hecho, es difcil dudar de que el Consejo de Ministros no es otra cosa que la
reunin del Gobierno en pleno, debidamente convocado al efecto. Ahora bien, desde
este ngulo es posible admitir, como hacemos, la sutileza de que la formalidad de la
reunin, precedida de la oportuna convocatoria con el correspondiente orden del da
es lo que permite afirmar que el Gobierno est reunido en Consejo de Ministros. En
suma, esencialmente Gobierno y Consejo de Ministros coinciden, pero si hemos
estudiado en su momento que el Congreso y el Senado son distinguibles de sus respectivos Plenos por las formalidades requeridas para poder considerar debidamente
constituidos estos ltimos, esta misma matizacn es plenamente aplicable a Gobierno
versus Consejo de Ministros.
Los constituyentes convinieron acertadamente en que el Ltulo IV adoptase un rtulo
sugestivo Del Gobierno y de la Administracin, que nos recuerda que en Derecho
pblico se acostumbra a distinguir al Gobierno de la Administracin, pues aun perteneciendo ambos al Poder ejecutivo, son entes de diverso cariz. Mientras el Gobierno
es el rgano colegiado, que se renueva peridicamente para estar en consonancia con
la opinin pblica, que ha de asumir la direccin de la poltica nacional e internacional
y al que se confa el poder poltico necesario al efecto, la Administracin, por su parte,
debe ser una realidad tcnica (no poltica), permanente e independiente de los
cambios de humor del electorado y de los consiguientes cambios de Gobierno.

En lo que se refiere a la problemtica ms de fondo del peso del Gobierno en el nuevo

sistema institucional, podemos afirmar que nuestro proceso constituyente no estuvo
sumergido en el clima pattico que sufrieron las democracias europeas, ante la crisis
de los sistemas parlamentarios puros, durante el perodo de entre guerras. Tampoco
se manejaron entre nosotros las aportaciones teorticas de aquella poca sobre el
trnsito del llamado parlamentarismo espontneo al parlamentarismo
racionalizado,

Sin embargo, en nuestras ltimas Cortes Constituyentes lata el temor hacia el riesgo de
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una inestabilidad crnica de los Gobiernos, por que pudiesen encontrarse en minora
por lo que existi una preocupacin significativa, de raz puramente pragmtica, por
reforzar al Gobierno y asegurar en lo posible la estabilidad poltica. Cuando se sale de
una Guerra Civil y de cuarenta aos de dictadura, la preocupacin por la estabilidad de
un nuevo sistema poltico basado en los principios del Estado de Derecho y por la
consiguiente fortaleza del Gobierno es futo de la ms lgica preocupacin de cualquier
mujer u hombre dotados de sensatez y conocedores de los riesgos de involucionismo
existentes por aquellas fechas, mxime cuando la opinin pblica llevaba dcadas
siendo bombardeada con slogans sobre las virtudes que reportaba al bien comn de la
sociedad el contar con un Gobierno verdaderamente fuerte,

LA POSICIN DEL GOBIERNO EN UN RGIMEN PARLAMENTARIO

Evolucin histrica
El parlamentarismo es producto del devenir de la Historia y bsicamente del fluir evolutivo de
la vida poltica inglesPuede afirmarse que el Gobierno parlamentario aparece cuando convergen dos curvas, en una
especie de ejes coordenados de abscisas, de un lado la que marca la evolucin ascendente en
poder y autoridad del Parlamento (ciertamente no slo evolucin, recurdense las dos
revoluciones inglesas, en que el Parlamento vence al Rey) y, de otro, la dibujada por la lnea
descendente que correlativamente sigue la prerrogativa de la Corona. Hay un momento en
que ambas curvas se cruzan en un punto de cierto equilibrio y es posible la colaboracin entre
el Parlamento y el Rey con su Gabinete.
la pieza clave que permite un equilibrio fructfero es el Primer Ministro, quien aunque deba su
nombramiento al Rey, busca apoyo en la confianza del Parlamento, convencido de que su
permanencia en el cargo depender en la prctica de alcanzar sta.
El proceso contempla un paulatino debilitamiento de la potestad regia. Pero quizs la nota
preponderante de la historia de la evolucin del Gabinete ingls es, como casi siempre en Gran
Bretaa, la disposicin al dilogo y la bsqueda de un compromiso desde el buen sentido, entre
el Parlamento y el Rey, entre quienes se sentaban en una y en otra Cmara parlamentaria y
entre quienes gobernaban y aqullos que deban controlarlos. Era un compromiso sensato
pero no deducido de ninguna lgica cartesiana.

El principio de responsabilidad poltica del Gobierno ante las Cortes

Generales
A)

Introduccin

De todos los elementos caractersticos del sistema parlamentario, si tuviramos que calificar a
uno como elemento eje, deberamos sin duda destacar el principio de responsabilidad poltica
del Gobierno ante el Parlamento,
La evolucin del juego de las instituciones polticas britnicas supone que los miembros del
Gabinete le van substrayendo progresivamente poder poltico a un Rey, cuya prerrogativa se
vaca poco a poco. Si las decisiones son del Gabinete y sus componentes, es natural que sean
ellos quienes busquen apoyo del Parlamento para su poltica. Por imperativos de la prctica
poltica, los gobernantes ingleses comprendieron que, aun ms que al Rey, haban de cuidar al
Parlamento, sin cuyo respaldo no podan legislar, obtener recursos financieros para sus
proyectos polticos, ni desarrollar su poltica sin sobresaltos parlamentarios. El cultivar a las
Cmaras, y especialmente a los Comunes era bsico para cualquier buen gobernante britnico;
haba que saberse ganar la confianza de los parlamentarios
A su vez, el Parlamento no poda ya responsabilizar de una poltica que no estimaba acertada a
un Rey, que saba bien que no era su autor. Era natural considerar responsable al Premier, a
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todo el Gabinete o, cuando menos, a aqul de sus miembros responsable directo de la poltica
concreta cuestionada
El sistema de apartar del poder a un Premier o a los miembros del Gabinete que perdan la
confianza de los Comunes era sencillamente hacer uso de la vieja institucin del impeachment,
consistente en que la Cmara de los Comunes acusaba a los polticos cados en desgracia de un
delito y los Lores se constituan en el tribunal que les juzgaba. Como la lucha poltica en
ocasiones alcanzaba enconamientos de grueso calibre, no era raro que las acusaciones se
formulasen por delitos muy graves, por lo que ms de un Ministro hubo de ver en el patbulo
como se resolva una crisis de Gobierno a costa de su cabeza. Ante ello no es extraar que
empezase a bastar un amago o amenaza de acusacin en los Comunes para que el poltico que
haba perdido la confianza dimitiera de inmediato. Sin grandes elucubraciones tericas, los
ingleses estaban gestando un invento capital de la Ciencia del Derecho constitucional, la
llamada responsabilidad poltica. Bastara un paso ms, para alumbrarla, a saber, introducir la
votacin de censura, para que el Gabinete que haba perdido la confianza de los Comunes
cesase automticamente en el desempeo de su funcin, sin necesidad de formular acusacin
penal alguna; en tal caso simplemente se haba formulado la que se dio en llamar exigencia
de responsabilidad poltica al Gobierno,
B) Las responsabilidades en que incurren los miembros del

Gobierno por vulneracin del Ordenamiento jurdico

La responsabilidad penal del Gobierno y de sus miembros: Deriva como la de cualquier

otra persona de la vulneracin de las leyes penales mediante acto u omisin culpable,
tipificada en ellas, con la correspondiente imposicin de una pena. En base al principio de
igualdad ante la ley, connatural a todo rgimen demoliberal, el hecho de pertenecer al
Gobierno ni exonera de responsabilidad, ni supone atenuante o inmunidad de ningn
gnero, slo puede contemplarse singularidad en la instancia juzgadora
En cuanto a quin compete la iniciativa de la acusacin, hoy en Espaa, rigen los criterios
generales de nuestro Ordenamiento (denuncia o querella por los perjudicados y/o el
Ministerio Fiscal, amn de ejercicio, en su caso, de la accin popular), salvo en un
supuesto previsto en el segundo apartado del mencionado artculo, conforme al cual: Si
la acusacin fuere por traicin o por cualquier delito contra la seguridad del Estado en el
ejercicio de sus funciones, slo podr ser planteada por iniciativa de la cuarta parte de los
miembros del Congreso, y con la aprobacin de la mayora absoluta del mismo
Obsrvese que la especificidad constatada se limita a la acusacin, es decir, adopta la
forma tcnica de condicin deprocedibilidad, pero aunque estamos ante figura heredera
del viejo impeachment, la sede ante la que se ventilar el oportuno juicio, en lugar del
Senado, siempre ser la Sala Segunda (de lo Penal) del Tribunal Supremo
Este Fuero especial se justifica en este caso como en otros anlogos -el de los
parlamentarios-, ms que en un antiptico privilegio, en la pertinencia de aportar una
garanta de independencia e imparcialidad, puesto que al tratarse de un Tribunal perteneciente a la ms alta instancia del Poder Judicial se espera de l que est en la mejor
posicin para rechazar posibles influencias indebidas. Como es natural, ello conlleva la
prdida de la doble instancia de que goza de ordinario un inculpado, lo cual no es
inconstitucional
Por ltimo, el art. 102.3 CE incluye una clara prohibicin: La prerrogativa real de gracia no
ser aplicable a ninguno de los supuestos del presente artculo Es decir, si el Presidente
del Gobierno o algn Ministro delinquen no pueden ser indultados. La redaccin taxativa
de este precepto tiene motivacin clara y hace innecesario el desarrollo legislativo de
prohibicin tan absoluta.

La responsabilidad civil de los Miembros del Gobierno parte de haberse producido lesin

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en el patrimonio del Estado o de los particulares y se compensa con indemnizacin
proporcionada.
Es notorio que el citado art 102 CE menciona slo la responsabilidad criminal del
Presidente y de los dems miembros del Gobierno, sin referirse a la responsabilidad civil
en que puedan incurrir los mismos.
La responsabilidad civil motivada por hechos no delictivos es claro que debe exigirse ante
el Juez o Tribunal ordinario competente. Discute, sin embargo, la doctrina -ante el silencio
del art. 102.1 CE- si la responsabilidad civil derivada de la comisin de un delito debe exigir
se ante la jurisdiccin de lo civil o ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo,
pareciendo esta ltima opcin lgica por implcita en la redaccin del citado precepto
constitucional y por ser la ms coherente con el principio de la economa procesal,
Los actos ilegales de toda ndole (inclusive los de naturaleza administrativa) tambin

La responsabilidad administrativa del Gobierno y de la Administracin Es tradicional en

nuestro Derecho, que ha seguido el curso del Derecho pblico francs sobre la materia,
Los miembros del Gobierno estn sometidos al principio de legalidad (arts 9.1; 103,1 CE y
106.1 y 2) y en consecuencia sus acciones que contravengan la Ley son revisables en la
Jurisdiccin Contencioso Administrativa, que podr decretar indemnizacin por toda
lesin que sufran los particulares, en sus bienes y derechos, como consecuencia del
funcionamiento de los servicios pblicos..
C) El concepto de responsabilidad poltica del Gobierno
El Gobierno parlamentario ha de estar respaldado por la mayora del Parlamento o, al
menos, de su Cmara preponderante, ello equivale a decir que ha de gozar de su confianza
poltica La exigencia de la responsabilidad poltica es la retirada de dicha confianza
El Derecho constitucional comparado conoce dos tipos de regmenes parlamentarios:
-

El parlamentarismo negativo que podemos observar actualmente, por ejemplo,

en los Pases Bajos y en las tres Monarquas escandinavas. Es un rgimen de
presuncin de confianza parlamentaria en favor del Gobierno, que admite la
prueba en contrario (iuris tantum); por tanto, el Gabinete no precisa ni requiere la
llamada investidura parlamentaria: Si tal presuncin careciese de base porque el
Parlamento no estuviese realmente dispuesto a respaldar a tal Gobierno lo podra
poner fcilmente de manifiesto mediante un voto de censura simple, que, sin
necesidad de proponer Premier sustitutivo, supondra el cese automtico del
Gobierno hurfano de la necesaria confianza parlamentaria

el sistema parlamentario ordinario, donde la confianza no se presume y se ha de

comprobar ab initio mediante un voto de investidura que le sea favorable, con el
que el nuevo Gobierno comenzar su singladura parlamentaria. Este sistema es el
incorporado por nuestra Constitucin. El voto de confianza, segn la diversa letra
de las Constituciones de los regmenes parlamentarios, puede ser, bien en favor
del candidato a Presidente del Gobierno, bien en pro de todos los miembros del
nuevo Gobierno. Ahora bien, en todo sistema parlamentario el Gobierno ha de
disfrutar de la confianza del Parlamento y corre el riesgo de que se le retire, en
consecuencia hemos de concluir que es responsable polticamente ante el
Parlamento, Esta es una nota definitoria del mismo y, a la vez, diferenciadora de
un sistema presidencialista.

Podemos describir la responsabilidad poltica como aqulla en que incurre el Gobierno

por acciones, omisiones o polticas seguidas por el propio Gabinete o por la
Administracin, que, aun pudiendo ser conformes con el Ordenamiento jurdico, resultan
ser -a juicio de la Cmara Parlamentaria facultada para exigir dicha responsabilidad
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poltica- errneas, desacertadas o inoportunas, desde una ptica poltica, que no jurdica,
y cuya exigencia conlleva la automtica imposicin de la pena poltica del cese en el oficio
del cargo
Al exigir la responsabilidad poltica en sede parlamentaria no se sopesa la legalidad o
ilegalidad de un comportamiento sino su acierto o desacierto. Tampoco se juzga la
responsabilidad personal en que ha podido incurrir el Presidente del Gobierno o sus
Ministros por actos propios, sino que es posible exigir responsabilidad poltica por actos
de subordinados o funcionarios que de ellos dependan.
El que el Parlamento exija la responsabilidad poltica al Gobierno y ello acarree su
automtico cese no significa que en algn caso no se puedan dilucidar posibles
responsabilidades jurdicas, por los mismos hechos, ante la Jurisdiccin competente, si es
que las mismas existen. Ahora bien, hay tres posibles situaciones:

Aquellos casos en que el error es meramente poltico y por tanto la responsabilidad exigible no puede pasar de ser la poltica, sin que haya lugar a exigir otra ante
los rganos jurisdiccionales;

Los supuestos en que es dudoso si junto a la culpabilidad poltica, coexiste otra

de alcance jurdico penal o civil; y

Cuando se est ante un caso en que lo que se imputa tiene entidad penal o ha
supuesto perjuicio patrimonial para particulares, supuesto en que el conflicto
tiende a solventarse en sede judicial de forma prcticamente imparable, sin
perjuicio de que por la misma causa se produzca por el Congreso la exigencia de la
responsabilidad poltica

Es errnea la extendida opinin de que si el imputado dimite de su cargo a tiempo elude

la responsabilidad penal, pues la misma la ha contrado con su conducta supuestamente
delictiva en los mismos trminos que cualquier otra persona que hubiese tenido el mismo
comportamiento. Otro tanto ha de decirse del supuesto en que hay grave deterioro en
los bienes o derechos de los particulares, que tienen legtimo derecho a ser resarcidos en
virtud de sentencia judicial
D) La exigencia de responsabilidad poltica en la Constitucin de 1978
La Constitucin vigente, como es propio en una Monarqua parlamentaria, parte de que el
Gobierno ha de gozar de confianza suficiente de la Cmara preponderante, el Congreso de
los Diputados, lo que se acredita en el trmite de la mocin de confianza.
El Gobierno ha de velar por conservar viva la confianza que ab initio le deposit el
Congreso, pues en todo momento puede responder polticamente ante el Congreso El art.
108 CE dispone con nitidez: El Gobierno responde solidariamente en su gestin poltica
ante el Congreso de los Diputados
La progresiva jerarquizacin de las estructuras partidarias, hace que en la fuerza poltica
mayoritaria coincide, de ordinario, el cargo de Presidente del Gobierno, con el de Jefe del
Grupo parlamentario mayoritario y con el de Secretario General (o Presidente) del mismo
partido poltico En consecuencia, si el Gobierno goza de mayora absoluta en la Cmara
Baja, ms que de preocuparse por mantener viva la llamada confianza de la Cmara para
evitar que de la misma pueda surgir un voto de censura, dedica sus desvelos
preferentemente a lograr que la disciplina en el seno del Grupo parlamentario est
impuesta manu militari. En los casos en que el respaldo del Gobierno depende tambin de
otros partidos menores, los cuidados se centrarn en tener a stos permanentemente
satisfechos.Puede decirse que la realidad actual del principio de exigencia de la
responsabilidad poltica ante el Parlamento ha desvirtuado no poco su razn de ser
originaria
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El Gobierno responde solidariamente de su gestin ante el Congreso, pero cada uno de los
Ministros responde individualmente del desempeo de sus funciones ante el Presidente
del Gobierno (vase art. 98.2 CE), que discrecionalmente propone al Rey su nombramiento
y cese (art 100 CE). Es decir, en verdad, el Gobierno lo es del Presidente y no de la Cmara
o de su mayora.
La exigencia de la denominada responsabilidad poltica del Gobierno por el Congreso se
puede hacer por llevar a cabo por dos procedimientos:

El previsto en el art 112 CE, que regula la posibilidad de que, a iniciativa del Presidente
del Gobierno, el mismo, previa deliberacin del Consejo de Ministros, pueda plantear
ante el Congreso de los Diputados la cuestin de confianza sobre su programa o sobre
una declaracin de poltica general, una confianza que se considerar otorgada
cuando vote a favor de la misma la mayora simple de los Diputados

El que, conforme al art 113 CE, se pone en marcha mediante la presentacin de una
mocin de censura, propuesta, al menos, por la dcima parte de los Diputados, y que
habr de incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno. Estamos ante la llamada
mocin de censura constructiva, que surte un doble efecto: El cese del Presidente del
Gobierno censurado y su automtica sustitucin por el candidato propuesto en dicha
mocin.

LA COMPOSICIN DEL GOBIERNO

El artculo 98.1 CE declara solemnemente que El Gobierno se compone del Presidente, de los
Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los dems miembros que establezca la ley
En nuestra opinin este precepto, en ninguno de sus apartados, obliga en absoluto a que la
reestructuracin, fusin o divisin de los Ministerios sea materia de reserva de ley, como
buena parte de la doctrina sostiene amparndose en algunas interpretaciones formuladas en
el proceso constituyente por algunos parlamentarios.
Veamos seguidamente con brevedad, pero paso a paso, los distintos componentes del
Gobierno

El Presidente y su primaca
A) Origen del Presidente del Gobierno en Espaa
La semilla la encontramos en un Real Decreto, de Fernando VII, de 19 de noviembre de 1823,
en que el Monarca dirigindose al Secretario del despacho de Estadole ordena que cuando yo
no asista presidiris vos, como mi primer Secretario de Estado, Poco tiempo despus, el Real
Decreto de 31 de diciembre de 1824 habla ya expresamente de un Primer Ministro, sin
indicar que deba a la vez ocuparse de una cartera ministerial
El Estatuto Real de 1834, habla ya en varios de sus artculos de la figura de un Presidente del
Consejo de Ministros, sin ligarlo a la cartera de Estado
Derrocado Alfonso XIII, la Constitucin republicana de 1931 consagra el cargo de Presidente
del Gobierno (an denominado Presidente del Consejo de Ministros) aunque no alcanza gran
relieve por que ha de vivir a la sombra de un Presidente de la Repblica, que, como es propio
del constitucionalismo de la poca, goza de poderes tan reforzados que puede otorgar y retirar la
confianza al Presidente del Gobierno.

B) El Presidente del Gobierno en la Constitucin de 1978, entre la colegialidad del

Gabinete y la primaca de aqul
Los factores constitucionales que tienden a establecer un cierto liderazgo del Presidente del
Gobierno parten en primer lugar del mecanismo de investidura que regula el art, 99 CE,
conforme al que el candidato propuesto por el Rey a la Presidencia del Gobierno expone en
solitario ante el Congreso su programa poltico de Gobierno; de forma que la confianza
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parlamentaria se otorga en exclusiva a su persona y a su programa y no a unos Ministros que la
Cmara Baja ni siquiera sabe en ese trance quines sern, los cuales, por lo dems, habrn de
asumir en su momento dicho programa. Estamos ente el elemento crucial que refuerza la
figura del Presidente del Gobierno en el juego institucional
Junto a ello, debe destacarse la atribucin al Presidente de la direccin de la accin del
Gobierno y coordinacin de las funciones de los dems miembros del mismo, sin perjuicio, claro
est, de la competencia y responsabilidad directa de stos en su gestin, prevista en el art, 98
CE.
Asimismo al hecho de que el nombramiento de los dems miembros del Gobierno se lleva a
cabo por el Rey, a propuesta de su Presidente, conforme establece el art 100 CE.
De igual forma, le corresponde la decisin, con la nica exigencia de una previa deliberacin
del Consejo de Ministros, de poder plantear ante el Congreso de los Diputados la cuestin de
confianza sobre su programa o sobre una declaracin de poltica general o poder proponer la
disolucin del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales, (arts. 112 CE y 115,
respectivamente)
A los anteriores, que sin duda son los mecanismos de ingeniera constitucional ms
importantes para impulsar la posicin preponderante del Presidente del Gobierno en el seno
de ese rgano colegiado que es el propio Gobierno y en el conjunto de la vida poltica, se
suman otros de comparativamente menor calado como:

La peticin al Rey para que presida el Consejo de Ministros (art. 62,g CE)

El refrendo de ciertos actos del Rey (art, 64 CE);

Cursar la propuesta de referndum consultivo (art. 92. 2 CE);

O la legitimacin para interponer el recurso de inconstitucionalidad (art 162,1.a CE)

No es posible atribuir al Presidente del Gobierno, individualmente considerado, ninguna de las

competencias que el art, 97 CE otorga al Gobierno, compuesto como establezca la ley que
desarrolla el art, 98 1 CE, salvo la direccin de su accin y la coordinacin de las funciones de
los miembros del Gobierno, que seala el apartado segundo del mismo art 98 CE.
Ciertamente, se despleg un significativo esfuerzo en el proceso constituyente por
compaginar, de una parte, una Presidencia de Gobierno suficientemente fuerte con, de otra, la
colegialidad que es inherente a todo Gobierno que merezca tal nombre en un rgimen
parlamentario, aunque sta ltima en la prctica ha quedado como un principio organizativo
muy debilitado por la notoria preeminencia de nuestro Presidente del Gobierno debido, sobre
todo, a la frrea la frrea jerarqua de los partidos, an no intuible en 1978 en toda su
magnitud presente. Por ello, algunos autores, a la vista de esta realidad postconstitucional,
han hablado de una excesiva preeminencia del Presidente del Gobierno.
La tendencia a la confirmacin institucional de la preeminencia del Presidente en el seno del
rgano colegiado denominado Gobierno se ha acentuado notablemente con la entrada en
vigor de la Ley del Gobierno de 1997, que atribuye al Presidente del Gobierno un ancho haz de
funciones, entre las que parece imprescindible destacar:
La representacin del Gobierno,
Dirigir la poltica de defensa y ejercer respecto de las Fuerzas Armadas las funciones
previstas en la legislacin reguladora de la defensa nacional y de la organizacin
militar, que en opinin de los autores es de muy dudosa constitucionalidad, pues
invade notoriamente la competencia que el art, 97 CE reserva al Gobierno de dirigir la
poltica interior, la Administracin militar y la defensa del Estado. El Gobierno no
puede obviamente ser desposedo de tal responsabilidad constitucional por la Ley del
Gobierno
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Constitucional III

Convocar, presidir y fijar el orden del da en las reuniones del Consejo de Ministros, sin
perjuicio de lo previsto en el artculo 62, g) de la Constitucin,

Crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos Ministeriales, as

como las Secretaras de Estado. Asimismo, le corresponde la aprobacin de la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno. Esta competencia va aparejada con
la consagracin por el art 25 de la Ley del Gobierno de los Reales Decretos del
Presidente del Gobierno, y tambin de las disposiciones y actos cuya adopcin venga
atribuida al Presidente. La prevalencia jerrquica en dicho cuerpo normativo de los
Reales Decretos del presidente del Gobierno sobre los dictados por el Gobierno en
pleno creemos que har correr algn que otro riachuelo de tinta.

Los Vicepresidentes
Estamos ante una figura que a la luz de la letra del art 98.1 CE, en su caso, es simplemente
potestativa. Es decir, la existencia o no de uno o varios Vicepresidentes queda a la libre
voluntad del Presidente de Gobierno
Sus competencias dependen tambin del criterio del Presidente y el art, 3,1 LG as lo reconoce
al disponer que al Vicepresidente o Vicepresidentes, cuando existan, les correspondern las
funciones que les encomiende el Presidente.
Los Vicepresidentes suplen, por su orden, al Presidente del Gobierno en el desempeo de sus
funciones, en casos de vacante, ausencia o enfermedad,
Podemos distinguir entre, de un lado, el supuesto de una Vicepresidencia en estado puro, es
decir, descargada de cualquier otra funcin que las que ms o menos espordicamente le
delegue el Presidente y las aludidas de suplencia y, de otro, los casos de Vicepresidentes que
suman a tal condicin la de Ministros al frente de un Departamento; esta ltima prctica es la
que se observa en Espaa al redactar estas lneas,

Los Ministros
Previstos expresamente, como conocemos, en el art. 98.2 CE, constituyen la base del Gobierno
y, a la par, el generalato de la Administracin Pblica
No slo la Constitucin no especifica, el nmero y rtulo de los Ministerios, sino que tampoco
exige el art 98. 1 CE que su creacin, fusin, o desaparicin se tenga que hacer por Ley. Segn
el art. 2.2,j) de la Ley del Gobierno es soluble mediante Real Decreto de la Presidencia del
Gobierno,
El Ministro de la Presidencia acta como Secretario del Consejo de Ministros. Los Ministros, en
principio, tienen una doble condicin, puesto que son tanto miembros del Gobierno como
Jefes de sus respectivos Departamentos Ministeriales, lo que a su vez entraa la direccin del
mismo; es decir, desempean funciones polticas de gobierno y funciones ms propiamente
administrativas.
Ahora bien, adems de los Ministros titulares de un Departamento, podrn existir Ministros sin
cartera, a los que se atribuir, en su caso, la responsabilidad de determinadas funciones
gubernamentales
El art. 4 1 LG afirma que los Ministros, como titulares de sus Departamentos, tienen
competencia y responsabilidad en la esfera especfica de actuacin, y les corresponde el
ejercicio de las siguientes funciones
Desarrollar la accin del Gobierno en el mbito de su Departamento, de conformidad
con los acuerdos adoptados en Consejo de Ministros o con las directrices del
Presidente del Gobierno
Ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento
Ejercer cuantas otras competencias les atribuyan las leyes, las normas de organizacin y
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funcionamiento del Gobierno y cualesquiera otras disposiciones
Refrendar, en su caso, los actos del Rey en materia de su competencia

Los dems miembros que establezca la Ley

Su precedente radica en la Disposicin Final primera del Real Decreto 1558/1977, de 4 de julio,
en el contexto de la formacin del primer Gobierno dotado de legitimidad democrtica, en que
se crean los Secretarios de Estado, segn se dice en la Exposicin de Motivos, como figura
intermedia entre el Ministro y el Subsecretario
Sin embargo, stos no han alcanzado, desde que est vigente la Constitucin de 1978, en
ningn momento, la condicin de miembros del Gobierno. Sern rganos de colaboracin
muy cualificados del Gobierno, pero no miembros, si bien su importancia destaca sobre el
resto de rganos de colaboracin y apoyo en virtud de su fundamental misin al frente de
importantes parcelas de actividad poltica y administrativa, lo que les convierte, junto con los
Ministros, en un engarce fundamental entre el Gobierno y la Administracin. El Secretario de
Estado no es polticamente responsable de la actividad de ningn sector de la Administracin, por
mucho que su Ministro delegue en l amplias atribuciones, la responsabilidad poltica seguir, con
Secretario de Estado o sin l, residenciada en el Gobierno

LOS CARACTERES DEL GOBIERNO

El Gobierno se caracteriza por que responde a una naturaleza y a unos principios, que son:
1. Es un rgano de direccin: Lejos de concebirse por nuestro texto constitucional como
un rgano exclusivamente ejecutivo de decisiones , est fundamentalmente entendido
por la Lex Superior como un rgano de direccin (art 97 CE), lo que se compatibiliza sin
disfuncionalidad alguna, con la labor de liderazgo que al frente del Gobierno
corresponde a su Presidente (art 98 2 CE).
2. Es un rgano colegiado: Como todo cuerpo colegial opera mediante la adopcin de
acuerdos tras la pertinente deliberacin de sus miembros, tras la cual debe alcanzarse
la adopcin de un acuerdo. Es prctica ordinaria en los Consejos de Ministros de
cultura poltica democrtica que tales acuerdos se alcancen por consenso y,
consecuentemente, rara vez el Presidente del Gobierno somete una cuestin a
votacin; la funcin coordinadora que le confa el art. 98,2 CE debe permitirle impulsar
el dilogo entre sus Ministros, limar asperezas y buscar zonas de encuentro entre
posibles criterios confrontados de algunos miembros del Gobierno. Ahora bien de
llegarse, en su caso, a que se cristalicen posiciones diversas en el seno del Consejo, la
posicin final del mismo ser la de su Presidente y quien se considere en minora
deber optar por guardar silencio, aceptar lo acordado o, en otro caso, presentar su
dimisin, pues no hay una tercera va dotada de coherencia, dado que el discrepante,
como veremos, necesariamente responder con carcter solidario del acuerdo en
cuestin
La preeminencia del Presidente es tan sustancial en nuestro sistema poltico que
hemos de coincidir con el profesor Aragn en que el mismo es calificable de parlamentarismo de Presidente de Gobierno, o si se quiere un parlamentarismo
presidencial (no de gabinete), lo cual slo sera patolgico si degenerase en un
parlamentarismo presidencialista incompatible con la Monarqua y hurfano de los
contrapesos de que est dotado el presidencialismo norteamericano
3. Cada Miembro del Gobierno (salvo que se trate de un Vicepresidente o Ministro sin
cartera) tiene una competencia propia al frente de un Departamento de la Administracin. Esta competencia especfica es compatible con el carcter de colegialidad.
Hay por tanto tareas, actos, disposiciones y pautas de direccin poltica que se
adoptan colegiadamente. Pero, a la par, hay funciones propias de cada Ministro, por
ello el ltimo inciso del art 98 CE reza: sin perjuicio de la competencia y
responsabilidad directa de (los miembros del Gobierno) en su gestin
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La responsabilidad criminal es individual a la luz del art 102.1 CE. Otro tanto sucede, ,
llegado el caso de deducirse alguna responsabilidad civil..
De otro lado, la responsabilidad poltica por su gestin poltica o administrativa puede,
en todo momento, exigrsela directamente a cualquier miembro del Gobierno su
Presidente, dada la libertad de cesarlos que le reconoce el art, 100 CE. Pero el
Congreso de los Diputados no puede exigir tal responsabilidad poltica individualmente
a uno o a varios Ministros,
4. El Gobierno es por su propia naturaleza un rgano responsable El art, 108 es breve y
claro: El Gobierno responde solidariamente en su gestin poltica ante el Congreso de
los Diputados Ello incluye, por supuesto, los actos del Rey que es irresponsable y que
consiguientemente son objeto de refrendo.
La Constitucin, por un lado, reserva al Presidente del Gobierno (como rgano
unipersonal) el ser sujeto pasivo de la mocin de investidura, el plantear y ganar la
cuestin de confianza y el superar o no el trance de una mocin de censura; pero, de
otra, en estos dos ltimos casos si el Congreso retira su confianza al Presidente del
Gobierno se entiende que se la niega a todo el Gobierno (como rgano colegiado) y
por tanto ha de cesar dicho Gobierno cuya confianza parlamentaria disfrutaba. El art
114.1 CE as lo dispone: Si el Congreso niega su confianza al Gobierno, ste presentar
su dimisin al Rey .
Aunque, cabe en nuestra prctica parlamentaria la tramitacin y votacin de una
mocin de reprobacin a un Ministro, lo cual es lgico a la luz de los arts 66 .2 y 98. 2,
infine CE, ste no es propiamente un caso de exigencia de responsabilidad poltica
estricto sensu.

