COMISIN ARQUIDIOSESANA DE PASTORAL SOCIAL CRITAS

EQUIPO DE ANLISIS DE COYUNTURA

Democracia y gestin municipal:

Los problemas pendientes
Esta publicacin tiene el propsito de orientar respecto a los criterios de
eleccin de concejales y Alcalde para la gestin 2005-2008. Se ha tomado
como referencia la participacin del Arq. Fernando Prado en el Seminario
realizado el 20 de noviembre de 2004, bajo la organizacin de PASOC, en
coordinacin con el Equipo de animacin de las Comunidades Eclesiales de
Base CEBs, Consejo Boliviano de Laicos CBL y conferencia boliviana de
Religiosos CBR Santa Cruz
Hasta hace algunos aos, el concepto de desarrollo se manejaba casi
exclusivamente a nivel de polticas macroeconmicas o, en el mejor de los casos
en planes de desarrollo regional o departamental.
Fue necesario sufrir muchas frustraciones para que nuestros pases se den
cuenta que la manera ms directa de mejorar la calidad de vida de los habitantes
no estaba slo en esas escalas de intervencin, sino en lo local , en lo cercano
y se produce as la revalorizacin de lo local, que para nosotros es lo municipal.
De esa manera, y en el marco de la Ley de Participacin Popular, lo local se
convierte en el paradigma del desarrollo cercano a la gente, del desarrollo
posible basado en esfuerzos y actores propios, y con acciones de gran impacto
en la sociedad porque estaban dirigidas a mejorar la vida cotidiana.

1. EL MUNICIPIO
(1985/1993)

DE

LA

DEMOCRACIA

RECUPERADA

Si bien la repblica de Bolivia naci en 1825 con municipios autnomos, stos

han sido siempre la primera victima de los golpes de Estado y de la inestabilidad
poltica. Quien tena que asegurar su inestable poder, lo primero que haca era
poner bajo su control el nombramiento de los alcaldes y la clausura de los
concejos municipales.
Despus de un largo periodo de dictaduras en Bolivia, entre 1968 y 1982, La
reinstalacin de la democracia fue el contexto propicio para una nueva
concepcin municipal expresada a travs de la Ley de Municipalidades, la

reforma tributaria e indirectamente, y como marco ideolgico, con el DS 21060.

con lo que los nuevos actores que irrumpen en el mundo de los municipios son
los partidos polticos y el mercado.

La ley de Municipalidades de 1985.

Esta ley es una readecuacin de la Ley Orgnica de Municipalidades de 1949
y reinstala las elecciones municipales, la conformacin de concejos
municipales y define las atribuciones que se confieren, que son las
tradicionales. En especial es muy dbil en cuanto a las atribuciones y
funciones municipales en el mbito de la planificacin urbana.

La Reforma Tributaria
Esta medida centraliza el cobro de los impuestos, pues considera que el
estado central es mas eficiente que los municipios, y asigna a stos un
determinado monto. Cabe hacer notar que los cobros se refieren
exclusivamente a las empresas que tributan en ese municipio, por lo que esta
medida en realidad concentra los ingresos municipales slo en las ciudades
ms grandes, es decir en las ciudades donde tienen sede las empresas que
tributan. Como los municipios existentes no llegaban a 30, se puede
fcilmente entender que esta medida fue altamente concentradora y aceler
el proceso de consolidacin del llamado eje troncal del pas, conformado por
La Paz, Cochabamba y Santa Cruz.
Si bien limita la autonoma municipal, en los hechos esta medida proporciona
recursos frescos a esos municipios, cosa que no tenan desde haca mucho
tiempo y eso genera un cierto movimiento en recursos y obras.

El decreto 21060
Es el instrumento ideolgico que influye enormemente en la gestin de los
municipios: a tono con su neoliberalismo, desaparece o se minimiza la
planificacin urbana como mecanismo definidor de objetivos y asignador de
recursos, desaparecen los controles, sobre todo de precios, por la libre oferta
y demanda, y se desata el mercado especulativo de la tierra urbana. La
ciudad se convierte en una gran mercanca.

Los partidos en los municipios: Los concejos municipales.

