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Compras Pblicas: Estratgia e Instrumento para a Gesto do Desenvolvimento Local

Public Procurement: Strategy and Instrument for Management of Local Development


Achats Publics: Stratgie et Instruments pour la Gestion du Dveloppement Local
Contratacin Pblica: Estrategia e Instrumento para la Gestin del Desarrollo Local
Eduardo de Lima Caldas*
(eduardocaldas@usp.br)

Raquel Sobral Nonato**


(kell.sobral@gmail.com)

Recebido em 07/11/2012; revisado e aprovado em 23/01/2013; aceito em 16/02/2013

Resumo: Este artigo resultado de anlise e reflexo sobre a importncia das compras pblicas na gesto do
desenvolvimento local. Neste artigo, so apresentados os antecedentes das recentes experincias de desenvolvimento
local. Em seguida, apresentado o atual panorama das compras pblicas no Brasil como estratgia para a promoo
do desenvolvimento local. Por fim, apresentado um estudo de caso sobre compras pblicas no municpio de Osasco.
Palavras-chaves: Compras pblicas. Desenvolvimento local. Polticas pblicas.
Abstract: This article is the result of analysis and reflection on the importance of public procurement practices in
the management of local development. In this paper, we present the background of recent experiences of local
development. Then we present the current scenario of public procurement in Brazil as a strategy for promoting
local development. Finally, we present a case study on public procurement in Osasco.
Key words: Procurement. Public policies. Local development.
Rsum: Cet article est le rsultat de lanalyse et de rflexion sur limportance des achats publics dans la gestion du
dveloppement local. Dans cet article, nous prsentons lhistoire rcente des expriences de dveloppement local.
Ensuite, nous prsentons la situation actuel des achats publics au Brsil comme une stratgie visant promouvoir
le dveloppement local. Enfin, nous prsentons une tude de cas sur les achats publics Osasco.
Mots-cls: Achats publiques. Dveloppement local. Politiques publiques.
Resumen: Este artculo es el resultado del anlisis y la reflexin sobre la importancia de la contratacin pblica
en la gestin del desarrollo local. En este artculo se presenta la historia reciente de las experiencias de desarrollo
local. A continuacin se presenta el panorama actual de la contratacin pblica en Brasil, como una estrategia para
promover el desarrollo local. Por ltimo, se presenta un estudio de caso sobre la contratacin en Osasco.
Palabras clave: Contratacin. De desarrollo local. Polticas pblicas.

Introduo
Este trabalho procura trazer uma contribuio no campo de estudos sobre Desenvolvimento Local, observando as compras
pblicas governamentais como instrumento
fundamental para organizar a demanda e
favorecer a capilaridade de recursos financeiros no territrio. H uma srie de experincias de desenvolvimento local, observadas
e analisadas a partir do uso de estratgias e
instrumentos, dentre os quais, facilitao de
acesso ao crdito, qualificao da mo de
obra, apoio tcnico, dentre outros. No entanto, desde meados dos anos 90, raras foram as
experincias de desenvolvimento local que
contriburam com a organizao da demanda
como instrumento e estratgia para aumen-

tar a capilaridade de recursos financeiros no


territrio.
O presente trabalho est organizado
em cinco partes, alm desta introduo e das
concluses: Nota Metodolgica; Antecedentes; Um olhar keynesiano sobre as Compras
Pblicas; um Estudo de Caso sobre Osasco;
Observaes Finais.
Na seo sobre antecedentes buscarse- apresentar experincias tanto sobre instrumentos e estratgias de desenvolvimento
local identificadas no perodo, demonstrando
uma reorientao das polticas pblicas nesse
setor. Na seo que trata do olhar keynesiano sobre as compras pblicas procurar-se-
apresentar as ideias de Keynes relacionadas
reduo das importaes e ao aumento
dos gastos pblicos como mecanismos para

* Universidade de So Paulo (USP), So Paulo, SP, Brasil.


** Fundao Getulio Vargas (EAESP-FGV), So Paulo, SP, Brasil

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aumentar a capilaridade de recursos no


territrio, na mesma seo, apresentado o
arcabouo institucional e jurdico na qual as
compras pblicas esto inseridas. Em seguida,
ser apresentado um estudo de caso sobre
compras pblicas, estruturado como poltica
pblica no municpio de Osasco.
A referida poltica denominada
Projeto Educao e Incluso e, ao mesmo
tempo que oferece formao e qualificao
socioprofissional no setor txtil e de confeco, garante o escoamento do produto
gerado no setor por meio da compra pblica
de uniformes escolares. Se do lado da produo, garante-se a formao e qualificao
pelo lado da oferta, e a compra pblica pelo
lado da demanda, olhando pela tica do
consumo, observa-se a reduo das despesas
das famlias que tm filhos matriculados na
Rede Municipal de Educao Infantil e Ensino
Fundamental, visto que a distribuio dos
uniformes escolares para a rede municipal
de ensino gratuita. Alm desses aspectos,
deve-se considerar o reconhecimento pblico
da referida experincia1, mais um elemento
que justifica o esforo para sua compreenso.
Finalmente, sero apresentadas as
observaes finais a partir da experincia de
Osasco no contexto temtico, ou seja, no contexto das experincias de desenvolvimento
local e especificamente das experincias de
compras pblicas vistas no estudo de caso.
Nota Metodolgica
A metodologia desta pesquisa est
amparada em um conjunto de instrumentos,
dentre os quais uma espcie de arqueologia
da literatura sobre o tema compras pblicas
articulando-o com uma ideia de desenvolvimento local e um estudo de caso a partir
do qual foram realizadas vrias visitas de
campo, feitas observaes livres, e realizadas
entrevistas semiestruturadas.
Dessa forma, tal abordagem foi escolhida por entender que os objetivos da pesquisa no pretendiam mensurar to somente
elementos rigorosamente quantificveis, mas
1
Em 2008 o projeto ficou em segundo lugar no Prmio
Boas Prticas do Bolsa Famlia, organizado pelo
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E
COMBATE A FOME, 2011).

