Marco jurdico del sector

financiero colombiano

Normatividad Aplicable

La Constitucin Nacional consagra, en su artculo 335, que la

actividad financiera, burstil y aseguradora, en la medida en
que implica el manejo, aprovechamiento e inversin de
recursos de captacin, es una actividad de inters pblico; por
ello, se seala que esta actividad solamente puede ser
ejercida con previa autorizacin del Estado, segn lo
establezca la ley. Asimismo, establece que el Gobierno
Nacional, al intervenir en esta actividad, debe promover la
democratizacin del crdito.
La propia Constitucin Poltica indica cmo se reparten las
competencias entre las distintas autoridades que expiden
normatividad para el ejercicio de esta actividad. As, se
dispone que el Congreso de la Repblica tenga facultades
para expedir leyes marco que regulen la actividad financiera,
burstil y aseguradora; asimismo, para regular el manejo,
aprovechamiento e inversin de los recursos captados del
pblico (art. 150, n. 19, lit. d). 1
Una vez expedidas las correspondientes leyes marco, el
Gobierno Nacional procede a la expedicin de decretos,
mediante los cuales ejerce la intervencin en dicha actividad
financiera (art. 335). Estos decretos no pueden desconocer lo
dispuesto en las leyes marco respectivas y tienen un mbito
ms amplio que los decretos ordinarios, expedidos por el
Gobierno en desarrollo de su potestad reglamentaria
general. 2

La Carta Poltica establece que el Gobierno Nacional ejerce la

inspeccin, vigilancia y control sobre las personas que
desarrollan la actividad financiera (art. 189, n. 24); esta
funcin la ejerce a travs de la Superintendencia Financiera,
organismo tcnico con autonoma financiera y administrativa,
que expide normas de carcter general, contenidas en
resoluciones y circulares, con el objeto de instruir a las
entidades sobre cmo deben ejercer su actividad.
Por su parte, la Junta Directiva del Banco de la Repblica es la
mxima autoridad monetaria, cambiaria y crediticia que, con
sujecin a las leyes marco que expide el Congreso (art. 150,
n.22), profiere resoluciones y cartas circulares sobre el tema.
Estas normas tambin tienen un carcter especial y su rango
es similar al de la Ley.
En resumen, la normatividad aplicable al sector financiero
est organizada jerrquicamente as: en primer lugar, en la
Constitucin Poltica de Colombia; en segundo lugar, las leyes
marco expedidas por el Congreso de la Repblica, las leyes
ordinarias, las resoluciones y cartas circulares que expide el
Banco de la Repblica en desarrollo de sus funciones, y los
decretos con fuerza de ley que expide el Gobierno con base
en facultades extraordinarias, como el Estatuto Orgnico del
Sistema Financiero. En el siguiente nivel se encuentran los
decretos reglamentarios que expide el Gobierno en desarrollo
de las leyes marco y, finalmente, las circulares y resoluciones
que expide la Superintendencia Financiera en ejercicio de su
actividad de inspeccin y vigilancia.

Las leyes marco son aquellas mediante las cuales se dictan

los objetivos y criterios a los cuales debe someterse el
Gobierno para el desarrollo de estas materias.
1

"() los decretos que expide el presidente en desarrollo de

las leyes marco previstas en el artculo 150, numeral 19, no
gozan, () de fuerza material de ley. Ellos tienen por lmite el
texto de la correspondiente ley general, que fija pautas y
criterios al ejecutivo, y no pueden modificarla ni cambiar las
reglas
que
establece.
Son
decretos
tpicamente
administrativos, y ms exactamente reglamentarios, aunque
con un mbito ms amplio que el sealado en la Constitucin
para los decretos expedidos en desarrollo del artculo 189,
numeral 11, de la Constitucin". Corte Constitucional.
Sentencia C 608 de 1999. M.P. Jos Gregorio Hernndez
Galindo.
2

Principales leyes aplicables

Ley 45 de 1990:
Por la cual se expiden normas en materia de intermediacin
financiera, se regula la actividad aseguradora, se conceden
unas
facultades
y
se
dictan
otras
disposiciones.

Es una de las reformas estructurales ms importantes del

sistema financiero colombiano. Estuvo orientada hacia la
liberalizacin de los mercados y la internacionalizacin de la
economa, y dio paso a la estructura de la multibanca dentro
del modelo de matrices y filiales. Mediante sta se autoriz la
participacin de los establecimientos de crdito en la
propiedad de entidades orientadas a la gestin de portafolios,
actividades fiduciarias, la administracin de pensiones y
cesantas, y la venta de seguros y corretaje.

