Anlisis de poltica pblica y gestin

pblica: Reflexiones tericas y

aplicadas al caso peruano

Flavio Ausejo

Contenido
Introduccin
Marco conceptual para el anlisis de poltica pblica
Las instituciones
Situacin de la gestin pblica
Proceso de transformacin de una decisin de poltica pblica en una
realidad para el ciudadano
El rol de la Alta Direccin en la poltica pblica y la gestin pblica
Conclusiones
Bibliografa

Tablas
Tabla 1: Relacin ciudadano - politico - burocrata
Tabla 2: Sistemas Administrativos Transversales
Tabla 3: Enfoque sectorial del Estado

Anlisis de poltica pblica y gestin pblica:

Reflexiones tericas y aplicadas al caso peruano
Flavio Ausejo

Introduccin
El presente documento forma parte de un esfuerzo por conocer la
institucionalidad existente alrededor de la definicin de polticas
pblicas y gestin pblica en el Per, y surge en el contexto de una
investigacin en marcha sobre la aplicacin de esta aproximacin
conceptual o marco terico- a la institucionalidad existente en la
gestin de los recursos hdricos en el Per.
El estudio de los recursos hdricos desde esta perspectiva tiene
caractersticas interesantes pues, por la naturaleza de este recurso
natural, su interrelacin e impacto sobre la sociedad y el Estado son
mltiples: Los recursos hdricos hacen posible la vida de los seres
vivos y de los ecosistemas, permite al hombre realizar una gran
cantidad de actividades econmicas y productivas que hacen posible
la existencia de sistemas econmicos, est integrado a las
actividades sociales del hombre desde la recreacin hasta tener un rol
protagnico en su cosmovisin, y est dentro de los temas que
generan discusin, y en determinadas circunstancias conflictos, en el
sistema poltico por el afn de controlar el acceso y disposicin.
Las diferentes dimensiones en que los recursos hdricos estn
presentes en la sociedad hacen que la intervencin estatal, a travs
de la definicin de poltica pblica y gestin pblica, y la
institucionalidad alrededor de estas definiciones e intervenciones
tengan particular relevancia.
La bsqueda por parte del Estado de la sostenibilidad de los recursos
naturales, y en particular de los recursos hdricos, de forma que
pueda ser posible un desarrollo sostenible de la sociedad orientndolo
hacia el desarrollo del ser humano ocurre en un contexto donde la
institucionalidad vigente puede hacer que los propsitos de la accin
estatal no puedan lograrse. La cabal comprensin de la interaccin
de los diferentes elementos, entonces, resulta un esfuerzo relevante a
fin de identificar los factores sobre lo que es necesario hacer
incidencia a fin de alcanzar el propsito del Estado en el caso de los
recursos hdricos.
En ese sentido, el documento presenta una aproximacin hacia la
comprensin del proceso de polticas pblicas en el Per, mostrando
las interacciones que ocurren en dicho proceso.
Asimismo, el
documento presenta una aproximacin desde la gestin pblica,
haciendo nfasis en los procesos que se producen dentro del Estado y
sus organizaciones al momento de hacer realidad el fin de la accin
gubernamental y lograr los objetivos de la misma.
3

Marco conceptual para el anlisis de poltica

pblica
El anlisis de una poltica pblica buscar identificar las razones que
explican por qu los hechos de la realidad ocurrieron en un
determinado sentido. El anlisis tiene un carcter diferente a la
evaluacin de una poltica pblica, que es ms descriptiva pues tiene
como propsito mostrar lo ocurrido. Cabe destacar que para realizar
el anlisis es indispensable contar con una evaluacin, pues es a
partir de la informacin obtenida que es posible realizar la
fundamentacin de las afirmaciones que es presentada en el anlisis 1.
El anlisis de la poltica pblica implica observar el proceso global en
el que se produce. El proceso que sigue la poltica pblica est
caracterizado por la interrelacin de diferentes sistemas existentes en
la sociedad y que son a travs de los cuales los ciudadanos y dems
actores interactan entre s. El concepto de pensamiento sistmico,
desarrollado por Jamshid Gharajedaghi (1999), permite comprender el
proceso. Los diferentes elementos que estn presentes en el proceso
de polticas pblicas interactan entre s para generar un resultado, el
cual va a depender de la forma en la cual interactan las diferentes
organizaciones involucradas al interior de cada sistema estn
operando diferentes organizaciones-, y tal como seala Mario
Waissbluth, entender las interrelaciones requiere mucho ms que
capacidad analtica, la cual despieza un problema en sus partes, las
analiza separadamente, y luego busca una explicacin global. El
pensamiento sistmico pone a la organizacin y sus partes en el
contexto de su entorno y estudia el rol de ella respecto a este entorno
(el subrayado es nuestro) (Waissbluth (2002), pp 16-17).
Los sistemas vigentes son el poltico, el econmico y el social, que
estn operando dentro de la sociedad, y el sistema de gobierno que
utiliza al Estado para hacer efectivo el gobierno, es decir, la
capacidad de tomar decisiones y hacerlas realidad a travs de sus
acciones. El acceso al sistema de gobierno es posible a travs del
sistema electoral. Estos sistemas estn operando, se asume, en un
contexto democrtico. El concepto que est detrs de estos sistemas
es la gobernabilidad democrtica.
La gobernabilidad democrtica se dar slo cuando la toma de
decisiones de autoridad y la resolucin de conflictos entre los
actores estratgicos se produzca conforme a un sistema de
reglas y formulas que podamos calificar de democracia. (Prats
i Catla (2001), pp. 133)

1 Salazar, Carlos (1999). Polticas Pblicas y Think Tanks. Konrad Adenau Stiftung. Pp.129-130
4

El concepto de gobernabilidad de Kooiman 2, est referido a la calidad

conjunta de un sistema sociopoltico para gobernarse a s mismo en el
contexto de otros sistemas ms amplios de los que forma parte. La
gobernabilidad, entonces, surge a partir de la interaccin de
diferentes sistemas y de un determinado conjunto de reglas y
prcticas que permiten dicha interaccin. Bajo este enfoque el
aspecto relevante es determinar cules son las reglas y prcticas de
la interaccin de cada sistema y dentro de los sistemas, de manera
que sea posible identificar el resultado y especificar cules son los
actores beneficiados o perjudicados con dichas reglas a partir de los
intereses que estn persiguiendo.
No existe un nico concepto acadmico de democracia, pues los
autores consideran diferentes nociones para la democracia.
El
concepto mnimo de democracia est referido a la definicin de
Shumpeter que identifica a la democracia electoral como un
sistema para llegar a la toma de decisiones polticas en el que los
individuos adquieren el poder de decidir por medio de un esfuerzo
competitivo por conquistar el voto popular.
Un concepto ms
desarrollado es el presentado por Dahl (1998: pp 38 y 92), donde se
seala que, de modo general, la democracia debe satisfacer los
siguientes estndares:
Participacin efectiva.
La igualdad de voto.
La posibilidad de un entendimiento informado.
El ejercicio del control final sobre la agenda, y la inclusin
de adultos.
Para alcanzar estos estndares es necesario contar con un sistema
institucional:
(a) A cargo de representantes electos.
(b)Que garantiza elecciones libres, limpias y frecuentes.
(c) Que garantiza la libertad de expresin.
(d)Que provee informacin alternativa.
(e) Que permite la libertad y la autonoma asociativa, y
(f) Que incluye en la ciudadana a la totalidad de los adultos.
De acuerdo a Dahl, sin estos estndares y requerimiento
institucionales no es posible lograr la igualdad poltica, es decir, la
capacidad de los ciudadanos para influir igualmente las polticas
(pblicas) del Estado.
Para el caso latinoamericano, dentro de los cuales est el caso
peruano, el concepto de democracia delegativa de ODonnell
(1994) define adecuadamente lo que ocurre.

2 Citado por Prats i Catala, Op.cit. pp. 117-118.

5

La democracia delegativa parece tener las mismas

caractersticas formales que las democracias liberales pero son
institucionalmente huecas y frgiles.
Los votantes son
movilizados por vnculos clientelistas, populistas, personalistas
(ms que programticos); los partidos y los grupos de inters
son dbiles y fragmentados. En lugar de producir un medio
efectivo de representacin de los intereses populares, las
elecciones delegan una autoridad amplia y en gran parte
irresponsable a quien gana las presidenciales. (Prats i Catla
(2001), pp. 138-139)
En las sociedades latinoamericanas, incluyendo al Per, la democracia
delegativa explica las relaciones entre los actores estratgicos, de
manera que los ciudadanos entregan una autoridad amplia a los
responsables del gobierno.
Bajo esta forma de democracia, donde la delegacin hace que los
responsables del gobierno tengan un gran poder discrecional sobre
las acciones del Estado, los ciudadanos no tienen capacidad efectiva
para influir en la direccin y contenido de las polticas pblicas. En el
caso del Per, donde cerca de la mitad de la poblacin est en
condiciones de pobreza y extrema pobreza, y donde sus derechos
ciudadanos no pueden ser garantizados por el Estado, la interaccin
con el Estado estar marcada por demandas y pedidos para atender
necesidades bsicas insatisfechas para alcanzar niveles mnimos de
calidad de vida. En esas circunstancias los requerimientos estarn
orientados a atender necesidades inmediatas o de corto plazo, como
alimentacin, vivienda, servicios bsicos como servicios de agua
potable y alcantarillado-, salud, educacin, y seguridad, como un
conjunto mnimo que el Estado debe proveer de manera directa, o
generando las condiciones para que sea provisto.
Los ciudadanos no estn en condiciones de atender otros aspectos,
pues primero deben satisfacer sus necesidades bsicas, tal como lo
explica Abraham Maslow en su teora sobre la motivacin humana 3 en
donde establece una jerarqua de las necesidades de los seres
humanos. Desde la perspectiva de Maslow, los seres humanos deben
satisfacer primero sus necesidades fisiolgicas, aquellas que son
esenciales como alimentarse y descansar, y una vez satisfechas
puede ir cubriendo el resto de necesidades 4.
Las necesidades
insatisfechas influyen en el comportamiento de las personas dado
que las lleva a buscar satisfacerlas, sin embargo Maslow seala que
una vez satisfecha la necesidad no se genera comportamiento
alguno.
3 Maslow, Abraham (1943). A theory of human motivation. Phychological Review 50, 370-396.
4 La pirmide de Maslow establece las siguientes necesidades: fisiolgicas, de seguridad y proteccin,
afiliacin y afecto, estima y autorealizacin o autoactualizacin.

