Concepto de La Protección Social

El Concepto
de la Proteccin Social
Ministerio de la Proteccin Social

Viceministerio Tcnico
El
Concepto
El Concepto
dedelalaProteccin
ProteccinSocial
Social
Ramiro Guerrero
Ramiro Guerrero
DIEGO PALACIO BETANCOURT

Ministro de la Proteccin Social
RAMIRO GUERRERO CARVAJAL
Viceministro Tcnico
BLANCA ELVIRA CAJIGAS ACOSTA
Viceministro de Salud y Bienestar (E)
JORGE LEN SNCHEZ MESA
Viceministro de Relaciones Laborales
ROSA MARA LABORDE CALDERN
Secretara General
JUAN PABLO TORO ROA
Director General de Planeacin y Anlisis de Pltica.
MARA DEL PILAR GARCA VILA
Coordinadora Grupo Apoyo Territorial
Libertad y Orden
EQUIPO TCNICO
Ramiro Guerrero Carvajal
Mara Del Pilar Garca vila
Tilcia Helena Angarita Baene
Yezid Preciado Guzmn
Gladys Lasprilla Velez
Martha Eugenia Vanegas Alfonso
Sandra Leonor Aponte Aponte
Interventor
Oswaldo Medina Atuesta
AGRADECIMIENTOS
Departamento Nacional de Planeacin
Superintendencia Nacional de Salud
Dependencias del Ministerio de la Proteccin Social
El concepto de la proteccin social
TABLA DE CONTENIDO
1. DEFINICION ............................................................................................................................... 7
2. COMPONENTES .......................................................................................................................... 7
2.1 PRIMER COMPONENTE: ASEGURAMIENTO ................................................................ 8
2.2 SEGUNDO PILAR: ASISTENCIA SOCIAL ..................................................................... 10
3. COMPLEMENTARIEDAD ENTRE ASEGURAMIENTO Y ASISTENCIA SOCIAL ............... 11
4. PAPEL DEL MERCADO LABORAL ......................................................................................... 14
5. ORGANIZACIN INSTITUCIONAL DEL SISTEMA DE PROTECCIN SOCIAL ................. 15
6 RETOS DEL SISTEMA DE PROTECCION SOCIAL EN COLOMBIA ...................................... 19
INTRODUCCIN
Este trabajo hace una presentacin general de lo que se entiende por proteccin social y la forma cmo se
ha aplicado, haciendo nfasis en el caso colombiano. Parte con la exposicin de la denicin de proteccin
social. Luego describe sus principales componentes, aseguramiento y asistencia social, lo mismo que las
complementariedades entre estos ltimos.
Ofrece una explicacin sobre el papel del mercado laboral dentro de la proteccin social y el rol preponderante del contrato de trabajo, al tiempo que describe de forma breve la organizacin institucional del
sistema de proteccin social (SPS) en Colombia mostrando los roles de los diversos agentes en cuanto a
regulacin, administracin, ejecucin, nanciamiento y vigilancia.
El alcance del presente trabajo se circunscribe a las intervenciones pblicas en proteccin social, bien sea
que stas sean ejecutadas por entidades estatales o por instituciones privadas bajo un mandato legal o una
delegacin del Estado, sin embargo, no cobija, las intervenciones informales que por su cuenta puedan
ejecutar las organizaciones privadas o comunitarias, que pueden contribuir a mejorar el manejo del riesgo
por parte de las comunidades y las familias pero que no se inscriben en la estructura legal del sistema de
proteccin social, y que sern objeto de estudios y publicaciones posteriores.
PROTECCIN SOCIAL:
Es una serie de intervenciones
pblicas para:
a) Ayudar a las personas, familias y comunidades a
manejar mejor el riesgo
b) Apoyar a los ms pobres en situacin crtica.
1. Definicion
Diversos autores han postulado mltiples deniciones del concepto de proteccin social. En el Anexo se
presenta, a manera de resumen, un cuadro que contiene algunas de ellas. Todas estas deniciones tienen dos
elementos en comn. Se reeren, de alguna u otra manera, a la idea de reducir la vulnerabilidad de los hogares frente a eventuales cadas de ingresos, a travs de un mejor manejo del riesgo. Tambin hacen alusin
al apoyo que requieren las personas y comunidades que se encuentran en situacin de pobreza.
A partir de estos elementos comunes podemos adoptar la siguiente denicin1:
PROTECCIN SOCIAL: Es una serie de intervenciones pblicas para:
a) ayudar a las personas, familias y comunidades a manejar mejor el riesgo
b) apoyar a los ms pobres en situacin crtica.
Se observa que en esta denicin hay dos componentes. El primero, que busca un mejor manejo del riesgo,
corresponde al concepto de aseguramiento. El segundo, que procura prestar ayuda a los ms pobres, se
reere a una intervencin de carcter asistencial.
2. Componentes
Abordamos entonces el concepto de Proteccin Social a travs de sus dos componentes: el aseguramiento y
la asistencia social. Deber quedar claro ms adelante en el documento que existe una relacin de complementariedad entre ambos componentes, que sustenta la nocin de sistema de proteccin social. As mismo,
se explicar cmo el mercado laboral juega un papel central como articulador de los dos componentes del
sistema, lo cual se ilustra en la Grca 1.
Corresponde la definicin de Holzmann y

Jorgensen (2000), reseada en el Anexo.

Grca 1: Componentes del Sistema de Proteccin Social
Proteccin Social
Aseguramiento
Asistencia Social
MERCADO LABORAL
2.1 Primer Componente: Aseguramiento
El punto de partida es la siguiente pregunta: Cul es la funcin que cumplen, desde un punto de vista econmico, los tradicionales sistemas de seguridad social? En otras palabras, para qu sirven dichos sistemas,
que existen en el mundo desde hace muchas dcadas? La respuesta es sencilla: sirven para proteger a los
trabajadores frente a eventuales cadas de ingresos.
En efecto, protegen a la gente frente a posibles prdidas de ingresos originadas por una de tres causas:
salud, desempleo o vejez. La mala salud puede lesionar la capacidad econmica de una persona porque
pierde capacidad de trabajo (incapacidad) y/o porque le toca pagar una suma desproporcionada de dinero
en un tratamiento, como ocurre con las llamadas enfermedades catastrcas. Un empobrecimiento similar
puede resultar de una situacin de desempleo prolongado. As mismo, la vejez est asociada a una prdida
de capacidad de trabajo y por lo tanto, de generacin de ingresos.
2
El trmino salud debe
entenderse en un sentido amplio para cobijar
la discapacidad (invalidez), que disminuye la
capacidad de trabajo,
y la maternidad. Esta
ltima no habr de considerarse una enfermedad, pero s es un evento de salud que implica
la suspensin temporal
de la actividad laboral.
3
Este se denomina seguro de invalidez, vejez y

muerte (IVM). La invalidez se asegura en cuanto
conlleva una prdida de
capacidad de trabajo. El
seguro de muerte busca
proteger el ingreso de la
familia del trabajador en
caso de que ste fallezca
en el transcurso de su
vida laboral.
Lo que hace la seguridad social, entonces, no es ms que proteger a los trabajadores frente a las consecuencias econmicas adversas de eventos asociados a la salud2, el empleo y la vejez. Esto no es nuevo. Incluso
antes de la Ley 100 todo trabajador, al aliarse al Instituto de Seguros Sociales, reciba un seguro de vejez
(pensin)3 y uno de salud. En Colombia el seguro de desempleo, que corresponde en principio al auxilio de
cesanta, se administra separadamente, pero en muchos pases es la misma institucin la que administra los
tres seguros: salud, vejez y desempleo.
De manera que no es una novedad que los asuntos relacionados con salud y trabajo estn juntos, pues siempre han estado unidos alrededor del concepto de seguridad social. De otro lado, se observa que el comn denominador de tres temas tan aparentemente distintos como la salud, la vejez y el desempleo, es la prdida
de ingresos. As, la lgica que hay detrs del concepto de seguridad social es eminentemente econmica.
Ahora bien, si se trata de proteger a las personas frente a cadas de ingresos, cabe preguntarse por qu
interviene el Estado. En otras palabras, no sera mejor dejar que cada cual acuda al mercado y adquiera
los seguros que preera para protegerse frente a los riesgos asociados a la salud, la vejez y el desempleo? La
respuesta es no. Hay varias y poderosas razones para que el Estado intervenga en la organizacin institucional de la seguridad social.
En primer lugar, existen las denominadas fallas del mercado. Sera concebible que el Estado se abstuviera
de intervenir, si el mercado de los seguros funcionara perfectamente; es decir, de manera abierta, transparente y eciente. Pero este no suele ser el caso. Los textos de economa normalmente citan la industria aseguradora como ejemplo de fallas de mercado asociadas a defectos de informacin. Por ejemplo, la seleccin
adversa y el riesgo moral hacen que en ausencia de regulacin estatal la industria aseguradora funcione
defectuosamente, que discrimine entre grupos de la poblacin, que no ofrezca sus servicios a quienes ms
los necesitan o que cobre a los usuarios primas excesivamente altas.