Tema 10
El nombramiento y cese de Gobierno
EL NOMBRAMIENTO ORDINARIO
La investidura del Presidente del Gobierno
A) Supuestos
Consideramos como supuesto de nombramiento ordinario de un nuevo Gobierno los que se
producen con motivo de la celebracin de una renovacin mediante elecciones legislativasdel Congreso de los Diputados (art. 99.1 CE), o de la dimisin o fallecimiento de su Presidente
(art. 101.1 CE).
De estos tres supuestos, el nico dotado de voluntariedad es el de la dimisin, la cual es total,
puesto que frente a la decisin del Presidente del Gobierno de dimitir de su alto cargo nadie,
ni el Rey ni los restantes miembros del Gobierno, pueden impedir, ni aun retrasar tal dimisin.
Brilla por su ausencia la previsin constitucional de la posible incapacidad sobrevenida del Presidente del
Gobierno, mxime cuando la propia Constitucin, como contraste, en su art. 59.2 contempla la

hiptesis de la inhabilitacin del Rey, cuyo reconocimiento se confa a las Cortes Generales.
B) Procedimiento de nombramiento
En los tres supuestos de que hemos hecho mencin, la formacin de un Gobierno pasa por el
procedimiento de obtencin de la confianza del Congreso de los Diputados que regula, en
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toda su complejidad, un extenso art 99 CE, que consta de varias fases:
1. Primera fase: Presentacin por el Rey al Congreso de un candidato a la Presidencia del
Gobierno.
2. Segunda fase: La defensa por el candidato a Presidente de su programa y el debate
subsiguiente: Una vez recibida por el Presidente del Congreso de los Diputados la
propuesta de candidato a la Presidencia del Gobierno que formula el Rey, es publicada en
el Boletn Oficial de las Cortes Generales. Acto seguido se convoca el Pleno de la Cmara para
la llamada sesin de investidura, la cual se abre con la lectura de la propuesta regia.
Desde una perspectiva acadmica cabe diseccionar en esta fase dos factores

uno subjetivo: la personalidad del candidato y su liderazgo,

otro objetivo,: el programa poltico del Gobierno que pretende formar

El programa es expuesto por el candidato ante el Pleno del Congreso sin limitacin de
tiempo
3. Tercera fase: La votacin de investidura.El Reglamento del Congreso exige que la votacin
se lleve a cabo en la hora previamente fijada al efecto por la Presidencia de la Cmara (no
puede ser una votacin sorpresiva y ha de facilitarse la concurrencia de todos los
Diputados) y se realice por el ms solemne de los procedimientos de votacin que utiliza
el Congreso: publicamente y por llamamiento.
La cuestin a la que lgicamente la Constitucin otorga la mxima importancia es la de la
mayora exigible para que el candidato pueda ser considerado investido.

El art 99. 3 CE, establece dos clases de mayora en el Congreso para que el candidato obtenga la
investidura:

Mayora absoluta: 176 diputados. Segn el primer inciso del art 99. 3 CE: Si el
Congreso de los Diputados, por el voto de la mayora absoluta de sus miembros,
otorgare su confianza a dicho candidato, el Rey le nombrar Presidente.

Mayora relativa : A falta de mayora absoluta, la Constitucin opta por algo que
no es comn a todo sistema parlamentario: el poder otorgar la investidura por
mera mayora simple o relativa. En efecto, el propio art. 99.3 CE, termina por disponer
que: De no alcanzarse dicha mayora (la absoluta), se someter la misma propuesta a
nueva votacin cuarenta y ocho horas despus de la anterior, y la confianza se entender
otorgada si obtuviere la mayora simple.

Esto es reflejo del escaso apego que demostr el Presidente Surez por formar Gobiernos
de coalicin, quien prefera la precariedad de los Gobiernos de minora monocolor y
facilitar, en consecuencia, la formacin de un Gobierno de mayora relativa, en teora
para evitar largos perodos de crisis y en favor de una pronta estabilidad poltica tras las
ltimas elecciones celebradas. Los Gobiernos de mayora relativa no se vieron por el
constituyente como un mal menor sino como un dato normal del paisaje poltico, que
coexistira con posibles coaliciones, cuya factibilidad ltimamente parece haberse
esfumado.
Por supuesto, esta decisin clave se complementa con otras muchas, voto de censura
constructiva, voto de confianza por mayora simple.
A la vista de que, a fin de cuentas, un candidato a Presidente de Gobierno entre nosotros
puede ser investido por mera mayora relativa, un muy amplio sector de la doctrina se
pregunta, no sin cierta lgica, para qu sirve la compleja estructura del art 99 CE, que se
poda haber reducido a prever la dacin de confianza por el Congreso por mayora relativa
4. Cuarta fase La denegacin de la confianza. Tal supuesto es contemplado en el apartado 4
del mismo art 99 CE al establecerse que, en el caso de no otorgarse la confianza para la
investidura una vez efectuadas las correspondientes votaciones, se tramitarn sucesivas
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propuestas en la forma prevista en los apartados anteriores
Se ha discutido no poco sobre si en algn momento de esta fase, el Rey puede volver a
presentar un candidato que anteriormente no logr la investidura. Aunque algn autor de
prestigio lo considera inconstitucional, buena parte de la doctrina cientfica cree que, por
el contrario, ello, llegado el caso, sera perfectamente admisible, en base a diversas
consideraciones; nosotros compartimos esta tesis, pues no en vano el candidato surge, en
ltima instancia, de las posibilidades de entendimiento que surjan, en un momento dado
entre los partidos y si stas se centran, transcurrido un tiempo y superadas cualquier tipo
de dificultades en determinado dirigente poltico, nada impide en la letra ni en el espritu
de la Constitucin el que le sea sugerido al Rey, para que lo proponga nuevamente al
Congreso como candidato.
Ahora bien, de ordinario, las nuevas propuestas contendrn nombres nuevos en la
bsqueda de alguna combinacin que pueda obtener la confianza, al menos, por mayora
relativa del Congreso Desde luego, un comportamiento hipottico del Rey que insistiera
con terquedad en un mismo poltico, vez tras vez, pese a que constase que el mismo
careca de acogida en el Congreso, sera inconstitucional por desviarse del fin que,
conforme al art, 99 CE, debe presidir la conducta del Monarca
5. Quinta fase: El nombramiento del Presidente del Gobierno o la disolucin de las Cortes
Generales.
De resultar investido el candidato, el Presidente del Congreso lo comunicar al Rey, para
que el Monarca proceda a su nombramiento como Presidente del Gobierno.
En otro caso, ha de estarse a lo preceptuado en el apartado 5 del mismo art 99 CE: Si
transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votacin de investidura, ningn
candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolver ambas Cmaras y
convocar nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso .
La disolucin tiene carcter automtico, por el mero transcurso de los aludidos dos meses,
y no depende de decisin discrecional alguna.

El nombramiento de los restantes miembros del Gobierno

El art. 100 CE ordena que los dems miembros del Gobierno sern nombrados y separados
por el Rey, a propuesta de su Presidente .
A) El nombramiento
La formacin del Gobierno se completa en dos fases:
1. La de investidura del Presidente del Gobierno, que ya hemos estudiado; y
2. La del nombramiento de los Vicepresidentes y Ministros (y otros posibles miembros
del Gobierno) a propuesta del Presidente del Gobierno
Para efectuar estos segundos nombramientos, el Presidente del Gobierno no precisa ni
consultar ni, menos an, recabar la conformidad del Congreso de los Diputados; sistema que
obviamente afianza el liderazgo del Presidente y que ms dudosamente contribuye a una
mayor estabilidad gubernamental,
La Constitucin se abstiene, con buen criterio, de establecer requisitos para que una persona
pueda ser nombrada Ministro, limitndose a referirse a las incompatibilidades de los
miembros del Gobierno cuando ya ocupen el cargo (art 98 CE: los miembros del Gobierno no
podrn ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni
cualquier otra funcin pblica que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil
alguna). Sin embargo la Ley del Gobierno se ha embarcado en ello.

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Esta materia actualmente se encuentra regulada por la Ley 5/2006, de 10 de abril, de
regulacin de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos
de la Administracin General del Estado. Merece destacarse que su art.9.2 establece que los
miembros del Gobierno slo pueden compatibilizar su actividad con la de Diputado o Senador
; no puede acumularse por tanto con el mandato de una Asamblea legislativa autonmica u
otro mandato representativo.
B) Su cese a iniciativa presidencial
Mientras el Gobierno responde colegiadamente ante el Congreso (art 108 CE), los Ministros
individualmente responden polticamente a quien los nombr, el Presidente, que
consecuentemente los puede cesar. Es un reflejo ms de la que hemos dado en llamar la
preeminencia del Presidente del Gobierno en nuestro sistema parlamentario.
Como el Gobierno es un rgano colegiado, nuestra Constitucin, antes que hablar de cese,
prefiere hablar de separacin del Gobierno. La forma que ha de revestir la decisin del
Presidente es la de Real Decreto, firmado por el Rey y refrendado por el propio Presidente del
Gobierno
El ex-miembro del Gobierno conserva un estatuto jurdico especial, en el que se incluyen
derechos y deberes de que no son titulares la generalidad de los ciudadanos
Destaca una pensin indemnizatoria de hasta dos aos, una pensin por jubilacin y un
rgimen especial de incompatibilidades durante dos aos
Por supuesto, un miembro del Gobierno tambin puede cesar a iniciativa propia. Para ello le
bastar con presentar su dimisin al Presidente del Gobierno, quien no la puede rechazar;

EL CESE ORDINARIO DEL GOBIERNO

Entendemos por cese ordinario del Gobierno en el desempeo de su funcin todo aqul que
no proviene de la traumtica causa de haber perdido la confianza del Congreso, tanto sea por
sufrir una derrota en una cuestin de confianza, como por padecerla en una mocin de
censura.
No merecen estudio particular los casos ya apuntados de dimisin o fallecimiento del
Presidente del Gobierno, referidos en el art 101.1 CE Consecuentemente nos limitaremos a
analizar seguidamente, con toda brevedad, los supuestos de celebracin de elecciones generales,
bien por expiracin ordinaria del mandato, bien por disolucin anticipada de la Cmara

Por expiracin del mandato del Congreso de los Diputados

El Gobierno nace de la confianza que otorga el Congreso, a travs de la investidura de su
Presidente. La Cmara Baja acta en su condicin de representativa del Pueblo Espaol (art 66
1 CE), pero, tal representacin es pro tempore; consecuentemente como el Congreso es elegido
por cuatro aos (art 68.4 CE), si no es disuelto antes, agota su mandato por el trascurso de
este trmino temporal. Un nuevo Congreso habr de ser objeto de eleccin popular y la
Cmara resultante, conforme a lo previsto en el art 99,1 CE, habr de investir de nuevo
Presidente del Gobierno
Hemos de precisar ciertos extremos, en evitacin de interpretaciones incorrectas del texto
constitucional:
a) Aunque el art. 101 1 CE habla de que el Gobierno cesa tras la celebracin de
elecciones generales, a la luz del art 99.1 CE no hay duda de que se trata slo de las
elecciones al Congreso de los Diputados

b) Como las elecciones pueden tener lugar -a la luz del art, 68.6 CE- entre los 30 y los
60 das desde la terminacin del mandato de cuatro aos del Congreso (a contar
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desde el da de la eleccin anterior), el cese del Gobierno no se produce el da en que
expira el mandato del Congreso de los Diputados, sino en la fecha de la celebracin de las
subsiguientes elecciones para renovar el Congreso Todo ello, claro est sin perjuicio del
perodo de tiempo en que el Gobierno cesante se mantenga en funciones, hasta el

nombramiento de nuevo Gobierno.

Por disolucin del Congreso de los Diputados a propuesta del Presidente del
Gobierno
El art 115.1 CE dispone: El Presidente del Gobierno, previa deliberacin del Consejo de
Ministros, y bajo su exclusiva responsabilidad, podr proponer la disolucin del Congreso, del
Senado o de las Cortes Generales, que ser decretada por el Rey. El decreto de disolucin fijar
la fecha de las elecciones
Este precepto constitucional es una pieza clsica de los engranajes del ms puro
parlamentarismo. El derecho de disolucin anticipada de las Asambleas es la contra arma a
emplear frente a un Parlamento pertrechado con la mocin de censura. La pugna entre
Parlamento y Ejecutivo, de anticiparse la disolucin del Parlamento, la solventara, en ltima
instancia, el nico rbitro posible, el pueblo convocado a las urnas, el electorado. Esta
concepcin de la facultad del Presidente del Gobierno de amenazar con, o simplemente
formalizar, la disolucin de las Asambleas es ciertamente un lgico contrapeso de la espada de
Damocles que el Parlamento tiene siempre sobre la cabeza del Gobierno, la mocin de censura.

Sin embargo, cumple otro objetivo perfectamente admisible en un sistema parlamentario, el

permitir al Presidente del Gobierno que elija el momento que mejor convenga a su Partido y a l mismo
para la celebracin de las prximas elecciones generales
Tal facultad de disolucin potestativa o discrecional que se otorga al Presidente del Gobierno, sin
exigirle que acte de consuno con ningn otro rgano (es una facultad personalsima, que slo
precisa para ejercerse cumplir con la liturgia de la previa deliberacin del Consejo de
Ministros), le puede ser til a varios efectos, tales como tener permanentemente cohesionados a
sus Ministros y en actitud incondicional a los parlamentarios de su Partido, ante el miedo de
perder carteras o escaos; as como tambin, para hacer reflexionar a alguna minora sobre la
posibilidad de que si no amaina en sus crticas se encuentre con unas elecciones en el
momento poltico que menos le convenga

Ciertamente el dispositivo del art. 115 CE refuerza significativamente la posicin del

Presidente del Gobierno en la pugna poltica, salvo, claro es, que los anlisis demoscpicos
arrojen un mapa de actitudes electorales que le sea adverso; en este ltimo supuesto, la
disolucin es formalmente potestativa del Presidente del Gobierno, pero en la prctica las
malas expectativas electorales convierten esta opcin en hueca o inejercitable, ya que l pasa
a ser el menos interesado en utilizar un recurso poltico que le conducira, en esos momentos,
a perder las elecciones y a abandonar la Presidencia del Gobierno,
Como se habr observado, el art. 115 1 CE, in fine, establece que El Decreto de disolucin
fijar la fecha de las elecciones, No poda ser de otra manera, puesto que en las modernas
Monarquas parlamentarias, a diferencia de las constitucionales decimonnicas, las Cortes
estn concebidas como un rgano permanente. La disolucin de las Cmaras ha de ir unida a
la convocatoria de elecciones generales, que la Constitucin admite que afecten al Congreso,
al Senado o al conjunto de las Cortes Generales. En la prctica se ha optado por la disolucin
simultnea de ambas Cmaras que ha parecido lo ms funcional, pues evita los costes y
molestias de que los comicios al Congreso se realicen en fechas distintas a las reservadas para
los del Senado.
El art 115.2 y 3 CE impone dos circunstancias en que el Presidente del Gobierno no podr
ejercer su derecho de disolucin anticipada de las Cmaras:
a) Cuando est en trmite una mocin de censura: La razn es obvia, pues de lo contrario
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rara vez llegara a debatirse ninguna mocin de censura, ya que podra abortarla in
radice el potencialmente censurado Presidente del Gobierno mediante la
disolucin del Congreso.
b) Hasta que transcurra un ao desde la anterior disolucin, con la salvedad del art 99 5

CE, relativo a la disolucin automtica (no potestativa) por imposibilidad de

investir un candidato en el Congreso.
El art 116 5 CE aade un tercer supuesto en que no cabe la disolucin anticipada del Congreso
(no del Senado), a saber:
c) Mientras estn declarados alguno de los estados de alarma, excepcin o sitio: Ello se debe
a la voluntad de los constituyentes de evitar una excesiva concentracin de poder
en el Ejecutivo; tales estados conllevan mayores poderes para el Gobierno, pero
en un contexto de control por parte del Congreso, que se reducira con la
disolucin de tal Cmara.

EL CESE EXTRAORDINARIO DEL GOBIERNO

Se puede producir por dos vas,

Por denegacin de la cuestin de confianza que somete al Congreso el Presidente del

Gobierno, al amparo de lo previsto en el art 112 CE;

y por prosperar una mocin de censura constructiva instada por al menos una dcima
parte de los Diputados, segn lo previsto en el art. 113 CE

La negativa del Congreso a una cuestin de confianza

El art. 112 CE dispone que el Presidente del Gobierno puede plantear ante el Congreso de los
Diputados la cuestin de confianza sobre su programa o sobre una declaracin de poltica
general; ahora bien, debe hacerlo siempre previa deliberacin del Consejo de Ministros. Para
entender que la confianza ha sido otorgada deben votar a favor de la misma la mayora simple
de los Diputados
Ahora bien, el art 112 CE prev la cuestin de confianza en unos trminos alejados no slo de
los escasos precedentes de nuestra historia constitucional, sino tambin de los modelos ms
conocidos de los regmenes parlamentarios europeos, inclusive el alemn, dado que constrie
las materias que pueden ser objeto de cuestin de confianza al programa y a una declaracin
de poltica general, con lo que se excluyen los proyectos del ley. La explicacin histrico
poltica de esta paradoja es muy simple: haba acuerdo poltico pleno para garantizar la vida
estable de Gobiernos de minora, pero las fuerzas de oposicin se reservaban un mecanismo
de presin permanente sobre el Gobierno en el proceso cotidiano de aprobacin de las leyes,
que en numerosos e importantes casos haban de tener el rango de orgnicas y ser aprobadas
por mayora absoluta. En el terreno legislativo, un Gobierno minoritario habra de pagar peaje
permanente para sobrevivir, no permitindosele zafarse de esta servidumbre vinculando a la
aprobacin de un proyecto de ley una mocin de confianza.
Vincular un voto de confianza a un proyecto de ley es otra cosa, por cierto muy similar al
rdago en el popular juego del mus. Si se gana el ordago, el proyecto de ley queda aprobado en
bloque y esto es algo que, como queda expuesto, la Constitucin veta sin lugar a dudas. Lo
que s puede hacer constitucionalmente el Presidente del Gobierno es anunciar que en el
supuesto de que las Cmaras no aprueban determinado proyecto de ley dimitir
irrevocablemente; el efecto poltico de tal pronunciamiento puede equivaler a la presentacin
de una cuestin de confianza.

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En todo caso, no parece que la cuestin de confianza, slo conocida stricto sensu en nuestra
prctica parlamentaria, a travs de la que present y gan Adolfo Surez en septiembre de
1980, vaya a dar mucho juego. Quizs porque nuestros Gobiernos de mayora absoluta estn
asentados sobre partidos monolticos y obedientesy realmente nada les aade este
dispositivo parlamentario o porque nuestros Gobiernos de mayora relativa dependen de sus
concesiones a las minoras y son lo suficientemente dbiles para tener que pensarse mucho el
utilizar este tipo de arma.
La cuestin de confianza en nuestro sistema constitucional lleva camino de convertirse en un
mero smbolo esteticista de que el Gobierno, aun sabedor de que precisa la confianza de la
Cmara, puede gallardamente reivindicrsela incluso a riesgo de que la actitud del Congreso
le sea adversa y haya de cesar. Todo parece indicar que cuando un Presidente de Gobierno
detecta una situacin de especial agotamiento poltico, suele preferir disolver las Cmaras y
convocar elecciones anticipadas

La mocin de censura constructiva

Nuestra Constitucin en su art 113, apartados 1 y 2, disponen que el Congreso de los
Diputados puede exigir la responsabilidad poltica del Gobierno mediante la adopcin por
mayora absoluta de la mocin de censura, debiendo ser propuesta al menos por la dcima
parte de los Diputados e incluyendo un candidato a la Presidencia del Gobierno
Eel Congreso que inviste a un Presidente del Gobierno por mayora simple, puede cesarlo,
pero necesita para ello mayora absoluta y que tal mayora cualificada no slo est
conforme en derrocarle (concierto de voluntades negativo), sino que, adems sea capaz de
coincidir en un candidato alternativo al que investir automticamente (concierto de
voluntades positivo)
No hay que ser un constitucionalista experto para entender a la primera de cambio que entre
la mocin de censura simple (el Gobierno que pierde una mocin de censura en la Cmara
cesa y se abre una crisis para buscar recambio o acabar convocando elecciones generales) y la
mocin de censura constructiva , hay una diferencia casi infinita, ya que mientras la primera
puede ser instrumento de uso cotidiano para desgastar al Gobierno, la segunda es
necesariamente de utilizacin excepcional, pues no le ser fcil ponerse de acuerdo a una
oposicin multipartidista en un candidato que no fueron capaces de sugerir al Rey en el
momento en que se les consult por ste acerca del candidato a investir tras las ltimas
elecciones. Y una mocin de censura sin ninguna posibilidad real de xito carece de lgica
constitucional y fcilmente se vuelve contra quien la presenta.
En nuestras Constituyentes la inclinacin en pro de la mocin de censura constructiva
provena naturalmente del deseo de hacer viable la vida poltica de un Gobierno de mayora
relativa
La Mocin de censura se convierte progresivamente en un instrumento lmite, puesto que
para hacer caer un Gobierno, cuando su desgaste es palmario, a un Parlamento le puede
bastar no aprobarle leyes capitales o los Presupuestos Generales del Estado sin necesidad de
llegar a la mocin de censura, cuyo prestigio ante la opinin pblica europea est en
decadencia, como, por ejemplo, se ha percibido en los ltimos tiempos en Italia
Desde luego, el art. 113 CE (al igual que le sucede al 99 CE o al 112 CE) aportan estabilidad a
los Gobiernos de mayora simple, pero no fortaleza, puesto que un Gobierno dbil por que no
pueda ser objeto de una mocin de censura constructiva no se torna milagrosamente en un
Gobierno dotado de la fuerza necesaria para sacar en las Cortes adelante todo un programa
legislativo de Gobierno. Un Gobierno investido por mayora simple, que puede obtener la
confianza por la misma mayora relativa y al que no se puede retirar la confianza del Congreso
salvo por una mayora absoluta y no negativa sino constructiva, en pro de otro Presidente que
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pueda formar un Gobierno, tiene garantizada cierta estabilidad, pero obviamente no una
situacin de fortaleza.
Siguiendo la letra del art 113 CE, hemos de constatar que el mismo incluye otros requisitos,
amn de los esenciales ya analizados de la mayora absoluta y la inclusin de un candidato a la
Presidencia del Gobierno Vemoslos:
a) La exigencia de un mnimo de firmantes de la mocin: Al igual que en la Constitucin
francesa, la deben suscribir al menos la dcima parte de los Diputados, con lo que
se convierte en un dispositivo parlamentario reservado a los dos principales partidos polticos de nuestro sistema,
b) Formulacin en escrito motivado Tal requisito no se demanda en el texto constitucional, pero a la vista de la incongruencia que en ello vieron ciertos autores, el
art 175 2 RCD actualmente exige tal motivacin, que evidentemente es pro forma, y
normalmente breve, toda vez que el candidato naturalmente se guarda buena
parte de sus argumentos para abordar el debate parlamentario con la iniciativa y,
en lo posible, el factor sorpresa de su lado.
c) Tramitacin de la mocin. No puede ser votada la mocin de censura hasta que
transcurran cinco das desde su presentacin; durante los dos primeros das de ese
plazo cabe la presentacin de mociones alternativas. Es decir, se ampla el
llamado, por ciertos autores, perodo de enfriamiento y que mejor debera
denominarse perodo de reclutamiento de apoyos, de las cuarenta y ocho horas
exigidas en Alemania y Francia a cinco das. En este trmino se incluye la hiptesis
poco probable de que en los dos primeros das se presenten mociones alternativas,
sobre todo para permitir que del Partido gubernamental pueda surgir un
candidato capaz de suscitar ms apoyos que un Presidente del Gobierno ya
desgastado. Claro que sobre este ltimo punto todo lo que se pueden hacer son
conjeturas pues es una invencin de nuestros constituyentes, hasta hoy indita.
Por ltimo, prestemos atencin a los efectos de la desaprobacin o aprobacin, en su caso, de
la mocin de censura:
Efecto de la desaprobacin de la mocin de censura No cabe la presentacin de una nueva
mocin de censura por los signatarios de la frustrada mocin durante el mismo
perodo de sesiones Esta inhabilitacin temporal al efecto, ser escasamente
preocupante, llegado el caso, para los grandes partidos, que cuentan con suficiente
nmero de Diputados, y slo tendra aplicacin en el supuesto improbable de que la
mocin se hubiese suscrito por Diputados de varios Grupos Parlamentarios menores
Los efectos de la aprobacin de una mocin de censura Son naturalmente dobles, como
describe el art 114 2 CE: Si el Congreso adopta una mocin de censura, el Gobierno
presentar su mocin al Rey y el candidato incluido en aqulla se entender investido
de la confianza de la Cmara a los efectos previstos en el art. 99 CE El Rey le nombrar
Presidente del Gobierno Puede decirse que la aprobacin de la mocin de censura
surte dos efectos jurdicos ipso iure, ya que el Presidente del Gobierno derrotado sale
en coche a Palacio a presentar su dimisin. Y sta conlleva, como sabemos, el cese de
todo el Gobierno, que se publicar el correspondiente Real Decreto al da siguiente en
el BOE, junto con del nombramiento del nuevo Presidente, que obviamente constituye
el segundo efecto de que hablamos

EL GOBIERNO EN FUNCIONES
El art 101.2 CE establece: El Gobierno cesante continuar en funciones hasta la toma de
posesin del nuevo Gobierno.
Nuestra Constitucin, mediante la frmula transcrita, apuesta por la continuidad de la labor
de gobierno, sin que se produzca un parntesis en que nadie pueda asumir las funciones que
constitucionalmente estn confiadas al rgano colegiado llamado Gobierno

Supuestos
a) Hay un caso excepcional, el de la votacin afirmativa de una mocin de censura
constructiva, puesto queentonces la sustitucin es automtica y el Gobierno cesante
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slo debiera estar en funciones unas horas todo lo ms algn da, a la espera de que
se publique el Decreto con su cese en el BOE y el que nombra al nuevo Presidente ya
investido. Si bien, como es harto sabido, hasta la actualidad no se ha producido
ningn supuesto de este tipo (ninguna de las dos nicas mociones de censura
presentadas hasta la fecha -mayo de 1980 y marzo de 1987- han obtenido la mayora
requerida para su consecucin), de la prctica seguida en el mbito autonmico se
comprueba esa inmediatez en el traspaso de poderes, aunque es cierto que en
ocasiones la toma de posesin puede llegar a dilatarse sensiblemente,
b) Si el motivo del cese del Gobierno es otro distinto al de la aprobacin de una mocin
de censura -es decir, se produce tras la celebracin de elecciones generales, por perder
una cuestin de confianza, o por dimisin o fallecimiento del Presidente del Gobierno-, el
Gobierno cesante puede continuar en funciones no un mximo de hasta ; dos meses,
como a veces se dice tras una lectura apresurada del art, 99 5 CE, ya que entra en lo
posible que, agotado tal plazo, ningn candidato propuesto por el Rey hubiese
obtenido la confianza del Congreso, en cuyo caso se habrn de convocar nuevas
elecciones, por lo que los miembros del Gobierno en funciones seguirn en sus
puestos durante un tiempo que no tiene lmite mximo establecido en nuestra Lex
Superior.

A falta de previsin constitucional especfica, se ha discutido en la doctrina cientfica, que se

muestra dividida, si en caso de que el Gobierno quede cesante por dimisin voluntaria del
Presidente es o no ms congruente que el Presidente abandone el silln en favor del
Vicepresidente primero y se abstenga de nombrar Ministros durante este perodo de
interregno.

Competencias
Como el art. 101 CE guarda el ms discreto silencio sobre las competencias del Gobierno
cesante se produjo todo un torrente de posiciones doctrinales sobre la materia.
Durante un largo perodo de tiempo, los Gobiernos cesantes se han ajustado simplemente a
su prudente y buen criterio para no adoptar medidas que se pudieran interpretar como
polticas innovadoras, para las que buena parte de la doctrina les consideraba desnudos de la
debida legitimacin. Pero La aprobacin de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno,
ha venido a establecer criterios legales en este terreno.
El art 21.2 de esta Ley declara que el Gobierno cesante continua en funciones hasta la toma
de posesin del nuevo Gobierno, con las limitaciones establecidas en esta Ley Y aade, en
trminos que arrojan algo ms de luz, que el Gobierno cesante y en funciones facilitar el
normal desarrollo del proceso de formacin del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al
mismo y limitar su gestin al despacho ordinario de los asuntos pblicos Este ltimo inciso
reproduce trminos anlogos a los que se emplean en algunas Constituciones europeas, que
no dejan de ser conceptos jurdicos indeterminados a medir en cada caso concreto. Pero
posiblemente el Consejo de Estado podr desempear una tarea meritoria en este mbito
cuando ante la actividad de un Gobierno en funciones se planteen casos dudosos. No
obstante, la Ley del Gobierno es algo ms explcita en otros preceptos.
Aade as que el Gobierno en funciones no debe adoptar cualesquiera otras medidas que las
arriba indicadas, sin perjuicio de las excepciones motivadas por casos de urgencia
debidamente acreditados o por razones de inters general cuya acreditacin expresa as lo
justifique Para un sector de la doctrina esta ltima referencia al inters general no ha hecho
sino diluir la frontera existente entre un Gobierno normal y un Gobierno en funciones ya que
razones de inters general suficientes debe haber siempre en la accin y decisin de uno y
otro
Adems, se prohbe ciertas iniciativas al Gobierno en funciones y a su Presidente, algunas
posiblemente innecesarias, pues son supuestos zanjados por la Constitucin para quien sepa
leerla
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Se proscribe al Presidente cesante proponer al Rey la disolucin de alguna de las Cmaras o de
las Cortes Generales, plantear la cuestin de confianza y proponer al Rey la convocatoria de
un referndum consultivo.
Por su parte, el Gobierno en funciones no puede aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos
Generales del Estado, ni presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su
caso, al Senado mientras que, para un especfico supuesto de cese (celebracin de elecciones
generales) las delegaciones legislativas otorgadas por las Cortes Generales quedarn en
suspenso durante la permanencia en funciones.
Esta prohibicin afecta por tanto a actividades que algn Gobierno en funciones haba
desarrollado antes de la aprobacin de la Ley del Gobierno.

