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O Sistema de Repartio de
Competncias Adotado na
Constituio de 1988
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6.1 Descrio do modelo adotado


Conhecidas as diferentes tcnicas de repartio de competncias testadas ao
longo do tempo, no difcil identificar no modelo adotado pela Constituio
brasileira de 1988 a combinao de praticamente tudo o que j se experimentou
na prtica federativa.
Estruturou-se, com efeito, um sistema complexo em que convivem compe
tncias privativas, repartidas horizontalmente, com competncias concorrentes,
repartidas verticalmente, abrindo-se espao tambm para a participao das or
dens parciais na esfera de competncias prprias da ordem central, mediante
delegao.
Confira-se, a propsito, o texto constitucional.
Neste, cada ente federativo foi contemplado com competncias prprias.
As da Unio esto previstas nos artigos 21 e 22, o primeiro enumerando as
matrias deferidas atuao poltica e administrativa das autoridades federais,
o segundo discriminando as matrias passveis de disciplina normativa privativa
por parte daquelas autoridades.
Os Estados ficaram, tambm privativamente, com as competncias residuais
no enumeradas, nos termos do artigo 25, I a, sendo que em mais dois pargra
fos do mesmo artigo e no 4a do artigo 18 destacaram-se outras competncias
estaduais privativas: a de explorar os servios locais de gs canalizado (art. 25,
2a); a de instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies
(art. 25, 3a) e a de criar Municpios (art. 18, 42).

0 Sistema de Repartio de Competncias Adotado

na Constituio de 1988 59

Certas competncias municipais privativas, por outro lado, esto catalogadas


no artigo 30, cujo inciso I confere ao Municpio competncia para legislar sobre
assuntos de interesse local, ficando especificadas nos incisos III, I\ V e VIII outras
tantas competncias de ordem administrativa.
Embora em tema de repartio de competncias a anlise se costume ater
partilha entre Unio e Estados, e, no caso brasileiro em especial, entre Unio,
Estados e Municpios, considerada a trplice estrutura de nossa Federao, no se
deve esquecer que na Constituio o Distrito Federal comparece tambm como
integrante da Federao (arts. I a e 18), pelo que no demais lembrar as normas
atinentes sua competncia. Cabe mencionai; portanto, que o artigo 32, l e, da
Constituio atribui ao Distrito Federal as competncias legislativas reservadas
aos Estados e aos Municpios.
Passando s competncias comuns, esto elas discriminadas em dois dispo
sitivos. No artigo 23 so previstas tarefas cujo cumprimento a todos deve incum
bir, por isso que voltadas defesa de valores que, sem o concurso da Unio, dos
Estados, dos Municpios e do Distrito Federal, o constituinte entendeu que no
poderam ser adequadamente preservados.
De outra pane, no artigo 24 figura a competncia legislativa concorrente
mediante a qual Unio, Estados e Distrito Federal podem legislar sobre as ma
trias que o dispositivo arrola, observado o disposto em seus quatro pargrafos.
Embora o artigo 24 no indique os Municpios entre os titulares da competncia
legislativa concorrente, no ficaram eles dela alijados. Deslocada, no inciso II
do artigo 30, consta a competncia dos Municpios de suplementar a legislao
federal e estadual no que couber.
Dissemos, ainda, que a Constituio trabalha tambm com a alternativa de
delegao de competncias. o que prev o pargrafo nico do artigo 22, permi
tindo que lei complementar possa autorizar os Estados a legislar sobre questes
especficas das matrias objeto da competncia legislativa da Unio.
Cabe referir, por fim, que em relao competncia tributria outro o ar
ranjo constitucional. Como j ocorria no Direito anterior, a Constituio discri
minou os tributos que cada entidade federativa pode estabelecer (art. 145), enu
merando os impostos de competncia da Unio no artigo 153, os de competncia
dos Estados e Distrito Federal no artigo 155 e os de competncia dos Municpios
no artigo 156. Com a Unio ficou a competncia tributria residual, sendo-lhe fa
cultado, mediante lei complementar, criar outros impostos, desde que no sejam
cumulativos e no tenham fato gerador ou base de clculo prprios dos demais
impostos que a Constituio prev (art, 154, I), bem assim instituir impostos
extraordinrios, na iminncia ou no caso de guerra externa (art. 154, II), Foi
tambm prevista a participao dos Estados e do Distrito Federal no produto da
arrecadao de impostos federais (art. 157 e art. 159, II) e dos Municpios no pro
duto da arrecadao de impostos federais e estaduais (art. 158 e art. 159, 3a),
bem como a destinao de percentuais do produto da arrecadao de impostos

56 Competncias na Constituio de 19B8 Almeida

J no primeiro substitutivo apareceram em artigos distintos a competncia


material e legislativa da Unio, com previso de que lei complementar poderia
autorizar os Estados a legislar sobre certas matrias da competncia privativa
da Unio (arts. 31, 32 e pargrafo nico deste ltimo). A competncia material
comum Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios foi prevista
no artigo 33 e a competncia legislativa comum Unio e aos Estados no artigo
34, ficando definido que neste campo a Unio editaria normas gerais e que, inexistindo normas gerais, os Estados exerceram a competncia suplementar para
atender a suas peculiaridades (art. 34, I a e 2a). Para os Estados ficaram as
competncias residuais (pargrafo nico do art. 35), especificando-se no artigo
37 algumas competncias materiais e legislativas, nestas includa expressamen
te a de suplementar a legislao federal nos casos previstos na Constituio. As
competncias dos Municpios foram previstas no artigo 45, tanto as materiais
como a de legislar em assuntos de interesse local predominante e suplementar a
legislao federal e estadual no que coubesse.
No segundo substitutivo, as diferenas em relao ao primeiro foram as se
guintes: a) incluiu-se um pargrafo nico no artigo 20, relativo s competncias
materiais da Unio, prevendo que o fluxo de dados transffonteiras seria proces
sado por intermdio da rede pblica operada pela Unio; b) no se previu a pos
sibilidade de delegao de competncia legislativa da Unio para os Estados; c)
como regra para o exerccio da legislao concorrente estabeleceu-se apenas que
a competncia da Unio prevalecera sobre a dos Estados e do Distrito Federal e
que a competncia dos Estados prevalecera sobre a dos Municpios (pargrafo
nico do art. 23); d) alm da previso de que aos Estados competiram os po
deres remanescentes (art. 27, I a), previu-se, parte, apenas que seria sua a
competncia de criar Municpios por lei estadual (art. 27, 2a).
O projeto afinal aprovado na Comisso de Sistematizao trouxe, em relao
ao segundo substitutivo do relator, as seguintes alteraes: a) reintroduziu-se a
previso de que lei complementar poderia autorizar os Estados a legislar sobre
questes especficas das matrias de competncia legislativa privativa da Unio,
desde que porm no causassem risco soberania e unidade nacionais (par
grafo nico do art. 24); b) voltou-se mesma orientao do primeiro substitutivo
quanto s regras relativas ao exerccio da competncia legislativa concorrente (
I a e 2a do art. 26); c) alm da competncia residual dos Estados foi explicitado ser
sua a competncia em relao criao de Municpios e explorao direta dos
servios pblicos locais de gs combustvel canalizado ( l 9, 2S e 3fi do art. 27).

5.2.4 Os projetos discutidos no plenrio da Assemblia Constituinte


Submetido ao plenrio da Constituinte, o projeto da Comisso de Sistema
tizao ainda sofreu muitas adaptaes, aprovando-se, no primeiro turno de vo
tao, texto em que se registraram, no tocante repartio de competncias, as
modificaes a seguir indicadas:

A Reparao de Competncias e a Assemblia Nacional Constituinte. Histrico

57

a) suprimiu-se, do artigo referente s competncias materiais da Unio, o


pargrafo nico que tratava do fluxo de dados transfronteiras;
b) formulou-se a redao que iria prevalecer para o pargrafo relativo
delegao de competncia legislativa da Unio para os Estados (par
grafo nico do art. 22);
c) incluiu-se pargrafo nico ao artigo referente s competncias mate
riais comuns (art. 23), prevendo a fixao, por lei complementar, de
normas para a cooperao entre as entidades federadas, tendo em vista
o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional;
d) alm da competncia residual deferida aos Estados (art. 25, 1?), previu-se sua competncia para instituir regies metropolitanas, aglome
raes urbanas e microrregies (art. 25, 3S), mantendo-se a compe
tncia de explorar os servios pblicos de gs canalizado (art. 25, 2e) ,
A regra sobre criao de Municpios foi deslocada para o captulo rela
tivo organizao poltico-administrativa do Estado (art. 18, 4a) .
Em segundo turno de votao no plenrio, o texto aprovado s alterou, na
matria cuja evoluo viemos acompanhando, a disciplina do exerccio da com
petncia legislativa concorrente, que passa a conhecer sua formulao definitiva
nos quatro pargrafos inseridos no artigo 24.
Na verso ltima do texto constitucional, conformada na Comisso de Reda
o, foram remimerados os artigos que nos interessam, em fimo da incluso de
mais um dispositivo no Ttulo I da Constituio. No se registrou nenhuma outra
alterao.

60

Competncias na Consrituio de 1988 Almeida

da Unio ao Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal, ao Fundo de


Participao dos Municpios e a programas de financiamento ao setor produtivo
das Regies Norte, Nordeste e Centro-oeste (art. 159,1).

6.2 Identificao de suas fontes mais prximas de inspirao


O modelo descrito no esconde suas fontes mais prximas de inspirao.
Nele assoma, como nota marcante, o fato de se pretender tirar melhor partido da
utilizao das competncias concorrentes, E, como se sabe, no Brasil a Constitui
o de 1934, no exterior a Constituio alem de 1949, so os textos que maiores
subsdios poderam oferecer a esse propsito.
Da Constituio de 1934, por exemplo, ter vindo a idia de um rol de com
petncias comuns a mais de uma esfera, sendo que o cotejo entre o artigo 23 da
atual Constituio e o artigo 10 da de 1934 mostra ter havido a absoro, pelo
artigo 23, do prprio contedo do rol que o artigo 10 abrigava.
Mas o sistema de partilha de competncias, como um todo, mais se aproxima
do sistema alemo, com a previso das competncias legislativas e no legislati
vas da Unio em artigos distintos; com a separao, tambm, das competncias
comuns legislativas e no legislativas; com a previso de delegao de compe
tncias legislativas da Unio aos Estados pelo legislador federal; com a reparti
o vertical da competncia legislativa concorrente, cabendo as normas gerais
Unio e a legislao suplementar aos Estados.
Alis, procede lembrar que o anteprojeto Afonso, tomado como base na Cons
tituinte para a verso final do sistema de repartio de competncias, pratica
mente reeditava a proposta apresentada por JOS AFONSO DA SILVA Comisso
Afonso Arinos, proposta esta ali acolhida pelo relator da matria, RAUL MACHA
DO HORTA, com aperfeioamentos por este sugeridos.1 mais um indicativo de
que se teria feito sentir a influncia da Constituio alem, pela qual, j se viu,
RAUL MACHADO HORTA revela, no sem razo, particular simpatia.
A Constituio alem representou, com efeito, um avano no sentido de pro
piciar um relacionamento federativo melhor balanceado, principalmente em fun
o do tratamento que deu competncia legislativa.
A partilha do poder de legislar sempre o fulcro da repartio de compe
tncias, j que a lei - pensando-se em termos de Estado de direito - que d a
dimenso do exerccio dos poderes pelos respectivos titulares.
E a abertura dada pela Constituio alem faculdade legislativa dos Esta
dos, contida a da Unio em limites mais estreitos, enseja sem dvida possibilida
de de maior expanso da autonomia estadual.*
i

O fato relatado pelo prprio JOS AFONSO DA SILVA (1989:411, n.r.2).

O Sistema de Repartio de Competncias Adotado na Constituio de 1988

61

6*3 Apreciao crtica do modelo em tese


Numa primeira aproximao, o que se disse anteriormente em relao
Constituio alem pode ser repetido em relao ao sistema de repartio de
competncias da Constituio brasileira de 1988, embora no haja identidade
plena entre ambas, mormente quanto s regras relativas ao exerccio da compe
tncia legislativa concorrente.
Abstrao feita do contedo das competncias privativas e comuns e de cer
tos aspectos tcnico-jurdicos, o esquema de repartio de competncias da Cons
tituio de 1988 passvel, em tese, de uma avaliao ppsitiva.
Parece-nos, efetivamente, que a utilizao das competncias concorrentes,
como idealizada, atende aos desgnios de se chegar a maior descentralizao,
sem prejuzo da direo uniforme que se deva imprimir a certas matrias.
Numa palavra, o caminho que se preferiu potencialmente hbil a ensejar
um federalismo de equilbrio, que depende, embora, como no se desconhece,
tambm de outras providncias.
Abrir aos Estados uma esfera de competncias legislativas concorrentes, em
que lhes facultado, por direito prprio, e dentro dos limites traados pela Cons
tituio, disciplinar uma srie de matrias que antes escapavam de sua rbita de
atuao legiferante, significa, por certo, ampliar-lhes os horizontes e incentivarlhes a criatividade.
0 mesmo se diga em relao descentralizao de encargos mediante o es
tabelecimento de uma rea de competncias comuns, em que da cooperao de
todos os integrantes da Federao que dever resultar o atendimento das metas
objetivadas.
So dados, sempre falando em tese, reveladores de uma atenuao do princ
pio da supremacia da Unio e, pois, da centralizao poltica que em toda parte,
em particular no Brasil, vem marcando o federalismo.
bvio, porm, que esta primeira apreciao do modelo no pode correspon
der a um juzo definitivo sobre a repartio de competncias na Constituio de
1988. preciso analisar como se formalizaram no papel as idias mestras subja
centes ao arranjo concebido. preciso verificar o contedo das competncias pri
vativas e compartilhadas. S depois se poder chegar a concluses mais seguras
sobre a eficincia do sistema em relao aos fins a que se preordena.

Das Competncias Privativas

mn
7.1 Questes terminolgicas
7.1.1 Competncias privativas ou exclusivas
Temos at aqui tratado das competncias prprias de cada entidade federa
tiva, utilizando indstintamente, para identific-las, as expresses competncias
privativas e competncias exclusivas.
Cabe neste captulo, dedicado anlise mais pormenorizada da matria, dis
cutir a adequao ou a impropriedade dessa sinonmia, vez como h autores que
no a adotam.
Comentando, por exemplo, o projeto de Constituio aprovado em primei
ro turno na Assemblia Constituinte, dizia DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA
NETO (1988:138):
A competncia privativa enunciada da Unio (art. 23) no pode ser
entendida como exdusiva, de outra forma no caberam os incisos D, XX,
XXIII e XXVI, que no s admitem como exigem legislao complementar
estadual para sua aplicao (diretrizes da poltica nacional de transportes,
normas gerais de organizao, efetivos, material blico e garantia das po
lcias militares e corpo de bombeiros militares, diretrizes e bases da edu
cao nacional e licitao e contratao em todas as modalidades, para a
administrao pblica, em geral).
Transparece desse trecho que, para sen autor, existe uma diferena entre
competncia privativa e competncia exdusiva, caracterizando-se essa ltima

Das Competncias Privativas

63

pela sua atribuio a um ente federado, sem se deixar nenhuma margem de par
ticipao a outro.
Essa idia fica mais ntida na distino entre competncias exclusivas e pri
vativas proposta por JOS AFONSO DA SILVA com base na possibilidade de dele
gao. Diz o eminente constitucionalista:
A diferena que se faz entre competncia exclusiva e competncia pri
vativa que aquela indelegvel e esta delegvel. Ento, quando se quer
atribuir competncia prpria a uma entidade ou a um rgo com possibi- lidade de delegao de tudo ou de parte, declara-se que compete privati
vamente a ele a matria indicada. Assim, no artigo 22 se deu competncia
privativa (no exclusiva) Unio para legislar sobre:..., porque o pargra
fo nico faculta lei complementar autorizar aos Estados a legislar sobre
questes especficas das matrias relacionadas nesse artigo. No artigo 49,
indicada a competncia exclusiva do Congresso Nacional. O artigo 84 arro
la a matria de competncia privativa do Presidente da Repblica, porque
o seu pargrafo nico permite delegar algumas atribuies ali arroladas.
(Grifos no original.) (AFONSO DA SILVA, 1989:413, n.r.5.)
Em outra passagem, ao classificar as competncias quanto extenso, ou
seja, quanto participao de uma ou mais entidades na esfera da normatividade ou da realizao material, reitera JOS AFONSO DA SILVA a mesma idia.
So colocadas dentro da classificao proposta, entre outras, a competncia ex
clusiva e a competncia privativa, explicando-se que a competncia se distingue
em: a) exclusiva, quando atribuda a uma entidade com excluso das demais
(art. 21); b) privativa, quando enumerada como prpria de uma entidade, com
possibilidade, no entanto, de delegao e de competncia suplementar (art. 22 e
seu pargrafo nico, e art. 23 e seus pargrafos); a diferena entre a exdusiva
e a privativa est nisso, aquela no admite suplementariedade nem delegao.
(Grifos no original.) (AFONSO DA SILVA, 1989:414.)
No que no consideremos vlido estabelecer uma dassificao das com
petncias assentada no critrio da delegao, agrupando-as em delegveis e no
delegveis. Trata-se de um critrio aceitvel como tantos outros com base nos
quais possvel construir dassificaes doutrinrias.
O que no nos parece apropriado, no entanto, extremar mediante o uso
dos termos privativo e exdusivo as competncias prprias que podem e as
que no podem ser delegadas, como se privativo no exprimisse, tanto quanto
exdusivo, a idia do que deferido a um titular com exduso de outros.
Ora, no obstante o termo exdusivo possa parecer mais sugestivo, na ver
dade exatamente esta a idia que ambas as expresses traduzem, como con
firmam os lxicos, tantos os comuns, como os especializados em terminologia
jurdica.

64 Competncias na Constituio de 1988 Almeida

Confiram-se, entre outros, o Dicionrio contemporneo da lngua portuguesa,


de CALDAS AULETE, e o Vocabulrio jurdico, de DE PLCIDO E SILVA.
L-se no primeiro:
EXCLUSIVO, adj. que exclu, que tem fora ou direito para excluir:
direito exclusivo, ao exclusiva. ... Privativo, especial, restrito: privilgio
excusivo; posse, propriedade, fruio exclusivas...,
PRIVATIVO, adj. (gram.) que indica privao ou negao... Prprio,
exclusivo, peculiar, singular; particular: este costume privativo dele. (Jur.)
Que concede uma coisa exdusivamente a uma certa e determinada pessoa
ou corporao ... (Grifos no original.) (CALDAS AULETE, 1958: v. 3 e 4,
2082 e 4081).
Transpostas para o plano do Direito, as expresses em pauta tm seu signifi
cado esclarecido por DE PLCIDO E SILVA:
EXCLUSIVO, o que tem fora para excluir, no admitir, ou repelir.
PRIVATIVO, do latim privativus, entende-se o que prprio da pessoa,
com excluso das demais.

E assim, o que exclusivo dela, somente por ela pode ser feito ou prati
cado, pois que somente ela tem autoridade ou competncia para o fazer....
(Grifos no original.) (DE PLCIDO E SILVA, 1963: v. U e HI, 652 e 1223).
Permitimo-nos, portanto, continuar a empregar indistintamente ambos os
termos ao designar as competncias prprias de cada- entidade federada, acom
panhando, nesse passo, doutrinadores como MANOEL GONALVES FERREIRA
FILHO (1983:224), JOS CRETELLA JNIOR (1990: v. III, 1440) e CELSO BAS
TOS (1989:262).
Em abono dessa posio vale lembrar, por fim, que o constituinte, como re
conhece o prprio JOS AFONSO DA SILVA (1989:413, n.r. 5), no levou em
conta a distino aqui discutida, havendo dispositivos, assim os artigos 51 e 52,
em que, sob a rubrica de competncias privativas, esto arroladas atribuies
indelegveis.

7.1.2 Competncias remanescentes ou residuais


Outra questo terminolgica sugerida, ainda uma vez, por classificao de
competncias proposta por JOS AFONSO DA SILVA.
Ao classificar as competncias quanto forma ou processo de sua distribui
o, distingue o ilustre professor:

Das Competncias Privativas

65

a) competncias enumeradas ou expressas;


b) competncias reservadas ou remanescentes e residuais;
c) competncias implcitas ou resultantes.
O que nos chamou a ateno nessa classificao o fato de se pretender di
ferenciar as competncias remanescentes das residuais.
Diz JOS AFONSO (1989:414) que reservada ou remanescente e residual a
competncia que compreende toda a matria no expressamente includa numa
enumerao, reputando-se sinnimas as expresses reservadas e remanescentes
com o significado de competncia que sobra a uma entidade aps enumerao
da competncia de outra (art. 25, I a: cabem aos Estados as competncias no
vedadas pela Constituio), enquanto competncia residual consiste no eventual
resduo que reste aps enumerar a competncia de todas as entidades, como na
matria tributria, em que a competncia residual - a que eventualmente possa
surgir apesar da enumerao exaustiva - cabe Unio (art. 154,1).
Ora, ainda aqui o reparo que ocorre fazer se prende ao emprego de palavras
sinnimas para designar situaes que se pretendem diversas.
De fato, remanescente e residual so termos que traduzem o mesmo con
tedo. Resduo - dizem os dicionrios - o que remanesce, o que sobeja, o que
resta de alguma coisa (FERREIRA, 1985:1470). E no outra a operao que se
identifica nas situaes acima formuladas a ttulo de exemplo, seno a de dar
destinao ao que sobra, depois de se partilharem competncias. Tanto no caso
dos poderes que ficam para os Estados, nos termos do artigo 25, l 9, quanto
no caso da competncia tributria deferida Unio nos termos do artigo 154,1,
queles e a esta se atribui o resduo, o que resta fora da enumerao das compe
tncias dos outros entes.
certo que, na hiptese do artigo 25, I a, aos poderes do Estado se chega
depois de se separar o que da Unio e o que dos Municpios. E na hiptese do
artigo 154,1, a competncia tributria da Unio exsurge aps se enumerarem os
tributos da prpria Unio, dos Estados e dos Municpios. Entretanto, a operao
sempre da mesma natureza. E bem por isso talvez no se justificasse uma sub
diviso dentro da classificao proposta, apenas para se indicar que num caso a
partilha prvia se faz entre Unio e Municpios e, no outro, entre Unio, Estados
e Municpios.
Assim sendo, seja-nos permitido ainda aqui, com a devida vnia, empregar indi
ferentemente, com o mesmo sentido, as expresses remanescente^ e residuais.

7.1.3 Competncias reservadas


Gostaramos ainda de levantar questo de nomenclatura relativa expres
so poderes reservados, com que costumam ser identificados os poderes re

66

Competncias na Constituio de 1988 * Almeida

manescentes dos Estados, em contraposio aos poderes enumerados das outras


entidades.
Este hbito, como no se desconhece, remonta s origens da Federao ame
ricana, que surge por processo de agregao de Estados antes independentes,
tendo estes se reservado todos os poderes que no delegaram Unio. Da a tra
dio que se firmou de falar-se em poderes reservados dos Estados.
No Brasil, onde a Federao se formou por processo de segregao de um
Estado unitrio, no se verificou a mesma reserva, porque os Estados, em que
se transformaram as antigas provncias, no detinham, como prprios, poderes
que pudessem guardar para si. Receberam, isto sim, os poderes que lhes foram
conferidos pelo Estado brasileiro.
Por isso mesmo, comentando o artigo 25, I a, da Constituio de 1988, diz
MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO (1990: v. 1, 204) que era mais correta a
redao de 1967 (...aos Estados so conferidos todos os poderes....), do que
a de 1946 (...aos Estados se reservam todos os poderes...) que a atual repete.
Voltamos, de fato, no artigo 25, I a, da Constituio vigente, frmula me
nos feliz segundo a qual so reservadas aos Estados as competncias que no
lhes sejam vedadas por esta Constituio.
Mas no tanto essa redao que nos incomoda e sim a ilao que se costu
ma extrair de formulaes do gnero, no sentido de que poderes reservados so
os poderes remanescentes dos Estados, em oposio aos poderes privativos das
outras entidades.
O fato que, dentre os significados do vocbulo reservar, o que se adapta
idia de reservar competncias o de separ-las, guardar parte delas para destinao aos respectivos titulares.
Assim, por exemplo, a Constituio tanto reserva poderes para a Unio, como
para os Estados. Pode-se perfeitamente falar em poderes reservados da Unio,
fazendo-se referncia ao rol enumerado desses poderes, como em poderes re
servados dos Estados, querendo-se aludir as seus poderes remanescentes no
enumerados ou a outros poderes estaduais eventuaJmente enumerados.
O que se quer dizer, em outras palavras, que a expresso poderes reserva
dos empregada tout court, sem meno ao destinatrio, no deve corresponder
necessariamente aos poderes remanescentes dos Estados. Antes nos parece que
poderes reservados so equivalentes a poderes prprios, privativos, no importa
de que entidade federativa.
Nesse sentido temos o abono de MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO
(Curso... 1990:43) que, ao discorrer sobre a repartio horizontal de compe
tncias, mostra basear-se ela na reserva de matrias Unio ou aos Estados,
da competncias reservadas ou exclusivos da Unio ou dos Estados. Nesse caso,
somente quem recebeu a competncia pode dispor sobre a matria, com excluso
de qualquer outro. (Grifos no original.)

Das Competncias Privativas

67

Assim sendo, optamos, neste trabalho por indicar sempre de que poderes
reservados se trata, a cada vez que empregamos a expresso.

7.1 A Competncias materiais, gerais ou de execuo


Cada entidade federativa recebe da Constituio, alm da competncia le
gislativa, outras competncias que as credenciam ao desempenho de diferentes
tarefas e servios.
Vrias so as frmulas que a doutrina emprega para referir esta ltima mo
dalidade de competncias, cujo objeto no corresponde a uma nica atividade,
ao contrrio do que ocorre com a competncia legislativa, que retira o seu nome
do seu objeto especfico, qual seja, elaborar a lei.
De modo geral, para contrapor as duas modalidades, prefere-se apresentar
em bloco, sob rubrica genrica, as competncias relativas ao desempenho de ta
refas que no a legislativa.
Assim que CELSO BASTOS (1989:291), por exemplo, tomando por diferen
cial exatamente a feitura da lei, fala em competncias legislativas de um lado e
de competncias no legislativas de outro lado.
ANNA CANDIDA DA CUNHA FERRA2 (1989:64), de sua vez, divide as com
petncias em legislativas e gerais ou de execuo, passando, em especial com
essa ltima expresso, a idia de poderes de fazer. o que indicam, de fato, os
verbos em geral utilizados a propsito de tais competncias: prover", autori
zar, promover, administrar1, organizar etc.
A distino apresentada a respeito por JOS AFONSO DA SILVA (1989:413)
se faz entre competncias legislativas e competncias materiais, separando-se 0
campo normativo e o campo material relativo s reas de atuao do titular da
competncia.
Considerando que todas as expresses aqui lembradas configuram rtulos
adequados ao contedo a que se referem sero elas utilizadas indistintamente
neste trabalho.

7,2 Das competncias privativas da Unio


7.2.1 As competncias materiais da Unio.
Consideraes de ordem geral
Referindo-se competncia da Unio, distingue JOS CRETELLA JNIOR
(1990:1285) a competncia lato sensu, isto , a faculdade ampla de legislar, de
administrar e de julgar, e a competncia em sentido mais restrito, a saber, a
capacidade genrica ou possibilidade de desempenhar servios pblicos federais,
de editar atos administrativos e atos polticos".

68

Competncias na Constituio de 1988 Almeida

da competncia nesse segundo sentido que cuida o artigo 21 da Consti


tuio, estabelecendo o que a Unio, mediante a ao conjugada ou isolada dos
Poderes Executivo e Legislativo, est habilitada a fazer.
Nesse artigo confere-se competncia Unio para desempenhar certas ati
vidades de cunho poltico, administrativo, econmico ou social que, por sua na
tureza, inserem-se na rbita do Poder Executivo, pressupondo o seu exerccio a
tomada de decises governamentais e a utilizao da mquina administrativa.
Em alguns casos o desempenho dessas atividades e servios pressupe
ainda a participao do Poder Legislativo, que deve autorizar previamente ou
aprovar a posteriori os atos do Poder Executivo. o que se d, por exemplo, com
a declarao de guerra e celebrao da paz ou com a decretao do estado de
stio, que dependem de autorizao do Congresso Nacional (art. 49, II e IV) ou
ainda com os atos de decretao de interveno federal e do estado de,defesa,
que depois de editados, devero ser submetidos aprovao do Congresso Na
cional (art. 49, IV).
De outra parte, como observa ANNA CANDIDA DA CUNHA FERRAZ
(1989:65), embora se cogite, na espcie, de exerccio de poder, de execuo de
atividade ou desempenho de encargo, as competncias gerais no excluem ao
normativa preceente, emanada da prpria esfera de poder. Assim, por exemplo,
a prestao, pelo municpio, de servios pblicos de interesse local, inclusive o de
transportes coletivos (art. 30, V), demandar, com certeza, legislao municipal
disciplinadora dessa atividade local.
Por isso mesmo que o cotejo entre os artigos 21 e 22 mostra estreita corre
lao entre as matrias constantes no primeiro e aquelas em relao s quais a
Unio tem competncia para legislar.
Numa outra ordem de consideraes, embora o caput do artigo 21 se limite
aos dizeres compete Unio, sem ter empregado o advrbio privativamente",
que figura no caput do artigo 22, no faz dvida que as competncias arroladas
no artigo 21 so privativas da Unio. De rigor, o advrbio privativamente, que
modifica o verbo competir no caput do artigo 22, que seria dispensvel. AH foi
inserido, talvez, como contraponto ao advrbio concorrentemente que aparece
no caput do artigo 24. Mas isto era desnecessrio, repita-se. Na Federao, a regra
primeira manda que a cada partcipe se confiram competncias privativas, o que
indispensvel para se dar substncia autonomia de cada rbita de poder As
sim, basta dizer que determinada competncia assiste a uma entidade para que,
automaticamente, no seja das outras, salvo previso de atuao concorrente
que, esta sim, h de ser expressa.