Este impulso por satisfacer las necesidades bsicas lleva a los

ciudadanos a realizar demandas al Estado, y por ello a la accin. Esto
implica que deben interactuar en los tres sistemas de la sociedad:
poltico, econmico y social. La interaccin estar marcada por lo que
determina el sistema de valores vigente.
El sistema poltico peruano est determinado por un esquema de
partidos polticos dbiles (Cavarozzi (1999): 154-157) 5. La actual
configuracin partidaria combina partidos sin sistema y polticos sin
partido, y no llega a constituir un sistema de partidos 6. Esto significa
que los partidos y los polticos representan el inters de grupos de
inters, como organizaciones gremiales y grupos empresariales, con
mayor intensidad que las aspiraciones de los ciudadanos. La forma
que los ciudadanos logran atender sus necesidades bsicas es a
travs de mtodos de presin sobre los gobernantes de turno, pero no
necesariamente a travs de los partidos polticos y los polticos. Los
aspectos que pueden ser importantes para la sociedad como la
preservacin de los recursos hdricos no encuentran forma de ser
considerados dentro de la plataforma partidaria o mensajes de los
polticos y partidos polticos pues estn ms asociados a necesidades
por encima de las fisiolgicas. El tema resulta atendido cuando est
en juego la dotacin de agua, ya sea para beber (agua potable) o de
riego. En esos casos los ciudadanos organizados movilizan a los
polticos y los partidos polticos a partir de sus demandas, por
servicios de agua potable y alcantarillado, o por acceso o defensa de
las fuentes de agua para regar los cultivos. Apenas esta necesidad es
satisfecha en el corto plazo, la motivacin para la movilizacin
desaparece. Las demandas por la preservacin y sostenibilidad del
agua estn dentro de necesidades ms complejas, que estn muy por
encima de las fisiolgicas y que requieren de otras condiciones para
que provoquen una movilizacin sostenida y articulada a una escala
mayor de los ciudadanos.
El sistema econmico actual est determinado, de acuerdo a Efran
Gonzales de Olarte (2008), por un modelo primario exportador y de
servicios, surgido a partir de la inspiracin y preceptos del Consenso
de Washigton, que impulso una serie de reformas y cambios
econmicos, pero sin tomar mucho en cuenta las estructuras
prevalecientes inicialmente y, sobre todo sin evaluar adecuadamente
las repercusiones sociales e institucionales directas e indirectas que
provocaran dichos cambios.
5 Cavarozzi, Marcelo (1999). Los partidos polticos latinoamericanos: sus configuraciones histricas y su
papel en las transiciones recientes. Pp 154-157. En: Los lmites de la consolidacin democrtica en
Amrica Latina. Ismael Crespo y Manuel Alcantara (eds). Ediciones Universidad de Salamanca.

6 Lopez, Sinesio. La devaluacin del Congreso. Publicado en el blog de Sinesio Lopez. El Zorro de
Abajo el 01/10/09.

Para Gonzales de Olarte, el resultado alcanzado ha sido que el Per

ha logrado estabilidad y crecimiento econmico, pero sin resolver los
problemas de desigualdad, pobreza y exclusin, lo que ha generado
una tensin entre la estabilidad, el crecimiento econmico y la
gobernabilidad del pas. Una de las caractersticas del modelo es la
reduccin del tamao y funciones del Estado, no habiendo logrado
cumplir la funcin de redistribuidora de recursos y oportunidades.
Bajo este modelo el Estado tiene un rol subsidiario, lo que representa
que la forma en la cual los bienes y servicios sern producidos es a
travs principalmente de las fuerzas del mercado. El Estado tiene un
rol promotor del mercado mediante un marco legal y reglamentario
que promueve la prestacin de los servicios por empresas privadas.
El Estado entonces tiene un papel central pues establece las reglas
bajos las cuales van a interactuar todos los agentes. Este concepto
es desarrollado ms adelante.
Este marco es ms explicito en el caso de la prestacin de servicios
pblicos domiciliarios, como es el caso de los servicios de agua
potable y alcantarillado, que tiene un esquema normativo particular y
organizaciones responsables, y es menos explcito en el caso de los
otros usos para el agua, pero en donde tambin el Estado tiene un rol
poco activo en la gestin del agua, estando ms en funcin a
elementos de carcter poltico o social, y menor de tipo econmico.
El sistema social est relacionado a la forma en la que los ciudadanos
interactan. De acuerdo a Lopez (1997), en su libro Ciudadanos
reales e imaginarios, plantea que en la sociedad existen diferentes
niveles de ciudadana producto de las desigualdades que estn dadas
a partir de elementos como raza y situacin econmica, entre otros.
Los diferentes tipos de ciudadana provocan que no todos tengan las
mismas posibilidades de interactuar en los otros sistemas en las
mismas condiciones. Lo anterior tiene implicancias importantes en el
caso de los recursos hdricos pues provoca que las posibilidades de
interaccin entre todos los actores involucrados estn dadas en
condiciones diferentes debido a las brechas existentes. Esta situacin
provoca que la interaccin que puede darse entre los diferentes
grupos va a estar en funcin de su condicin social, lo que genera que
las condiciones no sean las mismas si los actores son una comunidad
campesina o una empresa generadora de electricidad.
Los tres sistemas mencionados, el poltico, el econmico y el social
van a interactuar en la sociedad, y los actores que van a interactuar
dentro de estos tres sistemas son partidos polticos, movimientos y
organizaciones sociales, y empresas o grupos econmicos o
empresariales.
La interaccin de estos diferentes actores es
producida dentro de estos sistemas que estn funcionando bajo sus
propias reglas, y que interactan entre s, dando con ello las
condiciones para lograr la gobernabilidad democrtica, pero con las
caractersticas de democracia delegativa descrita por ODonnell.
8

En este contexto es donde se produce la discusin sobre las

diferentes dimensiones del agua, como por ejemplo, los derechos de
acceso a las fuentes, las inversiones destinadas a infraestructura de
riego, generacin de electricidad o abastecimiento de agua potable
para la ciudad, entre otros aspectos. Estas discusiones, sin embargo,
empiezan a tener efecto en la poltica pblica cuando los
responsables del gobierno empiezan a tomar decisiones y ponerlas en
prctica utilizando el poder del Estado y las organizaciones estatales
que lo integran. El ejercicio del gobierno, o gobernar, consiste
entonces en coordinar, orientar, influir, equilibrar la interaccin entre
los actores polticos y sociales, de acuerdo a Kooiman.
La forma de acceso a las posiciones de gobierno es a travs del
sistema electoral, el cual en el Per est diseado de forma tal que
los actores en el Congreso no tienen poder, sino que ste ha sido
trasladado a los poderes fcticos como son los grupos empresariales,
la Iglesia, los organismos internacionales y los medios de
comunicacin. Esto implica entonces que son estos actores quienes
tienen la capacidad de tomar decisiones y aplicarlas, utilizando para
ello el aparato administrativo del Estado. Las decisiones que tome la
burocracia, que es la responsable de la puesta en prctica de las
decisiones, puede o no estar orientada hacia la creacin de valor
pblico en los ciudadanos, y la forma de llevar a la prctica dichas
decisiones puede ser a travs de mecanismos de mercado, utilizando
para ello diferentes modelos de gestin, como por ejemplo de la
nueva economa institucional, tambin conocida como nueva gestin
pblica, o de decisiones administrativas del Estado, a travs del
ejercicio del rol regulador del Estado.
Sin embargo, es necesario hacer una precisin al momento de
referirse a mecanismos de mercado. Desde la perspectiva econmica
el mercado es el espacio en donde es posible lograr la adecuada
asignacin de los recursos para la produccin de un producto
especfico de forma que la sociedad en su conjunto obtenga el mayor
beneficio neto posible. En la realidad este resultado no se concreta
pues los mercados son inevitablemente incompletos y los agentes
econmicos tienen acceso, por ejemplo, a informacin diferenciada lo
que contrara el supuesto de perfecta informacin para todos los
agentes en el mercado. En este sentido, no existe tal cosa como el
mercado, tan solo sistemas econmicos organizados de modo
diferentes7. El problema est en las instituciones especificas que
pueden inducir a los actores individuales ya sean agentes
econmicos, polticos o burcratas- a actuar de modos que sean
beneficiosos para todos.
7 Przeworski, Adam. Acerca del diseo del Estado: una perspectiva principal-agente. Pp. 147. En:
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas: Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
(1998). Proyecto de Modernizacin del Estado Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nacin.

Las instituciones
La comprensin del concepto de instituciones y su aplicacin al
quehacer del Estado es un aspecto central para entender el proceso
que siguen las polticas pblicas y la gestin de las mismas. Dado
que la discusin entre mercado y Estado no es el camino para la
comprensin de la problemtica, sino por el contrario son las
instituciones las que permiten realizar dicho anlisis, es necesario
definir este concepto.
Las instituciones son, de acuerdo a North (1990), las reglas formales e
informales que moldean el comportamiento de los individuos y de las
organizaciones, as como los mecanismos de cumplimiento de las
reglas. Las instituciones formales son explicitas como por ejemplo,
constituciones, leyes, contratos, entre otros, y las instituciones
informales no lo son, como por ejemplo, cdigos de conducta, valores
sociales, cultura cvica, cuestiones ticas o religiosas, entre otras.
Las instituciones, entonces, tienen una acepcin ms restringida
como una organizacin formal, y una ms sociolgica de carcter ms
amplio y abstracto, como una pauta de comportamiento social
reiterado. En el intermedio, estn principios, valores, prcticas,
normas formales e informales, estructuras de incentivos y hasta
mtodos de trabajo, que son los que permiten explicar el
comportamiento de actores pblicos y privados (Echevarria, 2001).
Las instituciones, en particular las informales, no son fcilmente
observables, por lo que se les reconoce por sus resultados e
influencia en las interacciones humanas, pues delinean la conducta
de las personas a partir de su impacto e incentivos8.
Las organizaciones es uno de los espacios donde el resultado de las
instituciones puede ser observado.
Una de las principales
organizaciones en la sociedad es el Estado, y dentro del mismo las
diferentes organizaciones estatales que lo integran. En el caso de la
gestin de los recursos hdricos las organizaciones estatales
relevantes sern aquellas que tienen algn tipo de responsabilidad
dentro de los diferentes usos que puede tener el agua, y que forman
parte del Poder Ejecutivo, tambin llamado el gobierno. Estas son
las organizaciones que tienen la responsabilidad y la funcin de hacer
realidad las polticas pblicas hacia los recursos hdricos y la gestin
de la misma de manera que los fines y objetivos de la accin
gubernamental se hagan realidad. Estas organizaciones pueden
tener
institucionalidades
diferentes,
y
no
necesariamente
compatibles, en funcin a sus propios intereses, que podran estar
persiguiendo objetivos diferentes del inters pblico.
8 Or, Maria Teresa. (2005). Agua: Bien comn y usos privados. Riego, Estado y conflicto en La
Achirana del Inca. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per.