Tema 11
Funciones del Gobierno
EL ARTCULO 97 DE LA CONSTITUCIN
Anlisis
El artculo 97 CE abre el ttulo IV del siguiente modo: El Gobierno dirige la poltica interior y
exterior, la Administracin civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la funcin ejecutiva y la
potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitucin y las leyes.
Todas estas diferenciaciones producen la impresin de que las funciones que la Constitucin
atribuye al Gobierno son muy heterogneas Y esa impresin se refuerza al considerar la
proliferacin de disposiciones que, en la propia Constitucin, asignan al Gobierno
competencias singulares: desde la iniciativa legislativa (art. 87 CE) y presupuestaria (art 134
CE), o la potestad de dictar Decretos-Leyes (art. 86 CE), hasta la propuesta de nombramiento
de dos Magistrados del Tribunal Constitucional (art. 159 CE) o la adopcin de las medidas
necesarias para forzar a una Comunidad Autnoma al cumplimiento de sus obligaciones (art,
155 CE), por poner slo algunos ejemplos.
Otros dos preceptos de la Constitucin se refieren a la accin del Gobierno en singular,
indiferenciada y unitariamente: el art 66.2, que la somete al control de las Cortes Generales, y
el art. 98 2, que atribuye al Presidente del Gobierno su direccin.
Cabra preguntarse si es posible reducir todas estas diversas atribuciones constitucionales de
funciones y competencias en favor del Gobierno a un solo concepto unitario, o al menos
articularlas en un sistema. Pues bien, como modo de acercarnos a una cierta sistematizacin
de las funciones del Gobierno, podemos fijarnos en que el artculo 97 CE parece yuxtaponer
dos perspectivas distintas:
La primera perspectiva sera propia de la teora jurdica clsica de las funciones del
Estado, que distingue entre legislacin, ejecucin y jurisdiccin. En ella encuentra fcil
acomodo la funcin ejecutiva .La potestad reglamentaria, por su parte, es una de las
que permiten a los rganos del Estado cumplir la funcin normativa (o legislativa) que
corresponde a ste. El art, 97 CE atribuira al Gobierno, pues, el ejercicio de la funcin
ejecutiva; y adems, dentro de la funcin de crear Derecho, la potestad de aprobar
reglamentos de acuerdo con la Constitucin y las leyes. Ambas estn sujetas, en el
marco del Estado de Derecho, al correspondiente control jurisdiccional (art. 106.1 CE).
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Algunas otras normas constitucionales, cuando asignan al Gobierno ciertas
competencias, perfilan el contenido de la funcin ejecutiva o le atribuyen nuevas
potestades normativas, por ejemplo la de aprobar Decretos-Leyes.
La segunda perspectiva procedera de la Ciencia poltica, en la que desempea un papel
central la cuestin de la direccin poltica del Estado. Cierta doctrina entiende que la
Constitucin incorpora justamente tal enfoque al atribuir al Gobierno la direccin de la
actividad poltica (art 97 CE), enfrentada al control parlamentario (art 66 1 CE) en una
tensin que eventualmente se supera mediante la exigencia de responsabilidad
poltica (art 108 CE).
De todo esto podra deducirse, en resumen, que la Constitucin contempla separadamente:
De un lado, el principio clsico de la divisin de poderes, encuadrado dentro del
postulado del Estado de Derecho, permitiendo distinguir entre legislacin, ejecucin y
jurisdiccin. Se corresponden con las formas tpicas de accin del Estado: el legislador
aprueba normas generales, el ejecutivo adopta las medidas necesarias para asegurar
su cumplimiento, la jurisdiccin resuelve los conflictos que se le plantean atenindose
a ellas.
De otro, una nueva formulacin adecuada a los anlisis de la Ciencia poltica. con
arreglo a, la direccin, el control y la responsabilidad.
Pero no existe una correspondencia biunvoca entre rganos y funciones, como pretende
cierta visin simplificadora de la divisin de poderes. A lo largo de la Historia se; han ido
consolidando competencias en manos del llamado poder legislativo que van ms all de la
adopcin de normas jurdicas; y, al mismo tiempo, ya sabemos que no todas las normas son
adoptadas por los Parlamentos. Lo mismo ocurre con el poder ejecutivo y el judicial. Por eso,
adems de la nocin de funcin, necesitamos algunas otras que permitan ofrecer un
panorama ms diferenciado
Las competencias, entendidas aqu en un sentido genrico, son los concretos poderes
habilitados para cada rgano concreto por el sistema jurdico; ellas le permiten atender a su
funcin o a los fragmentos de funcin que le correspondan Potestad, por su parte, es la
competencia que incluye el poder jurdico necesario para que un rgano fije el contenido de la
voluntad estatal y la imponga efectivamente.
Un rgano, por tanto, puede ejercer en exclusiva una funcin, pero tambin puede tener
atribuidas slo algunas de las potestades que se inscriben en ella, o disponer de competencias
concretas cuyo ejercicio se incardina en el cumplimiento de funciones diversas.
A este realce funcional de los Gobiernos contribuye, de modo relevante, la creciente
importancia de las relaciones polticas que exceden el mbito territorial del Estado, por
ejemplo en el seno de la Unin Europea. Los Gobiernos determinan la poltica de la Unin con
su presencia en el Consejo Europeo, en el Consejo y en otros rganos de decisin comunitaria;
incluso la Comisin Europea, el rgano especficamente encargado de representar el inters
comn de toda la Unin, tiene como interlocutores ordinarios a los Gobiernos nacionales. De
este modo, la integracin europea sustituye las decisiones de los Parlamentos nacionales por
las de los Gobiernos de los Estados miembros, que actan de manera coordinada y sin
sujecin a controles polticos precisos; porque el control parlamentario efectivo sobre las
decisiones de la Unin Europea no se logra yuxtaponiendo los diversos instrumentos
nacionales de control, que adems pueden ser eludidos atribuyendo la responsabilidad al
proceso negociador de la Unin, y tampoco mediante los an escasos recursos de control del
Parlamento Europeo sobre tal proceso en su conjunto. Lo mismo puede predicarse, en
trminos an ms acusados, para el resto de la accin exterior del Estado en los nuevos
contextos de la globalizacin, que progresivamente desplazan la toma de decisiones en el
marco de los rganos constitucionales del Estado hacia foros y procesos internacionales
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protagonizados por los Gobiernos
Tambin el postulado del Estado social parece actuar en la misma direccin Conforme al
mismo, corresponde a los poderes pblicos la configuracin de un orden social justo, el
impulso del desarrollo econmico y la prevencin de los riesgos de todo gnero (sociales,
econmicos, financieros, ecolgicos, tecnolgicos ) que los amenazan. Las actividades
asistenciales, promocionales y de prevencin, que antes la Administracin asuma
ocasionalmente, se sistematizan y se potencian. De ese modo, la discrecionalidad en la funcin
ejecutiva se refuerza con el incremento de tareas y con una proliferacin de potestades cuyo
ejercicio slo muy parcialmente se somete a direccin normativa. Dada la transcendencia de
tales tareas, la legitimidad del poder se funda progresivamente en la eficacia de su gestin.
Sin embargo, resulta incorrecto pensar que la atribucin al Gobierno de la direccin de la
poltica es simplemente una consecuencia del desarrollo del Estado social y de la globalizacin
de los procesos polticos, En realidad, la hegemona del Gobierno no es un fenmeno nuevo,
sino una pretensin poltica secular, para que la que se buscan a cada paso justificaciones ms
o menos adecuadas a las circunstancias.
Por eso tampoco llama la atencin que la crisis del Estado social, un proceso abierto desde
hace dcadas, no provoque prdida alguna de protagonismo del ejecutivo. Es cierto que la
privatizacin de empresas, servicios y tareas hasta ahora de naturaleza pblica desplaza la
responsabilidad pblica desde la gestin, que los Gobiernos asuman, hacia la regulacin, labor
que se considera tericamente propia de los Parlamentos. Sin embargo, se ha puesto de
relieve cmo, precisamente en tales circunstancias, se incrementa el peso relativo del
Gobierno frente al Parlamento No cabe, pues, legitimar el reforzamiento de la posicin
institucional del Gobierno mediante el recurso al postulado del Estado social, aunque solo sea
porque ello supone prescindir de cuantas contradicciones y paradojas estn presentes en su
origen y desenvolvimiento.

Una propuesta de sntesis

Cuando se contraponen linealmente las respectivas categoras centrales (ejecucin y direccin)
para procurar luego una clasificacin de los correspondientes actos del Gobierno conforme a
ellas; se llegan a individualizar singulares actos polticos o de gobierno; con el resultado, en
ocasiones, de excluir el contenido de tales actos tanto del conocimiento de los jueces como
del mbito de decisin parlamentaria, en virtud de las correspondientes delimitaciones
complementarias, mejor o peor fundadas, de las nociones de control jurisdiccional y poltico.
Este solo ejemplo pone de manifiesto que existen poderosas razones para proponer una
doctrina alternativa, como se ha hecho ya en Italia, en Alemania y tambin en Espaa
Tal doctrina alternativa evita identificar la direccin poltica del Estado con la actividad de un
rgano concreto, el Gobierno: ste adquirira, gracias al ejercicio exclusivo o preferente de tal
pretendida funcin, una primaca incompatible con el equilibrio de poderes.
La direccin de la poltica que corresponde al Gobierno no sera una esfera de competencias
propias susceptible de ser delimitada con cierta autonoma, sino ms bien una responsabilidad
que se le atribuye en el desarrollo de las diversas modalidades de su actividad, determinadas
en lo fundamental conforme a las categoras clsicas. Cuando el Gobierno acta en el ejercicio
de las funciones y competencias que le corresponden y que caracterizan sus actos, est
dirigiendo la poltica; pero con ello ni sus actos cobran una naturaleza diferente, ni se altera su
rgimen jurdico,
Nada de esto implica desconocer el papel propio del Gobierno, sin duda muy relevante;
simplemente se trata de comprenderlo en el marco del Estado constitucional, en el que hay
slo tanto Estado como la Constitucin determina. Por eso, la organizacin constitucional de
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los poderes sirve no propiamente para dividir y limitar el poder del Estado, que se considerara
previo y absoluto; sino sobre todo y primariamente para crearlo o constituirlo, limitndolo en
su propio origen.
Es cierto, por lo dems, que el gobierno de la economa y la procura de la integracin social
bajo las condiciones impuestas por la globalizacin y la innovacin tecnolgica exigen de los
poderes pblicos actuaciones giles y coherentes.Por eso, las Constituciones deben trazar una
estructura de poderes adecuada a las nuevas condiciones reales del proceso poltico; en caso
contrario, corren el riesgo de quedar ellas mismas reducidas a una posicin marginal Una
Constitucin que hiciera imposible la respuesta del Estado a los retos del presente se vera
desbordada por el acontecer poltico efectivo y perdera su fuerza normativa
Pero esto no exige atribuir a uno de los poderes del Estado una centralidad incompatible con
el equilibrio. Se trata ms bien de asegurar la cooperacin entre todos ellos mediante la
adecuada ordenacin de las funciones estatales y de los rganos que las asumen. Tal
coordinacin arranca ya con la propia configuracin inicial de los poderes, con su constitucin,
entendida aqu como la determinacin de la composicin, organizacin y rgimen de
funcionamiento de los diferentes rganos estatales y la ordenacin racional de las funciones
que deben ejercer; porque unas competencias presuponen el ejercicio de otras, anteriores en
el tiempo o en la jerarqua, y unos rganos dependen de otros para su puesta en
funcionamiento o para su continuidad. Si deseamos comprobar en este contexto la posicin
constitucional del Gobierno, bastar recordar, por ejemplo, que la iniciativa legislativa
gubernamental que reconoce el art 87.1 CE es condicin (no necesaria, pero s prioritaria: art
89 CE) para el ejercicio de la potestad legislativa que el art. 66 CE atribuye a las Cortes; y que,
del mismo modo, la duracin de la legislatura, la continuidad en el ejercicio de la funcin
legislativa, depende de la competencia para proponer la disolucin de las Cortes que el art.
115 CE atribuye al Presidente del Gobierno

LA DIRECCIN DE LA POLTICA
Sentido general
Tanto los cambios constantes en las circunstancias econmicas y sociales como, sobre todo,
las diversas orientaciones polticas de quienes van accediendo por medios democrticos al
poder del Estado postulan la existencia de una direccin capaz de fijar en cada caso las nuevas
prioridades y de planificar el correspondiente desarrollo de las tareas estatales
La direccin, por tanto, implica ante todo fijar un programa poltico de gobierno. Corresponde
establecerlo, de acuerdo con el art 2 2.b) de la Ley del Gobierno, al Presidente, que determina
las directrices de la poltica interior y exterior y vela por su cumplimiento. En principio, tal
programa habr de coincidir sustancialmente con el expuesto ante el Congreso de los
Diputados en el momento de la investidura del Presidente del Gobierno, con independencia
de que sta haya sido ordinaria o se haya producido a travs de una mocin de censura;
tambin se somete a la consideracin del Congreso un programa o una declaracin de poltica
general al plantear la cuestin de confianza (arts, 99 2, 112 y 113 CE),
Ahora bien, a la problemtica naturaleza jurdica de tales programas se suma la costumbre, ya
consolidada, de un debate anual sobre el Estado de la Nacin en el mismo Congreso de los
Diputados, que se utiliza para actualizar o desnaturalizar el programa de la investidura. La
agenda del Gobierno responde con frecuencia ms a las necesidades urgentes o a las
conveniencias coyunturales que a la rigurosa ejecucin de un plan predispuesto,
La direccin de la poltica por parte del Gobierno se concreta exclusivamente a travs del
ejercicio de las competencias que la Constitucin le confiere, en parte en el propio art 97
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(potestad reglamentaria, funcin ejecutiva), en parte al margen del mismo, y de las que las
leyes le defieren. Cosa distinta es que, al margen de toda decisin ms o menos formalizada, la
mera existencia de un determinado Gobierno y su composicin constituyan un referente para
la accin poltica, y que la poltica se oriente igualmente mediante declaraciones y
compromisos pblicos, negociaciones o actuaciones sin alcance jurdico preciso y que, por
tanto, tampoco han de apelar a ninguna atribucin competencial expresa o tcita
En trminos generales, el Gobierno, para llevar a cabo sus proyectos, depende del concurso de
otros poderes del Estado, ha de dirigir adecuadamente la Administracin y, en definitiva, debe
orientar y estimular la actividad de cuantos concurren en la produccin del orden social. La
accin unitaria del Estado y la direccin poltica del mismo terminan siendo ms el resultado
de mltiples impulsos en el marco de un orden poltico democrtico y plural que el
cumplimiento de un proyecto unilateral del Gobierno
El propio Gobierno compromete en la direccin poltica al conjunto de los ciudadanos cuando
su Presidente ejercita el derecho de disolucin en los trminos en los que se lo confiere el art
115 CE, que implican la convocatoria de las correspondientes elecciones generales; y tambin
cuando, con la autorizacin del Congreso de los Diputados, somete a referndum consultivo
una decisin poltica de especial transcendencia (art 92 CE) Y utiliza la sede parlamentaria
como lugar privilegiado de direccin de la poltica cuando los miembros del Gobierno hacen
uso de su facultad de hacerse oir en las Cmaras, o cuando el propio Gobierno solicita la
prioridad de ciertos asuntos en el orden del da de las mismas o la convocatoria de sesin
extraordinaria (arts 73.2 y 110 2 CE; arts. 67 3 RC y 71 1 RS). Tambin las mociones que
aprueban las Cmaras tras un debate parlamentario comprometen al Gobierno, de modo que
las Cortes Generales participan activamente en la orientacin general de la poltica.

Aspectos
A partir del propio enunciado del art. 97 CE, que distingue entre la direccin de la poltica
interior y la de la poltica exterior, aadiendo luego la defensa del Estado, que no es sino una
de las orientaciones que comprometen a ambas.
En la direccin de la poltica interior que corresponde al Gobierno es acostumbrado
otorgar mxima importancia al ejercicio gubernamental de la iniciativa legislativa; el
propio programa de gobierno se ordena comnmente, en buena medida, como una
previsin de proyectos de ley. Al Gobierno le cabe tal iniciativa justo en los trminos
en los que es prevista por la Constitucin: esto es, compartida (art, 87 CE), aunque
prioritaria (art, 89 CE), predominante en la prctica, y aun exclusiva en cuestiones tan
importantes como la ley anual de Presupuestos, quedando igualmente bajo su control
el equilibrio presupuestario subsiguiente (art. 134 CE, apartados 1,5 y 6).
Al mismo crculo de competencias pertenecen las potestades que permiten al
Gobierno, en trminos ya conocidos, aprobar normas con rango de ley (arts 82 a 86
CE), as como el ejercicio de la potestad reglamentaria,
El Gobierno dirige la poltica decidiendo el momento oportuno para preparar y luego
abrir un procedimiento parlamentario, y utilizando en el transcurso del mismo los
mecanismos parlamentarios a su disposicin; su actividad es sin duda relevante, pero
no cabe considerarla al margen de la que se desarrolla en las Cortes Generales
Ha de destacarse tambin la importancia de la conexin, que a veces se elude, entre
direccin poltica y funcin ejecutiva. Desde este punto de vista, la direccin de la
poltica se concreta en el ejercicio coordinado de facultades discrecionales, que se
combinan de modo que orienten la ejecucin de las tareas pblicas hacia fines
concordantes.
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Corresponde asimismo al Gobierno tomar la iniciativa a la hora de enfrentarse a
determinadas situaciones excepcionales Por ejemplo, cuando una Comunidad
autnoma no cumpla las obligaciones que la Constitucin u otras leyes le imponen o
acte de forma que atente gravemente al inters general de Espaa (art. 155 CE), o
cuando se den los supuestos para la declaracin de los estados de alarma, excepcin o
sitio (art 116 CE)
Igualmente supone una responsabilidad en garanta del ordenamiento jurdico la
legitimacin del Presidente del Gobierno para interponer ante el Tribunal
Constitucional el recurso de inconstitucionalidad (art. 162 CE), as como la del
Gobierno sea para plantear conflictos de competencias o de atribuciones (arts. 59 y
siguientes de la LOTC), sea para impugnar disposiciones o actos de las Comunidades
Autnomas en los trminos previstos por el art 161,2 CE,
Al Gobierno compete, en fin, proponer determinados nombramientos, Dejando a un
lado los que le corresponden en rganos consultivos, como el Consejo de Estado o el
Consejo Econmico y Social, la Constitucin se refiere expresamente al nombramiento
del Fiscal General del Estado (art,, 124 4 CE) y al de dos miembros del Tribunal
Constitucional (art, 159,1 CE), En este ltimo supuesto, el mero intento de ejercer
direccin poltica denotara una patologa del sistema constitucional; pero el
nombramiento de Fiscal General del Estado tiene sin duda relevancia en el contexto
de la direccin de la poltica criminal que corresponde al Gobierno.
La direccin de la poltica exterior se concreta, en primer lugar, en la iniciativa
gubernamental a la hora de concertar tratados internacionales, cuya celebracin en
determinados supuestos ni siquiera necesita de la previa autorizacin de las Cortes
Generales (art, 94 CE), y que, en los dems casos, slo muy limitadamente admite que
stas introduzcan enmiendas al texto fijado en las negociaciones internacionales. En
relacin con ello, el Gobierno tambin est legitimado para solicitar del Tribunal
Constitucional el pronunciamiento previo sobre la constitucionalidad de los tratados
(art 95 2 CE). .
Esta faceta se desarrolla luego a travs de la ejecucin de los compromisos
internacionales, que en ocasiones dejan abiertos amplios mrgenes de apreciacin; su
concrecin puede ser objeto de ulteriores procesos negociadores entre los Gobiernos
de los Estados que han suscrito el correspondiente tratado.
Finalmente, puede mencionarse tambin en este apartado la participacin del Gobierno en las instituciones internacionales, muy en particular en las de la Unin Europea tanto en las Conferencias Intergubernamentales que deciden la aprobacin y
modificacin de los Tratados constitutivos de la Unin como en la vida ordinaria de
sta. As, el Consejo Europeo, compuesto por los Tefes de Estado o de Gobierno de los
Estados miembros, as como por su Presidente y por el Presidente de la Comisin, da a
la Unin los impulsos necesarios para su desarrollo y define sus orientaciones y
prioridades polticas generales, interviene decisivamente en la eleccin del Presidente
de la Comisin y nombra, con la aprobacin de ste, al Alto Representante de la Unin
para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad.
Por su parte, el Consejo, compuesto por un representante de cada Estado miembro de
rango ministerial, aparece en los Tratados como el rgano central en el sistema
institucional de la Unin; tiene atribuido, en lo esencial, el poder legislativo y
presupuestario, por lo comn junto con el Parlamento Europeo; e interviene, junto
con el Parlamento Europeo y Presidente de la Comisin, en el nombramiento de los
dems integrantes de esta ltima institucin. En fin, los Jueces (uno por Estado
miembro) y los Abogados Generales del Tribunal de Justicia son designados de comn
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acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros.
Dirigir la defensa del Estado implica, por ltimo, coordinar con esa finalidad precisa aspectos
de poltica interior y exterior, y tambin la direccin de la Administracin no slo militar, sino
tambin civil. El Gobierno, como tal, determina la poltica de defensa y asegura su ejecucin,
dirige la Administracin militar y acuerda la participacin de las Fuerzas Armadas en misiones
fuera del territorio nacional (art. 5), en este ltimo caso previa autorizacin del Congreso de
los Diputados (art. 4 2)

LA DIRECCIN DE LA ADMINISTRACIN
La Administracin ejerce poder pblico; y ste, en un rgimen democrtico, siempre ha de
remontarse, de modo ms o menos directo, a la voluntad popular. Por eso, la Constitucin
atribuye al Gobierno, legitimado por la confianza del Congreso de los Diputados y responsable
ante l, la direccin de la Administracin, como concrecin particular del principio
democrtico. El mismo principio democrtico hace que la direccin gubernamental de la
Administracin se interprete expansivamente frente a quienes, por ejemplo, pretenden
deducir del mando supremo de las Fuerzas Armadas que corresponde al Rey (art. 62 f CE) el
concurso de ste en la direccin efectiva de la Administracin militar
La Administracin, en cualquier caso, no es una mera organizacin auxiliar al servicio del
Gobierno, simplemente dedicada a proporcionarle informacin y apoyo tcnico y a llevar a
efecto sus designios, sino que de acuerdo con la Constitucin, sirve los intereses generales con
objetividad y con sometimiento pleno a la ley y al Derecho (art.. 103 1 CE). En garanta de la
objetividad de la accin administrativa la Constitucin dispone el establecimiento por ley de
un estatuto de la funcin pblica en el que, por ejemplo, el acceso al funcionariado se rija por
los principios de mrito y capacidad, y con el cual se ha de asegurar la imparcialidad de los
administradores en el ejercicio de sus funciones (art 103,3 CE). Tambin se garantiza la
objetividad mediante la regulacin legal de los procedimientos administrativos, en particular
en cuanto estn informados por el principio de publicidad (art 105 CE).
La Constitucin prev, pues, un delicado equilibrio entre las garantas de la objetividad y
neutralidad administrativas de un lado y la orientacin de su actividad a partir del proceso
democrtico del otro, A veces, y especialmente en un contexto de crtica generalizada hacia la
actividad poltica, se tiende a reforzar el primer elemento, dotando a ciertos mbitos de
gestin administrativa de mayor independencia frente al Gobierno. As han surgido, en reas
particularmente delicadas, que seguramente precisan garantas especiales (desde la seguridad
nuclear a la poltica monetaria, pasando por el mercado de la energa o de las
telecomunicaciones), las llamadas Administraciones independientes .Con ello, sin embargo, se
corre el riesgo de reforzar poderes tecnocrticos, burocrticos o corporativos que tampoco
resultan inocuos.
La direccin de la Administracin por parte del Gobierno se concreta, por ejemplo, en su
capacidad para fijar la estructura y la organizacin administrativas de acuerdo con la ley (art
103 2 CE), que en cada caso se cuida de atribuir al Gobierno, a su Presidente y a los Ministros
las potestades necesarias al efecto,
La estructura jerrquica de la Administracin (art 10,3,1 CE), que sirve para hacer efectiva la
direccin gubernamental, se concreta en la posibilidad reconocida a los superiores de impartir
instrucciones y rdenes de servicio (art, 21 de la Ley de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn)
Tambin corresponde al Gobierno, a su Presidente o a los Ministros proveer ciertos cargos de
direccin y confianza en la cspide de la Administracin, que desde su posicin jerrquica
superior aseguran el ejercicio regular de las potestades administrativas en el sentido
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determinado por la direccin poltica del Gobierno. La Constitucin atribuye expresamente
esta competencia al Gobierno en el caso del Delegado del Gobierno en las Comunidades
Autnomas, que dirige la Administracin del Estado en el territorio de la Comunidad
Autnoma y la coordina, cuando proceda, con la Administracin propia de la Comunidad (art.
154 CE)

LA FUNCIN EJECUTIVA
La funcin ejecutiva que corresponde al Gobierno comprende el desarrollo de tareas pblicas
determinadas por la ley a travs de las potestades singulares y de los medios materiales que
sta predispone
La atribucin constitucional de la funcin ejecutiva al Gobierno no permite eludir tal
mediacin de la ley. No existe una ejecucin general del ordenamiento jurdico al margen de la
ley, en la que puedan ampararse singulares actuaciones gubernamentales carentes de apoyo
legal especfico.

En primer lugar, porque la propia Constitucin prev la distribucin de las

correspondientes tareas en competencias, asignadas respectivamente por ejemplo a
los rganos centrales del Estado y a las Comunidades Autnomas.
En segundo trmino, porque corresponde a la ley el establecimiento de los derechos y
deberes articulados a la actividad gubernamental.
La funcin ejecutiva se ejerce siempre, como impone el propio art 97 CE, de acuerdo con la
Constitucin y con las leyes. Simultneamente El llamado principio de juridicidad implica que
la validez de la actuacin administrativa depende de la previa habilitacin legal de una
especfica potestad en trminos tales que hagan posible un control jurisdiccional de la
regularidad de su ejercicio (art. 106 1 CE); el reconocimiento constitucional de este principio
se ha buscado en los arts 9.3 (que reconoce el principio de legalidad, al que se pretende
atribuir tal significado) y 103 1 CE (la Administracin pblica acta con sometimiento pleno a la
ley y al Derecho).
La ejecucin no puede concebirse como simple aplicacin de consecuencias jurdicas
completamente predeterminadas a supuestos de hecho exhaustivamente descritos por la
norma. La ley a veces se limita a atribuir a la Administracin potestades de uso discrecional y a
establecer condiciones genricas para su ejercicio. ste depende entonces de la propia
iniciativa de su titular. La ejecucin postula as una previa planificacin, orientada, en primer
lugar, a los aspectos tcnicos y organizativos; exige la ordenacin de los procesos y la
configuracin de rganos aptos para desarrollarlos, pero comprende adems la definicin y
ordenacin de los objetivos de la actuacin administrativa, dado que la coordinacin social y
estatal depende de las prioridades que la Administracin establezca
La atribucin al Gobierno de la funcin ejecutiva no impone que el propio rgano
constitucional que recibe tal denominacin haya de ser titular de todas las potestades al
respecto; es suficiente con que la ley le atribuya aqullas que le confieran centralidad en el
desenvolvimiento de tal funcin En tal sentido se le reservan singulares competencias
ejecutivas que se consideran particularmente relevantes, dada la trascendencia o la cuanta
del asunto (por ejemplo, la autorizacin para celebrar contratos administrativos que superen
una cuanta determinada o cuya ejecucin comprometa sucesivos ejercicios presupuestarios).
Pero, sobre todo, corresponde al Gobierno dirigir la Administracin; y es luego a los distintos
rganos de la Administracin Pblica a quienes se encomienda la actividad concreta de
ejecucin de las leyes a travs de muy diversas potestades, cuyo funcionamiento concreto
estudia el Derecho administrativo.

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Constitucional III

Tema 12
El poder judicial
CONFIGURACIN CONSTITUCIONAL
El diseo que la Constitucin hace del Poder Judicial responde al modelo que ha caracterizado
a los Estados constitucionales europeos continentales, y cuya configuracin responde a los
principios de sumisin a la ley, unidad jurisdiccional y exclusividad, e independencia e impar
cialidad

La sumisin a la ley
El art 117.1 CE establece que los jueces y magistrados integrantes del Poder Judicial actan
sometidos al imperio de la ley. Se trata de una exigencia que deriva tanto del principio del
Estado de derecho como del principio del Estado democrtico,
El principio del Estado de derecho significa el sometimiento del Estado, es decir del ejercicio
de todos los poderes del mismo, al ordenamiento jurdico.
El principio del Estado democrtico exige que el Estado se organice de tal forma que el
ejercicio de todos los poderes del mismo se pueda predicar de los titulares de ese poder
poltico, que, de acuerdo con el principio de la soberana popular, son los ciudadanos; y
cuando esto ocurre decimos que dichos poderes del Estado tienen legitimidad democrtica y
que su ejercicio est democrticamente legitimado
Los mecanismos de legitimacin democrtica operan de forma diferente segn el rgano del
Estado de que se trate:

En el caso de los poderes legislativo y ejecutivo son los sistemas de eleccin de los
miembros de estos rganos y los mecanismos de control y de exigencia de
responsabilidad poltica (en los que participan los ciudadanos directa o
indirectamente) los que legitiman la actuacin de los mismos

En el caso del Poder Judicial, sin embargo, los ciudadanos no intervienen ni directa ni
indirectamente en la designacin o remocin de los miembros del Poder Judicial, En
este caso el mecanismo de legitimacin democrtica es la sujecin a la ley

El juez tiene legitimacin democrtica porque, cuando acta, no es su voluntad la que se

impone, sino la voluntad general, es decir, la voluntad de los ciudadanos expresada en la ley.
La sumisin a la ley es, pues, la forma en que constitucionalmente se hace realidad el
principio de legitimidad democrtica del Poder Judicial
Por ello el art 117 CE afirma que La Justicia emana del pueblo y se administra , por Jueces y
Magistrados integrantes del Poder Judicial, sometidos nicamente al imperio de la Ley
As pues, jueces y magistrados estn sometidos exclusivamente al imperio de la ley, una ley
que ellos no crean, ni pueden modificar, sino nicamente interpretar y aplicar.

Principio de exclusividad
A travs del principio de exclusividad el Estado constitucional liberal trat de asegurar la
separacin e independencia del Poder Judicial respecto de los otros dos poderes del Estado. El
objetivo era asegurar que la funcin jurisdiccional fuera ejercida slo por los jueces y
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tribunales del Poder Judicial, sin que en ningn caso, ni siquiera en casos excepcionales, los
otros poderes pudieran ejercer esta potestad
Se trata de un principio referido al aspecto funcional del Poder Judicial, es decir, a la funcin
jurisdiccional, y su desarrollo tiene hoy en da dos vertientes:

una positiva (la reserva exclusiva al Poder Judicial de la funcin jurisdiccional)

y una negativa (el Poder Judicial slo podr ejercer esta funcin y no otras):

Los jueces y tribunales integrantes del Poder Judicial son los nicos que pueden ejercer la
funcin jurisdiccional. Esta afirmacin de exclusividad significa lo siguiente:
a) Exclusividad o monopolio de la funcin jurisdiccional por parte del Estado, es decir,
exclusin de jurisdicciones no estatales.

Respecto a la exclusin de la justicia privada hay que precisar que este principio no
excluye el arbitraje ni otros procedimientos privados similares de resolucin de conflictos, siempre que se trate de medios admitidos por las partes, sin fuerza de cosa
juzgada y que no impidan el acceso a la jurisdiccin
En cuanto a la exclusin de los tribunales no nacionales, la exclusin no afecta, como
es obvio, a los tribunales internacionales cuya competencia haya sido reconocida por
Espaa en virtud de los correspondientes tratados, como ocurre con el Tribunal Europeo de Derechos Humanos o el Tribunal de Justicia de la Unin Europea, A quienes s
afecta esta exclusin, por ejemplo, es a los Tribunales eclesisticos, los cuales, hasta
1981, y en virtud del Concordato de 1953, resolvan causas en materia de matrimonio
y sus sentencias deban ser ejecutadas por los jueces espaoles. Con la aprobacin de
la Constitucin en 1978, que consagra el principio de exclusividad, es necesaria la
intervencin de un juez espaol que determine los efectos que puedan tener las
sentencias de tribunales eclesisticos o de otro tipo de tribunales extranjeros
b) Exclusividad o monopolio de la funcin jurisdiccional por parte del Poder Judicial, es
decir, exclusin de otro tipo de jurisdicciones estatales.
Lo que se quiere asegurar es que dicha potestad slo la ejerzan jueces y tribunales que
renan determinados requisitos de composicin, organizacin y funcionamiento, que
les permitan desempear esta funcin tal y como exige un Estado constitucional de
derecho
En este caso, el principio de exclusividad impide la existencia de jurisdicciones
administrativas , es decir, de estructuras de jueces y tribunales que formen parte de
la Administracin y que no respondan a las caractersticas definitorias del Poder
Judicial. Esta es la razn por la que en nuestro pas la jurisdiccin contenciosoadministrativa, que es la resuelve los conflictos de los ciudadanos con la
Administracin, no es una jurisdiccin administrativa, sino que forma parte del
Poder Judicial. Por eso tambin los Tribunales militares, que son una jurisdiccin
especial, estn en parte integrados en el Poder Judicial
Pero no se trata slo de que los jueces y magistrados integrantes del Poder Judicial sean los
nicos que pueden ejercer la funcin jurisdiccional, sino de que nicamente ejerzan esta
juncin. As establece el art 117.4 CE que Los Juzgados y Tribunales no ejercern ms
funciones que las sealadas en el apartado anterior y las que expresamente les sean atribuidas
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por Ley en garanta de cualquier derecho
Esta disposicin tiene por objeto evitar extralimitaciones judiciales, de modo que el Poder
Judicial debe limitarse slo al ejercicio de la funcin jurisdiccional, sin realizar ninguna otra
tarea, salvo que una ley disponga otra cosa encomendndole funciones no jurisdiccionales
para garantizar los derechos de los ciudadanos (autorizacin para interceptar comunicaciones,
autorizacin para la entrada en domicilios . )

Principio de unidad jurisdiccional

El principio de unidad, proclamado en el 117. 5 CE (el principio de unidad jurisdiccional es la
base de la organizacin y funcionamiento de los tribunales) exige que los rganos que ejercen
la potestad jurisdiccional integren una organizacin nica y estn sometidos a un mismo
rgimen jurdico; es decir, solo puede haber un tipo de jueces y tribunales (el juez ordinario)
que ser igual para todos los ciudadanos y se someter a las reglas generales del Poder Judicial

Es el complemento necesario y evidente del principio de exclusividad. Si el principio de

exclusividad se refera al aspecto funcional del Poder Judicial, el principio de unidad se refiere
al aspecto orgnico de este poder. Si la funcin jurisdiccional solo puede ser ejercida por los
jueces y tribunales integrantes del Poder Judicial que cumplen una serie de requisitos
(exclusividad), slo habr una organizacin de jueces y tribunales sometidos todos al mismo
rgimen jurdico (unidad jurisdiccional). No es suficiente con atribuir el monopolio de la
jurisdiccin a los jueces y tribunales, sino que es preciso, adems, que tales jueces y tribunales
estn integrados en una organizacin nica y queden sometidos a un estatuto comn
Las principales consecuencia de este principio son las siguientes:
1. Excluye la posibilidad de crear Tribunales especiales (salvo la jurisdiccin militar,
especficamente prevista por la CE).
2. Conlleva tambin que el Poder Judicial es nico para todo el territorio nacional,; es decir,
a pesar de que el Estado est polticamente descentralizado, no hay poderes judiciales
regionales
Aunque este principio proclame la unidad del Poder Judicial, no estamos ante un nico
rgano ni ante una pluralidad de rganos que actan de forma unitaria, sino ante un
complejo orgnico, policntrico y descentralizado. La potestad jurisdiccional es ejercida de
forma autnoma por todos y cada uno de los rganos judiciales (juzgados y tribunales) que
son, en s mismos Poder Judicial.
De otro lado, tambin hay que sealar que el principio de unidad no impide la especializacin,
es decir, que este poder se organice internamente en distintas jurisdicciones (civil, penal,
contencioso-administrativo, etc), de modo que el conocimiento de materias distintas se
atribuya a grupos diferentes de tribunales, siempre que todos formen parte del Poder Judicial
y estn sometidos al mismo rgimen jurdico.