7,2,2 O elenco de matrias do artigo 21 da Constituio


Passando ao contedo do artigo 21, o que em primeiro lugar se constata
que o constituinte no deixou de incluir entre as matrias ali arroladas aquelas

Das Competncias Privativas

69

que, em qualquer Federao, constituem o ncleo irredutvel das competncias


materiais da Unio,
Assim que foram previstas competncias inerentes autoridade de que
investida a Unio para exercer poderes no plano internacional, como os de man
ter relaes com Estados estrangeiros e participar de organizaes internacionais
(inciso I), declarar a guerra e celebrar a paz (inciso II).

Mas de se ter em conta que em vrios outros artigos da Constituio de


param-se desdobramentos das competncias privativas da Unio e mesmo a pre
viso de outras. Assim que, no artigo 142, aparecem as Foras Armadas como
instituies nacionais, sob a autoridade suprema do Presidente da Repblica; no
artigo 144, I a, a discriminao das competncias da polida federal; no artigo
1 Redao do inciso XXII dada pela Emenda Constitucional na 19, de 4 de junho de 1998. A reda
o original mencionava servios de polcia martima, area e de fronteiras.

au wo * wt
;v k il ;

Ts^nnUrri a h

Relacionam-se ainda competncias tambm tradicionalmente deferidas ao


poder centrai e voltadas proteo da ordem constitucional em momentos de
crise, assim as de decretar o estado de stio e o estado de defesa (inciso V), ou
preordenadas salvaguarda do regime federativo, como a de decretar a interven
o federal (inciso V).
No foram esquecidas outras competncias justificveis em funo dos as
pectos unitrios da Federao, que demandam uniformidade no trato de certos
assuntos. Nesse caso se incluem, por exemplo, os poderes clssicos de emitir
moeda (inciso VII); de manter o servio postal (inciso X); de explorar os servios
de telecomunicao em suas vrias modalidades (incisos XI e XII, alnea a) ; os
servios de transporte ferrovirio e aquavirio entre portos brasileiros e frontei
ras nacionais ou que transponham os limites de Estado ou Territrio (inciso XII,
alnea d'); os servios de transporte rodovirio interestadual e internacional de
passageiros (inciso XII, alnea e); a navegao area e aeroespacial (inciso XII,
alnea c); os servios porturios (inciso XII, alnea f) .
Alm dessas competncias, foram mantidas outras que j constavam no or
denamento constitucional anterior. Em verdade, substandalmente nada do que
integrava a competncia da Unio na Constituio revogada deixou de constar na
atual Constituio. Comparando-se o artigo 8e daquela (excluda a competncia
legislativa que examinaremos em momento prprio) e o artigo 21 desta, verifi
ca-se que neste no se fez meno expressa apenas competncia de organizar
as Foras Armadas, s atribuies da polcia federal e aos planos nacionais de
educao e sade.

Tambm figuram competncias federais tpicas, ligadas preservao da in


tegridade do territrio nacional, como as de assegurar a defesa nacional (inciso
III), permitir o trnsito ou permanncia de foras estrangeiras no Pas (inciso IV),
autorizar e fiscalizar a produo de material blico (inciso VI), executar os servi
os de polcia martima, aeroporturia e de fronteiras (inciso XXII).1

70

Competncias na Constituio de 1988 * Almeida

214 a previso de um plano nacional de educao. S mesmo o plano nacional


de sade que constava da anterior Constituio no foi previsto expressamente
na que est em vigor. Mas no se tenha dvida, porm, da ascendncia que ainda
permanece com a Unio no tema sade. Embora pelo artigo 23, II, tenha se
tomado competncia comum de todas as entidades federativas cuidar da sade,
o artigo 198 no esconde a centralizao das aes e servios pblicos de sade
que integraro uma rede regionalizada e hierarquizada, constituindo um sis
tema nico.2 Alm disso, a sade tratada em seo do captulo da seguridade
social, que, nos termos do artigo 194, compreende um conjunto integrado de
aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade destinadas a assegurar os
direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. E a lei que nos ter
mos do pargrafo nico do artigo 194 dever organizar a seguridade social ser a
lei federal, j que o artigo 22, XXIII, defere privativamente Unio competncia
para legislar nessa matria.
V-se, pois, que, em verdade, no se cortou nada do artigo 8a da Constituio
pretrita. Mas conseguiu-se, isto sim, ampliar o rol das competncias poltico-adminstrativas federais.
Em alguns casos explidtaram-se competncias que a Unio j exercia e que,
anteriormente, se poderam considerar implcitas. o caso da competncia para
administrar as reservas cambiais do Pas (inciso VTII), matria irrecusavelmente
da alada do poder central tambm o caso da competncia para estabelecer
as reas e as condies para o exerccio da atividade de garimpagem, em forma
associativa (inciso XXV), competncia esta que j era da Unio, porque j lhe
incumbia legislar tanto sobre as condies para o exerccio das profisses, como
sobre jazidas, minas e outros recursos minerais, sendo certo que sua explorao
j dependia de autorizaro ou concesso federal.
Em outros casos detalhou-se mais, nem sempre a bem da clareza, o que de
maneira sinttica, mas no menos abrangente, constava do ordenamento consti
tucional de 67/69.
o que se deu em relao explorao de determinados servios. Dizia, por
exemplo, o texto anterior que Unio cabia explorar diretamente ou mediante
autorizao ou concesso, os servios de telecomunicao (art. 8, XV VO. J no
texto de 1988, a mesma matria foi inicialmente desdobrada em dois incisos do
art. 21, de compreenso difcil, somente aclarada com alteraes introduzidas
pela Emenda Constitucional nfi 8, de 15 de agosto de 1995. De fato, conforme
a verso original da Constituio vigente, nos incisos XI e XII, a", separavamse, dentre os servios de telecomunicao, os que poderam ser explorados di-1
1 Exemplo que refora esse entendimento dado pela Emenda Constitucional n fl 51, de 14 de
fevereiro de 2006, que incluiu os 4, 5 e 6a ao art. 198, estabelecendo que lei federal dispor
sobre o regime jurdico e a regulamentao das atividades de agentes comunitrios de sade e
agentes de combate s endemias que os gestores locais do sistema nico de sade podero admitir,
e mais, que a lei fixar requisitos especficos para o exerccio das respectivas funes, requisitos cuja
inobservncia poder levar perda do cargo dos referidos servidores.

Das Competncias Privativas

71

retamente ou mediante concesso a empresas sob o controle acionrio estatal


(servios telefnicos, telegrficos e de transmisso de dados e demais servios
pblicos de telecomunicaes) e os que poderam ser explorados diretamente
ou mediante autorizao, concesso, ou permisso, sem se restringir, portanto, a
sua explorao indireta a empresas sob o controle acionrio estatal (servios de
radiodifuso sonora, de sons e imagens e demais servios de telecomunicaes).
Ora, a meno a demais servios pblicos de telecomunicaes no inciso XI e
a demais servios de telecomunicaes no inciso XII, a, criava uma certa per
plexidade. Como os demais servios se submetiam a regimes diversos em um e
outro dispositivo, fazia-se mister distingui-los. A diferena de redao estava no
adjetivo pblicos. E assim era preciso descobrir em que sentido fora empregado
o qualificativo.
JOS AFONSO DA SILVA (1989:430) procurou esclarecer a questo, mos
trando que o constituinte utilizara conceitos do Cdigo Brasileiro de Telecomu
nicaes (Lei n- 4.117, de 27 de agosto de 1962), cujo artigo 6a classifica os
servios de telecomunicaes quanto aos fins a que se destinam, distinguindo na
letra a os servios pblicos, isto , aqueles destinados ao uso pblico em geral;
na letra b os servios pblicos restritos, ou seja, aqueles de uso facultado aos
passageiros dos navios, aeronaves, veculos em movimento ou ao uso do pbli
co em localidades ainda no atendidas por servio pblico de telecomunicao;
e na letra c os servios limitados (no se emprega aqui o termo pblicos),
quer dizer, aqueles executados por estaes no abertas correspondncia p
blica e destinados ao uso de pessoas fsicas ou jurdicas nacionais, como os de
segurana, regularidade, orientao e administrao dos transportes em geral,
os de mltiplos destinos, os rurais e o servio privado. Assim, os demais servios
pblicos de telecomunicaes a que aludia o inciso XI do artigo 21 seriam os
que constam das letras a e b do artigo 6a do Cdigo de Telecomunicaes e os
demais servios de telecomunicaes (no qualificados cotno pblicos) previs
tos no inciso XII, a, do artigo 21 seriam os constantes na letra c do artigo 6a
daquele Cdigo. No pretendemos contestar que o constituinte tenha se apoiado
nessa legislao para estabelecer o tratamento diferenciado nas hipteses aqui
examinadas, por certo atendendo a ponderaes dos setores tcnicos especializa
dos. Mas inegvel a dificuldade que desnecessariamente criou para o intrprete,
tomando seguramente misterioso o alcance do texto para o comum dos mortais
a que se dirige a Constituio.
Com a promulgao da Emenda Constitucional, nQ8, de 15 de agosto de
1995, foi modificada a redao dos incisos XI e XII. Nos termos do inciso XI,
compete Unio explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou
permisso, os servios de telecomunicao, nos termos da lei. Na conformidade
do inciso X3I, a, cabe, igualmente Unio, explorar, diretamente ou mediante
autorizao, concesso ou permisso os servios de radiodifuso sonora e de
sons e imagens. Como se constata, sob um mesmo regime e sem as distines
sibilinas da redao original foi posta a explorao dos servios de telecomuni
cao em geral.

72

Competncias na Constituio de 1988 Almeida

Tambm em relao explorao da energia, o artigo 21 mais detaihlsta


que o artigo 8e da antiga Constituio que previa a competncia da Unio para
explorar os servios e instalaes de energia eltrica de qualquer origem ou natu
reza (inciso X\( b). Agora o inciso XII, alnea b, do artigo 21 prev a explora
o direta ou indireta dos servios e instalaes de energia eltrica, especificando
ainda o aproveitamento energtico dos cursos de gua, que se far em articulao
com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergticos, E no inciso XIX
incumbe-se a Unio de instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos
hdricos e de definir critrios de outorga de direitos de seu uso, o que, por certo,
pressuposto para a explorao indireta dos potenciais hidroenergticos a que se
refere o inciso XII, b.
Fica expresso, ainda, nos termos do inciso XXIII, que Unio compete - e a
sem intermediao, exceto nas hipteses da alnea b (sob regime de permisso,
so autorizadas a comercializao e a utilizao de radioistopos para a pesquisa
e usos mdicos, agrcolas e industriais) e da alnea c (sob regime de permis
so, so autorizadas a produo, comercializao e utilizao de radioistopos de
meia-vida igual ou inferior a duas horas)3 - explorar os servios e instalaes
nucleares de qualquer natureza e exercer monoplio estatal sobre a pesquisa, a
lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrializao e o comrcio de
minrios nucleares e seus derivados, atendidos os princpios que se especificam
nas alneas do referido dispositivo.
Igualmente se esmiua, com mudana de enfoque, a previso do artigo 82,
XV, d, da anterior Constituio sobre explorao de transportes entre portos
martimos e fronteiras nacionais. Trata-se agora da explorao dos servios de
transportes e no das vias de transportes como anteriormente. Especifica-se que
se cuida de servios ferrovirios e aquavirios, restringindo-se, desta feita, a rea
de atuao da Unio, j que na dico pretrita falava-se genericamente em vias de
transporte, alcanando-se, portanto, tambm o transporte rodovirio.
De transporte rodovirio se cuida, mas em outra situao. Fica expresso no
inciso XII, alnea e, que compete Unio o transporte rodovirio de passagei
ros, quando interestadual ou internacional. Expressa tambm se toma a compe
tncia federal quanto explorao dos portos (inciso XII, alnea f).
Alguns incisos do artigo 21 traduzem o convencimento do constituinte no
sentido da convenincia da fiscalizao federal, considerada a importncia da
atividade (assim o caso da fiscalizao das operaes de previdncia privada a
que alude o inciso VIII, in fine) ou o seu convencimento sobre a necessidade de
uma uniformizao de dados ou de padres (assim na hiptese da organizao e
manuteno dos servios oficiais de estatstica, geografia, geologia e cartografia
de mbito nacional e na hiptese de classificao de diverses pblicas, para efei
tos indicativos, conforme previso dos incisos XV e XVI).
3 A redao das alneas b" e c transcritas foi dada pela Emenda Constitucional n 49, de 8 de
fevereiro de 2006.

V
Das Competncias Privativas

73

Em outros pontos o artigo 21 acentua a tendncia de se dar destacado papel


Unio em tema de planejamento. J era sua a competncia para elaborar pla
nos nacionais e regionais de desenvolvimento econmico e o plano nacional de
viao e para organizar a defesa permanente contra calamidades pblicas. Agora
se lhe d mais a competncia de elaborar e executar planos nacionais e regionais
de ordenao do territrio (inciso IX) e de instituir diretrizes para o desenvolvi
mento urbano, inclusive quanto a habitao, saneamento bsico e transportes
urbanos (inciso XX).
Competncias ainda foram previstas, relativas organizao e manuteno do
Poder Judicirio, do Ministrio Pblico, da Defensoria Pblica e das polcias civil
e militar e corpo de bombeiros militar dos Territrios e do Distrito Federal (incisos
Xin e XIV). Os Territrios so meras circunscries administrativas da Unio e
natural o tratamento previsto.4*O Distrito Federal, embora tenha tido sua autono
mia acentuada nesta Constituio, no se equipara aos Estados ficando, sob certos
aspectos, na dependncia da Unio, ente especial que , previsto exatamente para
sediar a Capital, para ser a sede, portanto, dos poderes federais.
Deve ser registrado que na redao original do inciso XTV tambm havia re
ferncia organizao e manuteno da polcia federal e das polcias rodovi
ria e ferroviria federais, com atribuies especficas e taxativas, voltadas a se
acautelarem interesses da segurana do Estado, assim a defesa das fronteiras e a
apurao de infraes de repercusso interestadual ou internacional que exijam
represso uniforme, como o caso do trfico de entorpecentes. A Emenda Cons
titucional n9 19, de 4 de junho de 1998, suprimiu a meno quelas organizaes
policiais, que continuam, porm, previstas no art. 144, incisos I, II e III, com as
respectivas competncias relacionadas nos I a, 2a e 3a do mesmo artigo.
De outra parte, continuou com a Unio a competncia de conceder anistia
(inciso XV), j que em matria criminal a competncia legislativa da Unio e a
regra que quem tem o poder de editar a lei punitiva ter o poder de anistiar. O
alvo tradicional da anistia, como se sabe, so os crimes polticos.

7,2.3 Outras competncias materiais da Unio


Cumpre reiterar, por fim, que o artigo 21 no esgota o elenco das compe
tncias materiais privativas da Unio. Como j se teve oportunidade de dizer, h
desdobramentos delas, e mesmo a previso de outras, ao longo do texto consti
tucional.
4 Foram transformados em Estados, pela Constituio de 1988, os Territrios de Roraima e do
Amap e extinto o de Fernando de Noronha (arts. 14 e 15 do ADCT). Assim, no existe presente
mente nenhum Territrio na organizao poltico-administrativa brasileira. No obstante, a Cons
tituio manteve disposies voltadas aos Territrios, no sendo de descartar a hiptese, embora
remota, de criao de outros.

74

Competncias na Constituio de 1983 Almeida

A ttulo de exemplo, lembraramos que no artigo 164 e seus pargrafos vol


ta-se a cuidar da competncia para emitir moeda, deferida com exclusividade ao.
Banco Central, e no artigo 176 e seus pargrafos trata-se em detalhes da pesquisa
e lavra de recursos minerais e aproveitamento de energia hidrulica.
Por outro lado, nos termos do artigo 177, constituem monoplio da Unio a
pesquisa e a lavra das jazidas de petrleo e gs natural e outros hidrocarbonetos,
a refinao de petrleo nacional ou estrangeiro, a importao e exportao dos
produtos derivados bsicos resultantes das atividades mencionadas, o transporte
martimo do petrleo e seus derivados e a pesquisa, lavra, enriquecimento, pro
cessamento, industrializao e comrcio de minrios nucleares.
Importantes competncias tem a Unio tambm nos setores de poltica, fun
diria e agrcola. Assim que, nos termos do artigo 184, cabe autoridade fede
ral a desapropriao por interesse social, para fins de reforma agrria, do imvel
rural que no atender funo social da propriedade, sendo tambm do poder
central o planejamento e a execuo da poltica agrcola, que deve ser compatvel
com a poltica de reforma agrria.
De ressaltar ainda a competncia da Unio para organizar a seguridade so
cial, consoante o artigo 194, e para organizar o sistema nico de sade (art. 198),
como j se referiu antes, em oportunidade em que tambm lembramos a previso
de um plano nadonal de educao pelo artigo 214.
Isto tudo sem contar as competncias da Unio como agente normativo e
regulador da atividade econmica, condio de que lhe advm, mais do que de
qualquer outra, a posio de proeminnda que ocupa no cenrio nacional. E no
faz dvida que as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento da atividade
econmica, previstas no artigo 174, incumbem precipuamente Unio. o que
deflui com dareza do l s daquele artigo, em que se cogita das diretrizes e bases
do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual dever incor
porar e compatibilizar os planos nacionais e regionais de desenvolvimento, que,
j vimos, incumbem Unio.

7.2.4 Viso crtica das competncias materiais da Unio


Ao longo do apanhado das competndas materiais da Unio fizemos, quan
do nos pareceu conveniente e oportuno, alguma breve apreciao crtica, sem a
preocupao de comentar uma a uma as disposies pertinentes. Isto porque no
estamos nos colocando na posio de comentarista da Constituio. O que se pre
tende tentar a anlise da repartio de competncias sob a tica da colaborao
que possa ter trazido para o reequilbrio do federalismo brasileiro.
E, sob este prisma, foroso partir da constatao de que no se reduziram,
ao contrrio, at foram ampliadas as competndas federais.

Das Competncias Privativas

75

Dificilmente se poder admitir que os constituintes premeditadamente qui


sessem esse resultado. A no ser que tenham sido absolutamente insinceros ao
apregoar, tantas vezes, durante os trabalhos de elaborao da nova Carta Poltica,
o propsito que os movia de buscar maior descentralizao de poderes.
razovel supor ento que afinal se tenham convencido de que, em verdade,
as competncias que a Unio j detinha deveram mesmo lhe pertencer, corres
pondendo a encargos que s o poder central pode desempenhar a contento.
Isto demonstra que a recomposio do equilbrio federativo problema mui
to mais complicado do que se pode imaginar primeira vista.
De fato, realisticamente, a preponderncia da Unio no federalismo contem
porneo um dado com que se tem de aprender a conviver. O que preciso im
pedir uma hegemonia do poder federal que desnature o sistema.
Se pensarmos principalmente em termos da interao federalismo/democracia, o Estado federal tanto mais propiciar a democracia quanto mais perto dos
destinatrios estiver a sede do poder decisrio. Raciocinando nestes termos que
CELSO BASTOS (1989:249) pondera que a regra de ouro (da Federao) pode
ra ser a seguinte: nada ser exercido por um poder de nvel superior desde que
possa ser cumprido pelo inferior.
Se com base nessa regra se analisar o artigo 21, h que se reconhecer, no
entanto, que a grande maioria dos poderes arrolados no podera deixar de ali
estar, enquadrando-se eles naquela categoria de poderes que s podem ser bem
exercidos por quem representa a unidade do Estado federal no plano das relaes
exteriores e, no plano interno, pode articular as solues para problemas que
afetam a mais de um ou a todos os Estados.
Mesmo assim algumas competncias, a nosso vez; poderam com vantagem
sair da esfera privativa da Unio, para integrar o rol das competndas comuns
do artigo 23.
Uma delas a competncia de planejar e promover a defesa permanente con
tra as calamidades pblicas. Sabe-se que foi a que tudo comeou. Melhor expli
cando, foi a invocao, pelos Estados, do socorro da Unio, diante do flagelo das
secas do Nordeste, que inaugurou entre ns o processo de interferncia federal
em assuntos que antes diziam respeito economia interna dos Estados. A atuao
da Unio no terreno das calamidades pblicas sem dvida muito importante.
Mas no exime as demais autoridades pblicas de participarem e contriburem
na debelao de problemas que so de todos. Trata-se, pois, de matria especial
mente talhada para figurar entre as competncias comuns, que demandam ao
conjugada e permanente dos integrantes da Federao.
Outra competncia que podera deixar o rol privativo da Unio a de exe
cutar a inspeo do trabalho. certo que Unio cabe legislar sobre Direito do
Trabalho e, portanto, estabelecer as normas sobre as condies de seu exerccio.
Mas esse fato, por si s, no justifica que apenas a Unio fique encarregada da

76

Competncias na Constituio de 1988 Almeida

Q?T>VS>

fiscalizao do trabalho. No rol de competncias comuns do artigo 23 figura, por


exemplo, a de registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de direitos de pes
quisa e explorao de recursos hdricos e minerais, quando certo ser da Unio
a competncia de legislar sobre guas e energia. A fiscalizao das condies em
que se desenvolve o trabalho, como aquelas relativas higiene e segurana, ao
trabalho do menor, durao da jornada de trabalho, entre outras, tarefa das
mais relevantes que recomendaria o entrosamento das Administraes federal,
estaduais e municipais e, bem por isso, sua incluso, com proveito, entre as com
petncias materiais comuns.
Competncia que merece ser analisada quanto oportunidade de sua ex
cluso ou no do campo das competncias privativas da Unio a pertinente
classificao, para efeito indicativo, das diverses pblicas e programas de rdio
e televiso.
Examinando a competncia em matria de censura na Constituio prece
dente, demonstrou ADA PELLEGRINI GRINOVER (1972: v. 2, 51) que o Brasil
adotava ento o regime da descentralizao da atividade censria. Essa conclu
so foi firmada considerando-se, de um lado, que a Constituio no conferia
Unio poderes expressos para legislar sobre a matria, includa no campo do Di
reito Administrativo, De fato, a censura uma manifestao do poder de polcia
e este pertence a todas as esferas, podendo, segundo a matria, ser exclusivo ou
concorrente. De outro lado, presume-se a competncia estadual, e no a federal,
em caso de dvida. Nessa linha de raciocnio, entendia-se que, a par da polcia
federal, a que a Constituio deferia competncia para exercer a censura, podera
haver rgos censrios estaduais.
A situao hoje outra, no s porque vedada qualquer censura de nature
za poltica, ideolgica e artstica sobre a atividade intelectual, artstica, cientfica
e de comunicao (art. 52, DCc/c art. 220, 2Q), mas tambm porque expressa
a Constituio em conferir lei federal a regulamentao de diverses e espe
tculos para efeitos classificatrios (art. 220, 3S, I), concentrando-se assim a
matria na esfera da Unio.
O que desejaramos, porm ressaltar o questionamento feito por ADA PELLEGR1NI GRINOVER (1972: v. 2, 51) em relao descentralizao da censura.
Lembrava a ilustre publicista que em favor da descentralizao eram utilizados
argumentos de ordem tica e pragmtica.
Sem dvida - dizia, expondo a posio da corrente favorvel a esta tese a censura deve atender moral do meio social em que exercida; e os usos
e costumes variam, no tempo e no espao, provocando contnuas modificaes
nos valores vigentes. Por tudo isso, afirma-se que somente atravs da descentra
lizao possvel levar em considerao usos e costumes locais, que fazem com
que o mesmo espetculo seja recebido de forma diversa em regies distintas do
mesmo pas.

Das Competncias Privativas

77

Em contrapartida - aduzia, expondo a posio contrria - observa-se, po


rm, que por princpio tico o Estado deve prover a unidade nacional. No tocan
te aos princpios morais, deveria ser adotada a mdia das concepes regionais
dominantes no pas, tentando uniformizar, e no fragmentar, os usos e costumes
da nao. No seria concebvel um sistema federativo que no tivesse aptido
de ditar a regra cogente geral, no interesse comum. Partindo desses conceitos,
afirmou-se que a atribuio das autoridades estaduais e municipais em matria
de censura, deve limitar-se garantia de exibio e projeo de espetculos, nos
termos dos certificados dos censores federais.
Lembrando que o mesmo tipo de questionamento se pode fazer em relao
classificao dos espetculos e diverses prevista na atual Constituio, permitimo-nos aderir tese da centralizao.
Isto fundamentalmente porque o que est em jogo no caso a liberdade
de expresso do pensamento, direito fundamental da maior relevncia na pauta
axiolgica da Constituio e que h de ser sempre prestigiado. Nesse sentido,
parece-nos que mais preservado ficar aquele direito, na sua vertente da criao
artstica, se no ficar exposto avaliao de autoridades dspares, segundo crit
rios variveis. A prtica anterior vem em abono desse entendimento, sendo certo
que, na vigncia da Constituio revogada, vrios filmes liberados pela censura
federal, para maiores de dezoito anos, tiveram sua exibio proibida em alguns
Estados da Federao.5
De outra parte, para efeito de classificao, principalmente das programaes
de televiso, que no mais das vezes so transmitidas em rede nacional, seria mui
to complicado no padronizar, por exemplo, os horrios de exibio. Isto indica,
por certo, a necessidade de uma orientao uniforme, nada impedindo, entretan
to, que essa orientao se estabelea na considerao das j aludidas concepes
morais mdias da sociedade brasileira, que podero ser melhor aferidas se, na
composio do rgo federal competente, se fizerem representar setores diversi
ficados dessa sociedade. uma questo a ser equacionada na lei que se editar nos
termos e para os fins do artigo 220, 3a.
Valria a pena discutir tambm o destaque dado no artigo 21 ao papel da
Unio na rea do planejamento nacional e regional.
A valorizao do planejamento j era bastante evidente na anterior Consti
tuio e continua a ser na Constituio vigente, que o prev para todos os nveis
da Federao, determinando que seja instrumentalizado por planos aprovados
em lei para nortear a atividade administrativa, definindo diretrizes, polticas e
objetivos a seguir. Assim, a utilizao do planejamento no campo da Administra
s No trabalho de Ada Pellegrini Grinover, mencionado anterionnente, so lembrados, entre outros
filmes que tiveram a exibio proibida em instncias locais, Os cafajestes, de Rui Guerra, e O padre
e a moa, de Joaquim Pedro de Andrade, proibidos em Minas Gerais; meia-noite levarei sua alma,
de Jos Mojica Marins, proibido no Rio Grande do Sul; e Deus e o diabo na terra do sol, de Glauber
Rocha, proibido em So Lus do Maranho.