En los turbulentos aos anteriores a la recuperacin de la democracia, el
control de los partidos en los municipios era mnimo, pues stos estaban en
manos de los grupos militares en el poder o en manos de las lites
tradicionales.

Esta situacin cambia cuando se instaura todo el andamiaje de la

democracia, andamiaje diseado por los polticos de los partidos y por lo
tanto pensado de manera que stos puedan gozar de un cuasi monopolio del
poder, con muy poco control social. Esa fue desde ese entonces la
caracterstica de su diseo.
Los concejos municipales, que nombran al alcalde pero al mismo tiempo
estn conformados por subalternos polticos del alcalde son una expresin
casi caricaturesca del esquema adoptado, y que ha demostrado ya sus
enormes limitaciones, sobre todo a la hora de ejercer algn control contra la
corrupcin y la ineficiencia.

Municipios y mercado.
Otros actores que irrumpen con fuerza en el tema municipal son las
empresas inmobiliarias, formales e informales, que actan prcticamente sin
ningn tipo de control y se apoderan del mercado de la tierra urbana. Para el
neoliberalismo esos controles eran vistos como un freno a la iniciativa privada
y se crey que construir ciudad era igual que construir cualquier otro bien en
el sistema de mercado.
Ahora sabemos que el mercado, dejado solo no construye ciudad: especula y
carga sus costos externos al sector publico o al comprador, produciendo una
ciudad dispersa y desordenada que despus nadie puede arreglar, a la que
no se puede poner servicios y sin capacidad de construir canales de drenaje
con los problemas de inundaciones, basura y otros que no son de inters
para las empresas privadas.
Los Polticos y el mercado monopolizaron la construccin de la ciudad,
arrinconando a todos los dems posibles actores sociales.

2. EL MUNICIPIO DE LA PARTICIPACION POPULAR: 1994

Las siguientes son las caractersticas ms importantes que presenta la Ley
1551, llamada de Participacin Popular:

Otorgacin de territorio
Los municipios tradicionales eran de carcter estrictamente urbano:
terminaban donde terminaba la ltima casa del pueblo. El resto del territorio
no formaba parte de municipio alguno, en una muestra de total falta de
equidad, sobre todo hacia el poblador rural.
Con ese esquema, los municipios de Bolivia no llegaban a 30, y eran los que
se beneficiaban con subsidios y limosnas que le otorgaba el Gobierno
Central, segn su docilidad en el comportamiento.

La Ley de Participacin Popular distribuye el territorio en 314 municipios,

basados en las existentes secciones municipales, de manera que todo el
territorio est municipalizado. No queda un metro cuadrado que no
pertenezca a un municipio. De un sistema de islas que eran los municipios,
se pasa a un mosaico con todas las piezas que encajan.
Es un importante avance que hasta las comunidades campesinas ms
alejadas, sepan que pertenecen a un municipio, al cual puede recurrir para
sus necesidades bsicas. Los municipios administran los recursos a travs
de proyectos de desarrollo y los Concejos Municipales, deberan ser
controlados por los Concejos de Vigilancia.

Asignacin de recursos de coparticipacin por habitante

La ley concentra los impuestos nacionales en una sola bolsa, y luego los
distribuye a los municipios en funcin de la poblacin. De esta forma, todos
los municipios, aunque no recauden nada como ingresos propios, tienen un
monto mnimo para hacer obras. Ese monto est hoy en torno a los 25 U$
por habitante.

Ampliacin de atribuciones
La Ley de Participacin Popular encarga a los municipios hacerse cargo de la
infraestructura y los insumos para el funcionamiento de la salud, la
educacin, la cultura, los deportes, los caminos vecinales el riego.
Lamentablemente retiene en el Gobierno Central la competencia de otorgar
los tems para la atencin de estos servicios creando una bicefala muy
perjudicial que debera terminar.

Reconocimiento a organizaciones territoriales

Por primera vez en la historia, el Estado, mediante esta ley, reconoce a las
organizaciones territoriales existentes y por conformarse, y les otorga
personera jurdica mediante el gobierno municipal. Estas organizaciones,
que en las ciudades son las juntas vecinales se convierten en los
interlocutores de los gobiernos municipales, sobre todo para la denominada
planificacin participativa.