buscava compreender de que maneira as experincias de uso do poder de compra esto


sendo utilizadas no contexto apresentado,
a partir da descrio e anlise da trama das
relaes sociais observveis.
Segundo Yin (2005), o estudo de caso
busca investigar um fenmeno contemporneo, no contexto da vida real, especialmente
quando as fronteiras entre o fenmeno e o
contexto no esto perfeitamente delimitadas (p. 13). Ao discutir a pertinncias dos estudos de caso com experincias nicas, Yin
(2005), afirma que essas situaes se justificam
quando a experincia ilustrativa. No caso de
Osasco, a prtica desenvolvida ilustrativa
no que se refere ao mecanismo de compras
pblicas visando ao desenvolvimento local.
Dentre os recortes possveis, a pesquisa
priorizou a observao das arenas em que a
poltica foi construda e desenvolvida, e dos
atores envolvidos que permearam o processo
de tomada de deciso ao longo da implementao da referida prtica. As arenas se reportam ao cenrio no qual o processo decisrio
foi realizado (Cmara Municipal e interior do
Poder Executivo) a partir da coalizo entre
grupos, interesse e, principalmente, poder
(LOWI, 1964). Os atores envolvidos, por sua
vez, foram considerados como capazes de
transformar oportunidades em polticas pblicas por meio de seu poder de negociao
(LINDBLOM, 2006).
Segundo Roberto Damatta (1974), a
atividade do pesquisador dividida em trs
fases. A primeira compreende a fase tericointelectual, na qual o pesquisador deve se
esforar para realizar a aproximao entre
objeto de estudo e suas impresses, de modo
a familiarizar-se com o extico e distanciar-se
do que lhe comum. A segunda compreende
o perodo prtico, cujo objetivo realizar
uma imerso na experincia observada de
modo a destacar os aspectos orgnicos e identificar os problemas banalmente concretos.
A ltima fase denominada pessoal ou
existencial, na qual as lies e o aprendizado sobre o caso estudado so depreendidos
contribuindo para o surgimento de novas
percepes do pesquisador.
Sobre isso, Peter Spink ressalta que
observar o campo na perspectiva dos microlugares no se distanciar completamente
do objeto de estudo, mas tornar-se parte do

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cotidiano, partindo da premissa que o cotidiano tudo que temos


a noo de microlugares um duplo desafio: primeiro de aprender a prestar ateno a
nossa prpria cotidianidade, reconhecendo
que nela que so produzidos e negociados
os sentidos e, segundo, de aprender a fazer
isso como parte ordinria do prprio cotidiano, no como um pesquisador participante e muito menos como um observador
distante, mas simplesmente como parte.
Se o primeiro j difcil o segundo desafio
requer a disposio de repensar muito daquilo que presumido como central boa
pesquisa cientfica. (SPINK, 2008, p. 71).

A escolha do municpio de Osasco se


deu, primordialmente, pela motivao em
investigar e compreender a redefinio dos
instrumentos estatais advindos de novos
elementos identificveis no mbito das polticas pblicas de desenvolvimento local por
meio da incluso social e gerao de renda e
ocupao na regio2.
Uma vez delimitado o escopo da pesquisa, foi realizada a reviso bibliogrfica
contemplando a ideia de compras pblicas
como indutor do desenvolvimento local.
Para levar a cabo a pesquisa, lanou-se
mo de um conjunto de instrumentos, focados
na reviso da literatura, consultas em fontes
primrias de informao (relatrios internos,
editais e processos administrativos), observao livre, conversas informais, registro fotogrfico, visitas de campo, alm da realizao
de entrevistas com os atores envolvidos, alm
de impresses e inquietaes registradas no
dirio de campo.
Os roteiros de entrevistas aplicados na
pesquisa em questo foram inspirados no Programa Gesto Pblica e Cidadania (PGPC), da
2

Em princpio foi pensado desenvolver a pesquisa


em torno do programa Osasco Solidria, criado
em 2005, que abrange o projeto escolhido na presente
pesquisa. Assim, foi realizada uma primeira visita
s principais atividades executadas pelo programa:
Incubadora Pblica de Empreendimentos Solidrios,
Centro Pblico, Incluso de produtores locais na
reurbanizao de favelas no bairro Morro do Soc e o
Projeto Educao e Incluso. Ao perceber a amplitude
das aes, entendeu-se que seria mais adequado
estudar o Projeto Educao e Incluso, uma vez que
a experincia trazia elementos interessantes, tais como
a identificao da rede de apoio na gesto do projeto
e dos mecanismos de compras pblicas utilizados em
sua implementao.

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Fundao Getlio Vargas (FGV), iniciativa reconhecida como de grande contribuio para
a sistematizao e disseminao de prticas
de gesto pblica em contexto subnacional.
As entrevistas se concentraram fundamentalmente no segundo semestre de 2011, ou seja,
cinco anos aps a implementao da referida
poltica pblica e um ano antes das eleies
municipais3.
Antecedentes
A valorizao do local enquanto espao
de poder capaz de articular conjuntos diferentes de ao e de atores est no centro das
transformaes que envolvem a descentralizao, a desburocratizao e a participao,
bem como as chamadas novas tecnologias
urbanas (DOWBOR, 2009). Trata-se da superao da perspectiva de ao encontrada
no perodo anterior a 1988, vista to somente
como iniciativa isolada, no fazendo parte da
estratgia de desenvolvimento do pas.
Vaz e Caldas (2006) organizam as experincias de desenvolvimento local recentes
em 3 fases: antecedentes, grande encruzilhada e o despertar tardio. A primeira
fase compreende o perodo de 1976 a 1988,
3

