PRIMERA INFANCIA

Comit Estratgico
Alberto Abad
Len Carlos Arslanian
Juan Pablo Bag
Diego A. Blasco
Jos Octavio Bordn
Federico Braun
Nicols Braun
Gabriel Castelli
Gustavo DAlessandro
Gerardo della Paolera
Graciela Fernndez Meijide
Marcos Galpern
Santiago Lacase
Eduardo Levy Yeyati
Juan Llach
Carlos March
Mara ODonnell
Agustn Otero Monsegur
Andrs Rodrguez
Adalberto Rodrguez Giavarini
Karina Romn
Fernando Straface

Argentina Debate es una iniciativa plural, multisectorial y no partidaria que busca

promover un debate presidencial sobre las prioridades de desarrollo de nuestro pas.
Integran la iniciativa lderes sociales, referentes de la vida pblica argentina, lderes del
sector privado y organizaciones de la sociedad civil.
2

WWW.ARGENTINADEBATE.ORG

CARTA DE PRESENTACIN1

Primera

infancia
Todos los nios tienen derecho al desarrollo pleno de sus potencialidades, lo que
fue establecido en la Declaracin de los Derechos del Nio (1959) y su consiguiente
Convencin (1989), ratificadas por la Argentina con jerarqua constitucional. Este es el
motivo fundamental que justifica el planteo de CIPPEC, para el cual el rol del Estado
es esencial para asegurar la transicin hacia un enfoque que coloque a la niez como
centro de sus polticas pblicas.
La primera infancia es una etapa crucial, que tiene un fuerte impacto en el desarrollo emocional, fsico e intelectual de las personas. Evidencia reciente muestra que
muchos problemas posteriores de la niez, juventud y adultez desde el fracaso escolar, hasta enfermedades y comportamientos violentos tienen su raz en los primeros aos de vida. Lo que sucede en la primera infancia dura para siempre.
Se trata de una franja etaria fundamental para el presente y el futuro del pas, ms
an si se considera que la pobreza en la Argentina est infantilizada: un 27,3% de los
nios de entre 0 y 4 aos estn en situacin de pobreza, frente al 10,9% de la poblacin
total. Las condiciones de vida precarias atentan contra el buen desarrollo de los ms
pequeos y suponen una hipoteca inadmisible. Es necesario contar con polticas pblicas que limiten la transmisin intergeneracional de la pobreza y sienten las bases
para una sociedad ms integrada.
Es fundamental tener resueltas las necesidades bsicas en los primeros aos de vida
y, al mismo tiempo, el cuidado de los nios mientras sus padres trabajan. Histricamente, las familias (especialmente las mujeres) se hicieron, y se siguen haciendo,
cargo de una parte importante del cuidado de los hijos. Pero en un contexto de desigualdad social y creciente acceso de la mujer al mercado laboral, dejar librado el desarrollo de la primera infancia al contexto, las capacidades y los recursos de las familias
supone negar derechos bsicos a los nios y reproducir la desigualdad.
Invertir en primera infancia es la mejor decisin que un pas puede tomar, ya que
permite alcanzar al mismo tiempo objetivos de equidad y de eficiencia. Sumado a
los aspectos ya mencionados, la rentabilidad social del gasto en educacin preescolar es superior a la de educacin escolar y an mayor que la de educacin superior
(Heckman y Carneiro, 2003).

1 El uso de un lenguaje que no discrimine por gnero es una de las preocupaciones de los autores. Sin embargo, dado que no hay acuerdo sobre la manera de hacerlo en castellano y para evitar la sobrecarga grfica
que supondra utilizar el femenino y masculino en simultneo para visibilizar la existencia de ambos gneros, se opt por emplear el genrico tradicional masculino. Los autores entienden que todas las menciones
en genrico representan siempre a varones y mujeres, salvo cuando se especifique lo contrario.

Argentina Debate

Es necesario recorrer gradualmente un camino de esfuerzos polticos, tcnicos y fiscales hacia un sistema integral que asegure el goce pleno de sus derechos para todos los nios. Son esfuerzos irrenunciables que nuestro pas est en condiciones de
afrontar, y que cambiarn no solo el futuro de los ms de 3 millones de nios y nias
de entre 0 y 4 aos que habitan en la Argentina sino tambin el de toda la sociedad. La
gran mayora de los pases de la regin ya prioriz este tema en su agenda poltica. La
Argentina no puede seguir quedndose atrs.

Diagnstico
Nuestros nios ms vulnerables,
desprotegidos

La Argentina
no escapa al
fenmeno de
infantilizacin
de la pobreza.

El perodo comprendido entre el embarazo y los 4 aos de vida es clave para el desarrollo
de una persona. Cuanto ms nutritivo sea el entorno temprano, ms conexiones positivas se formarn y mejor ser el desarrollo del nio en todos los aspectos de su vida: tanto
en lo fsico, emocional y social, como en su habilidad para comunicarse y aprender.
Sin embargo, en la Argentina actual2 un 27,3% de los nios de entre 0 y 4 aos son pobres (CEDLAS, indito), frente al 10,9% de la poblacin en general3. As, nuestro pas no
escapa al fenmeno de infantilizacin de la pobreza que atraviesa Amrica Latina, caracterizado por niveles de pobreza ms elevados en la infancia que en la poblacin general.
Este fenmeno supone un desafo en el largo plazo e impacta en el potencial crecimiento
del pas y en el ejercicio de los derechos de los nios.
En los ltimos aos, la Argentina avanz en materia social. Casi una dcada de crecimiento econmico y aumento sostenido de la inversin social condujo a un escenario
ms inclusivo. La Ley 26.061/05 y la ratificacin de la Convencin sobre los Derechos
del Nio establecieron en lo normativo un nuevo paradigma de proteccin integral, que
implica reconocer a los nios como sujetos de derecho y promueve una nueva institucionalidad, la cual involucra a un conjunto de organismos, entidades, actores y servicios
de los tres niveles de gobierno en relacin con la infancia.
A pesar de esto, existe una amplia brecha entre las normas que garantizan los derechos
y su efectivo ejercicio. Los avances en las polticas pblicas destinadas a la primera infancia son incompletos, dada la fragmentacin de las intervenciones, la desarticulacin
entre sectores y niveles de gobierno, y las dificultades en la gestin, entre otros factores.
Una poltica integral para la primera infancia requiere abordar, al menos, tres dimensiones centrales: salud y nutricin, transferencias y licencias, y desarrollo temprano
(educacin inicial y servicios de cuidado). A continuacin, se presenta un breve diagnstico de la situacin de la Argentina en cada una de las tres dimensiones.

2 Para simplificar la lectura, en este documento se usar el verbo presente para referir a los ltimos datos
disponibles. En este caso, el dato corresponde al segundo semestre de 2013. En el resto de los casos, la informacin se incluye en la fuente citada.
3 Fuente: http://sedlac.econo.unlp.edu.ar