Principio de independencia
El principio de independencia significa que los jueces y magistrados adoptan sus resoluciones
solo con arreglo al derecho, sin que puedan recibir ningn tipo de rdenes, instrucciones,
sugerencias o directrices relativas a los hechos sometidos a juicio, a la norma que se deba
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aplicar o a la sentencia que se vaya a dictar,
El principio de independencia tiene un doble sentido
A. La independencia funcional (o imparcialidad) Se refiere a la independencia en el
ejercicio de la funcin jurisdiccional, a la independencia con la que los jueces y
magistrados deben ejercer sus funciones, y supone que en dicho ejercicio no debe
prevalecer ningn inters distinto al que marque la ley.
B. La independencia orgnica. Se refiere al conjunto de garantas organizativas
establecidas para asegurar la posicin independiente del juez, cuyo fin ltimo es
asegurar la independencia funcional. Como se puede advertir, la independencia
orgnica no tiene sentido por s misma, sino en funcin de la tarea que el juez
tiene constitucionalmente encomendada.Su sentido es hacer posible que el juez
pueda ejercer la funcin jurisdiccional de forma imparcial: aplicando la ley y sin
sujecin a ninguna otra voluntad o inters.
En realidad, todo el rgimen jurdico del Poder Judicial se disea con objeto de garantizar la
independencia de los jueces y tribunales, Sin embargo, tradicionalmente se ha distinguido un
conjunto de garantas especficas tendentes a evitar posibles interferencias en la libre
actuacin del Poder Judicial, tanto interferencias externas como internas; por eso se habla de
dos tipos de garantas:
1. Garantas de independencia externa. Este grupo de garantas estn dirigidas a evitar
interferencias de otros poderes del Estado y de los particulares, Entre ellas se
incluyen, en primer lugar, un conjunto de garantas sustantivas , algunas de las cuales se establecen en la propia Constitucin (la inamovilidad y las incompatibilidades)
mientras que otras han sido establecidas por ley:

La inamovilidad, consagrada en el art. 117..1 y 2 CE, supone que los jueces no

pueden ser separados, suspendidos, trasladados ni jubilados del cargo sin causa y
sin las garantas previstas en la ley; es decir, que tales decisiones no pueden
tomarse atendiendo a un inters poltico,

El rgimen de incompatibilidades, previsto en el art 127 CE, trata de evitar que los
jueces desarrollen otras actividades que puedan condicionar su libertad de criterio
o su imparcialidad

La inmunidad judicial, que consiste en un conjunto de medidas que impiden que

jueces y magistrados pueden ser detenidos salvo por orden del juez competente o
en caso de flagrante delito, que establecen ciertas especialidades procesales, y
que prohben a los dems poderes pblicos que intimen o citen ante s a los
miembros del Poder Judicial,

La tipificacin de delitos contra la independencia judicial, esto es, la tipificacin

de ciertas conductas perturbadoras de la independencia de los jueces.

El deber de abstencin y la facultad de recusacin, dos institutos que tratan de

garantizar la independencia del juez respecto de las partes en el proceso: el
primero, exigiendo al juez que se abstenga de resolver un caso cuando se den
determinadas circunstancias que lo vinculan a las partes o al asunto y que pueden
poner en peligro su independencia; y, el segundo, permitiendo a las partes solicitar
que el juez se abstenga de resolver un caso cuando se d alguna de esas mismas
circunstancias.

En segundo lugar, tambin es una garanta de independencia externa la creacin de un

rgano especfico el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), diferenciado de los
dems poderes del Estado y al que se atribuyen todas las decisiones que inciden sobre
la situacin profesional-fimcionarial y sobre la carrera de los jueces..
2. Garantas de independencia interna, dirigidas a evitar presiones que puedan surgir
dentro del propio Poder Judicial. En este sentido es importante sealar que el Poder
Judicial es una estructura integrada por una pluralidad de juzgados y tribunales de diBy silvestre

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ferentes categoras, pero entre los cuales no existe ninguna relacin de jerarqua,
Cada juzgado y tribunal, y cada juez y magistrado, es independiente a la hora de
ejercer su funcin. Por eso la LOPJ establece que ningn tribunal podr corregir la
actuacin de rganos judiciales inferiores, salvo en va de recurso, y que ningn
tribunal, ni tampoco el CGPJ, podr dictar instrucciones a ningn rgano judicial.
Tambin con objeto de garantizar la independencia de cada juez y magistrado, la ley
permite que cuando stos actan en rganos judiciales colegiados puedan emitir los
llamados votos particulares, que se integran en la sentencia que dicte dicho rgano,
y en los que los jueces o magistrados que los firmen expresan los motivos por los que
no se han unido al parecer manifestado en la misma.

ORGANIZACIN DEL PODER JUDICIAL

El Poder Judicial lo integran nicamente los jueces y magistrados que ejercen la funcin
jurisdiccional, por lo tanto, la organizacin del Poder Judicial en sentido estricto es la
estructura organizativa que forman los rganos a travs de los cuales actan los jueces y
magistrados: rganos unipersonales (los juzgados) y rganos colegiados (los tribunales).
Sin embargo, la parte de la organizacin del Estado relativa al Poder Judicial incluye tambin al
CGPJ (el rgano de gobierno del Poder Judicial) y a la administracin del Poder Judicial (el
conjunto de medios materiales y personales en que se apoya la actividad jurisdiccional),
aunque es importante tener presente que ninguna de estas dos organizaciones forman parte
del Poder Judicial en sentido estricto, ya que no estn integradas por jueces que ejerzan la
funcin jurisdiccional, sino que se ocupan de las tareas de gobierno y administracin
necesarias para el funcionamiento de la organizacin judicial

El Consejo General del Poder Judicial

El art 122 CE establece que el Consejo General del Poder Judicial es el rgano de gobierno del
mismo, y remite a una ley orgnica la regulacin del estatuto y el rgimen de
incompatibilidades de sus miembros y sus funciones, especificando nicamente cul deber
ser la composicin del Consejo.
Los constituyentes disearon este rgano, para reforzar la independencia de los jueces frente
al Poder Ejecutivo. La solucin adoptada por nuestros constituyentes, como ha afirmado el
Tribunal Constitucional, es una de las posibles en un Estado de Derecho, aunque no es la
nica, ni la ms generalizada.

Naturaleza jurdica
La Constitucin define al CGPJ como el rgano de gobierno del Poder Judicial y establece que
la ley establecer sus funciones, especialmente en materia de nombramientos, ascensos,
inspeccin y rgimen disciplinario Estas disposiciones definen al Consejo como un poder
pblico, como un rgano investido de potestades pblicas al servicio del Poder Judicial,
aunque, para aclarar cul es su naturaleza, es preciso hacer las siguientes precisiones
1. No es un rgano jurisdiccional, es decir, no forma parte del Poder Judicial en sentido
estricto. Es el rgano de gobierno de este Poder, pero no es Poder Judicial, por esta
razn el Consejo no puede interferir en la actividad jurisdiccional (no puede dar
rdenes a los rganos del Poder Judicial), ni tampoco se puede entender que
represente al Poder Judicial.
2. Tampoco es un rgano de autogobierno de los jueces,: Tal y como ha afirmado el
Tribunal Constitucional es el rgano de gobierno del Poder Judicial, pero no est
compuesto en su totalidad por jueces, ni los jueces que lo componen ejercen en dicho
rgano la funcin jurisdiccional. Por todo esto, no puede entenderse que el Consejo
represente a la carrera judicial, ni puede verse en l la institucionalizacin del
autogobierno de la judicatura. El Consejo no representa los intereses profesionales de
jueces y magistrados; no tiene naturaleza corporativa. Para la defensa de esos
intereses existen las asociaciones profesionales de jueces.
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3. En la medida en que est definido por la Constitucin, la mayora de la doctrina le
considera un rgano constitucional: Sin embargo, tambin hay quien considera que
el CGPI no tiene la relevancia terica ni prctica que permita calificarlo de rgano
constitucional, por lo que prefieren considerarlo un rgano de relevancia
constitucional
Lo importante en relacin con la naturaleza de este rgano, es que no forma parte de ninguno
de los tres poderes tradicionales y que goza de una posicin de autonoma para desempear
sus funciones, que se concreta en:

autonoma presupuestaria, para elaborar sus presupuestos;

autonoma organizativa, para dictar las normas internas de organizacin y

procedimiento;

y autonoma normativa en el mbito que haya determinado la ley.

Composicin
El art 122. 3 CE establece que El Consejo General del Poder Judicial estar integrado por el
Presidente del Tribunal Supremo, que lo presidir, y por veinte miembros nombrados por el Rey
por un perodo de cinco aos. De stos, doce entre Jueces y Magistrados de todas las
categoras judiciales, en los trminos que establezca la Ley Orgnica, cuatro a propuesta del
Congreso de los Diputados y cuatro a propuesta del Senado, elegidos en ambos casos por
mayora de tres quintos de sus miembros, entre abogados y otros juristas, todos ellos de
reconocida competencia y con ms de quince aos de ejercicio en su profesin,

De acuerdo con este artculo, forman parte del Consejo:

el presidente (que ser el Presidente del Tribunal Supremo),

y 20 vocales, que pueden dividirse en dos grupos:

o

8 vocales elegidos por las Cortes Generales, cuatro por cada Cmara
(Congreso y Senado), por mayora de tres quintos, entre abogados y otros
juristas de reconocida competencia con ms de quince aos de ejercicio
profesional;

y otros 12 vocales, elegidos entre jueces y magistrados de todas las categoras

judiciales, en los trminos que seale la ley orgnica. El sistema de eleccin
de estos doce vocales, que se remite a la ley orgnica queda en manos del
legislador, que ha establecido ya tres sistemas distintos sin que parezca
posible encontrar uno que satisfaga a partidos polticos, y jueces y
magistrados.
El tercer sistema, actualmente vigente, se estableci en 2001 y es el fruto del
llamado Pacto de Estado para la Reforma de la Justicia al que llegaron el PP,
con una mayora holgada en el parlamento, y el PSOE, entonces en la
oposicin. De acuerdo con este nuevo sistema, que es una solucin intermedia
entre los dos anteriores, los doce vocales de procedencia judicial siguen siendo
designados por las Cortes Generales, seis por cada cmara, pero a partir de
una lista de treinta y seis candidatos que elaboran, de acuerdo con un criterio
de proporcionalidad, las asociaciones profesionales de jueces y magistrados, y
un 2% de los miembros de la carrera judicial que no pertenezcan a ninguna de
las asociaciones existentes, De los treinta y seis candidatos, elegir primero
seis el Congreso y luego, de los veinticuatro restantes, seis el Senado

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El actual Gobierno del PP, que tiene el apoyo de la mayora absoluta del
parlamento, ha hecho pblico ya su inters por volver a modificar el rgimen
del CGPJ

Estatuto de los miembros

El estatuto de los miembros del Consejo se regula en la LOP.I y responde al objetivo de
garantizar la independencia de los mismos. De este estatuto cabe sealar:
La duracin del mandato, que la propia Constitucin fija en cinco aos, a lo que la LOPJ
aade que ningn vocal podr ser reelegido para un perodo consecutivo, ni siquiera
los que hubieran sustituido a alguno de los inicialmente nombrados y, por tanto, al
expirar los cinco aos del mandato, hubieren desempeado el cargo durante un
tiempo inferior.
Para garantizar su independencia la LOPJ prohbe toda forma de mandato imperativo,
les impone la dedicacin absoluta a su cargo y establece la incompatibilidad del mismo
con cualquier otra actividad pblica o privada. Los vocales de procedencia judicial,
adems, no podrn, durante el tiempo que dure su mandato, ser nombrados
magistrados del Tribunal Supremo ni elegidos para ningn cargo judicial de libre
designacin o en cuya provisin concurra la apreciacin de mritos.
Las causas de cese estn tasadas en la LOPJ (agotamiento del mandato, renuncia,
incapacidad, incompatibilidad o incumplimiento grave de los deberes de cargo) y no
cabe cese de ningn vocal por otro motivo diferente a stos, que sern apreciados por
el pleno del CGPJ

Organizacin interna y funcionamiento

El CGPJ es un rgano colegiado compuesto por veinte vocales y el presidente, Las decisiones,
como en todo rgano colegiado, se adoptan por mayora mediante votaciones y, en caso de
empate, decide el Presidente que dispone de voto de calidad. En principio todos los miembros
del Consejo tienen los mismos derechos y deberes, aunque al Presidente le corresponde la
convocatoria de las sesiones, la direccin de los debates, la representacin del Consejo y otras
tareas relacionadas con la organizacin interna,
El Consejo funciona en pleno y en comisiones

El pleno, formado por todos los miembros, desempea en principio todas las
funciones atribuidas al CGPJ

Las comisiones preparan los asuntos que se debatirn en el pleno o le descargan de

ciertas tareas La LOPJ ha creado cuatro comisiones:
o

La Permanente,

La Comisin Disciplinaria,

La Comisin de Calificacin

La Comisin de Igualdad,

A stas se han sumado otras comisiones creadas por el propio Consejo. Entre todas
ellas destaca la Comisin Permanente, porque es la encargada de atender los asuntos
urgentes, sin perjuicio de la resolucin definitiva que adopte el pleno, de resolver
todos los asuntos que ste le delegue, y de ejecutar los acuerdos del mismo,.

Funciones
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De acuerdo con la Constitucin al CGPJ le corresponde:
En cuanto rgano de gobierno del Poder Judicial, el Consejo tiene la competencia
exclusiva de tomar todas las decisiones relativas a la seleccin y formacin de los
jueces y magistrados, as como a sus ascensos, a la inspeccin y al rgimen
disciplinario.
Participa en la integracin de otros rganos constitucionales, elige a dos magistrados
del Tribunal Constitucional y debe ser odo en el nombramiento del Fiscal General del
Estado.
La LOPJ y otras leyes han desarrollado las funciones asignadas al Consejo en la Constitucin y
definido sus competencias, entre las que cabe mencionar:
La potestad reglamentaria. El CGPJ aprueba reglamentos en las materias que le ha
reservado la LOPJ: en primer lugar, sobre su organizacin y funcionamiento interno, y,
en segundo lugar, sobre la ejecucin de algunos aspectos de la LOPJ. Otras leyes
tambin han reservado al CGPJ la ejecucin, mediante reglamento, de determinadas
materias reguladas en las mismas.
Competencias consultivas. En primer lugar, el CGPJ informa preceptivamente de los
anteproyectos de ley en materia de organizacin judicial, derecho procesal y rgimen
penitenciario. En segundo lugar, eleva a las Cortes Generales una memoria anual
sobre el estado y funcionamiento de la justicia. En ambos casos, el CGPJ ha
desarrollado un papel muy activo y ha interpretado de forma amplia el
pronunciamiento que deba hacer en ejercicio de estas competencias

A pesar la polmica sobre el sistema de eleccin de sus miembros y sobre el grado de su

independencia, el CGPJ ha experimentado un claro proceso de fortalecimiento de sus
funciones y competencias. En esta lnea, hay que sealar que el CGPJ y las asociaciones de
jueces han reclamado siempre mayores competencias para el Consejo, entendiendo que el art
122. 2 CE establece un mnimo (decisiones sobre la situacin profesional-funcionarial y la
carrera de los jueces que puedan afectar a la independencia de los mismos) a partir del cual se
le pueden atribuir otras funciones y competencias. En realidad, lo que stos reclaman es
transformar al CGPJ en el rgano encargado de la direccin y gestin de todos los asuntos
relacionados con la Administracin de Justicia, de tal modo que el Consejo vendra a sustituir
al Ministerio de Justicia. Frente a esta postura encontramos la posicin de quienes defienden
el diseo originario de acuerdo con el cual el CGPP se crea nicamente para sustraer del Poder
Ejecutivo las decisiones sobre los jueces que pudieran afectar a su independencia.

Organizacin judicial y Comunidades Autnomas

De acuerdo con el principio de unidad jurisdiccional, el Poder Judicial es nico en todo el
territorio nacional, de modo que, aunque nuestro Estado se haya organizado polticamente en
CCAA, en ellas no puede funcionar ningn rgano que ejerza funciones jurisdiccionales y no
est integrado en el Poder Judicial.
De acuerdo con ello, el art. 149. 1. 5 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre la
Administracin de Justicia, y slo en el art 152 1 CE encontramos una atribucin a las CCAA
en materia de Poder Judicial, la posibilidad de participar en la organizacin de las
demarcaciones judiciales de su territorio
A pesar de que el art 149 1 5 CE pareca excluir que las CCAA pudieran asumir cualquier
competencia que no fuera la sealada en el art 152 1 CE, los primeros EEAA de Catalua y el
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Pas Vasco atribuyeron a su correspondiente Comunidad ciertas competencias relacionadas
con el Poder Judicial (participar en la demarcacin judicial, colaborar en la infraestructura de
los juzgados y tribunales, instar la convocatoria de concursos y oposiciones ) y, sobre todo,
incorporaron la llamada clusula subrogatoria, de acuerdo con la cual las CCAA asuman las
competencias que las Leyes Orgnicas del Poder Judicial atribuyesen al Gobierno del Estado en
materia de Administracin de Justicia (es decir, Poder Judicial en sentido estricto)
La LOPJ, aprobada en 1985, y la Ley de Demarcacin y Planta Judicial, aprobada en 1988,
admitieron de hecho estas clusulas, aunque limitaron su alcance. Por este motivo algunas
CCAA interpusieron los correspondientes recursos de inconstitucionalidad. El Tribunal
Constitucional, en la resolucin de los mismos, seal que era necesario diferenciar entre la
Administracin de Justicia en sentido estricto (el Poder Judicial) y la administracin de la
Administracin de Justicia (el conjunto de medios personales y materiales al servicio del
Poder Judicial), ya que la Administracin de Justicia (el Poder Judicial), y su gobierno a travs
del CGPJ, son competencia exclusiva del Estado, mientras que en relacin a la administracin
de la Administracin de Justicia las CCAA pueden subrogar se en determinadas competencias
del Gobierno del Estado, es decir, pueden establecer las citadas clusulas subrogatorias.
De acuerdo con lo anterior, las CCAA han ido asumiendo tres tipos de competencias:
Participar en la organizacin de la demarcacin judicial en su territorio, segn lo
establecido en el art 35 LOPJ
Regulacin del uso de lenguas cooficiales y de la evaluacin de su conocimiento (art
231 LOPJ)
Competencias en materia de administracin de la Administracin de Justicia respecto
a las cuales existan muchas diferencias de unas CCAA a otras que han ido
reducindose con las ltimas reformas de los EEAA.

Tema 13

La organizacin territorial del poder

TIPOS TRADICIONALES DE ESTADO
El Estado unitario
Lato sensu, todo Estado es unitario, en cuanto que es una unidad organizada de decisin y accin,
Por ello, se sostiene que odo Estado, incluido el federal, es un Estado unitario.
Sin embargo cuando nos referimos al Estado unitario estamos aludiendo, sin embargo, a su acepcin
ms estricta.
A)

La solucin simple

Escribi Marcel Prlot, que un Estado unitario simple es aqul en que hay un slo centro de impulso
poltico y un conjunto nico de instituciones de gobierno; es decir, todas las personas sujetas a
su soberana viven bajo el mismo rgimen constitucional y un mismo ordenamiento jurdico y
han de prestar obediencia a un mismo poder poltico; la organizacin poltica en todo el
territorio estatal es idntica, sin diferencias entre los distintos entes territoriales.
En puridad un Estado unitario simple, junto a una nica estructura de poder poltico tiene tambin
instaurada una estructura administrativa nica, de modo que las iniciativas y rdenes
descienden desde el vrtice (los rganos centrales superiores del Estado) hasta la base de la
pirmide administrativa (los municipios y restantes entes locales), siendo todo poder
meramente delegado
B)

Descentralizacin

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Constitucional III
La centralizacin total en un Estado unitario conlleva que todos sus rganos se conciban con
competencia sobre todos los sbditos
Si ciertos asuntos se confan a la competencia de personas especializadas, pero integrantes de la
propia estructura de la Administracin central del Estado -aunque no est ubicada en la
capital (Administracin perifrica)- no puede hablarse de autntica descentralizacin, slo hay
desconcentracin administrativa. Pero si se reconoce competencia para el desempeo de
ciertas funciones administrativas a instituciones locales o corporativas, que no gozan de plena
autonoma financiera, pero s de personalidad jurdica y peso especfico propios, estaremos en
presencia de un Estado unitario descentralizado. Las competencias que pueden desempear
tales entes diferentes de la Administracin central son de ndole administrativa y no poltica y
sta es diferencia substancial, como tendremos ocasin de ver, respecto de otros tipos de
Estado,

El Estado federal
Por estar encarnado en modelos constitucionales muy diversos, no tiene unos perfiles especialmente
precisos.
El primer gran modelo de Estado federal que suele citarse en toda suerte de manuales es el de los
Estados Unidos de Amrica, pero en ninguno de los artculos de su Constitucin de 1787 se
define su Unin como federal, Se trataba de buscar una frmula que hiciera compatibles la
existencia de los Estados individuales con la de un poder dotado de facultades para bastarse
por s mismo en la esfera de sus funciones.Las formas de organizacin que se conocan
entonces y que respondan a un criterio racional eran el Estado unitario y la Confederacin, y
la que surge ahora ser interpretada como una frmula intermedia entre ambas
Ciertamente, bajo el rtulo de Estado federal se designa a una ancha gama de Estados. En efecto, los
Estados federales han solido responder a dos orgenes diversos:

En un primer grupo de casos son fruto de la conversin de un Estado unitario en

federal, y mejor puede decirse que nacen los Estados miembros que no el Estado
federal (stos son los casos de Brasil, Austria o Mxico, entre otros); es el llamado
federalismo centrfugo,
En un segundo ramillete cabe agrupar los supuestos en que se unen varios Estados,
que hasta aquel momento eran independientes, y, pasando no por una Confederacin
previa, crean un nuevo Estado federal (caso de los Estados Unidos de Amrica o de
Suiza); es el denominado federalismo centrpeto.

En principio, los Estados miembros en un Estado federal gozan de potestad constitucional (para
otorgarse, a travs de sus rganos constituyentes, una Constitucin, emplazada en el marco
de la Constitucin federal) y legislativa; y tienen derecho a un mbito de autonoma poltica y
a participar en la configuracin de ciertas decisiones de la Federacin
Los Estados federales, en principio, se basan en el principio de homogeneidad, que impide que la
estructura constitucional de los Estados miembros difiera de la del Estado federal o central.
As, por ejemplo, si el Estado federal es una Repblica, sus Estados miembros no podrn
asumir la forma de gobierno monrquica; pero el mandato de organizacin homognea con el
Estado central no es un mandato de organizacin idntica. As mismo, el Estado federal asume
la garanta federal, por la que aqul se compromete a intervenir para asegurar que ni las
instituciones autnomas ni la convivencia del Estado miembro sean alteradas por la fuerza.
Aunque hoy la doctrina acostumbra a distinguir, con sobriedad, los conceptos de Confederacin y
de Federacin, la verdad es que en un principio rein la ms plena confusin.
Pero, como sabemos, actualmente hay una comunis opinio acerca de que el lazo confederativo es
esencialmente de Derecho internacional pblico (los rganos que se crean son de
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coordinacin, sin poderes de decisin, puesto que el poder poltico se mantiene en los Estados
confederados), que vincula a Estados que ceden parcelas de su soberana, pero no su
condicin esencial de Estados soberanos y sujetos del propio Derecho internacional; mientras
que la Federacin implica que los Estados miembros, si alguna vez tuvieron soberana
originaria, quedan integrados en un Estado federal con una nica personalidad jurdica de cara
al Derecho internacional. Ahora bien, las fronteras se empiezan a difuminar en el caso de la
Unin Europea, concebida originariamente como una Confederacin de Estados y que a travs
de un largo proceso federativo va asumiendo trazas de lo que parece calificable de
federalismo parcial, aunque la riqueza del fenmeno no es aprehensible por los trminos
clsicos de la ciencia del Derecho pblico.

El Estado regional
Estado regional qumicamente puro slo ha existido uno en el mundo: el diseado por la
Constitucin italiana de 1947.
Las categoras de Estado federal y de Estado regional son distintas, pero limtrofes. En efecto son
Estados que establecen el principio de autonoma para sus territorios pero con diversos
caracteres. As como los primeros comentaristas de la Constitucin norteamericana definan el
Estado federal como el punto de entrecruce del Estado unitario y la Confederacin, los
constituyentes italianos dijeron que el Estado regional era el punto de equilibrio entre el
Estado unitario y el Estado federal

LA SOLUCIN DE LA CONSTITUCIN DE 1978

La articulacin del poder en cuatro niveles territoriales
La Constitucin de 1978 dedica a la Organizacin Territorial del Estado su Ttulo VIII, que alberga
tres Captulos:
1. Se recogen los Principios generales, organizacin territorial del Estado en municipios,
provincias y Comunidades Autnomas definidas como entidades (que) gozan de
autonoma para la gestin de sus respectivos intereses, consagracin del principio de
solidaridad en trminos econmicos efectivos, con exclusin de toda suerte de
privilegios econmicos o sociales, la igualdad de derechos y obligaciones de los
espaoles en el territorio del Estado, y la libre circulacin de personas y bienes por
todo el territorio
2. Se rotula De la Administracin local
3. y el tercero De las Comunidades Autnomas, pero en l se abordan tambin las
competencias del Estado central, pues no en vano el poder se estructura en la
Constitucin en cuatro niveles: Municipios provincias, Comunidades Autnomas y
Estado en su acepcin central.
Los municipios, las provincias, las Comunidades Autnomas y el Estado tienen un elemento comn
que es su territorialida. En efecto, estamos en presencia de entes territoriales, para los que el
territorio es un elemento constitutivo y definidor de su mbito de competencias, tambin en
lo relativo a la poblacin en cuanto radicada en el respectivo territorio

La constitucionalizacin de la Administracin Local

Amn de algunas referencias aisladas la Constitucin dedica a la Administracin Local los arts, 140 a
142, que dejan amplio margen a su desarrollo legislativo, en donde se concibe a a los
municipios y provincias como entidades locales genuinas y necesarias, con personalidad
jurdica propia.
El gobierno y administracin de los municipios corresponde a sus respectivos Ayuntamientos,
integrados por los Alcaldes y los Concejales. Estos ltimos sern elegidos por los vecinos del
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municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto. Los alcaldes -segn la
Constitucin- pueden ser elegidos bien por los concejales, bien directamente por los vecinos;
la actual Ley Reguladora de las Bases de Rgimen Local, 7/1985, de 2 de abril, opta por la
primera solucin.
El gobierno y la administracin autnoma de las provincias estarn encomendados a Diputaciones u
otras corporaciones de carcter representativo (art 141,22 CE), rigiendo hoy la primera
frmula. Es decir, la provincia es una corporacin de corporaciones
Las provincias, adems, desempearon un importante papel en la puesta en marcha del proceso
autonmico, ya que se les reconoca en el art 143,1 CE una iniciativa ad hoc. Siguen siendo hoy
la circunscripcin electoral bsica en las elecciones generales para ambas Cmaras de las
Cortes Generales, as como en todas las elecciones autonmicas.
El Tribunal Constitucional ha aplicado la doctrina, que ya conocemos, de la garanta institucional,
para asegurar el mbito de la autonoma de los municipios y de las provincias
La autonoma local y, por ende, las competencias de las corporaciones locales, no se encuentran a
expensas de la interpretacin que cada Comunidad Autnoma haga del alcance de la
autonoma local. Como recordar en la STC 31/2010, de 28 de junio, al hilo del estudio de la
regulacin de las instituciones de las vegueras en el nuevo Estatuto de Catalua, la provincia
es una entidad asumida y asegurada en su existencia por la Constitucin, que la define, al
tiempo, como entidad local con personalidad jurdica propia, determinada por la agrupacin
de municipios, y como divisin territorial para el cumplimiento de las actividades del
Estado (art. 141.2 CE), En ninguno de ambos conceptos est condicionada la provincia a
confirmacin alguna por parte de los Estatutos de Autonoma, de manera que su silencio
sobre la institucin no puede significar una excepcin de las previsiones constitucionales al
respecto.
La imposibilidad de un proceso centralizador en el mbito de una Comunidad Autnoma, a costa de
la autonoma de los municipios ha venido tambin establecida desde la Unin Europea. En
efecto, en 1988 Espaa ratific la Carta Europea de Autonoma Local, elaborada en
Estrasburgo en 1985, que ha pasado as a ser Derecho interno espaol. Su objetivo es la
defensa y el fortalecimiento de la autonoma local, entendida como el derecho y la capacidad
de las Entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos pblicos,
en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes Este
impulso europeo ha contribuido positivamente en Espaa a que, se suscribiese por los dos
principales partidos polticos el llamado Pacto local, an pendiente de desarrollo; e
igualmente facilit la reforma de 1999 de la LOLC, para acoger los llamados conflictos en
defensa de la autonoma local

La constitucionalizacin de las Comunidades Autnomas

A decir verdad, sin modelo preciso, pero con la sana intencin de canalizar ciertas pretensiones por
cauces jurdicos, se puso en marcha todo el llamado proceso preautonmico, que arranc con
la Ley 41/1977, de 29 de septiembre, por la que se conceda un rgimen preautonmico a
Catalua, y que se ultim con la Ley 32/1978, de 31 de octubre, para Castilla-La Mancha, de
modo que se confeccion un mapa preautonmico, del que slo faltaban Navarra y Madrid,
amn de que dos actuales Comunidades uniprovinciales, Cantabria y La Rioja, se encontraban
entonces inmersas en la de Castilla y Len
La Constitucin, que define al Estado (art, 1. 1), y, en alguna medida, a los Municipios y Provincias
(arts 140 y 141), renuncia a definir su gran invencin, las Comunidades Autnomas, cuya
concepcin constitucional el jurista habr de deducirla de los arts. 143 a 158 y concordantes.