Otro de sus aportes fue la autorizacin al Ejecutivo para

expedir el primer Estatuto Orgnico del Sistema Financiero, el
cual estaba contenido en el Decreto Ley 1730 de 1991.
Contenido de la ley
Normas relativas a las instituciones financieras: filiales de
servicios y operaciones novedosas; reglas relativas a la
organizacin,
integracin,
escisin
y
liquidacin
de
instituciones financieras; inspeccin, control y vigilancia;
revisora fiscal y estatuto orgnico y disposiciones
complementarias.
De la actividad aseguradora: disposiciones generales;
condiciones de acceso a la actividad aseguradora; condiciones
para el ejercicio de la actividad aseguradora; revocacin o
suspensin del certificado de autorizacin; disolucin y
seguros oficiales.
Transparencia de las operaciones: intereses, de la
competencia y la informacin, proteccin de tomadores y
asegurados y disposiciones finales.

Ley 35 de 1993:

Por la cual se dictan normas generales y se sealan en ellas

los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno Nacional para regular las actividades financiera,
burstil y aseguradora y cualquier otra relacionada con el
manejo, aprovechamiento e inversin de recursos captados
del pblico y se dictan otras disposiciones en materia
financiera
y
aseguradora.

Mediante esta ley se regul la intervencin, inspeccin,

vigilancia y control del Gobierno Nacional en las actividades
financiera, burstil y aseguradora. Igualmente, se estableci
el procedimiento de venta de acciones del Estado en
instituciones financieras y entidades aseguradoras. En
desarrollo de las facultades que esta ley otorg al Gobierno
Nacional para la actualizacin de la normatividad financiera,
se expidi el Decreto 663 de 1993, actual Estatuto Orgnico
del Sistema Financiero.
Ley 510 de 1999:
Por la cual se dictan disposiciones en relacin con el sistema
financiero y asegurador, el mercado pblico de valores, las
Superintendencias Bancaria y de Valores y se conceden unas
facultades.

Esta ley, publicada el 4 de agosto de 1999, constituy una

reforma al sistema financiero, que incluy la modificacin del
rgimen de toma de posesin y de los requisitos para la
creacin de instituciones financieras. Adems, estableci un
nuevo sistema de crdito a largo plazo para vivienda.
De manera concreta, esta ley reform el Estatuto Orgnico del
Sistema Financiero en las siguientes materias: Condiciones de
ingreso al Sistema Financiero, facultades de intervencin del
Gobierno Nacional, rgimen de inversiones de capital,
rgimen de los establecimientos bancarios, rgimen de las
corporaciones financieras, rgimen de las corporaciones de
ahorro y vivienda, rgimen de las compaas de
financiamiento comercial, medidas cautelares y toma de
posesin, Fondo de Garantas de Instituciones Financieras y
seguro de depsito, Superintendencia Bancaria, disposiciones
relativas al mercado de valores, rgimen del Banco Cafetero y
financiacin de vivienda a largo plazo.

Esta ley ha sido modificada y parcialmente derogada por las

Leyes 676 de 2001, 964 de 2005 y por el artculo 54 del
Decreto 775 de 2005.

Ley 546 de 1999:

Por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se
sealan los objetivos y criterios generales a los cuales debe
sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema
especializado para su financiacin, se crean instrumentos de
ahorro destinado a dicha financiacin, se dictan medidas
relacionadas con los impuestos y otros costos vinculados a la
construccin y negociacin de vivienda y se expiden otras
disposiciones.

La importancia de esta norma radica en que modific la

estructura de la financiacin de vivienda al introducir la
denominada Unidad de Valor Real Constante, UVR, unidad que
permite ajustar el valor de los crditos en el tiempo de
acuerdo con el costo de vida del pas (ndice de Precios al
Consumidor, IPC). La ley facult al Consejo de Poltica
Econmica y Social (Conpes) para establecer la metodologa
de clculo del valor de la UVR. Actualmente, el valor de la UVR
es calculado por el Banco de la Repblica para cada uno de
los das del ao. Otros aportes de la conocida Ley de Vivienda
son la innovacin en modelos y estructuras para el crdito
hipotecario, por ejemplo, el sistema de titularizacin, y el
impulso al desarrollo de garantas estatales para los crditos
de vivienda de inters social.
Contenido de la ley

Disposiciones generales, recursos para la financiacin de

vivienda, titularizaciones, rgimen tributario de los bonos
hipotecarios y de los ttulos representativos de cartera
hipotecaria, rgimen de financiacin de vivienda a largo plazo,
vivienda de inters social, mecanismos de solucin de
conflictos, rgimen de transicin y otras disposiciones.
Ley 795 de 2003:
Por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgnico
del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones.