Una segunda justicacin para que el Estado intervenga es la obligatoriedad del aseguramiento. La mayora de pases del mundo no se conforma con que se ofrezcan los seguros sociales, sino que obliga a trabajadores y empleadores a tomarlos y nanciarlos. Las personas que no se aseguran frente a los riesgos salud, vejez
y desempleo, tarde o temprano terminan por convertirse en una carga para el Estado, que debe asistirlas
con el dinero de todos los contribuyentes (incluidos aquellos que s tuvieron la previsin de asegurarse). Por
esta razn la seguridad social, por mandato legal, suele ser obligatoria.
Una tercera razn para la intervencin estatal en la seguridad social es que puede haber muchas personas
que quisieran asegurarse, pero no tienen la capacidad de pago suciente para hacerlo. Por lo tanto, los
esquemas de nanciamiento de los seguros sociales deben prever mecanismos especiales para quienes se
encuentran en dicha situacin.
La seguridad social tiene su origen en una serie de obligaciones de los patronos incluidas en los contratos
de trabajo. Por razones histricas, jurdicas y prcticas, los sistemas de seguridad social se construyeron
alrededor del contrato laboral.
Dicho contrato tiene dos ventajas. La primera es que le otorga al trabajador ciertas garantas de estabilidad y de calidad de vida. Le genera adems unos ingresos estables, predecibles y, muy importante, observables. Esto ltimo quiere decir que para el Estado es relativamente fcil conocer los ingresos de todos
los trabajadores a travs de las nminas de las empresas. Por eso es posible construir complejos esquemas
de nanciamiento de los seguros sociales, sobre la informacin y los pagos asociados a las nminas de las
empresas.
La desventaja que tiene el contrato de trabajo es que no cobija a toda la poblacin. Hay personas que no
participan del mercado laboral y hay otras que s quisieran trabajar pero estn desempleadas. Tambin hay
quienes trabajan por su cuenta y, por ser independientes, no tienen una relacin de dependencia con ningn
patrono. Por ltimo, hay personas que realizan sus actividades en el sector informal, sin cumplir con las
obligaciones tributarias ni las asociadas a la seguridad social.
Cmo lograr que todas estas personas, que son mayora en los pases en desarrollo, se aseguren frente a
los riesgos asociados a la salud, la vejez y el desempleo? El concepto de seguridad social ha evolucionado
y ahora tiende a desligarse del contrato de trabajo. El objetivo de la poltica pblica es lograr que toda la
poblacin y no slo los trabajadores activos-, tenga acceso a instrumentos adecuados de aseguramiento.
El concepto de seguridad social tambin ha evolucionado en otros sentidos. En su origen tena una lgica
indemnizatoria, que buscaba compensar al trabajador a posteriori frente a eventos adversos relacionados
con la salud y el trabajo. Sin embargo, un ptimo manejo del riesgo aconseja no slo compensar el dao,
sino tambin prevenirlo. As, en los sistemas de seguridad social cobra cada vez mayor importancia la prevencin. Por ejemplo, el sistema general de seguridad social en salud, creado en Colombia en 1993, establece
un mecanismo explcito de nanciacin para las actividades de promocin de la salud y prevencin de la
enfermedad.
La organizacin institucional de la seguridad social tambin ha cambiado. En un principio los seguros
sociales se ofrecan a travs de instituciones pblicas que actuaban en condiciones de monopolio, como
el caso del Instituto de los Seguros Sociales (ISS) en Colombia hasta 1993. Con el tiempo, se ha evolucionado hacia esquemas en los que se separa ms claramente la funcin de regular (siempre a cargo del
Estado), de la de administrar los seguros. Tanto en salud como en pensiones empieza a abrirse un espacio
para que instituciones privadas presten los servicios de aseguramiento bajo un esquema de competencia
regulada.
Tomando como base las anteriores reexiones podemos entender el primer componente del Sistema de
Proteccin Social, el aseguramiento, como una versin del concepto tradicional de seguridad social, actualizada en tres sentidos. Primero, busca cubrir no slo a los trabajadores formales sino a toda la poblacin.
Segundo, combina el seguro con una estrategia explcita de prevencin. Y tercero, permite la competencia
de actores pblicos y privados en la provisin de los seguros, bajo la regulacin del Estado.

As, podemos enunciar la siguiente denicin del primer componente del Sistema de Proteccin Social:
ASEGURAMIENTO: Es un conjunto de seguros regulados por el Estado y nanciados con contribuciones de
trabajadores y empleadores, que protegen a las personas frente a los riesgos econmicos asociados a la salud, la
vejez y el desempleo.
Estos seguros:
a) Buscan cubrir a toda la poblacin, y no solamente a quienes tienen un contrato de trabajo formal.
b) Incorporan mecanismos de prevencin.
c) Pueden ser provistos por instituciones pblicas o privadas, bajo la coordinacin y regulacin del Estado.
Este concepto del aseguramiento se empieza a desarrollar en Colombia con la Ley 100 de 1993, y se hace ms
explicito a partir de la creacin del Ministerio de la Proteccin Social en 2003. De hecho, una de las principales
misiones de esta nueva institucin, segn el decreto que establece sus funciones, es la siguiente:
Denir, desarrollar y coordinar polticas en materia de trabajo, empleo seguridad y proteccin social para el
sector informal de la economa, el sector no dependiente y el sector rural, y promover la ampliacin de la cobertura
de la seguridad y la proteccin social en los mismos (...) las polticas pblicas del Sistema de la Proteccin
Social se concretan mediante la identicacin e implementacin, de ser necesario, de estrategias de reduccin,
mitigacin y superacin de los riesgos. 4
Es evidente el nfasis en la necesidad de asegurar a todos los colombianos y no slo a los que tienen empleo
formal. Tambin lo es la importancia de las estrategias de prevencin. Ya la Ley 100 de 1993 haba hecho
una reforma institucional que permiti la competencia de actores pblicos y privados en la provisin de los
seguros bajo un esquema de competencia regulada.
2.2 Segundo componente: Asistencia Social

Hay dos maneras de enfrentar la tarea de reducir la pobreza y mejorar la distribucin del ingreso. Una de ellas
est orientada a eliminar las causas estructurales de la pobreza, y la otra a remediar sus consecuencias.
La causa fundamental de la pobreza de una persona o una familia es que no est sucientemente dotada de
capital fsico (e.j. vivienda, activos nancieros) y de capital humano (educacin, preparacin), de manera
que no tiene cmo generar un ingreso aceptable. En otras palabras, no tiene propiedades que le renten ni
la preparacin y productividad suciente para participar del mercado laboral y derivar de l un ingreso
suciente5.
4
Tomado del decreto
205 de 2003.
5
El salario de las personas est asociado a

su productividad. Las
personas con bajos niveles de educacin suelen ocuparse, cuando lo
logran, en empleos de
baja productividad y por
ende baja remuneracin,
como el servicio domstico o la construccin.
Cuando hay una alta proporcin de personas y familias insucientemente dotadas de capital fsico y humano en una sociedad, la pobreza tiende a ser alta y tambin la inequidad en la distribucin del ingreso, puesto
que el ingreso nacional se concentra en las pocas personas que s tienen la capacidad de generarlo.
Por lo tanto, la primera estrategia para enfrentar la pobreza y mejorar la distribucin del ingreso consiste
en redistribuir las dotaciones de capital (fsico y humano), de manera que toda la poblacin est en condiciones de generar un ingreso aceptable.
Sobre esta estrategia, que podemos denominar estrategia estructural, cabe hacer las siguientes precisiones:
a) Es una poltica cuyos resultados slo se ven en el largo plazo. An si se lograra educacin universal de
buena calidad en un horizonte de tiempo corto, los resultados slo se mostrarn a partir de la siguiente
generacin.
10

b) Es una poltica transversal a todo el Estado. No es misin de un sector de la administracin pblica,
sino que los involucra a todos (incluido educacin, vivienda, entre otros).
La segunda estrategia para enfrentar la pobreza busca remediar sus consecuencias. Dado que en el horizonte de tiempo previsible seguir habiendo amplios sectores de la poblacin en situacin de pobreza estructural, es preciso que el Estado intervenga para extraer recursos de las personas con altos ingresos (va
tributacin, por ejemplo), para redistribuirlos entre los ms necesitados. Esta se puede denominar como la
estrategia asistencial, que consiste en otorgar subsidios (en dinero o en especie) a los sectores de la poblacin
que no tienen suciente capacidad de generar ingresos.
Esta estrategia se lleva a cabo en Colombia a travs de diversos programas como Familias en Accin,
los desayunos infantiles del ICBF, o los auxilios de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional, entre
muchos otros del orden nacional o local.
Los beneciarios de la poltica asistencial pueden ser los denominados pobres crnicos, que son personas
insucientemente dotadas de capital humano o fsico. Otros grupos de la poblacin que son tpicamente
objeto de la poltica asistencial son los nios abandonados, los discapacitados, los ancianos indigentes y los
desplazados por la violencia.
As, podemos enunciar la siguiente denicin para el segundo componente del Sistema de Proteccin Social:
ASISTENCIA SOCIAL: Es un conjunto de intervenciones estatales orientadas a reducir la pobreza a travs
de dos estrategias:
a) Estructural. Busca dotar a toda la poblacin de un nivel suciente de capital humano y fsico, de manera que todas las personas puedan generar un ingreso aceptable.
b) Asistencial. Le otorga subsidios, en especie o en dinero, a aquellas personas con insuciente capacidad
de generacin de ingresos.
3. Complementariedad entre Aseguramiento y Asistencia Social

Los programas de asistencia social no son un seguro, puesto que no exigen el pago de una contribucin
asimilable a una prima a cambio del cubrimiento frente a determinados riesgos. Sin embargo, pese a que
no son un seguro como tal, los programas asistenciales s pueden cumplir una funcin de aseguramiento en un
momento dado. (*)
Este concepto se puede ilustrar con el ejemplo de una persona que tiene un ingreso alto, un empleo estable y,
por lo tanto, acceso a los instrumentos de aseguramiento que ofrece la seguridad social. Es decir, que est aliada al rgimen contributivo de salud a travs de una EPS, al sistema general de pensiones, al de riesgos profesionales, a un fondo de cesantas, y tiene adems acceso a los servicios de una caja de compensacin familiar.
Por tener un ingreso alto, esta persona seguramente est aliada tambin a un plan de medicina prepagada y
a un fondo de pensiones voluntarias. Su situacin corresponde a la parte superior de la Grca 2.
Ocurre que esta persona entra en una situacin de desempleo prolongado. Se gasta primero el dinero de su
cesanta. Pierde adems el acceso a los servicios de la EPS, de la caja de compensacin y deja de cotizar al
sistema de pensiones. Sufre un proceso de empobrecimiento progresivo que la hace descender por la escala
de las condiciones de elegibilidad, que corresponde al eje vertical de la Grca.
Cada programa asistencial ja unos criterios de focalizacin para seleccionar a sus beneciarios y asegurar
que se atienda primero a quienes ms lo necesitan. Estos criterios se expresan a travs de las condiciones de
elegibilidad de cada programa. Si una persona no las cumple, no puede ser beneciaria. Ejemplos de estas
condiciones pueden ser el puntaje de la persona en la encuesta SISBEN, su nivel de ingreso, su edad, o el
estrato socioeconmico de la vivienda que habita.
11
(*)
Stiglitz J. 2000 economics at the public

sect. 3rd Edition. Norton and Company, USA.