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En nuestro actual sistema autonmico destacan las siguientes notas bsicas de las Comunidades
Autnomas:
1. Las Comunidades Autnomas son entes pblicos, de carcter territorial
2. Su creacin es facultativa, mediante agrupacin de provincias, aunque la CE contempla
excepciones por motivos de inters nacional (art 144 CE).
3. Pueden tener como sujeto sociolgico nacionalidades o regiones, pero que hay en la
Constitucin un modelo nico de autonoma, sin perjuicio de que inicialmente
existiese un tabla de primeras competencias para las Comunidades de la va lenta.
4. Junto a ello, se establece una Segunda Cmara de representacin territorial, que no
llega a ser concebida como una Segunda Cmara federal.

Tema 14

La organizacin de las Comunidades Autnomas

LOS PRINCIPIOS JURDICOS DEL ESTADO AUTONMICO
El principio de su origen constitucional
El Estado autonmico, a diferencia de ciertos Estados federales, no es fruto de un pacto
constituyente sino obra del poder constituyente, cuyo sujeto, es la Nacin espaola
(Prembulo, arts 1 y 2 CE),
El Tribunal Constitucional ha tenido ocasin de pronunciarse en este sentido, con motivo del recurso
de inconstitucionalidad contra la Ley Vasca de Territorios Histricos, al afirmar que la
Constitucin espaola no es el resultado del pacto entre instancias territoriales histricas que
conserven derechos anteriores a la Constitucin y superiores a ella, sino una norma del poder
constituyente que se impone con fuerza vinculante general en su mbito, sin que queden
fuera de ella situaciones histricas anteriores, Doctrina sta confirmada por el propio
Tribunal con motivo del conflicto de competencias entre el Estado y la Comunidad Foral
Navarra, en relacin con los Derechos forales navarros sobre transporte pblico y
normalizacin de vehculos.
Una vertiente de este principio es el principio de aplicabilidad inmediata de la Constitucin. En
efecto, por imperativo del art 9. 1 CE, todos los poderes pblicos, y por tanto tambin los de
las Comunidades Autnomas, estn sujetos a la Constitucin y al resto del ordenamiento
jurdico. Los preceptos de la Constitucin de aplicacin ms directa, muy posiblemente, son
los que integran su Ttulo preliminar y su Ttulo I (Vid arts 138, 139,1 y 149,1, Ia CE)

El principio de unidad
El Tribunal Constitucional entiende que el principio de unidad es el basamento sobre el que se
constituye el principio de autonoma y as sostendr que el derecho a la autonoma de las
nacionalidades y regiones, que lleva como corolario la solidaridad entre todas ellas, se da
sobre la base de la unidad nacionalEl principio de unidad tiene diversas manifestaciones:
A)

La unidad del ordenamiento jurdico

En el ordenamiento jurdico espaol, bajo el imperio de la Constitucin, de los Estatutos de

Autonoma y de las dems normas que configuran el denominado Bloque de la
constitucionalidad, se articulan dos subsistemas jurdicos, el estatal estricto sensu y el
autonmico. En realidad aunque hablamos de un subsistema jurdico autonmico, deberamos
hablar de diecisiete, presididos por sus respectivos Estatutos de Autonoma. Ahora bien, todos
ellos son parte integrante del ordenamiento jurdico estatal espaol latu sensu, segn bien
recuerda el art. 147.1 CE, que al hablar de los Estatutos dispone que el Estado los reconocer
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y amparar como parte integrante de su ordenamiento jurdico"',
B)

La ausencia de un derecho constitucional a la autodeterminacin

Como escribi el profesor Trujillo, el derecho a la autonoma es un derecho subordinado a la

soberana"
C)

La unidad del orden econmico y del mercado

Estamos en presencia de un principio no enunciado con clara rotundidad en ningn precepto

constitucional, pero que se ha construido jurisprudencialmente por el Tribunal Constitucional
en base a los numerosos preceptos de nuestra Lex superior que dan por supuesta una
concepcin constitucional de un nico orden econmico bsico en el territorio nacional. Tal es
el caso de los arts 131. 1, 138.2, 139.2, 148.1,13, 149. 1, 6, 7, 10, 11, 13, 14, Ese nico orden
econmico nacional se considera necesa io por el Tribunal Constitucional para que el reparto
de competencias entre el Estado y las CCAA no tenga efectos disfuncionales

La igualdad de derechos y obligaciones de los espaoles

Es un principio que para un sector de la doctrina constituye una mera faceta del principio de unidad.
La Constitucin (art, 11) lo consagra como valor superior del ordenamiento jurdico y a su vez
consagra, en el art, 14, del Ttulo I, la igualdad ante la ley de los espaoles.
La igualdad de derechos y obligaciones de los ciudadanos, que el art 139 1 CE precepta as: Todos
los espaoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del
Estado, est complementado por el del art 149.1, 1, que confa al Estado competencia
exclusiva sobre la regulacin de las condiciones bsicas que garanticen la igualdad de todos
los espaoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes
constitucionales Lo que lgicamente ha de entenderse referido exclusivamente a los
derechos y deberes fundamentales, pero no a otros derechos que puedan estar afectados por
el diverso contenido de las leyes de las CCAA.
Otra faceta de la igualdad de derechos en el territorio estatal la garantiza el art 139 2 CE, cuando
ordena que: Ninguna autoridad podr adoptar medidas que directa o indirectamente
obstaculicen la libertad de circulacin y establecimiento de las personas y la libre circulacin
de bienes en todo el territorio espaol En lo que respecta a las personas, obviamente se trata
de una reiteracin de lo ya garantizado en el art 19. 1 CE (con cobertura de posible recurso de
amparo), que se explica porque el constituyente la utiliza como percha de la que colgar la
prohibicin de obstaculizar la libre circulacin de bienes, que -a diferencia de la de personasno es un derecho fundamental
El Tribunal Constitucional ha aadido que no toda incidencia en dichos derechos debe ser
considerada como un obstculo, ya que para ello o bien la finalidad de obstaculizar el ejercicio
de los referidos derechos ha de perseguirse intencionadamente, o bien las consecuencias
objetivas de las medidas adoptadas impliquen el surgimiento de obstculos que no guardan
relacin con el fin constitucionalmente lcito que aqullas persiguen

El principio de solidaridad
La proclamacin bsica de este principio se efecta en el art 2 CE, que reconoce y garantiza el
derecho a la autonoma de las nacionalidades y regiones y la solidaridad entre todas ellas.
La concrecin del contenido dispositivo de este principio se encuentra en los dos apartados del art
138 CE:
1. El Estado garantiza la realizacin efectiva del principio de solidaridad consagrado en
el artculo 2 de la Constitucin, velando por el establecimiento de un equilibrio
econmico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio espaol, y
atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular.
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2. Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autnomas no podrn
implicar, en ningn caso, privilegios econmicos o sociales
Al vincular nuestro constituyente el reconocimiento y la garanta del derecho a la autonoma con la
prdica de la solidaridad interterritorial, se reconoce el derecho a la autonoma de unas
Comunidades unidas por un nexo de solidaridad, ya que las Comunidades Autnomas
conviven en el seno de la Nacin espaola y por ello son nter dependientes y han de tener
conciencia de su cohesin y de su deber de cooperacin. En otras palabras, el principio de
solidaridad interterritorial, lejos de ser un mero principio jurdico formal, es un principio
social, tico y poltico, Parte de reconocer tcitamente que todas las Comunidades no son
iguales, Unas son mayores y otras menores, unas son ms ricas que otras, unas tienen costa
martima y otras son interiores, unas tienen grandes cuencas hidrogrficas y otras pertenecen
a la Espaa seca y as sucesivamente. Si todas las Comunidades Autnomas gozasen de los
mismos recursos, los Constituyentes nos habramos ahorrado el art, 138 de la Carta Magna,
cuyo apartado 2, como acabamos de ver, busca garantizar la realizacin efectiva del principio
de solidaridad interterritorial, que se confa al Estado con una dimensin tica, que tiende a
salvaguardar, en trminos de justicia, el inters general.
Consecuentemente, el Tribunal Constitucional ha declarado que el principio de solidaridad, que la
Constitucin invoca repetidas veces, es tanto un lmite a las competencias de las CCAA, como
un factor de equilibrio entre la autonoma de las nacionalidades o regiones y la indisoluble
unidad de la Nacin espaola (art 2 CE). Su contenido ms importante es el financiero, cuyo
instrumento para hacerlo efectivo y corregir equilibrios econmicos interterritoriales es el
Fondo de Compensacin (art 156.1 CE).

El principio de autonoma
Es el acceso a determinadas cotas de autogobierno poltico y descentralizacin administrativa
previstos en la Constitucin y concretados en los respectivos Estatutos de Autonoma
La jurisprudencia inicial del Tribunal Constitucional procur acotar el concepto de autonoma As
declar que la autonoma hace referencia a un poder limitado, aadi que autonoma no es
soberana, y manifest igualmente que dado que cada organizacin territorial dotada de
poder autnomo es una parte del todo, en ningn caso el principio de autonoma puede
oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de ste donde alcanza su verdadero
sentido, como expresa el artculo 2 de la Constitucin.
A) El titular de la autonoma

A este respecto, importa recordar que el art 2 de la Constitucin nos habla del derecho a la
autonoma de nacionalidades y regiones, que la Constitucin, en el mismo precepto,
reconoce y garantiza. Sin embargo, el criterio de los constituyentes es muy elstico. Se juega
con una cierta equivocidad, tanto en lo referente a la titularidad de la autonoma, como a la
ndole histrica de sta.
Pero, en la prctica, la Constitucin reconoce la titularidad del derecho a la autonoma, en el art 143:
a) A las provincias limtrofes con caractersticas histricas, culturales y econmicas
comunes
b) A los territorios insulares.
c) A las provincias con entidad regional histrica
Estamos ante un reconocimiento -mediante frmula que se prestaba a soluciones artificiosasen el que podan encontrar apoyatura la totalidad de las Comunidades Autnomas
uniprovinciales, desde las que realmente gozaban de tal carcter (Navarra), hasta
otras que histricamente pertenecieron siempre al Reino de Castilla (Cantabria o La
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Rioja), pasando por el caso de Murcia, que se desgaj de Albacete, provincia con la
que en su da configur el llamado Reino de Murcia. La STC 100/1984, de 8 de
noviembre resolvi negativamente las pretensiones que a este respecto plante
Segovia. La conciencia de tal artificialidad llev a los constituyentes a incluir un
supuesto paralelo, al que nos referiremos seguidamente
d) Territorios aludidos en el art 144 a) CE, cuyo mbito no supere al de una provincia y
que no cumplan los requisitos del apartado anterior (a saber, entidad regional
histrica) El caso paradigmtico es el de Madrid.
e) Territorios mencionados en el art 144 b), que no estn integrados en la organizacin
provincial. Previsin que contemplaba no slo los supuestos de las ciudades de Ceuta
y Melilla (tambin incluibles en el apartado anterior), sino especialmente redactada,
ya en 1978 a la medida de Gibraltar, cuya reincorporacin a Espaa ha estado muy
presente en la mente de los constituyentes
Queda en definitiva claro que no se est reconociendo, asegurando o reponiendo una situacin
histrica anterior, sino instituyendo un nuevo sistema de autogobierno autonmico a los
sujetos y con los rganos y competencias que la Constitucin indicar, aunque sea en los
trminos de un proceso abierto a concretar en los Estatutos de Autonoma y restantes leyes
configuradoras de lo que se ha dado en llamar el bloque de constitucionalidad
B) Autonoma normativa

La raz etimolgica de la palabra autonoma, nos pone sobre la pista de que la misma alude a la
capacidad de las Comunidades Autnomas de dictar normas propias, todo un
subordenamiento jurdico, que pende de sus respectivos Estatutos (y, por supuesto, en ltima
instancia de la Constitucin), en el que, a imagen y semejanza del Estado encontramos normas
con rango de ley y otras de naturaleza reglamentaria, todo ello ordenado conforme a su
propia jerarqua normativa.
Sin autonoma normativa hubiera podido existir un Estado dotado de descentralizacin
administrativa pero nunca un Estado con Comunidades provistas de autonoma poltica
propiamente dicha
C) Organizacin interna con respeto al principio de homogeneidad

Obviamente la autonoma es, ante todo, capacidad de autogobierno, ello supone tanto una
capacidad de elaborar y aplicar una orientacin poltica propia en el mbito de sus
competencias, como ejercer una potestad administrativa, pasando por su capacidad de
ordenar los rganos que desempeen tales funciones, de acuerdo con lo previsto en los
respectivos Estatutos de Autonoma.
Ahora bien, la facultad de autoorganizacin est limitada por el principio de homogeneidad, que no
permite que la estructura de las Comunidades Autnomas sea dismil de la del Estado central,
cuyos principios organizativos, de esta forma, se irradian sobre los Entes territoriales
autnomos, cuya organizacin no ha de ser idntica a la del Estado central, pero s
homognea. Ahora bien por homogeneidad no debe entenderse estricta uniformidad,
solucin ms propia de una descentralizacin administrativa en el seno de un Estado unitario.
D) Autonoma financiera

El principio de autonoma tiene una importante vertiente econmica, ya que, aunque tenga un
carcter instrumental, la amplitud de los medios determina la posibilidad real de alcanzar los
fines. El soporte material de la autonoma son sus ingresos financieros y el principio de la
suficiencia de los recursos. La autonoma en gasto y/o endeudamiento, est limitado por el
nuevo contenido dispositivo del artculo 135 CE, y obviamente est progresivamente
constreido por el proceso de institucionalizacin de la Unin Europea
Este principio tiene su desarrollo en los arts 156 a 158 CE.
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INSTITUCIONES POLTICAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMA
Criterios constitucionales bsicos
nuestra Constitucin, como la inmensa mayora de las Constituciones federales, parte del llamado
principio de homogeneidad, que imprime la orientacin de que la forma poltica de los Estados
miembros (en nuestro caso, CCAA) sea anloga a la del Estado central.
Hoy, cuando Espaa es miembro de pleno derecho de la Unin Europea, este principio de
homogeneidad no slo tiene una faceta ad intra del Estado espaol, sino otra ad extra, es
decir, en el mbito de la Unin Europea. Ciertamente, los Estados miembros han de estar
estructurados polticamente de forma que respeten ciertos principios democrticos y los
derechos fundamentales
El art, 152 1 CE concreta el principio de homogeneidad al definir los lmites a la potestad de
organizacin institucional de las CCAA dotadas de autonoma plena por la va rpida del art
151., de la siguiente forma: En los Estatutos aprobados por el procedimiento a que se refiere
el artculo anterior, la organizacin institucional autonmica se basar en una Asamblea
Legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representacin
proporcional que asegure, adems, la representacin de las diversas zonas del territorio; un
Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas y un Presidente, elegido por la
Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado por el Rey, al que corresponde la direccin del
Consejo de Gobierno, la suprema representacin de la respectiva Comunidad y la ordinaria del
Estado en aqulla. El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno sern polticamente
responsables ante la Asamblea
La generosidad de este precepto constitucional se percibe tambin comparndolo con artculos
sobre este punto de Constituciones federales modernas
Sobre los rganos institucionales de las CCAA que accediesen a la autonoma por la va ordinaria o
lenta del art, 14,3 CE, no hay ms que una previsin constitucional muy abierta: Segn el art
148 1 CE las CCAA podrn asumir la organizacin de sus instituciones de autogobierno.
No estamos de acuerdo con los prestigiosos autores que sostienen que estamos ante una paradoja
aparente y que la imperatividad del art 152. 1 es absoluta. Sera -nos diceninconstitucional, por violacin del artculo 152 1, cualquier norma estatutaria de cualquier
Comunidad Autnoma que contraviniese el mandato de homogeneidad que dimana del
artculo 152 l Lo cierto es que tanto de la literalidad del primer inciso del art 152 1, como -lo
que es ms relevante- desde la voluntad de los constituyentes, hay que llegar a la conclusin
de que nuestra lex normarum procur dejar la puerta abierta a que algunos Estatutos (se
pensaba sobre todo en Comunidades uniprovinciales, como Madrid, Cantabria, La Rioja )
pudieran prescindir, por razones de racionalizacin econmica y funcional, de tener una
Asamblea Legislativa. Era un planteamiento poco realista, pero desde luego es el que se
hicieron las Cortes Constituyentes
Una cosa es, a nuestro entender, que exista, como creemos, un principio implcito de homogeneidad
vertical en nuestra Constitucin y otra, muy diferente, que exista tal principio en dimensin
horizontal, desde el da de su entrada en vigor, entre las diferentes Comunidades autnomas,
lo que negamos, precisamente a la vista de los arts 151 y 152, y Disposicin transitoria
segunda CE, que establecen dos vas de acceso a la autonoma y, consecuentemente dos tipos
de Comunidades, aunque slo sea a los efectos iniciales
La ingenua esperanza depositada por las Cortes Constituyentes en que algunas pequeas
Comunidades Autnomas ahorrasen los gastos que conlleva organizar y mantener una
Asamblea Legislativa, se percibe, por ejemplo, en la redaccin dada al art 69.5 CE, que, al
regular la designacin de los llamados Senadores autonmicos, dispone que su designacin
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corresponder a la Asamblea Legislativa o, en su defecto, al rgano colegiado superior de la
Comunidad Autnoma... Igualmente, el en su caso que se desliza en el art, 162 l,a) CE es
otra buena prueba de que para los Constituyentes la existencia de una Asamblea Legislativa
no era obligatoria en aquellas Comunidades constituidas al margen del itinerario descrito en el
art, 151

La Asamblea Legislativa
Ningn precepto de la Constitucin prohiba que una Comunidad dispusiera de Asamblea Legislativa,
Y, en consecuencia todas se dotaron de ella en sus respectivos Estatutos, con las nicas
excepciones de los Estatutos de Autonoma de Ceuta y Melilla, que establecen sendas
Asambleas representativas, privadas de potestad normativa, salvo en el mbito de los
correspondientes reglamentos parlamentarios.
El marco del art 152.1 es muy abierto, pues se limita a referirse a una Asamblea Legislativa, elegida
por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representacin proporcional que asegure,
adems, la representacin de las diversas zonas del territorio.
En primer trmino, se prev una Asamblea Legislativa (en singular). El vocablo Asamblea no es
sinnimo de Parlamento, sino de Cmara, por lo que es obvio que la Constitucin opta,
con muy buen sentido, por el unicameralismo de las CCAA, apartndose de los
desprestigiados, caros y lentos bicameralismos de ciertas provincias federadas, como las
argentinas.
En segundo lugar, se dispone que la eleccin ha de hacerse por sufragio universal (trasunto del art,
23 CE). En nuestro criterio, son requisitos implcitos, irradiados desde la Constitucin en base
al principio de homogeneidad,
En tercer y ltimo lugar, se prescribe un sistema de representacin proporcional que asegure,
adems, la representacin de las diversas zonas del territorio. Si el art. 68 CE, dedicado a la
composicin del Congreso de los Diputados slo opta por la representacin proporcional y no
establece ningn mtodo tcnico en concreto, no puede extraar que el art 152. 1 siga el
mismo criterio. No se opta por la demarcacin provincial (aunque la gran mayora de los
Estatutos s lo hayan hecho), lo cual es explicable pues los constituyentes ramos conscientes
tanto de que en las Comunidades uniprovinciales haba que permitir optar entre el distrito
nico (Madrid) o el de zonas territoriales infraprovinciales (casos de Asturias o Murcia), como
de que existiran Comunidades Autnomas insulares, cuyas demarcaciones vendran en gran
medida impuestas por la geografa. De otra parte, el ancho marco constitucional permite que
los Estatutos de Autonoma y la legislacin electoral autonmica opten por la
proporcionalidad pura o primen -como se hace a nivel estatal- zonas territoriales menos
pobladas; ello sucede, por ejemplo, en el Pas Vasco, donde el esfuerzo nacionalista por
integrar la provincia ms castellanizada, Alava, no slo explica que la capital se haya
residenciado en Vitoria, sino el que las tres provincias (llamadas en el Estatuto territorios
histricos) tengan la misma representacin, lo que prima la representacin de la menos densa
poblacin alavesa.

Sobre las funciones de la Asamblea Legislativa autonmica, de la Constitucin

pueden deducirse:
La potestad legislativa, consistente en dictar disposiciones normativas con fuerza de
ley.
La eleccin del Presidente de la Comunidad Autnoma
La exigencia de responsabilidad poltica al Presidente y a los miembros del Consejo
de Gobierno
La designacin de Senadores, conforme a lo previsto en el art, 69 5 CE

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Constitucional III
La iniciativa legislativa en el mbito estatal, en los trminos del art 87 2 CE
La legitimacin activa para interponer recurso de inconstitucionalidad (art 162 l,a
CE).
La iniciativa de reforma constitucional (art 166 CE),
Obviamente otras muchas funciones de las Asambleas Legislativas les han sido atribuidas por los
respectivos Estatutos de Autonoma, como la trascendente de aprobar los presupuestos
anuales. Entre tales funciones se encuentra tambin, naturalmente, la de elaborar y
aprobar sus propios reglamentos
Sobre la titularidad para dictar las correspondientes normas electorales, parece haber consenso
en que se trata de una competencia compartida (las bases corresponden al Estado -art 149
1,1a CE- y se contienen en la LOREG).

El Gobierno
El primer apartado del tantas veces citado art 152.1 CE, acaba disponiendo que los Estatutos de
Autonoma incluirn tambin un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y
administrativas y un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y
nombrado por el Rey, al que corresponde la direccin del Consejo de Gobierno, la suprema
representacin de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aqulla, El
Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno sern polticamente responsables ante
la Asamblea,
Del mandato constitucional transcrito se desprende que los rganos ejecutivos autonmicos insertos en un sistema parlamentarista de ejecutivo colegiado con Presidente
preeminente, de corte anlogo al contemplado para el conjunto del Estado en los arts 98 y
99 CE- son dos: El Presidente (tambin citado en art. 155,1 CE) y el Consejo de Gobierno,
igualmente aludido en los arts. 69 5 y 162.. 1,a) CE

El Presidente
Es aludido en el art 152 1 CE a los efectos de asegurar:
Que necesariamente haya de ser elegido de entre los miembros de la Asamblea
Legislativa por la misma (origen parlamentario) Se excluye tanto la posibilidad de un
Presidente surgido, por ejemplo, de propuestas de municipios o comarcas, como la de
un Presidente que previamente no haya pasado por las urnas en las ltimas elecciones
autonmicas,
La Constitucin no establece el procedimiento de eleccin ni el tipo de mayora exigible Los
Estatutos siguen, en lneas generales, la pauta que el art 99 CE establece para elegir
por el Congreso de los Diputados al Presidente del Gobierno,
Que su nombramiento formal lo efecta el Rey, que, por supuesto, nombra pero no
elige (pues se nombra un alto cargo pblico de una Comunidad Autnoma del Estado
Espaol, cuyo ms alto representante es el Jefe del Estado) Obviamente, el acto
formal del Rey est sujeto a refrendo (art 64 CE),
Que preside y dirige la accin del Consejo de Gobierno y, en consecuencia, tanto el
Presidente como los miembros del Consejo responden polticamente ante la asamblea
(sistema parlamentario propiamente dicho). A falta de mayor precisin, los Estatutos
han seguido mimticamente el sistema de relaciones entre el Gobierno y las Cortes
Generales a efectos de mociones de censura y cuestiones de confianza (Ttulo V CE),
con la sola excepcin de aquellos Estatutos (Castilla-la Mancha y Comunidad
Valenciana) que admiten que a una cuestin de confianza se vincule la aprobacin de
un proyecto de ley.
Que asume la suprema representacin de la respectiva Comunidad Autnoma y la
ordinaria del Estado en aqulla.
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Constitucional III
El Consejo de Gobierno
Es el rgano colegiado ejecutivo de las CCAA, cuyos miembros, de conformidad con la preeminencia
de su Presidente (apuntada, como hemos visto, en el art, 152.1 CE), una vez elegido, son
nombrados libremente por ste.
Son funciones propias del Consejo de Gobierno las ejecutivas, como se desprende de su rtulo,
encabezar las administrativas, as como cuantas le atribuya el respectivo Estatuto u otras
leyes..
La

Constitucin expresamente le confiere

inconstitucionalidad (art. 162.. 1,a).

legitimacin

para

interponer

recurso

de

Tema 15
Competencias de las comunidades autnomas
COLABORACIN, CONTROL Y CONFLICTO RESPECTO DE LA
ACTIVIDAD DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS
Colaboracin entre el Estado y las CCAA
Con la Constitucin como cspide de todo el ordenamiento jurdico, encontramos dos subsistemas,
el Estatal y el Autonmico, integrando un ordenamiento jurdico coherente. Los dos
subsistemas tienen una comn articulacin en nuestro sistema constitucional y adems, las
competencias de ambos se despliegan sobre el mismo territorio nacional y afectan a la misma
poblacin,.
En consecuencia ni el Estado ni las Comunidades Autnomas pueden concebir sus rbitas de
actuacin como estancas sino necesariamente abiertas a una relacin de positiva
colaboracin, en beneficio del mejor logro del inters general y en evitacin de indeseables
conflictos, para lo que realizan unas veces relaciones de colaboracin y otras funciones de
coordinacin entre las Administraciones Pblicas

Entre los mecanismos de cooperacin podemos apuntar la participacin de las CCAA

en el ejercicio de la potestad legislativa por las Cortes Generales, las subvenciones
gestionadas por aqullas, los informes preceptivos previos que deben emitir o los
Convenios entre el Estado y las Comunidades Autnomas. Existe una cierta
preeminencia del coordinador (el Estado) sobre las coordinadas (las CCAA), pero no
debe hacerse valer para limitar las competencias autonmicas

Del principio de colaboracin ha deducido el Tribunal Constitucional:

o

tanto el llamado deber de auxilio recproco, cuyo contenido es el recproco

apoyo desde la mutua lealtad; si bien el Juez de la Constitucin puntualiza que
en base al mismo ni se amplan las competencias del Estado ni se limita o
condiciona el ejercicio de las competencias autonmicas.

El deber recproco de informacin entre la Administracin central y las

autonmicas

Los instrumentos de colaboracin que se han ido creando en los ltimos lustros para
optimizar la relacin entre las diversas Administraciones pblicas han sido muy
diversos:
o

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Dentro de la Administracin del Estado cabe referir la Secretaria General de

Coordinacin Autonmica y Local y dentro de sta la Direccin General de
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Constitucional III
Coordinacin de Competencias con las Comunidades Autnomas y las
Entidades Locales. Ello en el seno de la Secretara de Estado de
Administraciones Pblicas y el Ministerio de Hacienda y Administraciones
Pblicas. Tambin, la Comisin Delegada del Gobierno para la Poltica
Autonmica y el Delegado del Gobierno en cada Comunidad Autnoma
o

Dentro del Senado, la Comisin General de las Comunidades Autnomas, que

tiene una amplia relacin de funciones y donde puede intervenir el Gobierno
de la Nacin as como los Consejos de Gobierno de las Comunidades
Autnomas y en cuyo seno se celebra un debate sobre la situacin del Estado
de las autonomas

En los rganos de composicin mixta de carcter multilateral encontramos:

la Conferencia de Presidentes, como mximo rgano de cooperacin
poltica entre el Gobierno de la Nacin y los Gobiernos de las
Comunidades Autnomas y las ciudades de Ceuta y Melilla. Tiene por
objeto debatir sobre las grandes directrices de las polticas pblicas,
sectoriales y territoriales de mbito estatal, sobre las actuaciones
conjuntas de carcter estratgico, y sobre los asuntos de importancia
relevante para el Estado de las Autonomas, que afecten a los mbitos
competenciales estatal y autonmico; potenciar las relaciones de
cooperacin del Estado con las Comunidades Autnomas; e impulsar y
orientar los trabajos de las Conferencias Sectoriales de otros rganos
multilaterales de cooperacin.
Las Conferencias sectoriales como rganos de cooperacin de
composicin multilateral y de mbito sectorial que renen a
miembros del Gobierno, en representacin de la Administracin
General del Estado, y a miembros de los Consejos de Gobierno, en
representacin de las Administraciones de las Comunidades
Autnomas;

Entre los rganos de carcter bilateral podemos resear:

Las Comisiones Bilaterales de Cooperacin, de mbito general, y que
renan a miembros del Gobierno, en representacin de la
Administracin General del Estado, y a miembros del Consejo de
Gobierno, en representacin de la Administracin de la respectiva
Comunidad Autnoma
La Junta de Cooperacin de la Comunidad Foral de Navarra y la
Administracin del Estado,
Las Juntas de Seguridad
Comisiones de coordinacin en materia de tributos,
Comisiones de coordinacin en materia financiera,
rganos de coordinacin bilateral previstos en los Reales Decretos de
Transferencias (Agricultura Pesca y Alimentacin; Cultura; Educacin;
Industria y Energa; Obras Pblicas* Urbanismo y Vivienda;
Transportes, ..),

Control del Estado sobre la actividad de las CCAA

A esta materia, dedica la Constitucin diversos preceptos, como el art 145.2 , el art 150.1 y 2 , que
son controles singulares y el contemplado en el art 155 que es un mecanismo de control
extraordinario.
As, como formas de control singulares, corresponde:
Al Tribunal Constitucional el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones
normativas con fuerza de ley.

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Constitucional III
Al Gobierno el del ejercicio de funciones delegadas a que se refiere el apartado 2 del
artculo 150, que se aplica a las funciones ejecutivas y no a las legislativas de las
CCAA, previo dictamen del Consejo de Estado que no es vinculante.
Las CCAA ostentan un nmero significativo de competencias de ejecucin de la legislacin
estatal, que han asumido, con carcter propio en sus respectivos EEAA, No es
concebible que la ejecucin de una norma estatal se lleve a cabo por las diversas
Comunidades Autnomas en forma claramente dispar o contradictoria
A la jurisdiccin contencioso-administrativa, el control de la Administracin
autnoma y sus normas reglamentarias, que abarca los actos y normas
reglamentarias emanados de una Comunidad Autnoma. Es la va ordinaria para
impugnar los actos y las disposiciones presuntamente ilegales de las Comunidades
Autnomas y, para facilitar su ejercicio. Este control es compatible con que, en las
jurisdicciones civil, penal o social, se exijan las responsabilidades pertinentes a las
Administraciones Autnomas. Adems, los actos y normas reglamentarias de las
CCAA, pueden ser impugnados por el Gobierno excepcionalmente y directamente
ante el Tribunal Constitucional, por la va del art 161.2 CE, a los efectos de producir la
suspensin automtica de la disposicin o resolucin recurrida
Al Tribunal de Cuentas el control econmico y presupuestario, tal y como se regula en
el ltimo apartado del art 153 CE, que trae causa de que todo el sector pblico se
encuentra sujeto a tal control, conforme al art 136 CE.
Tal control es compatible con la fiscalizacin econmica y presupuestaria que, segn lo
previsto en el art 1.2 de la LO del Tribunal de Cuentas, llevan a cabo rganos previstos
a tal efecto por los EEAA. Es el caso de la Sindicatura de Cuentas de Catalua, el
Tribunal Vasco de Cuentas Pblicas, el Consejo de Cuentas de Galicia, la Cmara de
Comptos de Navarra, y la Sindicatura de Cuentas de la Comunidad Autnoma
Valenciana. La existencia de estos rganos de control de cuentas autonmicas, en
nada impide la actuacin directa en sus respectivos mbitos del Tribunal de Cuentas,
como ha reafirmado el Tribunal Constitucional.
Una ltima va de control del desempeo de las competencias estatutarias por el Estado la ofrece la
Alta inspeccin estatal, que los Estatutos de Autonoma reservan al Estado en materias como:
educacin, legislacin laboral], sanidad y Seguridad Social. sta, encuentra su razn de ser en
materias en que las CCAA han de organizar, administrar o dirigir servicios cuya normacin es
competencia del Estado. Para el Juez de la Constitucin, la Alta inspeccin supone atribuir al
Estado una potestad de supervisin, fiscalizacin, inspeccin o vigilancia de un conjunto de
servicios, prestaciones o actividades, aqullos que precisamente constituyen el objeto de la
inspeccin. Ahora bien, estas potestades no aaden nada que no tuviera ya el Estado, pues
cuando al hilo de su ejercicio detecte algn fallo., el Estado no podr proceder a la adopcin
de ninguna medida concreta, sino que habr de limitarse a instar la actuacin de los controles
constitucionalmente establecidos respecto a las Comunidades Autnomas

Coercin estatal para la resolucin de conflictos

Es el supuesto lmite que contempla el art, 155 CE, que dispone:
1.