10

El diseo organizacional de las organizaciones estatales influye en su

capacidad para cumplir con las funciones asignadas y determinan la
forma en la cual las decisiones son tomadas y la forma en la cual
funciona su burocracia, es decir, funcionarios y personal de las
organizaciones estatales. El diseo organizacional de las diferentes
organizaciones que conforman el Estado tiene dos modelos referentes
o configuraciones, descritos por Henry Mintzberg (1993): la burocracia
profesional y las maquinas burocrticas.
Las organizaciones llamadas burocracias profesionales son aquellas
donde son profesionales los que agregan valor, en el caso de
organizaciones estatales, a la accin del Estado. Los profesionales
son los que ejercen el poder real. De acuerdo a Mintzberg:
La burocracia profesional contrata especialistas debidamente
entrenados y adoctrinados profesionales para operar la
institucin, y luego les da un gran grado de control sobre su
propio trabajo... este autocontrol significa que el profesional
trabaja en forma relativamente independiente de sus colegas,
pero cercano a los clientes que l sirve.... Estas suelen ser
estructuras inflexibles: adecuadas para producir un output
estandarizado pero muy inadecuadas para adaptarse a la
produccin de nuevos outputs.
En el modelo de burocracia profesional aplicado al Estado, los
responsables de la organizacin estatal buscan estandarizar las
habilidades de los funcionarios. Esto implica que la profesionalizacin
de los funcionarios es un elemento central para el desarrollo y
consolidacin de la organizacin, que depende de la calidad de
profesionales con formacin, lo que provoca que tengan un
considerable control sobre el trabajo que realizan, y por ello sobre las
funciones que desempean.
El conocimiento en manos de los
profesionales hace que tengan control sobre la toma de decisiones,
tanto en el nivel operativo como en el estratgico. En este tipo de
diseo organizacional las unidades operativas suelen ser muy
grandes pues los profesionales trabajan de manera independiente y
requiere usualmente de gran cantidad de personal de apoyo a las
labores profesionales.
El modelo de burocracia profesional es
utilizado para funciones complejas, pero que tienen cierto nivel de
estabilidad.
La complejidad inherente en el desempeo de las
funciones
provoca
que
sea
necesario
cierto
grado
de
descentralizacin de las decisiones entre funcionarios con una gran
formacin, y la estabilidad permite poner en prctica habilidades
estandarizadas y con ello trabajar con un alto grado de autonoma9.

9 Mintzberg, Henry, James Brian Quinn y Sumantra Ghoshal (1999). El Proceso Estratgico. Prentice
Hall. Pp. 288.

11

Las organizaciones del sector estatal vinculadas a la gestin de los

recursos hdricos tienen un diseo organizacional cercano a este
modelo debido a que, en efecto, son profesionales los que desarrollan
las diferentes funciones que el Estado tiene en ese campo. Los
profesionales tienen un alto grado de control sobre las decisiones que
asuma el Estado en este campo, y desarrollan su propia
institucionalidad.
El otro modelo organizacional, mquinas burocrticas, en su
aplicacin al Estado est referido a organizaciones estatales que
realizan gran cantidad de trmites repetitivos no ejecutados por
profesionales, como los servicios de aduanas, recoleccin de
impuestos o registro civil. Las maquinas burocrticas son descritas
por Mintzberg (1993) de la siguiente manera:
Tareas muy especializadas y rutinarias; procedimientos
operativos muy formalizados; una proliferacin de reglas,
reglamentos y comunicaciones formales; grandes unidades;
agrupacin funcional; poder de decisin muy centralizado; y
una sofisticada estructura administrativa con una ntida
distincin entre la lnea y el staff; una tecnoestructura de
analistas dedicados a estandarizar procesos; la toma de
decisiones sigue los conductos formales; gran nfasis en la
divisin de labores: vertical, horizontal, lnea/staff, funcional,
jerrquica, y por status; una estructura obsesionada con el
control y la eliminacin de las incertidumbres.
Las caractersticas de la burocracia mecnica, aplicadas al Estado,
hace posible el desarrollo de una administracin pblica. Este tipo de
configuracin tiene funcionarios responsables de disear y mantener
sistemas que permiten estandarizar (normalizar) el comportamiento
de los que forman la organizacin y planificar sus acciones. La
dependencia de la organizacin estatal a los sistemas que permiten la
estandarizacin de las funciones es tal que la organizacin tiene una
gran dependencia de los responsables de los sistemas.
La
organizacin tambin requiere de mandos intermedios para controlar
el trabajo de las reas responsables de desempear las funciones
asignadas.
Todo lo anterior provoca que la estructura de la
organizacin tienda a ser bastante centralizada en el sentido vertical
para poder ejercer el control. Dado que para ejercer el control
centralizado los sistemas deben ser simples, este tipo de
organizaciones fcilmente se puede adaptar a la produccin en masa,
como por ejemplo, la entrega de certificados, derechos de propiedad
o licencias10.

10 Mintzberg, Henry, James Brian Quinn y Sumantra Ghoshal (1999). El Proceso Estratgico. Prentice
Hall. Pp. 287.

12

Aquellas organizaciones estatales responsables de, por ejemplo, la

entrega de derechos de uso sobre los recursos hdricos o del
otorgamiento de tarifas, podran estar cerca de este modelo de
diseo organizacional, en la medida que pueden crearse sistemas
estandarizados para lograr el producto: un derecho de uso o una
formula tarifaria, a ser aplicada a cierto tipo de usuario del agua.
El diseo de las organizaciones pblicas determina la forma en la cual
las diferentes actividades que deben ser realizadas para cumplir las
funciones y objetivos asignadas son repartidas, y en consecuencia,
las coordinaciones que deben existir para que las diferentes partes de
la organizacin puedan actuar de manera conjunta y cumplir con los
objetivos asignados, generando los bienes y servicios que hacen
posible obtener el resultado deseado.
Los dos modelos de diseo organizacional identificados por Mintzberg,
aplicados al mbito estatal revelan que junto con la estructura del
diseo de la organizacin, tambin debe considerarse la forma en la
cual van a interactuar las partes de la organizacin para el logro de
los objetivos y funciones asignadas. La forma de la interaccin estar
determinada por la institucionalidad existente, es decir, las reglas de
juego o directivas, tanto formales como informales al interior de la
organizacin, y en particular las reglas para la toma de las decisiones.
En la dimensin de las reglas informales o prcticas que operan tanto
dentro de la organizacin como en la relacin con otras
organizaciones, y en la sociedad en su conjunto, estn los elementos
que explican la forma en que los actores individuales agentes
econmicos, polticos o burcratas- actan. Las prcticas existentes
van a determinar el marco de incentivos para actuar de una
determinada manera o de otra, y con ello los intereses de cada actor.
Las diferentes formas que el marco de incentivos puede adoptar es el
que determina los resultados, y en particular si los actores
involucrados van a estar dispuestos a colaborar entre s para alcanzar
un nico inters comn para los tres.
El marco de incentivos puede estar definido por diferentes factores.
Aunque desde una perspectiva diferente, Kotler y Lee (2007)
desarrollan cuatro herramientas para influir en el comportamiento y
participacin de los ciudadanos en programas del gobierno,
adicionales al precio, que en el mbito pblico puede ser
equivalente al pago de un impuesto o una tasa. Este enfoque resulta
interesante considerarlo dado que permite identificar incentivos
diferentes a los econmicos que puede provocar en los funcionarios
pblicos y los diferentes actores de la sociedad determinados
comportamientos, y que diseados de manera adecuada podran
lograr que los diferentes actores persigan intereses comunes.

13

Las herramientas son las siguientes: (i) incentivos econmicos, que

significan que la organizacin estatal entrega al ciudadano algn tipo
de incentivo por realizar determinada accin. Un ejemplo de ello es la
iniciativa de la Municipalidad de Santiago de Surco que realiza
descuentos en el pago de determinados impuestos municipales a los
ciudadanos que participan en el programa de reciclaje de
desperdicios; (ii) desincentivos econmicos, que significa establecer
una sancin econmica por un determinado comportamiento del
ciudadano, como por ejemplo, aplicar una multa a los ciudadanos que
ensucian la va pblica; (iii) incentivos no econmicos, que significa
promover determinados comportamientos sin recurrir al dinero, como
por ejemplo, otorgar un reconocimiento pblico a los ciudadanos que
son buenos contribuyentes; y (iv) desincentivos no econmicos, que
buscan persuadir al ciudadano para que no realice determinada
accin, sin la amenaza de multa o sanciones, como por ejemplo,
entregar una advertencia a los ciudadanos que no cumplen con las
reglas de trnsito, previo a la entrada en vigencia del Cdigo de
sanciones por infracciones de trnsito11.
La aplicacin de incentivos y desincentivos, en particular los de tipo
no econmico, es un enfoque que permite incorporar elementos al
marco de incentivos para lograr determinado comportamiento por
parte de la burocracia, en la cual usualmente no es posible o existen
pocas posibilidades de aplicar incentivos econmicos para lograr
orientar sus esfuerzos hacia la generacin de valor pblico.
Desde una perspectiva ms amplia, cuando los mercados estn
ausentes y cuando los actores particulares tienen acceso a
informacin diferente, como es el caso de los recursos hdricos, las
relaciones entre las clases de actores estarn caracterizadas por una
relaciones entre principales y agentes, vinculados por contratos
explcitos o implcitos (Przeworski, 2008: 147-164).
La relacin entre principal y agente est basada en la cantidad de
informacin que conoce cada parte. Los agentes tienen alguna
informacin que los principales no perciben en forma directa, como
son conocer sus propias motivaciones, contar con un conocimiento
privilegiado de sus propias capacidades, tener la oportunidad de
observar algunas cosas que los principales no pueden ver, y llevar a
cabo algunas acciones que permanecen, al menos parte, ocultas para
el principal.
Esta es justamente la posicin en la
profesionales- relacionados con la
que tienen un conocimiento mayor
retos que se enfrentan para lograr

que se encuentran los burcratas

gestin de los recursos hdricos,
sobre la situacin del agua y los
una gestin sostenible. En una

11 Kotler, Philip y Nancy Lee (2007). Marketing del Sector Pblico. Todas las claves para su mejora.
Pearson Educacin S.A. pp. 127-147.