Sobre os roteiros de entrevista, deve-se considerar que


foi organizado um roteiro inicial, contendo as primeiras
informaes sobre o Projeto Educao e Incluso e
encaminhado Secretaria do Desenvolvimento Trabalho
e Incluso (SDTI), rgo pblico responsvel pela gesto
do projeto. O Segundo passo foi a elaborao de um
roteiro de entrevista semiestruturado direcionado aos
responsveis da referida prtica: Sandra Fa Praxedes
Secretria do Secretria do Desenvolvimento, Trabalho
e Incluso; Paulo Marcelino Representante da
Secretaria da Educao no Comit Gestor da execuo
do projeto; Celso Pedro Coordenador da Associao
Eremim; e Gerson Guimares Coordenador de projetos
do Instituto de Tecnologia Social (ITS BRASIL). Com
essas informaes foi elaborado um segundo roteiro de
entrevista semiestruturada aplicado aos representantes
dos grupos de interesse envolvidos ao longo do
processo. Finalmente, entendendo a especificidade
do grupo ligado ao setor da educao principalmente
por estarem ligados ao recebimento do produto final
(os uniformes escolares), foi elaborado um terceiro
roteiro de entrevista e aplicados nas escolas EMEF
Prof. Joo Larizzati , CEMEI Alice Manholer Piteri e
EMEF Maestro Domingo Blasco, as duas primeiras
localizadas nos bairros Km 18 e a terceira no bairro
Novo Osasco. As perguntas foram dirigidas aos pais
de alunos, professores e diretores das escolas a fim de
destacar os caminhos pelos quais os uniformes escolares
passam at chegar ao seu destino final: os alunos

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denominada antecedentes. Essa fase identifica as aes do perodo como opositora ao


Regime Militar e como primeiros ensaios de
governos democrticos, nesse cenrio, o fortalecimento das instncias locais representava a
tentativa de consolidar espaos de resistncia
para a redemocratizao em busca de maior
autonomia para os governos subnacionais.
Entre as aes identificadas no perodo esto
os municpios de Lajes, SC e Boa Esperana,
ES (MARTINS et al., 2009).
Conforme observam Kugelmas e Sola
(1999, p. 67), no momento da promulgao da
Constituio de 1988, a reao centralizao
fiscal do regime autoritrio atingiu seu ponto
culminante; o padro de organizao federativa que ento emerge tido como um dos
mais descentralizados entre os pases em desenvolvimento, assim, a descentralizao vem
consonante aos anseios de democratizao do
processo decisrio e controle social. Para Farah,
a descentralizao poltica e administrativa
surge em um cenrio de redefinio no plano
econmico. Assim, de um lado aparece a necessidade de redistribuir o poder entre os entes
da Federao no plano poltico e econmico
e, em paralelo a isso, surge um forte discurso
neoliberal que propagava um Estado mnimo.
O perodo de 1989-1993 denominado
como a grande encruzilhada (VAZ; CALDAS , 2006), porque a redemocratizao brasileira e a promulgao da Constituio Federal
de 1988 indicaram a mudana do paradigma
da ao estatal no nvel local, ampliando as
competncias dos municpios, aumentando
suas capacidades em tributar, incrementando
recursos por meio das transferncias do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) e da
Cota Parte do Imposto sobre o Comrcio de
Mercadorias e servios (ICMS), mas, pari passu
a isso, as demandas por polticas pblicas
sociais reprimidas pelo perodo de Ditadura
Militar incidiram sobre os municpios que,
por sua vez, j no apresentavam alternativas
ao Regime, mas to somente faziam a gesto
da crise existente; finalmente, a terceira fase
denominada o despertar tardio se relaciona
centralizao do governo local a partir de
1993, cujas responsabilidades foram mantidas
e iniciativas de desenvolvimento local comeam a ganhar fora (VAZ; CALDAS , 2006).
A terceira fase denominada o despertar tardio se relaciona centralizao

do governo local a partir de 1993, cujas responsabilidades so mantidas e iniciativas de


desenvolvimento local comeam a ganhar
fora (VAZ; CALDAS , 2006).
Nesse contexto, surgem iniciativas de
apoio a arranjos produtivos locais, por meio
do uso do poder de compra do Estado, de
polticas pblicas de microcrdito, de cooperao entre os municpios por meio dos consrcios intermunicipais e da disseminao do
Oramento Participativo entre as prefeituras
municipais, indicando uma reorientao das
polticas pblicas nesse setor.
Um olhar keynesiano sobre compras
pblicas
As compras pblicas guardam forte
relao com a ao do Estado em ativar dispositivos para dinamizar a economia local,
uma vez que movimentam recursos estimados em 10% do PIB brasileiro (CATTANI;
FERRARINI, 2010). Trata-se de um mercado
de mais R$ 350 bilhes/ano, do qual apenas
20% dos pequenos negcios participam,
mesmo considerando que esse tipo de negcio representa 99,2% das empresas formais
brasileiras (MORAIS, 2005).
No mbito internacional, a insero
das compras pblicas nos debates sobre a
integrao de blocos econmicos para a expanso das transaes comerciais entre os
pases, tais como a Organizao Mundial do
Comrcio (OMC), a Unio Europeia (UE),
NAFTA, Estados Unidos da Amrica (EUA),
esto cada vez mais presentes, evidenciando
seu papel estratgico nas discusses sobre a
ao estatal e o desenvolvimento (MOREIRA;
MORAIS, 2003).
A presente seo parte da perspectiva
terica de que a tradio econmica de interveno do Estado est intimamente ligada s
experincias que utilizam o exerccio do poder
de compra. Avanando para o campo emprico, so apresentadas suas recentes interfaces
com o plano jurdico brasileiro, de modo a
destacar como esto sendo desdobradas, limitadas e articuladas as polticas pblicas para
impulsionar a referida ao estatal.
Lima e Pitaguari (2005), a partir do
enfoque keynesiano, propem que a dinamizao da demanda efetiva no nvel local
est intrinsecamente ligada base produtiva

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de exportao e ao investimento do setor


pblico em setores estratgicos por meio do
gasto pblico.
Deve-se ressaltar que as alteraes na demanda efetiva, advinda da expanso das
atividades de exportao ou da despesa
pblica, tm trs efeitos sobre a renda da
economia local: um efeito direto associado
remunerao das famlias, que dependem
do setor exportador; um efeito indireto,
que vai estimular a produo dos setores
no exportadores; um efeito induzido pelo
acrscimo de renda causado pela expanso
do emprego nos setores exportadores e no
exportadores. (LIMA; PITAGUARI, 2005).