Si una Comunidad Autnoma no cumpliere las obligaciones que la Constitucin u otras leyes
le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al inters general de Espaa, el
Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autnoma y, en el caso de no
ser atendido, con la aprobacin por mayora absoluta del Senado, podr adoptar las medidas
necesarias para obligar a aqulla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la
proteccin del mencionado inters general.

2.

Para la ejecucin de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podr dar
instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autnomas

El art 155 CE, que nos ocupa que se contemplan tres requisitos habilitantes para que el Gobierno
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Constitucional III
pueda adoptar estas medidas excepcionales:
1. El incumplimiento por una CA de las obligaciones que constitucional o legalmente le
vienen impuestas, o el incurrir en una actuacin que atente gravemente contra el
inters general de Espaa. La actuacin puede ser positiva o negativa (omisin).
2. El sujeto de tal conducta debe serlo el conjunto de la Comunidad de que se trate, no
un mero rgano, cuyo incorrecto proceder pueda ser rectificado por las vas
ordinarias,
3. Se exige un doble presupuesto formal En efecto, se precisa tanto el requerimiento que
previamente el Gobierno debe dirigir al Presidente de la Comunidad Autnoma, como,
adems, la aprobacin del Senado por mayora absoluta de las medidas excepcionales
que el Gobierno se proponga adoptar.
El art 189 del Reglamento del Senado dispone:
1.

Si el Gobierno, en los casos contemplados en el artculo 155.1 de la Constitucin,

requiriese la aprobacin del Senado para adoptar las medidas a que el mismo se
refiere, deber presentar ante el Presidente de la Cmara escrito en el que se
manifieste el contenido y alcance de las medidas propuestas, as como la justificacin
de haberse realizado el correspondiente requerimiento al Presidente de la Comunidad
Autnoma y la de su incumplimiento por parte de sta

2.

La Mesa del Senado remitir dicho escrito y documentacin aneja a la Comisin

General de las Comunidades Autnomas, o bien proceder a constituir una Comisin
conjunta en los trminos previstos en el artculo 58 del presente Reglamento.

3.

La Comisin, sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 67, requerir, por medio del
Presidente del Senado, al Presidente de la Comunidad Autnoma para que en el plazo
que se fije remita cuantos antecedentes, datos y alegaciones considere pertinentes y
para que designe, si lo estima procedente, la persona que asuma la representacin a
estos efectos

4.

La Comisin formular propuesta razonada sobre si procede o no la aprobacin

solicitada por el Gobierno, con los condicionamientos o modificaciones que, en su caso,
sean pertinentes en relacin con las medidas proyectadas

5. El Pleno de la Cmara someter a debate dicha propuesta, con dos turnos a favor y dos
en contra, de veinte minutos cada uno, y las intervenciones de los portavoces de los
grupos parlamentarios que lo soliciten, por el mismo tiempo Concluido el debate, se
proceder a la votacin de la propuesta presentada, siendo necesario para la
aprobacin de la resolucin el voto favorable de la mayora absoluta de Senadores

LA FINANCIACIN DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS

La autonoma financiera en la CE
Sin recursos financieros suficientes no hay autonoma, sino dependencia del ente que posea los
recursos. Como ha sealado el Tribunal Constitucional en reiteradas ocasiones, la autonoma
financiera exige un nivel mnimo de recursos que permita el ejercicio de sus competencias en el marco
de posibilidades reales del sistema financiero del Estado en su conjunto

El primer apartado del art. 156 CE sienta los principios constitucionales en la materia al afirmar que
Las Comunidades Autnomas gozarn de autonoma financiera para el desarrollo y ejecucin de sus
competencias con arreglo a los principios de coordinacin con la Hacienda estatal y de solidaridad entre
todos los espaoles

De conformidad con el art 157.1 CE, los recursos de las CCAA estarn constituidos por:
a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos sobre impuestos
estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado
b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales
c) Transferencias de un Fondo de Compensacin Interterritorial y otras asignaciones con
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Constitucional III
cargo a los Presupuestos Generales del Estado
d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado
e) El producto de las operaciones de crdito
De la mayor importancia es la previsin que se constitucin hizo en el art 157.3 CE: Mediante ley
orgnica podr regularse el ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el precedente
apartado 1, las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posible formas de
colaboracin financiera entre las Comunidades Autnomas y el Estado

En desarrollo del mismo se dict pronto la trascendente Ley Orgnica de Financiacin de las
Comunidades Autnomas (LOFCA), 8/1980, de 22 de noviembre, la cual ha sido objeto de
importantes pronunciamientos del TC
La LOFCA es de aplicacin especifica a las llamadas Comunidades Autnomas de rgimen
fiscal comn, del que se encuentran excluidas:
Las CCAA de Rgimen foral (Pas Vasco y Navarra): Su contribucin al sostenimiento de
los gastos del Estado se rige por el mecanismo del cupo, en el Pas Vasco, o del
convenio en Navarra, Tienen una especial autonoma a la hora de disponer sus gastos,
No obstante estas CCAA en lo concerniente a dficit y endeudamiento estn vinculadas, al
igual que las dems, por los sistemas de coordinacin estatal referidos en la LOFCA,
El rgimen Econmico Fiscal Canario.
Mencin singular exige en este apartado el Consejo de Poltica Fiscal y Financiera, creado por la
LOFCA para la adecuada coordinacin entre la actividad financiera de las Comunidades
Autnomas y de la Hacienda del Estado, y que se encuentra constituido por el Ministro de
Hacienda y Administraciones Pblicas y por los Consejeros que desempeen las
responsabilidades de Hacienda de cada Comunidad o Ciudad Autnoma; un rgano al que se
han atribuido recientemente relevantes competencias en su funcin consultiva por la Ley
Orgnica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera,
que, tiene como principales objetivos:
La garanta de la sostenibilidad financiera de las diversas Administraciones Pblicas.
El fortalecimiento de la confianza en la estabilidad de la economa espaola
El refuerzo del compromiso de Espaa con la Unin Europea en materia de estabilidad
presupuestaria.

La solidaridad financiera
El art. 2 CE consagra el principio de la solidaridad entre todas (las nacionalidades y regiones que
integran Espaa) Y obviamente si la solidaridad no se ha de quedar en mera retrica hueca,
debe manifestarse fundamentalmente en el plano econmico, por lo que es enteramente
lgico el empeo puesto por los constituyentes en remacharlo en los arts. 138, 156 y 158
Este ltimo precepto constitucional instaura el nico mecanismo constitucional concreto de
solidaridad financiera entre nuestras Comunidades Autnomas y Provincias, al disponer que
con el fin de corregir desequilibrios econmicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de
solidaridad, se constituir un Fondo de Compensacin con destino a gastos de inversin, cuyos recursos
sern distribuidos por las Cortes Generales entre las Comunidades Autnomas y provincias, en su caso

Este dispositivo especfico, que en la prctica no mueve sumas econmicas verdaderamente

determinantes, se encuentra regulado en la actualidad por la Ley 22/2001, de 27 de
diciembre, reguladora de los Fondos de Compensacin Interterritorial que, entre otras
novedades frente a la normativa anterior, estableci dos fondos diferenciados (el Fondo de
Compensacin y el Fondo Complementario) e incorpor las ciudades autnomas de Ceuta y
Melilla como beneficiarios del Fondo
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Constitucional III
El control parlamentario corresponder al Senado (a travs de la Comisin General de las
Comunidades Autnomas) as como a las Asambleas de las Comunidades Autnomas y de
Ceuta y Melilla
Es el nico dispositivo previsto en la Constitucin como instrumento de solidaridad interterritorial,
aunque tambin existen o han ido existiendo otros como por ejemplo los Incentivos
Regionales, creados por la Ley 45/1985 -ya derogada- o el Fondo de Nivelacin para la
Prestacin de Servicios Mnimos incluidos desde hace tres lustros en los Presupuestos
Generales del Estado, o el Fondo de Garantas de Servicios Pblicos Fundamentales o los
Fondos de Convergencia. En el seno de la Unin Europea podemos apuntar el Fondo Europeo
de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo y el Fondo Europeo de Orientacin y
Garanta Agrcola (FEOGA) o el Fondo de Cohesin.

Tema 16
El tribunal constitucional.
INTRODUCCIN
Origen histrico
A)

En Los Estados Unidos de Amrica

El precedente clave que siempre traemos a colacin los profesores de la asignatura es la

clebre sentencia dictada por el Juez Marshall, en 1803, en el caso Marbury vs. Madison, que
result relevante porque el Juez Marshall construy un razonamiento que permita a los
Tribunales de Justicia el control judicial de la constitucionalidad de las leyes.
En esencia, la doctrina sentada por el Juez Marshall se centra en afirmar que:
a) La Constitucin ha sido considerada, desde siempre, como la ley superior de la Nacin
por lo que los actos legislativos que repugnen a la Constitucin son nulos;
b) Si hay un conflicto entre la Constitucin y una ley aplicable a un caso concreto, el
Juzgador ha de determinar cul de tales normas en colisin es aplicable; y
c) Dado que los Tribunales han de observar la Constitucin y la misma es superior a
cualquier ley ordinaria, es la Constitucin y no sta la que ha de regir el caso que ambas contemplan, ya que otra cosa sera subvertir el fundamento de toda Constitucin
escrita
B)

En el continente europeo

El primer liberalismo no desconfiaba del legislador, sino en todo caso del Juez, que an era
nombrado por el Rey. Slo era posible abrir la mente a la posibilidad del control judicial de la
constitucionalidad de las leyes superando las tesis roussonianas y una visin demasiado
estricta del principio de divisin de poderes. A estas circunstancias vinieron a sumarse otras,
como la infravaloracin que sufri el concepto de Constitucin a raz de la Restauracin.
Es idea comnmente aceptada que la Justicia constitucional, en sentido estricto, no aflora en
el continente europeo hasta la construccin que aport el Profesor de la Universidad de
Viena, Hans Kelsen. Para el gran jurista austraco era claro:
a) Que el ordenamiento jurdico, en funcin del principio de jerarqua, constitua una
pirmide;
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Constitucional III
b) Que en la cspide de tal pirmide se encontraba la Constitucin, como lex superior,
c) Que la supremaca de la Constitucin exige un mecanismo especfico para su tutela; y
d) Que de tan necesarias garantas sobresale la necesidad de establecer un control de la
constitucionalidad de las leyes ordinarias, que por su complejidad precisa de un
rgano ad hoc, el Tribunal Constitucional.
Fue precisamente el modelo austraco el que sirvi de pauta a nuestros constituyentes de
1931 para incluir el Tribunal de Garantas Constitucionales en la Constitucin de nuestra
Segunda Repblica, desarrollada por la Ley reguladora del mismo de 1933, importante en la
consolidacin del modelo en Europa
Tras la Segunda Guerra Mundial las Constituciones italiana y alemana, confiaron el control de
constitucionalidad a un Tribunal Constitucional ad hoc, consolidando el modelo adoptado
por la Constitucin espaola de 1978, que, como ha quedado apuntado, dedica su Ttulo IX a
la composicin, competencias y funcionamiento de nuestro Tribunal Constitucional
No obstante, no es ste un sistema generalizado. En efecto, por citar slo dos ejemplos
significativos, ni existe en puridad en Francia, donde su Constitucin de 1958 instituy un
Consejo Constitucional, pero slo puede ejercer un control preventivo de la constitucionalidad
de las leyes, ni menos an existe en Gran Bretaa, que carece de sistema de Justicia
constitucional, dada su concepcin de la Constitucin como consuetudinaria, meramente
material y no propiamente obra de un poder constituyente superior al Parlamento constituido
C)

La tendencia actual a cierta convergencia entre los dos modelos histricos

Los anteriores arquetipos, el Norteamericano y el Europeo, con independencia de los

anteriores distingos histricos y de esquemas dogmticos ms o menos racionalistas, se
enfrentan en el presente a una problemtica cada vez ms anloga y de ello se deduce que
progresivamente parecen converger hacia un sistema que comparte ms elementos.
La mixtura es especialmente palpable en las nuevas democracias de Europa oriental y en las
democracias sudamericanas, que han hecho suya la preocupacin por el control de
constitucionalidad pero con frmulas que incorporan ingredientes de variado origen (en
algunas de ellas coexiste el modelo europeo de control concentrado en un Tribunal
Constitucional con el control difuso norteamericano, en cuanto que cualquier rgano
jurisdiccional puede directamente inaplicar la ley que a su juicio sea incompatible con la
Constitucin)

Los sistemas de jurisdiccin constitucional

En el plano acadmico, est consagrada la distincin entre dos sistemas diversos, en parte
fruto de distintos orgenes, pero es realista constatar que, cada vez ms, ambos toman
elementos del otro, Aunque, por ello, los Tribunales Constitucionales no suelan responder hoy
a uno de los dos sistemas en su estado puro, no deja de ser til exponer tales categoras
conceptuales.
A)

El sistema, de jurisdiccin difusa

Su paradigma es el sistema norteamericano. Nota primordial del mismo es que el control de

constitucionalidad de las leyes no se confa a un rgano especfico, sino a la totalidad de los
jueces y tribunales.
Su punto dbil radica obviamente en el peligro de resoluciones judiciales parcial o totalmente
contradictorias, de las que podra emanar una doctrina constitucional obscura, que reportara
escasa seguridad jurdica. A ello se suma el dato de que los efectos de tales sentencias, en
principio, son nter partes , es decir limitados a los contendientes en el proceso judicial en el
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Constitucional III
que se han dictado.
El contrapunto que suaviza tales riesgos lo aporta la jurisprudencia del Tribunal Supremo
norteamericano, que ha de ser seguida por los jueces ordinarios, que conforme al principio del
stare decsis, deben seguir la doctrina jurisprudencial anterior de los rganos judiciales
superiores y, en particular, claro est, la de aqul; con ello se superan contradicciones y los
efectos de una sentencia del Tribunal Supremo, en la prctica, no son meramente inter
partes,

B)

El sistema de jurisdiccin concentrada

Este es propiamente el sistema kelseniano en su estado puro. El control jurisdiccional de la

constitucionalidad de las leyes no se pone en las manos de los jueces ordinarios, sino de un
rgano especial, el Tribunal Constitucional, al que se confa en exclusiva la vigilancia de la
constitucionalidad de las leyes
Al plantearse directamente ante tan alto Tribunal la presunta inconstitucionalidad de una Ley,
la Sentencia confronta la norma legal con la constitucional y, si resuelve que hay
contravencin de esta, el fallo no surtir meros efectos "inter partes , sino generales, es decir
erga omnes , dado que conllevar la declaracin de la nulidad total o parcial de la ley
inconstitucional. De aqu que Kelsen defina al Tribunal Constitucional como un legislador
negativo, aunque, por razones prcticas, se han ido modulando los efectos de las sentencias
segn los casos, para permitir su aplicacin tras aos de vigencia -con mltiples efectos- de la
ley inconstitucional, evitar perjuicios a terceros de buena fe ,,
C)

El avance hacia sistemas mixtos

En las ltimas dcadas, se ha extendido la institucionalizacin de Tribunales Constitucionales

ad hoc, basados, en principio, en el sistema de jurisdiccin concentrada, si bien se asumen
diversos elementos del sistema de jurisdiccin difusa, que varan segn cada rgimen
constitucional
As, por ejemplo, en el sistema constitucional espaol vigente, un factor muy interesante lo
aporta la llamada cuestin de inconstitucionalidad, que cualquier juez o tribunal ordinario
puede suscitar, de oficio, ante el Tribunal Constitucional para que ste se pronuncie sobre la
posible inconstitucionalidad de una ley que el rgano de la jurisdiccin ordinaria se ve en el
trance de aplicar en un caso controvertido entre dos partes, amn de que proliferan las
llamadas sentencias interpretativas, que propiamente no anulan la ley presuntamente
inconstitucional, sino que establecen la interpretacin de la misma que ha de hacerse para
que pueda ser considerada acorde con la lex normarum, singular ejemplo de stas, lo
encontramos en la STC 31/2010, de 28 de junio, sentencia ciertamente polmica, sobre el
Estatuto de Autonoma de Catalua

CARACTERES DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Cabe subrayar los siguientes:
1. Es un rgano jurisdiccional: El estatuto de sus miembros (independientes e
inamovibles), su procedimiento (pblico y entre partes) y el valor y naturaleza de sus
decisiones (que tienen forma de providencias, autos o sentencias) son los propios de
un rgano jurisdiccional. Por si cupiera alguna duda el art 80 LOTC establece el
carcter supletorio de la Ley Orgnica del Poder Judicial y de la Ley de Enjuiciamiento
Civil para determinadas cuestiones: comparecencia enjuicio, recusacin y abstencin,
publicidad y forma de los actos, comunicaciones y actos de auxilio jurisdiccional, da y
horas hbiles, cmputo de plazos, deliberacin y votacin, caducidad, renuncia y
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desistimiento, lengua oficial y polica de estrados. Ello, sin dejar de lado el posible
recurso a la aplicacin analgica aunque ciertamente se ha hecho uso escaso de la
misma.
Tal carcter establece una diferencia esencial entre nuestro sistema y aquellos otros,
cada vez ms residuales, que confan la proteccin de la constitucionalidad de las leyes
a un rgano poltico.
2. Se trata de un Tribunal especial, situado al margen de los rganos del Poder Judicial.
Que encarna un sistema de justicia concentrada, con vocacin de asumir toda la
funcin de proteccin jurdica de la constitucin. materia sobre la que tiene una
competencia privativa, consecuentemente, no cabe recurso contra sus resoluciones,
salvo el de splica (para los autos) y el de aclaracin (para las sentencias), en plazos
brevsimos, ante el propio Tribunal Constitucional, segn dispone el art 93 LOTC y slo
l puede subsanar los defectos de procedimiento (art 94 LOTC)

La Constitucin (en su Ttulo IX) lo concibe al margen de la potestad jurisdiccional

ordinaria reglada en lo fundamental por el Ttulo VI de la Constitucin y en
consecuencia no est gobernado por el Consejo General del Poder Judicial.,
Propiamente el Tribunal Constitucional no es un rgano superior al Tribunal Supremo, ya que aqul asume el control de consitucionalidad y ste corona la
estructura jerrquica de un Poder judicial que tiene encomendado el control de
legalidad. Los casos ordinarios que agotan sus recursos ante los Tribunales
Superiores de Justicia de las respectivas CCAA o ante el propio Tribunal Supremo no
pueden ser objeto de reconsideracin ordinaria en el Tribunal Constitucional, que
no es una nueva y ltima instancia. Cuestin distinta es que, los jueces o tribunales
ordinarios se vean en el trance de plantearle una cuestin de inconstitucionalidad
por dudar sobre la posible inconstitucionalidad de una norma con rango de ley, de
cuya validez dependa el fallo. Tambin cabe en la prctica -aunque con alcance muy
excepcional- la revisin por el Tribunal Constitucional de sentencias de tribunales
ordinarios, incluido el Tribunal Supremo, cuando se resuelva un recurso de amparo
suscitado al calor del art 24.1 CE, por vulneracin del derecho a la tutela judicial
efectiva.
3. Como Tribunal de Justicia no puede actuar de oficio Ha de limitarse a entender de
los casos que se le susciten por una parte dotada de legitimacin activa al efecto.
Esta es una nota significativa del Tribunal Constitucional que explica tanto las
especiales limitaciones con que est regulada la legitimacin activa para suscitar
determinados recursos ante l, como la exclusin de la llamada accin popular.
Tal caracterstica no se desvirta porque el art 84 LOTC establezca que El Tribunal,
en cualquier tiempo anterior a la decisin, podr comunicar a los comparecidos en el proceso
constitucional la eventual existencia de otros motivos distintos de los alegados, con
relevancia para acordar lo procedente sobre la admisin o inadmisin y, en su caso, sobre la
estimacin o desestimacin de la pretensin constitucional Tampoco porque, al amparo

del art 89 LOTC, el Tribunal Constitucional pueda acordar pruebas de oficio, ya que
estos elementos son compatibles con el concepto de justicia rogada que preside
nuestro sistema de justicia constitucional
4. De! carcter propio del Tribunal Constitucional deriva el de las sentencias que emanan
del mismo. En efecto, dichas sentencias, equipadas del mayor valor que se puede
reconocer en un ordenamiento jurdico a una resolucin jurisdiccional, y que se
publican en el BOE, como dispone al art 164 CE tienen valor de cosa juzgada a partir del
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da siguiente de su publicacin y no cabe recurso alguno contra ellas.

El mismo precepto constitucional aade que las sentencias que declaren la inconstitucionalidad de una ley o de una norma con fuerza de ley y todas las que no se limiten a la
estimacin subjetiva de un derecho, tienen plenos efectos frente a todos.
Es decir, planteado un recurso concreto ante el Tribunal Constitucional, la sentencia
que se dicte en el mismo declarando la inconstitucionalidad de una norma con rango
de ley o restaurando en cualquier otra forma el imperio de la Constitucin (salvo las
que se limiten a la estimacin subjetiva de un derecho) no limitan sus efectos a las
partes incursas en el caso controvertido, sino que tienen efectos erga omme.

COMPOSICIN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

La cuestin del factor poltico en la configuracin del Tribunal
La Constitucin espaola opta, en pro de un rgano especfico, el Tribunal Constitucional,
cuyos miembros no tienen que ser miembros de la carrera judicial (es decir, del Cuerpo
nico mencionado en el art 122.1 de la Constitucin), bastando que concurra en ellos la
circunstancia de ser considerados juristas de reconocida competencia, en los trminos que
precisa el art. 150.2 de la Constitucin. La eleccin parlamentaria de la mayora de sus
miembros y la de ndole gubernamental de otros dos de sus componentes abre las puertas a la
reflexin sobre la politicidad o apoliticidad de un rgano de tal composicin.

La composicin segn la Constitucin

El primer inciso del art. 159.1 CE dispone que El Tribunal Constitucional se compone de doce
miembros nombrados por el Rey. El numero par de miembros sorprende prima facie. Se
prefera que el Tribunal tuviese una composicin impar, pero, los caminos del consenso
desembocaron en un Tribunal Constitucional de doce miembros. Anotemos entre parntesis
que el nombramiento por el Rey de los miembros de tan alto tribunal, segn es propio de una
monarqua parlamentaria, responde al viejo adagio segn el cual el Rey nombra pero no
elige Ciertamente en este caso, como en tantos otros, el Monarca se nos muestra como un
centro de imputacin de actos que verdaderamente tienen otro autor, que en este caso se
residencia en los rganos colegiados a los que corresponde constitucionalmente formular las
correspondientes propuestas
El propio art. 159 1 dispone a quin corresponde formular la propuesta vinculante de
nombramiento de tales doce miembros:
-

cuatro a propuesta del Congreso por mayora de tres quintos de sus miembros;

cuatro a propuesta del Senado, con idntica mayora;

dos a propuesta del Gobierno, y

dos a propuesta del Consejo General del Poder Judicial

Tal composicin no fue pactable en el seno de la Ponencia que elabor, en su da, el

anteproyecto de Constitucin, circunstancia que se suma a que tampoco la Ponencia pudo
convenir la estructura de otros rganos constitucionales de singular significado, como fue el
caso del Congreso de los Diputados o del Senado.
Efectivamente, la composicin del Tribunal Constitucional slo se consensu en la ulterior fase
de negociaciones secretas durante los trabajos de la Comisin del Congreso de los Diputados
El acuerdo fue particularmente complejo de alcanzar, pero se logr con una frmula distinta a
cuantas ofrece el panorama del Derecho comparado, pues mientras en Alemania el origen es
enteramente parlamentario (la mitad de sus miembros se elige por cada Cmara), en Espaa
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se acept que una mayora de dos tercios -pero no la totalidad- de los miembros del Tribunal
Constitucional tuvieran tal cuna parlamentaria,
Con independencia del origen de las propuestas, los doce miembros se consensuaran entre
los dos grandes partidos entre juristas de primer nivel de prestigio. Tal compromiso se
cumpli rigurosamente en 1979 incluso en lo concerniente a los dos miembros del Tribunal
Constitucional formalmente propuestos unilateralmente por el Gobierno y, en cierta forma,
en lo relativo a los que lo fueron por el Consejo General del Poder Judicial,
Claro est que a la hora de abordar la composicin de nuestro Tribunal Constitucional no slo
hay que glosar su nmero de miembros y los rganos que proponen al Rey su nombramiento
Al menos hay que parar mientes en los requisitos exigidos a los juristas nombrables.
En efecto, el art 159.2 CE dispone que los miembros del Tribunal Constitucional debern ser
nombrados entre Magistrados y Fiscales, Profesores de Universidad, funcionarios pblicos y
Abogados, todos ellos juristas de reconocida competencia con ms de quince aos de ejercicio
profesional
Los miembros de nuestro Tribunal Constitucional merecen sin duda el mayor respeto y
consideracin, pero s hay que constatar que la amplitud de la redaccin del art 159 2 CE es
notable y deja a los partidos polticos un anchsimo censo de juristas a barajar para su
inclusin en este rgano constitucional. En efecto, para empezar se exige un ejercicio
profesional (expresin impropia cuando se extiende de los abogados a los funcionarios) de tan
solo quince aos.
Con la misma intencin de flexibilizar los requisitos exigibles, se evit la prohibicin de
reeleccin que encontramos en los art 135 de la Constitucin italiana y 56 de la vigente
Constitucin francesa, lo que ha permitido la solucin adoptada por el art. 16.2 de la Ley
Orgnica del Tribunal Constitucional de que los cargos sean renovables aunque no para el
periodo inmediato, de la que ya se ha hecho uso en algn caso
Y, sobre todo, se abri el abanico a la hora de describir la calificacin que es tan amplia que en
la prctica cabe todo jurista que tenga una vida profesional de al menos quince aos
Ciertamente el criterio constitucional de que los miembros gocen de reconocida
competencia es un concepto jurdico indeterminado y el mismo en la vida real slo parece
significar que es el propio nombramiento el que reconoce discrecionalmente la competencia.

La aplicacin ideal de los criterios constitucionales

Las vacantes que le corresponde cubrir unilateralmente al Gobierno respecto de los miembros
de su origen, de ordinario se cubren naturalmente con miembros que se estiman idneos
desde el Gobierno; la posible afinidad no es enervable.
Las dos plazas a cubrir desde el Consejo del Poder Judicial tienen el sesgo de la mayora
coyuntural del mismo que, dada la composicin de tal rgano, guarda alguna relacin con la
mayora parlamentaria de la coyuntura poltica en que se ha procedido a renovar dicho
Consejo. Eso s, en principio, por esta va se nombra a dos miembros del Tribunal
Constitucional pertenecientes a la carrera judicial (en la que, si bien parece haber una mayora
conservadora per natura, no falta un ala ms o menos progresista). Aunque la experiencia
acredite que tambin por otras vas acceden al Tribunal numerosos Magistrados de la carrera
judicial .
Cuestin que por cierto precisara de mayor detenimiento es el de la idoneidad de los jueces y
magistrados de carrera, acostumbrados en nuestro pas a producir sentencias y otras
resoluciones particularmente breves en aplicacin de las leyes, para elaborar las extensas y
complejas sentencias que ha de dictar el Tribunal Constitucional.

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Ms sofisticada es la dinmica de cobertura de los cuatro miembros del Tribunal
Constitucional propuestos por el Congreso de los Diputados y de los otros cuatro que se
nombran a propuesta del Senado. Para estos supuestos las Cmaras parlamentarias han de
formular su acuerdo, de conformidad con el espritu y la letra de la Constitucin, mediante
una mayora cualificada de tres quintos de sus miembros. Esta mayora excluye, en la prctica
de la vida poltica espaola, la posibilidad de que con el exclusivo apoyo del partido que
respalda al Gobierno se puedan proponer a los ocho miembros del Tribunal Constitucional a
que nos referimos. La mayora parlamentaria gubernamental ha de consensuar tales
nombramientos
Ciertamente, cuando se redact la Constitucin, se present en los debates constituyentes
este dispositivo de mayora cualificada de tres quintos como la principal garanta de que los
miembros del Tribunal, lejos de ser mero reflejo del color del Gobierno de turno, seran
juristas de singular prestigio en torno a cuyo peso especfico se cuajara un amplio consenso,
al menos, entre los dos principales partidos polticos, y esta perspectiva es an hoy recogida
como una garanta operativa de la constitucin apoltica del Tribunal en no pocos manuales y
tratados de nuestra Disciplina
Sin embargo, la prctica aplicativa del art 159 de la Constitucin ha derivado en la mayor parte
de los casos en una direccin bien diferente. As, ha sido frecuente que, cuando llega el
momento de renovar cuatro vacantes de una de las Cmaras, el partido poltico que est
asumiendo la responsabilidad de gobernar se considera con derecho a cubrir dos vacantes con
juristas de su confianza, A la vez se reconoce al principal partido de la oposicin el derecho de
designar a otro y, de hecho, slo el cuarto ha solido ser objeto de detallado dilogo y
subsiguiente consenso,
La prctica anterior tiene una modalidad algo ms compleja en aquellas legislaturas en que el
partido gobernante obtuvo en las elecciones generales una mayora parlamentaria no
absoluta. En tales casos (que se han producido en cuatro ocasiones de las seis ltimas
elecciones) no ha resultado extrao que el partido con mayor nmero de escaos en el
Congreso ha solido cerrar algn acuerdo con CIU (el nacionalismo cataln) para poder gozar de
mayora parlamentaria; de modo que CIU pudo exigir bien que el consenso le permitiese bien
vetar a los posibles miembros del Tribunal Constitucional que estimase centralistas, bien
incluir en el cupo reservado al partido del Gobierno a un hombre suyo, bien ambas cosas a la
vez.
Es cierto que tal dinmica tiene, ms que frenos, algn contrapeso significativo, como la
renovacin por tercios del Tribunal, que puede equilibrar su composicin. Pero este factor de
equilibrio no resuelve el mayor problema que emana de los condicionantes de la poltica real:
Se dan casos en la propuesta de los miembros del Tribunal en que pesa, ms que su
reconocida competencia, su reconocida afinidad al partido que los respalda, aunque desde
luego hay siempre miembros que gozan del mejor nivel como juristas
Parece obvio que las indicadas prcticas observadas en ocasiones respecto de la composicin
del Tribunal Constitucional ni son las mejores desde el plano terico ni son las que pueden
deparar mayor prestigio a tan alto Tribunal. De hecho el elevado nivel de la Jurisprudencia del
Tribunal Constitucional durante sus primeros tres aos (en que, como hemos apuntado todos
sus miembros haban sido consensuados entre juristas del mayor prestigio) nos tememos que
no ha vuelto a ser alcanzado

ORGANIZACIN
Organizacin jurisdiccional
Normalmente se atribuye a la circunstancia de que la Constitucin conciba al Tribunal
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Constitucional como un rgano unitario, la omisin de referencias a su estructura interna,
pero ello radica en que la Constitucin opt por dejar su complemento a la Ley Orgnica del
Tribunal Constitucional.
Conforme a lo dispuesto en la misma, este rgano se encuentra organizado en:
A)

El Pleno

Est compuesto por los doce magistrados y naturalmente encabezado por su Presidente.
Conoce de una amplia relacin de cuestiones:
a) De la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los tratados internacionales;
b) De los recursos de inconstitucionalidad contra las leyes y dems disposiciones con valor
de ley, excepto los de mera aplicacin de doctrina, cuyo conocimiento podr atribuirse
a las Salas en el trmite de admisin. Al atribuir a la Sala el conocimiento del recurso,
el Pleno deber sealar la doctrina constitucional de aplicacin;
c) De las cuestiones de constitucionalidad que reserve para s; las dems debern
deferirse a las Salas segn un turno objetivo;
d) De los conflictos constitucionales de competencia entre el Estado y las Comunidades
Autnomas o de los de stas entre s;
e) De las impugnaciones previstas en el apartado 2 del artculo 161 de la Constitucin;
f) De los conflictos en defensa de la autonoma local;
g) De los conflictos entre los rganos constitucionales del Estado;
h) De las anulaciones en defensa de la jurisdiccin del Tribunal previstas en el artculo 4.3;
i) De la verificacin del cumplimiento de los requisitos exigidos para el nombramiento de
Magistrado del Tribunal Constitucional;
j)

Del nombramiento de los Magistrados que han de integrar cada una de las Salas;

k) De la recusacin de los Magistrados del Tribunal Constitucional;

l)

Del cese de los Magistrados del Tribunal Constitucional en los casos previstos en el
artculo 23;

m) De la aprobacin y modificacin de los reglamentos del Tribunal;

n) De cualquier otro asunto que sea competencia del Tribunal pero recabe para s el
Pleno, a propuesta del Presidente o de tres Magistrados, as como de los dems
asuntos que le puedan ser atribuidos expresamente por una ley orgnica
B)

Las Salas

Consta de dos salas, compuestas de seis Magistrados cada una; presidida la pr imera por el
Presidente y la segunda por el Vicepresidente,
Conocen de los recursos de amparo por violacin de los derechos y libertades referidos en el
art 53.2 CE, los asuntos que, atribuidos al Tribunal Constitucional, no sean competencia del
Pleno y las cuestiones cuyo conocimiento se haya atribuido a las secciones, pero que
entiendan que por su importancia deba resolver la propia Sala, En el caso de los recursos de
inconstitucionalidad, como ya hemos visto, pueden serles atribuidos la resolucin de los de
mera aplicacin de doctrina.
Es importante precisar que debern someterse a la decisin del Pleno aquellos casos que en
cualquiera de las dos Salas entendiera necesario apartarse de la doctrina constitucional
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precedente sentada por el Alto Tribunal
C)

Las Secciones

En el seno de cada Sala hay dos secciones, cada una de ellas formada por tres Magistrados.
Hasta la reforma de la LOTC de 2007 conocan exclusivamente del despacho ordinario y la
decisin sobre la admisibilidad o inadmisibilidad de los recursos. Posteriormente, han sido
competentes tambin para conocer y resolver asuntos de amparo (art 48 LOTC) que la Sala les
haya podido diferir; en aquellos casos en que para su resolucin sea aplicable doctrina
consolidada del Tribunal Constitucional (art. 52 2 LOTC).