La persona del ejemplo, en su empobrecimiento progresivo, desciende a tal grado que empieza a ser cobijada por los programas asistenciales que ofrece el Estado. Queda clasicada en el nivel 1 de la encuesta
SISBEN y se vuelve por lo tanto elegible6 para ingresar al programa Familias en Accin, que le otorga un
subsidio monetario por cada hijo, bajo la condicin de que ste permanezca en la escuela y asista a unos
controles peridicos de nutricin y salud. Por su puntaje en el SISBEN cumple tambin las condiciones
para aliarse al rgimen subsidiado de salud. De otro lado, podra llegar a beneciarse del subsidio al desempleo a travs de una caja de compensacin familiar.
Grca 2: La red de programas asistenciales
Este tipo de programas asistenciales le pone un piso a la cada de la persona. Su proceso de empobrecimiento se detiene en la parte inferior de la Grca 2, gracias a esta red de programas que la asisten con diversos
subsidios, conocida tambin como red de proteccin social.
6
Si alguien no cumple
la condicin de elegibilidad (en este caso nivel
de SISBEN), no puede
entrar al programa. Sin
embargo, el hecho de
cumplirla no le garantiza un cupo. Cumplir
la condicin de elegibilidad es algo necesario,
pero suficiente, para
ingresar a un programa
asistencial.
La importancia de las redes de proteccin social se hizo evidente a nes de los noventa en Latinoamrica
y otras regiones en desarrollo, cuando la mayora de pases experiment recesiones severas y la pobreza se
agrav de manera dramtica. En ese momento se constat que amplios sectores de la poblacin no contaban con los mecanismos de aseguramiento de ingresos que ofrece la seguridad social, ni tampoco con
adecuadas redes de proteccin que evitaran su empobrecimiento.
Muchos hogares no solo vieron descender su nivel de vida sino que se vieron forzados a vender activos, a
disminuir su consumo de alimentos o a sacar sus hijos de la escuela para que ayudaran a buscar ingresos. En
otras palabras, se vieron forzados a desacumular capital humano y fsico, lo que a su vez redujo su capacidad de generar ingresos en el futuro, en un crculo vicioso conocido como la trampa de la pobreza.
La trayectoria de una persona que cae en esta trampa se ilustra con el rtulo P1 en la Grca 3. Pasado
el periodo I cae en un empobrecimiento que contina en los periodos II, III y IV. Esta situacin contrasta
12

con la de una persona que cuenta con mecanismos adecuados de proteccin social que le permiten recuperarse del empobrecimiento transitorio y recobrar su capacidad de generacin de ingresos, situacin que se
ilustra con el rtulo P2 en la Grca 3.
En la seccin 2.1, sobre el concepto de aseguramiento, se explic que el comn denominador de los cubrimientos que ofrece la seguridad social es la proteccin frente a cadas de ingresos. En esta seccin se ha
mostrado cmo los programas asistenciales, adems de garantizar un mnimo nivel de vida a quienes no
tienen suciente capacidad de generacin de ingresos, tambin cumplen una funcin de aseguramiento, que
consiste en ponerle un piso a la cada de quienes estn en un proceso de empobrecimiento. De esto se deduce
que existe una relacin de complementariedad entre el aseguramiento y la asistencia social, que da origen a la
nocin de sistema de la proteccin social.
Esta complementariedad es bastante clara a nivel conceptual. Aplicarla en la prctica, sin embargo, exige
la construccin de sistemas de informacin adecuados. Histricamente las decisiones sobre poltica social
se han basado en encuestas, como las de hogares del DANE o el mismo SISBEN. De hecho este ltimo, que
es una encuesta que busca caracterizar la condicin socioeconmica de los hogares que se debe actualizar
cada tres aos, se ha utilizado como instrumento de focalizacin de programas sociales. Pero es evidente
que en un horizonte de tres aos las condiciones del hogar pueden variar mucho. Por ejemplo, el jefe del
hogar puede entrar y salir del empleo formal varias veces.
Grca 3: La trampa de la pobreza7
De ah la necesidad de disponer de sistemas de informacin adecuados que permitan a los administradores

de los programas saber en qu momento cambia la condicin socioeconmica de cada hogar, a n de poderlo atender con los servicios adecuados. Por ejemplo, cuando un jefe de hogar queda desempleado, pierde
el acceso al subsidio familiar. En ese caso, idealmente, debera pasar de inmediato a ser atendido por un
programa como Familias en Accin que es muy similar al subsidio familiar de las cajas de compensacin
familiar (una ayuda por cada hijo). De la misma manera, al perder el acceso al rgimen contributivo de
salud debera ser cobijado por el rgimen subsidiado. Esta movilidad entre regmenes an no es automtica,
aunque se han tomado medidas a nivel normativo y de sistemas para facilitarla.
7
En todo caso, lograr la movilidad de las personas entre el aseguramiento y la asistencia es una tarea que demanda informacin completa, veraz y oportuna sobre su situacin socioeconmica. La principal iniciativa
para construir dicha informacin es el Registro Unico de Aliados (RUAF), que es un mandato de la Ley
797 de 2003. En dicho registro estn identicados los beneciarios del Sistema de Proteccin Social con sus
respectivos grupos familiares, con su estado de aliacin ante el sistema de seguridad social integral (activo
13
Grfica tomada del documento Asistencia Social en Colombia: Diagnstico y Perspectivas,

de Jairo Nez y Silvia
Espinosa (2004).

o inactivo), su inclusin o no en los diferentes programas asistenciales, as como su puntaje en la encuesta
SISBEN.
La complementariedad entre la seguridad social y la asistencia, los dos componentes del sistema de proteccin social, se hace ms evidente en la dinmica del mercado laboral, como se muestra en la siguiente
seccin.
4. Papel del mercado laboral

La principal fuente de ingresos de las personas es el mercado laboral. En Colombia, como en todo el mundo,
la gran mayora de los hogares deriva su ingreso principalmente del mercado laboral.
Empezamos por observar que no todas las personas en edad de trabajar estn dispuestas a hacerlo. Hay
quienes se abstienen de participar en el mercado laboral porque preeren otras actividades (como estudiar
o permanecer en el hogar), y en todo caso porque tienen fuentes alternativas de ingresos (otro miembro del
hogar trabaja o reciben otras rentas). De 34 millones de colombianos en edad de trabajar, slo 20 millones
y medio optaron por hacerlo durante 2005.
Ahora bien, no todos aquellos que deciden participar en el mercado laboral efectivamente encuentran trabajo. De hecho, en 2005 en Colombia 18 millones de personas reportaron estar ocupadas, lo que quiere decir
que en promedio a lo largo del ao hubo cerca de 2 millones y medio de desempleados.
Tambin hay que recordar que no todos los que estn ocupados tienen un contrato de trabajo formal.
De los 18 millones de colombianos que reportaron estar ocupados en 2005, slo 51% se clasicaron como
asalariados, y el resto como independientes (trabajadores por cuenta propia, patrones o trabajadores familiares sin remuneracin). Muchos de los independientes, y an de los asalariados, se encuentran en el sector
informal de la economa. Por eso, aunque generan ingresos, no tienen pleno acceso a los mecanismos de
aseguramiento y asistencia asociados al contrato laboral.
La composicin y la dinmica del mercado de trabajo determinan los grupos objetivo que deben ser atendidos
por los diferentes componentes del sistema de la proteccin social. Para ilustrar cmo se da esto en la prctica
empezamos por aquellos que tienen un contrato laboral.
8
La teora econmica tambin predice un

efecto contrario en este
punto: unos excesivos
costos de despido pueden llevar a los empleadores, por precaucin, a
abstenerse de contratar
nuevos empleados.
9
De acuerdo con el
artculo 3 de la Ley
789 de 2002 tendrn
derecho a la cuota monetaria (el subsidio por
cada hijo), los trabajadores que ganen menos
4 salarios mnimos, o
las parejas que en su
conjunto ganen menos
de 6 salarios mnimos.
Los hijos mayores de 12
aos debern acreditar
escolaridad en un establecimiento docente.
Este tipo de contrato establece para los trabajadores el derecho de asociacin y de negociacin colectiva,
que es una potencial herramienta para lograr prestaciones adicionales a las de ley, y para incrementar la
participacin de los empleados en los excedentes generados por las empresas. Dicho contrato tambin incluye para los patronos obligaciones como la indemnizacin por despido sin justa causa, que sirve para los
empleados como seguro de desempleo y en todo caso disminuye la probabilidad de despido8. De otro lado,
establece los descansos remunerados y las restricciones a los horarios de trabajo.
Adems el contrato laboral incluye la obligacin de aliar al trabajador a los seguros de salud y riesgos
profesionales, al sistema de pensiones, a un fondo de cesantas y a una caja de compensacin familiar. Esta
ltima le da al trabajador acceso, entre otras cosas, a subsidios para adquirir vivienda (capital fsico), as
como un subsidio por cada hijo que se encuentre estudiando9 (capital humano).
As, los trabajadores formales y sus grupos familiares- cuentan con todos los instrumentos de proteccin
frente a eventuales cadas de ingresos por salud, desempleo o vejez, as como apoyos asociados a vivienda y
educacin, que mejoran la capacidad de generar ingresos en el futuro. Los trabajadores por cuenta propia o
independientes tienen una proteccin similar. Estn obligados a cotizar a salud y pensiones, y su aliacin
al sistema de riesgos profesionales, a las cajas de compensacin y a los fondos de cesantas es opcional.
La situacin de los trabajadores formales contrasta con la de los desempleados y los informales, que no tienen acceso a los instrumentos de aseguramiento y asistencia que ofrece la seguridad social. Por lo tanto, su
14

proteccin se tiene que lograr a travs de programas asistenciales, como por ejemplo el rgimen subsidiado
de salud, Familias en Accin, o los subsidios alimentarios del ICBF.
La Grca 4 ilustra el papel articulador que juega el mercado laboral en el sistema de proteccin social.
Cuanto ms empleo hay, es mayor el nmero de personas que generan ingresos y por lo tanto menor el
nmero de las que se deben atender mediante programas asistenciales. Si hay mayor formalidad, hay ms
personas cubiertas por los instrumentos formales de aseguramiento y asistencia que ofrece la seguridad
social.
En una situacin de pleno empleo y absoluta formalidad, todos los trabajadores y sus familias estaran
protegidos integralmente por los instrumentos de aseguramiento y las prestaciones asociadas al contrato
laboral. No habra, por lo tanto, necesidad de establecer programas asistenciales. Esta situacin se ilustra
en el punto A de la Grca 4, donde la poblacin objeto de asistencia sera cero. El otro extremo es el punto
B, donde nadie tiene empleo y toda la poblacin debe ser protegida mediante programas asistenciales.
Grca 4: Relacin entre aseguramiento y asistencia social
Los puntos A y B son extremos que nunca se observan en la realidad. Adems, por mucho empleo formal
que haya siempre habr grupos de poblacin que requerirn de asistencia, como los nios abandonados,
por ejemplo. Lo que s se observa en la realidad es que a mayor empleo formal, hay menor necesidad de
asistencia, y a mayor desempleo e informalidad, mayor necesidad hay de la misma. Esta es la dinmica
esencial del Sistema de Proteccin Social que busca ilustrar la Grca 4.
5. Organizacin institucional del Sistema de Proteccin Social