78

Competncias na Constituio de 1988 * Almeida

o Pblica configura uma imposio de ordem constitucional, demonstrando,


por parte do constituinte, o reconhecimento da superioridade de uma atuao
planejada no setor pblico.
A verdade que o planejamento atualmente adotado por quase todos os
Estados, qualquer que seja o regime ou a ideologia poltica, como consectrio do
modelo intervencionista de Estado, em que o Poder Pblico chamado a uma
intensa atividade social e econmica.
De fato, como observa ALAOR CAFF ALVES (1975: v. 6, 108), em face da
amplitude e profundidade da ao estatal, exigidas pela crescente complexidade
do meio socioeconmico, postula-se quase como um princpio inarredvel a ne
cessidade da alocao racional dos recursos pblicos e orientao adequada dos
investimentos privados par o atendimento das necessidades sociais.
E o planejamento est relacionado exatamente tomada de decises com o
objetivo de racionalizar, de modo contnuo e permanente, a ao poltica global.
A questo - pondera o citado autor - no mais se coloca na opo de planejar
ou no planejar, mas sim em se determinar o modo de exercer o planejamento
governamental, visando a necessria e adequada interveno no domnio econ
mico ou o asseguramento de maior velocidade no ritmo do seu desenvolvimento
(ALVES, 1975: v. 6, 109).
Considerando, porm, que o planejamento informado pelos princpios da
unidade por integrao e da globalidade, coloca-se desde logo a dificulda
de de sua conciliao com o princpio da autonomia das unidades federadas,
da conciliao do processo de planejamento, que pressupe centralizao das
decises polticas, com a estrutura, descentralizadora por definio, do modelo
federativo.
Como pondera JOS ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO (1982:243), o pla
nejamento pode levar a confrontos com o federalismo se utilizar processos de
centralizao autocrtica, o que no , no entanto, inevitvel, j que tambm
pode utilizar medidas de coordenao compatveis com qualquer das formas fe
derais existentes. E lembra que a planifcao no contrria aos princpios
constitucionais de governo democrtico, desde que sobre a mesma existam pro
cessos de controle legislativo, administrativo e jurisdidonal.
JOS AFONSO DA SILVA tambm se preocupa com o problema, admitindo
que, se se reconhece aos Estados e aos Municpios capacidade autnoma, inclu
sive para planejar suas atividades, toma-se problemtico conseguir mecanismos
que evitem entrechoques, contradio e incoerncia entre os planos nacionais,
os estaduais e os municipais. Por outro lado, impor uniformidade de dma para
baixo consistir em quebrar as autonomias das entidades, regionais e locais.
Mostra que a atual Constituio abre perspectivas para um sistema integrado
de planejamento harmnico (que seria o ideal, embora difcil de se alcanar),
quando dedara que a lei estabelecer as diretrizes e bases de planejamento do
desenvolvimento equilibrado, o qual incorporar e compatibilizar os planos na

Das Competncias Privadvas

79

cionais e regionais de desenvolvimento (art. 174, l s). E termina por lembrar,


como uma forma possvel, a integrao, por via de concertao entre Unio e
Estados, de seus planos. (AFONSO DA SILVA, 1989:678).
Detendo-se sobre o tema, chega a concluses paralelas ALAOR CAFF ALVES,
parte ele da considerao de que a eficincia da ao pblica s alcanvel no
atual estgio de desenvolvimento tecnolgico, a partir do inter-relacionamento
dos rgos e entidades incumbidas de desempenh-la, convindo que esse relacio
namento seja compulsrio, a fim de se criar, para os rgos envolvidos, segurana
e certeza na fixao de seus programas de ao, tendo em vista os programas
correspondentes dos outros rgos do sistema. Considerando, no entanto, que
no Estado federal os sistemas pohtico-administrativos so autnomos, indaga
como conciliar a necessidade do inter-relacionamento indicado com o princpio
autonmico. Lembra ento que a complexidade e intensidade alcanadas no
relacionamento das comunidades federadas implicam a diminuio progressiva
das diferenas peculiares entre tais comunidades, mas no implicam necessaria
mente, antes pelo contrrio, o desaparecimento do empenho poltico dos grupos
regionais e locais em fazer valer seus valores e interesses. Em verdade, continua,
as peculiaridades regionais e locais, com o avano civilizatrio, aos poucos dei
xam de ser pitorescas para se transformarem em caractersticas mais universais,
porm, suficientemente particularizadas pela concentrao dos grupos de inte
resse regionais e locais. De outro lado, o processo de expanso e diversificao
dos interesses regionais e locais aponta para uma integrao entre eles e com os
de outras regies e localidades, fazendo com que mecanismos institucionais vo
se formando na conformidade com tais interesses, alimentando sua existncia
no pelo isolamento de suas manifestaes, mas exatamente pela integrao de
seus motivos e propsitos. Nessa ordem de consideraes mostra que a gran
de questo reside na coordenao institucionalmente aceita, pela qual se possa
providenciar, de algum modo, a compatibilizao dos objetivos e programas de
aplicao de recursos dos vrios setores da administrao pblica. E conclui que
tal coordenao alcanar a eficincia desejada quando, e somente quando, as
decises coordenadas forem suficientemente lastreadas pela informao cont
nua do que ocorre no meio onde sero tomadas, e de suas consequncias, e ainda
pelo conhecimento tempestivo do contedo especfico dessas mesmas decises,
enquanto devam ser reciprocamente alimentadas (ALVES, 1975:124-126).
Nessa perspectiva, a crtica maior que cabe fazer Constituio vigente no
se volta tanto para a nfase que se continuou a dar ao planejamento nacional e
regional, a cargo da Unio. certo que, sem chegar ao extremo da antiga Cons
tituio, que colocava inclusive entre as causas ensejadoras de interveno fede
ral nos Estados a adoo de medidas ou a execuo de planos econmicos que
contrariassem as diretrizes estabelecidas em lei federal, a Constituio de 1988
ainda reserva destacado papel Unio em relao ao planejamento. Na verdade
at amplia significativamente sua atuao nessa rea ao atribuir-lhe competncia
em tema de planejamento urbanstico. Como j referido, incumbe hoje Unio

80

Competncias na Constituio de 1988 * AJmeida

elaborar e executar planos nadonais e regionais de ordenao do territrio, ins


tituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive quanto a habitao, sa
neamento bsico e transportes urbanos e estabelecer princpios e diretrizes para
o sistema nadonal de viao.6
O que se lamenta, numa linha de democracia partidpativa, que se tenha
perdido a oportunidade de tomar necessria a audincia dos Estados e dos orga
nismos regionais ou munidpais interessados, quando da elaborao dos diversos
planos nadonais e regionais. Nesse sentido constava, por exemplo, no anteprojeto
da Comisso Afonso Arinos, que competia Unio planejar e promover o desen
volvimento nacional, ouvidos os Estados e os rgos interessados (art. 72, X).
Parece, de fato, muito importante que sobre as diretrizes e princpios que
lhes condicionaro o comportamento possam se manifestar os destinatrios, para
que no se elaborem planos divordados da realidade, ambidosos ou sofisticados
demais e por isso mesmo fadados ao insucesso, como se deu, por exemplo, com o
Sistema Nadonal de Planejamento Local Integrado, idealizado pelo Servio Fede
ral de Habitao e Urbanismo - SERFHAU (AFONSO DA SILVA, 1981:127).
Como dever ser editada a lei a que alude o artigo 174, I a, da Constituio
sugere-se, pois de lege ferenda, que as entidades federadas sejam necessariamente
ouvidas pelos rgos federais de planejamento, quando da elaborao dos planos
que visem ao desenvolvimento nadonal equilibrado. O que no obsta, eviden
temente, que se venha a introduzir na prpria Constituio determinao neste
sentido, o que seria at mais apropriado.

7.2.5 As competncias legislativas privativas da Unio.


Consideraes de ordem geral
Como j se frisou, o problema nudear da repartio de competncias na Fe
derao reside na partilha da competncia legislativa, pois atravs dela que se
expressa o poder poltico, cerne da autonomia das unidades federativas.
De fato, na capacidade de estabelecer as leis que vo reger as suas prprias
atividades, sem subordinao hierrquica e sem a intromisso das demais esferas
de poder, que se traduz fundamentalmente a autonomia de cada uma dessas esfe
ras. Autogovemar-se no significa outra coisa seno ditar-se as prprias regras.
6 A necessidade de um a poltica nacional de desenvolvimento urbano, integrante da poltica
nacional de desenvolvimento em geral, era encarecida, ao tempo da Constituio anteno por
especialistas em Direito Urbanstico, como JOS AFONSO DA SILVA (1981:131), que defendia um
sistema de planejamento urbanstico estrutural, englobando planos federais, estaduais e munici
pais, para cuja implantao se impunha, no entanto, alterar a Constituio. A Constituio de 1988
acolheu, com algumas alteraes, o que propunha o ilustre publicista, revelando-se a reflexos de
sua profcua assessoria junto Assemblia Constituinte.

Das Competncias Privativas

81

Ao tomar como critrio diferenciador entre democracia e autocracia a maior


ou menor liberdade poltica existente, ensina KELSEN (1949:205 e 285) que o
dimensionamento dessa liberdade deve ter por base a autonomia ou a heterono
mia na elaborao das normas: democrticas so as formas de governo em que
as leis so feitas pelos prprios destinatrios (da serem normas autnomas) e
autocrticas as formas de governo em que as leis no provm daqueles a que se
destinam (da serem heternomas).
Est a bem ntida a idia que se quer transmitir: s haver autonomia
onde houver a faculdade legislativa desvinculada da ingerncia de outro ente
autnomo.
Assim, guardada a subordinao apenas ao poder soberano - no caso o poder
constituinte, manifestado atravs de sua obra, a Constituio cada centro de
poder autnomo na Federao dever necessariamente ser dotado da competn
cia de criar o direito aplicvel respectiva rbita.
E porque a Constituio que faz a partilha, tem-se como conseqncia l
gica que a invaso, no importa por qual das entidades federadas, do campo da
competncia legislativa de outra resultar sempre na inconstitudonalidade da lei
editada pela autoridade incompetente. Isto tanto no caso de usurpao de com
petncia legislativa privativa, como no caso de inobservncia dos limites consti
tucionais postos atuao de cada entidade no campo da competncia legislativa
concorrente. No mesmo sentido posidona-se ANNA CANDIDA DA CUNHA FER
RAZ (1989:69) ao concluir que em ambas as hipteses a questo se resolve pela
regra da competncia constitudonal e no pela supremacia do direito federal".
A Constituio de 1988 inova no trato da competncia legislativa em alguns
pontos importantes que sero oportunamente analisados. Mas, como no poderia
deixar de ser, reserva competndas prprias a cada um dos centros de poder.
No momento, fixaremos a ateno nas competncias legislativas reservadas
Unio, que se exercem sempre mediante a colaborao dos Poderes Legislativo e
Executivo, chamados necessariamente a participar do processo de elaborao do
ato complexo que, bem por isso, a lei (FERREIRA FILHO, 1990:164), podendo
ainda registrar-se nesse processo a participao do Poder Judicirio, nas hipte
ses em que lhe for deferida a iniciativa legislativa.

7.2.6 O elenco de competncias legislativas do artigo 22


da Constituio
Como ocorre em relao s competndas materiais privativas da Unio, tam
bm o elenco de suas competndas legislativas no se esgota em um nico dis
positivo constitucional,
H uma maior concentrao delas no artigo 22, sendo outras tantas explidtadas no artigo 48. Alm disso, numerosas disposies consttudonas carecem

82

Competncias na Constituio de 1988 Airaeida

de leis integradoras de sua eficcia, sendo muitas de tais leis, pela natureza dos
temas versados, indubitavelmente de competncia da Unio.
O exame do artigo 22 demonstra, como j referimos antes, uma ntima cor
relao com as competncias de execuo. Conhecidas estas, o que se acaba de
reiterar fica comprovado quando se v atribuda Unio a competncia para
legislar sobre nacionalidade, cidadania e naturalizao (inciso XIII); emigrao e
imigrao, entrada, extradio e expulso de estrangeiros (inciso XV); defesa ter
ritorial, defesa aeroespacial, defesa martima, defesa civil e mobilizao nacional
(inciso XXVIII); requisies civis e militares, em casos de iminente perigo e em
tempo de guerra (inciso III); comrcio exterior e interestadual (inciso VIII); siste
ma monetrio e de medidas, ttulos e garantias dos metais (inciso VI); poltica de
crdito, cmbio, seguros e transferncia de valores (inciso VII); sistema de pou
pana, captao e garantia da poupana popular (inciso XIX); seguridade social
(inciso XXIII); servio postal (inciso V); guas, energia, telecomunicaes (inciso
IV); regime de portos (inciso X); trnsito e transporte (inciso XI); organizao
judiciria, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica do Distrito Federal e dos
Territrios e organizao administrativa destes (inciso XVII); competncias das
polcias federais (inciso XXII); sistema estatstico, cartogrfico e de geologia na
cionais (inciso XVIII); atividades nucleares de qualquer natureza (inciso XXVI);
diretrizes da poltica nacional de transportes (indso IX); organizao do sistema
nacional de emprego e condies para o exerccio das profisses (inciso XVI);
jazidas, minas e outros recursos naturais e metalurgia (inciso XII).
Contudo, bvio que nem sempre o fato de se deferir privativamente
Unio a competncia legislativa significa que s ela possa exercer a competncia
material correspondente. Em muitas hipteses, cabe ao poder central editar a lei
que disciplinar o exerccio de atividades pelas demais unidades de Federao
e pelos particulares em geral. o que ocorre com a competncia da Unio para
legislar sobre Direito Civil, Comercial, Penal, Processual, Eleitoral, Agrrio, Ma
rtimo, Aeronutico, Espacial e do Trabalho (art. 22, inciso I); desapropriao
(inciso II); sistemas de consrcio e sorteios (inciso XX); propaganda comercial
(inciso XXIX).
De outra parte, feito o confronto entre o artigo 22 da atual Constituio e
o artigo 8-, XVII e alneas, da Constituio revogada, verificam-se algumas alte
raes.
Passou para a esfera da legislao concorrente do artigo 24 a disciplina legal
de florestas, caa e pesca, que antes era privativa da Unio. Ao contrrio, incluiuse na competncia privativa da Unio e legislao sobre seguros, sendo que ante
riormente o poder federal s estabelecia normas gerais sobre essa matria.
Deixaram de figurar no rol do artigo 22, tambm no comparecendo entre
as competncias concorrentes do artigo 24, a anterior competncia da Unio de
legislar sobre tabelionatos, cumprimento da Constituio e smbolos nacionais
e a de editar normas gerais sobre emolumentos dos registros pblicos e servios
notariais.

Das Competncias Privativas

83

No entanto, a competncia em relao a tabelionatos e fixao de normas


gerais sobre emolumentos dos registros pblicos e servios notariais continua
sendo da Unio nos termos do artigo 236, V e 2a, E a competncia para le
gislar sobre smbolos nacionais pode-se dizer que permanece como competncia
implcita da Unio. Quanto competncia para legislar sobre o cumprimento da
Constituio, realmente no aparece nesses termos. Preferiu o constituinte prever
como competncia comum (no legislativa), no artigo 23, a de zelar pela guarda
da Constituio, das leis e das instituies democrticas.
Verifica-se, por fim, que o elenco do artigo 22 arrola competncias no pre
vistas anteriormente, como a de legislar sobre informtica; diretrizes da poltica
nacional de transportes; navegao area e aeroespacial; organizao do sis
tema nacional de emprego; sistema de geologia nacional; sistema de captao
e garantia da poupana popular; sistema de consrcios e sorteios; seguridade
social; atividades nucleares de qualquer natureza; normas gerais de licitao e
contratao na Administrao pblica em geral; defesa territorial, aeroespacial,
martima, area, defesa civil e mobilizao nacional; e propaganda comercial.
7.2.7 Outras competncias legislativas privativas da Unio
Ao cuidar das atribuies do Congresso Nacional, o artigo 48, como se no
bastasse dizer que lhe cabe dispor sobre todas as matrias de competncia da
Unio, destaca algumas delas, notando-se, a tambm, pertinncia com o dispos
to no artigo 21.
Confiram-se, a propsito, as seguintes matrias relacionadas no aludido ar
tigo 48: operaes de crdito, dvida pblica e emisses de curso forado (inciso
II); fixao e modificao do efetivo das Foras Armadas (inciso III); planos e pro
gramas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento (inciso IV); limites do
territrio nacional, espao areo e martimo e bens do domnio da Unio (inciso
V); concesso de anistia (inciso VIII); organizao administrativa, judiciria, do
Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica da Unio e dos Territrios e organi
zao judiciria, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica do Distrito Fede
ral (inciso DO; telecomunicaes e radiodifuso (inciso XII); matria financeira,
cambial e monetria, instituies financeiras e suas operaes (inciso XIII); moe
da, seus limites de emisso e montante da dvida mobiliria federal (inciso XIV).
Deixando de mencionar competncias legislativas que obviamente so pode
ram ser da Unio, porque referentes estruturao de rgos e servios federais,
cumpre ainda apontar, a ttulo ilustrativo, desdobramentos das competncias le
gislativas do poder central identificveis ao longo do texto constitucional.
Assim, em tema de direitos e garantias fundamentais, caber lei federal
fixar a prestao alternativa no caso de invocao de objeo de conscincia (art.
5e, VIII); as hipteses em que, para fins de investigao criminal ou instruo

84 Competncias na Constituio de 1958 Almeida

processual penal, ser possvel quebrar o sigilo das comunicaes telefnicas (art.
5a, XII); as condies para a criao de cooperativas (art 5a, XVIII); a definio
da pequena propriedade rural para efeito de iseno de penhora (art. 52, XXVI);
a definio dos atos necessrios ao exerccio da cidadania, para se caracterizar a
sua gratuidade (art. 5a, LXXVIII); a definio dos servios ou atividades essen
ciais, para efeito de se estabelecer a forma de seu atendimento em caso de greve
(art. 9B, I a).
Em tema de tributao e oramento, cabe destacar a competncia privativa
da Unio para, mediante lei complementar, dispor sobre conflitos de competn
cia em matria tributria e limitaes ao poder constitucional de tributar (art.
146); instituir contribuies sociais, de interveno no domnio econmico e de
interesse das categorias profissionais ou econmicas (art. 149); dispor sobre fi
nanas pblicas, dvida pblica interna e externa, concesso de garantia pelas
entidades pblicas, emisso e resgate de ttulos da dvida pblica, fiscalizao
das instituies financeiras, operaes de cmbio realizadas por rgos pbli
cos e compatibilizao das funes das instituies oficiais de crdito da Unio,
resguardadas as caractersticas e condies operacionais plenas das voltadas ao
desenvolvimento regional (art. 163).
Quanto ordem econmica e financeira, cabe lei federal definir os im
perativos de segurana nacional e os casos de relevante interesse coletivo que
autorizam a explorao direta da atividade econmica pelo Estado (art. 173);
estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional
equilibrado (art. 174, l 9); dispor sobre a ordenao dos transportes areo,
aqutico e terrestre (art. 178 com a redao dada pela Emenda Constitucional
na 7a, de 1995); estabelecer as diretrizes gerais da poltica de desenvolvimento
urbano (art. 182); definir a pequena e a mdia propriedade com o fito de eximilas de desapropriao para reforma agrria (art. 185,1); regular a aquisio ou o
arrendamento de propriedade rural por estrangeiros (art. 190).
E com relao ordem social, lei emanada da Unio dever organizar a se
guridade social (art. 194, pargrafo nico); prever as competncias do sistema
nico de sade, alm das previstas na prpria Constituio (art. 200), e instituir
o Conselho de Comunicao Social (art. 224).

7.2.8 Viso critica do elenco das competncias


legislativas privativas da Vnio
A vastido das matrias que se vem de indicar eloqiiente por si s. Eviden
cia o primado da Unio no campo da produo legislativa, que j vinha do direito
anterior e que, em verdade, no fcil revertei; valendo aqui as consideraes
que fizemos a este propsito quando da anlise das competncias materiais pri
vativas do poder central.

Das Competncias Privativas

85

Mas, como tambm nos pareceu naquela oportunidade, entendemos que no


rateio das competncias legislativas, algumas poderiam ter sido transferidas com
proveito para a rbita das competncias concorrentes ou para a rbita da compe
tncia privativa dos outros entes federativos.
Assim diriamos, por exemplo, que mais adequado teria sido partilhar entre os
diversos centros de poder a legislao sobre matrias como sistemas de consr
cios e sorteios e propaganda comercial.
De fato, no vemos razes suficientemente fortes para se concentrar na Unio
a disciplina normativa desses assuntos.
Ter sido inteno do constituinte submeter ao controle do poder estatal cer
tas atividades que podem lesar a economia popular ou levar a engano o pblico
consumidoi; como as ligadas a consrcios e sorteios e propaganda comercial. No
se questiona a necessidade de uma disciplina legal na espcie; Apenas parece no
haver motivo para que o legislador estadual no possa ter participao nisso. A
Constituio deixou no setor da legislao concorrente, por exemplo, a produo
e o consumo, verificando-se, portanto, a participao legislativa em tema de pro
funda repercusso no domnio econmico. E neste domnio mesmo que ter de
ceder algum terreno a Unio, se se quiser coloc-la em patamar mais compatvel
com o equilbrio federativo. De outra parte, j consta da relao de matrias ob
jeto de legislao concorrente a responsabilidade por dano ao consumidor, que
pode advir tambm da propaganda enganosa. Assim, consrcios e sorteios e pro
paganda comercial tambm mereceram sair da esfera de competncia exclusiva
da Unio.
Em edies anteriores deste livro, foi includa tambm a seguridade social
entre matrias de competncia legislativa privativa da Unio, que melhor se aco
modariam no mbito da competncia legislativa concorrente. Repensando o as
sunto, parece-nos hoje que, no obstante no campo social continue a ser necess
ria uma soma de esforos dos Poderes Pblicos numa ao integrada, a gravidade
dos problemas afetos sade, assistncia e previdncia social recomenda
haver um comando legislativo uniforme no trato da seguridade social, que en
globa os referidos setores. De fato, a crise que os acomete de ordem nacional,
justificando a presena da Unio a estabelecer a respectiva disciplina normativa.
Por outro lado, cabera indagar se todo o vasto elenco de ramos da cincia do
Direito, atribudo ao legislador federal pelo inciso I do artigo 22, deveria compe
tir Unio.
Quanto ao direito substantivo ali capitulado, parece-nos adequado que pro
venha de fonte nica, pois a disparidade de ordenamentos provocaria a incer
teza e a insegurana nas relaes jurdicas que se estabelecessem entre partes
domiciliadas em Estados diversos, com conseqncias prejudiciais convivncia
harmoniosa na Federao.
J quanto ao direito adjetivo, so razoveis as seguintes ponderaes de MA
NOEL GONALVES FERREIRA FILHO (1990: v. I, 171): Ao tempo em que vigo
rava a Constituio de 1891, s era deferida Unio a competncia de elaborar o
direito processual que regia a justia federal (art. 34, ne 23; depois das Emendas

86

Competncia na Constituio de 1988 * Almeida

de 1926, nfl 22). Desse modo, cabia aos Estados adotar as normas processuais
aplicveis administrao da justia estadual. Tal soluo era sbia. Sem desdou-.
ro para a sua qualificao cientfica, o direito processual naturalmente ancilar.
Sua valia est em propiciar o cumprimento, nos casos contenciosos, do direito
substantivo. Ora por essa razo, tem ele de ser adaptado s condies da regio,
para que atenda sua finalidade. Sendo essas condies, no Brasil, extremamen
te dspares, tudo recomenda no ser uno o direito processual, mas sim variarem
suas normas de Estado para Estado. Para limitar a excessiva disparidade, pode a
Unio reservar-se a competncia de editar normas gerais.
No chegou a ser seguido este conselho; mas registrou-se um avano ao se
destacarem do Direito Processual, para incluso entre as matrias submetidas
legislao concorrente, os procedimentos em matria processual e o processo do
juizado de pequenas causas.
Ponto em que decididamente errou o constituinte foi na outorga Unio, da
competncia para editar normas gerais sobre licitao e contratao, em todas as
modalidades, tendo por destinatria a Administrao Pblica de todas as esferas
de governo. Invadiu-se a um dos ltimos redutos da competncia legislativa tradicionalmente reservada s ordens perifricas.
Ao tempo da Constituio anterior muito se polemizou em tomo da com
petncia da Unio para editar normas gerais sobre licitao, que alguns autores
pretendiam extrair do artigo 8a, XVII, c, que atribua Unio a edio de nor
mas gerais de Direito Financeiro. Isso na suposio de que licitao fosse insti
tuto prprio desse compartimento do Direito.7 Outros doutrinadores pendiam,
acertadamente a nosso ve para soluo diversa, reconhecendo na licitao um
instituto de Direito Administrativo e sustentando, conseqentemente, competir a
cada esfera capacidade legislativa plena para dispor a respeito.8
A Constituio de 1988 parece ter acompanhado o entendimento de que a
licitao se situa no campo do Direito Administrativo. Se assim no fosse, no
precisaria ter destacado, como fez, a competncia da Unio para editar normas
gerais de licitao, uma vez que foi prevista sua competncia para normas gerais
de Direito Financeiro (art. 2 4 ,1). Poder-se-ia dizer que no bem assim e que o
constituinte, mesmo entendendo que a licitao instituto de Direito Financeiro,
resolveu destacar a competncia que se est a discutir para acabar com a pol
mica doutrinria sobre o que antes se considerava uma competncia implcita
da Unio. A nossa convico de que o contribuinte se convenceu de que se trata
de matria de Direito Administrativo se refora, no entanto, diante do fato de se
ter falado no mesmo artigo 22, inciso XXVII em normas gerais tanto de licitao
como de contratao, sendo certo que ningum contesta a incluso dos contratos
administrativos no mbito do Direito Administrativo.
7 Entre os autores que defendiam a incluso do instituto da licitao no mbito do Direito Finan
ceiro podem ser lembrados HELY LOPES MEIRELLES e CARLOS SCHMIDT DE BARROS JNIOR.

8 Filiam a licitao ao campo do Direito Administrativo, entre outros, SEABRA FAGUNDES; CEL
SO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO; JOS CRETELLA JNIOR; JOS AFONSO DA SILVA; FER
NANDO MENDES DE ALMEIDA e ADILSON DE ABREU DALLARI.

Das Competncias Privativas

87

Mas justamente por se cuidar de temas de Direito Administrativo que de


finitivamente no deveria a Unio ditar regras, ainda que gerais, para Estados e
Municpios. J h um grande nmero de princpios e regras condicionadores da
Administrao Pblica em geral, assentados pelo prprio constituinte nos artigos
37 a 41. Inclusive a submisso das contrataes prvia licitao uma exign
cia do inciso XXI do artigo 37. Pode-se dizer, assim, que o norte j est na Cons
tituio e a partir dele deveria cada entidade poltica cuidar dos seus assuntos
administrativos, no tendo cabimento a interferncia do legislador federal nesse
processo,
Todas essas crticas e sugestes mostram que se podera ter avanado mais na
descentralizao das competncias legislativas.

7.2.9 Inadequao tcnica da incluso de competncias legislativas

concorrentes entre as competncias legislativas privativas


da Unio
Em termos tcnicos, cabe fazer uma crtica quanto incluso, no artigo 22,
de matrias que sero objeto de normas gerais ou de diretrizes estabelecidas pela
Unio. o que ocorre nos incisos IX; XXI; XXIV e XXVII, em que se cuida, respec
tivamente, de diretrizes da poltica nacional de transportes; de normas gerais de
organizao das polidas militares; de diretrizes e bases da educao nadonal e
de normas gerais de lidtao e contratao na Administrao Pblica em geral.
O constituinte houve por bem adotar a tcnica de separar, como j se sabe, as
competndas legislativas privativas das competndas legislativas concorrentes.
No caso das competndas privativas, a regra que seu exerccio seja confe
rido em plenitude respectiva esfera de poder Isto , o poder competente fica
autorizado a normatizar todos os aspectos, gerais e especficos, das matrias sub
metidas sua competnda.
J nas hipteses de competnda legislativa concorrente, a regra - que exa
minaremos melhor no momento certo - a de que Unio cabe editar normas
gerais, ficando os Estados, o Distrito Federal e os Municpios com a legislao
suplementar.
Ora, se assim , deveram ter figurado entre as matrias objeto de competn
da legislativa concorrente, arroladas no artigo 24, aquelas que, impropriamente,
constaram nos incisos IX; XXI; XXIV e XXVII do artigo 22. Ter-se-ia ento num
mesmo artigo todas as matrias em relao s quais cabe Unio editar normas
gerais, e, em outro, todos os assuntos passveis de disdplina legislativa plena pelo
poder central.
A falha tcnica que registramos no isenta de conseqndas prticas, po
dendo levar, como j levou, a interpretao errnea da Constituio, em detri
mento da competnda legislativa dos Estados.

88

Competncias na Constituio de 193-8 Almeida

Vale a pena referir problema concreto que se colocou, a propsito, no Estado


de So Paulo, quando foi promulgada a Lei nfi 6.544, de 22 de novembro de 1989,
dispondo sobre o estatuto jurdico das licitaes e contratos pertinentes a obras,
servios, compras, alienaes, concesses e locaes, no mbito da Administra
o centralizada e autrquica.
O mencionado diploma legal, que veio substituir a antiga lei paulista de li
citaes (Lei ne 89, de 27 de dezembro de 1972), amoldava-se s normas gerais
de licitao ento vigentes, estabelecidas no Decreto-lei ns 2.300, de 21 de no
vembro de 1986 (com a redao que lhe foi dada pelo Decreto-lei n2 2.360, de
16 de setembro de 1987), e complementava a legislao federal, disciplinando os
aspectos especficos do tema, em ateno s peculiaridades da referida Unidade
da Federao.9
No havera, pois, que se questionar, em face do sistema de repartio de com
petncias adotado na Constituio, a faculdade que tinha o legislador estadual de
exercei; como exerceu, a sua competncia legislativa na espcie.
Surpreendentemente, no entanto, o Tribunal de Contas do Estado de So
Paulo, ao examinar a regularidade de contratos celebrados pela Administrao,
passou a recomendar que no fossem eles firmados com base na Lei na 6.544/89,
pois o Estado no estaria legitimado a legislar sobre licitao e contratao, dian
te da inexistncia de lei complementar federal que o autorizasse, como seria de
rigor nos termos do pargrafo nico do artigo 22 da Constituio.
Esta orientao foi reiterada em diversas deliberaes da Corte de Contas
estadual, como a que, a ttulo ilustrativo, se transcreve:
Considerados regulares o contrato, a concorrncia e legal a despesa
decorrente, recomendando-se Origem que, de futuro, suprima no corpo
de seus ajustes a meno Lei na 6.544/89, posto que no existe a Lei
Complementar prevista no pargrafo nico, do artigo 22, da Constituio
Federal, que autorize o Estado a legislar sobre a matria.10
O equvoco do Tribunal de Contas patente e demonstra - o que imperdo
vel no intrprete - falta de viso sistemtica da Constituio.
Discorrendo sobre a interpretao constitucional, especificamente com vistas
Constituio em vigor, pondera com sabedoria MANOEL GONALVES FERREI
RA FILHO (1990: v. I, 10):
9 A Lei Estadual nfl 6.544/89 continua em vigor naquilo que no contraria as normas gerais da
vigente legislao federal sobre licitaes (Lei Federal nB 8.666, de 21 de junho de 1993, com mo
dificaes introduzidas por legislao posterior).
10 Deliberao tom ada por unanimidade de votos na Primeira Cmara do Tribunal de Contas,
referente ao Processo TC-021716/026/90, publicada no D i rio Oficial do Estado de 12 de junho de
1990, p. 20.