Control social (comit de vigilancia)

El mecanismo para el control social es el comit de vigilancia, el mismo que
est conformado por representantes de todos los distritos del municipio. Este
comit tiene amplias atribuciones de fiscalizacin, pudiendo incluso iniciar
trmites para el congelamiento de los fondos municipales. A este comit la
Ley de Municipalidades ha incorporado un consejo asesor conformado por

instituciones funcionales, conquista que en realidad no ha sido implementada

en la mayor parte de los municipios.
Presentamos a continuacin algunos de los contenidos ideolgicos ms
evidentes de la ley que estamos analizando:

Prestador de servicios
La visin neoliberal que se ha aplicado a los municipios es la de un municipio
prestador de servicios sociales, que no incursiona en la economa, la cual a
nivel microrconmico est reservada a la economa de mercado y los
empresarios y a nivel macroeconmico est reservada a los organismos
multilaterales de crdito.

Representacin solamente territorial.

Este sistema excluye los movimientos sociales y otras formas de
organizacin no territorial que en Bolivia son muy importantes, como han
estudiado ltimamente Garca Linera y otros investigadores sociales. Sobre
todo en los barrios populares, se ha excluido a representacin de muchas
instituciones funcionales que trabajan muy bien por su zona, pero deben
ceder la representacin a las juntas vecinales, casi siempre muy politizadas.

La intencin poltica de debilitar presiones sobre el gobierno central

Al igual que el concepto de descentralizacin, este modelo, visto desde la
perspectiva neoliberal aligera la presin social y sindical sobre el Estado
central, desvindolo hacia los municipios, los cuales, por su autonoma, no
conforman sindicatos ni federaciones solidarias para sus reivindicaciones,
quedando as aislados.

Limitaciones del marco institucional de la participacin popular:

Una visin del municipio restringida a la prestacin de servicios, que no le

permite fcilmente actuar en el apoyo de los productores y en la promocin
del desarrollo local.

Monopolio de la representacin territorial, eliminando en los hechos a las

organizaciones tradicionales del pas, que en muchos casos tienen un rol
importante, como los club de madres, las agrupaciones profesionales, los
clubes deportivos, asociaciones culturales, los sindicatos, etc.

Los Comits de Vigilancia en los hechos no han ejercido su funcin, sobre

todo en las grandes ciudades donde el desequilibrio de poder entre los
dirigentes de los barrios y el aparato poltico administrativo dominante que
controla los gobiernos municipales es abismal.

No obstante la obligacin de dar prioridad a los servicios sociales, en el caso

del municipio de Santa Cruz se ha sustituido esa prioridad por las obras de
pavimentacin. Hay un verdadero desvo ilegal de recursos de
coparticipacin en cemento y no en las necesidades sociales de salud y
educacin.

Por ltimo, diremos que es evidente que se han introducido algunos parches
con el objetivo de corregir algunas de las distorsiones que hemos analizado. Los
parches que podemos mencionar, son, entre otros:

El municipio productivo y el desarrollo local son dos trminos que hoy estn
en gran boga en seminarios, talleres y cursos, sin embargo no se han
concretado an en documentos operativos ni hay muchos ejemplos exitosos
de este nuevo enfoque. Son propuestas sin resultados an.

Las muchas mancomunidades que se han organizado son un tentativo para

paliar la fragmentacin territorial que se ha producido por la falta de un nivel
intermedio entre los municipios y el pas, es decir la ausencia de la regin y la
microregin.

El Consejo Asesor para el comit de vigilancia no ha sido implementado por

los concejos municipales, los cuales no parecen mostrar ningn deseo de ser
controlados.