Tal perspectiva remonta estudos de


meados dos anos 80 no Canad e nos Estados Unidos da Amrica (EUA) e traz em si
elementos passveis de observao sobre a
atuao estatal na dinmica local. O estudo de
Davis (1987) evoca importantes contribuies
acerca do tema, por meio de uma abordagem
terica e emprica.
O autor traz experincias bem sucedidas
no estado de Oregon nos EUA e em provncias
canadenses no que se refere substituio de
importaes, o que ele denomina Buy-local.
O autor conclui que tal prtica representa um
elemento de fora no apoio economia local,
gerando um efeito multiplicador no processo
que descrito a seguir:
A dollar decrease in import purchases will
indeed have the same impact on the local
economy as a dollar increase in export sales,
all other things equal. But a decrease in imports is only half of the process of import
substitution. The other half of the process
is an increase in local production.A dollar
of import substitution (the replacement of
a dollar of imports by a dollar of local production) will thus have a greater impact on
the local economy than will a dollar increase
in exports. While it is correct, as Hoover
states, that in both cases local production
has increased by one dollar, in the case of
import substitution, in contrast with export
expansion, the local multiplier has been
slightly increased. (DAVIS, 1987, p. 03)4.
4

A queda do dlar em importaes ter certamente o


mesmo impacto sobre a economia local quanto um
aumento do dlar em vendas para exportao. Porm uma
diminuio das importaes apenas metade do
processo de substituio de importaes. A outra
metade do processo um aumento em produo de
dlar. Um dlar de substituio de importaes (a

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Sobre os resultados da aplicao do


Buy-Local, Davis ressalta algumas vantagens em utilizar bens e servios produzidos
no mbito local, entre eles a eliminao de
despesas intermedirias como transporte e
cmbio, alm do aumento da diversidade
da economia local representando um ganho
adicional resultante do processo (1987). Ainda
sobre isso, Davis elucida a conexo causal de
programas de fomento a este processo e a
criao de emprego e, consequentemente, dos
impactos sentidos na economia local, alcanando assim, o fortalecimento e a expanso
da produo local.
Jane Jacobs (1974) tambm tece importantes consideraes sobre o efeito multiplicador gerado ao investir na economia local.
Para a autora, as cidades tm o poder de
alavancar o desenvolvimento econmico
medida que o mercado local fortalecido. O
the export-multiplier efect aumenta os nveis de
emprego local gerando um crculo virtuoso
onde a produo no mercado local induz o
desenvolvimento de novos bens e servios
para o consumo interno e externo.
Dessa maneira, traduzindo tal estratgia em mecanismos utilizados pelo Estado
no processo de compras pblicas, podem ser
apontadas polticas pblicas nesse setor. Entre
elas, podem ser destacadas as de fomento
tecnologia nacional e aumento de competitividade no nvel internacional; a flexibilizao e
desburocratizao na formalizao de micro e
pequenas empresas, principalmente por meio
alterao na legislao; o apoio instrumental
fomentando a criao de empreendimentos
coletivos, realizado por meio de polticas
pblicas de incentivo; a oferta de crdito, articulando com outros equipamentos pblicos
tais como agncias de fomento, de modo a
diminuir os riscos envolvidos, entre outros.
A presena de rgos que atuam sistematicamente na capacitao de servidores e
fornecedores sobre compras pblicas tambm
um ponto relevante, destacando-se nesse
substituio de um dlar das importaes por um
dlar de produo local) ter assim um maior impacto
na economia local do que ser um aumento do
dlar nas exportaes . Embora seja correto, como
Hoover afirma que, em ambos os casos, a produo
local tem aumentado por um dlar, no caso de
substituio de importaes, em contraste com a
expanso das exportaes, o efeito multiplicador local
foi ligeiramente aumentado (Traduo Livre).

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aspecto o Servio Brasileiro de Apoio s Micro


e Pequenas Empresas (SEBRAE), que por
meio de realizao de eventos e publicao de
cartilhas, promove importante contribuio
sobre a temtica.
No plano jurdico, entre as normas que
atualmente regem o processo de aquisio
governamental esto a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei de Licitaes e Contratos
8.666/93, criadas com o intuito de promover
maior transparncia e controle sobre os gastos
pblicos. Alterada em 2010 (Lei 12.349/10), o
art. 3o da Lei 8.666/93, reza que a funo da licitao no to somente obter a proposta mais
vantajosa, mas promover o desenvolvimento
inclusivo, de forma a direcionar a demanda do
Estado para o desenvolvimento local.
A Lei complementar n. 123, 14 de
dezembro de 2006, que institui o Estatuto
Nacional da Microempresa e da Empresa de
Pequeno Porte, representa outro marco legal
importante sobre essa temtica, isso porque,
tal lei dispe, entre outras coisas, sobre a
preferncia de organizaes associativista e
inclusivas no processo de licitao.
Com efeito, o enrijecimento da normativa apresentada apontado como uma grande
barreira para institucionalizar novas prticas
no setor, fato que acaba favorecendo muitas
vezes empresas j consolidadas no mercado,
no beneficiando modelos alternativos de incremento produtivo. Atualmente, as compras
pblicas permeiam duas questes principais.
A primeira se relaciona utilizao de insumos que promovam o desenvolvimento sustentvel, de maneira a favorecer produtores
que reduzam as externalidades negativas
causadas pela produo de um determinado
produto, substituindo materiais degradantes
por materiais sustentveis, so as chamadas
compras verdes ou sustentveis (BIDERMAN
et al., 2008).
A segunda, por sua vez, compreende o
ato do Estado de investir em setores socialmente estratgicos para a incluso e a otimizao da produo (MOREIRA; MORAIS,
2003) por intermdio de polticas pblicas de
incremento economia local, desenvolvendo
a competitividade industrial e tecnolgica,
alm de fomentar Arranjos Produtivos Locais
(APLs) e relaes comerciais nos moldes da
Economia Solidria. Compreendendo a especificidade do presente estudo de caso, ser