Das Competncias Privativas

89

Algumas observaes, todavia, cabem a este propsito, em face de um


texto com as caractersticas da Constituio de 1988.
A primeira consiste em acentuar a importncia da interpretao siste
mtica. As normas da Constituio de 1988, repita-se, resultaram de uma
composio entre propostas no raro extremamente divergentes, seno
contraditrias. Nem sempre a conciliao se fez com a mesma orientao, e
c ou l prevaleceram inclinaes entre si opostas. Assim, se jamais se deve
determinar isoladamente o sentido de uma regra, com relao Constitui
o vigente imperioso procurar inseri-la no sistema que objetivamente
deflui de seu texto, conciliando-se o aparentemente inconcilivel
Pois bem, o equvoco interpretativo, no caso, ter sido provocado por uma
dessas incoerncias do texto constitucional, de que no se apercebeu o Tribunal
de Contas. De fato, se em vez de constarem no artigo 22, as matrias licitao
e contratao tivessem sido previstas no artigo dedicado s matrias de com
petncia legislativa concorrente, no acreditamos que a Corte de Contas tivesse
relacionado o tema com o pargrafo nico do artigo 22, que obviamente no se
aplica ao caso.
Nesse pargrafo - que ainda merecer outras consideraes - diz a Consti
tuio: Lei complementar poder autorizar os Estados a legislar sobre questes
especficas das matrias relacionadas neste artigo.
Ora, bvio que no se pode delegar o que no se tem. Assim, se o disposi
tivo em apreo faculta que se delegue aos Estados competncia para legislarem
sobre questes especficas de matrias includas na esfera privativa da Unio,
s pode estar se referindo a matrias em relao s quais a Unio possa legislar
em toda a linha tambm na das espedficidades (como supostamente deveria
ocorrer em todos os casos arrolados em dispositivo relativo competncia legis
lativa privativa). Se a Unio no puder descer a esse nvel vale dizer, se no for
competente para disciplinar questes especficas de certas matrias, claro, que
no poder transferir essa competncia. E este exatamente o caso da licitao
e da contratao, matrias a respeito das quais s lhe dado ficar no campo das
normas gerais.11
Na verdade, dos Estados, por direito prprio, a competncia legislativa su
plementar, quando Unio competir a normatividade geral.
Esta tambm a opinio de JOS AFONSO DA SILVA (1989:434), de quem
no escapou a impropriedade tcnica que vimos discutindo. Ao comentar o fato
de as matrias previstas nos incisos XXI e XXVII do artigo 22 no constarem no
artigo 24, esclarece o ilustre professor:*
u certo que a Unio poder estabelecer normas especficas, em tema de licitao ao elaborar a
legislao voltada para a Administrao federal. Essas normas, porm, no sero, por bvio, apli
cveis s demais esferas da Federao.

i.

90 Competncias na Constituio de 19&8 Almeida

No entanto, no inseriu (a Constituio) a matria no artigo 24 para


indicar que os Estados podem legislar tambm sobre essas matrias, como
fez, por exemplo, relativamente polcia civil. No porm, porque no
consta na competncia comum que Estados e Distrito Federal (este no
sobre polcia militar, que no dele) no podem legislar suplementarmen
te sobre esses assuntos. Podem e de sua competncia faz-lo, pois que,
nos termos do 29 do artigo 24, a competncia da Unio para legislar
sobre normas gerais no exclui (na verdade at pressupe) a competn
cia suplementar dos Estados (e tambm do Distrito Fiederal, embora no
se diga a), e isso abrange n apenas as normas gerais referidas no l 9
desse mesmo artigo no tocante a matria neste relacionada, mas tambm
as normas gerais indicadas em outros dispositivos constitucionais, porque
justamente a caracterstica da legislao prindpiolgica (normas gerais,
diretrizes, bases), na repartio de competncias federativas, consiste em
sua correlao com competncia suplementar (complementar e supletiva)
dos Estados (grifos no original).12
Como era de esperar, portanto, a Administrao paulista continuou a realizar
seus certames licitatrios e contrataes com base na Lei n9 6.544/89, sem levar
em conta a recomendao do Tribunal de Contas, que, alis, no podera mesmo
fazer mais do que recomendar a no-aplicaqo da lei, j que, no sendo rgo
do Poder Judicirio e, consequentemente, no tendo competncia para declarar
a inconstitucionalidade das leis, no podera compelir a Administrao a no
aplicar a lei em comento, na considerao de que seria inconstitucional, por vido
formal de usurpao de competncia da Unio.

7.2.10 Delegao de competncias legislativas privativas da Unio


preciso tecer ainda outras consideraes sobre o pargrafo nico do artigo
22, alm das que fizemos no tpico anterior.
A possibilidade de delegao de competncias legislativas da Unio, a crit
rio do legislador federal, encontra smile no exterior, no artigo 71 da Constituio
alem de 1949, em que se l: No domnio da legislao exclusiva da Federao,
cabe aos Estados a faculdade de legislar unicamente no caso e medida que fo
rem para isso expressamente autorizados por uma lei federal.
12 Caso em que no prevalece esta regra - e que, bem por isso, pode-se apontar como exceo que
a confirm a - encontra-se na artigo 142, I a, da Constituio Federal. Com efeito, nesse dispositivo
est dito que lei complementar estabelecer as normas gerais a serem adotadas na organizao, no
preparo e no emprego das Foras Armadas. Ora, parece bvio que se tem a uma absoluta impropriedade tcnica, uma vez que nenhum espao sobra para a legislao estadual na disciplina das
Foras Armadas. Cabendo Unio a competncia legislativa plena nesta matria, a leitura que cabe
fazer do dispositivo em pauta no sentido de que lei complementar fiederal estabelecer a genera
lidade, vale dizer, a totalidade das normas pertinentes.

Das Competncias Privativas

91

No direito brasileiro no se trata de previso indita. Constou da Consti


tuio de 1937 permissivo do gnero, no artigo 17, que dizia o seguinte: Nas
matrias de competncia exclusiva da Unio, a lei poder delegar aos Estados
a faculdade de legislar, seja para regular a matria, seja para suprir as lacunas
da legislao federal, quando se trate de questo que interesse, de maneira pre
dominante, a um ou alguns Estados. Nesse caso, a lei votada pela Assemblia
Estadual s entrar em vigor mediante aprovao do Governo Federal.
Essa regra, contudo, no foi repetida nas outras Constituies, a partir de 1946.
certo que em nosso ordenamento constitucional precedente tambm se
abria a possibilidade de os Estados legislarem sobre determinadas matrias de
competncia legislativa exclusiva da Unio. Era, contudo, a prpria Constituio
que estabelecia, desde logo, os casos em que isto seria possvel (pargrafo nico
do art. 89).
Facultou-se agora ao legislador federal ordinrio, portanto ao titular da com
petncia constitucional, dar participao ao legislador estadual nessa competn
cia, dentro de limites formais e materiais predeterminados.
A idia foi apresentada no anteprojeto da Comisso Afonso Arinos e, na po
ca, encontrou receptividade mesmo em constitucionalista como MANOEL GON
ALVES FERREIRA FILHO, que to srias restries levantou ao trabalho daquele
colegiado.
Dizia FERREIRA FILHO (1987:18):
Inova, ademais, o anteprojeto ao permitir, no artigo 73, pargrafo
nico, que, por meio de lei, seja delegada aos Estados a competncia para
legislar sobre matrias de competncia privativa da Unio. Trata-se de uma
idia merecedora de aplauso, desde que no se tome obrigatrio que a de
legao seja feita, nos mesmos termos, relativamente a todos os Estados.
Ao invs, se se admitir que, em funo das condies e peculiaridades de
cada Estado, se faa tal delegao, a inovao propiciar uma flexibilidade
benfica para o federalismo brasileiro.
Analisando j a Constituio, tambm ANNA CANDIDA DA CUNHA FER
RAZ (1989:71) v no pargrafo nico do artigo 22 uma importante inovao do
constituinte federal de 1988, sensvel, pelo menos em parte, s reiteradas crticas
excessiva centralizao normativa presente nas constituies anteriores.
De nossa parte, vemos com certa reserva a possibilidade de delegao em
tela. que a repartio de competncias assunto vital na Federao e por isso
entendemos que se deva resolver no mbito da prpria Constituio, salvo se
houver motivos ponderveis para, em alguns pontos, transferir legislao inffaconstitucional a definio a respeito.
do poder constituinte a responsabilidade de dizer o que compete a cada
entidade federativa e o que pode ser competncia comum, esclarecendo, nesse
ltimo caso, em que medida e de que forma se exercer essa competncia.

92 Competncias na Constituio de 1988 * Almeida

Ora, se mesmo sensvel aos reclamos por maior descentralizao o consti


tuinte atribuiu Unio todas as competncias legislativas do artigo 22, ter tido
razes fortes para isso, pouco importando, para o raciocnio que se est tentando
desenvolver, que discordemos dessas razoes. Se assim , ou seja, se houve moti
vao relevante para concentrar tais competncias em mos do legislador fede
ral, parece ilgico facultar que este as transfira, ainda que parcialmente como
ocorre na espcie.
O que o constituinte fez foi permitir que um poder constitudo excepcione a
repartio constitucional de competncias, contrariando o entendimento de que
s a Constituio pode excepcionar a prpria regra.
E nem se diga que se a Constituio pode excepcionar a prpria regra, pode
ra tambm excepcionar a regra de que s a Constituio pode excepcionar-se a
si prpria. Admitir essa possibilidade seria admitir uma regra bsica que pode ser
reformada de acordo com ela mesma, o que fere o princpio apontado por BERTRAND RUSSELL, segundo o qual um enunciado que se refere a si mesmo carece
de significado (FERRAZ JNIOR, 1988:186).
De nossa posio a respeito do tema versado poder-se- dizer que desfavo
rvel a uma descentralizao de poderes que beneficiar os Estados.
Honestamente no acreditamos que venham eles a ser mais beneficiados,
com a possibilidade de uma incerta delegao de competncias, que fica a critrio
do legislador federal, do que o eram sob a gide do direito anterior, em que a sua
competncia legislativa supletiva em certos temas privativos da Unio derivava
diretamente da Constituio.
Para demonstrar que infundada essa nossa descrena, poder-se-ia invocar o
argumento maldoso de que o constituinte de 1988, sendo a um tempo legislador
ordinrio, teria preparado o terreno para eximir-se de tarefa que, paradoxalmen
te, no gosta de desempenhar: a tarefa de legislar...
O fato que nada indica que os Estados devam esperar muito da regra do
pargrafo nico do artigo 22.
Em primeiro lugar, insista-se, trata-se ali de uma mera faculdade aberta ao
legislador federal, que dela, se quiser, poder nem fazer uso.
Em segundo lugar, h uma restrio formal explcita a ser obedecida, que
at se justifica, considerada a relevncia de uma delegao de competncias pri
vativas, mas que no deixar de dificultar a deciso a respeito. Referimo-nos
necessidade de que a delegao se opere por lei complementar, cuja aprovao
depende de quorum qualificado (maioria absoluta), sempre mais difcil de alcan
ar. Por outro lado, fazendo uma analogia com a figura da lei delegada, lembra
FERREIRA FILHO, por exemplo, que a lei complementar delegante poder, alm
de especificar o contedo da lei estadual, fixar os termos para o exerccio da dele
gao, como se d no artigo 68, 2e, da Constituio, estabelecendo parmetros
e prazos, ou ainda, exigir que, antes de se tomar eficaz, a lei estadual passe pelo

Das Competncias Privativas 9 3

crivo do Congresso Nacional, como ocorre no artigo 68, 3S, da Constituio.


Numa palavra, outros condicionamentos formais podero ainda surgir na espcie
(FERREIRAFILHO, 1990: v. I, 184).
Em terceiro lugar, finalmente, existe uma limitao de ordem material ex
pressa que restringe bastante o campo da delegao. Se, por um lado, quaisquer
das matrias de competncia privativa da Unio so delegveis, nunca ser pos
svel delegar a regulao integral de toda uma matria. A Constituio clara ao
permitir que se delegue competncia apenas para se legislar sobre questes es
pecficas das matrias arroladas no artigo 22, cabendo, assirn, lei complemen
tar autorizadora precisar os pontos sobr os quais os Estados podero legislar.
Dissemos que as matrias do artigo 22, mdiscrimnadamente, podem ser ob
jeto de delegao e sobre este ponto cabe fazer uma ressalva e uma crtica.
A ressalva diz respeito s matrias dos incisos XI, XXI, XXIV e XXVIII, Em
relao a elas entendemos que no se aplica o pargrafo nico do artigo 22,
uma vez que os Estados legislam por direito prprio sobre questes especficas,
sempre que a competncia da Unio se restringe edio de normas gerais, no
dependendo, portanto, de nenhuma delegao.
A crtica se dirige ao fato de o constituinte ter passado um verdadeiro cheque
em branco ao legislador federal, permitindo-lhe delegar aos Estados competncia
para disciplinarem questes especficas de matrias que decididamente deveram
ficar no plano normativo federal, como requisies dvis e militares em tempo
de guerra; naturalizao e nacionalidade; comrcio exterior; sistema monetrio,
entre outras. Se o constituinte no quis indicar na Constituio os casos em que
seria possvel a legislao estadual suplementai; deveria ao menos ter tido o cui
dado de excluir certas matrias da possibilidade de delegao que criou. O que
se espera que o bom senso que faltou ao constituinte presida as decises do
legislador federal nesse campo.
Questo relevante que se coloca, ainda no mbito da limitao material,
a de saber se havera impedimento a uma delegao desigual de competncias
entre os Estados. E desde logo entendendo vantajosa esta delegao desigual,
reconhecemos que, se for ela vivel, at se poder justificar a regra do pargrafo
nico do artigo 22, contra a qual antes nos manifestamos.
Pois bem, j referimos que MANOEL GONALVES FERREIRA. FILHO, ao co
mentar o Anteprojeto dos Notveis, saudava a idia de uma delegao de compe
tncias que no se fizesse nos mesmos termos relativamente a todos os Estados,
mas, ao contrrio, pudesse se fazer em ateno s peculiaridades e condies de
cada um. Comentando agora o pargrafo nico do artigo 22, categrico o mes
tre ao afirmar que a delegao poder ser feita a Estado determinado, caso em
que a norma assim editada apenas ter eficcia no territrio deste (FERREIRA
FILHO, 1990: v. 1,184).

94 Competncias na Constituio de 1988 * Almeida

De sua vez, ANNA CANDIDA DA CUNHA FERRAZ (1989:71), vislumbrando a


propsito uma limitao material implcita, adota posio contrria: finalmente,
a transferncia de competncia privativa para os Estados, mesmo para as ques
tes especficas, no poder ser desigual em nmero, profundidade ou comple
xidade, sequer para atender diversidade entre os Estados, em face do princpio
de igualdade de tratamento tradicionalmente assegurado s entidades federadas
no Brasil e no suprimido ou excepcionado pelo texto vigente.
Em que pese a autoridade de FERREIRA FILHO, acompanhamos nessa ques
to o posiciQnamento de ANNA CANDIDA, subscrevendo a fundamentao em
que se lastreia.
De fato, a regra constitucional entre ns dar-se tratamento paritrio aos
Estados, mantendo-se um federalismo simtrico. E o prprio FERREIRA FILHO
(1990: v. I, 146), referindo-se igualdade entre as pessoas de direito pblico
interno, ensina: Essa igualdade jurdica j vem estabelecida na Constituio em
seus legtimos termos, que no podem ser ampliados ou restringidos. Essa igual
dade deflui da igualdade de competncia deixada a todos os Estados, da igualdade
de competncia mnima em favor de todos os Municpios, da proibio de lana
mento de tributos sobre seus bens.
Se essa a regra no nosso sistema constitucional, o legislador federal s po
dera delegar competncias, quebrando a igualdade entre os Estados, se houves
se, na Constituio, permissivo expresso.
Era o que ocorria na Constituio de 1937, cujo artigo 17 facultava a dele
gao de competncia legislativa, por lei federal, quando a questo interessasse
a um ou alguns Estados, indicando essa redao, obviamente, que a delegao
podera ser circunscrita a certos interessados.
Nesse ponto andou melhor o constituinte de 1937. E dizemos isto porque no
concordamos com que a igualdade de tratamento seja sempre benfica para a
Federao brasileira, em que se conhecem desnveis regionais to pronunciados.
Apropsito, soam pertinentes as ponderaes deDALMODALLARI (1972:228)
ao assinalar que o tratamento igual d todos os Componentes da Federao na
prtica pode ser um mal, criando uma solidariedade forada e meramente for
mal. Isto porque a igualdade jurdica, se imposta onde no h igualdade de fato,
o comeo da injustia.
preciso no perder de vista que ao princpio da isonomia no se empresta
hoje o mesmo significado que se lhe atribua nos tempos do liberalismo clssico.
Continua-se a afirmar nas democracias ocidentais que a verdadeira igualdade
formal se alcana pelo tratamento que iguale os iguais e desiguale os desiguais,
na medida de suas desigualdades. Mas com isto no se quer mais dizer que basta
um tratamento jurdico diferenciado para iguais e desiguais, de molde a permitir
a uns e a outros a possibilidade formal de serem titulares dos direitos que a lei
lhes assegurar. Na viso moderna, para a qual se evoluiu, o que se quer que os
desiguais sejam tratados desigualmente para se pr um fim s desigualdades que
desnivelam a sociedade e comprometem a prpria dignidade da pessoa humana.

Das Competncias Privativas

9S

Tem-se, nesta perspectiva, a igualdade formal como instrumento para a realiza


o da igualdade material: a lei h de proporcionar a todos as condies que lhes
permitam desfrutar dos benefcios do desenvolvimento, encontrando, a partir de
uma efetiva igualdade de oportunidades, espao para fazer florescer as potencia
lidades individuais.
No h por que no transpor essas consideraes para o plano da organiza
o federativa, tentando-se um federalismo no-simtrico como uma forma de se
reduzirem desigualdades sociais e regionais, o que, de resto, configura um dos
objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, nos termos do artigo
3a, III, da Constituio.
Alis, certo que na Constituio existem disposies voltadas concretiza
o desse objetivo, que importa, necessariamente, um tratamento diferenciado
entre as unidades federadas.
Assim, o artigo 43, 2a, prev incentivos regionais, tema a que retoma o
artigo 151,1, admitindo a concesso de incentivos fiscais destinados a promover
o equilbrio do desenvolvimento socioeconmico entre as diferentes regies do
Pas; o artigo 159,1, c, prev um fundo de participao tributria especial para
aplicao em programas de financiamento ao setor produtivo das Regies Norte,
Nordeste e Centro-Oeste, ficando assegurada ao semi-rido do Nordeste a me
tade dos recursos destinados Regio; o artigo 161, II, prev o estabelecimento
de normas sobre a entrega dos recursos de que trata o artigo 159, com vistas a
promover o equilbrio socioeconmico entre os Estados e entre os Municpios.
Hido, em resumo, pressupondo critrios desiguais para realizar a igualizao
entre unidades desiguais (AFONSO DA SILVA, 1989:518).
Nessa linha de raciocnio, j que se inclinou pela delegao de competncias
de que estamos a cuidar, bem podera o constituinte ter autorizado expressamen
te que ela se fizesse de modo desigual, em ateno s disparidades estaduais,
prestando-se a uma desejvel flexibilizao do federalismo brasileiro. Perdeu-se,
infeizmente, a oportunidade.

7.3 Das competncias privativas dos Municpios

7.3.1 A posio dos Municpios na Federao brasileira


Dirimindo antiga controvrsia que se travava sobre a qualificao dos Mu
nicpios como integrantes da Federao, a Constituio de 1988 no hesitou em
posicion-los nessa condio, ao declarar, logo no artigo I a, que a Repblica Fe
derativa do Brasil formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e
do Distrito Federal.
Rendeu-se o constituinte tese municipalista, advogada por muitos e emi
nentes doutrinadores, com destaque, entre outros, para HELY LOPES MEIRELLES
(1981:15ss), enftico na sustentao do Municpio com detentor das mesmas
caractersticas do Estado-membro na organizao federativa brasileira.

96

Competncias na Constituio de 1983 - Almeida

certo que, com respeitveis argumentos, publicista do porte de JOS AFON


SO DA SILVA (1989:408) rejeita esta tese, negando ao Municpio a condio de
entidade federativa e rechaando a idia de uma Federao de Municpios.
O fato, porm, que, no Brasil, salvo restries episdicas, a autonomia po
l tico-administrativa dos Municpios obteve reconhecimento constitucional des
de 1891,13 autorizando a afirmao de que a nossa Federao, desde o bero,
desenvolveu-se em trs planos, nela se identificando no a tradicional diviso
entre ordem central e ordens estaduais, mas uma trplice estrutura que compreen
de a ordem central, a ordem estadual e a ordem municipal.
Assim, o federalismo brasileiro , corresponde ao que CHARLES DURAND
(1965:193) denomina federalismo de duplo grau, caracterizado pelo fato de que
no s o Estado-membro, mas tambm o ente poltico local, possui competncia
e autonomia irredutveis, salvo por emenda constitucional.14
Se assim sempre foi, o constituinte de 1988, ao inciuir expressamente os
Municpios no artigo I a, e tambm no artigo 18, em que cuidou da organizao
poltico-administrativa do Estado brasileiro, mais no fez do que ceder diante de
uma realidade histrica.
E, como corolrio desta postura, no podera deixar de conferir-lhes a ca
pacidade de auto-organizao que lhes faltava,15 de modo a tomar completa a
autonomia municipal.
13 0 reconhecimento dessa autonom ia na primeira Constituio republicana, embora no expl
cito, pde ser extrado de seu artigo 60, por via interpretativa, o que elucida DALMO DE ABREU
DALLAR (1976:73) na seguinte passagem;
Numa linguagem relativamence vaga, mas suficiente para que se compreendesse que os Muni
cpios deveram ter um a esfera de ao autnom a, disps o artigo 68 da Constituio de 1891:
Os Estados organizar-se-o de forma que fique assegurada a autonomia dos Municpios em tudo
quanto respeite ao seu peculiar interesse/ Talvez a necessidade de usar um a frmula vaga para
no despertar resistncia justifique essa redao, mas na verdade ela contm evidente imperfeio.
Com efeito, quando o artigo 68 diz que o Municpio ter autonom ia est assegurando que ele ter
governo prprio. E com a expresso 'em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse' est defi
nindo uma rea de competncia. A conjugao dessas idias leva, como foi logo reconhecido pelos
tericos e pela jurisprudncia, concluso de que a autonom ia municipal se deveria caracterizar
pela existncia de um governo escolhido pelos prprios nmncipes e que teria competncia exclusi
va para todos os assuntos de peculiar interesse municipal."
14 Outro exemplo de federalismo de duplo grau oferecido por DURAND era o da Federao sovi
tica, como estruturada nas Constituies de 1936 e 1977, segundo as quais as Repblicas Federadas
tinham de conter as Repblicas Autnomas, as Regies Autnomas e os Territrios Autnomos,
dando-lhes os prprios textos constitucionais regras sobre sua estruturao orgnica, eleio e
competncias mnimas.
15 Ao tempo da Constituio de 1967, parte da doutrina j entendia que os Municpios tinham
capacidade auto-organizatria. A inaoria dos autores, porm, com o aval da jurisprudncia, sus
tentava que, falta de previso constitucional expressa a respeito, a organizao dos Municpios
se inclua na esfera dos poderes remanescentes dos Estados. E o certo que, salvo no Rio Grande
do Sul onde os Municpios elaboravam as suas Cartas Prprias, o mesmo tendo acontecido com os
Municpios de Curitiba e Salvador, as leis orgnicas municipais eram elaboradas pelas Assemblias
Legislativas dos Estados.

Das Competncias Privativas

97

Hoje o prprio Municpio que elabora sua lei orgnica, dentro dos parme
tros fixados pelo artigo 29 da Constituio, mantendo, de outra parte, a capa
cidade de autogovemo, pela eletividade do Prefeito e dos Vereadores; a capaci
dade de autolegislao, mediante a elaborao das leis sobre as matrias de sua
competncia, e a capacidade de auto-administrao, que o habilita a organizar, a
manter e a prestar os servios de interesse local.

7.3.2 As competncias municipais na Constituio de 1988.

Consideraes de ordem geral


Afastando-se, em parte, da tcnica tradicional, a Constituio de 1988 no se
limitou a demarcar a rea das competncias municipais circunscrevendo-as ca
tegoria genrica dos assuntos concernentes ao peculiar interesse do Municpio.
Foi mantida, sim, uma rea de competncias privativas no enumeradas,
uma vez que os Municpios legislaro sobre os assuntos de interesse local (art.
3 0 ,1). Todavia, o constituinte optou - e aqui est a diferena em relao tcnica
anterior - por discriminar tambm certas competncias munici pais exclusivas em
alguns dos incisos do artigo 30 e em outros dispositivos constitucionais.
Destarte, pode-se dizer das competncias reservadas dos Municpios, que
parte delas foi enumerada e outra parte corresponde a competncias implcitas,
para cuja identificao o vetor ser sempre o interesse locai.
J se percebe, pois, que muito da problemtica das competncias municipais
gira necessariamente em tomo da conceituao do que seja esse interesse local,
que aparece na Constituio substituindo o peculiar interesse municipal do di
reito anterior.
A respeito desta ltima expresso j se solidificara toda uma construo dou
trinria, avalizada pela jurisprudncia de nossos Tribunais, no sentido de fazer
coincidir o peculiar interesse com o interesse predominante do Municpio.
HELY LOPES MEIRELLES (1981:86) bem explicita o porqu dessa equiva
lncia:
Peculiar interesse no interesse exclusivo do Municpio; no inte
resse privativo da localidade; no interesse nico dos muncipes. Se se
exigisse essa exclusividade, essa privatividade, essa unicidade, bem redu
zido ficaria o mbito da administrao local, aniquilando-se a autonomia
de que faz praa a Constituio. Mesmo porque no h interesse municipal
que o no seja reflexamente da Unio e do Estado-membro, como tam
bm no h interesse regional ou nacional, que no ressoe nos Municpios,
como partes integrantes da Federao brasileira, atravs dos Estados a que
pertencem. O que define e caracteriza o peculiar interesse', inscrito como
dogma constitucional, a predominncia do interesse do Municpio sobre
o Estado ou a Unio. (Grifos no original.)

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98

Competncias na Constituio de 1988 * Almeida

No mesmo sentido a lio de SAMPAIO DRIA (1928: v. XXIV 419):


O entrelaamento dos interesses dos Municpios com os interesses
dos Estados, e com os interesses da Nao, decorre da natureza mesma
das coisas. O que os diferencia a predominncia e no a exclusividade
(Grifos do autor.)
Caber a mesma interpretao relativamente ao interesse local a que se
refere a Constituio de 1988?
No, a resposta que d MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO
(1990: v. I, 218): O texto em estudo refere-se a interesse local* e no mais
a peculiar interesse. Foroso concluii; pois, que a Constituio restringiu
a autonomia municipal e retirou de sua competncia as questes que, em
bora de seu interesse tambm, so do interesse de outros entes."
Outros autores tendem a manter a exegese antiga. Diz, por exemplo, DIOGO
DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO (1988:140), comentando o ainda projeto de
Constituio aprovado em primeiro tumo:
Finalmente, a competncia municipal, tradicionalmente no enume
rada nas cartas anteriores, passa a ser parcialmente enumerada: os incisos
III, I\ MVI, VII, v m e IX discriminam competncias especficas municipais*
enquanto o inciso I, sob o conceito-chave de reserva de interesse local,
autoriza a edio de quaisquer leis em que predomine este interesse. A
predominncia e no a exdusividade continua sendo, portanto, a justa
interpretao desse novo conceito que substitui o tradicional peculiar inte
resse, que remontava ao artigo 68 da primeira Constituio republicana.
(Grifos no original.)
Da mesma forma observa CELSO BASTOS (1989:277):
Cair, pois, na competncia municipal tudo aquilo que for de seu in
teresse local. evidente que no se trata de um interesse exclusivo, visto
que qualquer matria que afete uma dada comuna findar de qualquer
maneira, mais ou menos direta, por repercutir nos interesses da comunida
de nacional. Interesse exclusivamente municipal inconcebvel, inclusive
por razes de ordem lgica: sendo o Municpio parte de uma coletividade
maioi; o benefcio trazido a uma parte do todo acresce a este prprio todo.
Os interesses locais dos Municpios so os que entendem imediatamente
com as suas necessidades imediatas, e, indiretamente, em maior ou menor
repercusso, com as necessidades gerais,"
HELY LOPES MEIRELLES (1989:672), escrevendo j sob a gide da Consti
tuio de 1988, lembra que a autonomia do Municpio est assegurada para os

Das Competncias Privativas

99

assuntos de interesse local; e analisando essa autonomia em seus diversos aspec


tos, continua a falar de interesse peculiar, dando a entender que no alterou
seu entendimento anterior.
Muito embora a renncia a essa tradicional expresso autorize supor que se
tenha desejado alterar o critrio definidor do interesse que delimita as compe
tncias municipais, parece-nos vlido sustentar, na espcie, que a mudana da
letra no equivale a uma mudana no esprito da Constituio.
Como ocorre relativamente a outras inovaes de nomenclatura, talvez aqui
o constituinte apenas no tenha resistido ao impulso de deixar sua marca, prefe
rindo vestir com outras palavras idia anteriorment traduzida sob formulao
diversa.
De fato, a leitura do artigo 30 mostra que as matrias ali enumeradas como
de competncia dos Municpios guardam pertinncia tambm com interesses das
demais unidades federadas.
inegvel que mesmo atividades e servios tradicionalmente desempenha
dos pelos Municpios, como transporte coletivo, polida das edificaes, fiscaliza
o das condies de higiene de restaurantes e similares, coleta de lixo, ordenao
do uso do solo urbano etc., dizem secundariamente com o interesse estadual e
nadonal.
At na esfera tributria no deixa de haver essa repercusso. Exemplo disso
fornece o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana que poder ser
progressivo no tempo de forma a assegurar o cumprimento da funo social da
propriedade, que no questo de interesse exdusivamente local.16
Acreditamos, portanto, que acabar prevalecendo, por mais consentneo
com a realidade das coisas, o entendimento de que as competndas prprias dos
Munidpios so as relativas aos assuntos de predominante interesse local.
Seja qual for a orientao que se preferir, o fato, porm, que sempre po
der haver situaes de difcil enquadramento, quando os interesses de mais de
uma esfera se entrelaarem com peso igual. Diante de inevitveis impasses desta
ordem, s mesmo ao Poder Judicirio caber dizer a quem compete disciplinar a
matria ou executar a tarefa.
Quanto forma de apresentao das competndas municipais, preferiu o
constituinte englobar num mesmo artigo as competncias legislativas e materiais,
privativas e concorrentes, abandonando a tcnica mais racional de separar essas
modalidades em artigos diferentes.
Assim que nos incisos I e II do artigo 30 cuida-se, respectivamente, da competnda legislativa privativa, que o Munidpio exercer em relao aos assuntos
de seu interesse, e da competnda legislativa concorrente, cabendo-lhe suple
mentar a legislao federal e estadual, no que couber.
16

Cf. art. 156, I a c/c art. 182, 4, n, da Constituio Federal.