3. LAS GESTIONES MUNICIPALES DESDE 1990.

Percy Fernandez 1990 / 1995
Las principales caractersticas de su gestin pueden considerarse las siguientes:

Jerarquizacin del municipio como gobierno municipal. Se abandona el

trmino de Alcaldia Municipal para constituirse como una verdadera forma
de gobierno, que es el gobierno local o municipal, remarcando su carcter
autnomo. En el marco de esta jerarquizacin, el gobierno municipal choca
con el poder de los grupos que controlan las cooperativas de servicios
pblicos (logias) pues las mismas no reconocen este nuevo poder por temor
a la intromisin poltica en su estructura. La denuncia de las logias marca
esta gestin y ser una de las causas de su derrota electoral en 1995.
Se produce una importante restructuracin administrativa, que se condensa
en una ordenanza llamada el nuevo modelo municipal.

El programa Santa Cruz obra gruesa inicia un agresivo plan sobre todo de
pavimento, de drenaje y canchas deportivas.

Licitacin del servicio de recojo de la basura, con equipos vendidos por el

6

gobierno japons. Por primera vez, se inicia en Santa Cruz el tratamiento a

los deshechos slidos.

Para financiar el millonario programa de pavimentacin, se crea con el

gobierno el fondo de garanta, medida que permitir luego malversar los
recursos de participacin popular.

Por el deseo de hacer las cosas rpido y en grande, en realidad se favoreci

mucho con contratos a pocas empresas del medio, dando una imagen de
gestin que trabaja slo con los grandes, excluyendo a la pequea empresa.

No hubo un buen relacionamiento con los gremios del comercio informal y el

transporte, lo que en ltima instancia determin su derrota electoral.

Johnny Fernandez
Los rasgos de su gestin y media, enmarcadas en un marcado proceso de
politizacin partidaria que explican una buena parte de sus rasgos negativos,
pueden ser resumidas en lo siguiente:

Improvisacin tcnica y desorden administrativo, derivados de la politizacin

y la falta de experiencia de su equipo humano y si dbil liderazgo.

Sobreprecio evidente en las obras, por los mecanismos de corrupcin que

acompaan todo el proceso.

Mala definicin de prioridades por la ausencia de planificacin y por las

decisiones arbitrarias del jefe lo que produce obras sobredimensionadas, no
prioritarias y hasta ilegales, como la doble Va La Guardia, construida en otro
municipio.

Actitud asistencialista y paternalista hacia la poblacin de bajos recursos, que

los mantiene dependientes y desinformados, sin promover ciudadana y
responsabilidad.

Predominio de los intereses gremiales y sectoriales incrustados en el

aparato partidario y el Concejo Municipal.

Roberto Fernandez
Se trat de una gestin corta y a veces contradictoria, con la carga de la gestin
heredada. Sus principales caractersticas fueron:

Se trat de una gestin autocrtica del deterioro en que se encontraba la

administracin, y como consecuencia se hace un cierto reordenamiento

administrativo.

Se pudo observar un paulatino distanciamiento de las exigencias partidarias,

a veces voraces, lo que le permiti atender algunas demandas sin ese
pesado lastre.

A poco tiempo de iniciar su gestin, retoma la planificacin urbana como gua

para la accin, haciendo que el gobierno municipal participe activamente en
los Foros Urbanos que desarrollaba la sociedad civil cada ao. Al final de la
gestin contrata la elaboracin del Plan de Ordenamiento territorial para el
municipio PLOT que institucionaliza la Junta de Planificacin Urbana.

Queda evidente la debilidad del aparato municipal, burocrtico, inepto y no

institucionalizado, siendo sa una de las principales tareas para el prximo
gobierno municipal.

4. LOS TEMAS PENDIENTES

En base a lo dicho hasta ahora, y como resultado de los varios diagnsticos
realizados en foros urbanos y en el PLOT, los principales temas pendientes son:
Temas de gestin y administracin :

Buscar eficiencia la que no es posible en el marco del monopolio partidario

de las gestiones municipales. Debe impulsarse la carrera funcionaria, el
reconocimiento a las capacidades profesionales y a las especialidades,
dejando esa visin simplista del manejo de la institucin. Gerenciar una
ciudad de ms de un milln de habitantes ya no puede ser dejada en manos
de aficionados: requiere del uso de conocimientos especializados.

La ausencia de autoridad se deriva de lo anterior: si las medidas que se

plantea implementar no estn bien articuladas, es obvio que no habr
autoridad alguna que pueda aplicarlas.