El campo de accin del Sistema de Proteccin Social incluye la seguridad social integral, as como la asistencia social tanto en su estrategia estructural como en la asistencial. Como se explic en la seccin 2.2,
la primera de estas estrategias busca dotar a toda la poblacin de un nivel suciente de capital humano y
fsico, de manera que todas las personas tengan suciente capacidad de generar ingresos, mientras que la
segunda busca remediar las consecuencias de la pobreza mediante la asignacin de subsidios en dinero o
especie.
15

Esta, sin embargo, es tan solo una distincin conceptual. En la prctica puede haber polticas o programas
en los que se sobrepone o traslapa ms de un componente del Sistema de Proteccin Social. Por ejemplo, el
rgimen subsidiado de salud puede considerarse como parte del componente de aseguramiento, puesto que
se trata de un seguro y est articulado al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Pero en la medida
en que se trata de un subsidio que se otorga en especie a los pobres e informales puede entenderse como
un programa asistencial. En realidad es ambas cosas al mismo tiempo (aseguramiento y asistencia). Algo
similar podra decirse de los auxilios de subsistencia que otorga el Fondo de Solidaridad Pensional a los
ancianos indigentes, cuyo nanciamiento est articulado al Sistema de Pensiones, pero que son una ayuda
de carcter asistencial10.
Otro ejemplo es el programa Familias en Accin, que consiste en otorgar a las familias ms pobres un
subsidio econmico por hijo, bajo la condicin de que ste asista a la escuela y a unos controles peridicos
de nutricin y salud. Este programa se dise a nes de los noventa, cuando el pas pasaba por una recesin
econmica severa. En el momento de su diseo se entenda como un programa orientado a detener el empobrecimiento de las familias en medio de la crisis.
En ese sentido buscaba cumplir una funcin de aseguramiento. Sin embargo, despus de la crisis empez
a quedar claro que el programa tena una vocacin de permanencia. An en periodos de auge econmico
hay un nmero grande de familias que requieren este tipo de apoyos. Visto as, el programa hace parte de
la estrategia asistencial. Pero en la medida en que est condicionado a la educacin y salud de los hijos, es
decir a la acumulacin de capital humano de la siguiente generacin, hace parte tambin de la estrategia
estructural para reducir la pobreza.
El hecho de que algunos programas aborden ms de un componente del SPS no quiere decir que no se pueda distinguir conceptualmente dichos componentes. De hecho es conveniente hacerlo, entre otras razones,
para tener una mayor claridad institucional en el Sistema de Proteccin Social. Es decir, claridad respecto
de quin est encargado de hacer qu en el sistema.
La Tabla 1 presenta de manera esquemtica las responsabilidades de las diferentes instituciones que participan en el Sistema de Proteccin Social. Las columnas muestran los componentes del Sistema: aseguramiento (en salud, pensiones y riesgos profesionales), asistencia social y el mercado laboral que, como
se vio en la seccin anterior, juega un papel articulador. En las las se muestran los diferentes tipos de
intervenciones, como son direccin y regulacin, administracin de servicios, nanciamiento y por ltimo
inspeccin, vigilancia y control.
La direccin y regulacin del Sistema de Proteccin Social est en cabeza del ministerio del mismo nombre.
En lo que tiene que ver con el aseguramiento en salud, pensiones y riesgos profesionales, hay un desarrollo
normativo unicado (la Ley 100), con una base conceptual coherente y un esquema institucional muy
claro.
Tabla 1: Responsabilidades institucionales en el Sistema de Proteccin Social
10
Con el fin de dar ms

claridad a la presentacin, en el presente
documento se adopta la
convencin de clasificar
el rgimen subsidiado
de salud como parte
del aseguramiento y los
auxilios de subsistencia
del Fondo de Solidaridad Pensional como
parte de la asistencia.
Direccin y
regulacin
Salud
Pensiones
Riesgos
Profesionales
Asistencia
Social
Mercado
laboral
MPS, CNSSS
MPS
MPS
MPS
MPS
ARP
ICBF, Accin
Social, CCF, FSP,
Entidades del
orden territorial
SENA, CCF,
Fondos de
cesantas
Administracin EPS, ARS,

AFP, admide servicios y IPS, entidades nistradoras de
territoriales
prima media
programas
16
Financiacin
Inspeccin,
vigilancia y
control
Salud
Pensiones
Aportes
parascales,
presupuesto
general de la
nacin, recursos entidades
territoriales
Aportes
parascales,
presupuesto
nacional
Supersalud
Riesgos
Profesionales
Asistencia
Social
Mercado
laboral
Aportes parascales, presupuesAportes paras- to general de la Aportes paracales

nacin, recursos
scales
entidades territoriales
Unidad Especial de inspecSuperintenden- cin, vigilancia de subsidio, cia y control

Supernanciera Supernanciera
entidades territodel MPS,
riales
supersubsidio
y supernanciera
Convenciones: MPS: Ministerio de la Proteccin Social; CNSS: Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud; EPS: Entidad
Promotora de Salud; ARS: Administradora de Rgimen Subsidiado; IPS: Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud; ARP:
Administradora de Riesgos Profesionales; CCF: Cajas de Compensacin Familiar; ICBF: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar; FSP: Fondo de Solidaridad Pensional; SENA: Servicio Nacional de Aprendizaje; Supernanciera: Superintendencia nanciera
de Colombia; Supersalud: Superintendencia Nacional de Salud; Supersubsidio: Superintendencia de Subsidio Familiar.
El papel de direccin, formulacin de poltica y regulacin queda claramente en cabeza de los ministerios
que hoy conforman el de la Proteccin Social, mientras que los servicios son responsabilidad de los diferentes tipos de administradoras y la vigilancia recae especialmente en las superintendencias (nanciera y
de salud).
El sector salud, sin embargo, tiene un arreglo institucional un poco ms complejo, por cuanto la Ley 100
tambin le asigna funciones de direccin al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud (CNSSS), y la
Ley 715 de 2001 asigna un papel importante a las entidades territoriales en la nanciacin del aseguramiento en salud, as como en la nanciacin y prestacin de los servicios.
Lo que hizo la Ley 100 en salud fue integrar, articular y unir tres sistemas que antes funcionaban como
mundos aparte: el de seguridad social, que slo cubra a los trabajadores a travs del ISS y otras instituciones; el sistema privado, conformado por clnicas y seguros privados; y el sistema nacional de salud, que
buscaba prestar los servicios de salud para el resto de colombianos. As, el sistema de salud se integr al
de seguridad social para conformar el actual Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS). La
rectora de ste est en cabeza del Ministerio de la Proteccin Social y el Consejo Nacional de Seguridad
Social en Salud (CNSSS).
La nanciacin est centralizada principalmente en el Fondo de Solidaridad y Garanta (FOSYGA) y el
Sistema General de Participaciones de las entidades territoriales (SGP). La administracin de los seguros
est delegada en las Entidades Promotoras de Salud (EPS) y en las Administradoras del Rgimen Subsidiado (ARS), que pueden ser pblicas o privadas. La prestacin de los servicios, por ltimo, corresponde a
Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS), que tambin pueden ser pblicas o privadas.
En el componente de asistencia social el contexto legal e institucional es diferente. En principio el papel
de direccin corresponde a la Direccin de Promocin Social del Ministerio de la Proteccin Social, que no
exista en los antiguos ministerios de salud y trabajo, y fue creada con la fusin precisamente con el objeto
de formular la poltica en materia de promocin y asistencia social.
17

Sin embargo, el ICBF y Accin Social11 y algunas entidades territoriales tienen sus propios rganos de
direccin, as como competencias y tradicin en la formulacin de poltica de asistencia. De otro lado, la
administracin de los servicios est a cargo del ICBF, Accin Social, las cajas de compensacin familiar, el
fondo de solidaridad pensional, as como mltiples entidades del orden territorial. Estas entidades pueden
prestar los servicios directamente o contratarlos con terceros.
En lo que atae al mercado laboral, el Ministerio de la Proteccin Social hered del antiguo Ministerio del
Trabajo su funcin de direccin y regulacin, as como la tutela sobre los administradores de los servicios y
programas (SENA, cajas de compensacin y fondos de cesantas).
Se observa que los fondos de cesantas estn clasicados como administradores de servicios bajo el componente de mercado laboral. En otros pases el seguro de desempleo, que en principio corresponde a las
cesantas, se encuentra articulado al sistema de seguridad social integral y se puede clasicar por lo tanto
como parte del aseguramiento. En Colombia, sin embargo, no se ha dado dicha articulacin y se entienden
las cesantas como una prestacin patronal ms, lo que nos lleva a clasicarlas bajo mercado laboral.
11
Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin

Social, que surge de
la fusin de la antigua
Red de Solidaridad
Social y la Agencia
Colombiana de Cooperacin Internacional.
12
En virtud de las
leyes 789 de 2002
y 920 de 2004, una
parte de los subsidios
se destinan a los trabajadores con vinculacin anterior a las
cajas y otra parte para
a los que no tenan
dicha vinculacin anterior.
13
En principio las
contribuciones deben
revertir en servicios
para la misma poblacin que las aport.
Sin embargo, en el
ICBF la poblacin
aportante no necesariamente coincide
con la beneficiaria, y
disposiciones legales
recientes destinan parte de los recursos del
SENA y de las cajas
de compensacin para
atender poblacin desempleada o no afiliada
a la seguridad social.
De otra parte, las cajas de compensacin juegan un papel transversal en el Sistema de Proteccin Social,
debido a la multiplicidad de funciones que les ha asignado la ley. En principio su vocacin es prestar asistencia a sus trabajadores aliados, a travs del subsidio monetario por hijo, el subsidio de vivienda u otros
servicios como educacin y recreacin. Sin embargo, el Estado tambin les ha puesto la tarea de brindar
asistencia a la poblacin no aliada a ellas. Es el caso de los subsidios de vivienda nanciados por el presupuesto nacional que se canalizan a travs de las cajas a la poblacin no aliada a ellas, o de los cupos de
rgimen subsidiado que las cajas aportan para aliar gente pobre y vulnerable, o de los subsidios al desempleo de la Ley 78912.
Si bien la mayora de sus servicios se pueden clasicar bajo asistencia, las cajas tambin prestan servicios de capacitacin y fomento del empleo, asimilables al componente laboral. Adems, estn legalmente
facultadas para constituirse como aseguradoras en pensiones y salud y, de hecho, algunas participan como
accionistas de fondos de pensiones, y varias de ellas tienen su EPS. El hecho de estar presentes en casi todos
los componentes del Sistema de Proteccin Social, las pone en una situacin privilegiada para brindar una
proteccin integral a los trabajadores y sus familias.
En la Tabla 1 tambin se observa cmo el nanciamiento del Sistema de la Proteccin Social es muy dependiente de los aportes parascales asociados a la nmina de los empleadores. Los tres componentes del
aseguramiento (salud, pensiones y riesgos) as como tres instituciones clave en asistencia y mercado laboral
(ICBF, SENA y Cajas), tienen su propia fuente de recursos parascales. En pensiones esta fuente se complementa con aportes del presupuesto nacional, y en salud con recursos de los presupuestos nacional y local.
Esta dependencia de los aportes a la nmina sirve para asegurar un mnimo de recursos para nanciar el
Sistema de Proteccin Social, pero tiene el inconveniente de establecer una rigidez a veces excesiva en el
manejo de los recursos. Por su naturaleza, cada fuente de recursos parascal tiene restricciones para su uso
(lo de salud es slo para salud, etc), y, con algunas excepciones, debe destinarse a la misma poblacin que
hizo el aporte13. Adems, la fuente parascal tiene el inconveniente de ser procclica. Esto quiere decir que
cuando cae el empleo se disminuyen los recursos disponibles, justo en el momento en que ms se necesitara
ampliar la cobertura de los programas asistenciales para atender las personas que estn saliendo del empleo
formal.
La presentacin esquemtica de la Tabla 1 tambin permite observar el papel de las entidades territoriales
en el Sistema de Proteccin Social. En pensiones y riesgos profesionales no juegan ningn papel en la administracin de los servicios, ni en la nanciacin ni en la vigilancia. Salvo las iniciativas de generacin de
empleo que voluntariamente emprendan los mandatarios locales, las entidades territoriales tampoco tienen
18