14

situacin diferente estn los ciudadanos y polticos, para quienes el

tema de la gestin sostenible no forma parte de los temas que deben
ser atendidos con prioridad.
El problema que enfrenta el principal frente a esta situacin puede
expresarse de esta manera: Cmo inducir al agente a actuar a favor
del inters del principal satisfaciendo simultneamente dos
restricciones. La primera es la restriccin de la participacin, es
decir, que el agente reciba un ingreso (o utilidad) que est por encima
del ingreso que podra recibir si no colabora con el principal -la
oportunidad siguiente mejor. La segunda restriccin es de la
compatibilidad de incentivos, esto es, que mientras el agente est
actuando para lograr los intereses del principal le es permitido actuar
en aras de su propio inters.
De acuerdo a Przeworski, la economa es una red de relaciones
variadas y diferenciadas entre clases particulares de principales y
agentes. Las relaciones especficas de principal-agente que identifica
son entre ciudadanos y polticos, entre polticos y burcratas, y entre
ciudadano y burcrata. De esta manera, el desempeo de los
diferentes actores, es decir, los empresas, los gobiernos y el sistema
econmico como un todo estar en funcin a las instituciones que
regulan esas relaciones. Lo que importa es si existen o no los
incentivos para maximizar los esfuerzos de cada uno de los actores, y
si estos incentivos llevan a lograr alcanzar objetivos comunes.
La situacin buscada, entonces, es aquella donde el agente obtiene
ms utilidad colaborando con el principal, y en esa accin puede
alcanzar simultneamente sus propios intereses.
Es decir, la
situacin es aquella donde el ciudadano y las organizaciones de la
sociedad civil que lo aglutinan y representan demandan una visin y
accin del gobierno para lograr una gestin de los recursos hdricos
que garantice su sostenibilidad.
Los polticos reconociendo y
haciendo suyo ese reclamo lo incorporan dentro de sus objetivos, al
igual que los burcratas. La institucionalidad vigente debe hacer que
el marco de incentivos permita alcanzar este resultado.
La forma que tendrn las relaciones entre estos principales y agentes
estar determinada por las instituciones vigentes en la sociedad:
Aquellas que son puramente econmicas, como entre empleados
y empleadores.
Aquellas que son puramente polticas, como entre ciudadanos y
gobierno o poltico y burocracia.
Aquellas que estructuran la intervencin estatal y las relaciones
entre gobierno y agentes econmicos privados.
Para que la economa opere bien todas estas relaciones principal agente deben estar estructuradas de forma tal que los agentes
polticos y burcratas- orienten sus acciones hacia el logro del inters
pblico. Los incentivos que la institucionalidad permite definir en la
15

sociedad deben ser tales que los agentes privados deben recibir una
recompensa si actan buscado el inters pblico y deben sufrir un
castigo cuando no lo hacen, y lo mismo debe ocurrir con los otros
actores: burcratas y polticos.
La relacin que se establece entre el gobierno y los agentes
econmicos, en el contexto que no son las reglas del mercado las que
regulen dichas relaciones, sino por el contrario son las instituciones
quienes las determinan, es central para comprender la forma en que
interactan y los resultados de dicha interaccin.
Desde esta
perspectiva el rol del Estado es nico pues es a partir de las
decisiones administrativas de polticos electos o de la burocracia
designada que sern determinadas las estructuras de incentivos de
los agentes privados a partir del ejercicio del poder coercitivo
legalmente cualificado que tiene el Estado, a travs de sus diferentes
organizaciones. A partir de este poder las organizaciones estatales
puede ordenar o prohibir acciones a travs de una Ley y cambiar los
precios relativos va el sistema fiscal.
Con esta autoridad las
organizaciones estatales se convierten en el factor determinante pues
define las relaciones privadas, regulando las mismas.

16

Tabla 1

Relacin Ciudadano-Poltico-Burcrata

Fuente y elaboracin: Propios

Sin embargo, las organizaciones estatales no actan de manera
monoltica pues aspectos como su diseo organizacional o los
intereses de sus responsables van a darle forma al marco normativo
en el que los agentes privados van a interactuar. Esto provoca que
dicho marco no necesariamente sea un cuerpo ordenado y coherente
de ideas, por el contrario puede presentar vacios y contradicciones
producto de los elementos como imperfecta informacin o intereses
diversos al momento de su diseo, formalizacin y aplicacin.
El punto crtico es la informacin disponible por parte de las
organizaciones estatales reguladoras del Estado y de las firmas
reguladas. Las firmas reguladas tienen informacin acerca de sus
condiciones, como por ejemplo los costos de produccin, la demanda
por sus productos, entre otros aspectos, y saben que esa informacin
no es conocida por el regulador. Esta situacin es ms intensa
cuando la actividad se produce en condiciones de monopolio, como es
el caso de los servicios pblicos domiciliarios. Junto con ello, las
firmas reguladas pueden realizar acciones que no son visibles para el
regulador, y que a veces pueden ser inferidas a partir de sus
resultados o monitoreadas a un cierto costo, como por ejemplo, la
situacin econmica y financiera de la firma regulada. Dado entonces
la existencia de informacin y acciones ocultas por parte de la firma
regulada, la regulacin ptima no es posible pues el regulador va a
establecer sus regulaciones y reglas con informacin incompleta, a
partir de su autoridad, al momento de determinar los precios y las
reglas de interaccin en el mercado o sector. A partir de esta
definicin, las firmas reguladas tomaran decisiones sobre la cantidad
17

a producir a sabiendas que pueden estar obteniendo ganancias

superiores a las adecuadas (renta). De esta manera, la regulacin
puede ser ptima slo sujeto a la informacin disponible por el
regulador (Baron, 1995: 14).
De otro lado, dado que cualquier tipo de intervencin econmica del
Estado tiene consecuencias redistributivas, los diferentes grupos
afectados por la regulacin empresas, industrias, empleados,
consumidores o lobbies de accin pblica- tendrn los incentivos para
buscar que la regulacin los beneficie y oponerse a aquella que los
perjudique.
Los reguladores pueden a su vez beneficiarse privadamente al
establecer regulaciones buscadas por determinados actores privados.
Estos beneficios privados pueden ir desde buscar la permanencia en
el cargo pblico (reeleccin) hasta enriquecerse en el cargo o una vez
abandonado el mismo. La regulacin puede inducir, entonces, lazos
de clientelismo entre los reguladores y los grupos regulados.
El problema institucional tiene dos aristas entonces, pues por un lado
est la necesidad de capacitar al gobierno para que intervenga de
manera adecuada, y por el otro la necesidad de inducirlo a actuar de
manera correcta. Lo importante es que la intervencin del gobierno
se realice teniendo como principio la bsqueda del inters pblico,
pero no hay forma de garantizar que esto ocurra. Incluso si el
gobierno tuviera perfecta informacin sobre las firmas reguladas, los
instrumentos legales o fiscales para regular y el marco institucional
para ofrecer compromisos crebles a las firmas reguladas de no
modificar las regulaciones emitidas, a pesar de cambios de gobierno,
ninguna de estas condiciones permite garantizar que el gobierno va a
emitir regulaciones que busquen el inters pblico, pues pueden estar
presentes los intereses privados de los reguladores.
Ms aun, justamente es su capacidad para intervenir en la economa
lo que vuelve al Estado y sus organizaciones reguladoras un blanco
atractivo para la influencia de intereses privados, y la capacidad
misma de comprometerse abre la posibilidad de una actuacin en los
reguladores y en el sector privado que trasgreda la Ley.
Por esto es que la calidad de la intervencin del Estado en la
economa depende de su organizacin interna, en particular de la
relacin entre polticos y burcratas, y del diseo de las instituciones
democrticas que determinan si los ciudadanos pueden o no controlar
a los polticos. La capacidad reguladora del Estado siempre ser
ejercida en condiciones de escasa informacin, y ser vulnerable al
comportamiento impropio de los propios reguladores y/o de las firmas
reguladas. La forma de evitar estos comportamientos impropios es
exgena.

18

Siguiendo a Przeworski, entre polticos y burcratas tambin existe el

problema del principal-agente pues los primeros delegan
responsabilidades hacia los segundo. En democracia la autoridad del
Estado para regular coercitivamente la vida de la sociedad proviene
de las elecciones, pero muchas de las funciones y todos los servicios
que provee el Estado a los ciudadanos son delegados por los
representantes electos a la burocracia pblica. La delegacin de
funciones y prestacin de servicios resulta inevitable. Dado que no es
posible especificar de manera detallada y precisa todas las
contingencias que pueden presentarse en la funcin o prestacin del
servicio que realizan los agentes, se deja que las agencias ejecutivas
y administrativas tengan un grado significativo de discrecionalidad.
En este contexto, los objetivos de los burcratas no necesariamente
van a coincidir con los objetivos de los ciudadanos o de los polticos
electos que los representan.
Los burcratas pueden querer
maximizar su autonoma o la seguridad de su empleo, rendir favores
clientelsticos a amigos y aliados, eludir el cumplimiento de sus
funciones, agrandar su presupuesto o simplemente enriquecerse a
expensas todo ello del pblico. Los burcratas poseen informacin
privada acerca de los beneficios y los costos de sus acciones y
pueden emprender acciones que no son posibles de observar
directamente, sino deducidas a travs de sus resultados o
monitoreadas a cierto costo.
Los burcratas tienen todas las condiciones para hacer prevalecer sus
intereses por encima del inters pblico. El reto consiste en lograr
que los intereses de los burcratas sean coincidentes con el inters
del poltico y el inters de ambos coincida con el inters del pblico.
Un problema de agencia que surge entonces y que es inherente al
manejo de la burocracia pblica es la dificultad para proveer
incentivos y obtener informacin cuando el resultado depende de las
acciones conjuntas de mltiples agentes (Miller, 1992: 128-158). Bajo
ciertas circunstancias el principal puede observar solamente el
producto de las acciones del conjunto de burcratas pero no de los
miembros individuales.
Estos a su vez, tienen incentivos para
evadirse y ocultar informacin.
Lograr alinear los incentivos de todos los involucrados para conseguir
resultados que respondan a los intereses de todos requiere de
condiciones institucionales particulares.
Holmstrom (1982) ha
demostrado que bajo ciertas condiciones es imposible disear un
esquema de incentivos que simultneamente sea respetado, genere
la cantidad eficiente de esfuerzo, y equilibre el presupuesto.
Junto con lo anterior, las burocracias pblicas estn enfrentadas a
mltiples objetivos que no son sencillos de establecer y son
imposibles de reducir a una nica dimensin. Esto debido a la
complejidad inherente a la accin gubernamental destinada a atender
19