priorizada a questo das compras pblicas em


sua relao com o incremento produtivo local.
Dessa forma, o exerccio do poder de
compra do Estado ganha maior visibilidade
nas questes que cercam o desenvolvimento
local medida que as mudanas contemporneas fortaleceram uma retomada da ao
estatal intervencionista, fato que viabilizou as
transformaes no contexto estudado.
Apesar dos avanos normativos alcanados, ainda percebido um malabarismo
jurdico para institucionalizar novas prticas
no setor de compras pblicas, principalmente
no que diz respeito formalizao de empreendimentos coletivos e da formao de
cooperativas que sejam reconhecidas como
capazes de ofertar bens e servios para o
poder pblico.
Um estudo de caso sobre Osasco
O Projeto Educao e Incluso, tambm conhecido como Oficina Escola5, foi
criado pela Prefeitura Municipal de Osasco
em 2006 e, por meio da integrao de um conjunto de polticas pblicas, tem os objetivos de
promover a qualificao socioprofissional no
setor txtil e confeco de pessoas com baixa
renda, e diminuir a despesa das famlias com
filhos matriculados na rede municipal do
ensino por meio da distribuio gratuita de
uniformes escolar6.
5

Na realizao das entrevistas, muitas vezes, o projeto


foi chamado tanto por Educao e Incluso como
Oficina Escola. Para a organizao semntica da
pesquisa, ser compreendido Educao e Incluso o
projeto em sua concepo macro considerando assim,
a formao profissional e a distribuio dos uniforme
como processos interados. J o termo Oficina Escola
ser utilizado para se referir ao espao laboral (localizado
no bairro Rochdalle/Osasco), onde as beneficirias do
programa exercem as atividades de confeco e costura.
6

O municpio de Osasco est localizado na Regio


Metropolitana de So Paulo e possui 667.000 habitantes
distribudos em 64km (IBGE, 2010). Conhecido por
abrigar historicamente grandes indstrias paulistas,
tais como a Companhia Brasileira de Material
Ferrovirio (COBRASMA), Ford Motor do Brasil S/A
(setor automobilstico) e S/A White Martins (setor
qumico). O municpio assistiu o xodo de vrias
delas, principalmente nas ltimas duas dcadas, entre
elas estavam a ETERNIT , indstria relacionada a
materiais de construo, e a empresa SANTISTA,
ligada ao setor txtil e confeco. Com isso, o perfil do
municpio foi alterado, dando lugar um forte polo
comercial, principalmente no setor varejista e atacadista.

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Compras Pblicas: Estratgia e Instrumento para a Gesto do Desenvolvimento Local

Cumprindo o segundo mandato consecutivo, o prefeito Emdio Pereira de Souza


(2005-2012), do Partido dos Trabalhadores
(PT), rompeu com o perodo de 22 anos de
controle do Partido Trabalhista Brasileiro
(PTB) (mandatos de Francisco Rossi, Celso
Giglio e Sillas Bortolosso respectivamente)
e Partido da Social Democracia Brasileira
(PSDB) (Celso Giglio).
Diante esse cenrio, em 2005 a Prefeitura
Municipal de Osasco apresentou a estratgia
de incluso social para o municpio. No topo
das aes desenvolvidas esteve a criao da
Secretaria do Desenvolvimento, Trabalho e
Incluso (SDTI), que atua na municipalizao das polticas de emprego e incluso em
Osasco, antes responsabilidade majoritria do
governo estadual.
Para compor a equipe tcnica da Secretaria, alguns atores com expertise no assunto
foram contratados. Muitos deles j haviam
desempenhado atividades na Prefeitura de
So Paulo no perodo de 2001 a 2005 (Gesto
Marta Suplicy PT/SP). Sobretudo os tcnicos do programa Oportunidade Solidria7
Atualmente, esto instaladas no municpio as sedes do
Centro das Indstrias do Estado de So Paulo (CIESP),
da Federao das Associaes Comerciais (FACESP),
do SEBRAE, Junta Comercial e sindicatos, alm
de unidades do SENAI e SENAC. Contudo, a
oferta de empregos formais, bem como a qualificao
da mo de obra, no acompanhou a real necessidade
inerente ao desenvolvimento local e regional. Com o
PIB aproximado de 30 bilhes de reais (IBGE, 2010),
a distribuio de empregos formais em Osasco est
concentrada no setor de servios, cuja participao
de 52,2%, seguido pelos setores de comrcio (24,7%) e
indstria (19,7%) (DIEESE, 2009). Tais dados permitem
dizer que Osasco tem grande parcela de sua populao
em situao de vulnerabilidade social. De acordo
com o Cadastro nico (Cadnico) do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate fome (MDS),
10.790 famlias do municpio so consideradas
extremamente pobres e vivendo com a renda per capita
abaixo de R$70,00 esto inscritas no programa Bolsa
Famlia.
7

O programa Oportunidade Solidria foi um dos


primeiros programas ditos de Economia Solidria no
pas. Implementado em 2001, o programa previu a
criao da Secretaria do Trabalho, Desenvolvimento
e Solidariedade para o desempenho das aes,
coordenadas por Mrcio Pochmann. Importante
ressaltar que o desenho e a metodologia aplicada
nas atividades desenvolvidas pela SDTI em Osasco
semelhante em grande medida ao caso paulistano.
Para mais informaes sobre o programa Oportunidade
Solidria ver (GOMES; ALVES, 2005) e SILVA (2010).