un papel asignado en el componente laboral. Aunque el SENA y la Unidad Especial de Inspeccin Vigilancia y Control del Ministerio de la Proteccin Social tienen presencia en buena parte del pas, pertenecen
administrativamente al nivel nacional.
En el componente de salud s hay un papel muy importante para las entidades territoriales, de acuerdo
con las funciones que les asignan la Ley 100 y la Ley 715. Salvo algunas pocas instituciones prestadoras de
servicios de salud del orden nacional (como las clnicas escindidas del ISS), la red pblica para la prestacin
de estos servicios es responsabilidad de los gobiernos departamentales, distritales y municipales. Estos
ltimos tambin tienen responsabilidades en las actividades de promocin de la salud y prevencin de la
enfermedad, y en la nanciacin y aliacin de la poblacin pobre y vulnerable al rgimen subsidiado de
salud.
En asistencia social las competencias y funciones de los gobiernos nacional y local no estn tan claramente
delimitadas. El nivel nacional participa de estos programas principalmente a travs de Accin Social, el
ICBF y el Fondo de Solidaridad Pensional. Por su parte las entidades territoriales suelen contar con secretaras o departamentos administrativos que tienen a cargo programas de asistencia, pero no hay un cuerpo
normativo que los integre en su funcionamiento y organizacin con los del orden nacional. De otro lado
estn las Cajas de Compensacin, que tienen jurisdiccin regional, aunque sus consejos de direccin estn
compuestos de manera paritaria por trabajadores y empresarios, y dependen para su vigilancia y regulacin del gobierno nacional.
6 Retos del Sistema de Proteccion Social en Colombia

Para lograr un sistema de proteccin social universal, solidario, eciente y sostenible, Colombia tiene los
siguientes retos:
-
Ampliar la cobertura de los regmenes contributivos de la seguridad social a travs de la formalizacin

de los empleos. Estrategia que requiere mantener un adecuado ritmo de crecimiento econmico, implementar mecanismos que incentiven la aliacin y fortalecer la inspeccin y vigilancia en las relaciones
laborales.
Continuar los esfuerzos tendientes a garantizar la calidad de los servicios que se prestan en los diferentes
componentes del sistema de proteccin social.
Mejorar la focalizacin y continuar fortaleciendo los sistemas de informacin tanto en el componente

de aseguramiento como en el de asistencia social, de manera que se d prioridad a las intervenciones en
aquellos hogares con mayor vulnerabilidad. A este propsito contribuye el control social, que se logra
cuando las comunidades disponen de suciente informacin para hacerle vigilancia al uso y focalizacin
de los recursos.
Aclarar los papeles de la nacin y los entes territoriales en la asistencia social. Esto permitir construir
sobre el proceso de descentralizacin que ya ha recorrido el pas, y delegar mayores responsabilidades
a las administraciones locales para asistir a la poblacin vulnerable en su jurisdiccin, apoyando la
creacin de nuevos instrumentos de recaudo de base local para nanciar las iniciativas de asistencia en
correspondencia con contrapartidas del presupuesto nacional.
Incorporar, en la medida en que sea viable a nivel administrativo y nanciero, un seguro contra el desempleo, que garantice adems las cotizaciones a la seguridad social durante los periodos de cesanta.
Lograr un balance entre los instrumentos de seguro y la asistencia social. Es necesario claricar las
prioridades entre las intervenciones en proteccin social y otras reas de la poltica social. Tambin es
necesario equilibrar la solidaridad entre generaciones, entre los que trabajan y los que no.
19

-
Disear y aplicar mecanismos que permitan un nanciamiento anticclico del sistema de proteccin social de tal manera que el pas est preparado para eventuales crisis. En las pocas de crisis, al aumentar
el desempleo disminuyen los ingresos del sistema, generando una disminucin en la cobertura del aseguramiento. Simultneamente, aumenta el nmero de pobres y aumenta la demanda al sector pblico por
servicios bsicos y asistencia.
20

ANEXO
Algunas deniciones de proteccin social14
Autor
Denicin
Banco de Desarrollo
Asitico (2001)
Conjunto de polticas y programas diseados para reducir la pobreza y la

vulnerabilidad, promoviendo la eciencia de los mercados laborales, disminuyendo la exposicin de las personas a riesgos y fortaleciendo su capacidad
para protegerse de interrupciones o prdidas de ingreso (p. 1).
Marcus, R (2004)
Conjunto de medidas encaminadas a: (i) proteger a las personas de choques

que los puedan llevar a la pobreza, (ii) hacer a la gente menos vulnerable a estos
choques, (iii) proteger a la gente contra la pobreza extrema y sus efectos sobre el bienestar y iv) proteger el bienestar durante perodos de vulnerabilidad
del ciclo de vida (p. 1).
Hagemejer, K.
La proteccin social abarca todas las intervenciones pblicas o privadas que

buscan mitigar (relieve) la carga de un conjunto de riesgos y necesidades de
los hogares y de los individuos. Esta proteccin se brinda sin que exista un
acuerdo recproco simultneo o un acuerdo individual.
Banco Mundial (2001) Conjunto de intervenciones que buscan disminuir la vulnerabilidad de los individuos pobres, las familias o las comunidades, a travs de un mejor manejo
del riesgo (p. 4).
Acosta, O y Ramrez,
J (2004).
Las intervenciones del estado para prevenir, mitigar y enfrentar los riesgos
constituyen su poltica de proteccin social, con la cual se buscan dos objetivos principales. El primero, la reduccin de la vulnerabilidad de los hogares con
ingresos muy bajos ante cadas del consumo y de su acceso a servicios bsicos. El segundo, suavizar el consumo a lo largo del ciclo de vida para todos los
hogares y, por tanto, una distribucin ms equitativa del bienestar (p. 25).
Ley 789 de 2002
El sistema de proteccin social se constituye como el conjunto de polticas

pblicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida
de los colombianos, especialmente de los ms desprotegidos. El sistema debe
crear las condiciones para que los trabajadores puedan asumir las nuevas
formas de trabajo, organizacin y jornada laboral y simultneamente se
socialicen los riesgos que implican los cambios econmicos y sociales.
Ayala(2001)
La proteccin social responde por la formacin de capital humano necesario

para superar la pobreza, pero la accin estatal no se debe agotar en ello.
Holzmann y Jorgensen Parten de la denicin de proteccin social entendida como las medidas del
(2000)
sector pblico para proveer seguridad de ingresos a las personas para proponer ver la proteccin social como intervenciones pblicas para (i) asistir a las
personas, hogares y comunidades a mejorar su manejo del riesgo y (ii) proporcionar apoyo a quienes se encuentran en la extrema pobreza (p. 3).
21
14
Esta tabla es tomada

del documento Estrategia de financiamiento de un sistema de
proteccin social en
Colombia, de Olga
Luca Acosta y Luis
Fernando
Gamboa
(2004). Es subrayado
es de los autores.
Finanzas Territoriales
Finanzas Territoriales
en el Contexto de la
Proteccin Social

en el Contexto de la Proteccin
Social
Direccin General de Planeacin y Anlisis de Poltica
Grupo de Apoyo Territorial
Finanzas Territoriales en el Contexto de la Proteccin Social
TABLA DE CONTENIDO
CAPTULO I. COMPETENCIAS DE LA NACIN ...........................................................................29
1. Cules son las competencias de la nacion, departamentos y municipios en el sistema
de la proteccion social? ..................................................................................................................29
CAPTULO 2 : FUENTES Y USOS DE LOS RECURSOS ...............................................................30
2. Cules son las fuentes y usos de los recursos del sistema de la proteccion social en lo territorial? ..30
2.1. Qu es el fondo de solidaridad y garantia fosyga? ...............................................................31
2.2. Cmo es la transferencia de los recursos del fondo de solidaridad y garanta fosyga?.........33
2.3. Cules recursos administran las cajas de compensacin familiar? ........................................34
2.4. Qu es el fondo de solidaridad pensional? ...........................................................................34
2.5. Qu son las regalas? .........................................................................................................35
2.6. Qu es el sistema general de participaciones? .....................................................................37
2.7. Cul es el uso de los recursos del sistema general de participaciones en el sistema
de la proteccion social? ...............................................................................................................38
2.8 Cules son los gastos con cargo a los recursos del sistema general de participacion
de propsito general- otros sectores? ...........................................................................................41
2.9 cules son los RECURSOS PROPIOS de los municipios?
............................................43
2.10. CUAL ES EL OBJETIVO DE LA COFINANCIACIN? ..................................................43