Primera infancia

Amplia cobertura de la salud y problemas

de malnutricin
El desarrollo saludable y la nutricin son producto de lo que brindan los padres, las
familias, los barrios, las escuelas, las comunidades, el Estado y la sociedad civil. Los
primeros 1.000 das (desde el embarazo y hasta los primeros dos aos de vida) son
clave para prevenir las patologas nutricionales de la infancia (Grantham-McGregor,
Cheung y Cueto, 2007).
El acceso a la salud es amplio: un 86% de los nios de entre 0 y 4 aos realiz un control
peditrico durante los ltimos 6 meses (ENCOVNA, 2012) y la consulta anual alcanza
al 94,7% de los nios de dicha edad (ENAPROSS, 2011). La cobertura en salud tambin
es extensa: en 2011, siete de cada diez nios y adolescentes estaban cubiertos4. Entre
los nios de 0 a 4 aos cubiertos, el 52,6% posee obra social; el 43,3% se atiende en el
hospital pblico y centros de atencin primaria; el 3,7% posee prepagas y el 0,4% est
cubierto por los seguros pblicos de PAMI o PROFE. Los sectores con bajos ingresos
tienden a atenderse principalmente (61%) en un hospital pblico (ENAPROSS, 2011).
El activo constituido por la extensa cobertura en salud coloca el foco de atencin en la
calidad de la atencin, variable segn el tipo de servicio.
Por otro lado, si bien entre 1990 y 2013 la tasa de mortalidad infantil (refiere al primer
ao de vida) a nivel nacional se redujo un 58%, alcanzando un valor de 10,8 por cada
mil nacidos vivos, an se registra que un 61,8% de las defunciones ocurridas se produjo por causas evitables. Por su parte, la tasa de mortalidad materna por cada diez mil
nacidos vivos es de 3,2. Sin embargo, el promedio nacional esconde grandes heterogeneidades regionales, con provincias que superan en hasta 14 veces a otras: el valor
11,2% de La Rioja supera 14 veces al 0,8% de La Pampa (DEIS, 2014). Que las principales
causas de mortalidad puedan reducirse delata fallas en la atencin sanitaria del binomio madre-neonato, ya que estos ndices estn extremadamente influenciados por la
calidad de los servicios de salud (FCE, UNLP, Ministerio de Salud de la Nacin, 2014).
Un punto que requiere especial atencin en materia de salud es el nutricional: 46% de
los nios de hasta 6 meses no reciben lactancia materna exclusiva (Direccin Nacional
de Maternidad e Infancia, 2011), a pesar de estar ampliamente recomendado. Adems,
el 30,5% de las mujeres embarazadas y el 34,1% de los nios de entre 6 meses y 2 aos
tienen anemia. Por otro lado, entre los nios de 6 meses y 5 aos, el 8% tiene baja ta4 Fuente: http://infoargentina.unicef.org.ar/galeria-de-datos.html

Los primeros
mil das son
clave para
prevenir
patologas
nutricionales.

Argentina Debate

lla5 y el 10,4% padece obesidad (ENNyS, 2005). Tanto el acortamiento como la anemia
tienen mayor presencia en los hogares de ms bajo nivel socioeconmico, y son la expresin de mltiples carencias (estrs crnico, ambientes contaminados o sin servicios
de agua y saneamiento o infecciones repetidas).
Estos datos evidencian la necesidad de replantear las estrategias nutricionales aplicadas
por los distintos programas pblicos en materia de educacin alimentaria y entrega de
alimentos, para enfocar la atencin en su calidad y pertinencia.

Solo 1 de cada
2 trabajadores
tiene licencia
por maternidad
o paternidad.

Tiempo y dinero insuficientes para cuidar

Las familias deben contar con tiempo y dinero para poder cuidar a sus hijos, y ambos recursos dependen de las oportunidades que brindan las polticas pblicas, sea por accin
u omisin. El cuidado al que un nio recin nacido tiene acceso est determinado por
la insercin laboral formal o informal de los padres, la categora ocupacional y la provincia en la que se desempeen, en caso de tener un empleo formal.
La situacin en materia de licencias es preocupante: solo 1 de cada 2 trabajadores tiene licencia por maternidad (50,4%) o paternidad (49%) (EPH, 2 trimestre 2013), y su duracin
depende del rgimen (con variaciones que pueden ir entre los 90 y los 180 das para la
licencia por maternidad y de 2 a 30 das para las licencias por paternidad). La corta duracin de la licencias tiene efectos nocivos para la sociedad: en el caso de las licencias por
maternidad porque limita la posibilidad de amamantar y en el caso de las licencias por
paternidad y familiares, porque impide una distribucin ms justa de roles en el hogar.
Peor an, los sectores ms vulnerables, mayoritariamente insertos en trabajos precarios
e informales, simplemente no acceden a ningn tipo de licencia.
En materia de transferencias de ingresos a la infancia, es innegable que la Argentina logr
importantes avances en los ltimos aos. En la actualidad, un 74,5% de los menores de
18 aos est alcanzado por algn tipo de transferencia: la Asignacin Universal por Hijo
(AUH), las Asignaciones Familiares, otras transferencias o pensiones, o por la deduccin
del impuesto a las ganancias. Un 13,1% de los nios y adolescentes argentinos estn excluidos por normativa (principalmente, los hijos de monotributistas) y un 12,4% no estn
cubiertos (ENAPROSS, 2011).
En abril de 2014, la AUH alcanzaba a 1.381.624 nios de entre 0 y 5 aos (Observatorio
ANSES, 2014). A su vez, en diciembre de 2014, 86.994 mujeres gestantes reciban la Asignacin Universal por Embarazo (AUE)6. En trminos monetarios, la AUH es equiparable a las Asignaciones Familiares y se observa cierta movilidad permanente entre ambas
prestaciones. Adems, desde su implementacin se ampli la cobertura del Plan Nacer
(hoy Plan SUMAR)7 y la inclusin y permanencia en el sistema educativo. Si bien es una
de las transferencias ms altas de la regin, el monto que se transfiere no asegura la salida
de las familias de la pobreza.
Y aunque es importante reconocer los avances generados en los ltimos aos en materia de
transferencias monetarias, tambin es fundamental comprender que todava queda mucho por hacer. Los sectores con menores ingresos siguen siendo los ms desprotegidos
y hay grupos que an permanecen excluidos de todas las prestaciones: ms de un 25%

5 Cuando la altura se sita por debajo de las desviaciones estndar para el sexo y la edad.
6 Fuente: www.transparencia.anses.gob.ar
7 El Plan SUMAR brinda cobertura de salud explcita a la poblacin ms vulnerable: mujeres embarazadas y
de hasta 64 aos, y a nios y adolescentes de entre 0 y 19 aos sin cobertura de salud. La cobertura del Plan
SUMAR alcanza a 2.001.135 nios menores de 5 aos y embarazadas, segn datos oficiales de marzo de 2014.

Primera infancia

de los menores de 18 aos pertenecientes al quintil ms pobre y un 20% de quienes pertenecen al segundo quintil carecen de toda forma de transferencia o apoyo monetario,
mientras que este porcentaje se reduce en el quinto quintil a un 11% (ENAPROSS, 2011).

Desigualdades en el acceso y la calidad de

los servicios de cuidado y educacin
La educacin inicial y los centros de cuidado son servicios centrales y complementarios
para alcanzar un desarrollo infantil integral y facilitar la trayectoria educativa posterior.
Quienes participaron en programas de primera infancia tienen mejores logros de
aprendizaje en la educacin primaria, repiten y abandonan menos (UNICEF, 2011).
Las pruebas PISA demuestran que quienes asistieron al nivel inicial por ms de un ao
tienen un mejor desempeo que quienes no asistieron, lo cual se mantiene ms all de
las diferencias socioeconmicas. La Argentina se destaca, a nivel mundial, por tener una
brecha mayor entre ambos grupos (OCDE, 2013). Adems, la ausencia de polticas de
cuidado infantil obstaculiza la insercin laboral de las madres, que siguen siendo las
principales responsables de las tareas de cuidado en el hogar8.
Sin embargo, solo el 32% de los nios de entre 0 y 4 accede a servicios educativos y de
cuidado, tanto los que brinda el sistema educativo formal pblico y privado como los
que dependen de reas de desarrollo social y los que son gestionados por ONG, organizaciones comunitarias o fundaciones. Entre los nios de 45 das y 2 aos, la cobertura es de apenas el 11% (entre los cuales el 5,3% accede a servicios educativos del sistema
formal, como se analizar a continuacin). Adems, los datos muestran desigualdades
regionales en el acceso: la asistencia a centros de desarrollo infantil de nios de entre 0 y 4 aos es del 61,7% en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (CABA), pero del
15,5% en el NEA y del 19,2% en el NOA (ECOVNA, 2012).

Solo el 32%
de los nios
de entre 0
y 4 accede
a servicios
educativos y de
cuidado.