100

Competncias na Constituio de 1988 * Almeida

Do mesmo inciso I do artigo 30 deflui a existncia de uma rea de compe


tncias materiais privativas, compreendendo exatamente os assuntos de inte
resse local sobre os quais dever legislar o Municpio. E nos incisos III, IV V e
VIII esto previstas outras competncias materiais privativas, que adiante sero
examinadas.
Por outro lado, temos para ns que as competncias previstas no inciso VI
(manter programas de educao infantil e de ensino fundamental),17 no inciso
VII (prestar servios de atendimento sade da populao) e no inciso IX (pro
mover a proteo do patrimnio histrico-cultural local) no so exclusivas do
Municpio, inscrevendo-se na rea das competncias materiais comuns. Quanto
educao, certo que, nos termos do artigo 211, 2a,18 os Municpios atuaro
prioritariamente na rea do ensino fundamental e infantil. Mas isto no significa,
por exemplo, que os Estados no possam atuar nessa rea, posto ser a educao
dever do Estado, cabendo ao Poder Pblico de todas as esferas organizar em regi
me de colaborao os seus sistemas de ensino. Quanto sade, j se lembrou em
vrias oportunidades que assunto de competncia comum, alis expressamente
includo no rol do artigo 23, o que dispensaria a previso do artigo 30, inciso VII.
E o mesmo vale dizer em relao proteo do patrimnio histrico-cultural,
tambm arrolada como competncia comum no artigo 23.
Cabe, por fim, relembrar que, afora o artigo 30, outros dispositivos da Cons
tituio trazem previses esparsas sobre competncias municipais como se ver
opportuno tempore.

7,3.3 Competncias materiais privativas dos Municpios


Aceito como vlido o critrio do interesse local predominante para a fixao
das competncias materiais privativas dos Municpios, natural que a maior par
te dessas competncias no seja enumerada na Constituio. Isto porque, como
explica HELY LOPES MEIRELLES (1981:295), a atividade humana multifria e
o progresso pe, da-a-dia, novos recursos disposio do homem e da socieda
de, para a satisfao de suas necessidades e de seu conforto.
Pode surgir, portanto, a necessidade de que novos servios sejam prestados
peio Municpio, no convindo estratifcar no texto constitucional o seu rol de
competncias, A matria mais apropriadamente dever ser desenvolvida nas Leis
Orgnicas que doravante os prprios Municpios editaro.
Vimos, porm, que a Constituio, no artigo 30, explicita ela mesma, de modo
no taxativo, certas competncias poltico-administrativas dos Municpios. So as
que constam dos incisos III, W, V e VIII, a saber, competncia para arrecadar os
tributos municipais, aplicar suas rendas, prestar contas e publicar balancetes;
17 Redao do inciso VI do art. 30 dada pela Emenda Constitucional n 53, de 19 de dezembro de
2006. O texto original mencionava "educao pr-escolar e de ensino fundam entar.
18 Redao do art. 211, 2a, dada pela Emenda Constitucional nfl 14, de 12 de setembro de 1996.
O texto original mencionava "ensino fundam ental e educao pr-escolar.

Das Competncias Privativas

101

organizar e suprimir distritos; organizar e prestar os servios pblicos locais;


promover, no que couber, o ordenamento territorial, mediante planejamento e
controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano.
Comenta, com acerto, FERREIRA FILHO (1990: v. I, 219-221), que se trata
de previses at certo ponto desnecessrias e redundantes, ou porque encontram
base em outros dispositivos constitucionais (como o art. 156 que cuida do poder
de tributar do Municpio) ou porque decorrem iniludivelmente da autonomia
municipal. De feto, so corolrios necessrios dessa autonomia a instituio e
a arrecadao de tributos e a aplicao das rendas municipais; a criao, orga
nizao e supresso de distritos, que so circunscries administrativas munici
pais; ou ainda a organizao dos servios pblicos locais. Portanto, a enunciao
dessas competncias demonstra menos a preocupao de elidir dvidas quanto
a serem, por sua natureza, competncias municipais, mais servindo de pretexto
para o constituinte passar alguns lembretes, como diz FERREIRA FILHO. Assim
o de que dever haver prestao de contas sobre a aplicao das rendas; o de que
a prestao dos servios pblicos pode ser feita sob regime' de concesso ou per
misso, ou o de que a ordenao do territrio urbano deve ser planejada.
Como adverte, de outra parte, CELSO BASTOS (1989:278), as competncias
expressas no artigo 30 no devem estimular uma viso exageradamente gran
diosa da autonomia municipal, porque diversas matrias a explicitadas sofrem
a restrio de uma normatividade superior. o caso do inciso V que comete ao
Municpio a organizao do transporte coletivo, sendo certo, porm, que Unio
cabe editar diretrizes para os transportes urbanos. tambm o caso do inciso
VII, relativo ordenao do territrio, que dever respeitar os planos nacional e
regional sobre a matria.
Dissemos, por fim, que outras disposies constitucionais cuidam de compe
tncias materiais do Municpio. Sirvam de exemplo o artigo 144, 8Q, em que
se atribui aos Municpios competncia para constiturem, a seu critrio, guardas
municipais destinadas proteo de seus bens, servios e instalaes, e o artigo
182 em que se confere ao Municpio a execuo da poltica de desenvolvimen
to urbano, colocando-se como instrumento bsico dessa poltica o plano diretor
aprovado pela Cmara Municipal e obrigatrio para cidades com mais de vinte
mil habitantes.

7.3.4 Competncias legislativas privativas do Municpio


Que o Municpio tenha competncia para legislar sobre os assuntos de seu
interesse parece hoje fato absolutamente natural.
No entanto, j houve tempo em que se contestou a funo legislativa do Mu
nicpio.
,
Jurista da maior autoridade, como foi o Ministro CASTRO NUNES, em jul
gamento de 1948, que marcou os rumos da jurisprudncia do Supremo Tribunal
Federal sobre as imunidades dos Vereadores, perfilhou, por exemplo, a tese de
que as Cmaras Municipais no exerciam o poder de legislar no sentido constitu

102

Competncias na Constituio de 19a8 Almeida

cional. E explicava: Materialmente todas as deliberaes tomadas por disposio


geral e que tenham fora coatva so leis. Entram assim na qualificao de leis,
materiais at os regulamentos e seus desenvolvimentos secundrios, as portarias
e instrues... desse ponto de vista que se pode dizer que os Municpios legis
lam, o que apenas significa que exercem funes legislativas ou paralegislativas.
Lei, somente a que emana dos parlamentos, titulares que so do poder legisla
tivo. esse o conceito orgnico ou formal. Aos olhos da Constituio por esse
critrio que se h de medir o poder Iegferante na rbita federal e, por compre
enso, na estadual.19
Na mesma ocasio, o Ministro HAHNEMANN GUIMARES, vencido, defen
deu ponto de vista contrrio. No o impressionava a distino entre lei material
e lei formal. Para ele, as imunidades parlamentares deveram ser estendidas a
quem quer que exercesse funo legislativa. E esclarecia: a funo legislativa
essencialmente do mesmo carter No se pode recusar s Cmaras de vereadores
que elas exeram Poder Legislativo, reduzido a certos limites.
Em doutrina vrios autores refutaram, e bem, a tese de que as Cmaras Mu
nicipais no exercem funo legislativa. Disse, por exemplo, BARBOSA LIMA
SOBRINHO (1966:140), sempre a propsito das imunidades dos Vereadores:
No h funo legislativa mais caracterstica de uma casa representativa que o
exerccio do poder tributrio, fonte de onde vieram os maiores parlamentos, na
formao do direito pblico moderno. As leis urbansticas no raramente condi
cionam, e limitam, o prprio direito de propriedade. Como os regulamentos de
sade pblica podem traduzir comandos, que so leis para todos os efeitos, pela
obrigatoriedade e pela aplicao generalizada.
Perdidos na distncia os ecos do perodo de nossa Histria, em que se falava
em posturas, no em leis municipais, no faz mais sentido discutir se o Munic
pio tem ou no tem competncia legislativa.
Pelo sim, pelo no, preferiu o constituinte expressamente proclamar que o
Municpio legisla, e com exclusividade, sobre os assuntos de interesse local.
Como j sabemos, salvo uma ou outra meno especfica lei municipal
como suporte de atividades administrativas, trata-se de competncia no enume
rada na prpria Constituio e que dever conhecer maior detalhamento nas leis
de organizao municipal.
Trazendo o exemplo da Lei Orgnica do Municpio de So Paulo, nela se
prev no artigo 13 um vasto elenco de competncias legislativas, afora previses
esparsas em muitos outros dispositivos ao longo do texto.
Cumpre reiterar, por fim, que no mbito de sua competncia constitucional o
Municpio exerce a funo de legislar sem submisso hierrquica, sendo inconsti
tucionais a lei estadual e a lei federal que, desbordando dos limites das respecti
vas competncias, invadirem o campo da competncia municipal.
19 O acrdo pertinente, proferido quando do julgamento do pedido de habeas corpus ns 30.256, est
publicado na Revista Forense, vol. 120, p. 213 ss. Para maiores esclarecimentos sobre o tema, conferir
de nossa autoria Imunidades parlamentares. Braslia: Cmara dos Deputados, 1982. p. 194 ss.

Das Comptncias Privativas

103

7.4 Das competncias privativas dos Estados


7.4.1 Consideraes de ordem geral
Com relao aos Estados no se alterou a regra antiga de se demarcar, por
excluso, o seu campo de competncias privativas. Ser dos Estados tudo o que
no se incluir entre as competncias enumeradas ou implcitas da Unio e dos
Municpios, nem nddir no campo das vedaes constitucionais que limitam a
atuao das entidades federadas. Vale dizer, continuaram com os Estados os po
deres remanescentes ou residuais.
Essa orientao est resumida no I a do artigo 25 da Constituio em que
se l: So reservadas aos Estados as competncias que no lhes sejam vedadas
por esta Constituio.
Por outro lado, com menos mincias, verdade, do que se nota relativamen
te s competncias parcialmente enumeradas dos Municpios, a Constituio no
deixou de discriminar algumas competncias dos Estados, como as previstas nos
2a e 3a do artigo 25 e no 4a do artigo 18.
Conhecendo as competncias exclusivas da Unio e dos Municpios, preci
so, para balizar a rea das competncias reservadas aos Estados, examinar ainda
o que lhes foi vedado pela Constituio.
E mais: importa conhecer os condicionamentos impostos pelo constituinte
atuao dos Estados dentro da sua esfera prpria de competncias. Como se ano
tou antes, ressentiam-se eles, na vignda da Constituio anterior, de profundas
restries sua capacidade de auto-organizao. Relembre-se que o artigo 13 e
o artigo 200 combinados manietavam de tal forma o poder constituinte estadual
que praticamente no lhe restava outra alternativa seno fazer das Constituies
dos Estados quase que meras reprodues da Constituio Federal.
E isto acabava por se refletir sobre as competndas estaduais, tolhido o poder
constituinte decorrente no diredonamento, sobretudo, das atividades do legisla
dor ordinrio. Quer dizer, mesmo no exerccio da competncia legislativa exdusiva, tinha o legislador que se pautar por regras preestabelecidas de observnda
obrigatria, que restringiam a sua liberdade de ao.
Antes, pois, de passar s competndas materiais e legislativas privativas dos
Estados, verifiquemos as vedaes e condidonamentos a que eles se submetem
na atualidade.

7.4.2 Vedaes constitucionais atuao das entidades federadas


Dentre as vedaes postas pela Constituio atuao dos integrantes da
Federao algumas tm por objetivo assegurar a convivncia harmoniosa dos
homens em sodedade, outras a convivncia harmoniosa dos prprios entes fede
rativos entre si.

10 4

Competncias na Constituio de 1988 * Almeida

Assim, que, no primeiro caso, probe-se por exemplo Unio, aos Estados,
ao Distrito Federal e aos Municpios estabelecer cultos religiosos ou igrejas, em
baraar-lhes o funcionamento ou manter com eles ou seus representantes rela
es de dependncia ou aliana, ressalvada, na forma da lei, a colaborao de
interesse pblico (art. 1 9 ,1); recusar f aos documentos pblicos (art. 19, II);
criar distines entre brasileiros (art. 19, III, primeira parte); exigir ou aumentar
tributo sem lei que o estabelea (art. 150, I); instituir tratamento desigual entre
contribuintes que se encontrem em situao equivalente, proibida qualquer dis
tino em razo de ocupao profissional ou funo por eles exercidas (ar 150,
II); cobrar tributos em relao a fatos geradores ocorridos antes do incio da'
vigncia da lei que os houver institudo ou aumentado (art. 150, III, a); cobrar
tributos no mesmo exerccio financeiro em que haja sido publicada a lei que os
instituiu ou aumentou (art. 150, m, b); utilizar tributos com efeito de confisco
(art. 150, IV); estabelecer limitaes ao trfego de pessoas ou bens por meio de
tributos interestaduais ou intermuniripais (art. 150, V); instituir impostos sobre
templos de qualquer natureza, sobre patrimnio, renda ou servios dos partidos
polticos, inclusive suas fundaes, das entidades sindicais dos trabalhadores, das
instituies de educao e de assistncia social sem fins lucrativos, sobre livros,
jornais, peridicos e o papel destinado sua impresso (art. 150, VI, alneas <fb
a d). Veda-se ainda, Unio, instituir tributo que no seja uniforme em todo o
territrio nacional (art. 151,1, primeira parte) e aos Estados, ao Distrito Federal e
aos Municpios estabelecer diferena tributria entre bens e servios de qualquer
natureza, em razo de sua procedncia ou destino (art. 152).
Em todas essas hipteses fica claro o desgnio do constituinte de prestigiar
certos direitos fundamentais, como a liberdade de conscincia, de crena e de cul
to (art. 19,1, e art. 150, VI, b); a liberdade de associao poltica e sindical (art.
150, VI, c); a liberdade de ensino (art. 150, VI, c); a liberdade de pensamento
e de informao (art. 150, VI, d). Revela-se tambm o intuito de fazer prevalecer
os princpios da igualdade e da legalidade, primordiais no Estado de direito.
Quanto coexistncia harmnica entre os integrantes da Federao, ela o
objetivo colimado com a previso de que a Unio, os Estados, o Distrito Federal
e os Municpios no podero criar preferncias entre si (art. 19, III, in fine) ou
instituir impostos sobre o patrimnio, renda, ou servios uns dos outros (art. 150,
VI, a) . O mesmo se diga da vedao que impede a Unio de instituir tributo que
implique distino ou preferncia em relao a Estado, ao Distrito Federal ou a
Municpio, em detrimento de outro, admitida a concesso de incentivos fiscais
destinados a promover o equilbrio do desenvolvimento socioeconmico entre as
diferentes regies do Pas (art. 151,1, segunda parte); ou de tributar a renda das
obrigaes da dvida pblica dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
bem como a remunerao e os proventos dos respectivos agentes pblicos, em
nveis superiores aos que fixar para suas obrigaes e para seus agentes (art. 151,
II); ou ainda de instituir isenes de tributos da competncia dos Estados, do
Distrito Federal ou dos Municpios (art. 151, III).

Das Competncias Privativas

105

Cabe lembrar, na mesma ordem de consideraes, que a regra a no-interveno da Unio nos Estados ou nos Municpios localizados nos Territrios
Federais, bem assim a no-interveno dos Estados em seus Municpios, exceto
nas hipteses taxativas dos arts. 34 e 35 da Constituio.
todo um conjunto de proibies estabelecidas com vistas aplicao da
regra isonmica nas relaes federativas, regra esta a que a Constituio coloca,
no entanto, temperamentos j examinados em outra oportunidade, voltados a
aplainar desnivelamentos regionais.

7.4.3 Condicionamentos autonomia estadual


Sendo os Estados-membros da Federao entidades autnomas, inevitvel
que conheam limitaes prprias dessa condio, certo como autonomia
inerente o exerccio de poderes segundo balizamento fixado pelo poder sobera
no. Sua esfera de autodeterminao, em outras palavras, predeterminada pela
Constituio,
Importa, no momento, verificar em que termos isto se d no ordenamento
constitucional em vigor. Na verdade, o que mais de perto interessa, por estarmos
tratando das competncias materiais e legislativas privativas dos Estados, a
questo da autonomia nos seus aspectos de auto-administrao e autolegislao.
Mas o problema do equilbrio federativo tem a ver tambm com a auto-organizao e o autogovemo dos Estados, razo por que no demais uma apreciao
tambm dos limites a propsito existentes na Constituio.
A auto-organizao e a autolegislao dos Estados foram asseguradas no caput do artigo 25.
Esclarecendo, desde logo, que no existe no novo texto constitucional dispo
sio equivalente do artigo 200 da Constituio anterior, encontra-se no aludi
do artigo 25 o sucedneo do artigo 13 daquela Constituio. E a se nota que o
constituinte abandonou a longa relao de princpios e regras que, nos termos do
artigo 13, eram de observncia necessria pelos Estados ao se auto-organizarem,
voltando a uma formulao genrica, como a da Constituio de 1891, ao afirmar
que os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que adotarem,
observados os princpios desta Constituio.
Ao tempo da primeira Constituio republicana, percebeu-se que o laconismo dessa formula, vocacionada, em tese, a abrir horizontes amplos para a autoorganizao dos Estados, podera gerar efeito inverso, em funo do subjetivismo
na identificao de quais seriam os princpios constitucionais que os Estados teriam de respeitar. Para maior clareza, procedeu-se indicao desses princpios
por ocasio da reforma constitucional de 1926, Foram eles relacionados como de
observncia obrigatria, sob pena de interveno federal, no artigo 62, II, alneas
a at 1.

106

Competncias na Constituio de 1988 Almeida

As Constituies subseqentes continuaram a assim tratar a matria, enume


rando cada uma delas o rol de princpios cujo desatendimento ensejaria a medida
interventiva. Na anterior, o artigo 13 alm de se referir, por remisso, queles
princpios, que tinham assento no artigo 10, VII, explicitou outros e tambm nor
mas de reproduo necessria.
Para se saber agora, em face do artigo 25, que princpios condicionam a autoorganizao dos Estados, o caminho inicial j conhecido. H que se perquirir os
constantes do artigo 34, que cuida da interveno federal. Esto eles no inciso VII
daqule dispositivo: forma republicana, sistema representativo e regime demo
crtico; direitos da pessoa humana; autonomia municipal e prestao de contas
da administrao pblica direta e indireta. Do inciso IV do artigo 34 deflui ainda
a obrigatoriedade do respeito ao princpio da separao dos Poderes, medida
que se estabelece a possibilidade de interveno nos Estados para garantir o
livre exerccio de qualquer dos Poderes nas Unidades da Federao,
Vrios desses princpios - alm do princpio federativo - constam tambm do
artigo 60, 4a, como princpios intangveis sequer pelo poder constituinte federal
de reforma, por constiturem o fulcro da organizao constitucional do Pas. De
fato, os direitos da pessoa humana, previstos no artigo 34, VII, b, aparecem sob
a rubrica direitos e garantias individuais, no artigo 60, 49, IV De outro lado,
o voto direto, secreto, universal e peridico, enunciado no artigo 60, 4a, II,
uma decorrncia da forma republicana, do sistema representativo e do regime
democrtico, a que se alude no artigo 34, V, a. E o princpio da separao
dos Poderes, que se inscreve no artigo 60, 48, III, encontra correspondncia na
previso do livre funcionamento dos Poderes estaduais, objeto do artigo 34, IV
como j se viu, e tambm de outras disposies da Constituio referentes aos
Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio dos Estados. Ora, se tais princpios
constituem o fulcro da organizao constitucional, bvio que, com exceo da
forma federativa, que no se aplica estruturao do Estado-membro, os demais
no poderam deixar de obrigar o constituinte estadual.
No s princpios, mas tambm certas regras da Constituio Federal condi
cionam a auto-organizao dos Estados.
A leitura isolada do artigo 25 faz supor que se tenha propiciado a estes uma
autonomia maior do que efetivamente lhes concede a Constituio. De fato, em
alguns temas pode-se at dizer que a amai Constituio restringe mais essa au
tonomia.
o que ocorre com as limitaes postas auto-organizao e ao autogoverno dos Estados, atravs de normas que MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO
(1990: v. I, 203) chama de pr-ordenao institucional, por definirem a estrutu
ra das instituies estaduais. Sabe-se que o autogovemo se traduz na capacidade
de escolha dos prprios dirigentes. Pois bem, no se retira dos Estados essa capa
cidade. Mas o artigo 27, por exemplo, j disciplina em pormenor a composio
do Legislativo estadual, fixa a durao dos mandatos eletivos e dispe sobre os

Das Competncias Privativas

107

subsdios dos Deputados estaduais. Da mesma forma o artigo 28 dita as regras


para a eleio dos Governadores, estabelece a durao de seu mandato e dispe
sobre a perda do mesmo. Por igual o artigo 125 estabelece normas sobre a organi
zao da Justia estadual, o artigo 126 traz norma especfica sobre a competncia
dos juizes estaduais de entrncia especial para as questes agrrias e o artigo 98
impe a criao, nos Estados, de juizados especiais para julgamento de causas c
veis de menor potencial ofensivo e tambm a criao de justia de paz, descendo
a mincias sobre seu funcionamento.
Em outros temas so regras de extenso normativa, para continuar acom
panhando FERREIRA FILHO, que moldam as instituies estaduais. Nesses casos,
estendem-se aos Estados as normas que presidem instituies federais.
^
E o que ocorre em relao fiscalizao contbil, financeira e oramentria:
o artigo 75 da Constituio expressamente prev que as normas relativas a esse
rema aplicam-se, no que couber, organizao, composio e fiscalizao dos
Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e
Conselhos de Contas dos Municpios.
o que se d tambm em relao s regras aplicveis aos Deputados estadu
ais sobre sistema eleitoral, inviolabilidade, imunidades, remunerao, perda de
mandato, licenas, impedimentos e incorporao s Foras Armadas. De fato, nos
termos do artigo 27, I a, estendem-se aos parlamentares dos Estados, em tais
domnios, as regras estabelecidas na Constituio Federal para os parlamentares
federais.
Registram-se ainda limitaes advindas de regras de subordinao normati
va, que FERREIRA FILHO (1990: v. I, 203) explica serem aquelas que, presen
tes na prpria Constituio e direcionadas por ela a todos os entes federativos
(Unio, Estados, Municpios), predefinem o contedo da legislao que ser edi
tada por eles. E isto, ou orientando positivamente tal contedo (mandando que
siga determinada linha), ou negativamente (proibindo que adote certas normas
ou solues).
Os exemplos que se podem oferecer evidenciam limites capacidade de
auto-administrao e, paralelamente, capacidade de autolegislao dos Esta
dos. Entre outras normas do gnero, citem-se os artigos 37 a 39, dispondo sobre
Administrao Pblica; o artigo 132, sobre a representao judicial e a consulto
ria jurdica dos Estados atravs de suas Procuradorias Gerais; o artigo 134, sobre
a Defensoria Pblica dos Estados; o artigo 144, 4a a 7-, sobre as polcias civis
e militares estaduais.
A propsito da auto-organizao de novos Estados, merece por fim registro es
pecial o artigo 235, das Disposies Constitucionais Gerais, que desce aos mnimos
detalhes da organizao que devem adotar nos dez primeiros anos de sua criao.
r

No pouca coisa, conforme se v, assistindo razo a FERREIRA FILHO


quando, diante de tantas limitaes explcitas entende no ser vlida a imposi

108 CompecnciHs na Constituio de 1988 * Almeida

o ainda de princpios implcitos autonomia dos Estados. Pondera o insigne


professor:
Sem dvida, o exame do texto constitucional mostrar, por induo,
a existncia de outros princpios a inform-lo. Sero, sobretudo, princpios
no sentido de normas generalssimas, em que se subsumem as normas de
finidoras ou reguladoras de institutos constitucionais.
Tais princpios implcitos, na verdade, so sempre duvidosos, medi
da que padecem de subjetivismo (pois cada jurista acaba por estabelecer a
sua relao de princpios implcitos), o que enfraquece a sua respeitabili
dade cientfica.
Cabe apontar, todavia, que esses princpios implcitos' no podem ser
invocados como limitadores da autonomia dos Estados. Se a Constitui
o explicitamente enumera limitaes, se estas limitaes, como excees
que so, devem ser interpretadas restritivamente, descabido pretender que
outros princpios tambm sejam imperativos para os Estados-membros
(FERREIRA FILHO, 1990: v. I, 202).

7.4.4 Competncias materiais privativas dos Estados


Com toda a compresso sofrida, de um lado pelo peso das extensas compe
tncias da Unio e das competncias dos Municpios, de outro lado pelas veda
es e condicionamentos que derivam da Constituio, continuou bastante redu
zida a rea de competncias materiais exclusivas dos Estados.
Como competncia material explcita, nos termos do artigo 25, 2a, com
a redao dada pela Emenda Constitucional na 5/95, cabe aos Estados explo
rar diretamente ou mediante concesso os servios locais de gs canalizado, na
forma da lei. J se sabe ser monoplio da Unio a pesquisa e a lavra das jazidas
de gs natural. Assim, para conciliar os arts. 177,1, e 25, 22, deve-se entender
que a Unio, aps pesquisar e lavrar as jazidas de gs natural, que so de sua
propriedade (art. 176), outorgar aos Estados a explorao dos servios locais de
gs canalizado (AFONSO DA SILVA, 1989:521). Tratando-se de servios locais,
que tambm interessam aos Municpios, poder-se-ia caracterizar, na espcie, uma
daquelas situaes em que seria difcil avaliar qual o interesse predominante, o
do Municpio ou o do Estado, para fins de definir a competncia. Encarregou-se
o prprio constituinte de sopesar esses interesses, afastando a predominncia do
interesse municipal, com a afetao exclusiva da explorao dos servios em tela
aos Estados.
Afora essa, as demais competncias materiais privativas dos Estados inte
gram a rbita dos poderes remanescentes no enumerados. No so muitas as
matrias que se incluem nesse reduto. Resumem-se, em verdade, a competncias
administrativas e financeiras.

Das Competncias Privativas

109

A Administrao dos Estados por eles estruturada de acordo com as suas


convenincias e necessidades, cabendo-lhes fazer funcionar a mquina adminis
trativa, para a consecuo dos fins a que se preordena. No se h de esquecer que
o exerccio dessa competncia encontra-se em larga medida condicionado pelos
numerosssimos princpios e normas constantes dos arts. 37 a 39 da Constituio,
referentes Administrao Pblica de todos os entes federativos. De fato, no se
limitou o constituinte a enunciar os princpios mais gerais que devem nortear o
Administrador, assim os da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade
e eficincia, prestigiados no caput do artigo 37. Fixou tambm regras detalhadas
sobre o funcionamento do servio pblico, alcanando a forma de investidura em
cargos pblicos, o prazo de validade dos concursos pblicos, os limites mximos
de remunerao, a reviso geral de remunerao, o regime de acumulao de
cargos, a forma de criao dos rgos da Administrao indireta, os critrios para
a contratao de obras, servios, compras e alienaes, a responsabilidade obje
tiva do Estado, o exerccio de mandatos eletivos por servidores pblicos, a apo
sentadoria e a estabilidade no servio pblico, os direitos trabalhistas aplicveis
aos servidores pblicos e outros assuntos mais. Mas no s. Outras disposies
constitucionais antes referidas impem aos Estados a obrigao de manter na
sua estrutura administrativa determinadas instituies, como as Procuradorias
Gerais, a Defensoria Pblica, as polcias civis e militares, adiantando desde logo
muitas das regras referentes s suas finalidades e funcionamento.
Ainda no campo das competncias administrativas, assunto dos Estados
estabelecer a sua diviso em regies administrativas. A propsito lembra DALMO DE ABREU DALARI (1976:79) que, embora com menor intensidade, o fe
nmeno da regionalizao administrativa ocorreu tambm no plano estadual.
Realmente, revelando a mesma preocupao racionalzadora observada em nvel
federal, os Estados brasileiros adotaram o planejamento e chegaram concluso
de que o enquadramento regional dos problemas permite solues mais adequa
das, com melhor aproveitamento dos recursos e resultados mais eficientes. No
Estado de So Paulo, desde 1970 procedeu-se diviso do territrio estadual
em regies administrativas, com a finalidade de regionalizao da ao gover
namental e de seu planejamento, sendo atualmente catorze essas regies, alm
da regio metropolitana de So Paulo, que coincide territorialmente com mais
uma regio administrativa.
Quanto competncia financeira, configura imposio do sistema federati
vo, dando suporte satisfao dos encargos que os Estados assumem enquanto
detentores de competncias materiais. Assim que, para fazer face a tais encar
gos, a eles incumbe gerir e aplicar seus recursos financeiros, de acordo com o
plano plurianual, as diretrizes oramentrias e os oramentos anuais, em aten
o s metas e prioridades de sua Administrao. Desnecessrio frisar que o
exerccio da competncia financeira sujeita-se ao balizamento da Constituio
Federal, cujas normas atinentes tributao e ao oramento tambm se direcio
nam aos Estados.