las expectativas de los ciudadanos. Las burocracias pblicas son

frecuentemente monopolios, lo que implica que no hay criterios
comparativos a partir de los cuales evaluar su rendimiento. Por todo
ello, las burocracias pblicas son ms propensas a confiar en la
conformidad con las reglas antes que en los incentivos para lograr los
resultados esperados, pues estos son difciles de establecer, a
diferencia de las reglas.
El control del cumplimiento de las reglas por parte de la burocracia no
es un modo efectivo de control, pues es costoso y no establece una
relacin directa entre incentivo y rendimiento.
Sin embargo la
mayora de las burocracias opera de esta manera dado que
monitorear el esfuerzo individual y obtener informacin privada del
burcrata es prohibitivamente caro, por lo que la confianza en las
reglas puede ser una buena opcin. Tirole (1994: 14) observa que el
rasgo central de una burocracia es que no se confa en sus miembros
para utilizar informacin que afecta a otros miembros distintos de
ellos mismos, y que las decisiones estn por lo tanto basadas en las
reglas rgidas. Las reglas son ms fciles de establecer y monitorear
aunque no estn vinculadas hacia el resultado sino hacia el proceso.
Sin embargo, esto provoca que se privilegie en la accin
gubernamental el cumplimiento de la regla sobre el logro del
resultado.
Los servicios del Estado son producidos y distribuidos por una
burocracia cuyos miembros son nombrados por polticos.
Esto
provoca que el control de los ciudadanos sobre la burocracia pueda
ser solamente indirecto dado que las instituciones democrticas no
contienen mecanismos que permitan a los ciudadanos sancionar
directamente las acciones legales de la burocracia. La ciudadana
puede como mucho considerar el rendimiento de la burocracia
cuando sanciona a los polticos electos, que fueron quienes lo
nombraron.
En la medida que la burocracia estatal distribuye servicios a los
ciudadanos, ella es responsable ante los polticos (o ante otros
cuerpos nombrados por polticos como las cortes o las agencias
administrativas de control) por los servicios prestados. Precisamente
debido a que la burocracia estatal distribuye servicios a los
ciudadanos, stos estn mejor informados que los polticos acerca de
su desempeo. Adems, si los polticos se preocupan por el bienestar
de los ciudadanos entonces los ciudadanos tienen los mismos
intereses que los polticos, que son los principales, ms que los
burcratas que son los agentes. El ciudadano podra por lo tanto
confiar en la informacin provista por los polticos.
Lograr un control de estas caractersticas tiene dos ventajas, pues
permite al principal recoger informacin a un costo ms bajo que la
supervisin directa (la informacin la recibe un poltico), y el
ciudadano provee informacin particular cuando se presentan
20

violaciones muy fuertes o evidentes. El control de los ciudadanos

requiere de arreglos institucionales que facilite el monitoreo de la
burocracia por parte de los ciudadanos, la transmisin de informacin
y la sancin a las violaciones.
El problema de los ciudadanos es inducir a los polticos a aumentar el
bienestar ciudadano antes que perseguir sus propios objetivos, en
colusin con la burocracia o con los intereses privados. Sin embargo,
las burocracias parecen ser autnomas de todo control, aisladas del
escrutinio pblico. De acuerdo a Moe (1990), en una democracia los
burcratas nunca pueden estar seguros de qu fuerzas polticas
controlaran el gobierno en el futuro y tienen razones para temer que
en un futuro gobierno ser menos favorable a sus intereses que el
actual. Por lo tanto, para protegerse del riesgo moral del principal la
posibilidad de que su buena conducta no sea premiada por un futuro
gobierno- busca liberarse de cualquier control poltico.
A su vez, el actual gobierno puede temer que, si pierde, las fuerzas
polticas que llegan al poder quieran utilizar a la burocracia en su
propio beneficio.
Por lo tanto, si tienen miedo de perder las
elecciones, tienen incentivos para aislar a la burocracia del control
poltico, incluso a costa de sacrificar su propia influencia sobre ella.
Como resultado, polticos y burcratas coinciden en volver a la
burocracia autnoma, lo que se traduce en aplicar un diseo
organizacional burocrtico que no le permita lograr objetivos sociales
futuros y no desarrollar incentivos para promover este tipo de
diseos.
La relacin principal-agente entre polticos electos y ciudadanos es
muy especial. Como la soberana se encuentra en la ciudadana, ella
es principal en relacin con los polticos que la eligen. Pero debido a
que el Estado es un mecanismo centralizado y coercitivo, los que
deciden qu reglas deben obedecer los principales son los agentes,
que obligan a la ciudadana a cumplir con ellas. Moe (1990: 232)
afirma que mientras los ciudadanos son nominalmente superiores en
esta jerarqua, los legisladores son los que realmente tienen el poder,
y el derecho a hacer la Ley. Su rol, como agentes, es ejercer la
autoridad pblica, apoyada por los poderes de polica del Estado,
diciendo a los principales que hacer
Por qu los polticos responderan a los ciudadanos en vez de estar
coludidos con los burcratas o con ciertos grupos particulares a los
cuales se deben?.
En democracia, los gobiernos pueden ser
controlados por los ciudadanos debido a que son elegidos. Desde una
mirada prospectiva los partidos polticos o candidatos realizan
propuestas de poltica pblica durante las elecciones y explican cmo
estas polticas pblicas afectaran al bienestar de los ciudadanos. Los
ciudadanos deciden cuales de estas propuestas quieren que se
implementen, y los gobiernos las implementan. Por lo tanto, las
elecciones emulan a la asamblea directa y la plataforma ganadora
21

llega a ser el mandato que el gobierno debe perseguir.

Sin
embargo, Manin (1995) sostiene que los polticos no estn compelidos
a atenerse a su plataforma en ningn sistema democrtico. Ninguna
constitucin democrtica a nivel nacional permite la revocabilidad.
Las disposiciones para el impeachment y los procedimientos para
retirar el voto de confianza son comunes, pero nunca estn basados
en la traicin a las promesas electorales. Por lo tanto, una vez que los
ciudadanos eligen representantes no cuentan con mecanismos
institucionales para forzarlos a apegarse a las promesas que hicieron
durante la campaa. Los votantes pueden castigar a los polticos que
traicionan los mandatos solamente en el momento de las siguientes
elecciones, despus que los efectos de la traicin han sido
experimentados.
Por qu no hay mecanismos institucionales para forzar a los que
llegan al poder a ser fieles a sus plataformas?. El argumento histrico
utilizado es que debera permitrsele a las legislaturas deliberar a fin
de que los representantes puedan aprender unos de otros, y en los
casos que no estn seguros de sus juicios, los representantes puedan
consultar a expertos. Puede darse el caso que los votantes no confan
en sus propios juicios. Los ciudadanos pueden querer dar al gobierno
cierta libertad para gobernar y evaluar sus acciones en el momento
de la eleccin. Tambin es el caso que los gobiernos deben tener
cierta flexibilidad para enfrentarse a las circunstancias cambiantes.
Por lo tanto, hay buenas razones para que las instituciones
democrticas no tengan mecanismos que limiten a los polticos. Los
ciudadanos eligen polticas que representen nuestros intereses o
candidatos que representen a los ciudadanos como personas, pero a
la vez se busca que los gobiernos sean capaces de gobernar. Como
resultado, en la medida en que los gobiernos cumplan con sus
promesas, la democracia no tiene mecanismos institucionales que
aseguren que las elecciones de los ciudadanos sean respetadas.
Sin embargo, retrospectivamente, el ciudadano si puede forzar al
gobierno a dar cuenta de los resultados de sus acciones pasadas. Los
gobiernos son responsables si los ciudadanos pueden discernir si
estn actuando en procura de su mejor inters, y sancionarlos
apropiadamente, de tal forma que aquellos que ocupan un cargo y
actan en el mejor inters de los ciudadanos ganan la reeleccin y
aquellos que no la pierden. Incluso motivados por el auto-inters, los
polticos sern inducidos a promover el bienestar general si se les
fuerza a optar entre la extraccin de rentas con la consiguiente
prdida del cargo y la no extraccin de rentas junto con la
permanencia en el cargo.
Las instituciones deben entonces hacer atractivo, al menos
mnimamente, para las personas que tienen otras oportunidades el
querer ser re-elegidas, y lograr que los polticos tengan inters en
hacer lo que los ciudadanos quiere que hagan. Sin embargo, puede
no ser suficiente para hacer valer la responsabilidad de los polticos
22

hacia los ciudadanos, sino que deben haber ms condiciones: Los

votantes deben ser capaces de asignar claramente la responsabilidad
por el desempeo del gobierno, los votantes deben ser capaces de
expulsar del poder a los partidos responsables de un mal desempeo,
los polticos deben tener incentivos para ser reelegidos, y los votantes
deben tener algn instrumental institucional para premiar y castigar a
los gobiernos por los resultados que generan en diferentes terrenos.
La informacin asimtrica entre gobiernos y votantes vuelve
particularmente difcil la puesta en prctica de la rendicin de
cuentas.
Si los ciudadanos no estn seguros acerca de las
condiciones objetivas o de las relaciones causales entre polticas y
resultados, deben confiar en otra informacin para evaluar las
acciones del gobierno. El aspecto central es que la probabilidad de
que un gobierno se comporte bien es sensible a la informacin de que
dispone el ciudadano.
Qu arreglos institucionales entonces son necesarios para aliviar
estos problemas informacionales?. Los arreglos institucionales son los
siguientes:
La oposicin. El ciudadano tiene en realidad dos agentes: el
gobierno que elige las polticas pblicas y la oposicin que quiere
ser gobierno. La oposicin es una fuerza que puede proveer
informacin sobre lo que hace el gobierno, pues trata de mostrar
las ausencias en las polticas que el gobierno est ejecutando.
Los medios de comunicacin, que deben informar y dirigir la
atencin hacia las condiciones generales ms que a los intereses
particulares.
Los mecanismos de responsabilidad no son solamente verticales
de polticos electos a votantes- sino horizontales de las
diferentes ramas del gobierno entre s. Esto significa que el diseo
debe hacer que las responsabilidades entre ms organizaciones
estatales. Asimismo debe promoverse el debate legislativo. El
gobierno por decreto es malo pues priva de la discusin pblica los
temas en debate.
El gobierno por decreto debe generar
presuncin de que algo est escondindose.
La calidad y cantidad de informacin de que disponen los
ciudadanos para juzgar acciones del gobierno puede aumentarse
por medio de la innovacin institucional, por medio de
instituciones independientes de otros rganos de gobierno que
pueden proporcionar al ciudadano la informacin necesaria para
mejorar su evaluacin posterior acerca de acciones de gobierno y
no solo resultado.
o Un Consejo independiente para asegurar transparencia en
las contribuciones a las campaas electorales.
o Una rama de auditora del Estado independiente.
o Una fuente de informacin independiente acerca del
estado de la economa.

23

o Un lugar privilegiado para la oposicin en el control de los

medios de comunicacin de propiedad pblica.