167

foram integrados ao corpo de servidores, o


que permitiu que o conhecimento acumulado
fosse incorporado na nova estratgia adotada
pelo poder municipal.
Como foi dito anteriormente, o Projeto
Educao e Incluso tem por objetivo promover a qualificao social e profissional de
trabalhadores em situao de desemprego e
vulnerabilidade social. Concomitante a esse
objetivo, est a distribuio de uniformes
escolares a todos os alunos da rede pblica
municipal. Tambm consta como objetivo
fomentar a criao e a consolidao de Arranjos Produtivos Locais (APLs) no setor txtilconfeco, contribuindo para as atividades de
Economia Solidria desenvolvidas na regio.
No entanto, para alcanar seus objetivos, a implementao do referido projeto
demanda a formao de uma rede de governana, composta por um conjunto de
atores dentre os quais a SDTI, a Secretaria da
Educao (SE), a Associao Eremim (OSCIP
EREMIM) e o Instituto de Tecnologia Social
(ITS BRASIL).
Concebido como poltica pblica matricial, o projeto prev a capacitao socioprofissional dos beneficirios e o auxlio tcnico na
formalizao de microempresas e cooperativas. Para garantir e reafirmar a matricialidade
como princpio organizacional, o projeto se
articula com os programas redistributivos,
o Osasco Solidria e Osasco Inclui, sediados
na SDTI. Alm disso, o projeto se articula
com a Secretaria da Educao, a qual tem a
responsabilidade de organizar a oferta pelo
produto e disponibilizar recursos para a gesto oramentria do projeto, representando
um gasto de 7,6 milhes/ano.
A gesto do Projeto Educao e
Incluso compartilhada e envolve rgos
pblicos e entidades da sociedade civil. Em
vista do Termo de Parceria n. 213/2009, participam da coordenao do projeto a Secretaria
da Educao, a Secretaria do Desenvolvimento, Trabalho e Incluso e a Secretaria de
Assuntos Jurdicos e a Associao Eremim.
Ainda no mbito do Termo de Parceria,
prevista a criao de um Comit Gestor,
reunido mensalmente, com a funo de
monitorar e avaliar a execuo do projeto. O
Comit composto por 2 (dois) representantes da Secretaria da Educao, 2 (dois) representantes da SDTI, 2 (dois) representantes

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Eduardo de Lima Caldas; Raquel Sobral Nonato

da Associao Eremim, 1 (um) membro indicado pelo Conselho Municipal de Educao


e 1 (um) membro indicado pela Comisso
Municipal do Emprego.
O Estado pode optar por ter maior
participao e, por conseguinte, maior controle sobre toda a cadeia de suprimentos no
processo de compras pblicas. Osasco possui
um conjunto articulado de instrumentos que
possibilita que o poder pblico esteja presente
tanto no apoio instrumental das beneficirias
como na aquisio de insumos e, principalmente, do produto final demandado pelos
alunos. Tal articulao permitiu que Osasco
obtivesse um desenho metodolgico que
favorecesse setores estratgicos da economia
local (setor txtil e confeco).
Desdobrando as atribuies de cada
rgo na execuo do projeto, a Secretaria da
Educao faz o levantamento da demanda e
promove a discusso sobre os modelos de
uniforme com professores e pais de alunos.
Alm da determinao sobre a especificidade dos uniformes, a Secretaria da Educao
tambm responsvel pela maior parcela
dos recursos dependidos a esse projeto e,
em consequncia disso, possui voz ativa nas
reunies do Comit Gestor.
A Secretaria da Educao exerce forte
presso sobre a Oficina Escola e as Cooperativas Setoriais envolvidas no projeto, a fim
de que os uniformes sejam confeccionados
no prazo estipulado e tenham a qualidade
pr-estabelecida. Nesse sentido, o rgo representa um importante cliente do projeto
acompanhando o processo logstico da confeco do produto final at a distribuio nas
unidades educacionais.
Por ser a mentora do desenho metodolgico do projeto, a Secretaria do Desenvolvimento, Trabalho e Incluso grande
incentivadora das atividades, por meio de
acompanhamento em todas as etapas do projeto, desde a formao socioprofissional at o
apoio formalizao de Arranjos Produtivos
Locais capazes de produzirem bens e servios
para Osasco e regio.
As secretarias de Governo e de Assuntos Jurdicos, junto com o Gabinete do Prefeito formam uma triangulao jurdica e
so responsveis pela gesto do convnio e
do Termo de Parceria, o qual renovado a
cada dois anos, alm das disposies quanto

liberao dos recursos. Nesse sentido, so


responsveis pelos visveis malabarismos jurdicos para justificar a prorrogao do termo
e para garantir a continuidade do projeto e no
apoio formalizao dos novos mercados que
surgiram aps a implementao do projeto.
Entre as entidades da sociedade civil
est o ITS BRASIL. O ITS uma Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico
(OSCIP). Embora no tenha envolvimento
formal e direto na execuo do Projeto Educao e Incluso, a organizao contribuiu
com o seu know-how no delineamento dos
projetos executados em Osasco, bem como
apoio tcnico na realizao de atividades de
incubao de empreendimentos.
A Associao EREMIM uma entidade sem fins lucrativos, caracterizada como
OSCIP desde o ano de 2003. Ligada ao setor
metalrgico do municpio, atualmente, ela
est envolvida em projetos que atendem
crianas e adolescentes no bairro Rochdale, no
campo da cultura, esportes e em atividades de
promoo de trabalho e renda. Seu papel est
relacionado execuo das da Oficina Escola
em todas as frentes de atuao: aprendizagem
prtica; qualificao profissional; formao
cidad; logstica e distribuio.
O incio do processo que culminou no
projeto se deu em 2005, com a estratgia municipal de distribuir os uniformes escolares
de forma gratuita, como igualmente acontecia
na cidade de So Paulo desde 2002. Porm,
diferentemente da capital paulista, Osasco
decidiu que o uniforme seria o produto final
de um projeto de qualificao profissional
desenvolvido pelo prprio municpio.
Ento, foi delineada a estrutura metodolgica e definido o pblico-alvo que seria
atendido no Projeto Educao e Incluso.
Para alcanar os objetivos do projeto, principalmente no que tange produo prpria
dos uniformes e gerao de ocupao e
renda foi estruturada uma rede de mecanismos utilizados na execuo do projeto,
principalmente no que se refere ao processo
de compras pblicas.
Dessa forma, o primeiro passo foi a
consolidao de um arcabouo jurdico materializado na Lei 3981/05, que criou o Programa Operao Trabalho (POT) e previu a
existncia de uma entidade parceira capaz de
executar o projeto no setor txtil e confeco,