Esta ley introdujo modificaciones a los institutos de

salvamento y proteccin de la confianza del pblico, la
exclusin de activos y pasivos y el desmonte progresivo de
operaciones. Tambin reform el rgimen sancionatorio,
especialmente el procedimiento para la interposicin de
sanciones, como consecuencia de algunos pronunciamientos
de la rama jurisdiccional relacionados con las facultades
sancionatorias de la Superintendencia Bancaria de la poca.
Adems, incluy normas en lo relacionado con los siguientes
temas: rgimen de conflictos de inters, reglas de conducta
de los administradores, derechos de informacin en cabeza de
los usuarios, y autoriz a los establecimientos de crdito la
realizacin de dos nuevas operaciones: administracin no
fiduciaria de cartera y operaciones de leasing habitacional.
Los captulos contenidos en esta ley son los siguientes:
Disposiciones que modifican el Estatuto Orgnico del Sistema
Financiero, rgimen sancionatorio, reglas generales, rgimen
personal, rgimen institucional, intereses sobre sanciones,
Fondo Nacional de Garantas S.A. y otras disposiciones
relacionadas con el sector financiero.

Ley 964 de 2005:

Por la cual se dictan normas generales y se sealan en ellas

los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo,
aprovechamiento e inversin de recursos captados del pblico
que se efecten mediante valores, y se dictan otras
disposiciones.

Mediante esta ley, conocida como del mercado de valores, se

dictan disposiciones sobre: los objetivos y criterios de
intervencin del Gobierno Nacional que impliquen el manejo o
inversin de recursos captados del pblico a travs de
valores, las actividades del mercado de valores y el concepto
de valor, la supervisin del sistema integral de informacin del
mercado de valores, los sistemas de compensacin y
liquidacin de obligaciones, la anotacin en cuenta y las
operaciones sobre valores, las cmaras de riesgo central de
contraparte, autorregulacin del mercado de valores,
proteccin
a
inversionistas,
infracciones,
sanciones
administrativas y el procedimiento sancionatorio.

Ley 1328 de 2009:

Por la cual se dictan normas en materia financiera, de
seguros, del mercado de valores y otras disposiciones.

La modificacin ms importante introducida por esta ley es el

rgimen de proteccin al consumidor financiero, en el cual se
incluyeron los siguientes temas, entre otros: derechos y
obligaciones, Sistema de Atencin al Consumidor Financiero
(SAC), suministro de informacin al consumidor y clusulas y
prcticas abusivas. Tambin introdujo una modificacin
importante al sistema pensional colombiano al establecer un
sistema de multifondos, los cuales, para su funcionamiento,
tendrn en cuenta el perfil de riesgo de los afiliados. Sobre la
estructura del sistema financiero, elimin la palabra comercial
de la denominacin legal de las compaas de financiamiento
comercial, autoriz a los establecimientos de crdito la
realizacin de dos nuevas operaciones (otorgar crdito para
adquirir el control de otras sociedades o asociaciones y
realizar operaciones de leasing y arrendamiento sin opcin de
compra) y clasific como sociedades de servicios financieros a
las antiguas casas de cambio, les cambi su denominacin
legal por sociedades de intermediacin cambiaria y de
servicios financieros especiales y les autoriz la realizacin
de nuevas operaciones, entre las que se destaca la de ser
corresponsales no bancarios.
Tambin introdujo las modificaciones necesarias para el
cumplimiento de los compromisos adquiridos por el pas en
acuerdos de integracin comercial con otros pases para la
liberalizacin comercial de los servicios financieros. Acerca de
la Superintendencia Financiera de Colombia, estableci como
criterios para el ejercicio de la supervisin los principios de
materialidad y de acceso a la informacin para la proteccin
de la estabilidad y confianza en el sistema financiero, y le
otorg facultades para el ejercicio de una supervisin
comprensiva consolidada. Finalmente, hizo referencia a otros
temas como la titularizacin de la cartera hipotecaria y de los

contratos de leasing habitacional, la impugnacin de las

decisiones de los organismos autorreguladores y la
normalizacin de cartera, entre otros.