Los datos disponibles muestran que existe una gran desigualdad socioeconmica en
el acceso: a los centros asiste un 20,7% de los nios del quintil ms pobre, frente al
52,1% de los nios del quintil ms rico (ECOVNA, 2012).
A este escenario, se le suma un dato ms preocupante an: en Argentina hay nios que
viven privados de su libertad. El estudio Privados de libertad (UNICEF y Secretara
de Derechos Humanos, 2006) relev un total de 17.063 nios, nias y adolescentes
que viven privados de su libertad en 642 instituciones gubernamentales y no gubernamentales por causas asistenciales. Esta situacin constituye una severa restriccin
de derechos que provoca deterioros irreversibles en el normal desarrollo y evolucin
de los nios, nias y adolescentes por el nivel de sufrimiento que conlleva.
Al analizar exclusivamente el sistema educativo formal, en 2013 la tasa de escolarizacin bruta de los nios de entre 45 das y 2 aos es de apenas un 5,3% (con solo un
35,4% de los nios que asisten a escuelas de gestin estatal). A partir de los 3 aos, la
cobertura se incrementa notoriamente: la tasa de escolarizacin bruta es del 41,5%; a
los 4 aos, del 82,3% y a los 5, la cobertura es universal. Aqu, tambin existen importantes diferencias regionales: en sala de 3, la cobertura en CABA es del 86,6%, mientras
que en San Juan es del 6,6%. En sala de 4, la cobertura en Tierra del Fuego es universal,
entras que en Tucumn es del 51,4%9.
8 Esta situacin, sumada a la ausencia de polticas de corresponsabilidad y conciliacin entre la vida laboral
y familiar, genera que las mujeres madres sean quienes se insertan en mayor medida en empleos informales.
As, la participacin en la poblacin econmicamente activa (PEA) de las mujeres es del 42% y su participacin en el empleo privado registrado del 31,8% (MTEySS, 2014).
9 Fuente: http://cippec.org/primerainfancia

Argentina Debate

La amplia variedad de oferta institucional presenta un importante desafo para garantizar estndares comunes de calidad. Fuera del sistema educativo, diversas formas
comunitarias educativas fueron respondiendo a las necesidades, especialmente en la
franja de menores de 4 aos. Pese a la sancin de la Ley 26.233/07 de Promocin y
Regulacin de los Centros de Desarrollo Infantil Comunitarios y su reglamentacin
parcial aprobada por Decreto Nacional en 2008, an nos enfrentamos a una falta de
regulacin de estos espacios. En el sistema educativo formal, aunque s est regulado,
las prcticas de enseanza permanecen alejadas de lo que establece la normativa curricular y presentan serios problemas en lo que hace a la calidad de la enseanza (Batiuk
y Coria, en prensa). El nivel inicial tiene importantes desafos pendientes en cuanto a
la calidad de la enseanza y el aprendizaje. Un estudio reciente basado en observaciones de clases en 67 jardines de infantes de varias jurisdicciones del pas muestra que
las actividades pedaggicas ocupan la mitad o menos de las 3 h de la jornada escolar,
son rutinarias y desactualizadas, y carecen de correlato con lo establecido por la Ley
de Educacin Nacional y los Ncleos de Aprendizajes Prioritarios (NAP) (Batiuk, en
prensa). De hecho, el crecimiento del nivel inicial no se tradujo en la reduccin de la
sobreedad ni en la mejora de los resultados en el nivel primario.
As, aunque hay diferencias entre los servicios destinados a sectores con ms y menos recursos10, la calidad de los servicios educativos y de cuidado formales e informales no parece estar tan polarizada en relacin con la propuesta pedaggica, la nutricin y salud de los
nios o los abordajes institucionales tendientes al desarrollo integral. Las mayores diferencias se vinculan con aspectos legales de reconocimiento estatal, infraestructura11, perfiles
del personal docente y en la sustentabilidad y continuidad de los servicios12 (UNICEF, 2011).

10 Las familias con mayores recursos pueden suplir el dficit de acceso al recurrir al mercado (en establecimientos privados o con personal domstico para realizar las tareas de cuidado).
11 Es comn que los servicios de cuidado no formales se desarrollen en espacios fsicos no adecuados y con
materiales inapropiados. Este es un gran desafo dado que la informalidad institucional, la falta de titularidad
de los espacios y las caractersticas de los mecanismos de rendicin de gastos del sector privado comunitario
dificultan la implementacin de transferencias por parte del sector pblico (Rozengardt, 2014).
12 Aunque es destacable que el 68% del personal que trabaja en centros educativos o de cuidado comunitarios
estudia o complet el nivel terciario o universitario (Rozengardt, 2014), las malas condiciones salariales y de
empleo generan una alta rotacin con la consecuente inestabilidad de vnculos y referencias para los nios
(Repetto, Veleda, Mezzadra, Daz Langou y Aulicino, 2014).

Polticas para seguir construyendo

Pese al preocupante diagnstico, existen varias polticas nacionales implementadas durante la ltima dcada tuvieron un impacto
muy positivo sobre las tres dimensiones mencionadas que sera clave sostener y profundizar durante los prximos aos, pero con
una perspectiva de mayor integralidad y sentido federal. Sin nimos de exhaustividad, a continuacin se presentan algunas de ellas
que, por su impacto o potencial, ofrecen opciones concretas de poltica pblica sobre las cuales seguir construyendo.

Ministerio de Salud de la Nacin

La Argentina tiene una serie de leyes sobre la salud y nutricin de las embarazadas, madres y nios en sus primeros aos, que sera
clave fortalecer, dado que enfrentan problemas en su implementacin, por falta de reglamentacin, por problemas en su auditora
o por falta de evaluaciones. Entre ellas, se destacan: la Ley 25.929 de Parto y Nacimiento Humanizado; la Ley 25.673, que estable
el Programa Nacional de Salud Sexual y Procreacin Responsable; la Ley 25.630 de fortificacin de harinas (con hierro, cido
flico, tiamina, riboflavina y niacina); la Ley 25.459 de fortificacin de leche (en el caso de la leche en polvo entregada en el marco
del Programa Materno Infantil con hierro, zinc y vitamina C) y la Ley 26.396 de trastornos alimentarios (que adems incorpora
obligacin de que los quioscos dentro de los establecimientos escolares ofrezcan alimentos saludables).

Maternidades Seguras y Centradas en la Familia (MSCF)

El modelo Maternidades Centradas en la Familia (MCF) es un paradigma de atencin perinatal que fue desarrollado, durante los
ltimos 35 aos, por el equipo de salud del Hospital Materno Infantil Ramn Sard (HMIRS) de Buenos Aires. Sobre la base de
estos principios, el Ministerio de Salud de la Nacin y UNICEF conceptualizaron un nuevo modelo integrado: Maternidad Segura
y Centrada en la Familia (MSCF). Este modelo asegura una atencin humanizada, centrada en los derechos de la madre y el nio
(incluye el contacto piel a piel precoz, la internacin conjunta, residencia para madres de nios internados, ligadura oportuna del
cordn umbilical, etc.), para que contribuya a mejorar la calidad de atencin y reducir la morbilidad y la mortalidad materna y
neonatal en nuestro pas. Las provincias de Buenos Aires, Catamarca, Crdoba, Corrientes, Jujuy, Mendoza, Misiones, Salta, Santiago del Estero y Santa Fe ya avanzaron en la implementacin de este modelo.

Plan Sumar (extensin del Plan Nacer13)

Ampli el acceso a la salud para los nios de 0 a 19 aos y las mujeres de hasta 64 aos, sin obra social. Est estrechamente vinculado con la AUH y el principio de corresponsabilidad.

Plan o Seguro Materno Infantil

Destinado al cuidado de la salud materna y de los nios de hasta 45 das, brinda prestaciones mdicas, programas de inmunizacin
y leche fortificada.

Red de Bancos de Leche Materna

Aunque an es incipiente, este servicio especializado promueve, protege y apoya a la lactancia materna. La Argentina tiene cinco
bancos en Buenos Aires, Chaco, Crdoba, Mendoza y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.

Administracin Nacional de la Seguridad Social (ANSES)

Asignacin Universal por Hijo y la Asignacin Universal por Embarazo para Proteccin Social (AUE)
La AUH es el pilar no contributivo del Sistema de Asignaciones Familiares, que permiti a los nios, nias y adolescentes hijos de
padres y madres informales acceder a una prestacin monetaria tal y como la reciben los hijos de padres y madres que se desempean en el mercado formal, para igualar sus derechos. La AUE extiende este derecho a las mujeres embarazadas sin cobertura
de salud, a partir del 3 mes de gestacin.