2.11 Cules son los recursos generados por el monopolio de juegos de suerte y azar? ..................43
2.12 Que son y en que se utilizan los recursos generados por la comercializacion de licores ? ......46
2.13. Por qu se creo y en que consiste el fondo cuenta del impuesto al consumo
de productos de extranjeros ? ....................................................................................................47
CAPTULO 3: EL SISTEMA PRESUPUESTAL .............................................................................47
3.1. Qu es el plan nanciero? ..................................................................................................48
3.2. En que consiste el plan anual de inversiones? ....................................................................48
3.3. Qu es el presupuesto general? ...........................................................................................48
CAPTULO 4: EL PROGRAMA ANUAL MENSUALIZADO DE CAJA, PAC ..................................50
4.1 Cmo es la elaboracin del plan anual mensualizado de caja? ...............................................51
4.2 Cmo es la presentacin del PAC?......................................................................................51
4.3 Cmo es el clculo del PAC? .................................................................................................51
4.4 Cules son las modicaciones al plan anual mensualizado de caja? .....................................52
CAPTULO 5: LOS FONDOS TERRITORIALES DE SALUD .......................................................52
25
PRESENTACIN
Este instrumento tiene como propsito fortalecer la capacidad de gestin de las entidades territoriales,
para lo cual es fundamental determinar y tener claridad sobre los diferentes niveles de responsabilidad, en
el marco de la proteccin social , para el cumplimiento de las mismas. Para esto es indispensable contar con
un sistema de informacin territorial integrado, que posibilite el adecuado ejercicio de sus competencias
conforme a la normatividad vigente, en especial lo referente al manejo de los recursos nancieros del sector
de la proteccin social en el mbito territorial; y que permita la formulacin de polticas, planes, programas y presupuestos acertados y adecuados a las caractersticas de la regin.
Con el n de brindar a los departamentos y municipios un instrumento que facilite el anlisis de la gestin
econmica y nanciera como la toma de decisiones de poltica y de inversin y el desarrollo de los procesos
de planeacin. La Direccin General de Planeacin del Ministerio de la Proteccin Social con el apoyo de
la Superintendencia Nacional de Salud presenta a continuacin los elementos que se consideran indispensable para ello.
A QUIEN SE DIRIGE ESTE MANUAL?

Este Manual ha sido diseado como un instrumento de apoyo para el uso de los funcionarios de las entidades territoriales que, en razn de su trabajo, son responsables de los diversos aspectos del manejo y
ejecucin presupuestal en el departamento o municipio. Los Alcaldes, Secretarios de Salud, Secretarios de
Desarrollo Social o Gerentes Social, de acuerdo con la estructura de la administracin departamental o municipal y funcionarios de las reas de presupuesto, contabilidad, y funcionarios del Sistema de la Proteccin
Social en el orden territorial, encontrarn en l un instrumento de apoyo para la realizacin de las tareas
necesarias para la buena gestin de la poltica social en lo relacionado con su competencia .
Igualmente, constituye un instrumento de apoyo a los funcionarios departamentales responsables de brindar asesora y asistencia tcnica a los entes municipales.
QUE CONTIENE ESTE MANUAL?

La estructura del Manual consta en primera instancia de los aspectos fundamentales de la gestin territorial en el marco de sus competencias en el Sistema de Proteccin Social, explicando el nanciamiento del
sistema a nivel territorial en su contexto legal y su utilidad como herramienta de desarrollo.
De otra parte se denen los aspectos fundamentales de cada uno de los componentes del Sistema Presupuestal, desarrollando las fuentes y usos de los recursos a nivel territorial as como los componentes del
presupuesto territorial.
Las secciones han sido diseadas y redactadas para permitir una consulta fcil y de rpida comprensin de
los aspectos ms relevantes del tema.
27

CAPTULO 1 : Competencias de la Nacin
1. Cules son las competencias de la nacion, departamentos y municipios en el sistema de la proteccion social?
De conformidad con la Ley 715 de 2001, corresponde al departamento dirigir, coordinar y vigilar el sector
salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio de su jurisdiccin y corresponde a
los municipios dirigir y coordinar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el
mbito de su jurisdiccin. Las responsabilidades de la nacin, departamento y municipio en materia de
proteccin social, se ampliaron de manera importante, en este nuevo contexto, les corresponde cumplir
con las siguientes funciones:
COMPETENCIAS NACIONALES Y TERRITORIALES
AREA
SALUD
NACIN
Diseo y administracin
del Sistema Vigilancia en
Salud Pblica
Denicin
PAB
Adoptar y garantizar biolgicos PAI
Asesora y Asistencia Tcnica
Formulacin polticas
Distribucin y seguimiento de recursos
Poltica Prestacin
Servicios
PUBLICA
PRESTACION
SERVICIOS
PROMOCION
DEL
DESARROLLO
DEPARTAMENTO
Adoptar e implantar
polticas
Adoptar las polticas
Financiacin laboratorios de salud pblica
Formulacin y ejecucin PAB
Ejecucin de acciones
de vigilancia y control
factores del riesgo municipios 4, 5 y 6.
Municipios categora especial y 1,2,3

ejercer la inspeccin y vigilancia en
control de factores
de riesgo
Formular y evaluar
el PAB
Los municipios certicados a 31 de

Julio de 2001 que
hayan asumido la
prestacin de los
servicios de salud y
cumplan con la metodologa de evaluacin diseada
por el Ministerio de
la Proteccin Social, podrn continuar prestando los
servicios de salud.
Promover asociaciones y concertar

alianzas estratgicas
Capacitacin
y
apropiacin tecnolgica
prioridades
Asesora y Asistencia
Tcnica
de
Gestionar la prestacin
de servicios
Prestar servicios especializados
Concurrencia
Organizar y dirigir la
red de prestacin de
servicios
Registro de IPS
Formular plan bienal
Planicar y orientar
polticas de desarrollo
Formulacin de polticas
29
MUNICIPIO
AREA
NACIN
DEPARTAMENTO
EMPLEO

Distribucin y seguimiento
de recursos
Denir, desarrollar y coordinar polticas en materia
de trabajo, empleo, seguridad y proteccin social.
Participar en la promocin del empleo y la

proteccin de los desempleados

Formulacin polticas
ATENCION DE Distribucin y seguimiento
GRUPOS
de recursos
VULNERABLE
MUNICIPIO
Promover el empleo
y la proteccin a los
desempleados
Programas de apoyo a poblacin vulnerable

Servicio de restaurante escolar
Programa de Alimentacin Escolar
1
El Artculo 59 de la
Ley 715 de 2001 adiciona un pargrafo al
Artculo 42 de la Ley
643 de 2001, el cual
establece que del 80%
contemplado en el literal
a) del artculo 42 de la
Ley 643 de 2001, los
departamentos de Amazonas, Arauca, Caquet,
Casanare, Guaina, Guaviare, Putumayo, Vaups y Vichada, podrn
destinar hasta un cuarenta por ciento (40%)
para cubrir los gastos
de funcionamiento de
las secretaras o direcciones de salud, mientras stas mantengan la
doble caracterstica de
ser administradoras y
prestadoras de servicios
de salud.
Los recursos de la lotera instantnea, la lotera

preimpresa y del lotto en
lnea, se destinarn en
primer lugar, al pago del
pasivo pensional territorial del sector salud, que
se viene asumiendo de
acuerdo con la normatividad sobre la materia,
en forma compartida.
Una vez garantizados los
recursos para el pago de
pensiones del sector salud territorial, se destinar a la financiacin de
los servicios de salud en
los trminos establecidos en el artculo 42 de
la Ley 643 de 2001.
PARA RECORDAR
En este sentido, existen recursos que se manejan directamente por las instituciones del Sistema de la Proteccin Social con presencia nacional de una forma descentralizada o desconcentrada, de forma tal que no hacen parte de las nanzas de los entes territoriales pero concurren en la nanciacin y conanciacin de proyectos departamentales o municipales que
redundan en el mejoramiento de las condiciones socioeconmicas de la entidad territorial.
CAPTULO 2 : Fuentes y usos de los Recursos

2. Cules son las fuentes y usos de los recursos del sistema de la proteccion social en lo territorial?
Entendido que la proteccin social es el conjunto de polticas publicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y mejorar la calidad de vida, existen a nivel nacional recursos que hacen parte de las estrategias de
manejo del riesgo como los Fondos creados para tal n, que si bien tienen relacin directa con el nivel nacional inuyen en el territorio, de otra parte existen las transferencias de la nacin que son incorporadas en
los presupuestos de las entidades territoriales . En esta parte del documento se hace alusin a los recursos
que nancian el cumplimiento de las competencias en el mbito territorial.
AREA
SGP
Salud publica
Prestacion
servicios a la
poblacin pobre no aliada
al regimen
subsidiado
JUEGOS
DE
SUERTE Y
AZAR1
RECURSOS
LICORES, PRESUPUESTO
FONDO
RECURSOS CERVEZAS
NACIONAL
NACIONAL
PROPIOS
Y
Fosyga
2
DE REGALIAS *
SIMILARES
30
PRESUPUESTO
NACIONAL
Fondo de
Solidaridad
Pensional
RECURSOS
LICORES, PRESUPUESTO
FONDO
RECURSOS CERVEZAS
NACIONAL
NACIONAL
PROPIOS
Y
Fosyga
DE REGALIAS *
SIMILARES2
AREA
SGP
JUEGOS
DE
SUERTE Y
AZAR1
Aseguramiento
Promocion del
desarrollo
Empleo
Fondo de
Solidaridad
Pensional
Pensiones
Atencin a
la poblacin
vulnerable
PRESUPUESTO
NACIONAL
x
x
2.1. Qu es el fondo de solidaridad y garantia fosyga?

El FOSYGA se constituye en una cuenta adscrita al Ministerio de la Proteccin Social que se maneja por
encargo duciario, sin personera jurdica ni planta de personal propia, de conformidad con lo establecido
en el Estatuto General de la Contratacin de la Administracin Pblica de que trata el artculo 150 de la
Constitucin Poltica.
El Fondo tendr las siguientes subcuentas independientes:
a.- De compensacin interna del rgimen contributivo, permite la operacin de compensacin y reconocimiento de recursos a las EPS para garantizar la prestacin de servicios de salud a los aliados al rgimen
contributivo.
b.- De solidaridad del rgimen de subsidio en salud, establece la aliacin de personas pobres sin capacidad
de pago a travs de subsidios.
c.- De promocin de la salud, nancia actividades de educacin, informacin y fomento de la salud y prevencin de la enfermedad.
d.- Del seguro de riesgos catastrcos y accidentes de trnsito, garantiza la atencin integral de vctimas
de accidentes de transito y eventos catastrcos y terroristas.
2.1.1 Asignacin de recursos a la subcuenta de compensacin
Los recursos que nancian la compensacin en el rgimen contributivo provienen de la diferencia entre los
ingresos por cotizacin de cada EPS y el valor de las Unidades de Pago por Capitacin -UPC- que sern
reconocidos por el sistema.
Las EPS cuyos ingresos por cotizacin sean mayores que las Unidades de Pago por Capitacin reconocidas,
trasladan estos recursos a la subcuenta de compensacin del FOSYGA; para nanciar a las EPS cuyos recaudos sean menores que las cuotas de capitacin a que tienen derecho.
31
2 De acuerdo con el
Decreto 1150 de 2003,
los recursos correspondientes al IVA cedido al
sector salud se aplican
a financiar el programa
de reorganizacin y modernizacin de redes de
prestacin de servicios
de salud. Una vez terminados estos procesos
se asignan a la prestacin de servicios de
salud para la poblacin
pobre y vulnerable no
cubierta con subsidios
a la demanda.