Estatuto Orgnico del Sistema Financiero

Es el Decreto 663 de 1993, el cual fue expedido con base en

las facultades extraordinarias que la Ley 45 de 1990 le otorg
al Gobierno Nacional para sistematizar, integrar y armonizar
las normas vigentes sobre la materia. Despus, la Ley 35 de
1993 nuevamente otorg al Gobierno Nacional facultades
extraordinarias para su actualizacin, reorganizacin y
numeracin.
Su naturaleza es la de un cuerpo normativo que integra toda
la legislacin aplicable al sector financiero, y por tratarse de
una compilacin de leyes tiene fuerza de ley. El Estatuto se ha
mantenido actualizado a travs del tiempo con la
incorporacin de las leyes que se han promulgado con la
posterioridad a su expedicin.

Estructura del sector financiero

El Estatuto Orgnico del Sistema Financiero establece la
siguiente estructura general del sector financiero y
asegurador.
Divide las entidades que lo integran en las siguientes
categoras:

1. Establecimientos de crdito.
2. Sociedades de servicios financieros.
3. Sociedades de capitalizacin.
4. Entidades con rgimen especial.
5. Entidades aseguradoras.
6. Intermediarios de seguros y reaseguros.
7. Sociedades de servicios tcnicos y administrativos.
La propia ley define las actividades que pueden o no realizar
estas entidades. Por esta razn, las entidades financieras que
conforman el sector financiero y asegurador en Colombia
tienen un objeto social reglado, es decir, que est limitado por
la ley.
Establecimientos de crdito
Son aquellos que tienen como funcin principal la
intermediacin, es decir, la captacin de recursos del pblico
en moneda legal, a travs de depsitos a la vista o a trmino,
para su posterior colocacin mediante prstamos, descuentos,
anticipos u otras operaciones activas de crdito.
Las siguientes son las entidades
establecimientos de crdito:

que

se

consideran

Establecimientos bancarios: Su funcin principal es la

captacin de recursos en cuenta corriente, bancaria o en
otros depsitos a la vista o a trmino, con el fin de realizar
operaciones activas de crdito.
Corporaciones de ahorro y vivienda: 1 Aunque, como
desarrollo de la disposicin contenida en la Ley 546 de

1999, las corporaciones de ahorro y vivienda se

convirtieron en bancos comerciales, en el Estatuto Orgnico
del Sistema Financiero se conserva su definicin:
Instituciones que tenan como funcin principal la captacin
de recursos para realizar operaciones activas de crdito
hipotecario de largo plazo.
Corporaciones financieras: Su funcin principal es la
captacin de recursos a trmino, a travs de depsitos o de
instrumentos de deuda a plazo, con el fin de realizar
operaciones activas de crdito y efectuar inversiones; esto
con el objeto primordial de fomentar o promover la
creacin,
reorganizacin,
fusin,
transformacin
y
expansin de empresas en el sector real de la economa.
Compaas de financiamiento: Su funcin principal es
captar recursos a trmino, con el objeto de realizar
operaciones activas de crdito para facilitar la
comercializacin de bienes y servicios, y realizar
operaciones de arrendamiento financiero o leasing. Esto
implica que la captacin de recursos que efectan se utiliza
para la satisfaccin de la demanda de crditos de consumo.
Cooperativas
financieras: Organismos
cooperativos
especializados cuya funcin principal consiste en la
intermediacin; sin embargo, por tener una naturaleza
jurdica distinta, su funcionamiento se rige por las
disposiciones de la Ley 79 de 1988. En todo caso, las
operaciones que realicen se rigen por lo previsto en el
Estatuto Orgnico del Sistema Financiero y dems normas
que les sean aplicables.

Sociedades de servicios financieros

Aunque la ley no define de manera general su actividad,

establece que tienen por funcin la realizacin de las
operaciones previstas en el rgimen legal que regula su
actividad. En todo caso, estas entidades no se dedican a
realizar actividades de intermediacin, sino a la asesora
especializada en el manejo de recursos. Adicionalmente, el
rgimen de inversiones de los establecimientos de crdito
los autoriza a efectuar inversiones en este tipo de
entidades. stas son:
Sociedades fiduciarias: Su actividad est encaminada
a la realizacin de operaciones de fiducia mercantil y a la
celebracin de contratos de fiducia.
Almacenes generales de depsito: Son aquellas
entidades que se encargan de custodiar mercancas
sobre las que se expiden certificados de depsito, que
son ttulos valores negociables por sus propietarios.
Sociedades
administradoras
de
fondos
de
pensiones y de cesantas: Como su nombre lo indica,
su objeto principal consiste en la administracin de los
aportes que los empleadores y los trabajadores efectan
por concepto de pensiones y de cesantas.
Sociedades de Intermediacin Cambiaria y de
Servicios
Financieros
Especiales: La
reforma
financiera del 2009 estableci que, en adelante, las
casas de cambio se denominarn sociedades de servicios
financieros. Adems, les autoriz la realizacin de pagos,
recaudos, giros y transferencias nacionales en moneda
nacional y pueden ser corresponsales no bancarios.