13 El Plan Nacer busca reducir la morbi-mortalidad materno-infantil mediante un seguro para servicios de maternidad e
infancia. Se basa en una lgica de financiamiento por resultados: esto implica que los recursos se distribuyen en funcin del
cumplimiento de las metas de atencin marcadas por el programa y de los beneficiarios que capten los efectores de salud
(hospitales, maternidades, centros de atencin primaria, unidades de atencin primaria, etc.).

Argentina Debate

Asignacin Familiar
Es un monto contributivo recibido por los trabajadores formales, entre otras cosas, por la tenencia de hijos, que vara de acuerdo
con el nivel de ingresos. En su monto ms alto, percibido por quienes cobran los salarios ms bajos, se equipara a la AUH.

Ministerio de Educacin
Se hicieron importantes esfuerzos para ampliar la cobertura del nivel inicial y mejorar su calidad, a travs de la Ley de Educacin
Nacional, el Plan Nacional por la Educacin Inicial y el Programa Nacional de Desarrollo Infantil. Entre 2006 (ao de sancin de
la Ley de Educacin Nacional) y 2012, la cobertura creci en un 21,6%, un porcentaje mucho mayor al crecimiento poblacional
entre estos aos, que fue del 2,6%.
Adems, se definieron y acordaron federalmente los Ncleos de Aprendizaje Prioritarios (NAP) para cada ao de la educacin
inicial. Estos ncleos especifican los derechos de aprendizaje de los nios, como saberes fundamentales para un buen desempeo
en los aos posteriores de su escolarizacin.

Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin

Creciendo Juntos
Permiti la construccin de mesas interministeriales e intersectoriales de primera infancia a nivel provincial y municipal, lo que
constituye un primer paso que debe ser retomado al momento de pensar estrategias integrales. Adems, promueve cursos de capacitacin y material didctico para educadores, madres cuidadoras y profesionales que trabajan en los espacios de primera infancia
del pas.

Programa Familias y Nutricin

Contribuye con el desarrollo y fortalecimiento nutricional de las familias desde un enfoque de derechos. Sin embargo, solo incorpora a cuatro provincias: Chaco, Tucumn, Jujuy y Santa Fe.

Programa Jugando Construimos Ciudadana

Con la entrega y produccin de juguetes e instrumentos musicales, este programa logr mejorar la calidad de atencin en los Centros Integradores Comunitarios, Centros de Desarrollo Infantil, jardines comunitarios y otros espacios que atienden a la primera
infancia en todo el territorio nacional.

Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales

En materia de esfuerzos integrales, las acciones que se estn desarrollando en la Argentina son incipientes. Por su potencial, se
destaca el Programa Nacional de Desarrollo Infantil Primeros Aos (de 2005), que en su implementacin involucra a varios
ministerios e incluye al Programa Familias y Nutricin (dependiente del Ministerio de Desarrollo Social). Este programa tiene
una estructura interdisciplinaria y centra casi toda su labor en acompaar a los adultos encargados de la crianza, la educacin y el
cuidado de los nios de 0 a 4 aos (Primeros Aos, Familias y Nutricin). En la prctica, no logra superar las dificultades de coordinacin entre las polticas sectoriales. Si bien estn representados los distintos ministerios en su liderazgo, an no logr articularlas
intervenciones existentes en una estrategia de fuerte impacto (especialmente en comparacin a los pases vecinos).

10

Primera infancia

Debates y consensos internacionales

La inversin en la primera infancia,
esencial para el desarrollo humano
La atencin y el cuidado de la primera infancia estn en el centro de la escena: la mayora de los gobiernos de la regin y del mundo reconocen la importancia de estas
polticas desde un enfoque de derechos y desde una visin de desarrollo de capital
humano y retorno de la inversin. El cambio de paradigma experimentado en los ltimos aos, a partir de la Convencin de los Derechos del Nio, construy una visin
de la primera infancia que entiende al nio y nia como sujeto de derechos y lo
coloca en el centro de las polticas pblicas (BID, 2013).

La clave est en la integralidad

En particular, se reconocen los factores que contribuyen con el desarrollo infantil temprano y demandan un abordaje integral: el apego, el cuidado de la salud, los entornos
estimulantes y las capacidades de crianza. Este cambio de enfoque incluye repensar las
polticas de salud infantil, que ya no se concentran en disminuir la mortalidad materno infantil y la desnutricin, sino que son abordadas desde una perspectiva amplia de
ciclo de vida y desarrollo, al igual que la combinacin entre diferentes modalidades de
prestacin de servicios de cuidado y educacin como parte de una misma poltica (BID,
2011). Para avanzar en la construccin de un sistema plenamente integral tambin se
requieren polticas que aseguren a las familias tiempo y dinero para cuidar.
Adems, se observa un aumento de la participacin de los gobiernos subnacionales en
la ejecucin de iniciativas para la primera infancia, la convergencia entre el Estado y las
organizaciones sociales en la prestacin de servicios.
En este contexto, Amrica Latina est dando pasos firmes para priorizar estas polticas y est logrando importantes avances en trminos de cobertura, condiciones efectivas para una mejora en la calidad. Algunos casos emblemticos a nivel regional son el
Sistema de Proteccin a la Primera Infancia Chile Crece Contigo (2006), la estrategia
colombiana de Cero a Siempre (2012), la poltica Uruguay Crece Contigo (2011), Brasil
Carioso (2012) y la estrategia nacional Infancia Plena de Ecuador (2014).
Con sus logros y retos, estas experiencias se destacan por los avances en la integralidad,
entendida como algo ms que la simple sumatoria de acciones sectoriales, lo que implica articular y definir una instancia que tenga el rol de rectora. Esto no sucede en la
Argentina, donde se debe atender adems a la organizacin federal del pas.

11

Argentina Debate

La primera infancia es una prioridad presidencial

Un prerrequisito fue fundamental en todos los casos: el enorme compromiso de
quien ejerca o ejerce la presidencia de la Repblica al ubicar en el centro de sus
prioridades la atencin amplia y de calidad a la primera infancia, desde el momento
de la gestacin. En los casos de Chile, Colombia y Uruguay, la puesta en marcha de
estas polticas tuvo como base un diseo que incluy a todos los sectores que luego se
veran involucrados en su implementacin, factor clave para asegurar la legitimidad
y efectividad. El caso del Chile Crece Contigo avanz ms all, y convoc a todos los
actores del espectro poltico y a especialistas de las distintas disciplinas en el diseo
de la poltica. Esto permiti dar mayor rigurosidad tcnica y mayor consenso poltico
desde la construccin del abordaje integral.

Es imprescindible abordar el desafo de la calidad

Pese a los avances realizados, que por supuesto no resuelven los problemas de cobertura en el corto plazo, existe un consenso a nivel regional acerca de la necesidad de
abordar otro desafo simultneo: la calidad de los servicios de atencin integral a la
primera infancia (BID, 2013). Se comprob que una experiencia educativa de calidad
puede compensar parte de las diferencias de desarrollo entre nios pobres y ricos
Amrica Latina (Rodrguez Enrquez, 2007). En particular, para las poblaciones vulnerables es posible
est dando identificar un efecto positivo de los servicios de cuidado, cuando constituyen prestapasos firmes ciones sostenidas, de calidad e integrales (Araujo, 2010).

para priorizar
la primera Sin embargo, no existe una definicin nica de calidad. As, adems de establecer esinfancia. tndares de calidad generales, que definan un piso, hay consenso sobre la necesidad
de contemplar en los instrumentos los diferentes contextos y culturas, pero con parmetros comunes para los prestadores pblicos, privados y comunitarios. Las evaluaciones de calidad, desarrolladas sobre todo en la experiencia europea, muestran
que esta es una de las dimensiones que ms peso ejerce en la calidad de la prestacin
(Marc Navarro, 2014).

Es necesario aumentar y redistribuir el tiempo

de cuidado
Por ltimo, la experiencia internacional muestra avances en el acceso y la duracin
de las licencias (por maternidad, paternidad y parentales). La OIT estableci, a travs
del Convenio 183, un estndar mnimo de duracin de la licencia por maternidad de
14 semanas con un pago no menor a dos terceras partes del salario. A nivel mundial,
solo 44 pases (el 30% del total) cumplen con este estndar. El nivel de cumplimiento
en Amrica Latina es inferior al 20% (OIT, 2009).