PARA RECORDAR
Para hacer esta operacin de compensacin se requiere una informacin detallada sobre la
edad y sexo de los aliados, pues cada uno de ellos tiene Unidad de Pago por Capitacin
diferentes, y adems se requiere informacin oportuna sobre los pagos realizados por cotizaciones para hacer la comprobacin efectiva de derechos y poder compensar.
2.1.2. Asignacin de recursos a la subcuenta solidaridad.

La subcuenta de solidaridad es la que asigna los recursos a las Entidades Territoriales para aliacin de las
personas pobres al sistema de seguridad social en salud.
El artculo 218 de la Ley 100 de 1.993, establece la creacin y operacin del Fondo de Solidaridad y Garanta, FOSYGA, y en el artculo 221 establece la nanciacin de la Subcuenta de Solidaridad.
PARA RECORDAR
Esta subcuenta tiene por objeto conanciar con las entidades territoriales los subsidios a la
demanda a los aliados al Rgimen Subsidiado y garantizarles la prestacin de los servicios de
salud contemplados en el POS-S.
2.1.3. La subcuenta solidaridad esta financiada as:

Un punto de la cotizacin de solidaridad del rgimen contributivo, segn lo dispuesto en el artculo 204 de la
Ley 100 de 1993. Esta cotizacin est girada por cada Entidad Promotora de Salud directamente a la subcuenta de solidaridad del Fondo.
El monto que las Cajas de Compensacin Familiar, de conformidad con el artculo 217 de la Ley 100 de
1993, destinen a los subsidios de salud. Este monto corresponde al 5% o 10% de los recaudos del subsidio
de las cajas de compensacin familiar, los cuales pueden ser o no administrados por estas cajas.
Aportes del presupuesto nacional, el cual podr llegar a ser igual a los recursos generados por concepto del
punto de la cotizacin de solidaridad del rgimen contributivo.
Recursos provenientes del impuesto de remesas de utilidades de empresas petroleras de Cusiana y Cupiagua.
Rendimientos financieros de la inversin de los recursos antes sealados.
2.1.4. Asignacin de recursos a la subcuenta promocin de la salud
Para la nanciacin de las actividades de educacin, informacin, fomento de la salud y de prevencin
secundaria y terciaria de la enfermedad, el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud dene el porcentaje del total de los recaudos por cotizacin que se destinen a este n el cual no podr ser superior a un
punto de la cotizacin del rgimen contributivo.
Estos recursos se podrn destinar al pago de actividades que realicen las Entidades Promotoras de Salud
y que el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud considere son las que mayor impacto tienen en la
prevencin de enfermedades.
32

2.1.5. Asignacin de recursos a la subcuenta de enfermedades catastrficas y accidentes de trnsito.
En los casos de urgencias generadas en accidentes de trnsito, en acciones terroristas ocasionadas por
bombas o artefactos explosivos, en catstrofes naturales u otros eventos expresamente aprobados por el
Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, los aliados al Sistema General de Seguridad Social en
Salud tendrn derecho al cubrimiento de los servicios mdico-quirrgicos, indemnizacin por incapacidad
permanente y por muerte, gastos funerarios y gastos de transporte al centro asistencial. El Fondo de Solidaridad y Garanta pagara directamente a la institucin que haya prestado el servicio a las tarifas que
establezca el Gobierno Nacional.
En los casos de accidentes de trnsito, el cubrimiento de los servicios mdico-quirrgicas y dems prestaciones continuara a cargo de las aseguradoras autorizadas para administrar los recursos del Seguro Obligatorio de Accidentes de Trnsito con las modicaciones de esta Ley.
El cubrimiento de estas acciones se nanciara con los recursos del FONSAT, creado por el Decreto 1032
de 1992 y con una contribucin equivalente al 50% del valor de la prima anual establecida para el seguro
obligatorio de accidentes de trnsito. En el momento que se extinga el Fondo de Solidaridad y Emergencia
Social de la Presidencia de la Repblica, los aportes presupustales de este fondo para las vctimas del
terrorismo se trasladarn al Fondo de Solidaridad y Garanta.
PARA RECORDAR
En Julio del 2003 el Gobierno Nacional expide el Decreto 2131 Por el cual se reglamenta el
numeral del artculo 19 de la Ley 387 de 1997, el ltimo inciso del artculo 54 de la Ley 812 de
2003 frente a la atencin en salud de la poblacin desplazada por la violencia y se dictan otras
disposiciones, establece en el pargrafo 1 del artculo 6 que Los recursos de la Subcuenta de
Eventos Catastrcos y Accidentes de Trnsito, ECAT, del FOSYGA, que destine el Consejo
Nacional de Seguridad Social en Salud, CNSSS, para nanciar la atencin en salud de la poblacin desplazada por la violencia no aliada sin capacidad de pago, tienen destinacin especca,
solo podrn ser utilizados para los nes previstos en el presente decreto y no harn unidad de
caja con los dems recursos de la entidad territorial, so pena de las sanciones penales, civiles,
scales y disciplinarias a que haya lugar. Si al concluir una vigencia scal no se han ejecutado
estos recursos, la entidad territorial deber incorporarlos al presupuesto de la siguiente vigencia, para los mismos nes previstos en el acto de asignacin, o reintegrarlos al FOSYGA si
hubiere cesado la condicin de desplazamiento.
2.2. Cmo es la transferencia de los recursos del fondo de solidaridad y garanta

fosyga?.
De acuerdo a lo establecido en el Decreto 3260 de 2004, por el cual se adoptan medidas para optimizar el
ujo de recursos en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, los recursos de la Subcuenta de Solidaridad del Fondo de Solidaridad y Garanta, Fosyga, asignados para conanciar la aliacin al Rgimen
Subsidiado, se girarn a los fondos municipales, distritales o departamentales de salud, por trimestre anticipado dentro de los diez (10) primeros das de cada trimestre y conforme al perodo contractual. El giro
de los recursos correspondientes al primer trimestre de cada vigencia scal se efectuar a ms tardar el da
10 de febrero del respectivo ao.
Requisitos previos para el giro a cargo de esta subcuenta:
Los recursos de la Subcuenta de Solidaridad y los dems recursos que se destinen a nanciar el Rgimen Subsidiado debern manejarse por las entidades territoriales en los respectivos Fondos de Salud, mediante cuentas maestras, abiertas en entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera
de Colombia, ubicadas en el respectivo municipio o distrito, o en su defecto en la capital del respectivo
33

departamento. Estos recursos sern girados a la cuenta maestra que cada municipio acredite ante los
Ministerios de Hacienda y Crdito Pblico y de la Proteccin Social. Los recursos del rgimen subsidiado no podrn hacer unidad de caja con ningn otro recurso.
Para tal efecto, las entidades territoriales debern suscribir los respectivos convenios con las entidades
vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia y acreditar las cuentas ante los citados Ministerios a ms tardar el 31 de enero de 2006. Solo podrn girarse los recursos que nancien el rgimen
subsidiado cuando se acredite dicha cuenta maestra y solo podrn ser beneciarias de las cuentas maestras, las Administradoras del Rgimen Subsidiado, entidades que tendrn una sola cuenta bancaria por
departamento para tal n.
Las cuentas actualmente registradas ante el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico para el giro de
los recursos del Sistema General de Participaciones destinados a la nanciacin de la atencin de la poblacin pobre mediante subsidios a la demanda, podrn actuar como cuenta maestra siempre y cuando
se ajusten los respectivos convenios con las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de
Colombia ,de conformidad con la normatividad vigente.
La constitucin, actualizacin y remisin al Ministerio de la Proteccin Social de las bases de datos
de aliados al rgimen subsidiado, conforme al sistema de informacin denido por el Ministerio de la
Proteccin Social, antes de nalizar el primer semestre del periodo de contratacin. En el evento de que
no se cumpla con esta condicin, no habr lugar al giro de los recursos de los siguientes trimestres, hasta
tanto se cumpla con la misma.
Copia de los contratos de administracin del rgimen subsidiado o el instrumento sustitutivo que dena
el Ministerio de la Proteccin Social.
Existe otro mecanismo para el giro directo a las Administradoras del Rgimen Subsidiado basado en el Decreto 3260 de 2004, con el cual las entidades territoriales podrn adoptar medidas para optimizar el ujo de
recursos en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, mediante acto administrativo debidamente
motivado se adoptar la medida de giro directo de los recursos del Sistema General de Participaciones y del
Fosyga, de conformidad con lo establecido en el artculo 64 de la Ley 715 de 2001.
2.3. Cules recursos administran las cajas de compensacin familiar?

Aquellas Cajas de Compensacin Familiar que se encuentran autorizadas por la Superintendencia Nacional de
Salud para administrar los recursos de que trata el artculo 217 de la Ley 100 de 1993 son administrados directamente por ellas, suscriben contratos con las Entidades Territoriales en los trminos denidos por norma.
2.4. Qu es el fondo de solidaridad pensional?

Reglamentado mediante Decreto No. 0569 de 2004 , es una cuenta especial de la Nacin adscrita al Ministerio
de la Proteccin Social, se constituye para dar subsidios a las cotizaciones para pensiones de los grupos de
poblacin que por sus caractersticas y condiciones socioeconmicas no tienen acceso al Sistema de Seguridad
Social, as mismo es subsidio econmico para personas en estado de indigencia o de pobreza extrema.
Este Fondo cuenta con las siguientes Subcuentas y sus fuentes de nanciacin son:
2.4.1. Subcuenta de solidaridad
Esta Subcuenta esta destinada a subsidiar los aportes al Rgimen General de Pensiones de los trabajadores
asalariados o independientes del sector rural y urbano que carezcan de sucientes recursos para efectuar la
totalidad del aporte, los recursos de esta subcuenta son los siguientes:
34

50% de la cotizacin adicional del 1% sobre la base de cotizacin, a cargo de los cotizantes al Sistema General de Pensiones cuya base de cotizacin sea igual o superior a cuatro (4) salarios mnimos legales mensuales
vigentes.
Aportes entidades territoriales
Donaciones
Multas Art.111 y 271 de la ley 100/93.
2.4.2 Subcuenta de subsistencia.