Situacin de la gestin pblica

La gestin pblica en el Per est reglamentada por diferentes
marcos normativos que corresponden a diversas organizaciones
estatales. Lo anterior provoca que las leyes y sus reglamentos, y las
directivas y regulaciones, tengan un enfoque sectorial en funcin al
mandato de cada organizacin estatal con algn tipo de
responsabilidad sobre la gestin pblica.
El buen o mal desempeo de las organizaciones estatales estar en
funcin de su capacidad para hacer realidad las decisiones de los
responsables de la poltica pblica y/o de los mandatos que estn
establecidos en el marco normativo de cada organizacin. En ese
sentido, son los sistemas administrativos transversales del Estado los
que hacen posible que las organizaciones estatales gestionen los
diferentes recursos (humanos y econmicos) de forma que puedan
lograr los resultados que la poltica pblica demanda. Los sistemas
administrativos del Estado, sin embargo, estn organizados de
manera que los espacios de coordinacin estn ausentes.
La Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (2007) establece un conjunto de
sistemas administrativos que son los que le permiten a las
organizaciones estatales hacer realidad las decisiones que sus
responsables toman para cumplir con su mandato legal. A travs de
estos sistemas administrativos las organizaciones estatales pueden,
por ejemplo, adquirir los bienes (material de construccin) y servicios
(contratar consultores o contratistas), que le permiten hacer realidad
las decisiones que toman los responsables de la organizacin estatal.
Los sistemas administrativos existentes en el Per estn a cargo o
bajo la responsabilidad de una organizacin estatal particular,
destacando aquellos que permiten gestionar los recursos econmicos
del Estado, los cuales estn bajo la responsabilidad del Ministerio de
Economa y Finanzas (MEF). Varios de estos sistemas administrativos
cuentan con un sistema informtico que permite establecer
procedimientos con una estructura lgica a partir de las directivas
que regulan su funcionamiento. Entre los sistemas informticos que
destacan est el Sistema Integrado de Administracin Financiera
(SIAF) que permite gestionar los gastos que realiza el Estado, y el
Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), que permite gestionar
los aspectos relacionados con las inversiones que realiza el Estado.
Cada organismo estatal debe asignar un funcionario pblico que debe
responsabilizarse del manejo de cada sistema administrativo. Un
funcionario pblico no puede ser responsable de ms de un sistema.
Los funcionarios pblicos responsables son los que conforman las
24

reas administrativas de las organizaciones estatales, denominadas

unidades orgnicas de apoyo como son las Oficinas de
Administracin. Cada sistema administrativo est estructurado en
funcin a sus propios fines y objetivos, y tiene su propia lgica de
operacin, habiendo sido concebidos de manera aislada, sin una
mirada sistmica que permita a la organizacin estatal poder realizar
una gestin administrativa orientada hacia la provisin de todos los
elementos que permitan hacer realidad las decisiones de los
responsables de la organizacin estatal.
Para que lo anterior ocurra los sistemas administrativos deberan
contener de manera explcita disposiciones para coordinar las
acciones entre s, y establecer qu aspectos requieren ser
coordinados y cmo va a realizarse dicha coordinacin, y qu
resultado espera lograrse despus de concretada la coordinacin. Sin
embargo estos elementos no estn presentes.
Tabla 2

SISTEMAS ADMINISTRATIVOS TRANSVERSALES

Fuente: Normas legales de cada organismo estatal rector de cada

sistema administrativo.
Elaboracin: Propia.
La ausencia de mecanismos de coordinacin formal agrava el hecho
que los sistemas administrativos han sido diseados de manera
aislada, sin ser concebidos como un sistema de sistemas de forma
que interacten entre s. Esto provoca que la necesaria coordinacin
que debe existir, por ejemplo, entre las reas que planifican la forma
25

en que las decisiones tomadas por los responsables de la

organizacin estatal sern hechas realidad, la asignacin de los
recursos financieros necesarios para hacer que las actividades
planificadas puedan ser ejecutadas (presupuesto) y la efectiva
contratacin y/o adquisicin de los bienes y servicios para hacer
efectiva las actividades programadas (abastecimientos y/o logstica),
no ocurra, dando como resultado que los responsables de hacer
realidad los objetivos de la poltica pblica a travs de la gestin de
los recursos asignados no cuenten con los elementos para lograr ello.
La ausencia de una suficiente coordinacin entre todos los sistemas
administrativos que permita a los responsables de dicha gestin,
desde la perspectiva de su propia organizacin, establecer los fines y
objetivos de lo que provoca los resultados de la gestin sea limitada.
De acuerdo a Or (2009), las instituciones estatales relacionadas con
el recurso hdrico se han multiplicado, generando dispersin y la
complicacin de la gestin del agua.
A mayor cantidad de
organizaciones estatales involucradas las posibilidades de una
planificacin conjunta se reducen significativamente, lo cual se ve
agudizado por el aislamiento que existe entre los sistemas
administrativos y entre las organizaciones estatales.
El enfoque sectorial, ms all de las deficiencias en la gestin para
alcanzar las metas programadas para cada organizacin como se ha
explicado, hace que el Estado no puede responder de manera
integrada a los retos que implica darle sostenibilidad a los recursos
hdricos. Las dificultades del Estado para disear y ejecutar una
gestin de los recursos hdricos con un enfoque multisectorial son
debidas a la ausencia de una institucionalidad que promueva la
coordinacin entre las diferentes organizaciones estatales.
Los
sistemas que deberan permitir esta mirada coordinada no existen,
aunque si estn previstos en el marco legal12.
Debido a lo anterior, en la administracin pblica no existen
mecanismos endgenos que lleven a las organizaciones estatales a
disear y utilizar espacios de coordinacin de sus actividades, y ms
all del mandato legal, a desarrollar la prctica de coordinar entre
ellas, o a la creacin de espacios concretos y formales
(reglamentados) que permitan hacerla realidad dicha coordinacin.
Esta realidad existe a pesar que los marcos normativos de muchas
organizaciones estatales involucradas establecen de manera expresa
que parte de su funcin es coordinar acciones con otras
organizaciones estatales. En el caso de la Autoridad Nacional del
Agua (ANA), por ejemplo, dentro de sus funciones est la conduccin
12 La Ley Orgnica del Poder Ejecutivo establece que junto con los sistemas administrativos debera
existir los sistemas funcionales, que son los que hacen posible que la organizacin estatal cumpla con el
mandato recibido en el marco legal, a travs del adecuado desempeo de las funciones asignadas. Esta
disposicin supone que la asignacin de las funciones ha surgido de un anlisis sistmico, lo cual no
necesariamente es cierto.

26

y coordinacin de las acciones con los gobiernos regionales y otras

organizaciones estatales que forman parte del Sistema Nacional de
Recursos Hdricos que est bajo su responsabilidad 13. Las razones
que explican este resultado (nula o escasa coordinacin) estn
justamente en la ausencia de incentivos para una accin coordinada,
entre las diversas reas dentro de la organizacin estatal y entre las
organizaciones estatales.
Lo anterior es debido, como se ha
explicado, al hecho que los sistemas administrativos y las funciones
de las organizaciones estatales han sido concebidos de manera
aislada y no con un enfoque integral y sistmico.

Proceso de transformacin de una decisin de

poltica pblica en una realidad para el
ciudadano
El marco institucional del Estado peruano determina que el proceso
para convertir en realidad una decisin de poltica pblica, que
involucra a uno o ms sectores, requiere de la interaccin de varias
organizaciones del Estado y de los rganos -o unidades orgnicasque existen al interior de cada organizacin.
En ese sentido, las decisiones de poltica pblica, es decir, la
definicin de los responsables de la poltica pblica sobre lo que
piensan hacer para atender los requerimientos y expectativas de los
ciudadanos con respecto a los diversos temas que son una
preocupacin para la sociedad, deben ser de preferencia explcitas y
verbalizadas de manera que los tomadores de decisin de poltica
pblica transmitan con claridad cul es el propsito de la misma, y los
funcionarios y personal de las organizaciones estatales, y los
ciudadanos en general puedan visualizarla con claridad. En el caso
peruano la gran mayora de las polticas pblicas no estn
verbalizadas ni el propsito de la misma es lo suficientemente claro
como para guiar las acciones de las diferentes organizaciones del
Estado responsables de hacerla realidad. Un ejemplo de adecuada
definicin de poltica pblica es el caso de la poltica nacional del
medio ambiente14, que establece con precisin los fines de la accin
del Estado en este tema, concentrando los esfuerzos del Estado en el
desarrollo sostenible.
13 Art 15 de la Ley de Recursos Hdricos (Ley N 29338), publicada el 30 de marzo del 2009.
14 La Poltica Nacional del Ambiente tiene por objetivo mejorar la calidad de vida de las personas,
garantizando la existencia de ecosistemas saludables, viables y funcionales en el largo plazo; y el
desarrollo sostenible del pas, mediante la prevencin, proteccin y recuperacin del ambiente y sus
componentes, la conservacin y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, de una manera
responsable y congruente con el respeto de los derechos fundamentales de la persona. Poltica Nacional
del Ambiente 2009 2021. Ministerio del Ambiente. Pp. 3

27

La ausencia o poca claridad en la definicin de la poltica pblica

provoca que los funcionarios y personal de dichas organizaciones
tengan diferentes impresiones y percepciones sobre el propsito de la
poltica pblica, lo que lleva a que al momento de disear y planificar
las acciones no exista una visin clara y unificada sobre cul es el
propsito de las acciones a ser ejecutadas por las organizaciones
estatales involucradas.
De hecho en muchos casos existen
formulados planes maestros o planes directores sin que exista
claridad sobre el propsito de la accin del Estado, lo que en la
prctica hace inviable la realizacin de dichos planes dado que las
acciones contenidas no est asociadas a un propsito. Lo anterior
provoca que al momento de realizar la evaluacin, pueda ser que la
actividad se haya realizado, pero al no existir claridad sobre el
propsito los resultados obtenidos son difusos o inexistentes.
Junto con lo anterior, el propsito de la poltica pblica debe estar
dentro de los alcances del marco legal que regula las decisiones y
acciones de la organizacin estatal 15. En el caso de que la poltica
pblica requiera de la accin de varias organizaciones del Estado,
todas ellas deben tener dentro de su marco legal asignada una
funcin en ese sentido de manera que puedan actuar. Lo anterior
implica que deba existir una adecuada coordinacin entre todas.
Para hacer realidad la poltica pblica el marco legal de las
organizaciones involucradas debe autorizar a sus funcionarios a
tomar decisiones especficamente en dicha temtica, y los
funcionarios deben adems contar con las capacidades y
competencias de gestin pblica para encontrar la forma ms
eficiente, eficaz, econmica y con calidad de convertir la decisin de
poltica pblica en un bien o servicio ofrecido por el Estado, sea de
manera directa o indirecta.
La poltica pblica puede tener caractersticas nacionales o
sectoriales16 y debe establecer los objetivos prioritarios, lineamientos,
contenidos principales, estndares nacionales de cumplimiento, y
provisin de servicios a entregar y supervisar para el desarrollo de las
actividades pblicas y privadas que son materia de la poltica
pblica17. Estas caractersticas no estn presentes en la mayora de
polticas pblicas que el Estado peruano ejecuta.

15 Las organizaciones estatales requieren de un mandato legal expreso para actuar en un determinado
sector o temtica. En caso contrario estaran abusando de su autoridad.