Nuevas formas de participacin ciudadana son necesarias si se quiere

cumplir mnimamente con los ciudadanos. Ya no son los tiempos en que la
autoridad regalaba a los ciudadanos, quienes deban recibir cualquier cosa
con agradecimiento. Hoy los ciudadanos quieren ser protagonistas y adems
los problemas, por su complejidad, no pueden ser resueltos slo por
funcionarios, sin el aporte de los vecinos en todas las etapas de la gestin.

Mayor control social que sustituya o mejore los mecanismos que como el
Comit de Vigilancia, han fracasado. Sin control social no se puede combatir
la corrupcin.

Recuperacin de la autonoma municipal, la misma que se ha visto

seriamente cercenada por el gobierno central en los ltimos 15 aos. Sin
autonoma no se pueden resolver problemas como el trfico y el transporte,
la seguridad ciudadana y el control social.

Descentralizacin municipal por distritos, como una medida esencial de

equidad y eficiencia, pues hoy los recursos no llegan con justicia distributiva a
todos los vecinos.

Ordenamiento financiero y de la deuda, sin lo cual el municipio de Santa

Cruz no tiene futuro. Para eso se requiere mucha transparencia, informacin
y capacidad tcnica.

Temas de crecimiento urbano y los consiguientes servicios:

Control municipal de la expansin descontrolada en manos de la

especulacin inmobiliaria, como nica manera de poder luego llegar a todos
con la infraestructura y los servicios adecuados. Con la actual dispersin
urbana ello es imposible.

Mecanismos y normas para priorizar la infraestructura y los servicios

sociales en funcin del crecimiento (antigedad, densidad, pago de
impuestos, pobreza, etc)

Temas de desarrollo humano:

Programa permanente de Formacin ciudadana, que integre a los nuevos

ciudadanos, y nos ensee cmo se convive en una ciudad con ms de un
milln de personas, debiendo todos conocer nuestros derechos y
obligaciones. Es decir, la cultura urbana para la convivencia

Definicin conjunta de las principales necesidades humanas para que

las mismas sean debidamente atendidas. Un pueblo sin salud, educacin y
cultura no est en condiciones de ser verdaderamente ciudadano.

Recuperar los recursos que deban ser para desarrollo humano y se van
a pavimento. Hay una permanente malversacin de los recursos de
participacin popular sobre la que nadie se pronuncia.

Las inundaciones permanentes son una vergenza para una ciudad que se
precia de moderna y pujante. Es urgente un plan maestro de drenaje para
acabar con el envo de agua de un barrio a otro.

La falta de parques y espacios verdes para la vida familiar al abierto, pues

las familias de bajos ingresos no tienen donde desarrollar sus actividades de
convivencia, sobre todo los das feriados.
9

La contaminacin de las actividades econmicas (grandes y pequeas)

que se incrementa cada da sin que las leyes y las instituciones llamadas a
controlarla hagan algo. La ley 1333 del medio ambiente no parece ser
aplicable y ha dado lugar slo a un incremento de la burocracia y tecnocracia,
con las famosas fichas ambientales, que las piden hasta a los peluqueros de
El Arenal. El parque industrial que deba ser un modelo en Amrica Latina es
hoy un fuerte contaminador, cuyos efectos llegan hasta Warnes..

La contaminacin visual y acstica, que atenta contra la salud psicosocial,

sobreestimulando los sentidos de un habitante ya estresado por tantos otros
motivos.

Transporte pblico que debe dejar de ser informal y artesanal como es hoy
mediante la licitacin de la concesin a empresas especializadas, como nica
forma de cambiar la situacin.

Sistema de mercados, con un mercado mayorista y 12 mercados distritales,

con los mismos precios, para que nadie deba hacer largo viajes buscando
mejores precios o mayor variedad. Cada uno debiera hacer sus compras en
su propio distrito.