El artculo 5 de la Ley 546 de 1999 estableci que estas

entidades tendran la naturaleza de bancos comerciales, y les
1

otorg un plazo de treinta y seis meses para hacer las

adecuaciones necesarias, el cual se venci en el 2002.

Sociedades de capitalizacin
Su funcin consiste en estimular el ahorro, mediante la
constitucin, en cualquier forma, de capitales determinados, a
cambio de desembolsos nicos o peridicos, con posibilidad o
sin ella de reembolsos anticipados por medio de sorteos. Estas
entidades no realizan actividades de intermediacin, sino que
se dedican nicamente a estimular el ahorro en la sociedad.
Entidades con rgimen especial
Son entidades financieras cuya creacin y funcionamiento se
encuentran establecidos en normas especiales. Findeter,
Finagro, Fondo Nacional de Garantas, etc. son ejemplos de
ellas.
Entidades aseguradoras
Lo son las compaas y las cooperativas de seguros y de
reaseguros.

Intermediarios
reaseguros

de

seguros

intermediarios

de

Los corredores, las agencias, los agentes y los intermediarios

de reaseguros son quienes realizan actividades de corretaje
de seguros y de reaseguros.
Sociedades de servicios tcnicos y administrativos

Su actividad se concentra en la realizacin de operaciones

complementarias o de apoyo a las actividades de prestacin
de servicios financieros; las entidades financieras estn
autorizadas a invertir en ellas.
Una vez el Estatuto Orgnico del Sistema Financiero
determina cules son las entidades pertenecientes al sector,
establece los objetivos de la intervencin del Gobierno
Nacional en la actividad financiera, aseguradora y las dems
relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversin de
los recursos captados del pblico; posteriormente determina
las facultades con que cuenta el Gobierno Nacional para
intervenir en dichas actividades.
Entre estas facultades se destacan las siguientes:
Autorizar las operaciones
entidades financieras.

que

pueden

realizar

las

Fijar los plazos de las operaciones autorizadas.

Establecer las normas para que las entidades mantengan
adecuados niveles de patrimonio.
Dictar normas que
regulacin prudencial.

amplen

los

mecanismos

de

Establecer normas tendientes a la prevencin del lavado

de activos en las entidades.
Normas relativas al funcionamiento de las instituciones
financieras
Debido a la importancia de la actividad financiera, para
establecer una entidad financiera en el pas es necesario
recibir autorizacin expresa y previa por parte de la
Superintendencia Financiera. Para ello, es condicin que estas
entidades sean sociedades annimas mercantiles o

asociaciones de naturaleza cooperativa. Asimismo, la

correspondiente autorizacin se otorgar siempre y cuando
cumplan con los requisitos de viabilidad, capitales mnimos
segn el tipo de entidad, idoneidad y solvencia patrimonial de
los accionistas y de los administradores. Despus, se
determina el rgimen patrimonial aplicable a estas entidades.
En dicho rgimen se imponen unos requisitos mnimos de
capital que, como se mencion, deben ser acreditados al
momento de la constitucin de la respectiva entidad y
mantenidos durante todo su funcionamiento.
El Estatuto incorpora, tambin, normas referentes a la
propiedad accionaria de las entidades, a la proteccin al
consumidor, al rgimen de oficinas y a la prevencin de
actividades delictivas, especialmente en lo relativo al lavado
de activos.
El rgimen de inversiones contiene dos tipos de inversiones:
las
que
estn
expresamente
autorizadas
a
los
establecimientos de crdito y aquellas que son de carcter
obligatorio.
Ms adelante, el Estatuto regula lo concerniente a las
operaciones que se encuentran expresamente autorizadas a
las distintas categoras de entidades financieras, y,
finalmente, se refiere al rgimen sancionatorio, de cuya
aplicacin se encarga la Superintendencia Financiera.