Tema 17
Competencias del Tribunal Constitucional I
EL RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD Y SUS MODALIDADES
El control de constitucionalidad de la actividad legislativa es la piedra clave de toda la
explicacin histrica del origen y construccin conceptual de la necesidad de que en el
entramado jurdico constitucional exista un Tribunal Constitucional y ciertamente, la
supervisin de la actividad legislativa, a travs del recurso de constitucionalidad, es la funcin
primordial de todo Tribunal Constitucional
Es verdad que el control de constitucionalidad, segn se desprende de los arts 161.1 CE y 27
LOTC, procede frente a la accin de todos los poderes pblicos (art. 9.1CE) y que esta
evidencia tiene su reflejo en la jurisprudencia del propio Tribunal Constitucional, pero no es
menos cierto que el terreno en que ste despliega sin ambages su cometido es en el del
control de la actividad legislativa.
A juicio del Tribunal Constitucional es funcin suya no slo velar porque el legislador
constituido no contravenga -ni material ni formalmente- los mandatos constitucionales, sino
tambin definir la potestad legislativa ordinaria de modo que la misma ni sustituya la funcin
del poder constituyente, ni invada la que es propia del Tribunal Constitucional.
Consecuentemente es preciso retener una idea bsica: la funcin principal del recurso de
inconstitucionalidad, como ha reconocido el propio Tribunal, es la defensa objetiva de la
Constitucin, afirmar su primaca y privar de todo efecto a las leyes contrarias a la misma, excluyendo
del ordenamiento a las disconformes con la Constitucin

Objeto del control

El mbito de control de la constitucionalidad de las leyes se define genricamente en el ya
citado art 161.1a CE, que se refiere al recurso de inconstitucionalidad contra leyes y
disposiciones normativas con fuerza de ley .
El desarrollo normativo de tal previsin constitucional ha sido asumido por el art. 27.2 LOTC,
conforme al cual son susceptibles de declaracin de inconstitucionalidad:
a) Los Estatutos de Autonoma y las dems Leyes Orgnicas.
b) Las dems Leyes, disposiciones normativas y actos del Estado con fuerza de Ley. En
el caso de los Decretos legislativos, la competencia del Tribunal se entiende sin
perjuicio de lo previsto en el n 6 del art 82 de la CE.
c) Los Tratados internacionales
d) Los Reglamentos de las Cmaras y de las Cortes Generales

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e) Las Leyes, actos y disposiciones normativas con fuerza de ley de las Comunidades
Autnomas, con la misma salvedad formulada en el apartado b) respecto de los
casos de delegacin legislativa,
f)

Los Reglamentos de las Asambleas legislativas de las CCAA

Aunque algn autor ha sostenido que tal enumeracin no contiene un numerus clausus,
nosotros llegamos a opinin contraria, tanto a la vista de la letra de este precepto de la LOTC,
como de que en el art. 2 h del mismo texto normativo la apertura del mbito de conocimiento
del Tribunal Constitucional se efecta para casos diferentes
Por otra parte, somos de la opinin de que en nuestro sistema constitucional no hay lugar en
la prctica para la llamada inconstitucionalidad por omisin.

El parmetro de constitucionalidad
El art 28.1 LOTC es el precepto clave en esta materia. Dispone literalmente que: Para apreciar
la conformidad o disconformidad con la Constitucin de una Ley, disposicin o acto con fuerza de Ley del
Estado o de las Comunidades Autnomas, el Tribunal considera, adems de los preceptos
constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hubieran dictado para delimitar las
competencias del Estado y de las diferentes Comunidades Autnomas o para regular o armonizar el
ejercicio de las competencias de stas Aunque no se citan los Estatutos de Autonoma es

evidente que stos son las ms importantes leyes orgnicas de delimitacin de competencias
entre el Estado y las respectivas CCAA,
Al amparo de este precepto y de la doctrina francesa sobre el bloque de constitucionalidad,
, el Alto Tribunal -que ha empleado las expresiones parmetro de constitucionalidad, canon
de constitucionalidad y bloque de constitucionalidad como sinnimos-, desde su Sentencia
10/1982 estableci que el parmetro de constitucionalidad ha de servir de base para
enjuiciar la Ley impugnada y que el bloque de constitucionalidad hace referencia a un
conjunto de disposiciones utilizables como parmetro de la legitimidad constitucional de las
leyes pero no a contenidos normativos concretos que no puedan ser modificados de acuerdo
con el procedimiento previsto segn la naturaleza de cada disposicin
Luego el juicio de inconstitucionalidad se efecta conforme a un parmetro complejo, dado
que est integrado por un conjunto plural de normas
Dos delicadas dificultades suscita el parmetro de constitucionalidad:
a. La mutabilidad del canon de constitucionalidad durante la tramitacin de un recurso de
inconstitucionalidad:
Dado que la Constitucin, en cierta medida, puede ser calificada de Constitucin
abierta, el Tribunal Constitucional ha admitido la naturaleza mutable del parmetro de
constitucionalidad, dado el inters objetivo que persigue el control de constitucionalidad de las leyes. Ello equivale a reconocer que, en determinados mbitos, el legislador
orgnico e incluso el ordinario tiene en sus manos la posibilidad de que algo que hoy
es constitucional maana deje de serlo y a la inversa
Pues bien, si durante la tramitacin de un recurso, el canon de constitucionalidad es
alterado, el parmetro de constitucionalidad queda configurado por la legislacin de
referencia en ese momento vigente, con independencia de cual estuviera en vigor en
el da en que se interpuso el recurso.
b. La hiptesis de que ciertas normas integrantes del parmetro de constitucionalidad se
encuentren afectadas de inconstitucionalidad
Estamos en presencia de una cuestin de difcil tratamiento, toda vez que la LOTC
parte del principio de que el Tribunal Constitucional no puede declarar de oficio
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inconstitucional una ley (tanto si sta es integrante del llamado bloque de
constitucionalidad como si no lo es), con la nica excepcin de aquellos casos en que
en el seno de la misma norma, junto a los preceptos impugnados haya otros a los que
la declaracin de inconstitucionalidad deba extenderse por conexin o consecuencia
(art, 39 1 LOTC).

El curso del proceso

A) La Legitimacin activa
El Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre el fundamento de la legitimacin activa en
el recurso de inconstitucionalidad, al predicar de los sujetos legitimados que estn investidos
por la Constitucin (art 162, l,a) y por la Ley (arts ,32 y 82,1 LOTC) de legitimacin para
promover procesos constitucionales no en atencin a su inters, sino en virtud de la alta
cualificacin poltica que se infiere de su respectivo cometido constitucional,
El criterio constitucional se recoge en la definicin plasmada en el art 162 1 CE, conforme al
cual estn legitimados para interponer el recurso de inconstitucionalidad el Presidente del
Gobierno, el Defensor del Pueblo, cincuenta Diputados, cincuenta Senadores, los rganos
colegiados ejecutivos de las Comunidades Autnomas y, en su caso, las Asambleas de las
mismas
En desarrollo de tal precepto constitucional, el art 32 de la LOTC dispone que la legitimacin,
cuando se trate de Estatutos de Autonoma y dems Leyes del Estado, o en cualesquiera de
sus formas, y disposiciones normativas y actos del Estado o de las Comunidades Autnomas
con fuerza de Ley, tratados internacionales y Reglamentos de las Cmaras y de las Cortes
Generales, corresponde al Presidente del Gobierno, al Defensor del Pueblo, a cincuenta
Diputados o cincuenta Senadores. La legitimacin de los rganos colegiados ejecutivos y las
Asambleas de las Comunidades Autnomas, corresponder contra las Leyes, disposiciones o
actos con fuerza de Ley del Estado que puedan afectar a su propio mbito de autonoma.
Se ha desarrollado una cierta polmica doctrinal sobre qu significado tiene la expresin leyes
que puedan afectar a su propio mbito de autonoma, en base a debatir si cabe o no la
identificacin entre inters propio y competencias propias
Sobre el mtodo de representacin de los rganos legitimados para promover recursos de
inconstitucionalidad ha de estarse a lo dispuesto en el art 82 LOTC, precepto conforme al que
los rganos o el conjunto de Diputados o Senadores legitimados actuarn representados por
el miembro o miembros que designen o por un comisionado nombrado al efecto. Los rganos
ejecutivos, del Estado o de las Comunidades Autnomas, sern representados y defendidos
por sus Abogados -por los rganos ejecutivos del Estado actuar el Abogado del Estado-,

B) El iter procesal
Los arts 33 y 34 LOTC regulan el procedimiento que debe seguir un recurso de
inconstitucionalidad
1. Plazo de interposicin. Se establece un plazo para interponer el recurso de tres meses
desde la publicacin oficial de la ley, disposicin o acto con fuerza de ley que se
pretenda impugnar
Respecto del cmputo del plazo de interposicin contra leyes aprobadas y publicadas
al final de la legislatura, en que el plazo transcurre tras finalizar el mandato de los
parlamentarios, el Tribunal Constitucional ha entendido prorrogado el mandato de los
parlamentarios a los meros efectos del ejercicio por los mismos de la accin de inconstitucionalidad.

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No obstante, el Presidente del Gobierno y los rganos colegiados ejecutivos de las
Comunidades Autnomas podrn interponer el recurso de inconstitucionalidad en el
plazo de nueve meses contra leyes, disposiciones o actos con fuerza de Ley en relacin
con las cuales, y con la finalidad de evitar la interposicin del recurso se cumplan los
requisitos al efecto establecidos
Dichos requisitos son los siguientes:

Que se rena la Comisin Bilateral de Cooperacin entre la Administracin General del Estado y la respectiva Comunidad Autnoma, pudiendo solicitar su
convocatoria cualquiera de las dos Administraciones;

Que en el seno de la mencionada Comisin Bilateral se haya adoptado un acuerdo

sobre iniciacin de negociaciones para resolver las discrepancias, pudiendo instar,
en su caso, la modificacin del texto normativo. Este acuerdo podr hacer
referencia a la invocacin o no de la suspensin de la norma en el caso de
presentarse el recurso en el plazo previsto;

Que el acuerdo sea puesto en conocimiento del Tribunal Constitucional por los
iganos anteriormente mencionados dentro de los tres meses siguientes a la
publicacin de la Ley, disposicin o acto con fuerza de Ley, y se inserte en el
Boletn Oficial del Estado y en el Diario Oficial de la Comunidad Autnoma
correspondiente

2. El contenido de la demanda: la accin de inconstitucionalidad se ejerce mediante

presentacin de la oportuna demanda ante el Tribunal Constitucional, que ha de
contener estos tres elementos:
a. Las circunstancias de identidad de las personas u rganos que ejercitan la
accin y, en su caso, de los comisionados
b. Concrecin de la Ley, disposicin o acto impugnado, en todo o en parte.
Debe haber congruencia entre la pretensin deducida y el contenido de la
norma impugnada, para evitar que puedan ser objeto de recurso cuestiones o
materias no reguladas por la ley recurrida, sino por otras a las que la recurrida
sirven slo de presupuesto.
c. Precisar el precepto constitucional que se entiende infringido. No slo ha de
fijarse el objeto de la impugnacin, sino tambin, con claridad y precisin, el
fundamento de la supuesta inconstitucionalidad. Tampoco caben demandas
genricas en lo concerniente a los motivos por los que se contraviene el orden
constitucional,
No obstante, el Tribunal Constitucional podr fundar la declaracin de inconstitucionalidad en la infraccin de cualquier precepto constitucional, haya o no
sido invocado en el curso del proceso (art. 39 2 LOTC).
3. Admisin a trmite de la demanda. Aunque la LOTC no regula explcitamente el trmite
de admisin para el recurso de inconstitucionalidad, el mismo existe como
consecuencia de que hay unos requisitos procesales para la interposicin del recurso,
cuyo cumplimiento est sometido a control. La correspondiente prctica del Tribunal
Constitucional genera, en ocasiones, el que se dicte un Auto de inadmisine una
sentencia de inadmisin
4. Sujetos llamados a personacin. Admitida a trmite, se da traslado de la demanda al
Congreso de los Diputados y al Senado, al Gobierno (por conducto del Ministerio de
Justicia) y, cuando el objeto del recurso fuera una norma con rango de Ley dictada por
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una Comunidad Autnoma, a los rganos legislativo y ejecutivo de la misma, a fin de
que puedan per sonarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimaren
oportunas. La personacin y la formulacin de alegaciones debern hacerse en el
plazo de quince das

C) La sentencia
El legislador orgnico estableci que cumplidos los trmites anteriores, el Tribunal
Constitucional dictar sentencia en el breve plazo de diez das, salvo que, mediante resolucin
motivada, el propio Tribunal estime necesario un plazo ms amplio, que, en ningn caso,
podr exceder de treinta das. Pero, de hecho, el Tribunal dicta sus sentencias en estos
recursos, al margen de todo plazo, cuando buenamente su agenda y el cielo se lo permiten
Los efectos de las sentencias dictadas en los recursos de inconstitucionalidad se definen en el
art 164 CE y en los arts 38 a 40 LOTC:
1. La admisin del recurso no suspender la vigencia ni la aplicacin de la ley, Excepto en
los supuestos en que el Gobierno se ampare en el art 161.2 CE
2. Las sentencias tienen valor de cosa juzgada (no cabe la interposicin de otro recurso
contra ellas o por la misma causa) a partir del da siguiente al de su publicacin en el
BOE Y tienen plenos efectos frente a todos (es decir, erga omnes)
3. Las sentencias que declaren la inconstitucionalidad declararn igualmente la nulidad de
los preceptos impugnados, as como, en su caso, la de aquellos otros de la misma Ley,
disposicin o acto con fuerza de Ley a los que deba extenderse por conexin o
consecuencia
4. La declaracin de inconstitucionalidad expulsa la norma afectada del ordenamiento
jurdico. El Tribunal Constitucional acta as como un legislador negativo y de sus
sentencias puede decirse que tienen efectos ex nunc

Otras modalidades del recurso

El recurso de inconstitucionalidad stricto sensu, es el primero de los recursos de cuyo
conocimiento el art. 161 1 hace competente al Tribunal Constitucional, pues no en vano es,
del que histricamente trae causa el propio Tribunal. Pero existen otras vas que para dilucidar
la posible inconstitucionalidad de normas situadas en la jerarqua normativa.
A)

La cuestin de inconstitucionalidad promovida por los rganos de la

jurisdiccin ordinaria

El mecanismo de control de constitucionalidad de las normas legales es concebido

comnmente por la doctrina como una manifestacin de que nuestro sistema de jurisdiccin
constitucional concentrada deja una puerta abierta al sistema de jurisdiccin difusa, toda vez
que a travs de la llamada por el art 163 CE cuestin (que no recurso): cuando un rgano
judicial considere, en algn proceso, que una norma con rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez
dependa el fallo, pueda ser contrara a la Constitucin, plantear la cuestin ante el Tribunal
Constitucional en los supuestos, en la forma y con los efectos que establezca la ley, que en ningn caso
sern suspensivos. No se trata de un mecanismo procesal de naturaleza residual, sino dotado

de la mayor importancia prctica.

La persona fsica o jurdica que entiende que una norma con fuerza de ley es nula por
inconstitucional no puede provocar en abstracto un recurso de inconstitucionalidad, pero, en
el caso de que la norma le sea de aplicacin determinante en un proceso en el que es parte,
podr solicitar del juez o tribunal que entiende de su caso que el mismo interponga cuestin
de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, para que este alto Tribunal resuelva
sobre la presunta inconstitucionalidad de la norma de cuya validez dependa el fallo.
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Constitucional III
El hecho es que la llamada cuestin de inconstitucionalidad se puede suscitar por el rgano de
la jurisdiccin ordinaria ante el Tribunal Constitucional, bien de oficio, bien a instancia no
vinculante de parte, en cuyo caso aqul hace las veces de filtro y decide sobre la procedencia
de interponer formalmente la cuestin ante el alto guardin de la Constitucin. Es, en suma,
una iniciativa que corresponde exclusivamente al juezy no un derecho de las partes, las cuales
slo pueden sugerir la pertinencia de suscitar la cuestin, quedando a la libre decisin del
rgano jurisdiccional ordinario el promover o no la cuestin (arts, 35 y 36 LOTC),
Como dispone el art 35.1 de la LOTC, el rgano judicial slo podr plantear la cuestin una vez
concluso el procedimiento y dentro del plazo para dictar sentencia, debiendo concretar la Ley
o norma con fuerza de Ley cuya constitucionalidad se cuestiona, el precepto constitucional
que se supone infringido y especificar y justificar en qu medida la decisin del proceso
depende de la validez de la norma en cuestin. Antes de adoptar mediante auto su decisin
definitiva, el rgano judicial oir a las partes y al Ministerio Fiscal para que en el plazo comn e
improrrogable de diez das puedan alegar lo que deseen sobre la pertinencia de plantear la
cuestin de inconstitucionalidad, resolviendo el Juez seguidamente y sin ms trmite en el
plazo de tres das. Dicho auto no ser susceptible de recurso de ninguna clase. No obstante, la
cuestin de inconstitucionalidad podr ser intentada de nuevo en las sucesivas instancias o
grados en tanto no se llegue a sentencia firme.
Podr el Tribunal Constitucional rechazar, en trmite de admisin, mediante auto motivado y
sin otra audiencia que la del Fiscal General del Estado, la cuestin de inconstitucionalidad
cuando faltaren las condiciones procesales o fuere notoriamente infundada la cuestin
suscitada.
Deber dar traslado de la cuestin al Congreso y al Senado, al Fiscal General del Estado, al
Gobierno y en caso de tratarse de una disposicin normativa con fuerza de ley de una
Comunidad Autnoma a la representacin de esta, pudiendo todos ellos personarse y
formular alegaciones
Finalmente dictar sentencia, que, como cualquier otra dictada en un procedimiento de
declaracin de inconstitucionalidad, tiene valor de cosa juzgada, vincula a todos los poderes
pblicos y produce efectos generales desde la fecha de su publicacin en el BOE.
B)

El control previo de constitucionalidad de los Tratados internacionales

Conforme a lo previsto en el art 161 I d CE el Tribunal Constitucional es competente para

conocer de las dems materias que le atribuyan la Constitucin o las leyes orgnicas.
El control previo de inconstitucionalidad est reservado en la LOTC a los tratados
internacionales. Eel art 95 CE, tras disponer en su primer apartado que la celebracin de un
Tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitucin exigir la
previa revisin constitucional, establece en su siguiente prrafo que bien el Gobierno o bien
cualquiera de las Cmaras podr requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe
o no esa contradiccin
Si embargo, Aunque ha recabado, desde la entrada en vigor de la Constitucin, amplia
atencin de la doctrina cientfica, no cabe desconocer que se trata de una va apenas utilizada
en dos ocasiones:

en 1992, con motivo de la necesaria ratificacin por Espaa del Tratado de

Maastricht;

en 2004, con ocasin del Tratado por el que se estableca una Constitucin para
Europa.

Mediante esta modalidad de control de constitucionalidad, el Gobierno o cualquiera de ambas

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Cmaras podrn requerir al Tribunal Constitucional para que se pronuncie sobre la existencia
o inexistencia de contradiccin entre la Constitucin y las estipulaciones de un tratado
internacional cuyo texto estuviera ya definitivamente fijado, pero al que no se hubiera
prestado an el consentimiento del Estado
En cualquier momento podr el Tribunal Constitucional solicitar de los rganos del Estado o de
las Comunidades Autnomas, o de cualquier persona fsica o jurdica, cuantas aclaraciones se
estimen necesarias; finalmente, emitir su declaracin, que, de acuerdo con lo establecido en
el art. 95 CE tendr carcter vinculante.

EL RECURSO DE AMPARO CONSTITUCIONAL

Un recurso excepcional
Si al Tribunal Constitucional se le reserva por nuestra Constitucin el poder decir una ltima
palabra en materia de amparo de derechos fundamentales es esencialmente por la coherencia
con que se concibe la extensin del principio de jurisdiccin concentrada en favor de aqul (no
en vano se trata de un recurso que protege los derechos de los ciudadanos, y que al tiempo
sirve a la proteccin objetiva de la Constitucin) y tambin a la conveniencia de formular una
doctrina constitucional sobre el alcance y contenido de los derechos y libertades consagrados
constitucionalmente.
En el art 53.2 CE el amparo ordinario de tales derechos y libertades se confa a los Tribunales
ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a
travs del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional De modo que el recurso de amparo
ante el Tribunal Constitucional no est-a diferencia del ordinario-previsto para todo caso, sino
para aqullos que determine la LOTC en su caso , como se deduce tambin con idntica
claridad de la letra del art. 161b) CE, que reserva el recurso de amparo ante el Tribunal
Constitucional a los casos y (en las) formas que la ley establezca.
La solucin constitucional era una frmula que permita compatibilizar la asuncin del
principio de jurisdiccin concentrada con la evidencia que el nmero de casos que podan
llegar a ser objeto de recurso de amparo sera -a la vista de la experiencia extranjera ms
prxima- suficientemente alto como para tener que atribuir la tutela de los derechos
fundamentales bsicamente a los rganos de la jurisdiccin ordinaria, habindose de concebir
y regular el amparo ante el Tribunal constitucional como un recurso excepcional
Estamos, as, en presencia de un recurso de carcter extraordinario, y aun subsidiario.

La acentuacin de la excepcionalidad por la reforma de 2007

De las reformas introducidas en la LOTC, posiblemente la ms largamente meditada y
sometida a ms sesuda elaboracin es la que ha incorporado la LO 6/2007, de 24 de mayo,
que tiene pretensiones de generalidad aunque su alcance reformador se centrase
esencialmente en el esfuerzo por reducir el nmero de recursos de amparo que el Tribunal
Constitucional debe tramitar.
La reforma aspira a lograr que la tutela y defensa de los derechos fundamentales por parte del
Tribunal Constitucional sea realmente subsidiaria de una adecuada proteccin prestada por
los rganos de la jurisdiccin ordinaria . Ello se concreta en dos novedades
a) Nueva configuracin del trmite de admisin del recurso de amparo: Frente al sistema
anterior de causas de inadmisin tasadas, la reforma introdujo un sistema en el que el
recurrente debe alegar y acreditar que el contenido del recurso justifica una decisin
sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razn a su especial
trascendencia constitucional, dada su importancia para la interpretacin, aplicacin o
general eficacia de la Constitucin. Por tanto se ha invertido el juicio de admisibilidad,
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ya que se ha pasado de comprobar la inexistencia de causas de inadmisin a la
verificacin de la existencia de una relevancia constitucional en el recurso.
La STC 155/2009, de 25 de junio delimit de forma didctica los supuestos de esa
especial trascendencia constitucional en los recursos de amparo:
a. planteamiento de un problema o una faceta de un derecho fundamental sobre
el que no haya doctrina del Tribunal Constitucional.
b. planteamiento de un problema o una faceta de un derecho fundamental sobre
el que existiendo doctrina, el Tribunal Constitucional quiera aclarar o cambiar
su doctrina, pudiendo ser debido ello al surgimiento de nuevas realidades
sociales o de cambios normativos relevantes para la configuracin del
contenido del derecho fundamental, o de un cambio en la doctrina de los
rganos de garanta encargados de la interpretacin de los tratados y
acuerdos internacionales a los que se refiere el art 10 2 CE;
c. vulneracin del derecho fundamental proveniente de la ley o de otra
disposicin de carcter general;
d. vulneracin del derecho fundamental que traiga causa de una reiterada
interpretacin jurisprudencial de la ley que el Tribunal Constitucional
considere lesiva del derecho fundamental y crea necesario proclamar otra
interpretacin conforme a la Constitucin;
e. Incumplimiento general y reiterado de la doctrina del Tribunal Constitucional
sobre el derecho fundamental por la jurisdiccin ordinaria, o existencia de
resoluciones judiciales contradictorias sobre el derecho fundamental, ya sea
interpretando de manera distinta la doctrina constitucional, ya sea aplicndola
en unos casos y desconocindola en otros;
f.

negativa manifiesta del deber de acatamiento de la doctrina del Tribunal

Constitucional por parte de un rgano judicial;

g. planteamiento, ms all de los supuestos anteriores, de una cuestin jurdica

de relevante y general repercusin social o econmica o que tenga unas
consecuencias polticas generales, consecuencias que podran concurrir, sobre
todo, aunque no exclusivamente, en determinados amparos electorales o
parlamentarios.
b) Modificacin del incidente de nulidad de actuaciones
La reforma parte de la idea de que la proteccin y garanta de los derechos
fundamentales no es una tarea nica del Tribunal Constitucional, sino que los
tribunales ordinarios desempean un papel esencial en ella. Por ello, y con la
intencin de aumentar las facultades de la jurisdiccin ordinaria para la tutela de los
derechos fundamentales se modifica el incidente de nulidad de actuaciones. De modo
que se ha introducido una configuracin del incidente de nulidad de actuaciones
mucho ms amplia que la existente hasta la reforma, porque se permite su solicitud en
base a cualquier vulneracin de alguno de los derechos fundamentales referidos en el
art 53 2 CE, en lugar de la alegacin de indefensin o incongruencia prevista hasta esta
reforma. Obviamente tal ampliacin del incidente de nulidad de actuaciones, como
paso previo al recurso de amparo, busca otorgar a los tribunales ordinarios el papel de
primeros garantes de los derechos fundamentales en nuestro ordenamiento jurdico.

Los derechos protegibles en va de amparo

Por imperativos de los arts 53,2, 161 l,b) CE y 41 1 LOTC son susceptibles de amparo
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constitucional, en los casos y en las formas que la ley establece:
La igualdad ante la ley, garantizada en el art 14 CE.
Las libertades y derechos reconocidos en los arts 15 a 29 CE, que integran la seccin
primera del Captulo II del Titulo I CE
La objecin de conciencia, reconocida en el art, 30 CE

Los derechos susceptibles de amparo constitucional son sola y exclusivamente los enunciados,
materia sobre la que -por cierto- ha sentado el Alto Tribunal una jurisprudencia muy precisa,
sin que quepa extender el amparo a otros por vas indirectas. As la doctrina del Tribunal
Constitucional ha rechazado los intentos de dotar de amparo constitucional a los principios
enumerados en el art 9,3 CE bajo la excusa de vulneracin del derecho a la legalidad penal,
que consagra el art 25 CE; e igualmente ha inadmitido el amparo ante posibles violaciones de
los principios inspiradores del sistema tributario (art. 31 CE) cuando se ha recabado al calor
del art 14 CE (derecho a la igualdad ante la ley)

El objeto de la impugnacin
La Constitucin no dispone qu actos en concreto son impugnables mediante recurso de
amparo. Pero tal laguna est colmada por el art 412 LOTC, conforme al cual el recurso de
amparo protege a todos los ciudadanos frente a las violaciones de los derechos y libertades
descritos en el epgrafe anterior originadas por disposiciones, actos jurdicos o simple va de hecho
de los poderes pblicos del Estado, las Comunidades Autnomas y dems entes pblicos de carcter
territorial, corporativo o institucional, as como de sus funcionarios o agentes.

El Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de precisar que se consideran, en su caso,

objeto de impugnacin las disposiciones, actos o hechos provenientes de los Ayuntamientos,
Colegios Profesionales, Ente de Radio Televisin Espaola, etc, Y no cabe duda de que la
misma consideracin merecen los que traen causa de las entidades gestoras de la Seguridad
Social y en general de los diferentes entes pblicos, incluso de los dotados por el Derecho
administrativo de autonoma.
En evitacin de que por la va de amparo se pretenda impugnar, con carcter general y en
abstracto, cualquier disposicin reglamentaria, el Tribunal Constitucional tiene declarado que
las impugnaciones directas en amparo constitucional contra disposiciones administrativas
generales slo proceden si la lesin del derecho fundamental tiene origen directo e inmediato
en la disposicin recurrida, que per se vulnera el derecho o libertad fundamental objeto del
recurso.
Supuesto especfico de recurso de amparo es el que regula la LOREG, en favor de los
candidatos excluidos de la proclamacin de candidaturas, en su art 49 3 y 4. Es decir, la LOTC
reduce el objeto de la impugnacin en amparo a los actos u omisiones de los poderes
pblicos, considerando a stos como los que disponen de imperium y estn sometidos a la
Constitucin. Estamos ante una garanta de las personas frente a los poderes pblicos
En consecuencia, en principio, no cabe recurrir en amparo los actos de los particulares que
vulneran derechos fundamentales. Pero ello tiene una importante excepcin. En efecto, si en
un conflicto entre particulares el caso se somete a la resolucin de un rgano judicial, la
misma ser un acto de un poder pblico, contra la que, al menos en principio, cabr
plantearse la posibilidad de recurrir en amparo, ya que los poderes pblicos no pueden
confirmar las lesiones de derechos fundamentales efectuadas por particulares

El curso del proceso

A)

La legitimacin activa

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Constitucional III
El art. 162. l,b) CE dispone que estn legitimados para interponer el recurso de amparo, toda
persona natural o jurdica que invoque un inters legtimo, as como el Defensor del Pueblo y el
Ministerio Fiscal

En desarrollo de tal previsin constitucional, el art, 46,1 LOTC distingue dos supuestos
diferentes, al establecer que estn legitimados para interponer el recurso de amparo
constitucional:
a) En los casos del artculo 42 (cuando el recurso se dirige contra las decisiones o actos, sin
valor de Ley, emanados de las Cortes o de las Asambleas legislativas de las CCAA) la
persona directamente afectada, el Defensor de Pueblo y el Ministerio Fiscal,
b) En los casos de los arts 43 (violaciones de los derechos y libertades originados por
disposiciones, actos jurdicos o simple va de hecho del Gobierno o de sus autoridades
o funcionarios, o de los rganos ejecutivos colegiados de las CCAA, o de sus
autoridades, funcionarios o agentes) y 44 (las que tuvieran su origen inmediato y
directo en un acto u omisin de un rgano judicial) quienes hayan sido parte en el
proceso judicial correspondiente, el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal
Aunque la literalidad de los referidos preceptos de la Constitucin y de la LOTC no coincide por
entero, la interpretacin ms correcta de la expresin persona directamente afectada, que
emplea la LOTC es la que se limita a entenderla como sinnimo de persona con inters
legtimo (que utiliza el art 162, l,b) CE); e igualmente la mejor lectura de la frmula -del art,
46 LOTC-, quienes hayan sido parte en el proceso judicial correspondiente, es la que incluye
en su seno a quienes pretendieron razonablemente ser parte en el proceso, sin poder
alcanzarlo, como ha reconocido con buen criterio el Tribunal Constitucional, dado que
indudablemente se trata de personas dotadas de inters legtimo
Por lo dems es pertinente parar mientes en las siguientes consideraciones:
El concepto de persona incluye tanto a los nacionales como a los extranjeros.
Entre las personas se encuentran las personas jurdicas y aunque ello se refiere
principalmente a las privadas no deja de predicarse respecto de las pblicas en lo
referente a algn derecho como al de la tutela judicial efectiva (art. 24 1 CE), lo que
por cierto ha motivado un abuso en la interposicin de recursos de amparo por parte
de determinados titulares de poder pblico nacional o extranjero
La legitimacin activa que se reconoce al Ministerio Fiscal es corolario lgico de la
concepcin constitucional de esta institucin (art. 124 1 CE) al servicio de su misin
(de) promover la accin de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los
ciudadanos y del inters pblico tutelado por la ley.
B)

Los requisitos previos

El recurso de amparo constitucional se iniciar mediante demanda en la que se expondrn

con claridad y concisin los hechos que la fundamenten, se citarn los preceptos
constitucionales que se estimen infringidos y se fijar con precisin el amparo que se solicita
para preservar o restablecer el derecho o libertad que se considere vulnerado.
En su caso, a la demanda se ha de acompaar la copia, traslado o certificacin de la resolucin
recada en el procedimiento judicial o administrativo, habindose de haber agotado
previamente, como es natural, la va administrativa y la judicial (art 44 1,a LOTC)
Contra las resoluciones que pongan fin a los procedimientos judiciales ordinarios cabe el
recurso de amparo si el Juzgado o Tribunal ha infringido el derecho a la tutela judicial efectiva,
que consagra, como bien sabemos, el art 24,1 CE.