110 Competncias na Constituio de 1988 Almeida

7-4.5 Competncias legislativas privativas dos Estados


No cabe, em relao competncia legislativa privativa dos Estados, conclu
so diversa daquela a que se chegou ao se examinarem suas competncias mate
riais privativas. bastante restrita a rea de atuao do legislador estadual.
Em termos de ganho e perda, relativamente Unio e aos Municpios, a com
petncia legislativa enunciada mostra que os Estados absorveram a competncia
federal no que se refere instituio de regies metropolitanas, que ora se faz por
lei complementar estadual. De fato, no caso, transferiu-se para os Estados com
petncia que era da Unio (art. 164 da Constituio pretrita), ensejando-lhes
maior margem de ordenao de seu territrio. Escrevendo sobre a' matria no
regime constitucional de 67/69, anotava DALMO DE ABREU DALLARI (1976:82)
que, na prtica, a lei federal criava as regies metropolitanas e transferia para os
legisladores estaduais a tarefa de instituir o organismo administrativo prprio, de
fixar-lhe as competncias e definir os assuntos de interesse metropolitano. Assim,
embora os Estados exercessem pleno controle sobre as regies metropolitanas,
sua simples instituio por lei federal condicionava, paradoxalmente, o exerccio
das competncias estaduais. O problema parece agora melhor equacionado com
a passagem da competncia em causa para a rbita dos Estados, que definiro as
diferentes regies metropolitanas, estabelecendo sua organizao e suas finalida
des, respeitada, porm, a autonomia dos Municpios que as integrarem, j que a
autonomia municipal configura exatamente um daqueles princpios de conside
rao necessria pelos Estados em sua auto-organizao.
Alm da instituio de regies metropolitanas, a atual Constituio tambm
atribui expressamente aos Estados competncia para institurem outras unidades
regionais, a saber, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agru
pamento de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento
e a execuo de funes pblicas de interesse comum (art. 25, 3S). Trata-se de
inovao, j que da matria no cuidava o direito anterior.20
Quanto criao de Municpios, j dependia e continua a depender da lei es
tadual, tendo, porm, a Constituio vigente transferido da Unio para os Estados,
na verso primeira do artigo 18, 4a, a competncia de fixar, por lei complemen
tar, tambm os requisitos para se criarem Municpios. A Emenda Constitucional
na 15, de 12 de setembro de 1996, alterou mais uma vez a disciplina da matria:
estabeleceu no prprio artigo 18, 4a, os requisitos para criao, incorporao,
fuso e desmembramento de Municpios, que se faro pelos Estados dentro do
perodo previsto em lei complementar federal.
20 Na Constituio do Estado de So Paulo, promulgada em 5 de outubro de 1989, a organizao
regional consta de captulo do ttulo dedicado aos Municpios e Regies, sendo objeto dos artigos
152 a 158.

Das Competncias Privativas

111

Conffontndo-se o artigo 18, 4a, com o artigo 14, pargrafo nico, da Cons
tituio anterior verifica-se, por outro lado, haver perdido o Estado a competn
cia de criar distritos, a qual passou ao Municpio, embora devam estes atender
legislao estadual pertinente.
De outra parte, os Estados tambm perderam para os Municpios a compe
tncia de legislar sobre a organizao municipal, passando a Lei Orgnica dos
Municpios a ser elaborada pelas Cmaras de Vereadores. certo que, nos ter
mos do artigo 29 da Constituio, as Leis Orgnicas devero observar, alm dos
princpios da Constituio Federal, tambm os que constarem da Constituio
do respectivo Estado. Considerando-se, porm, que a autonomia municipal deve
ser necessariamente respeitada pelos Estados (art. 34, VII, c), acreditamos que
muito parcimonioso haver de se mostrar o constituinte estadual na fixao de
princpios a serem atendidos pelo legislador municipal. o que parece confirmar
a Constituio do Estado de So Paulo que, no captulo relativo aos Municpios
(arts. 144 a 151), limita-se praticamente a reproduzir as disposies pertinentes
da Constituio Federal.
Quaiito competncia legislativa privativa no enunciada, pode-se dizer que
os Estados legislam hoje, com exclusividade, apenas sobre os assuntos de sua
competncia material administrativa e financeira, sempre bastante limitados,
principalmente pelas regras de subordinao normativa a que j se aludiu.
O que afirmamos roborado pela Constituio do Estado de So Paulo, que
o exemplo mais prximo de ns. Segundo o artigo 19 da Carta Poltica paulista,
compete Assemblia Legislativa dispor sobre as matrias de competncia do Es
tado, destacando-se especialmente a legislao sobre sistema tributrio estadual,
instituio de impostos, taxas, contribuies de melhoria e contribuio social;
plano plurianual, diretrizes oramentrias, oramento anual, operaes de crdi
to, dvida pblica e emprstimos externos; criao e extino de cargos pblicos e
fixao de vencimentos e vantagens; autorizao para alienao de bens imveis
do Estado ou cesso de direitos reais a eles relativos, bem como o recebimento,
pelo Estado, de doaes com encargo; autorizao para.cesso ou concesso de
uso de bens imveis do Estado para particulares; criao e extino de Secreta
rias de Estado; bens do domnio do Estado e proteo do patrimnio pblico; or
ganizao administrativa, judiciria, do Ministrio Pblico, da Defensoria Pblica
e da Procuradoria Geral do Estado; normas de direito financeiro.
Embora no caput do mencionado artigo 19 se diga que compete Assemblia
Legislativa dispor especialmente sobre as matrias que acabamos de transcre
ver, indicando o advrbio que no se trata de rol taxativo, parece muito difdl
imaginar sobre que outros assuntos, no pertinentes aos bens, servios e rendas
do Estado, podera o Legislador estadual versar com exclusividade.

Das Competncias
Concorrentes

mn
8.1 Da competncia material comum
8.2.1 Consideraes de ordem geral
Alm de partilhar entre os diversos entes federativos certas competncias ex
clusivas, que cada um exerce sem participao dos demais, o constituinte demar
cou uma rea de competncias exercitveis conjuntamente, em parceria, pelos
integrantes da Federao, segundo regras preestabelecidas.
Trata-se da competncia concorrente, assim tradidonalmente denominada
porque, como se afirmou antes, relativamente a uma s matria concorre a com
petncia de mais de um ente poltico.1
Tendo adotado em relao s competncias concorrentes o mesmo tratamen
to dado s competncias privativas da Unio, separou o constituinte, no artigo 23,
competncias gerais ou de execuo cometidas Unio, aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municpios, e, no artigo 24, competncias legislativas atribudas
Unio, aos Estados e ao Distrito Federal. Adiante, no artigo 30, II, disps ainda
sobre a competncia legislativa concorrente para nela integrar os Municpios.
A competncia material do artigo 23 foi designada como competncia co
mum, termo que, no caso, tem o mesmo sentido de concorrente. Haver uma
1 Cf. FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves (1990: v. 1, 189). Chamando d e competncias mistas
as competncias concorrentes, CHARLES DURAND, como se faz neste trabalho, tambm se refere
a competncias mistas fora da atividade legislativa, correspondentes a competncias materiais
comuns.

Das Competncias Concorrentes

113

concorrncia de atuao nas matrias que o dispositivo arrola. O que o consti


tuinte deseja exatamente que os Poderes Pblicos em geral cooperem na execu
o das tarefas e objetivos enunciados.
Como diz PAULO LUIZ NETO LOBO (1989:100), na competncia comum
ocorre uma descentralizao de encargos em matrias de grande relevncia so
cial, que no podem ser prejudicadas por questes de limites e espaos de com
petncia.
Convocam-se, portanto, todos os entes federados para uma ao conjunta e
permanente. So eles, por assim dizei; chamados responsabilidade diante de
obrigaes que cabem a todos.
como registra ANNA CANDIDA DA CUNHA FERRAZ (1986:67): Nota-se,
no modo de enunciar essas competncias (zelar1, cuidar, proteger'), alm do
tom imperativo, certo carter pedaggico. Cuida o texto de lembrar que cada
esfera de poder pblico tem deveres a cumprir para concretizar as atribuies e
competncias que o constituinte federal lhes confere.

8.1.2 O elenco de matrias do artigo 23 da Constituio


Como frisamos em outro tpico, o constituinte de 1988 colheu na Constitui
o de 1934 a idia de um rol de competncias materiais comuns, transpondo
inclusive, para o artigo 2 , muitas das competncias que constavam no artigo 10
daquela Constituio.2
O rol do artigo 23 , no entanto, mais amplo, estendendo-se, de outra parte,
tambm ao Distrito Federal e aos Municpios a participao nas competncias
comuns, que em 1934 eram partilhadas apenas entre a Unio e os Estados.
Pelas matrias especificadas percebe-se que o concurso de todos os Poderes
reclamado em funo do interesse pblico existente na preservao de certos
bens (alguns particularmente ameaados) e no cumprimento de certas metas de
alcance social, a demandar uma soma de esforos.
Isto mais visvel nos temas versados a partir do inciso II do artigo 23. No
caso de seu inciso I, cuidou o constituinte de lembrar - o que, a rigor, nem seria
necessrio fazer - que os Poderes Pblicos devem zelar pela guarda da Constitui
o e das leis e conservar o patrimnio pblico.
De qualquer forma, se optou por evidenciar o que de primeira intuio, an
dou melhor colocando como geral esse dever. A Constituio anterior definia em
favor da Unio a competncia de legislar sobre o cumprimento da Constituio,
cometendo um erro, como observa FERREIRA FILHO, j que muitos dos institutos
polticos criados pela Constituio tm de ser regidos por legislao estadual ou
2 J figuravam, por exemplo, no artigo 10 da Constituio de 1934, como competncias comuns
d a Unio e dos Estados, as de velar na guarda da Constituio e das leis; cuidar da sade e assistn
cia pblicas; proteger as belezas naturais e os monumentos de valor histrico ou artstico, podendo
im pedir a evaso de obras de arte; difundir a instruo pblica em todos os seus graus.

114

Campetncias aa Constituio de 1988 * Almeida

municipal, em razo da autonomia dos Estados e dos Municpios que a prpria


Constituio consagra (FERREIRA FILHO, 1990: v. 1,185).
No caso das demais competncias do artigo 23 bem ntida a preocupao
com o atendimento de objetivos, principalmente de ndole sodal, que a todos
interessam.
E o que deixa transparecer a previso de competncia comum para cuidar
da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoras de
deficincia (inciso n); para proporcionar os meios de acesso cultura, educa
o e cincia (inciso V); para fomentar a produo agropecuria e organizar o
abastecimento alimentar (inciso Vm); para promover programas de construo de
moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico (inciso
IX); para combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promo
vendo a integrao sodal dos setores desfavorecidos (inciso X); para estabelecer e
implantar poltica de educao para a segurana do trnsito (indso XII).
Um destaque particular mereceu a proteo do patrimnio histrico, artsti
co, natural e cultural, objeto dos indsos III e IV No se revela despropositada a
preocupao do constituinte, diante do descaso crnico, tanto das autoridades
pblicas, quanto da sociedade dvil, pela preservao desses bens, numa triste
demonstrao de atraso cultural num pas sem memria. Pode-se, portanto, at
perdoar a redundncia com que foi tratada a matria: a rigor seria desnecessrio
destacar no inciso IV a competncia de impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao de obras de arte e de outros bens de valor histrico, artstico ou
cultural, o que implicitamente se contm na competncia de proteger esse patri
mnio, prevista no inciso III.
Outra preocupao justificada se evidencia nos incisos VI, V e XI, relativos
a problemas interligados, a saber, a proteo do meio ambiente e o combate
poluio em qualquer de suas formas (indso VI), a preservao das florestas,
da fauna e da flora (inciso VII) e a pesquisa e explorao de recursos hdricos e
minerais (inciso XI). No se reflete a um mero modismo ecolgico. A tutela do
meio ambiente tema cuja importncia transcende, no mundo atual, as prprias
fronteiras nacionais, porque repercute na qualidade da vida humana no planeta.
Nada mais certo, portanto, do que prever, a propsito, uma ao concertada dos
Poderes Pblicos de todos os nveis.
Alis, prindpalmente em relao tutela ambiental, pode-se dizer que a
Constituio avanou bastante em comparao com a anterior, que em nenhum
passo estabelecia normas expressas sobre a proteo do meio ambiente. Essa
proteo decorria apenas implicitamente de normas atinentes a guas, florestas,
jazidas, proteo sade etc. O nico artigo que mendonava o termo ecolgico
era o artigo 172, prevendo que a le regularia, mediante prvio levantamento
ecolgico, o aproveitamento agrcola de terras sujeitas a intempries e calami
dades. No texto vigente, alm da regra de competnda ora estudada, a proteo
ao meio ambiente objeto de captulo especifico (artigo 225 e pargrafos) e de
vrios dispositivos esparsos (art. 5a, LXXIII; art. 170, VI; art. 174, 3, art. 129,
III; art. 186, II, e art. 200, VIII).

Das Competncias Concorrentes

115

Da mesma forma, a proteo do patrimnio cultural brasileiro, que antes


se mencionava apenas no pargrafo nico do artigo 180, agora tema a que se
dedica ateno muito maior, no captulo dedicado cultura, em particular no
minucioso artigo 216 e seus pargrafos.
Ser, no entanto, que em termos de equilbrio federativo, a previso de com
petncias comuns representou um avano?
Muitas delas, a bem da verdade, os diversos entes federados poderam exer
cer como decorrncia de sua autonomia poltica e administrativa. Nos programas
de governo, em todos os nveis, a sade, a educao, a cultura, a moradia, o
saneamento bsico constituem, por exemplo, temas familiares, de considerao
natural. Assim, dizer que a competncia comum nesse terreno seria a rigor dis
pensvel. O que deve ser verificado, para fins de se aferir a maior presena das
ordens perifricas nessa atuao concorrente a sua maior ou menor indepen
dncia no exerccio dessas competncias. o que se far a seguir.

8A .3 Cooperao e coordenao no exerccio das competncias


materiais comuns
no pargrafo nico do artigo 23 que a Constituio se refere ao baliza
mento normativo infraconstitucional a que dever se submeter o exerccio das
competncias materiais comuns.
Dzia o referido pargrafo originalmente: !Lei complementar fixar normas para
a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo
em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.
A partir da Emenda Constitucional n2 53, de 19 de dezembro de 2006, pas
sou a ser a seguinte a redao do mesmo dispositivo: Leis complementares fixa
ro normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em
mbito nacional.
Ter o constituinte de reforma entendido ser mais adequado, na espcie, pre
ver que mais de um diploma legal venha a ser elaborado para disciplinar a mat
ria, considerando-se a variedade de competncias comuns previstas no artigo 23,
a recomendar que, a par da fixao de regras a serem observadas no exerccio de
todas elas, possa o legislador estabelecer regras especficas para o exerccio desta
ou daquela competncia.
Seja como for, o que cumpre neste ponto analisar a disciplina constitucional
pertinente.
Pronunciando-se sobre as competncias do artigo 23, na considerao do que
dispunha o pargrafo nico desse dispositivo, afirmou PAULO LUIZ NETO LOBO
(1989:100):
Na competncia comum no pode prevalecer a supremacia de qual
quer poder. O que determina a Constituio o esforo cooperativo, sem
hierarquia:

116 Competncias na Constituio de 1988 * Almeida

Lei complementar fixar normas para a cooperao entre as pessoas pohtico-administrativas, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e dobem-estar, em mbito nacional. Essa lei complementar distinta das normas
gerais da competncia concorrente, pois materialmente constitucional, di
rigindo-se inclusive Unio. No tem a textura das normas gerais da compe
tncia concorrente, como campo de atuao legislativa da Unio.
Ao comentar o posicionamento do citado autor em edies anteriores deste
livroJ externavamos, como continuamos ora a fazer luz da dico atual do pa
rgrafo nico do art. 23, a opinio de que as coisas no se passaro bem assim,
E certo que o exerccio das competncias materiais comuns dever ser presi
dido pelo ideal de colaborao entre as pessoas poltico-administrativas. certo
tambm que as normas que se editarem com vistas a proporcionar a coopera
o desejada obrigaro tambm a Unio (alis, ao contrrio do que faz supor a
passagem transcrita, de PAULO LUIZ NETO LOBO, as normas gerais, no caso da
competncia legislativa concorrente, tambm obrigam a Unio).
Mas o fato que as leis complementares de que se espera a orientao sobre
a forma concertada de atuao das entidades federativas no podero desatender
as regras constitucionais de repartio de competncia que, estas sim, efetiva
mente comandam e limitam a colaborao na espcie (FERREIRA FILHO, 1990:
v. I, 188).
Rfferimo-nos, em particular, s regras de competncia legislativa pelas quais
se haver de pautar a regulamentao normativa, que pressuposto para o exer
ccio das competncias materiais comuns. Ora, essas regras sinalizam, no caso,
para a preponderncia da Unio.
De fato, como se percebe pelo cotejo dos artigos 23 e 24, as leis que serviro
de embasamento para a execuo das tarefas comuns sero, em sua maior parte,
fruto de competncia legislativa concorrente, em que caber Unio editar nor
mas gerais e s demais esferas a legislao suplementar Assim, por exemplo, ta
refas como cuidar da sade e da proteo dos deficientes; proteger o patrimnio
cultural; proporcionar o acesso cultura e educao; proteger o meio ambiente;
preservar florestas, a fauna e a flora, pressupem a observncia de normas gerais
da Unio, com base no disposto nos incisos VI; VII; VIII; IX; XII e XIV do artigo 24.
Cabendo, por igual, Unio estabelecer diretrizes para o desenvolvimento urba
no, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos (art. 21, XX),
essas diretrizes no podem ser desrespeitadas pelas leis estaduais e municipais
voltadas ao exerccio da competncia material comum prevista no artigo 23, EX.
Isto quando a competncia material comum no se tiver de exercer de acordo
com lei federal editada no uso de competncia legislativa privativa, hiptese em
que a Unio estabelecer normas gerais e especficas, legislando integra Imente
sobre a matria. este o caso, por exemplo, da competncia prevista no inciso XI
do artigo 23. Com efeito, sendo da Unio a competncia de legislar com exclu
sividade sobre guas, recursos hdricos enquanto potenciais energticos e tam
bm sobre jazidas e recursos minerais, os Estados e Municpios ao exercerem a

Das Competncias Concorrentes

117

fiscalizao das atividades dos concessionrios credenciados a explorar recursos


hdricos e minerais havero de observar necessariamente a legislao federal.
Em certos casos, a par da submisso a normas gerais da Unio, dever ser
obrigatria tambm a observncia pontual de leis federais que regulam inteiramente certas matrias. o que poder ocorrer em relao competncia, que
comum, de fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento
alimentar. Nesse caso as legislaes estadual e municipal observaro as normas
gerais da Unio sobre produo e consumo (art. 24, V) e, pontualmente, certas
normas exclusivas da Unio, como as relativas a comrcio exterior e interestadual
Cart. 22, VHI) ou a transportes (art. 22, XI).
Poucos sero os casos em que a competncia comum ter como pressuposto
legislao editada independentemente pelas diferentes esferas de poder. Essa nos
parece a hiptese do artigo 23, inciso I, decidindo cada esfera como zelar pela
Constituio e pelas leis, e como conservar o respectivo patrimnio pblico.
Toda essa problemtica bem sintetizada nas seguintes observaes de ANNA
CANDIDA DA CUNHA FERRAZ (1989:65):
As atividades a serem exercidas no campo material das competn
cias comuns' somente podero ser executadas, na generalidade dos ca
sos, fundamentadas em regulamentao normativa precedente, oriun
da de mais de um nvel normativo de poder Nessa hiptese, ocorrer a
chamada repartio vertical de competncias, o que significa dizer que
a atividade poder ser exercida pelas diferentes esferas polticas, porm
estar sujeita disciplina legislativa hierarquizada e a regras gerais im
postas pelo poder central.
For todo o exposto, e voltando s consideraes iniciais de PAULO LUIZ NETO
LOBO, no sentido de que na competncia comum no-pode prevalecer a supre
macia de nenhum Poder, parece-nos, ao contrrio, que as leis complementares
previstas no pargrafo nico do artigo 23 no retiraro da Unio o comando geral
no campo das competncias materiais comuns, a partir do comando legislativo
que lhe pertence.
Ficando mais uma vez com a sntese de ANNA CANDIDA (1989:67): O prin
cpio que rege essa partilha (de competncias comuns) o da coordenao e
cooperao', entre as entidades polticas sob a gide da legislao federal.

8.1.4 A execuo das competncias materiais comuns


Pelas razes que acabamos de expo pensamos que s leis complementares
previstas no artigo 23, pargrafo nico, caber fixar as bases polticas e as nor
mas operacionais disciplinadoras da forma de execuo dos servios e atividades
cometidos concorrentemente a todas as entidades federadas.
Diro, por exemplo, como as Administraes federal, estaduais, municipais
e do Distrito Federal devero colaborar redprocamente para que no ocorra a
disperso de esforos que o constituinte quer ver conjugados.

118

Competncias na Constituio de 19S8 * Almeida

Estabelecero o norte para a especificao do que compete a cada esfera po


ltica na prestao dos mesmos servios objeto de competncia comum. De feto,
isto muito importante para que, levando-se em conta as reais possibilidades
administrativas e oramentrias dos diversos parceiros, no se atribua a algum
deles, em nome de uma responsabilidade solidria, tarefa que no possa cumprir.
Assim que - tomando-se por hiptese os servios de sade - atentaria contra
os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade exigir-se de um Municpio
sem recursos tcnicos e financeiros suficientes o fornecimento populao de
remdios ou tratamento mdico cujo alto custo e alta complexidade estejam alm
da reserva do possvel.
Especificaro ainda as leis anunciadas no artig 23, pargrafo nico, que ins
trumentos de ao administrativa podero ser utilizados para ensejar o exerccio
mais vantajoso das competncias comuns.
A propsito, vale suscitar importante questo que se pode discutir luz do
mencionado dispositivo.
Rompendo com a tradio constitucional, a Constituio de 1988, na sua
redao original, deixou de conter dispositivo autorizando, mediante acordo, a
execuo de leis e servios de uma esfera por funcionrios de outra.
O 3a do artigo 13 da Constituio anterior dispunha, por exemplo, que a
Unio, os Estados e os Municpios poderam celebrar convnios para a execuo
de suas leis, servios ou decises, por intermdio de funcionrios federais, esta
duais ou municipais.
Ao comentar esse dispositivo, ponderava FERREIRA FILHO (1983:126):
A emenda n9 1 tem o mrito de abrir terreno para a generalizao
de uma prtica da qual se pode esperar dinamizao e flexibilidade na
administrao pblica. Consente que a Unio, os Estados e os Municpios,
havendo interesse comum, integrem parcialmente suas administraes, a
fim de assegurar execuo de suas leis, servios ou decises... Tal autori
zao permitir que, com maior economia de recursos e funcionrios, seja
aperfeioada a execuo de leis, servios ou decises. De fato, essa medida
tornar possvel dar ao mais capaz a execuo da tarefe, numa soluo fle
xvel e, portanto, adaptada grande disparidade existente entre as regies
brasileiras. Por outro lado, dependendo de convnio, essa incumbncia de
pende da livre aceitao das partes e, bem assim, da fixao de condies
e de remunerao que atenda ao interesse de ambas.
No tendo sido reproduzido o 3a do artigo 13, cabia indagar se ficou fecha
da a intercomunicao administrativa antes permitida.
CELSO BASTOS (1989:272), discorrendo a propsito, assim se expressou:
De outra forma, nota-se, e com pesar, que no existe mais a possibili
dade de a Unio, Estados e Municpios celebrarem convnios para execu
o de leis e servios. Hoje fica a critrio da Unio regular como se dar a
atuao conjunta destes entes polticos. Assim, o que antes era decorrente

Das Competncias Concorrentes

119

de um contrato entre pessoas de mesma estatura, hoje uma imposio da


Unio (art. 23, pargrafo nico),
JOS AFONSO DA SILVA, depois de distinguir os diferentes sistemas de exe
cuo de servios usualmente adotados nos Estados federais, dizia, sob a gide
da anterior Constituio, que no Brasil o sistema adotado era o de execuo
imediata, cada esfera executando os respectivos servios pelo prprio corpo de
funcionrios, sendo possvel, porm, aplicar-se tambm o sistema mediato, atra
vs de convnio, ficando a cargo da burocracia de uma das esferas a execuo
de servios de outra (AFONSO DA SILVA, 1984:65). J luz da Constituio de
1988, afirmou que o sistema brasileiro o da execuo imediata, silenciando
sobre a possibilidade de celebrao de convnio e apenas adiantando que a lei
complementar fixar normas para a cooperao entre as entidades polticas nos
termos do artigo 23, pargrafo nico. (AFONSO DA SILVA, 1989:416).
O pensamento dos ilustres constitucionalistas citados parece confluir para a
concluso de que o convnio entre os entes polticos estaria vedado para a execu
o de competncias materiais privativas, mas podera ser previsto na lei comple
mentar a que aludia o pargrafo nico do artigo 23, para a execuo das compe
tncias materiais comuns, j que com estas que tem a ver o aludido pargrafo.
Concordamos com a ilao alcanada quanto execuo das competncias
comuns, entendendo que o convnio podera integrar o instrumental que a lei
complementar em causa se dispusesse a definir.
Seria possvel adotar a mesma conduso quanto execuo das competn
cias materiais privativas?
A Constituio no reproduziu, de incio, a regra que constava no 3 do
artigo 13 da anterior. Mas tambm no proibiu a celebrao de convnios com
vistas execuo das leis e servios de um ente poltico por outro. E dessa forma
de ajuste poder-se-ia dizer que no desatende, antes se amolda ao esprito da
Constituio, que procurou avanar em termos de colaborao recproca.
Na hiptese, em verdade, a entidade competente no estaria abdicando do
poder que lhe conferido. Apenas, por razes de poltica administrativa, com
vistas racionalizao e eficincia do trabalho, valer-se-ia do concurso de outra
esfera, circunstancialmente melhor aparelhada para a execuo de certos servi
os de interesse geral. E sempre estabelecendo as condies e parmetros para o
seu desempenho, sob orientao e fiscalizao do titular da competncia. Sendo,
de resto, caracterstica do convnio a liberdade de ingresso e retirada dos convenentes, seria sempre possvel a retomada da execuo do servio pelo poder
competente. Em suma, no havera a transferncia pura e simples de tarefas, mas
uma cooperao de cada partcipe, segundo as suas possibilidades, para a conse
cuo de objetivos de interesse pblico.
Explica, a propsito, HELY LOPES MEIRELLES (1989:353-354):
A ampliao das funes estatais, a complexidade e o custo das obras
pblicas vm abalando, dia-a-dia, os fundamentos da Administrao clssica,
exigindo novas formas e meios de prestao de servios afetos ao Estado.

120

Competncias na Constituio de 1988 * Almeida

Evolumos, cronologicamente, dos servios pblicos centralizados para


os servios delegados a particulares, destes, passamos aos servios outorga
dos a autarquias; daqui defletimos para os servios traspassados a entidades
paraestatais, e finalmente chegamos aos servios de interesse recproco de
entidades pblicas e organizaes particulares realizados em mtua coo
perao, sob a forma de convnios e consrcios administrativos. E assim se
faz porque, em muitos casos, j no basta a s modificao instrumental da
prestao do servio na rea de responsabilidade de uma Administrao.
Necessrio se toma a sua ampliao territorial e a conjuno de ecursos
tcnicos e financeiros de outros interessados h a sua realizao. Desse modo
se conseguem servios de alto custo que janiais estariam ao alcance de uma
Administrao meiros abastada. Dai o surgimento dos convnios e consrcios
administrativos, como solues para tais situaes. (Grifos no original.)
Poder-se-ia considerai; de outra parte, que o s fato de determinado permis
sivo constitucional deixar de figurar numa nova Constituio no significa neces
sariamente que se toma vedado o que antes se facultava, podendo entender-se,
em muitos casos, que o preceito no reproduzido continua implcito no sistema. E
isto seria o que ocorre na espcie, no cabendo extrair do silncio do constituinte
a proscrio de um instrumento to eficiente como o convnio para os fins de
que aqui se cogita.
Em abono da possibilidade de celebrao de convnios para execuo de
servios, independentemente de permissivo constitucional, vale lembrar a po
sio de CHARLES DURAND (1965:195), no sentido de que possvel igual
mente a Administrao mediata ainda que a Constituio no se refira a isto,
mas ento h de ser com o consentimento dos Estados-membros. Este sistema
funciona em vrios Estados federais, mas somente para uma parte das compe
tncias federais.
Mas foroso reconhecer que tambm se podera argumentar em contrrio,
alegando-se que poderes constitucionalmente recebidos s podem ser transferi
dos se houver previso expressa na prpria Constituio e que por isso mesmo
que o direito anterior cuidava de prever a possibilidade de convnios para a
execuo de leis e servios de uma entidade federativa por outra.
O que de certo se pode afirmar que a questo estava mal resolvida, convin
do a alterao do texto constitucional, para retomar-se ao sistema da Constitui
o revogada.
Foi o que ocorreu, afinal, com a promulgao da Emenda Constitucional ntt
19, de 4 de junho de 1998, que reatou com a orientao anterior, dando ao artigo
241 da Constituio a seguinte redao: A Unio, os Estados, o Distrito Federal e
os Municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios
de cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de ser
vios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios,
pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos.

Das Competncias Concorrentes

ti

121

8.2 Da competncia legislativa concorrente

8,2.1 As modalidades de competncia legislativa concorrente


Em tema de repartio de competncias pode-se dizer que o que mais marca
a Constituio de 1988 a acentuada explorao das potencialidades da com
petncia legislativa concorrente, na tentativa de se dar maior peso s ordens
parciais no relacionamento federativo. Cumpre, portanto, antes de mais nada,
conhecer as diferentes modalidades dessa competncia.
- Conforme a doutrina tradicional, h duas espcies de competncia legislativa
concorrente: a cumulativa e a no-cumulativa.
FERREIRA FILHO (1990: v. 1,189) precisa os contornos de uma e outra:
A cumulativa existe sempre que no h limites prvios para o exer
ccio da competncia, por parte de um ente, seja a Unio, seja o Estadomembro. Claro est que, por um princpio lgico, havendo choque entre
norma estadual e norma federal num campo de competncia cumulativa,
prevalece a regra da Unio. o que exprime o brocardo alemo: Bundesrecht bricht Landesrecht.