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Compras Pblicas: Estratgia e Instrumento para a Gesto do Desenvolvimento Local

no caracterizando a concorrncia desleal na


produo dos uniformes.
Art. 1o Fica institudo o Programa Operao
Trabalho - POT, com o objetivo de conceder
ateno especial ao trabalhador desempregado, preferencialmente com idade entre
25 (vinte e cinco) e 39 (trinta e nove) anos,
residente no Municpio de Osasco e pertencente a famlia de baixa renda, visando
estimul-lo busca de ocupao, bem como
ampliar suas oportunidades de reinsero
no mercado de trabalho.
Art. 2o O Programa Operao Trabalho POT consistir:
I - no exerccio de atividades, realizadas e
ministradas pelos rgos municipais ou por
entidades conveniadas ou parceiras;
II - no desenvolvimento de atividades de
capacitao ocupacional e de cidadania,
implementadas pelos rgos municipais
ou por entidades conveniadas ou parceiras;
III - em aes de incentivo e orientao ao
beneficirio, desenvolvidas pela SDTI ou
por entidades conveniadas ou parceiras,
sobre seu comportamento na busca por
alternativas de gerao de trabalho e renda;
IV - na concesso de auxlio pecunirio,
correspondente a no mximo um e meio
salrio mnimo nacional vigente.

Com a alterao normativa, o prximo passo foi escolher o parceiro executor.


Nesse momento, foi necessrio criar um
Edital Pblico para recrutar aquele que teria
a responsabilidade de organizar a produo
de uniformes, atendendo a demanda de, em
mdia, 400.000 peas/ano.
No momento de implantar fisicamente
a Oficina, foram definidos os detalhes de
infraestrutura e de aquisio de materiais
por meio de licitao pblica. Nessa fase, foi
necessrio o auxilio de funcionrios da prefeitura (do setor de compras pblicas) para
determinar o procedimento de aquisio e
regularizao dos contratos referentes contratao de servios para setores especficos,
tais como o corte de tecidos dos uniformes.
O Termo de Parceria, instrumento jurdico que formaliza a atribuio de responsabilidade de cada ente na execuo do projeto,
estabelece metas, indicadores, resultados e
mecanismos de desembolso para realiz-lo.
Renovado a cada dois anos, o Termo de Parceria amparado por legislao federal (Lei
9.790/199), e estadual (Decreto n. 48.766, de
30/06/2004) e determina que o perodo m-

169

ximo de vigncia no deve ultrapassar 5 anos.


Esse fato incidiu em pontos crticos ao
projeto, haja vista os riscos envolvidos no
que se refere continuidade das atividades
desenvolvidas pela Oficina Escola. At porque, trocar de entidade executora significa,
em grande medida, perder a memria do
processo, o que traria inmeras dificuldades
de incorporao dos procedimentos por parte de uma nova parceria. Outro elemento a
cerca do Termo de Parceria que representa
um obstculo execuo do projeto so os
inmeros questionamentos do Tribunal de
Contas do Estado quanto origem do gasto
oramentrio bem como os procedimentos
de aquisio de bens e servios. Atualmente,
necessrio que a Prefeitura envie relatrios
peridicos contendo todos os atos relativos
contratao de servios e recursos utilizados.
A Incubadora Pblica de Empreendimentos Populares e Solidrios (IPEPS)
representou outro instrumento para a consolidao da experincia em questo, uma vez
que viabilizou a criao da Oficina Setorial no
setor txtil e confeco denominada Incluindo
Ponto a Ponto, cuja funo disponibilizar um
espao que propicie as atividades de planejamento, gesto (contbil, tributria, financeira,
fiscal e de recursos humanos), produo e
comercializao dos empreendimentos individuais e coletivos na fase de incubao,
funes previstas no decreto n. 9.823, assinado
em 04 de outubro de 2007.
Tal ao da IPEPS resultou na criao
da Cooperativa de Costura Osasco que, desde
2010, complementa a produo de uniformes
escolares realizada pela Oficina Escola com
53.00 peas/ano. De acordo com o depoimento de Marize Alves Prazeres, presidente
da Cooperativa desde a formalizao, a
viabilizao da criao da cooperativa s foi
possvel pelo acompanhamento tcnico do
instrumento em questo. Para estabelecer a
relao contratual dos novos participantes, foi
necessrio desenhar o Chamamento Pblico
n. 01/2010, no qual foram convocados empreendimentos econmicos j existentes e
em processo de consolidao e inseri-los no
mercado de forma autnoma, a fim de promover a integrao destes com a economia local.
Ainda no bojo do apoio organizativo dos
novos empreendimentos, est a articulao de
linhas de crdito no Banco do Povo. Trata-se