16 De acuerdo a la clasificacin de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (Ley N 29158), publicada el 20
de diciembre de 2007, Art. 2. La poltica nacional ambiental mencionada es de tipo nacional pues es
transversal a la accin del Estado dado que involucra a todos los sectores del Estado.

17 Ley N 29158. Art. 4.

28

La mayora de polticas pblicas estn diseadas y contenidas en

dispositivos legales que son un instrumento de gestin insuficiente
para detallar todos los elementos que requiere el diseo de una
poltica pblica, y que podra estar mejor detallado en un documento
de trabajo. Dos ejemplos interesantes son los documentos de trabajo
que contienen la poltica de medio ambiente, del Ministerio del
Ambiente, y el Marco Macroeconmico Multianual, del Ministerio de
Economa y Finanzas. Ambos documentos son un ejemplo interesante
de definicin y verbalizacin del propsito de la accin
gubernamental en el tema del medioambiente y econmico-fiscal.
La clara definicin de la poltica pblica es un elemento importante
para hacer realidad una decisin, pero insuficiente. Junto con la
decisin y el marco legal que permita a las organizaciones
involucradas actuar en el tema es necesario definir la manera en que
ser hecha realidad la decisin de poltica pblica. La capacidad de
gestin pblica, como se ha mencionado, est en funcin de las
capacidades y competencias de los funcionarios y personal de las
organizaciones estatales en el tema en el que los ciudadanos estn
esperando una accin del Estado y tambin en sus capacidades y
competencias en la gestin de los sistemas del Estado, es decir, los
funcionarios y personal de las organizaciones estatales involucradas
en el tema deben ser capaces no solo de disear la manera en que
ser hecha realidad la decisin de poltica pblica, sino tambin
deben ser capaces de utilizar los procedimientos del Estado de forma
que puedan transformar la decisin de poltica pblica en una o ms
acciones de las organizaciones estatales, de forma que produzcan un
resultado para los ciudadanos.
La capacidad de gestin pblica significa que los funcionarios y
personal de la organizacin estatal responsable de atender la
temtica deben disear una estrategia para hacer realidad la decisin
de poltica pblica. El desarrollo de la estrategia tiene como supuesto
que la organizacin estatal tiene dentro de sus funciones atender
dicha problemtica. En el caso de los ministerios, por ejemplo, la
temtica debe estar dentro de las funciones asignadas en su Ley de
Organizacin y Funciones18. El desarrollo de la estrategia debe estar
bajo la responsabilidad de alguno de los rganos o unidades
orgnicas- de lnea del ministerio, las cuales estn agrupadas en
Direcciones Generales.
Lo anterior significa que una Direccin
General, al interior del ministerio responsable de la temtica, debe
asumir la responsabilidad de proponer y ejecutar la decisin de
poltica pblica19.
18 En la actualidad, an el Ejecutivo no ha completado la adecuacin de todas las Leyes Orgnicas y de
Funciones de todos los ministerios a la Ley N 29158.

19 rganos de lnea.- son rganos tcnico-normativos responsables de proponer y ejecutar las polticas
pblicas y funciones sustantivas a cargo de la entidad. Estn agrupados en Direcciones Generales. Ley
N 29158. Art. 24.

29

Los responsables de la Direcciones General -llamados Directoresdeben disear la estrategia para hacer realidad la decisin de poltica
pblica. La estrategia debe recoger el propsito de la accin del
Estado en la temtica especfica, e identificar objetivos principales y
secundarios-, establecer los lineamientos de la accin de la Direccin
General (que contienen la estrategia en s), determinar el plan de
actividades concordante con dicha estrategia, proponer un
cronograma para las actividades planteadas, identificar a los
responsables de realizar las acciones dentro de la Direccin General y
proponer un presupuesto para aquellas actividades que requieran del
uso de recursos del Estado.
Los elementos de la estrategia arriba mencionados deben estar
contenidos dentro de un programa -o programtica de accin 20- y
deben formar parte de las diferentes actividades que una Direccin
General realiza para cumplir con la decisin de poltica pblica. Los
programas que desarrolla la Direccin General deben articular las
diferentes actividades que ejecuta en el da a da. Hacer realidad una
decisin de poltica pblica puede implicar el desarrollo de ms de un
programa dentro de una Direccin General, o la intervencin de varias
Direcciones Generales de un Ministerio, o la intervencin de varios
Ministerios, en particular cuando se trata de decisiones sobre polticas
pblicas nacionales. Debe tenerse en cuenta que la decisin de
poltica pblica debe estar dentro de las funciones asignadas en el
marco legal al Ministerio, y especficamente a dicha Direccin
General.
Desde otra perspectiva, las actividades que realiza una Direccin
General de un Ministerio deben estar diseadas de forma tal que le
permita lograr el propsito de la poltica pblica en la temtica en
especfico. Para que eso ocurra la Direccin General involucrada debe
tener un marco legal que le asigna funciones que estn directamente
relacionadas con la temtica especfica, de forma que pueda realizar
acciones que permitan hacer realidad la decisin de poltica pblica
en dicho tema pues tiene el mandato legal para hacerlo. De esta
manera, la Direccin General, en el desarrollo de las funciones
asignadas por el marco legal, cumple con el mandato establecido en
la decisin de poltica pblica en dicha temtica.
Lo anterior tiene implcitos una serie de supuestos, que no siempre
estn presentes. El primero de ellos est referido a que la Direccin
General, y los responsables del Ministerio en general, tengan claridad
sobre la decisin de poltica pblica en el tema especfico. Puede
ocurrir que tal decisin no exista o que est formulada de una manera
que requiere ser re-elaborada o acotada, como suele ocurrir con
20 Los ministerios y las entidades pblicas ejercen sus funciones en respuesta a una o varias reas
programticas de accin, las cuales son definidas par el cumplimiento de las funciones primordiales del
Estado y para el logro de sus objetivos y metas. Ley N 29158. Art. 2.

30

decisiones que provienen del Congreso de la Repblica, o puede

ocurrir que en la Alta Direccin del Ministerio tal decisin no exista o
requiera de mayores elementos a fin de tener mayor claridad sobre el
propsito de la accin del Estado. El segundo est referido a que la
Direccin General tenga claridad sobre cada uno de los elementos
que forman parte de la estrategia diseada para atender la decisin
de poltica pblica de manera que se convierta en, por ejemplo, un
nuevo servicio para el ciudadano. Puede ocurrir que los objetivos son
establecidas de una manera que no es posible comprobar si los
mismos han sido alcanzados, es decir, no son medibles a travs de
indicadores o que no existen los mecanismos para obtener los datos
del indicador utilizado para medir el nivel de cumplimiento del
objetivo.
Lograr hacer realidad la decisin de poltica pblica puede ser ms
complejo si involucra a ms de una Direccin General de un Ministerio
o ms de un Ministerio.
En esas circunstancias junto con los
elementos ya mencionados, deben estar presentes los espacios que
permitan la coordinacin de las acciones entre las diferentes
Direcciones Generales y Ministerios. La coordinacin de los diferentes
rganos al interior de un Ministerio y entre Ministerios es un aspecto
muy complejo y para lo cual no existe an una buena prctica
desarrollada.
Lograr claridad sobre las acciones que deben tomar las Direcciones
Generales para hacer realidad una decisin de poltica pblica, ya sea
proveniente del Congreso de la Repblica o de la Alta Direccin no
garantiza que la decisin se convierta en una realidad para el
ciudadano. Junto con ello requiere que los funcionarios y personal de
la Direccin Regional tengan capacidades y competencias suficientes
para utilizar el sistema administrativo del Estado.
La posibilidad de hacer realidad un servicio para el ciudadano no solo
implica saber la necesidad del ciudadano que espera ser atendida por
el Estado, y disear dicho servicio de forma que cumpla con todas las
expectativas construidas sobre ste en el ciudadano o en los propios
responsables en el Estado, sino que tambin requiere que los
funcionarios y personal de la Direccin General sepa cmo obtener los
recursos econmicos y humanos para hacer realidad dicho servicio.
Para que ello ocurra la Direccin General, que es un rgano de lnea
debe interactuar con los rganos de la administracin interna.
Los rganos de la administracin interna tambin llamadas unidades
orgnicas de apoyo- son los siguientes: Planeamiento, presupuesto,
contabilidad, organizacin, recursos humanos, sistemas de
informacin y de comunicacin, asesora jurdica, gestin financiera y
gestin de medios materiales y servicios auxiliares 21. Varios de los
21 Ley N 29158. Art. 3.
31

rganos descritos utilizan los sistemas administrativos del Estado 22,

que son los que hacen posible obtener los recursos (insumos)
econmicos y humanos para realizar las actividades de las
Direcciones Generales, y del Ministerio en su totalidad.
No es suficiente con que los funcionarios y personal de la Direccin
General tenga claridad sobre la decisin de poltica pblica y hayan
diseado un conjunto de actividades articuladas en un programa o
conjunto de proyectos que hacen posible hacer realidad dicha
decisin, por ejemplo, un nuevo servicio o la optimizacin de uno
existente que mejora la calidad de vida del ciudadano al reducir
trmites simplificacin administrativa- o reducir su exposicin a
enfermedades programa de vacunacin.
Los funcionarios y el
personal de la Direccin General tambin deben saber los
procedimientos administrativos establecidos en cada una de las
unidades orgnicas de apoyo a fin de proveerse de todos los
elementos para poder hacer realidad los programas y proyectos
diseados. Las capacidades y competencias en los procedimientos
administrativos les permitirn a los funcionarios y personal de la
Direccin General interactuar con los funcionarios y personal en las
diferentes unidades orgnicas de apoyo.
Los rganos de apoyo estn bajo la responsabilidad de la Secretaria
General, que forma parte de la Alta Direccin 23. Estos rganos son los
encargados de la planificacin, asesora y apoyo a las funciones del
ministerio, y en ese sentido asisten a cada Direccin General en el
cumplimiento de su funcin.
La puesta en prctica de la estrategia diseada por la Direccin
General requiere utilizar los lineamientos y procedimientos que
regulan cada uno de los sistemas administrativos del Estado, y cada
una de las actividades de apoyo como son los aspectos
organizacionales, los sistemas de informacin y comunicacin, la
asesora jurdica y la gestin de los medios materiales y servicios
auxiliares.
Los sistemas administrativos tienen su propia lgica de operacin. De
esta manera, la planificacin de las actividades contenidas en la
estrategia diseada por la Direccin General deben utilizar los
lineamientos y procedimientos establecidos para esta actividad en el
Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico (Ley N 28522), la
22 Los sistemas administrativos tiene por finalidad regular la utilizacin de los recursos en las entidades
de la administracin pblica, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso. Los sistemas
administrativos de aplicacin nacional estn referidos a las siguientes materias: Gestin de recursos
humanos, abastecimientos, presupuesto pblico, tesorera, endeudamiento pblico, contabilidad, inversin
pblica, planeamiento estratgico, defensa judicial del Estado, control y modernizacin de la gestin
pblica. Ley N 29158. Art. 46.