A no-cumulativa que propriamente estabelece a chamada repartio


Vertical. Com efeito, dentro de um mesmo campo material (concorrncia
material de competncia), reserva-se um nvel superior ao ente federativo
mais alto - a Unio - que fixa os prindpios e normas gerais, deixando-se
ao ente federativo que o Estado-membro a complementao. Diz-se, por
isso, que cabe ao Estado-membro uma competncia complementar. Admite-se at que, falta dessas normas gerais, o Estado-membro possa suprir
essa ausncia (competncia supletiva).
A competncia complementar e a competncia supletiva, que se exercem no
mais das vezes relativamente a normas gerais, podem-se colocar tambm em
relao a matrias objeto de competncia plena da Unio. O pargrafo nico do
artigo 8a da anterior Constituio, por exemplo, autorizava os Estados a legislar
supletivamente sobre matrias em relao s quais a Unio editava normas ge
rais (assim as arroladas nas alneas c e q do inciso XVII do art. 8a). e sobre
matrias passveis de serem integralmente disciplinadas por lei federal (assim as
mencionadas nas alneas d, M
e, n e V do inciso XVII do art. 8a). Nesse ltimo
caso, se a Unio exaurisse por completo a matria, descendo a todas as mindas,
no estaria desbordando da rea que lhe reservara a Constituio e no sobraria
margem para o exerccio de competncia supletiva ou complementar
Essa hiptese corresponde competncia que DIOGO DE FIGUEIREDO MO
REIRA NETO denomina de competncia concorrente clssica. Distingue esse au
tor duas modalidades de competncia concorrente: a clssica e a limitada.

122

Competncias na Constituio de 1988 1 Almeida

A primeira caracterizada pela disponibilidade ilimitada do ente central


de legislar sobre a matria, at mesmo podendo esgot-la, remanescendo aos
Estados o poder de suplementao, em caso de ausncia de norma federal, ou de
complementao acaso por ela deixada (MOREIRA NETO, 1988:131).
Essa competncia, portanto, concretiza-se naqueles casos em que se autoriza
legislao supletiva ou complementar dos Estados sobre matrias em relao s
quais a Unio no se limita a baixar normas gerais, podendo entrar tambm nas
especiicidades.
A segunda modalidade da classificao de DIOGO DE FIGUEIREDO, ou seja,
a competncia concorrente limitada, existe quando a Unio e os Estados le
gislam limitadamente: a Unio devendo limitar-se a baixar diretrizes, normas
fundamentais ou normas gerais e os Estados, as *normas especficas e de apli
cao (MOREIRA NETO, 1988:133). Coincide, portanto, a competncia concor
rente limitada com a competncia no-cumulativa em que h diviso de normas
gerais para a Unio e normas especficas para os Estados.
Finalmente, pela soluo diversa que prope para os casos de conflitos de
competncia, na hiptese de competncia concorrente cumulativa, vale lembrar
a posio de AIAOR CAFF ALVES.
Tanto FERREIRA FILHO como DIOGO DE FIGUEIREDO, sem destoarem da
doutrina em geral, entendem que, havendo choque entre normas federais e es
taduais no campo da concorrncia cumulativa, prevalecem as regras da Unio.
Dos fundamentos invocados para justificar essa concluso, descartado o que se
apia na hierarquia poltica entre os membros da Federao - que nos parece
inaceitvel em face das caractersticas j conhecidas do modelo federal de Estado
o mais razovel o do primado do interesse nacional, prestigiando-se em seu
nome a expresso poltica mxima com vistas aos efeitos integradores sobre a
nao como um todo (MOREIRA NETO, 1988:130).
ALAOR CAFF ALVES (1981:244) assume postura diversa que assim expe:
Nesse plano (da competncia concorrente cumulativa), h o concur
so de competncias sob o mesmo ttulo ou sob a mesma rubrica, porm,
discriminadas sob aspectos diferentes pelo feto de cobrirem finalidades
diversas. Exemplo dessa situao a que temos na Regio Metropolitana
de So Paulo, pela aplicao da legislao de proteo aos mananciais. O
Estado competente, em nome do interesse metropolitano, para aplicar
disposies referentes a ndices urbansticos, com o objetivo de condicio
nar as atividades particulares aos propsitos daquela proteo. Entretanto,
essa faculdade no exclui a do municpio para aplicar disposies legais
da mesma natureza, com objetivos diversos, inscritos em matria de seu
peculiar interesse. Em caso de discrepncia entre tais dispositivos, preva
lece a prescrio mais restritiva, no em razo da hierarquia das leis, que

Das Competncias Concorrentes

12 3

na hiptese vertente no existe, mas sim de sua eficcia, tendo em vista


que o administrado est sob o influxo de duas ordens jurdicas autnomas,
devendo subordinar-se a ambas.

8.2.2 As modalidades de competncia legislativa concorrente

previstas na Constituio de 1988


Podem-se identificar no texto constitucional de 1988 competncias legisla
tivas concorrentes que chamaramos de primrias, por encontrarem assento na
prpria Constituio, e competncias legislativas concorrentes secundrias, no
previstas de modo expresso na Constituio, mas decorrentes da necessidade de
atuar competncias materiais comuns.
Pouqussimos sero os casos de competncia dessa ltima espcie, corres
pondendo a uma competncia legislativa concorrente cumulativa implcita, em
que cabe ordem central e s ordens pardais legislar sem limites prvios sobre
as mesmas matrias. O exemplo que ocorre d tar o da competnda que a cada
centro de poder assiste para disciplinar legislativamente, se entender necessrio,
a forma de dar cumprimento previso do artigo 23, inciso I.
Quanto s competndas legislativas concorrentes primrias, correspondem
s hipteses de competnda concorrente cumulativa e de competnda concor
rente no-cumulativa. Tambm primria, mas, por assim dizer, de segundo grau,
a competnda suplementar do Municpio, que mais adiante analisaremos.
Por ora, o que se deseja observar que, dentre as competndas primrias,
o destaque maior da Constituio dado s competndas concorrentes nocumulativas.
De feto, a competnda concorrente cumulativa poder existir nos casos em
que se concretizar a delegao de competndas legislativas que o pargrafo ni
co do artigo 22 faculta.
Essa modalidade foi, no entanto, menos prestigiada do que era na Constitui
o pretrita. De fato, j tivemos oportunidade de lembrar que aquela Consti
tuio j estabelecia certas hipteses em que os Estados poderam legislar supletivamente sobre matrias subsuxnidas por inteiro na competnda legislativa
privativa da Unio. o que autorizava o pargrafo nico do artigo 8a em relao
s matrias previstas no mesmo artigo 8a, inciso XVII, alneas d (produo e
consumo),* e (registros pblicos, juntas comerdais e tabelionatos); n (trfego
e trnsito nas vias terrestres) e V* (organizao, efetivos, instruo, justia e
garantias das polcias militares e condies gerais de sua convocao, indusive
mobilizao).
Agora, nos termos do artigo 22, pargrafo nico, o legislador federal que
delegar ou no aos Estados, discridonariamente, a competncia para legislarem
sobre questes especficas das matrias de competnda legislativa privativa da
Unio. Em havendo a delegao, a hiptese ser de competncia supletiva ou
complementar, como ocorria na Constituio anterior

124

Competncias na Constituio de 1988 Almeida

J competncia concorrente no-cumuiativa a Constituio empresta muito


maior nfase. Com ela se trabalha no artigo 24 e seus pargrafos, com os quais se
dever conciliar, como se ver, o artigo 30, II.
Recorda DIOGO DE FIGUEIREDO que o legislador constituinte brasileiro j
vinha demonstrando particular inclinao por tal tcnica, parecendo preferir a
sua problemtica definio dos lindes de atuao da Unio e dos Estados a abrir
mo das vantagens que ela proporciona, mantendo uma soluo que venha pos
sibilitar a tessitura de uma malha legislativa que, nacional, tenha condies de
mais adequadamente alcanar as peculiaridades' polticas, sociais e geogrficas
encontradas em nosso imenso Pais (MOREIRA NETO, 1988:134).
De fato, a competncia concorrente no-cumulativa, que na Constituio de
1946 compreendia seis casos, foi ampliada para sete na primeira verso da Cons
tituio de 1967, passando para nove depois da Emenda na 1/69. Essa tendncia
agora se acentua enonnemente: na rbita dessa competncia se incluem mais de
trinta temas discriminados nos dezesseis incisos do artigo 24, sem contar os que
se encontram deslocados em outros dispositivos da Constituio,
dessa modalidade de competncia que nos ocuparemos nos prximos itens.

8.2.3 O elenco de competncias legislativas concorrentes do


artigo 24 da Constituio
Das matrias relacionadas no artigo 24, algumas j integravam a competn
cia legislativa concorrente no-cumulativa na Constituio anterior Com efeito,
nos termos daquela Constituio, j competia Unio editar normas gerais e aos
Estados normas especficas sobre os seguintes temas: Direito Tributrio; Direito
Financeiro; oramento; custas dos servios forenses; educao; desporto; previ
dncia social e proteo e defesa da sade.
Em relao a outros temas, como juntas comerciais e produo e consumo,
a competncia da Unio era plena, comportando a edio de normas gerais e
especficas. Mas essas matrias j se abriam legislao supletiva dos Estados.
Restringe-se agora a competncia da Unio, que passa a editar apenas normas
gerais a respeito.
Quebrou-se a hegemonia da Unio no tocante legislao sobre florestas,
caa e pesca, que antes era exclusiva do centro, sem previso de competncia
supletiva estadual.
Em contrapartida, saiu da esfera da competncia concorrente, para integrar
a rbita da competncia exclusiva da Unio, a legislao sobre registros pblicos
e tabelionatos, exceto no que diz com a fixao dos respectivos emolumentos,
matria em relao qual, nos termos do 2fl do artigo 236, continua a ser da
Unio a competncia para editar apenas normas gerais.

Das Competncias Concorrentes

125

Em relao ao Direito Processual, que persiste na rea privativa da Unio,


certos temas passaram para a competncia legislativa concorrente, assim proce
dimentos em matria processual e processo do juizado de pequenas causas.
Pelo menos um caso deixou a esfera da competncia legislativa privativa dos
Estados para integrar a competncia legislativa concorrente: o previsto no inciso
XVI do artigo 24 (organizao, garantias, direitos e deveres das polcias civis).
Relativamente proteo do patrimnio histrico-cultural, que o pargrafo
nico do artigo 180 da anterior Constituio cometia ao Poder Pblico em geral,
poda-se entendei; sob a gide daquela Constituio, que. havia competncia le
gislativa cumulativa. Pela atual Constituio, a matria passa a integrar a compe
tncia concorrente no cumulativa.
Quanto assistncia infncia e juventude e educao dos excepcionais,
dizia a Constituio antiga, no 4a do artigo 175, que lei especial disporia a res
peito. Incumbindo aos Poderes Pblicos proteger a famlia (art. 175, caput) e sen
do a educao direito de todos e dever do Estado (art. 176), poder-se-ia entender
como atribuio do legislador das diferentes esferas a disciplina da matria. Ago
ra preferiu o constituinte situar claramente a matria no mbito da competncia
legislativa concorrente no-cumulativa.
Finalmente, certos assuntos no eram previstos no direito anterior e agora
entraram diretamente na esfera da competncia concorrente. So eles: Direito
Penitencirio (na antiga Constituio falava-se em regime penitencirio, com
normas gerais editadas pela Unio); Direito Econmico; Direito Urbanstico; con
servao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio
ambiente e controle da poluio; responsabilidade por dano ao meio ambiente,
ao consumidor, a bens de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagsti
co; assistncia jurdica e defensoria pblica.

8.2.4 Outras competncias legislativas concorrentes


Recorde-se, de outro lado, que alm do artigo 24, tambm o artigo 22, nos
incisos IX, XXI, XXIV e XXVII, prev hipteses de competncia concorrente, sendo
que na anterior Constituio j se reservara Unio fixar as diretrizes e bases da
educao e normas gerais referentes organizao e outros aspectos das polcias
militares. Quanto s normas gerais de licitao, anteriormente no explicitadas
na Constituio, entendemos, por razes j expostas, que competia a cada centro
de poder edit-las com exclusividade para a respectiva Administrao. Agora pas
sam expressamente para o campo da competncia legislativa concorrente.
De outro lado, tambm o artigo 21, nos incisos XX e XXI, cuidou de princpios
e diretrizes para o desenvolvimento urbano e para o sistema nacional de viao
que devero ser fixados em lei, como deflui do artigo 48, inciso IV Haver, por
tanto, tambm nesse caso, normas principiolgicas a cargo da Unio, e, pois, um
caso de competncia legislativa concorrente no-cumulativa.

126

Competncias na Constituio de 1988 * Almeida

Tambm desse tipo a competncia prevista no artigo 146, inciso IV da Cons


tituio, no qual se determina que lei complementar estabelecer normas gerais
em matria de legislao tributria, especialmente sobre tpicos que ali se especi
ficam. Considerando-se que, nos termos do artigo 2 4 ,1, j compete Unio editar
normas gerais de Direito Tributrio, ter-se-ia, na espcie, uma redundncia, no
fora a especificao, no artigo 146, I\f de que as normas gerais sero veiculadas
por lei complementar, o que o artigo 2 4 ,1, no esclarece.
Ainda o artigo 236, pargrafo nico, traz, como j referido, caso de compe
tncia legislativa concorrente, ao atribuir Unio o estabelecimento de normas
gerais para a fixao dos emolumentos relativos aos atos praticados pelos servi
os notariais e de registro.
Outros casos de competncia legislativa concorrente constam no artigo 61,
1-, d, que atribui privativamente ao Presidente da Repblica a iniciativa de
leis que estabeleam normas gerais para a organizao do Ministrio Pblico e
da Defensoria Pblica dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios. O tema
retomado no artigo 134, pargrafo nico, segundo o qual lei complementar
organizar a Defensoria Pblica da Unio, do Distrito Federal e dos Territrios e
prescrever normas gerais para a sua organizao nos Estados.
Registre-se, a propsito, uma certa contradio entre o artigo 61, I a, d e
o artigo 134, pargrafo nico, no que concerne Defensoria Pblica do Distrito
Federal e dos Territrios, j que o primeiro dispositivo menciona a iniciativa pre
sidencial para fixar as normas gerais de sua organizao e o segundo comete
lei complementar organizar essas instituies, no apenas fixar as normas gerais
pertinentes, levando a crer, o que nos parece mais acertado, que se est, na esp
cie, diante de um caso de competncia legislativa plena da Unio.
Cabe por fim alertar mais uma vez para a impropriedade verificada no arti
go 142, I a, da Constituio, segundo o qual lei complementar estabelecer as
normas gerais a serem adotadas na organizao, no preparo e no emprego das
Foras Armadas. A meno a normas gerais pode induzir ao entendimento de que
se trata a de hiptese de competncia legislativa concorrente, quando, ao con
trrio, como foi dito antes (ver nota de rodap n2 12 do Captulo 7), a hiptese
de competncia legislativa plena da Unio, no existindo nenhum espao para
a legislao suplementar dos Estados a respeito das Foras Armadas, totalmente
subordinadas ao comando do Presidente da Repblica.
8.2.5 Apreciao crtica das competncias legislativas concorrentes
Num computo geral, de convir que se ampliou a participao das ordens
perifricas na produo normativa, sendo em alguns casos bastante significativa
esta abertura.

Das Competncias Concorrentes

127

Caber aos Estados, observadas as normas gerais federais, desenvolver toda


uma legislao especfica sobre temas da maior importncia, podendo talvez
melhor equacionar problemas sociais graves, mas que no se projetam com a
mesma intensidade em todos os lugares e que, por isso mesmo, comportam tra
tamento diferenciado em ateno s peculiaridades com que se apresentam em
cada Estado.
Assim que, valendo-se da possibilidade de legislar suplementarmente sobre
Direito Penitencirio, podero os Estados oferecer solues apropriadas para a
questo do cumprimento das penas, de grande magnitude considerado o aumen
to da violncia e da criminalidade.
Da mesma forma, legislando sobre Direito do Menor (no que diz com a prote
o da infncia e da juventude) podero melhor atender s carndas localizadas
do grande contingente de menores desprotegidos a merecer especial ateno do
Poder Pblico.
Tambm na rea dos direitos coletivos e difusos podero contribuir mais efe
tivamente para a proteo do patrimnio cultural, do meio ambiente, dos direitos
do consumidor, inclusive disciplinando a forma de responsabilizao por danos
causados a esses bens e direitos.
Em tema de Direito Processual, a maior flexibilidade nos procedimentos de
ver prestar-se agilizao da prestao jurisditonal, adaptando-se os aspectos
formais do processo s necessidades e s particularidades do meio em que se
exerce a jurisdio, o mesmo valendo dizer em relao ao processo dos juizados
de pequenas causas.
Esses exemplos demonstram, em suma, que h um espao bem maior a ser
explorado pela legislao estadual suplementar, dependendo da vontade poltica
dos Estados ocupar esse espao.
No Estado de So Paulo, aps a promulgao da Constituio Estadual de
1989, a Assessoria Tcnico-legislativa do Governo, rgo complementar da Pro
curadoria Geral do Estado, solicitou s vrias Secretarias de Estado que fizessem
o levantamento de todas as matrias das respectivas reas de atribuio, sobre as
quais haveria necessidade de legislao integradora da eficcia da Constituio
do Estado, e que preparassem os projetos de lei correspondentes. Pelo que nos
foi dado acompanhai; no mbito da Secretaria da Justia, por iniciativa conjunta
do Titular da Pasta e do Procurador Geral do Estado, foram constitudos vrios
grupos de trabalho para atender solicitao da Assessoria Tcnico-legislativa,
tendo sido elaborados projetos de lei, alguns dos quais concernentes a assuntos
inseridos na rbita da legislao concorrente.
Assim que se ofereceu, na oportunidade, projeto estabelecendo procedi
mentos judicirios abreviados e de custo reduzido para as aes cujo objetivo
principal seja a salvaguarda dos direitos e liberdades fundamentais, em aten
dimento ao disposto no artigo 2Bda Constituio do Estado. Por igual apresen

128

Competncias na Constituio de 1988 Almeida

tou-se projeto de lei versando sobre o Conselho Estadual de Poltica Peniten


ciria, para atender-se ao artigo 143 da mesma Constituio, segundo o qual
a legislao penitenciria estadual assegurar o respeito s regras mnimas da
Organizao das Naes Unidas para o tratamento de reclusos, a defesa tcnica
nas infraes disciplinares e definar a composio e competncia do Conselho
Estadual de Poltica Penitenciria. Tambm foi elaborado projeto de lei dispondo
sobre formas de proteo do meio ambiente nas reas contguas s reservas e
reas tradicionalmente ocupadas pelos indgenas, em obedincia ao que nesse
sentido dispe o artigo 283 da Carta Estadual. Da mesma forma, apresentou-se
projeto versando sobre assistncia judiciria, no particular aspecto da fixao de
honorrios de advogados que no sejam defensores pblicos, quando nomeados
para prestar assistncia aos necessitados, conforme determina o artigo 107 da
Constituio paulista.
Trata-se de iniciativa que merece registro e que bem podera servir de exem
plo para inspirar outros Estados a ocupar o espao que lhes foi aberto no campo
da competncia legislativa concorrente. O fato, porm, que, lamentavelmente,
omitiu-se, na poca, o Poder Executivo paulista, deixando de encaminhar As
semblia Legislativa projetos de lei que a ele cabera oferecer no exercido da
iniciativa que lhe compete no processo de elaborao das leis.

8.2.6 A dificuldade na identificao das normas gerais


Nada obstante se registre como um dado positivo o alargamento da compe
tncia legislativa concorrente, no se h de perder de vista que, mesmo nesta
esfera, d-se uma centralizao normativa, ainda que no mbito restrito das nor
mas gerais. E isto dever levar a uma inevitvel uniformizao no tratamento
de certas matrias, fato este que nem sempre poder ser superado pelas normas
especficas para atender s diversidades regionais existentes no Pas (FERRAZ,
1989:70).

No desarrazoado o objetivo de uniformizar o essencial sem cercear o


acidental, peculiar das unidades federadas, como pondera DIOGO DE FIGUEI
REDO MOREIRA NETO (1988:158), mostrando que essa atividade homogeneizadora se justifica medida que a excessiva diversificao normativa prejudique
o conjunto do pas, da ter sido adotada em inmeros Estados federativos.
O grande problema que se coloca, a propsito, o da formulao de um
conceito de normas gerais que permita reconhec-las, na prtica, com razovel
segurana, j que a separao entre normas gerais e normas que no tenham
esse carter fndamental. De fato, no campo da competncia concorrente nocumulativa, em que h definio prvia do campo de atuao legislativa de cada
centro de poder em relao a uma mesma matria, cada um deles, dentro dos
limites definidos, dever exercer a sua competncia com exclusividade, sem su
bordinao hierrquica. Com a conseqncia de que a invaso do espao legisla-

Das Competncias Concorrentes

129

tvo de um centro de poder por outro gera a nconstitucionalidade da lei editada


pelo invasor.
Pois bem, muito se tem escrito sobre a conceituao das normas gerais, que
j apareciam na Constituio de 1934, mas que s passaram a ser objeto de maior
considerao pela doutrina a partir da previso de normas gerais de Direito Fi
nanceiro no artigo 6a, XV; b, da Constituio de 1946.
Foi inicialmente no crculo dos cultores do Direito Financeiro e do Direito
Tributrio que a discusso se travou.
A proposta de se conferir Unio competncia para editar normas gerais
de Direito Financeiro partiu do ento Deputado ALIOMAR BALEEIRO. RUBENS
GOMES DE SOUZA, membro da comisso encarregada de elaborar o projeto do
Cdigo Tributrio Nacional, fornece dados elucidativos sobre a razo que teria
levado ALIOMAR BALEEIRO a sugerir que se desse Unio essa competncia.
Confiram-se suas palavras:
Mas, para prosseguir nesta linha de pensamento quanto delimi
tao do prprio conceito de normas gerais, a Comisso, de incio, en
controu-se numa situao de impasse, porque sabido que a origem do
dispositivo devida ao ento Deputado Aliomar Baleeiro que, segundo
sua prpria confisso, encontrou uma frmula verbal para vencer uma
resistncia poltica.
Eu teria que verificar esta afirmativa, mas creio que esta confisso no
ficou nos limites do confessionrio. Algo existe naquele livrinho Andaimes
da Constituio, em que ele confessa que sua primeira idia, primeira e
ltima, era atribuir Unio competncia para legislar sobre direito tribu
trio, amplamente e sem a limitao contida no conceito de normas gerais,
desde que esta legislao tivesse a feio de uma lei nacional, de preceitos
endereados ao legislador ordinrio dos trs poderes tributantes: Unio,
Estados e Municpios. A nica limitao, que ele prprio enxergava, era
a de se tratar de preceitos comuns aos trs legisladores. Afora isto, ele
no via e no achava necessrio delimitar, de outra maneira, a competn
cia que queria fosse atribuda ao Legislativo da Unio, que j ento ele
concebia, neste setor e em outros paralelos, no como federal, mas sim
nacional. Entretanto, ele encontrou resistncia poltica, de se esperar e
muito forte, em nome da autonomia dos Estados e da autonomia dos Mu
nicpios, em nome de temores, justificados ou no, de se abrir uma porta,
pela qual se introduzisse o fantasma da centralizao legislativa. Falou-se
nada menos do que na prpria destruio do regime federativo, todos
os exageros verbais, que o calor do debate poltico comporta e o prprio
Aliomar encontrou uma soluo de compromisso, que foi a de delimitar-se
essa competncia, que ele queria ampla, pelas normas gerais, expresso
que, perguntado por mim quanto ao sentido que ele lhe dava, no intuito

130

Competncias na Constituio de 1988 Almeida

de ter uma forma de interpretao autntica, ele me confessou que no


tinha nenhuma, que nada mais fora do que um compromisso poltico, que
lhe havia ocorrido e que tinha dado certo. O importante era introduzir na
Constituio a idia; a maneira de vestir a idia, a sua roupagem era me
nos importante do que o seu recebimento no texto constitucional e o preo
deste recebimento foi a expresso normas gerais, delimitativa, sem dvida,
do mbito da competncia atribuda, mas em termos que nem ele prprio,
Aliomar, elaborara ou racionara. Era o puro compromisso poltico.
E a partir dessa poltica, juridicamente espria, ns tivemos uma enor
me produo bibliogrfica, que at hoje continua a respeito do que sejam
normas gerais (SOUZA, 1975:5-6).
De fato, existem, a propsito, coneeituaes para todos os gostos, constru
das a partir da tentativa ora de identificar os elementos constitutivos das normas
gerais, ora de caracteriz-las negativamente, dizendo o que elas no so ou no
podem conter.
Dentre os primeiros trabalhos elaborados a respeito cabe indicar o que CAR
LOS ALBERTO DE CARVALHO PINTO (1949:24) apresentou na III Conferncia
de Tcnicos de Contabilidade Pblica e Assuntos Fazendrios, realizada em 1949.
Mostrava o conceituado financista que o legislador constituinte quis deliberadamente colocar no plano superior das generalidades a regulamentao do Direito
Financeiro pela Unio, tanto que no se contentou com a expresso normas,
que j envolve a idia de generalidade, mas qualificou como normas gerais
as que seriam de competncia do legislador federal, circunstncia indicativa do
esprito restritivo que deveria nortear o intrprete na anlise do dispositivo cons
titucional pertinente. A seguir apontou os seguintes critrios excludentes para se
chegar identificao das normas gerais:
a) No so normas gerais as que objetivem especialmente uma ou algu
mas dentre as vrias pessoas congneres de direito pblico, participan
tes de determinadas relaes jurdicas.
b) No so normas gerais as que visem, particularizadamente, determina
das situaes ou institutos jurdicos, com excluso de outros, da mesma
condio ou espcie.
c) No so normas gerais as que se afastem dos aspectos fundamentais ou
bsicos, descendo a pormenores ou detalhes.
Ainda dentre os tributaristas, lembramos GERALDO AEALIBA (1969:21 e 52),
para quem a faculdade de expedir normas gerais pela Unio excepcional e bali
zada pelos princpios do sistema, no podendo restringir o princpio democrtico,
ou o federal, ou o da autonomia municipal, ou o da independncia dos poderes.
Restringindo-lhes o espao, a nosso ver sem respaldo no Direito Constitucional
positivo brasileiro, entende o citado autor que as normas gerais s cabem nas

Das Competncias Concorrentes

131

reas de atrito entre as unidades federadas, onde houver lacunas constitucionais


insuscetveis de preenchimento por qualquer das ordens parciais isoladamente.
Dentre os constitucionalistas, nunca demais lembrar PONTES DE MIRAN
DA (1967; v. H: 166), que caracteriza as normas gerais como sendo normas fun
damentais, restritas a estabelecer diretrizes, sem possibilidade de codificao
exaustiva.
CLUDIO PACHECO (1958: v. II, 255) d a medida das dificuldades que o
tema comporta ao ensinar:
Surge logo a dificuldade de estabelecer um conceito apriorstico e
uniforme de normas gerais, que sirva de chave ou de equao para selecio
nar, entre as numerosas preceituaes que as matrias comportam, quais
as que podem ser retidas, como gerais, na competncia superior da Unio.
Pode-se dizer, por exemplo, em pleno mbito das expresses imprecisas,
que as normas gerais sero os lineamentos fundamentais da matria, sero
as estipulaes que apenas daro estrutura, plano e orientao. Pode-se
conceituar ainda, pelo efeito indireto e fracionrio de negativas, que sero
aquelas que no especificaro, que no aplicaro solues optativas, que
no concretizaro procedimentos, que no criaro direes e servios,
que no selecionaro e discriminaro atividades, que no preceituaro
para a emergncia, para a oportunidade, a modalidade especial e para o
caso ocorrente, que no condicionaro a aplicabilidade e adaptabilidade,
que no descero a mincias e requisitos. Mas em nada disto estar um
conceito compacto, previdente e seletivo, que possa servir de critrio nico
para deddir entre o que sejam normas gerais e o que sejam normas espe
ciais ou especficas.
FERREIRA FILHO (1990: v. 1,195-196), de sua vez, tambm acentua a difi
culdade que se sente para se precisar o que sejam normas gerais.
No fcil conceituar normas gerais, pelo ngulo positivo. Pode-se
afirmar; e corretamente, que normas gerais so princpios, bases, diretri
zes que ho de presidir todo um subsistema jurdico. Sempre haver, no
entanto, em face dos casos concretos, dvida at onde a norma ser efeti
vamente geral, a partir de onde ela estar particularizando.
Mais fcil determinar o que sejam normas gerais, pelo ngulo nega
tivo. Quer dizei; indicar os caracteres de uma norma que no geral; ,
conseqentemente, especfica, particularizante, complementar.
Realmente so particularizantes as normas que visem a adaptar prin
cpios, bases, diretrizes a necessidades e peculiaridades regionais, como
est na parte final do artigo 24, 3fi.