Los candidatos a las elecciones municipales del 5 de diciembre de 2004

Ex Alcaldes
Roberto Fernndez Saucedo.- ( 35) Administrador de Empresas. Fue alcalde
desde el 2001 por Unidad Cvica Solidaridad. Renunci al partido y cre su
propia organizacin ciudadana para participar.
Jhonny Fernndez Saucedo.-(40) tcnico electrnico. Es jefe nacional de UCS.
Fue alcalde de Santa cruz de 1996 a 2001
Percy Fernndez Aez.- (65) Ingeniero Civil. Ha sido alcalde durante cinco aos.
(1990-1995). En las anteriores elecciones municipales de 1999, obtuvo el
segundo lugar.
Ex Concejales
Desire Bravo de Moyano. (43) Secretaria. Fue concejal por el MNR y renunci a
su curul para ser diputada.
Roxana Sandoval Romn.-(47) Bioqumica. Fue electa concejal por el MNR en
las elecciones de 1999. Es diputada uninominal por el mismo partido.

10

Otto Richter.- (41) Fue Jefe Nacional de Falange Socialista Boliviana y concejal
por ese mismo partido.
Jerjes Justiniano.- (64) Abogado. Fue candidato por el Partido Socialista en las
anteriores elecciones nacionales. Fue concejal en la gestin 1990-1995
Representan a Partidos a nivel nacional
Ernesto Justiniano MIR.- (35) Ingeniero. Fue viceministro de Defensa Social en
el ltimo gobierno de Gonzalo Snchez de Lazada. Representa al Movimiento de
Izquierda Revolucionaria que co-gobern con el MNR .
Oswaldo Peredo MAS.(63) Mdico. Fue guerrillero en el Ejrcito de Liberacin
Nacional en 1970. Representa al Movimiento al Socialismo dirigido por Evo
Morales. Tiene una trayectoria como luchador social.
Remy Borda Unidad Nacional (UN).-Ingeniero Agrnomo. Fue Gerente de la
Empresa cemento Warnes. Representa al partido Unidad Nacional de Samuel
Doria Medina, fue su empleado de confianza.
Adolfo Aponte NFR.- (44) Economista. Es el tercer jefe nacional de Nueva
Fuerza Republicana de Manfred Reyes Villa.
Mario Prez Movimiento Sin Miedo.-(45) Auditor. Representa al movimiento del
ex alcalde de La Paz, Juan del Granado. Es conocido por su participacin en
programas costumbristas de televisin.
Miguel Coya (34) Candidato del movimiento Indgena Pachakuti, liderizado por
Felipe Quispe, El Mallku
Diego Roca.- Movimiento Bolivariano.- Abogado. Representa al Movimiento
liderizado por Cristina Corrales.
Movimientos ciudadanos independientes o locales
Oscar Vargas Movimiento de Unidad y Progreso.- (31) ]Comunicador Social. Fue
candidato a diputado plurinominal por NFR y es actual diputado. Representa a
MUP, movimiento promovido por el empresario Ivo Kuljis.
Edgar Romero. Movimiento Autonomista Nacional Democrtico.-(39) Abogado.
Promueve su candidatura a travs de Radio Sudamericana y Canal 33.
Odn Bauer. Accin Ciudadana Institucional.- (47) Ingeniero. Fue dirigente
nacional de UCS y oficial mayor de coordinacin durante la gestin de Jhonny
Fernndez

11

Vctor Hugo Vidangos.- Nocin de Inflexin NINON (41) Peluquero. Sin

experiencia municipal
Hugo Surez Arana.- Alianza Renovadora Nacional. Arena (45) Empresario. Fue
diputado por ADN. Dej a este partido y apoy a NFR durante las ltimas
elecciones nacionales.
Michiaki Nagatami.- Movimiento de Accin Ciudadana. MACA(44) ]Empresario.
Representa a la comunidad japonesa en Santa Cruz.
Braulio Espinoza.- Movimiento Social Revolucionario.
Carlos Flores.- Tarjeta Roja (53) Gastrnomo. Sin experiencia municipal

Preguntas para el trabajo en grupos:

1. Desde nuestra visin cristiana. Qu propuestas electorales son
importantes y viables? Qu propuestas son inviables y
demaggicas?
2. Qu criterios debemos considerar para elegir al candidato ms
adecuado?

12