12

Adems, la experiencia internacional muestra diferentes y variadas modalidades de

licencias de las cules aprender. Por ejemplo, las licencias parentales que pueden ser
utilizadas por la madre o el padre durante el perodo posterior a la licencia de maternidad y paternidad para atender a necesidades de cuidado y crianza. Casi todos
los pases de la Unin Europea, Europa Central y Sudoriental cuentan con licencias
parentales de diferente duracin, mientas que en Amrica Latina son casi inexistentes.

Primera infancia

Propuestas
Retos para un sistema integral
y federal de primera infancia:
orientaciones de polticas pblicas
La primera infancia debe ser una prioridad poltica, econmica y social14. A partir
del anlisis de la situacin nacional y de las lecciones aprendidas a nivel internacional,
a continuacin se presentan un conjunto de recomendaciones para avanzar hacia una
poltica integral de primera infancia que contribuya a un efectivo goce de derechos y
aborde las dimensiones mencionadas: la institucional, salud y nutricin, tiempo y dinero para cuidar y cuidado y educacin inicial.
Las recomendaciones aqu esbozadas constituyen, sobre todo, ideas preliminares para
el debate pblico y poltico tcnico, y adoptan un enfoque de ciclo de vida que abarca
desde el embarazo hasta los 4 aos. Buscan mejorar la calidad y condiciones de vida de
3.337.652 nios de 0 a 4 aos (INDEC, 2010), sus familias y quienes estn por nacer, con
prioridad en los ms vulnerables. Para que constituyan recomendaciones con viabilidad tanto tcnica y poltica como fiscal, se realiz un ejercicio de costeo de algunas de
las propuestas prioritarias y ms onerosas y, en los casos en que se consider necesario
y factible, se presentan distintas opciones segn su grado de ambicin: de mxima, de
media y de mnima.

Es necesaria
una poltica
integral que
garantice
el goce de
Estas orientaciones de polticas pblicas suponen poner en prctica una multiplicidad
derechos.
de instrumentos y herramientas, que van desde la creacin de nueva infraestructura
fsica hasta la reformulacin de programas, la elaboracin de estrategias especficas y el
fortalecimiento de la institucionalidad federal en torno a la temtica. Ser, sin duda, el
sistema poltico quien defina oportunamente prioridades, rutas crticas, caminos posibles y factibles.

Institucionalidad
1. Construir una apropiada institucionalidad para la primera infancia
Para alcanzar la integralidad de las propuestas mencionadas, y tal como lo demuestra
la experiencia internacional, es necesario construir una apropiada institucionalidad
para la primera infancia. Esto supone:
14 La elaboracin de estas propuestas se nutre de los importantes aportes realizados por un conjunto de
especialistas, tanto durante el Foro Primera Infancia (realizado el 03 de diciembre de 2014) como durante
reuniones bilaterales. En particular, los autores quieren agradecer los aportes realizados por Aldo Neri, Anala Stasi, Carlos Acua, Facundo Nejamkies, Florencia Lpez-Boo, Flavia Ranieri, Mnica Tesone, Nstor
Lpez, Pablo Vinocur, Sergio Britos, Vanesa DAlessandre y Verona Batiuk. Sin embargo, las opiniones
expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores.

13

Argentina Debate

a) Definir un rgano rector con elevada autoridad poltica, sin por ello aumentar
la burocratizacin. Por eso, se propone la creacin de un Organismo de Primera Infancia que dependa directamente de Presidencia de la Nacin. Deber tener
control y capacidad de monitoreo sobre el presupuesto especficamente asignado a
los organismos sectoriales para implementar las polticas y estrategias de primera
infancia.
b) Alcanzar en 2019 una inversin del Estado nacional en polticas de primera infancia del 1,82% del PBI15, conformada por la inversin actual (0,64%del PBI16) y la inversin
requerida como costo incremental para implementar el conjunto de metas de mxima
(1,18%).
c) Consensuar un Pacto Federal de Primera Infancia, que incluya acuerdos interjurisdiccionales de contenidos de polticas y la inversin correspondiente de los
distintos niveles de gobierno.
d) Asegurar mecanismos de gestin apropiados en todos los niveles de gobierno,
que fortalezcan la capacidad tcnica y promuevan la transparencia (en especial,
sistemas de informacin, monitoreo y evaluacin). Estos mecanismos debern generar informacin pertinente y relevante acerca del desempeo de las provincias
en la materia, para promover incentivos fiscales e institucionales apropiados y asegurar la equidad territorial (para esto, es posible retomar los esquemas propuestos
por el Plan SUMAR).
e) Generar un proceso de capacitacin continua, destinado a los funcionarios pblicos involucrados en la formulacin, implementacin y evaluacin de las polticas pblicas orientadas hacia la primera infancia, en materia de un enfoque de
derechos que coloque a la niez como centro de sus polticas pblicas, sobre la base
de lo establecido en la Convencin sobre los Derechos del Nio, la Ley 26.061 y sus
adhesiones provinciales.
f) El conjunto de polticas pblicas que se proponen requiere de una amplia estrategia comunicacional, destinada tanto a informar acerca de los derechos fundamentales de la niez y su exigibilidad, como a promover un cambio cultural de
envergadura respecto al paradigma adultocntrico hoy vigente.

Salud y nutricin
2. Fortalecer el Programa Nacional de Salud Sexual y Procreacin Responsable
Establecido en 2002 por la Ley 25.673, este programa busca que la poblacin alcance un
nivel ms elevado de salud sexual y procreacin responsable para que pueda adoptar
decisiones libres de discriminacin, coacciones o violencia en relacin con su sexualidad
y procreacin. Para ello, busca garantizar a toda la poblacin el acceso a la informacin,
orientacin, mtodos y prestaciones de servicios referidos a la salud sexual y procreacin
responsable. Sin embargo, la implementacin del Programa, y la consecuente aplicacin
de la ley, vara entre las distintas provincias y al interior de ellas. Por eso, es importante

14

15 Los porcentajes se presentan en relacin con el PBI, con ao base 1993. Para ms informacin sobre por
qu se utiliz esta serie, ver la nota al pie 22.
16 El clculo de la inversin del Estado nacional en primera infancia tom en cuenta los principales programas presupuestarios con gasto especfico e indirecto en las tres dimensiones planteadas en este documento
(salud y nutricin, licencias y transferencias y educacin inicial y cuidado) para el ejercicio 2014. Cabe resaltar que el gasto en la dimensin licencias y transferencias es el que ms peso tiene en la inversin del Estado
nacional en primera infancia (poco ms de 70% del total). No se contempla el gasto ampliado o gasto en
bienes pblicos, que tendra impacto en la primera infancia por ser parte de un grupo ms amplio, favorecido independientemente de la edad de las personas que lo conforman.

Primera infancia

implementar acciones para asegurar la aplicacin de la ley en todo el territorio nacional a

travs de:
a) Acciones de auditora y monitoreo de la entrega gratuita de mtodos
anticonceptivos en los centros de salud.