132

Competncias na Constituio de 1988 Almeida

JOS CRJETEUA JR., que tambm comenta a Constituio de 1988, tem so


bre o problema versado um entendimento que se aparta de todos os demais at
aqui trazidos a colao e que, data venia, no aceitvel por desconsiderar o
carter limitativo intrnseco noo de normas gerais. Diz CRETELLA JR. (1990v.HI, 1581):
Para que uma norma seja classificada como geral predso atender
a dois requisitos: a) que assim o diga a Constituio; b) que incida apenas
sobre as matrias determinadas pela Constituio. No interessa, assim,
que a norma seja fundamental ou gerai, pela anlise intrnseca dos disposi
tivos que a integram. Se, em 1990, obedecendo ao artigo 22, XXI, a Unio
legislar sobre organizao, efetivos, material blico, garantias, convocao
e mobilizao das polcias militares e corpos de bombeiros, a priori, a lei
promulgada se classificar como norma geral, mesmo que, em si e por si, a
uma anlise objetiva de seus dispositivos, um a um, no o seja. E por qu?
Porque tal competncia , somente, da Unio, por determinao constitu
cional e pelo contedo que o texto expresso menciona... Se o Santo Padre
falar ex cathedra sobre matria religiosa, o que ele disser verdade para
toda a cristandade, mesmo que intrinsecamente no o seja.
Normas gerais so leis federais que o legislador entender como tais,
discricionariamente, desde que assim rotuladas taxativamente pela Consti
tuio e, em especial, sobre as matrias do artigo 22, incisos XXI e XXVIL
Qualquer lei federal sobre licitao e contratao , em princpio,
pela origem e pela matria, norma geral, nem que desa a todas as mi
ncias possveis e imaginveis, do modo mais exaustivo possvel. Os dois
pressupostos, a origem e o contedo explcito constitucional, permitem
a classificao da norma, antes mesmo de ser promulgada, em projeto ou
em discusso. (Grifos no original.)
DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO, em precioso trabalho sobre a
competncia concorrente, aps sintetizar as principais caractersticas das normas
gerais, que costumam ser apontadas pela doutrina, mostra que subjacente a todas
essas caractersticas est uma sobrecaracterstica, a idia de um sentido limita
tivo nas normas gerais, inscritas no mais alto Estatuto, que , por excelncia, o
instrumento de limitao do poder no Estado contemporneo.
O poder - diz o autor - no vai alm de sua possibilidade, ou seja, a
capacidade de produzir efeitos, e de seu limite, ou seja, o mbito de juridicidade desses efeitos (ou possibilidade jurdica, se se preferir); so dois di
ferentes parmetros de possibilidade - do ser e do dever ser - que balizam
todo o seu exerccio.
O poder se autolimita, portanto, a partir de seu estatuto, fundamental,
a Constituio, em graus sucessivos, como na pirmide kelseniana: cada

Das Competncias Concorrentes

133

princpio, cada norma e cada norma geral, por conseguinte, representa um


limite. (Grifos no original.) (MOREIRA NETO, 1988:151)
Finalmente, depois de visualizar nas normas gerais um tertium genus entre as
normas-princpios e as normas particularizantes, oferece o seguinte conceito:
Normas gerais so declaraes prindpiolgicas que cabe Unio edi
tar, no uso de sua competncia concorrente limitada, restrita ao estabe
lecimento de diretrizes nacionais sobre certos assuntos, que devero ser
respeitadas pelos Estados-Membros na feitura das suas legislaes, atravs
de normas especficas e particularizantes que as detalharo, de modo que
possam ser aplicadas, direta e imediatamente, s relaes e situaes con
cretas a que se destinam, em seus respectivos mbitos polticos(MOREIRA
NETO, 1988:159).
De quanto se exps, possvel concluir pela existncia, a essa altura da ela
borao doutrinria, de numerosos elementos que podem auxiliar o intrprete na
tormentosa tarefe da identificao das normas gerais. Uma tarefa mais dificultada
ainda pela ausnda de vetor constitucional sobre a forma de apresentao dessas
normas, que muitas vezes aparecem junto com normas especficas no mesmo di
ploma legal, no caso de matrias em relao s quais a Unio deva expedir; alm
das normas gerais para o mbito nacional, tambm normas especficas voltadas
sua prpria Administrao.
Concordamos com DIOGO DE FIGUEIREDO quando lembra que o espao
intuitivo pode e deve ser reduzido pela cincia jurdica. Na prtica, porm, no
vemos como evitar tuna certa dose de subjetivismo na identificao das normas
gerais, o que sempre acabar suscitando conflitos de competncia* Da avultar na
espcie, o papel de rbitro constitucional do federalismo que desempenha o Su
premo Tribunal Federal. De sua interpretao construtiva muito depender, com
certeza, a eficda do sistema de repartio de competncias, no que diz com essa
delicada e fundamental questo (LOBO, 1984:103).

8.2.7 A competncia suplementar dos Estados e do Distrito Federal


O exerccio da competncia legislativa concorrente regido pelas disposies
constantes nos quatro pargrafos do artigo 24, em que se traam os limites em
profundidade que circunscrevem o campo de atuao normativa de cada inte
grante da Federao.
J vimos que a competncia da Unio restringe-se, na espcie, edio de
normas gerais, como se diz expressamente no l 9: "No mbito da legislao con
corrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais.
Os trs outros pargrafos cuidam da competncia dos Estados e, por compre
enso, da competncia do Distrito Federal que, embora neles no referido, consta
no caput do artigo 24, devendo-se entender que se submete s mesmas regras.

134

Competncias na Constituio de 1988 * Almeida

No mudou substancialmente a tcnica que se adotava na ultima Constitui


o, notando-se, no entanto, uma inovao terminolgica e a explicitao mais
detalhada de certos pontos.
8.2,7.1 Competncia suplementar: inovao terminolgica
Novidade, em termos de nomenclatura, o emprego do adjetivo suplemen
tar, qualificando a competncia dos Estados no 2a do artigo 24.
Doutrinariamente costuma-se distinguir, a propsito da competncia concor
rente, a competncia complementar e a competncia supletiva, cujos contornos
j se encontram hoje razoavelmente definidos, superadas as controvrsias inirais
sobre o exato alcance de uma e de outra.
De feto, a regra introduzida pela Constituio de 1934 e repetida na de 1946,
de que a competncia legislativa da Unio sobre certas matrias no exdua a le
gislao estadual complementar ou supletiva, suscitou dvidas sobre se as expres
ses complementar e supletiva seriam sinnimas ou teriam sentido diverso.
E as dvidas procediam, no tanto pelo emprego da disjuntiva ou que liga
va essas expresses nos textos constitucionais, mas porque, na verdade, h uma
correlao estreita entre as aes de complementar e de supriu Complementar
significa acrescentar pormenores, desdobrar ou detalhar o contedo de uma re
gra geral. Suprir, de outra parte, equivale a substituir; a fazer as vezes de algo.
Mas, como bem anota FERREIRA FILHO (1990: v. I, 189), quem supre com
plementa. A norma que vem suprir um branco, evidentemente complementa o
ordenamento. Da mesma forma, quem complementa de certo modo supre, j que
fecha um claro ao desdobrar a norma geral. Dessa correlao nasce o emprego
imprprio das expresses competncia complementar e competncia supletiva,
em que incidem, por vezes, os prprios textos constitucionais (como era o caso
do art. 8a, pargrafo nico, da Constituio anterior).
Com efeito, no mencionado artigo 8a, pargrafo nico, apenas se previa que
os Estados poderiam legislar supletivamente, no se aludindo sua competn
cia complementar. A melhor interpretao do dispositivo era, contudo, a que lhe
dava FERREIRA FILHO (1983:99-100) mostrando que supletivamente no es
tava sendo empregado em seu sentido prprio, mas sim num sentido abrangente,
compreendendo tambm a competncia complementar.
Preferiu agora o constituinte utilizar nova expresso, falando em competn
cia suplementar dos Estados, sem contribuir para maior clareza do assunto,
j que suplementar tanto significa complementar como suprir (FERREIRA,
1985:1607).
Pela anlise sistemtica dos pargrafos do artigo 24, deve-se entender que os
Estados continuam sendo titulares - e agora o Distrito Federal tambm o - de
competncia complementar e de competncia supletiva. Na hiptese do 2a,

Das Competncias Concorrentes

135

Estados e Distrito Federal exercero competncia complementai; i. e., podero


pormenorizar as normas gerais, estabelecer as condies para sua aplicao* Na
hiptese do 32 de competncia supletiva que se trata: na ausncia de normas
gerais da Unio, Estados e Distrito Federal supriro a falta, legislando para aten
der a suas peculiaridades.
8.2.7.2 A reproduo de normas gerais na Legislao Estadual
No campo da competncia legislativa concorrente no-cumulativa, a Unio
no pode adentrar o espao das normas especficas (salvo ao estabelec-las para
os rgos federais), da mesma frm como os Estados no podero expedir nor
mas gerais (salvo na hiptese do 3S do art. 24, como adiante se ver).
Parece-nos, porm, que a mera reproduo das normas gerais da Unio em
lei estadual que se disponha a complement-las no acarreta inconstitucionalidade da lei.
Se fssemos analisar a questo sob a tica de um formalismo exarcebado,
poder-se-ia dizer que, ao reproduzir a norma geral, o Estado no estaria deixando
de legislar sobre a matria, usurpando, assim, competncia exclusiva da Unio.
de considerar, porm, que a boa aplicao do direito aconselha a sistematizao da matria legislada, o que melhor se conseguir, na espcie, se a
lei estadual, ao estabelecer as normas especficas, tambm enunciar as normas
gerais a que aquelas se vinculam. V-se nisto ainda a vantagem de o Estado des
de logo apontai; consideradas as dificuldades que j acusamos na identificao
das normas gerais, quais as normas a que reconhece esse carter em relao
matria que estiver em pauta. E certo que isto no excluir dvidas que sempre
se podero colocar e que ao Judicirio caber dirimir. Mas por certo trar maior
segurana na aplicao do direito.
So dados que nos levam a afastai; na hiptese, uma discutvel inconstitudonalidade, e a aceitar como vlida a transcrio das normas gerais da Unio, se o
legislador estadual no preferir silendar a respeito ou simplesmente se reportar
aos dispositivos federais pertinentes.
8.2.7.3 A competnda supletiva e a inexistncia de Lei Federal
Se a competnda supletiva se exerce na hiptese de haver lacuna na legisla
o federal, preciso saber quando se caracteriza essa lacuna.
PONTES DE MIRANDA (1967: v. n, 172) situa bem a questo ao ensinar:
A questo da existnda, ou no, da legislao federal resolvida se
gundo o mtodo de fontes e interpretao do direito federal. A que se
tem de dizer se h lacuna preenchvel com os prprios elementos do direito

136

Competncias na Constituio de 1988 Almeida

federal, ou se h verdadeiras lacunas, no sentido de no haver legislao


sobre a matria.
E adiante completa:
Muitas vezes, a legislao federal o encheu (o vcuo) com regras ju
rdicas no-exptcitas, com elementos revelveis pela analogia ou pelos cos
tumes ou pelos princpios gerais de direito. Em qualquer dessas hipteses,
houve legislao federal, entrou no branco o direito federal. Outra coisa
no ter a legislao federal regulado a matria, ou ter sido omissa. (Grifos
no original.)
Cabe tambm indagar se, para poder o Estado legislar supletivamente, pre
ciso que no haja legislao federal sobre toda a matria considerada, ou se basta
no haver disciplina do ponto especfico sobre o qual deseje o legislador estadual
exercer a competncia. Ainda aqui acertada a lio de PONTES DE MIRANDA,
em comentrio Constituio anterior que tambm se aplica atual:
Seria absurdo que se exigisse no existirem regras jurdicas sobre as
suntos to vastos para que se desse a competncia concorrente do artigo
8e, 2a. O que se supe no haver regra jurdica federal sobre o ponto de
tcnica legislativa em que intervm a regra jurdica estadual."
Outro aspecto que muito se discutiu ao tempo do ordenamento constitucio
nal anterior o referente possibilidade de se exercer competncia supletiva inexistindo lei federal. Muitos autores entendiam que o exerccio dessa competncia
supunha a preexistncia da lei federal que apenas seria suprida em seus claros.
Esse entendimento mais reforado parecia estar diante da dico do pargrafo
nico do artigo 8a da Constituio emendada em 69, que facultava a legislao
supletiva respeitada a lei federai.
A previso expressa do 3 a do artigo 24 da Constituio vigente pe para
deiro antiga querela doutrinria ao estabelecer expressamente que, inexistindo
lei federal, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender a
suas peculiaridades. Acolheu o constituinte, portanto, a tese dos que sustenta
vam o exerccio da competncia supletiva mesmo no havendo prvia normao
federal. E esta era mesmo a melhor tese. Ao defend-la, ponderava, com acerto,
FERREIRA FILHO (1990: v. I, 100-101):
inegvel que spprir mais amplo do que complementar. Embora se
haja de sustentar que, no texto, a competncia supletiva abrange a compe
tncia complementai; seria desarrazoado pretender que a Constituio fez
de supletivo sinnimo de complementar*. Pior que isso, deu a supletivo
o contedo mais restrito de complementar*. Foi dito acima que quem com
plementa de certo modo supre, j que fecha um claro ao desdobrar a norma
geraV. Isso no quer dizer, porm, que s complementando que se supre.

Das Competncias Concorrentes

137

Ao contrrio, isso significa que quem complementa tambm supre. Em rea


lidade, a competncia de complementar as normas ordinrias federais est
em paralelo com a competncia de complementar a Constituio, suprindo
a ausncia de lei federal. ...No se argumente contra isso com a locuo
respeitada a lei federal, presente no texto em vigor, ausente em 1946.
Essa meno quer apenas insistir que a competncia estadual circunscrita
e limitada pela lei federal, tomada esta em sentido amplo, ou seja, inclusi
ve a prpria Constituio.
Em concluso, no parece necessrio preexistir lei federal para que o
Estado federado possa usar da competncia supletiva. Seria desarrazoado
at que numa das matrias em que o Estado-membro tem competncia
supletiva, este ficasse inerme, espera de que a Unio fizesse valer sua
precedncia, para regul-la. (Destaques do autor.)
Como dissemos, o problema no mais se coloca luz da Constituio de 1988.
Assim, se a Unio se abstiver, e, para atender a suas peculiaridades, os Estados
entenderem ser indispensvel disciplinar matrias de competncia concorrente,
podero legislar em plenitude, expedindo inclusive as normas gerais faltantes.
Nesse sentido se posiciona FERREIRA FILHO (1990: v. I, 197), admitindo que
na ausncia das normas gerais da Unio o Estado fixe princpios, mas em vista da
competncia que lhe natural, a de complementar as normas gerais federais.
Outro parece ser o entendimento de ANNA CANDIDA DA CUNHA FERRAZ
(1989:70, n. r. 13), diante da seguinte afirmao:
As normas especficas do Estado so suplementares, no sentido de que
ocupam campo ex novo, embora especfico e derivado do espao aberto
pela norma geral Cart. 24, 39), e podem tambm ser supletivas medi
da que suprem a omisso ou ausncia da lei federal, embora, ainda nesse
caso, se trate de norma estadual de contedo especfico, uma vez que o tex
to condiciona a faculdade legislativa plena do Estado ao atendimento de
suas peculiaridades. (Grifamos.)
Parece-nos, entretanto, que a razo est com FERREIRA FILHO. Nas hipte
ses de competncia concorrente, a legislao estadual pode ter tambm carter
supletivo, mas basicamente complementar. A regra que os Estados faam o de
talhamento das normas gerais da Unio. Para fixarem normas especficas devem
partir das normas gerais. Se estas faltarem, no tero eles o que detalhai: E por
isso ficariam inertes se no lhes fosse dado estabelecer a base geral, os princpios
que so o pressuposto de sua ao normativa. Para obviar esse problema que a
Constituio, nesse caso, lhes d competncia plena: fixaro as normas gerais e,
a partir delas, as normas especficas em ateno s peculiaridades.
As normas gerais assim fixadas prevalecero, como bvio, apenas no mbi
to do territrio do Estado que as editar. No se d ao legislador estadual poder de

138 Competncias na Constituio de 1986 * Almeida

substituir o legislador federal, dispondo para todo o territrio nacional. O 3- do


artigo 24, insista-se, transfere aos Estados a competncia legislativa plena para
que cada um atenda s respectivas necessidades, no podendo nenhum deles
legislar para os demais.
8.2.7.4 A supervenincia de normas gerais da Unio
A supervenincia de normao geral pelo poder originariamente competente
suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio, como estatui o 4~
do artigo 24.
natural que assim seja. De fato, ao admitir a competncia supletiva estadual,
a Constituio no despoja a Unio de sua competncia primria de editar normas
gerais. Apenas prov para que os Estados possam desempenhar atribuies obstadas pela ausncia de regulamentao federal. No momento, porm, em que a ti
tular primeira da competncia dedde exerc-la, prevalecer o direito federal, com
a conseqnda lgica de ceder o passo a legislao estadual que com ele conflitar
(tanto a legislao que estabelecer normas gerais, como a que estabelecer normas
de complementao).
Sob a gide da Constituio anterior dizia PONTES DE MIRANDA (1967: v.
II, 175-176) que a lei central exclua a lei local, no s na sua incidncia, como
no seu ser mesmo, concluindo, conseqentemente, que por isso, a lei federal,
que ab-rogou, ou derrogou, a lei local, pode sei; por sua vez, ab-rogada, ou derrogada, sem que volva vida a lei estadual que aquela ab-rogara, ou derrogara.
Quando a lei federal ab-roga outra lei federal, que por sua vez ab-rogara, ou der
rogara lei estadual, restitui ao Estado-membro a competncia de legislar, e no a
lei mesma. (Grifos no original.)
A presente Constituio resolve a questo de outra forma. No estabelece a
revogao da lei estadual pela lei federal superveniente. Fala, isto sim, em sus
penso da eficcia do diploma estadual. Por isso mesmo que JOS AFONSO DA
SILVA (1989:435), discorrendo sobre a matria, explica que a lei estadual, no
sendo revogada nem derrogada no seu aspecto contraditrio, apenas perde sua
aplicabilidade, porque fica com a eficcia suspensa. Quer dizei; tambm, sendo
revogada a lei federal pura e simplesmente, a lei estadual recobra sua eficcia e
passa outra vez a incidir'.

8.2.8 A competncia suplementar do Municpio


A leitura do caput do artigo 24 mostra que a competncia legislativa concor
rente foi distribuda entre a Unio, os Estados e o Distrito Federal, no se mencio
nando os Municpios entre os aquinhoados.

Das Competncias Concorrentes

139

Isto no significa que estes estejam excludos da partilha, sendo-lhes dado


suplementar a legislao federal e estadual, no que coubei; conforme dispe o
artigo 30, n, da Constituio.
Como dissemos antes, trata-se de modalidade de competncia legislativa con
corrente primria, porque prevista diretamexite na Constituio, mas diferente da
competncia concorrente primria que envolve a Unio e os Estados. E diferente
porque a Constituio no define os casos e as regras de atuao da competncia
suplementar do Municpio, que surge delimitada implicitamente pela clusula
genrica do interesse local.
A respeito do artigo 30, inciso II, pronunciou-se FERREIRA FILHO (1990: v, I,219), entendendo que sua melhor interpretao a de que ele autoriza o Muni
cpio a regulamentar as normas legislativas federais ou estaduais, para ajustar sua
execuo a peculiaridades locais. Destarte, aqui, sua competncia no seria pro
priamente legislativa, mas administrativa: a competncia de regulamentar leis*.
Pedimos vnia para discordar. Parece-nos que de atividade legislativa sim,
no apenas de atividade administrativa regulamentar, que se cuida na espcie.
Os Municpios legislaro suplementarmente, estabelecendo as normas especficas
e, em sendo o caso, tambm as normas gerais, sempre que isto for necessrio ao
exerccio de competncias materiais, comuns ou privativas.
Porm, assiste razo a FERREIRA FILHO quando rejeita a exegese do artigo
30, n, segundo a qual o Municpio podera legislar sobre qualquer matria, com
plementando ou suprindo a legislao federal ou estadual.
O prprio artigo 30, E, esclarece que a legislao municipal suplementar
ocorrer no que couber preciso, pois, verificar quando cabe essa legislao.
Preliminannente, diriamos que s cabe a suplementao em relao a assun
tos que digam respeito ao interesse local. Nenhum sentido havera, por exemplo,
em o Municpio suplementar a legislao federal relativa ao comrcio exterior ou
relativa nacionalidade e naturalizao. Da mesma forma, seria sem propsito
que a lei municipal suplementasse a legislao estadual atinente ao funcionalis
m o do Estado ou organizao da Justia estadual.
Partindo dessa premissa, examinaremos a matria por partes separando as
hipteses em que a legislao municipal suplementar seja necessria para atuar
competncias materiais privativas do Municpio ou para atuar competncias ma
teriais comuns.
Em relao primeira hiptese, ter cabimento a legislao municipal suple
mentar quando o exerccio da competncia material privativa do Municpio de
pender da observncia de normao heternoma. Isto poder ocorrer em relao
legislao federal e legislao estadual.
Quanto legislao federal, o Municpio complementar ou suprir normas
gerais da Unio o exercei; por exemplo, a competncia privativa de instituir os
prprios tributos. De foto, a instituio de tributos, por qualquer das esferas, se
deve pautar pelas normas gerais de Direito Tributrio postas pela Unio.

140

Competncias na Constituio de 1988 Almeida

Nesse caso, o Municpio estabelecer as normas tributrias especficas (com


petncia complementar) e poder at mesmo editar normas gerais, admitindo-se,
em tese, que a Unio se omita em expedi-las (competncia supletiva).
No que se refere suplementao de legislao estadual pelo Municpio,
ser ela possvel tambm quando o exercido de competnda material privativa
se condicionar observncia de legislao do Estado. O artigo 30, I\ fornece
exemplo dessa situao, ao prever que ao Municpio compete criar, organizar e
suprimir distritos, observada a legislao estadual. Sobre esse dispositivo assim
se manifestou FERREIRA FILHO (1990: v. 1, 210-220): So estes (os distritos)
circunscries administrativas munidpais, de modo que lgico, sendo aut
nomos os Municpios, que seja a lei orgnica que discipline a sua instituio,
organizao ou supresso. Entretanto, como a administrao estadual os leva
em conta para determinados fins, a Constituio condidona o poder munidpal
observncia de preceitos, obviamente'gerais, editados pelo legislador estadual.
De fato, a legislao estadual, no caso, no obsta a ao legiferante suplementar
do Municpio. Nesse sentido, a confirmao vem na Lei Orgnica do Municpio
de So Paulo que, entre as competndas da Cmara Munidpal, coloca a de criar,
organizar e suprimir distritos e subdistxitos, observadas as legislaes estadual e
municipal, (art. 13, XII.)
O tema versado sugere reiterar observao feita em outra passagem, no sen
tido de que a Constituio Federal foi expressa no determinar que as Leis Orgni
cas dos Municpios devero atender aos princpios estabeleddos naquela Consti
tuio e nas Constituies estaduais. Mas que era de se esperar uma certa timidez
dos constituintes estaduais na fixao de prindpios referentes organizao mu
nicipal, considerando-se o fato de que a autonomia dos Municpios , de sua vez,
prindpio que os Estados devem obrigatoriamente respeitar A Constituio do
Estado de So Paulo, que citamos como exemplo, limitou-se, de fato, a pratica
mente reproduzir a Constituio Federal no captulo dedicado aos Munitpios,
deixando passar a oportunidade de fixar princpios norteadores da organizao
munidpal. Assim, afora as determinaes da prpria Constituio Federal, nas
Cartas Polticas estaduais dificilmente se encontraro disposies pertinentes ou
previso de leis do Estado que devam dispor sobre assuntos munidpais e que
possam ser suplementadas por leis munidpais.
No mbito das competndas materiais comuns, que pressuponham para o
seu exerdcio a competncia legislativa concorrente prevista no artigo 24, a ques
to da legislao municipal suplementar fica mais delicada.
Parece-nos que a competnda conferida aos Estados para complementarem
as normas gerais da Unio no exdui a competnda do Munidpio de faz-lo
tambm. Mas o Municpio no poder contrariar nem as nornias gerais da Unio,
o que bvio, nem as normas estaduais de complementao, embora possa tam
bm detalhar estas ltimas, modelando-as mais adequadamente s particularida
des locais.

Das Competncias Concorrentes

141

Da mesma forma, inexistindo as normas gerais da Unio, aos Municpios,


tanto quanto aos Estados, se abre a possibilidade de suprir a lacuna, editando
normas gerais para atender a suas peculiaridades. Porm, se o Estado tiver expe
dido normas gerais, substituindo-se Unio, o Municpio as haver de respeitar,
podendo ainda complement-las. No havendo normas estaduais supletivas,
livre ento o Municpio para estabelecer as que entender necessrias para o exer
ccio da competncia comum. Mas a supervenincia de normas gerais, postas pela
Unio diretamente, ou pelos Estados supletvamente, importar a suspenso da
eficcia das normas municipais colidentes.
Numa palavra, parece-nos que, para conciliar o artigo 24 e seus pargrafos
com o artigo 30, II, da Constituio, o mais razovel ser desdobrar-se a regra
Bundesrecht bricht Landesrecht, dando-lhe o seguinte alcance: Bundesrecht bricht
Landesrecht und Kreisrecht; Landesrecht bricht fCreisrecfrt.3
Este raciocnio parece ser avalizado pelo artigo 30, IX, relativo proteo do
patrimnio histrico-cultural local (a proteo do patrimnio se insere entre as
competncias comuns), determinando aquele dispositivo que no exercido de tal
competncia o Municpio dever observar as legislaes federal e estadual.
Como se percebe, a questo no fcil de equacionar, estando a merecer um
tratamento constitucional mais adequado, para que no se prejudique a articula
o do sistema de repartio de competndas justamente no que diz com o exerdcio da competnda legislativa concorrente, em que apostou o constituinte para
chegar descentralizao de poderes, to necessria na Federao brasileira.

8,2.9 Conflito entre competncia legislativa privativa e competncia


legislativa concorrente
Caso interessante de conflito de competncia legislativa pode surgir quando
matria objeto de competnda legislativa privativa de determinada esfera de
poder tambm se possa interpretar como sendo objeto de competncia legislativa
concorrente.
Um exemplo melhor ilustrar a hiptese.
Nos termos do artigo 238 da Constituio, a lei ordenar a venda e reven
da de combustveis de petrleo, lcool carburante e outros combustveis derivados
de matrias-primas renovveis, respeitados os princpios desta Constituio.
No temos dvida de que a lei, no caso, deve ser federal, no s devido ao
monoplio da Unio relativamente ao petrleo, um dos combustveis menciona
3 Nesse sentido tam bm se posiciona DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO, analisando o
projeto de Constituio aprovado em primeiro turno no Plenrio da Constituinte, embora com
diferena de enfoque.

142

Competncias aa Constituio de 1988 * Almeida

dos, como devido ao fato de competir Unio, com exclusividade, legislar sobre
trnsito e transporte, temas a que por certo se vincula a questo dos combustveis.
Foder-se-ia at mesmo entender que havera, na espcie, competncia implcita
da Unio, se no houvesse a previso expressa do artigo 238.
No entanto, no se nega o impacto negativo sobre a sade e o meio ambiente
que, em determinadas circunstncias, pode produzir a utilizao de certos com
bustveis. E sabido que a legislao sobre proteo da sade e do meio ambiente
compete concorrentemente a todos os entes federados.
Assim, em nome dessa competncia concorrente,4alguns Estados e Munic
pios proibiram, no incio da dcada de 1990, a venda de lcool combustvel a
que se adicionasse metanol, por entenderem a mistura prejudicial sade e ao
meio ambiente. Isto muito embora a Unio tivesse liberado a venda do produto
no territrio nacional.
Pois bem, em hipteses do gnero parece-nos que devam prevalecer as deter
minaes emanadas do titular da competncia legislativa privativa.
Como j frisamos em outro tpico, quando o constituinte, no obstante cons
cientizado da importncia de uma maior descentralizao e colaborao entre os
entes federativos, defere privativamente a um deles competncia para normatizar determinada matria, porque haver razes suficientes para a concentrao
da competncia.
No caso versado, pode-se bem prever; por exemplo, as srias dificuldades que
a legislao fracionada podera causar ao deslocamento das pessoas no territrio
nacional, se cada Estado ou Municpio decidisse que tipos de combustvel seriam
passveis ou no de venda no respectivo mbito territorial.
Imagine-se, a ttulo ilustrativo, a dificuldade que veculos movidos, por exem
plo, a gasolina ou a leo diesel, provenientes do Rio Grande do Sul, teriam para
chegar ao Rio de Janeiro, se os Estados de Santa Catarina e de So Paulo proi
bissem a venda desses combustveis nos respectivos territrios, por consider-los
poluentes e nocivos sade.
Supondo-se, de outro lado, que a liberao de determinado combustvel para
venda no territrio nacional seja calcada nos resultados de estudos tcnicos fede
rais sobre o comprometimento do meio ambiente e da sade - tanto mais que na
esfera das competncias concorrentes cabe Unio a edio das diretrizes perti
nentes - no entendemos vlida a proibio de sua venda pelos Estados e Muni
cpios. Podero estes, no exerccio de sua competncia concorrente suplementai;
at mesmo estabelecer como obrigatria a observncia de determinadas cautelas
e providncias na comercializao do produto. No porm ved-la, quando a
Unio, titular exclusiva da competncia legislativa em matria de venda de com
bustveis e titular da competncia para expedir normas gerais sobre a proteo
ambiental e da sade, tiver liberado o produto.

""7nn

Concluses

Numa analise preliminar do sistema de repartio de competncias da Cons


tituio de 1988, examinado sob a tica da contribuio que possa ter trazido
para um federalismo de equilbrio, dissemos que o modelo escolhido nos parecia,
em tese, potentialmente hbil a ensejar um abrandamento da excessiva centrali
zao poltica que tem sido a tnica da Federao brasileira.
Mas salientamos tambm que um juzo mais seguro a respeito dependera de
se verificar como, efetivamente, foram traduzidas nos comandos constitucionais
as idias mestras subjacentes ao arranjo concebido. Seria necessrio, pois, anali
sar o contedo das competncias materiais e legislativas, privativas e concorren
tes, e tambm avaliar o mecanismo, o modo de funcionamento da engrenagem
montada.
Feitas essa anlise e essa avaliao, tempo de apresentar as concluses fi
nais por elas autorizadas.
No h por que se alterar o posicionamento firmado, em tese, no sentido de
que a explorao das potencialidades das competncias concorrentes, buscada
pelo constituinte, representa alternativa vlida para se atingir tuna descentraliza
o maior; que o federalismo brasileiro reclama, sem prejuzo da direo unifor
me a que se devam submeter determinadas matrias.
De fato, a integrao das ordens parciais na implementao das polticas
gerais, mediante o exerccio de competncias legislativas e de execuo comuns,
importa possibilitar s unidades federativas uma participao apta a vivificar a
diversidade na unidade, que prpria do modelo federal de Estado.