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Eduardo de Lima Caldas; Raquel Sobral Nonato

de um programa de microcrdito do governo


estadual, sob administrao da Secretaria de
Emprego e Relaes do Trabalho (SERT), em
parceria com as prefeituras municipais, destinados s micro e pequenas empresas, cooperativas, ou empreendedores individuais que
desempenham atividade produtiva no municpio, concedendo emprstimo at R$ 5.000,00
pessoa jurdica e R$ 3.000,00 pessoa fsica.
Entre as exigncias para acessar as linhas de
crdito da instituio, esto a no observncia
de pendncias cadastrais no SCPC, SERASA
e CADIN Estadual8 e ter faturamento bruto
menor a R$ 240 mil no ltimo ano.
O Banco do Povo foi acionado na maioria dos casos em que a beneficiria optou pela
Economia Solidria. De acordo com o depoimento de Maria Albertina, ex-beneficiria
do projeto, a aquisio das trs mquinas
profissionais de costura s foi possvel devido disponibilizao do microcrdito. Mais
recentemente, a implementao do Fundo
Municipal de Desenvolvimento e Incluso
Produtiva (FUMDIP), criado pela Lei 4.421, de
31 de maio de 2010, representou um avano
para a consolidao da referida prtica no
nvel local, visando fomentar a criao, consolidao e a expanso de micro e pequenos
empreendimentos, organizaes econmicas
de carter coletivo e solidrio, iniciativas individuais ou associadas de gerao de trabalho
e renda, formais ou em fase de formalizao,
mediante a concesso de emprstimos e de
subvenes econmicas.
Uma dimenso das dificuldades observadas no Projeto Educao e Incluso se
relaciona com a posio dos atores envolvidos,
sobretudo os gestores pblicos. Isso porque
a viabilidade econmica posta em prova a
todo o momento. Na viso de alguns entrevistados, existe um custo elevado para arcar
com toda a infraestrutura e garantir que os
uniformes sejam entregues nas condies prestabelecidas. Essa posio se alinha crtica
sobre o exerccio de compras pblicas em re8

SPC, SERASA e CADIN Estadual so respectivamente:


Servio de Proteo ao Crdito (SPC); empresa privada
que presta servio de cadastrar pessoas com dbitos
no quitados em qualquer instituio financeira ou
comercial; (SERASA); Cadastro Informativo dos
Crditos No Quitados de rgos e Entidades Estaduais
em So Paulo. O CADIN foi institudo por Lei, em 2008
(Lei 12.799, de 11 de janeiro de 2008).

lao aos gastos, muitas vezes os paradigmas


da eficincia econmica e da maximizao dos
lucros no curto prazo so sobrepostos aos retornos sociais gerados no mdio e longo prazo
a partir da referida ao estatal.
Dessa forma, o conjunto de instrumentos de polticas pblicas articuladas representa um ponto forte do Projeto Educao e
Incluso, sobretudo no perodo de sada da
beneficiria e na consolidao de Arranjos
Produtivos Locais favorecendo um cenrio
favorvel para dinamizar as relaes econmicas no nvel local.
Observaes Finais
O trabalho procurou analisar e refletir
sobre o exerccio de compras pblicas em
favor da gesto do Desenvolvimento local.
Assim, foi realizada uma descrio minuciosa
do Projeto Educao e Incluso, de modo
a perceber a articulao entre os instrumentos de organizao da oferta dos uniformes
escolares com os instrumentos que permitiram fazer do Estado indutor da demanda. O
recorte temtico analisou a experincia sob a
teoria das compras pblicas.
Tratando especificamente dos resultados percebidos a partir da anlise do Projeto
Educao e Incluso, a diminuio das despesas das famlias que tm filhos matriculados na
rede pblica municipal de ensino representa
um resultado positivo do projeto. Alm disso,
a distribuio gratuita dos trajes escolares
representa um ponto central para garantir a
isonomia e a melhoria na oferta de servios
pblicos de educao. Percebe-se ainda o carter redistributivo do projeto, uma vez que a
referida ao estatal aloca recursos pblicos
em setores estratgicos, neste caso, o grupo so
pessoas cadastradas em programas de transferncia de renda condicionadas (PTCs) visando
erradicao da pobreza extrema. Assim,
desde o primeiro momento, as beneficirias
que antes estavam desempregadas, passam a
receber um valor financeiro para impulsionar
sua sada das condies de vulnerabilidade social. Ainda, as beneficirias tendem a consumir
em seu prprio municpio, contribuindo para
um ciclo virtuoso da economia local (JACOBS,
1974). A criao dos 9 Arranjos Produtivos
Locais no setor txtil e confeco , nesse sentido, um resultado proeminente de como o

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Compras Pblicas: Estratgia e Instrumento para a Gesto do Desenvolvimento Local

investimento na demanda efetiva do Estado,


inclusive organizando a oferta local, colaborou
para efeitos multiplicadores da economia local
(DAVIS, 1987). Diante do cenrio de vulnerabilidade social e de precarizao do trabalho
pr-estabelecido, a porta de sada apresentada nesse projeto corresponde capacitao
socioprofissional bem como intermediao
da mo de obra das beneficirias.
Os marcos legais implementados deram
maior flexibilidade e preferncia aos pequenos empreendimentos coletivos nos processos
licitatrios. O apoio instrumental, seja por
capacitao profissional, seja por auxlio na
formao de cooperativas, proeminente
nesse sentido, representando elementos fortes
para a otimizao dos resultados alcanados.
Em suma, o conjunto dessas medidas
demonstra a possibilidade em substituir importaes no mbito local, aponta o potencial
do setor da educao como indutor de processos geradores de trabalho e renda por meio
da compra de uniforme e alimentao escolar,
mveis, reparos e reformas nas unidades escolares. Vontade poltica, arcabouo jurdico
consolidado e recursos prprios suficientes
demanda governamental so os elementos
principais para a continuidade de um projeto
que utilize o exerccio de compras pblicas.
Nesse aspecto, o potencial de difuso dessa
prtica grande. Por fim, ressalta-se a importncia do envolvimento dos atores com um
projeto dessa natureza, de modo a garantir
maior pluralidade na oferta de bens estratgicos e, consequentemente, maiores ganhos
no mbito do desenvolvimento local.
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