23 Ley N 29158. Art. 24.

32

asignacin del presupuesto para aquellas actividades que requieren

de recursos financieros debe hacerse utilizando los lineamientos y
procedimientos del Sistema Nacional de Presupuesto Pblico (Ley N
28411), y si alguna de las actividades est clasificada como una
inversin pblica debe utilizar los lineamientos y procedimientos del
Sistema Nacional de Inversin Pblica (Ley N 27293), o en todo caso
las contrataciones y adquisiciones de bienes y servicios, y de personal
temporal para el desarrollo de las actividades consideradas en la
estrategia deben utilizar los lineamientos y procedimientos
establecidos en la Ley de Contrataciones del Estado (Decreto
Legislativo N 1017).
La estrategia diseada por la Direccin General debe ser coherente
con los diferentes procedimientos administrativos existentes en cada
uno de los sistemas administrativos de manera que sea posible, a
travs del seguimiento de dichos procedimientos, convertir en
realidad las actividades consideradas en la estrategia diseada. Cabe
precisar que los procedimientos establecidos dentro de cada sistema
administrativo tienen caractersticas generales pues son de aplicacin
transversal a cada organizacin estatal, ya sea un Ministerio, un
organismo pblico, un programa o proyecto especial 24.
Cada
organismo estatal debe desarrollar sus propias directivas internas de
manera que pueda traducir las normas de aplicacin general
establecidas en los respectivos sistemas en directivas que puedan ser
aplicables a las actividades propias de cada organismo estatal. Este
paso es necesario pues las actividades que realiza el Estado son muy
diversas, y van desde la prestacin directa del servicio como es la
seguridad interna y externa del territorio a travs de la Polica
Nacional y de las Fuerzas Armadas, respectivamente, hasta la
elaboracin de normas para la proteccin intelectual y el
mantenimiento de instancias administrativas Tribunales- encargadas
de velar por su cumplimiento.
La diversidad de actividades requiere que los lineamientos y
procedimientos establecidos en cada sistema deban ser desarrollados
de manera ms especfica acorde con la funcin que desempea el
organismo estatal, como por ejemplo, la elaboracin de un
procedimiento regulado a travs de una directiva- para los viajes de
los funcionarios y personal del ministerio, o para la contratacin de
personal temporal, o para la adquisicin de bienes y alquiler de local
para el desarrollo de un evento de capacitacin o un seminario de
difusin de una temtica particular. La ausencia de una directiva
provoca que cada actividad sea atendida de manera coyuntural y
anecdtica, lo que dificulta que pueda ser masificada al interior de la
organizacin y pueda ser ejecutada de manera repetitiva. Lo anterior
significa que las reas administrativas a cargo de la Secretaria
General deben elaborar las directivas internas que les permitan a las
24 Ley N 29158. Art. 38.
33

Direcciones Generales del Ministerio desarrollar las actividades de

planificacin, presupuesto, contrataciones y adquisiciones, entre
otras.
El conocimiento de parte de los funcionarios y personal de la
Direccin General sobre los procedimientos administrativos es un
elemento necesario, pero an insuficiente para hacer realidad las
decisiones de poltica pblica. Los funcionarios y personal de las
unidades orgnicas de apoyo, tengan bajo su responsabilidad los
sistemas administrativos o realicen actividades de apoyo a las
Direcciones Generales de un Ministerio deben tambin conocer de las
actividades que realizan las Direcciones Generales. La estrategia que
disea una Direccin Regional -en el cumplimiento de su funcinpara hacer realidad la poltica pblica debe ser sensible al hecho que
requiere de un marco legal que le autorice a realizar acciones en ese
tema, por lo tanto la estrategia debe estar diseada de manera que la
Direccin General o el Ministerio puedan actuar en ese tema. La
claridad sobre la posibilidad de la actuacin de la Direccin Regional
es relevante no solo para la estrategia diseada para atender el tema
de la poltica pblica sino tambin para hacer posible las acciones
administrativas, en particular la programacin, diseo y ejecucin del
presupuesto. Si la estrategia diseada no tiene todas sus actividades
dentro de la funcin asignada al Ministerio, las unidades orgnicas de
apoya estarn imposibilitadas de realizar el planeamiento, y la
programacin, diseo y ejecucin del presupuesto, as como la
contratacin y adquisicin de los bienes y servicios necesarios para
realizar las actividades.
Lo anterior representa un reto de gestin pblica para el Estado
peruano. Las expectativas que el ciudadano espera que el Estado
satisfaga no estn usualmente dentro del mbito de las funciones de
una nica Direccin General, sino que corresponde muchas veces a
las funciones de todo el Ministerio, lo que involucra a varias
Direcciones Generales, o a las funciones de varios Ministerios. En la
medida que el tema que busca ser atendido por el Estado es ms
complejo, son ms las organizaciones estatales que deben
interactuar. En esas circunstancias, las acciones administrativas que
deben ser realizadas por parte de las unidades orgnicas de apoyo
deben ser visualizadas de manera integral y sistmica por stas, y no
sobre la base de las funciones asignadas, como es el enfoque
utilizado usualmente por las Direcciones Generales. Por esta razn
las unidades orgnicas de apoyo no pueden estar limitadas a proveer
de manera automtica los insumos requeridos por las Direcciones
Generales, sino que deben interactuar con stas a fin de visualizar la
estrategia diseada de forma integral, y desde esa perspectiva
proveer los insumos requeridos.
El enfoque desde la perspectiva de las funciones asignadas en su
marco legal es la manera como las Direcciones Generales responden
a la decisin de poltica pblica, sin embargo, este enfoque provoca
34

que la estrategia, y las acciones asociadas, no permitan cubrir las

diferentes dimensiones de la temtica que busca ser atendida con la
decisin de poltica pblica. Junto con ello est el hecho que las
unidades orgnicas de apoyo, en particular las responsables de los
sistemas administrativos atienden los requerimientos de cada
Direccin General de manera aislada, lo que puede producir traslapes
e ineficiencias.
Tabla 3

ENFOQUE SECTORIAL DEL ESTADO

Fuente y elaboracin: Propios

El rol de la Alta Direccin en la poltica pblica

y la gestin pblica
La forma en la cual los aspectos antes sealados pueden ser
superados est en la Alta Direccin. Siendo este el espacio en donde
son tomadas las decisiones de poltica pblica, las estrategias
desarrolladas por las diferentes Direcciones Generales de un
Ministerio puede ser evaluadas y analizadas desde una perspectiva
integral en este espacio. Sin embargo, existe un aspecto que dificulta
el diseo y aplicacin de una estrategia integrada para atender la
problemtica del ciudadano.
Debido a que la relacin de las
Direcciones Generales con los responsables de los aspectos
administrativos planificacin, presupuesto, y contrataciones y
adquisiciones- son a nivel bilateral, a partir de las funciones
35

asignadas, y sobre la base de directivas especficas, la posibilidad de

realizar coordinaciones entre las Direcciones Generales para
responder de manera integrada a una temtica en particular estn
seriamente limitadas pues requieren de una estrategia integrada y
multidimensional, y de directivas que establezcan los mecanismos de
coordinacin entre las diferentes Direcciones Generales.
La elaboracin de la estrategia desde la perspectiva de cada
Direccin General y la ausencia de las directivas que permitan la
coordinacin entre las diferentes Direcciones Generales, y de ests
con las unidades orgnicas de apoyo, y de las propias unidades
orgnicas entre s, hacen que el enfoque sistmica requiera de una
enorme voluntad poltica de parte de los tomadores de decisin, y de
los funcionarios y personal de las diferentes unidades orgnicas, de
lnea y de apoyo, y del desarrollo de prcticas y procesos que no
estn considerados dentro del marco normativo, para lograr una
estrategia con un enfoque integral y multi-dimensional dentro de un
nico Ministerio.
Los retos son an mayores cuando la decisin de poltica pblica
requiere de la participacin de varios ministerios y organismo
pblicos. Cabe precisar que el proceso descrito ocurre en aquellos
casos en donde existe una decisin de poltica pblica, y la misma ha
sido traducida en una estrategia, con todos los elementos presentes,
y los funcionarios y personal de las unidades orgnicas de lnea y de
apoyo tienen las capacidades y competencias, y la voluntad, para
interactuar entre s, es decir, la Direccin General que muchas veces
est integrada por diversas reas y oficinas- interacta con las reas
administrativas planeamiento, presupuesto, y contrataciones y
adquisiciones- del Ministerio, y stas a su vez interactan entre s
para dar el soporte de planificacin, de programacin y diseo
presupuestal, y de contrataciones y adquisiciones, a la Direccin
General.
En caso alguno de estos aspectos no est presente,
entonces las posibilidades de lograr convertir la decisin de poltica
pblica en una accin concreta del Estado que responda a la
expectativa del ciudadano se ve reducida de manera significativa.

Conclusiones
La posibilidad de generar servicios por parte del Estado que tengan
como resultado una mejor calidad de vida en los ciudadanos va a
estar en funcin de cmo el propio Estado est organizado en su
interior, de manera que exista claridad sobre los fines y objetivos de
las polticas pblicas y la gestin pblica, y las organizaciones
estatales involucradas y los sistemas interacten de manera que la
divisin de las tareas est adecuadamente coordinada, y alineada a
los resultados esperados por el ciudadano.

36

En ese sentido, la posibilidad de lograr una gestin de los recursos

hdricos
orientada
hacia
su
sostenibilidad
y
adecuado
aprovechamiento de manera que el desarrollo sostenible sea logrado
va a depender de un conjunto de elementos que deben estar
presentes e interactuando de manera coordinada al interior del
Estado. Sin embargo, esto no garantiza el resultado pues los actores
del sistema econmico, poltico y social, y en suma los ciudadanos,
pueden incidir adicionalmente sobre el Estado para orientar las
polticas pblicas y la gestin pblica hacia una agenda pblica o
privada.
Las organizaciones estatales deben tener claridad sobre sus fines y
objetivos, y deben estar preparadas internamente de manera que las
unidades orgnicas de lnea y de apoyo puedan producir los servicios
identificados y esperados por los ciudadanos. Simultneamente, las
diferentes organizaciones deben compartir el propsito y los objetivos
de la accin estatal de forma que la accin del Estado sea coordinada
y responda a la expectativa del ciudadano. Lograr este fin requiere
de la cabal comprensin de la institucionalidad, de manera que pueda
tenerse elementos que guen y orienten la construccin de esta
institucionalidad para la gestin de los recursos hdricos.

Bibliografa

37