Es clave
contar con
b) Supervisar la incorporacin de contenidos de educacin sexual integral en
una estrategia
las escuelas e incorporar la entrega de mtodos anticonceptivos, a travs de la
nacional
articulacin con el Programa Nacional de Educacin Sexual Integral.
de cuidado
c) Acciones de capacitacin a educadores, trabajadores sociales, efectores de salud integral de las
embarazadas.
y dems operadores comunitarios.
d) Campaas de comunicacin relativas a los derechos sexuales y reproductivos;
fortalecimiento del acceso a mtodos anticonceptivos y promocin de espacios de
reflexin comunitarios sobre el tema, con la participacin de los nios, nias y
adolescentes.
e) Mejorar la articulacin del Ministerio de Educacin y el Ministerio de Salud.
3. Crear una estrategia nacional de cuidado integral de la embarazada y purpera
La Argentina tiene an un alto nivel de cumplimiento de la tasa mnima de controles
durante el embarazo (4), establecidos por la Organizacin Mundial de la Salud. Por
eso, la realizacin del primer control mdico durante el embarazo es una excelente
puerta de entrada potencial para una estrategia nacional de cuidado integral a la
embarazada y purpera. Sin embargo, existen desafos importantes vinculados con
el seguimiento de los pacientes externados y su bsqueda activa. Por eso, es necesario
que la estrategia incluya:
a) Crear Centros Integrales de Atencin a la Embarazada (CIAE) de alto riesgo,
donde las mujeres puedan hacerse todos los estudios requeridos en un mismo lugar,
sin demoras. Los centros deben contar con especialistas para atender situaciones
de alto riesgo y, adems, constituir centros de referencia para el resto de las
embarazadas. En el caso de los embarazos de riesgo, se debe contar con estrategias
de bsqueda activa y seguimiento si la mujer embarazada no se presenta. Adems, se
deber realizar el seguimiento de las purperas. Los centros debern estar ubicados
en zonas estratgicas, definidas segn tecnologas de georreferenciamiento, que
tomen en cuenta tasas de fecundidad y mortalidad materna. Su creacin debe estar
bajo la responsabilidad del gobierno nacional.
b) Fortalecer las tareas de bsqueda activa, a travs de la deteccin de los recursos
existentes en determinados territorios (como los agentes sanitarios, promotores
de salud y efectores locales debidamente capacitados) y su transformacin en un
cuerpo de agentes comunitarios que cuenten con formacin tanto en salud como
en trabajo social en territorio. La formacin de este cuerpo debe ser responsabilidad
del nivel nacional de gobierno, que debe homogeneizar la currcula en todo el
territorio e incluir cuestiones relativas a pautas de crianza.
c) Crear un sistema nico de historias clnicas informatizadas, que sea compartido
por todos los efectores de salud.
d) Crear un programa especfico para detectar situaciones de riesgo biopsicosocial,
durante el primer control mdico. Esto supone revisar la Ficha Prenatal del
Sistema Informtico Perinatal, para incluir indicadores de riesgo biopsicosocial.

15

Argentina Debate

El profesional de la salud deber completar la ficha junto con la embarazada (y

su acompaante) durante la realizacin del primer control. Sobre la base de la
informacin obtenida17, es posible redireccionar a la mujer embarazada y su familia
hacia los programas y prestaciones correspondientes. En el caso de deteccin de una
situacin de riesgo (por vulnerabilidad socioeconmica, situaciones de violencia
de gnero y familia o consumo abusivo de drogas psicoactivas, por ejemplo), se
contar con la posibilidad de un acompaamiento familiar, a cargo de los agentes
formados en el punto b. Si se detectan situaciones de riesgo biolgico, se referir a
la mujer embarazada al CIAE. Adems, es posible entregar una Gua del Embarazo,
con informacin para la familia acerca del proceso de gestacin y nacimiento,
derechos laborales y consejos prcticos.

e) Modificar el curso de preparto para que provea, adems de informacin relativa

al manejo del dolor y estrs del parto, herramientas para promover la lactancia
materna, la crianza y el fortalecimiento del rol del padre. Adems, se debe trabajar
en el empoderamiento de las mujeres para reconocer y denunciar casos de violencia
y maltrato, promover la alfabetizacin y el desarrollo laboral y educativo.
4. Crear una estrategia de atencin integral al parto y al recin nacido

En el contexto de los avances e instrumentos presentes en la Argentina (Ley de Parto

y Nacimiento Humanizado y modelo de Maternidades Seguras y Centradas en la
Familia) y frente a la evidencia internacional y recomendaciones de la Organizacin
Todas las Mundial de la Salud acerca de la importancia de asegurar el contacto piel a piel precoz
mujeres tienen y la lactancia materna durante la primera hora de vida, se propone:

derecho a un
parto seguro y
respetado.

16

a) Extender el modelo de Maternidades Seguras y Centradas en la Familia a

todas las maternidades del pas que atienden a ms de 1.000 partos por ao, con
un esquema de implementacin gradual, cuyo sistema de acreditacin implique
17 Lo cual supone que se vuelque a un sistema informativo que cruce est informacin con otras bases de
datos (como ANSES) y active el acceso a otras prestaciones.

Primera infancia

acciones de auditora y monitoreo18, y considere tambin el nivel de cumplimiento

de la Ley de Proteccin Integral a las Mujeres. Esta extensin se debe realizar
en articulacin con el Programa Sumar, al aumentar la prima transferida en los
casos en que se acrediten como Maternidades Seguras y Centradas en la Familia y
cumplan con los indicadores de calidad.
b) Incluir en la normativa la obligatoriedad de asegurar el contacto piel a piel
precoz y la lactancia materna en la primera hora de vida, siempre que el recin
nacido no requiera cuidados especiales, segn las recomendaciones establecidas
por la Organizacin Mundial de la Salud.
c) Realizar campaas de comunicacin, que difundan los derechos establecidos
en la Ley de Parto y Nacimiento Humanizado, la Ley de Proteccin Integral a las
Mujeres, as como mensajes clave sobre los beneficios de la lactancia materna y
la forma de amamantar. Deben ser diseadas por equipos interdisciplinarios,
conformados por comunicadores y especialistas en maternidad e infancia.
d) Entregar un kit para el recin nacido, que contenga elementos para favorecer
el apego, para los cuidados de salud e higiene, vestuario inicial y cuna, materiales
educativos y ldicos. Este kit deber ser entregado en todas las maternidades,
hospitales y salas de parto del sistema pblico de salud. El kit deber ser constituido
por la Direccin Nacional de Maternidad e Infancia, con la participacin de la
Comisin Asesora de Lactancia y en acuerdo con las direcciones provinciales, con
el objetivo principal de asegurar el desarrollo infantil.
e) Extender la Red de Bancos de Leche Materna en cada servicio de neonatologa IIIB19
de cada provincia. Adems, es necesario fortalecer la red de centros de recoleccin y
asegurar medios de transporte adecuados en todo el territorio nacional.
5. Crear una estrategia nacional de salud y nutricin para la primera infancia
La Argentina tiene hoy tasas altas de cobertura de salud, pero enfrenta desafos en
su calidad. Adems, los problemas relacionados con la malnutricin representan una
deuda pendiente que afecta, principalmente, a los ms pobres. Por eso, se propone
crear una estrategia nacional de salud y nutricin para la primera infancia que incluya:
a) Disear e implementar un programa de abordaje integral al riesgo nutricional,
dirigido a la poblacin en situacin de riesgo. El Programa deber incluir acciones
de provisin de alimentos extras (monto complementario que se entregara con la
Asignacin Universal por Hijo y la Asignacin Universal por Embarazo) o de suplementos
alimentarios (micronutrientes, chispitas nutricionales), acciones tendientes a mejorar
el acceso al agua potable y saneamiento e intervenciones de acompaamiento familiar
a cargo de los agentes comunitarios mencionados en la recomendacin 3.a, que deben
contar con una capacitacin permanente en materia de riesgo nutricional en nios de
0 a 4 aos (para trabajar con las familias tanto situaciones de desnutricin como de
obesidad y malnutricin).
b) Realizar una campaa comunicacional amplia (que incluya medios grficos,
radiales, audiovisuales, redes sociales y compaas de telefona mvil), conformada
por dos pilares:
18 A 2015, existen 102 maternidades adheridas a la iniciativa de ser Maternidades Seguras y Centradas en la
Familia. La meta de UNICEF es sumar para 2015 a 80 maternidades nuevas. Ver www.unicef.org/argentina/
spanish/health_nutrition_childhood_21378.htm.
19 Definicin establecida por Resolucin Ministerial que define a aquellas unidades con capacidad de
proveer todo tipo de cuidado neonatal, incluyendo los requeridos por nios extremadamente prematuro
(Ministerio de Salud).

17

Argentina Debate

i. Mensajes claves a transmitir a travs de medios de comunicacin masiva, redes

sociales, telefona mvil.
ii.Capacitacin al personal de salud de los centros de atencin primaria para trabajar
los mensajes clave, pautas de crianza y consejera con las familias, en materia de
nutricin. Esta capacitacin deber incluir la entrega de material especfico de
difusin para brindar a las madres en los centros de atencin primaria de salud.
c) Crear un Observatorio Nutricional que tenga a su cargo la vigilancia alimentaria
nutricional, en tanto poltica de largo plazo.