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Constitucional III
Si se recurre en amparo contra un acto o decisin, sin valor de Ley, de los rganos legislativos,
es preciso agotar los trmites internos, normalmente el llamado recurso de reconsideracin
a presentar ante la Mesa o, en su caso, el que prevea el Reglamento de la Cmara respectiva
El ltimo requisito que es preciso tener presente por el potencial recurrente es, naturalmente,
formular la interposicin en plazo hbil.
C)

El trmite de admisin

El voluminoso caudal de recursos de amparo que abruma al Tribunal Constitucional explica

fcilmente el que el mismo suela descargarse de, cuando menos, un noventa por ciento de los
que se le presentan cada ao por el socorrido aliviadero que configura este trmite al que de
ordinario los abogados dan en denominar trmite de inadmisin.
Conforme al art. 50 LOTC la Seccin, por unanimidad de sus miembros, acordar mediante
providencia la admisin, en todo o en parte, del recurso. La falta de la unanimidad en la
Seccin provocar el traslado de la decisin sobre esta cuestin a la Sala respectiva.
D)

El resto del iter" procesal

Admitida a trmite una demanda de amparo o, al menos, alguno de sus motivos, se ha de

resolver sobre si se accede o no a la solicitud de suspensin de la resolucin recurrida, si es
que sta se ha formulado junto con la demanda. Ello porque la mera interposicin no implica
esos efectos suspensivos.
Tambin cabe que se acuerde tal suspensin de oficio (art 56 2 LOTC) o a solicitud cursada por
el recurrente en momento ulterior a la demanda y, naturalmente, previo a la sentencia. De
hecho la suspensin en ocasiones se condiciona a la constitucin de caucin suficiente para
garantizar los daos y perjuicios que pudiera irrogar tal suspensin.
En los casos de urgencia excepcional la suspensin y las medidas cautelares y provisionales
pueden adoptarse en la resolucin de la admisin a trmite.
De otro lado, segn dispone el art 51 LOTC:
1.

Admitida la demanda de amparo, la Sala requerir con carcter urgente al rgano o a la

autoridad de que dimane la decisin, el acto o el hecho, o al Juez o Tribunal que conoci del
procedimiento precedente para que, en plazo que no podr exceder de diez das, remita las
actuaciones o testimonio de ellas

2. El rgano, autoridad, Juez o Tribunal acusar inmediato recibo del requerimiento,

cumplimentar el envo dentro del plazo sealado y emplazar a quienes fueron parte en el
procedimiento antecedente para que puedan comparecer en el proceso constitucional en el
plazo de diez das.

Cuando se reciban las actuaciones la Sala dar vista de las mismas a quien promovi el
amparo, a los personados en el proceso, al Abogado del Estado (si estuviera interesada la
Administracin pblica) y al Ministerio Fiscal, que interviene en todos los procesos de amparo
en defensa de la legalidad, de ios derechos de los ciudadanos y del inters pblico tutelado
por la Ley (art, 47.2 LOTC),
El paso siguiente es la formulacin de alegaciones escritas, trmite que puede sustituirse por
la celebracin de vista oral, lo que sucede en muy contadas ocasiones. Es importante
constatar que el Tribunal Constitucional no admite que en las alegaciones se susciten
cuestiones nuevas, ya que el objeto del recurso ha debido quedar definitivamente fijado en la
demanda. Seguidamente, segn el optimista art. 52,3 LOTC, la Sala o en su caso la Seccin
dictar sentencia en el plazo de diez das. La dura realidad muestra que, salvo muy rara vez, la
sentencia no se dicta antes de que transcurra, al menos, un ao,

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Constitucional III
E)

La sentencia

La resolucin del recurso constitucional de amparo adopta forma de sentencia.

El legislador orgnico tuvo inters en limitar un tanto la discrecionalidad del Tribunal
Constitucional a la hora de formular sus pronunciamientos mediante sentencia en un proceso
de amparo y dedica a ello los detallados artculos 53 a 55 LOTC,
La Sala o, en su caso, la Seccin, al conocer del fondo, habr de pronunciar necesariamente en
su sentencia uno de estos dos fallos:
a) Otorgamiento de amparo;
b) Denegacin de amparo,

En los casos en que conozcan de un recurso de amparo respecto de decisiones de los Jueces y
Tribunales limitarn su funcin a concretar si se han violado derechos o libertades del
demandante y a preservar o restablecer estos derechos o libertades y se abstendrn de
cualquier otra consideracin sobre la actuacin de los rganos de la jurisdiccin ordinaria.
La sentencia que otorgue el amparo contendr alguno o algunos de los pronunciamientos
siguientes:
a. Declaracin de nulidad de la decisin, acto o resolucin que hayan impedido el
pleno ejercicio de los derechos o libertades protegidos, con determinacin en su
caso de la extensin de sus efectos.
b. Reconocimiento del derecho o libertad pblica, de conformidad con su contenido
constitucionalmente declarado
c. Restablecimiento del recurrente en la integridad de su derecho o libertad con la
adopcin de las medidas apropiadas, en su caso, para su conservacin.
Junto a ello, en el apartado segundo del mismo artculo se establece que en el caso de que el
recurso hubiera de ser estimado porque la Sala o la Seccin entendiera que la ley aplicada
lesiona derechos fundamentales o libertades pblicas se proceder a elevar la cuestin al
Pleno suspendindose el plazo para dictar sentencia,
Segn prev el art. 92 LOTC, el Tribunal Constitucional podr disponer en la sentencia, o en la
resolucin, o en actos posteriores, quin ha de ejecutarla y, en su caso, resolver las
incidencias de la ejecucin. Junto a ello se prev que tambin podr declararse la nulidad de
cualesquiera resoluciones que contravengan las dictadas en el ejercicio de su jurisdiccin, con ocasin
de la ejecucin de stas, previa audiencia del Ministerio Fiscal y del rgano que las dict
Las sentencias dictadas en amparo no extienden sus efectos ms all de la rbita de las
relaciones entre las partes. Es decir, no surten efectos erga omnes
Como todas las Sentencias del Tribunal Constitucional, tienen efectos de cosa juzgada y no
pueden ser objeto de recurso alguno; se publican en el BOE
En el debe de la labor del Alto Tribunal, aunque no siempre por causa a l imputable, se
encuentra el largo plazo existente entre la presentacin del recurso y su resolucin ,que ya
nos ha hecho merecedores de alguna resolucin condenatoria ante el Tribunal Europeo de
Derechos Humanos al exceder del plazo razonable de resolucin No debemos olvidar, no
obstante, las cifras antes apuntadas: ms de diecisis mil recursos de amparo registrados en
los dos ltimos aos segn nos muestran las memorias del Tribunal Constitucional.

Tema 18
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Constitucional III

Competencias del Tribunal Constitucional II

LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIA
Introduccin
El art 1611 c) de la Constitucin dispone que el Tribunal Constitucional es competente para
conocer: De los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autnomas o de las de
stas entre s; y el apartado d) aade que tambin lo ser respecto de las dems materias
atribuidas por la Constitucin o las leyes orgnicas.
En su desarrollo legislativo, el art, 59 LOTC establece que
1.

2.

El Tribunal Constitucional entender de los conflictos que se susciten sobre las competencias o
atribuciones asignadas directamente por la Constitucin, los Estatutos de Autonoma o las leyes
orgnicas u ordinarias dictadas para delimitar los mbitos propios del Estado y las
Comunidades Autnomas y que opongan:
a.

Al Estado con una o ms Comunidades Autnomas

b.

A dos o ms Comunidades Autnomas entre s.

c.

Al Gobierno con el Congreso de los Diputados, el Senado o el Consejo General del Poder
Judicial; o a cualquiera de estos rganos constitucionales entre s

El Tribunal Constitucional entender tambin de los conflictos en defensa de la autonoma local

que planteen los municipios y provincias frente al Estado o a una Comunidad Autnoma

Esta actuacin del Tribunal destaca su relieve al servicio del orden establecido por la
Constitucin. Todo tribunal realiza la funcin de elevar un conflicto de pretensiones al plano
de una cuestin jurdica. El Estado es un orden de paz en la medida que establece una
instancia superior que afirma la paz por la definicin de la justicia Y al afirmar la sumisin de
todos los poderes constitucionales al Derecho, subraya el carcter de poderes limitados de
todos los rganos cuyas competencias estn definidas por la Constitucin o las leyes
En nuestro sistema constitucional, se concibe al Tribunal Constitucional como Tribunal de
conflictos en una doble faceta:
a) El control de la divisin vertical del poder.

- Los conflictos de competencias entre el Estado y las CCAA o de stas entre s..
Los conflictos en defensa de la Autonoma local.
b) El control de la divisin horizontal del poder

- Los conflictos de atribuciones entre altos rganos constitucionales del Estado.

Los conflictos de competencias entre el Estado y las Comunidades

Autnomas o de stas entre s.
Estamos en presencia de la que es hoy, en la prctica poltica, muy probablemente, la funcin
ms importante de cuantas tiene asignadas el Tribunal Constitucional, ya que son conflictos
delicados que pueden llegar a afectar a la lnea de flotacin de nuestro Estado autonmico
El Tribunal Constitucional, al resolver los diversos conflictos, lejos de sentenciar en forma
meramente casustica, ha procurado hacerlo en el seno de una doctrina sobre el Estado
compuesto autonmico, que el mismo ha elaborado.
Por todo ello, se ha apuntado en ocasiones, y creemos que con razn, que sin su arbitraje
tcnico jurdico hubiera sido imposible que hubiese funcionado con una mnima fluidez
nuestro Estado autonmico. Es ms, el Juez de la Constitucin ha tenido que resolver en
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numerosas ocasiones con su doctrina jurisprudencial la incapacidad del legislador orgnico u
ordinario para terminar de edificar el Estado autonmico proyectado genricamente en la
Constitucin.
En los conflictos entre el Estado y las Comunidades Autnomas o de stas entre s,
propiamente dichos, el objeto cuestionado pueden ser las disposiciones, resoluciones y actos
emanados de los rganos del Estado o de los rganos de las Comunidades Autnomas o la
omisin de tales disposiciones, resoluciones o actos.
Estos conflictos se pueden concretar en forma positiva o negativa,
a. El conflicto positivo : Es el proceso conflictual ms importante, tanto por el nmero de
los suscitados como por la relevancia de la doctrina jurisprudencial a que ha dado
lugar. Puede formalizarse, bien cuando el Gobierno considere que una disposicin o
una resolucin de una Comunidad Autnoma no respeta el orden de competencia
establecido en la Constitucin, en los Estatutos de Autonoma o en las leyes orgnicas
correspondientes, bien si es el rgano ejecutivo superior de una Comunidad el que
estima que una disposicin, resolucin o acto de otra Comunidad o del Estado no
respeta dicho orden competencial, y siempre que afecte a su propio mbito, en cuyo
caso requerir a aqulla o a ste para que sea derogada la disposicin o anulados la
resolucin o el acto en cuestin.
Obviamente, el conflicto prima facie se suscita para salvaguardar los intereses polticos
del Estado o de una Comunidad Autnoma; pero su ultima ratio es garantizar el
respeto al bloque de constitucionalidad y consiguientemente el orden jurdicamente
establecido de competencias.
Cuando el conflicto se produce entre normas con fuerza de ley el caso ha de
someterse a la jurisdiccin constitucional; sin embargo, si el conflicto se suscita entre
disposiciones infralegales ser competente la jurisdiccin contencioso administrativa
Ahora bien, en la prctica hay situaciones fronterizas o de solapamiento entre ambas
jurisdicciones.
El art 61 2 LOTC dispone: Cuando se plantease un conflicto ...con motivo de una
disposicin, resolucin o acto cuya impugnacin estuviese pendiente ante cualquier
Tribunal, ste suspender el curso del proceso hasta la decisin del conflicto constitucional
Veamos ahora los datos e hitos procesales del conflicto:
a. Sujetos del conflicto En principio, pueden no coincidir los sujetos procesales (la
LOTC, como hemos visto, slo reconoce legitimacin al Gobierno y a los
rganos ejecutivos superiores de cada Comunidad Autnoma) y los sujetos
sustantivos del conflicto, ya que la disposicin o acto impugnado puede
proceder de sujeto distinto de los ejecutivos
b. Vicios alegables Los de incompetencia territorial, Pueden referirse a dos supuestos, a saber, la usurpacin de competencias ajenas y la lesin de dichas
competencias por un ejercicio antijurdico de competencias propias. No son
alegables los denominados conflictos virtuales o preventivos, en los que se
plantean simples dudas sobre la interpretacin que deba darse a un supuesto
caso, ya que la lesin an no se ha dado en la prctica. Frente a todos estos
vicios el sujeto reclamante ejerce la llamada vindicatio potestatis.
c. Disposiciones impugnables.

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Cuando se acta a instancias del Gobierno: Pese a que el art 62 LOTC

establece que este conflicto puede formalizarse contra una disposicin o
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resolucin de una Comunidad autnoma, con lo que omite el trmino
acto, consideramos que debe darse a ste por incluido, de conformidad
con el art, 61.1 del mismo cuerpo normativo, por su alcance general.

Cuando se acta a instancias del rgano ejecutivo superior de una

Comunidad Autnoma: Conforme al art. 63 LOTC, cabe la interposicin
contra una disposicin, resolucin o acto emanado de la autoridad de
otra Comunidad o del Estado

Por supuesto, un conflicto positivo, segn se deduce de su propio nomen

iuris, no puede fundamentarse en una omisin.

d. El requerimiento previo de incompetencia

Cuando insta el conflicto el Gobierno frente a una Comunidad Autnoma,

puede optar entre formalizarlo directamente, en el plazo de dos meses
ante el Tribunal Constitucional o hacer uso del previo requerimiento, a que
nos referimos acto seguido

Si es el rgano ejecutivo superior de una Comunidad Autnoma el que

entiende que se ha vulnerado el orden de competencias territorial, ha de
requerir necesariamente a la otra Comunidad o al Estado para que sea
derogada la disposicin o anulados la resolucin o el acto en cuestin

El requerimiento de incompetencia podr formularse dentro de los dos meses

siguientes al da de la publicacin o comunicacin de la disposicin, resolucin
o acto que se entienden viciados de incompetencia o con motivo de un acto
concreto de aplicacin y se dirigir directamente al Gobierno o al rgano
ejecutivo superior de la otra Comunidad Autnoma, dando cuenta igualmente
al Gobierno en este caso.
En el requerimiento se especificarn con claridad los preceptos de la
disposicin o los puntos concretos de la resolucin o acto viciados de
incompetencia, as como las disposiciones legales o constitucionales de las que
el vicio resulte
En el supuesto de que el rgano requerido estime fundado el requerimiento,
deber atenderlo en el plazo mximo de un mes a partir de su recepcin,
comunicndolo as al requirente y al Gobierno, si ste no actuara en tal
condicin, En el caso contrario deber rechazarlo dentro del mismo plazo, a
cuyo trmino se entendern en todo caso rechazados los requerimientos no
atendidos
Dentro del mes siguiente a la notificacin del rechazo o al trmino del plazo a
que se refiere el apartado anterior, el rgano requirente, si no ha obtenido
satisfaccin, podr plantear el conflicto ante el Tribunal Constitucional,
certificando el cumplimiento infructuoso del trmite de requerimiento y
alegando los fundamentos jurdicos en que ste se apoya
e. Formalizacin del conflicto En la demanda se recogern los antecedentes de
hecho, los fundamentos jurdicos alegados y la pretensin que se formula.
Corresponde al recurrente la carga de aportar la argumentacin suficiente sobre la
invasin competencial que se combate.
f.

Emplazamiento del demandado y trmite de alegaciones: En el trmino de diez

das, el Tribunal Constitucional comunicar al Gobierno u rgano autonmico
correspondiente -y a los coadyuvantes, si los hubiese- la iniciacin del conflicto,

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emplazndoles para que aporten cuantas alegaciones y documentes estimen
pertinentes
g. La suspensin automtica de la disposicin o acto controvertido como privilegio
gubernamental: el art. 1612 CE dispone que el Gobierno podr impugnar ante el
Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por los rganos de las
Comunidades Autnomas La impugnacin producir la suspensin de la disposicin o
resolucin recurrida, pero el Tribunal, en su caso, deber ratificarla o levantarla en un plazo
no superior a cinco meses.

Y, en consecuencia el art, 64 2 LOTC establece que: Si el conflicto hubiere sido

entablado por el Gobierno una vez adoptada decisin por la Comunidad Autnoma y con
invocacin del artculo 1 6 1 2 de la Constitucin, su formalizacin comunicada por el
Tribunal suspender inmediatamente la vigencia de la disposicin, resolucin o acto que
hubiesen dado origen al conflicto
h. La terminacin extraordinaria del conflicto: bien por desistimiento del promotor
del proceso, que el Tribunal Constitucional admite cuando no se vulnera un inters
general que trascienda al de las partes del proceso, e incluso admite
desestimientos parciales; bien por allanamiento de la parte demandada; bien en
virtud de la satisfaccin extraprocesal de la pretensin, supuesto este ltimo en
que la demandada, sin llegar al allanamiento formal, cumple lo solicitado por el
demandante, con la consiguiente evaporacin del conflicto; o bien por que,
durante la tramitacin del proceso, la norma objeto del conflicto ha sido ya
derogada, si bien en tal supuesto puede el Tribunal Constitucional entender que
debe continuar el proceso por subsistir la controversia sobre la competencia
territorial.
i. La sentencia El art 66 LOTC impone que la sentencia que resuelve un conflicto
positivo contenga tres pronunciamientos:

Declarar la titularidad de la competencia controvertida,

Acordar, en su caso, la anulacin de la disposicin, resolucin o actos

viciados de incompetencia

Y, si fuera pertinente, disponer lo procedente respecto de las

actuaciones de hecho o de derecho creadas al amparo de la misma

La sentencia produce el efecto de vinculacin para los restantes poderes pblicos

que no hayan sido parte en el proceso (art 61 3 LOTC), tiene efectos generales o
erga omnes, genera efectos de cosa juzgada formal y es polmica la apreciacin
de si surte efectos de cosa juzgada material.
b. El conflicto negativo
Los conflictos negativos de competencias son residuales y no responder a la misma lgica
subyacente que los conflictos positivos, como se desprende del relevante dato de que
frente a la actitud omisiva del Estado no se reconoce legitimacin activa a las
Comunidades Autnomas. La legitimacin es as un dato crucial para comprender la
distancia que separa al conflicto positivo del negativo y para entender la razn de ser de
ste,
Desde el ngulo de la legitimacin activa, el conflicto negativo invita a distinguir en su seno
dos subtipos:
a. El conflicto negativo instado por persona fsica o jurdica Conforme al art 68 LOTC,
en el caso de que un rgano de la Administracin del Estado declinare su
competencia para resolver cualquier pretensin deducida ante el mismo por
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persona fsica o jurdica, por entender que la competencia corresponde a una
Comunidad Autnoma, el interesado, tras haber agotado la va administrativa
mediante recurso ante el Ministerio correspondiente, podr reproducir su
pretensin ante el rgano ejecutivo colegiado de la Comunidad Autnoma que la
resolucin declare competente. De anlogo modo se proceder si la solicitud se
promueve ante una Comunidad Autnoma y sta se inhibe por entender
competente al Estado o a otra Comunidad,
La Administracin solicitada en segundo lugar deber admitir o declinar su competencia en el plazo de un mes, Si la admitiere, proceder a tramitar la solicitud
presentada. Si se inhibiere, deber notificarlo al requirente, con indicacin precisa
de los preceptos en que se funda su resolucin. Si tal Administracin declinare su
competencia o no pronunciare decisin afirmativa en el plazo establecido, el
interesado podr acudir ante el Tribunal Constitucional.
A tal efecto, el interesado deducir la oportuna demanda dentro del mes siguiente
a la notificacin de la declinatoria, o si transcurriese el citado (en el prrafo
anterior) plazo de un mes sin resolucin expresa, en solicitud de que se tramite y
resuelva el conflicto de competencia negativo.
De conformidad con lo establecido en el art, 69 LOTC, si el Tribunal entendiere que
la negativa de las Administraciones implicadas se basa precisamente en una
diferencia de interpretacin de preceptos constitucionales o de los Estatutos de
Autonoma o de Leyes orgnicas u ordinarias que delimiten los mbitos de
competencia del Estado y de las Comunidades Autnomas, declarar en Auto
planteado el conflicto, Tras los trmites de audiencia y alegaciones de las partes y
practicada la prueba se dictar sentencia que declarar cual es la Administracin
competente,
Determinada cual es la Administracin competente, a partir de la Administracin
de la sentencia, se reabren los plazos administrativos, en evitacin de que decaiga
el derecho del interesado
b. El conflicto negativo instado por el Gobierno: Si atendemos a la naturaleza del
conflicto, habremos de admitir que este subtipo de conflicto negativo est ms
prximo al conflicto de competencias positivo entre el Estado y las Comunidades
Autnomas que al negativo suscitado por personas particulares, Por lo dems es
un recurso de muy escasa utilidad, pues, hasta donde recordamos, nunca se ha
hecho uso de l.
Segn el art. 71 LOTC, el Gobierno podr plantear recurso de competencia
negativo cuando habiendo requerido al rgano superior ejecutivo de una
Comunidad Autnoma para que ejercite ciertas atribuciones, sea desatendido el
requerimiento por declararse incompetente el rgano requerido
Dentro del mes siguiente al da en que expresa o tcitamente haya de
considerarse rechazado el requerimiento, el Gobierno podr plantear ante el
Tribunal Constitucional el conflicto negativo, que, tras los trmites previstos,
acabar en sentencia pronuncindose en favor de que el requerimiento era
procedente o bien declarando que era improcedente,

Los conflictos entre rganos constitucionales del Estado

Tales conflictos no fueron expresamente contemplados por la Constitucin, aunque la misma
dej, en su art, 161 l,d), la puerta abierta a la asuncin de aquellas competencias que se le

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confiasen mediante LO, por lo que la LOTC los introdujo (arts 73 a 75), aunque no sin
polmica.
Esta funcin del Juez de la Constitucin de vela por que la divisin horizontal del poder -entre
rganos del llamado Estado central- establecida en la Constitucin se respete en todo
momento, sin que ninguno de los poderes constituidos rebase los lmites y competencias
establecidos en aquella, convierte al Tribunal en el gran rbitro del juego constitucional,
regido por normas jurdicas, que pueden ser objeto de debate y resolucin en va
jurisdiccional
Ahora bien, en la prctica este tipo de conflictos tiene naturaleza excepcional en la totalidad
de los sistemas occidentales, y as es tambin en Espaa, como se desprende del notorio dato
de que hasta el presente slo se han dictado dos sentencias
De la regulacin por la LOTC de estos conflictos hemos de subrayar:
a. Objeto de los conflictos. Viene referido en el art. 59.1,c) LOTC, que menciona los que
opongan: Al Gobierno con el Congreso de los Diputados, el Senado, o el Consejo General del Poder
Judicial; o a cualquiera de estos rganos constitucionales entre s.
Se limita al conflicto entre decisiones de dichos rganos del denominado Estado Central
(no entre el Estado y las CCAA), lo que deja fuera de este mbito los conflictos entre
normas emanadas de tales rganos capitales del Estado. Dicho en otras palabras, el objeto
de estos conflictos slo puede estar constituido por decisiones de uno de estos rganos,
que otro considera una invasin de sus atribuciones jurisprudenciales
b. Legitimacin: La habilitacin procesal activa y pasiva para ser parte en estos conflictos
se limita a los rganos mencionados, Gobierno, Congreso, Senado y Consejo General del
Poder Judicial (que slo puede interponerlo respecto de sus propias competencias y no
con relacin a los dems rganos legitimados), que han de actuar mediante acuerdo de
sus respectivos Plenos. Naturalmente carece de legitimacin el Tribunal Constitucional,
pues sera inconcebible que fuese, a la vez, Juez y parte. Tampoco est legitimado el Rey,
que, es un poder neutro, cuyos actos han de ser objeto de refrendo,
c. Tramitacin El procedimiento que ha de seguirse es relativamente semejante al de los
conflictos positivos de competencias territoriales.
Se inicia mediante requerimiento del pleno del rgano actor al otro rgano cuya decisin,
en opinin del primero, suponga asuncin indebida de atribuciones, solicitndole que la
revoque. Ha de actuarse en el plazo de un mes por escrito ante el Tribunal Constitucional,
especificando los preceptos que se consideren vulnerados y formulando las alegaciones
que se juzguen pertinentes.
Si el rgano al que se dirige la notificacin afirmare que acta en el ejercicio constitucional
y legal de sus atribuciones o, dentro del plazo de un mes a partir de la recepcin de
aqulla, no rectificare en el sentido que le hubiere sido solicitado, el rgano que estime
indebidamente asumidas sus atribuciones plantear el conflicto ante el Tribunal
Constitucional . A tal efecto, presentar escrito en el que se especificarn los preceptos
que considera vulnerados (acompaado de certificacin de los antecedentes) y formular
las alegaciones oportunas
Tras darse traslado a la otra parte, su comparecencia en el procedimiento y la solicitud por
el Tribunal Constitucional de cuantas informaciones, aclaraciones y precisiones precise
para decidir, dictar sentencia.
d. La sentencia. Aunque es factible que el Tribunal Constitucional no entre en el fondo del
caso, por entender que carece de jurisdiccin, el art 75,2 LOTC se limita a disponer: La
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sentencia del Tribunal determinar a que rgano corresponden las atribuciones constitucionales
controvertidas y declarar nulos los actos ejecutados por invasin de atribuciones y resolver, en su
caso, lo que procediere sobre las situaciones jurdicas producidas al ampar o de los mismos, Es

decir, la nulidad es la consecuencia de apreciar un vicio de incompetencia, aunque pueda

darse algn caso singular que constituya excepcin.
e. Un caso singular; Los conflictos de atribuciones con el Tribunal de Cuentas . El art 8 de la
LO 2/1982, reguladora del Tribunal de Cuentas, establece que sern resueltos por el
Tribunal Constitucional los conflictos que se susciten sobre las competencias o
atribuciones del Tribunal de cuentas,

Los conflictos en defensa de la autonoma local

La autntica naturaleza jurdica de estos nuevos conflictos en defensa de la autonoma local
es, en ltima instancia, la de un nuevo recurso directo contra leyes, o, si se prefiere, una
modalidad adicional del control abstracto de normas, aunque en este caso por un motivo
tasado y limitado a la defensa de la garanta institucional de la autonoma local,
En efecto, podrn dar lugar al planteamiento de los conflictos en defensa de la autonoma
local las normas del Estado con rango de ley o las disposiciones con rango de ley de las
Comunidades Autnomas que lesionen la autonoma local constitucionalmente garantizada.
La legitimacin activa se reconoce al municipio o provincia que sea destinatario nico de la ley
o un nmero de municipios o provincias que supongan unos determinados porcentajes en el
mbito territorial de aplicacin de la ley. Se requiere acuerdo, por mayora absoluta de los
Plenos de las Corporaciones locales y solicitud de dictamen preceptivo, pero no vinculante, del
Consejo de Estado u rgano consultivo de la Comunidad Autnoma
Planteado el conflicto, el Tribunal Constitucional podr acordar, mediante auto motivado, la
inadmisin del mismo por falta de legitimacin u otros requisitos o cuando estuviere
notoriamente infundada la controversia.
Tras los trmites de rigor, la sentencia declarar si existe o no vulneracin de la autonoma
local constitucionalmente garantizada, determinando, segn proceda, la titularidad o
atribucin de la competencia controvertida, y resolver, en su caso, lo que procediere sobre
las situaciones de hecho creadas en lesin de la autonoma local.
Hasta la fecha no ha sido estimado ninguno de los conflictos interpuestos con este motivo,

LOS RECURSOS INTERPUESTOS CONTRA LAS NORMAS FORALES FISCALES

DE LOS TERRITORIOS DE LAVA, GUIPZCOA Y VIZCAYA Y LOS
CONFLICTOS EN DEFENSA DE LA AUTONOMA FORAL
Es un recurso pergeado en la reforma de 2010 de la LOTC que residencia en el Tribunal
Constitucional el conocimiento de los recursos interpuestos contra las Normas forales fiscales
de los Territorios de lava, Guipzcoa y Vizcaya,
La Disposicin Adicional Primera de la Constitucin establece que la Constitucin ampara y
respeta los derechos histricos de los territorios forales y que la actualizacin general de
dicho rgimen foral se llevar a cabo, en su caso, en el marco de la Constitucin y de los
Estatutos de Autonoma.
En este diseo, las Juntas Generales aprueban diferentes normas entre las que se cuentan las
relativas al rgimen tributario; como establece el art 41 2 a del Estatuto de Autonoma para el
Pas Vasco: Las instituciones competentes de los Territorios Histricos podrn mantener, establecer y
regular, dentro de su Territorio, el rgimen tributario, atendiendo a la estructura general impositiva del
Estado, a las normas que para la coordinacin, armonizacin fiscal y colaboracin con el Estado se

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contengan en el propio Concierto, y las que dicte el Parlamento Vasco para idnticas finalidades dentro
de la Comunidad Autnoma El Concierto se aprobar por Ley

Nos encontramos ante normas que son de naturaleza reglamentaria, pues no olvidemos que
la facultad de dictar normas con rango de ley corresponde en exclusiva alParlamento; eso
haca que hasta la reforma fueran recurribles ante la jurisdiccin contencioso-administrativa
Junto al conocimiento de estos recursos, resolver tambin el Tribunal Constitucional las
cuestiones que se susciten con carcter prejudicial por los rganos jurisdiccionales sobre la validez de las
referidas disposiciones, cuando de ella dependa el fallo del litigio principal.
La va de llegar al Alto Tribunal puede ser directa, esto es, a travs del recurso de
inconstitucionalidad, o indirecta, a travs de la cuestin de inconstitucionalidad siguiendo a
esos efectos (legitimacin, tramitacin, sentencia ...) lo previsto en el Ttulo IIde la LOTC
Asimismo, se establece un conflicto en defensa de la autonoma foral de los Territorios
Histricos con relacin a las normas del Estado con rango de ley, La legitimacin aqu recae en
la Diputaciones Forales y las Juntas Generales de los Territorios Histricos de lava, Guipzcoa
y Vizcaya; su tramitacin y resolucin se har de conformidad a lo previsto en los arts. 63 y ss
LOTC, conflictos positivos de competencia.

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