Tiempo y dinero para cuidar

Es necesario
avanzar hacia
un esquema
universal de
licencias.

6. Extender por ley las licencias por maternidad, paternidad y familiares

Dada la situacin de grave inequidad que surge del escenario de licencias, en el que solo
se cubre a los trabajadores registrados, se debe avanzar hacia un esquema universal.
Esto ser un gran desafo y requerir una visin innovadora que supere los sesgos
ocupacionales que tieron la formulacin de polticas sobre esta materia.
Existen progresos en la Argentina (como la AUE) que permiten avanzar en la
universalizacin de la cobertura de las licencias por maternidad. Es posible cubrir
a todos los trabajadores y trabajadoras a partir de un nico sistema que alcance a
quienes se desempean en el sector formal e informal. Sin embargo, si por razones
de economa poltica y de costos no fuese posible generar una cobertura nica, sera
posible equiparar los derechos a travs de la articulacin de instrumentos contributivos
(como las licencias para los trabajadores formales, extendindolas a los trabajadores
formales actualmente no cubiertos) con instrumentos no-contributivos (como la AUE).
El desafo central en la consecucin de la universalidad radica en la inclusin de los grupos
actualmente no cubiertos: los trabajadores formales independientes (monotributistas
no sociales y autnomos) y los trabajadores informales.
Una vez que se logren universalizar las licencias a todos los trabajadores y trabajadoras
que sean padres y madres, ser necesario homogeneizar la cobertura con la definicin
de un piso comn.
La nueva ley debera considerar como mnimo el plazo establecido en el Convenio
183 de la OIT: 98 das de licencia por maternidad paga (o 14 semanas). Este esquema
tambin debera reconocer la posibilidad de ampliacin de las licencias en partos
mltiples y en casos de adopcin, incluidas las parejas del mismo sexo. Este piso no
implica ignorar los derechos adquiridos de determinados sectores que deberan ser
respetados.
Para reducir los sesgos de gnero (que afectan la insercin de las mujeres en el mercado
laboral y la divisin de roles en el interior de los hogares), resulta fundamental extender
a un mnimo de 12 das la licencia por paternidad y crear una licencia familiar, que
pueda ser tomada de forma no consecutiva y flexible durante el primera ao de vida
del beb, indistintamente por el padre o la madre. Para darle sustento prctico a estas
propuestas de reforma, se requiere un activo rol comunicacional por parte del Estado para
promover cambios culturales relacionados a la divisin de roles de cuidado intrahogar. A
continuacin, se presentan los distintos escenarios propuestos:

18

Primera infancia

Tabla 1. Metas de mxima, media y mnima para la propuesta del rgimen de

licencias

7. Extender la cobertura de la Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social

(AUH) y las Asignaciones Familiares contributivas (AAFF)
La AUH constituye una gran poltica que permiti que el Estado cumpla mejor con
su rol de garante de los derechos de todos los argentinos. Sin embargo, es necesario
introducirle algunas modificaciones, especialmente en materia de cobertura,
para asegurar un ingreso que permita a las familias con nios hasta 5 aos, salir
efectivamente de la pobreza:
a) Asegurar la cobertura universal de la AUH y las AAFF a todas las familias
con hijos de hasta 5 aos con ingresos menores al mnimo no imponible de los
trabajadores en relacin de dependencia e ingreso familiar hasta el quintil 4,
incluyendo a los grupos formales excluidos (monotributistas).
b) Revisar y flexibilizar los criterios para la inclusin de extranjeros que residen
en el pas y fortalecer la poltica de documentacin del inmigrante.
c) Articular la AUH con intervenciones que promuevan la insercin productiva
de las familias con nios.
d) Un aumento del monto, de acuerdo a los escenarios propuestos a continuacin.
Tabla 2. Metas de mxima, media y mnima para la propuesta de modificacin
de la AUH y AAFF

19

Argentina Debate

Cuidado y educacin inicial

8. Garantizar el acceso a una oferta de cuidado y educacin inicial de calidad para
los nios de 45 das a 2 aos

Se requiere
garantizar el
acceso a la oferta
de cuidado y
educacin inicial
de calidad.

Es crucial fortalecer la oferta de jardines maternales y centros de cuidado orientados

a la atencin de los primeros aos (de los 45 das hasta los 2 aos), con financiamiento
nacional. Es necesario mapear la oferta disponible y crear un sistema de refuerzo para
las poblaciones ms vulnerables. Ser clave aprovechar los vastos aprendizajes de las
neurociencias e incorporar un enfoque pedaggico en toda la curricula y las actividades
dirigidas a los nios de 0 a 2 aos. Adems, es importante contar con servicios
territorializados de apoyo a la crianza en la modalidad de acompaamiento familiar.
Por ello, se propone:
a) Expandir la oferta de servicios de cuidado y educacin para los nios entre
45 das y 2 aos, privilegiando los contextos ms vulnerados, segn los escenarios
propuestos en la tabla 3.
b) Mejorar las condiciones materiales y regular las prcticas de las instituciones de
cuidado existentes, tomando como referencia los estndares para un servicio de
calidad definidos por UNICEF (2011).
c) Crear servicios de acompaamiento familiar que trabajen en materia de
pautas de crianza y brinden servicios de cuidado (esto ltimo especialmente en
zonas rurales y de poblacin dispersa). Esta tarea deber ser desempeada por los
mencionados agentes comunitarios (ver propuesta 3.b).
d) Mapear y registrar en un sistema nico de informacin digitalizada las
instituciones de educacin y cuidado existentes, a travs de una Clave nica de
Establecimiento (CUE).
e) Asegurar condiciones de trabajo decente a los trabajadores de los centros de cuidado
y garantizarles remuneraciones equivalentes a las de los docentes de nivel inicial.
f) Definir estrategias tendientes a promover espacios de participacin de las
familias en las actividades de los jardines maternales y centros de cuidado infantil.
g) Disear y acordar en el seno del Consejo Federal de Educacin (CFE) los
Ncleos de Aprendizaje Prioritarios (NAP) para los nios de 45 das a 2 aos, y
transformarlos en materiales para los servicios de educacin inicial y centros de
cuidado. Para esto es posible tomar como referencia los desarrollos curriculares de
las provincias de Buenos Aires, Ro Negro y Ciudad de Buenos Aires.
h) Disear e implementar estrategias para generar procesos de desinternacin
de los nios, prevenir la necesidad de separacin de las familias de origen y las
comunidades, y promover formas de cuidados alternativos basados en familias.
Tabla 3. Metas de mxima, media y mnima para la ampliacin de la
oferta para nios entre 45 das y 2 aos

20

Primera infancia

9. Universalizar el acceso a salas de 3 y 4 aos

El Estado debe construir aulas y escuelas para garantizar la obligatoriedad de la sala
de 4 aos (que en 2013 cubra al 85,3% de los nios) y la universalizacin de la sala de 3
aos (que en 2013 cubra al 41,6% de los nios), y as extender el acceso a la educacin de
los sectores populares.
Mientras que la universalizacin de la sala de 4 aos debera lograrse sin mayores
dificultades durante la prxima presidencia, alcanzar este mismo objetivo en la sala de 3
aos supondr importantes desafos en materia de inversin y rimo de construccin, lo
que exigir un fuerte apoyo por parte del Estado nacional a las provincias ms rezagadas
y con menores recursos fiscales. Por ello, se propone aumentar la oferta segn los
siguientes escenarios:
Tabla 4. Metas de mxima, media y mnima para la ampliacin de la oferta de
sala de 3 aos

Por otro lado, es necesario tambin regular y mejorar las condiciones materiales de
las instituciones de cuidado existentes tomando como referencia los estndares para
un servicio de calidad definidos por UNICEF (2011).
10. Mejorar la calidad de los servicios de cuidado y educacin
En la Argentina, hasta el momento la agenda de la educacin inicial se centr en la
expansin de la oferta. Pero el acceso masivo debera ir acompaado de la adquisicin
de aprendizajes valiosos, que faciliten el trnsito y el desempeo en el nivel primario.
Enfrentar el desafo de la calidad exige implementar diversas polticas de mejora de
la enseanza, que comprenden desde la mejora de la formacin inicial y continua de
los docentes y cuidadores, hasta el fortalecimiento de los cargos directivos y el apoyo
tcnico a las escuelas y centros de cuidado.
En particular, para los servicios correspondientes a nios de 45 das a 2 aos, se
propone:
a) Crear un posttulo anual de especializacin de atencin de la primera infancia,
destinado a todo el personal a cargo de instituciones de cuidado y educacin para
esta franja etaria, que recupere la experiencia acumulada por las instituciones
existentes y promueva la participacin de la comunidad y las familias.
b) Fortalecer los cargos conduccin de los centros de cuidado y jardines
maternales, exigiendo la realizacin del posttulo anual para los directores de los
centros actuales y concibiendo un concurso de acceso al cargo directivo para las
instituciones a crear.
c) Instituir un sistema de supervisin para los centros de cuidado, a cargo de docentes
que hayan realizado el posttulo anual de especializacin en atencin de la primera
infancia.
Para un mayor desarrollo de las propuestas referidas al sistema formal de la educacin
inicial (3 a 5 aos), ver el documento Calidad para la inclusin educativa, de esta
misma serie.

21

Argentina Debate

Cunto cuesta el Sistema Integral

y Federal de Primera Infancia?:
orientaciones de polticas pblicas
Como fue mencionado, para que constituyan recomendaciones con viabilidad tanto
tcnica y poltica como fiscal, se realiz un ejercicio de costeo de algunas de las
propuestas prioritarias y ms onerosas. El ejercicio contempla, en los casos en que se
consider necesario y factible, opciones de mxima, media y mnima. A continuacin
se delinean los principales supuestos y consideraciones tcnico-metodolgicas
tomadas para su elaboracin20.
Para realizar la estimacin de costos, se utilizaron precios en pesos a fin de 2014. A
falta de un ndice de inflacin oficial veraz, se opt por utilizar el ndice calculado
por el Centro de Investigacin y Formacin de la Repblica Argentina (CIFRA) hasta
2013 y, en adelante, la inflacin estimada por el Programa de Desarrollo Econmico
de CIPPEC.
En relacin con las propuestas de poltica, se estim el costo de cada una por separado,
sin asumir que las polticas se implementarn en conjunto; la nica excepcin la
constituyen las metas de expansin de la oferta educativa y de cuidado para los nios de
0 a 2 aos, que son interdependientes. Por otro lado, se proyect una implementacin
gradual y lineal de las metas en la dimensin de educacin y cuidado, mientras que en
el resto se supuso que alcanzan su objetivo en 2016 y luego lo mantienen entre 2017
y 201921.
Por ltimo, para dimensionar el costo de las metas se utiliz el PBI con ao base
199322. Las proyecciones de crecimiento real del PBI utilizadas durante el perodo
de anlisis (2016-2019) se obtuvieron de estimaciones realizadas por el Programa de
Desarrollo Econmico de CIPPEC (Castro y Agosto, 2014): crecimiento promedio de
-1% en 2014, 1% en 2015, 2,5% en 2016 y 3% en 2017, 2018 y 201923.
Las tablas 5, 6 y 7 presentan el costo incremental estimado de los conjuntos de metas
de mxima, media y mnima como porcentaje del PBI.

22

20 Un documento con resultados ms detallados y una descripcin ms acabada sobre cmo se realiz este
ejercicio estar disponible en breve (Acua, M., indito).
21 En el caso de las metas de educacin y cuidado, se consider un plan escalonado por restricciones en las
capacidades estatales para poder concretar sus objetivos en el primer ao (en particular, construir infraestructura y equipar toma tiempo). En cambio, en las metas de salud y nutricin y de licencias y transferencias
se consider factible alcanzar sus objetivos en el primer ao por ser metas menos complejas de implementar
en trminos de capacidad estatal.
22 El INDEC, organismo a cargo de la medicin del PBI, recalcul la base del PBI y, en mayo 2014, lanz
una nueva serie con ao base 2004. Sin embargo, no existe consenso entre los expertos de que esta nueva
medicin sea mejor o ms confiable que la anterior cuyo ao base era 1993. Aunque idealmente es recomendable cambiar el ao base de medicin del PBI con el correr de los aos para dar cuenta de cambios en la
economa (en su estructura sectorial, precios relativos o participacin de la economa informal), el problema en este caso es que no se public la metodologa y fuentes de informacin. Al no contar con respuestas
tcnicas, a la fecha, la mayora de los economistas optaron por seguir utilizando el PBI con ao base 1993.
Usar uno u otro PBI no es una decisin menor ya que, por ejemplo, el de ao base 1993 estima un PBI nominal menor: sostiene que en 2013 fue de $2.597,1 mil millones de pesos, mientras el PBI base 2004 estima
$3.349,8 mil millones. Estas divergencias afectan los resultados presentados en relacin al PBI.
23 Estas estimaciones buscan presentar un escenario base, donde el crecimiento de la economa es moderado. Adems de este escenario, el Programa de Desarrollo Econmico de CIPPEC tambin realiz proyecciones macroeconmicas ms pesimistas y optimistas.

Primera infancia

Tabla 5. Costo incremental anual del conjunto de metas de mxima como

proporcin del PBI. Promedio 2016-2020

Tabla 6. Costo incremental anual del conjunto de metas de media como

proporcin del PBI. Promedio 2016-2020

23

Argentina Debate

Tabla 7. Costo incremental anual del conjunto de metas de mnima como

proporcin del PBI. Promedio 2016-2020

24

Primera infancia

Bibliografa
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Naciones Unidas para la Infancia y Secretara de Derechos Humanos.

26

Fotos: archivos Clarn y La Nacin.

Notas

27

Acerca de los autores

Fabin Repetto

Director del Programa de Proteccin Social y Salud de CIPPEC. Licenciado en Ciencia Poltica (Universidad
de Buenos Aires, UBA). Magster en Administracin Pblica (UBA) y magster en Gobiernos y Asuntos
Pblicos (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO Mxico). Doctor en Investigacin en
Ciencias Sociales (FLACSO Mxico).

Cecilia Veleda

Investigadora principal del Programa de Educacin de CIPPEC. Doctora en Sociologa de la Educacin

(Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales-EHESS, Pars). Magster en Ciencias de la Educacin
(Universidad de Pars V).

Florencia Mezzadra

Directora del Programa de Educacin de CIPPEC. Licenciada en Estudios Internacionales (Universidad

Torcuato di Tella, UTDT). Magster en Poltica Educativa Comparada (Universidad de Harvard).

Gala Daz Langou

Coordinadora del Programa de Proteccin Social y Salud de CIPPEC. Licenciada en Estudios Internacionales
(Universidad Torcuato di Tella, UTDT). Magster en Polticas Pblicas y Gerenciamiento del Desarrollo
(Georgetown University y Universidad Nacional de San Martn).

Carolina Aulicino

Coordinadora de proyectos del Programa de Proteccin Social y Salud de CIPPEC. Licenciada en Ciencia Poltica
(Universidad de Buenos Aires, UBA). Candidata a Magster en Administracin y Polticas Pblicas (Universidad
de San Andrs).

Malena Acua

Consultora del Programa de Educacin y del Programa de Proteccin Social y Salud de CIPPEC. Licenciada en
Economa (Universidad de San Andrs, UdeSA).

Argentina Debate es una iniciativa plural, multisectorial y no partidaria que busca promover un debate presidencial sobre las prioridades
de desarrollo de nuestro pas. Integran la iniciativa lderes sociales, referentes de la vida pblica argentina, lderes del sector privado y organizaciones de la sociedad civil.

Comit Estratgico: Alberto Abad, Len Carlos Arslanian, Juan Pablo

Bag, Diego A. Blasco, Jos Octavio Bordn, Federico Braun, Nicols
Braun, Gabriel Castelli, Gustavo DAlessandro, Gerardo della Paolera,
Graciela Fernndez Meijide, Marcos Galpern, Santiago Lacase, Eduardo Levy Yeyati, Juan Llach, Carlos March, Mara ODonnell, Agustn
Otero Monsegur, Andrs Rodrguez, Adalberto Rodrguez Giavarini,
Karina Romn, Fernando Straface.

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