Esta Subcuenta esta destinada a nanciar programas de auxilios para ancianos indigentes, previstos en el
Libro Cuarto de la Ley 100 de 1993 . Los recursos de esta subcuenta son los siguientes:
Un porcentaje variable de las cotizaciones de las personas con ingreso igual o superior a 16 salarios
mnimos legales, de conformidad con lo establecido en el Decreto 0569 de 2004.
50% de la cotizacin adicional del 1% sobre la base de cotizacin de las personas con ingreso igual o superior a cuatro (4) salarios mnimos.
Aportes presupuesto nacional.
Un porcentaje variable de las mesadas de los pensionados superior a diez (10) salarios mnimos legales
mensuales y hasta veinte (20) salarios mnimos, de conformidad con lo establecido en el Decreto 0569 de
2004.
2.5. Qu son las regalas?

La Ley 141 de 1994 y ley 756 de 2000 regulan el derecho del Estado a percibir regalas, a establecer las
reglas para su liquidacin y distribucin.
Las regalas deben entenderse como una contraprestacin que reciben los entes territoriales por la explotacin de los recursos naturales no renovables, limitada en el tiempo por el agotamiento de su fuente. De ah
la importancia de su correcta utilizacin en los trminos que fueron denidos por el legislador.
PARA RECORDAR
De conformidad con el Acuerdo No. 024 de 2004 del Consejo Asesor del Fondo Nacional de
Regalas, los recursos de dicho fondo podrn ser utilizados para nanciar proyectos de construccin, ampliacin, adecuacin, remodelacin, dotacin y reposicin de equipos de las IPS
pblicas que operan en el territorio nacional, as mismo servirn para adelantar actividades de
nanciacin del rgimen subsidiado en salud y de proyectos necesarios para atender situaciones de emergencia sanitaria declarada. Los municipios no certicados no tienen competencia
para realizar inversiones en construccin, ampliacin, adecuacin, remodelacin, dotacin y
reposicin de equipos de las IPS pblicas y, sus proyectos se circunscribirn a la ampliacin y
sostenimiento de las coberturas del rgimen subsidiado.
Los departamentos debern utilizar los recursos provenientes de sus regalas directas, de la siguiente forma:
35

El noventa por ciento (90%), a inversin en proyectos prioritarios que estn contemplados en el plan
general de desarrollo del departamento o en los planes de desarrollo de sus municipios, y de estos, no
menos del cincuenta por ciento (50%) para los proyectos prioritarios que estn contemplados en los
planes de desarrollo de los municipios del mismo departamento, que no reciban regalas directas, de los
cuales no podrn destinarse ms del quince por ciento (15%) a un mismo municipio. En cualquier caso,
tendrn prioridad aquellos proyectos que benecien a dos o ms municipios;
El cinco por ciento (5%), para la interventora tcnica de los proyectos que se ejecuten con estos recursos, y
El cinco por ciento (5%), para gastos de funcionamiento u operacin. El cincuenta por ciento (50%),
y solo cuando estos recursos no provengan de proyectos de hidrocarburos, para sufragar los costos de
manejo y administracin que tengan las entidades de orden nacional a cuyo cargo est la funcin de
recaudo y distribucin de regalas y compensaciones.
No obstante lo anterior, mientras las entidades departamentales no alcancen coberturas mnimas en indicadores de mortalidad infantil, cobertura bsica de salud y educacin, agua potable y alcantarillado la
entidad departamental correspondiente deber asignar no menos del sesenta por ciento (60%) del total de
sus regalas para estos propsitos.
En el presupuesto anual se separarn claramente los recursos provenientes de las regalas que se destinen a
los sectores aqu sealados.
Los municipios debern utilizar los recursos provenientes de sus regalas directas, de la siguiente forma:
El noventa por ciento (90%) a inversin en proyectos de desarrollo municipal contenidos en el plan de
desarrollo, con prioridad para aquellos dirigidos al saneamiento ambiental y para los destinados a la
construccin y ampliacin de la estructura de servicios de salud, educacin, electricidad, agua potable,
alcantarillado y dems servicios pblicos bsicos esenciales.
El cinco por ciento (5%) para la interventora tcnica de los proyectos que se ejecuten con estos recursos, y
El cinco por ciento (5%) para gastos de funcionamiento u operacin. El cincuenta por ciento (50%),
y solo cuando estos recursos no provengan de proyectos de hidrocarburos, para sufragar los costos de
manejo y administracin que tengan las entidades de orden nacional a cuyo cargo est la funcin de
recaudo y distribucin de regalas y compensaciones.
No obstante lo anterior, mientras las entidades municipales no alcancen coberturas mnimas en los sectores
sealados, asignarn por lo menos el setenta y cinco por ciento (75%) del total de sus participaciones para
estos propsitos.
En el presupuesto anual se separarn claramente los recursos provenientes de las regalas que se destinen
para los anteriores nes.
PARA RECORDAR
Hasta tanto las entidades departamentales no alcancen coberturas mnimas en indicadores de mortalidad infantil, cobertura bsica de salud y educacin, agua potable y alcantarillado la entidad departamental correspondiente deber asignar no menos del sesenta por
ciento (60%) del total de sus regalas para estos propsitos.
Hasta tanto las entidades municipales no alcancen coberturas mnimas en los sectores
sealados, asignarn por lo menos el setenta y cinco por ciento (75%) del total de sus participaciones para estos propsitos.
36

2.6. Qu es el sistema general de participaciones?
El Sistema General de Participaciones es el conjunto de recursos que la Nacin transere, por mandato
de los artculos 356 y 357 de la Constitucin Poltica reformada por el Acto Legislativo 01 de 2001 , a las
entidades territoriales, para la nanciacin de los servicios a su cargo, en salud, educacin y los denidos en
el artculo 76 de la Ley 715 de 2001, en el caso del sector de la proteccin social a continuacin se presentan
las prioridades de inversin de los recursos del Sistema General de Participaciones de las entidades territoriales, de conformidad con las competencias anteriormente sealadas.
2.6.1 Cmo se distribuyen los recursos del sistema general de participaciones?
Para efectos de la distribucin entre los diferentes componentes que conforman el Sistema General de Participaciones (salud, educacin y propsito general), se aplican las disposiciones previstas en el pargrafo 2
del artculo 2 de la Ley 715 de 2001, segn el cual, del total de recursos que conforman el Sistema General
de Participaciones, se deduce previamente un 4% el cual se denomina como Asignaciones Especiales y
distribuyen as:
0.52% Resguardos indgenas
0.08% Municipios ribereos del ro Magdalena
0.5% Programas de alimentacin escolar
2.9% Fondo de Pensiones de las Entidades Territoriales
Una vez realizadas estas deducciones se efecta la distribucin sectorial prevista en la Ley 715/01, as:
58,5% Educacin.
24,5% Salud.
17,0% Propsitos Generales ( Competencias Ley 715 de 2001 y FONPET )
De conformidad con el artculo 49 de la Ley 863 de 2003, del total de los recursos de la participacin de propsito general descontada la destinacin establecida en el inciso primero del Artculo 78 de la Ley 715 de 2001, los
municipios, distritos y el departamento archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina destinarn
el cuatro por ciento (4%) para el deporte, el tres por ciento (3%) para cultura y el diez por ciento (10%) para el
Fondo Nacional de Pensiones de los Entes Territoriales con el n de cubrir los pasivos pensionales.
37

2.7. Cul es el uso de los recursos del sistema general de participaciones en el sistema
de la proteccion social?
El Sistema General de Participaciones es el conjunto de recursos que la Nacin transere, por mandato
de los artculos 356 y 357 de la Constitucin Poltica reformada por el Acto Legislativo 01 de 2001 , a las
entidades territoriales, para la nanciacin de los servicios a su cargo, en salud, educacin y los denidos en
el artculo 76 de la Ley 715 de 2001, en el caso del sector de la proteccin social a continuacin se presentan
las prioridades de inversin de los recursos del Sistema General de Participaciones de las entidades territoriales, de conformidad con las competencias anteriormente sealadas.
2.7.1. Cmo se asignan los recursos de continuidad y ampliacin de coberturas de afiliacin en

el rgimen subsidiado?
A partir de la implementacin de la Ley 715 de 2001, los Distritos, municipios y los departamentos creados
por la Constitucin Poltica de 1991, que tienen corregimientos departamentales, son los responsables de
nanciar y conanciar la aliacin al rgimen subsidiado.
En consecuencia, estas entidades territoriales deben celebrar contratos para el aseguramiento en el Rgimen Subsidiado, realizar su seguimiento y control.
38

Adicionalmente, los recursos distribuidos por concepto del SGPS para la nanciacin de la aliacin de la poblacin pobre mediante subsidios a la demanda continuidad solo pueden ser destinados para nanciar compromisos generados por los contratos con administradoras del rgimen subsidiado de la vigencia en curso.
PARA RECORDAR
Continuidad de los contratos efectuados con cargo a los recursos del SGPS nanciacin a la
poblacin pobre mediante subsidios a la demanda ampliacin se reconocern en la vigencia
siguiente por el subcomponente de continuidad -.
Dado que los distritos y municipios asumen las acciones de promocin y prevencin, denidas en el Acuerdo 229 de Mayo del 2002 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud,
debern descontar de la Unidad de Pago por Capitacin del Rgimen Subsidiado el 4.01 % de
los recursos, para nanciar las acciones denidas en dicho Acuerdo y en la Resolucin 968 de
2002 del Ministerio de la Proteccin Social
2.7.2 Cmo se asignan los recursos para la Prestacin de los servicios de salud a la poblacin
pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda?
Los recursos asignados para la poblacin pobre en lo no cubierto con subsidios de demanda deben destinarse para nanciar la atencin en salud a travs de la contratacin de institucin prestadoras de servicios
pblicas o privadas.
Las entidades territoriales utilizarn los recursos del Sistema General de Participaciones, las rentas cedidas y los dems recursos propios que destinen para tal n, mediante modalidades de pago diferentes a la
transferencia directa.
La aplicacin de los recursos antes citados, incluyendo los referentes al pago directo de los aportes patronales del SGP, hacen parte del pago por la prestacin de los servicios contratados.
Se aplican los recursos en la atencin de grupos prioritarios de poblacin como son: madres gestantes, menores de cinco (5) aos, ancianos, desplazados, discapacitados e indigentes. En tal sentido, la contratacin
39

de los recursos para atender a la poblacin pobre no asegurada, deber fundamentarse en criterios de equidad y cobertura, priorizando los grupos sealados y aplicando en lo posible un per cpita departamental
que corresponda a la garanta de unos benecios mnimos segn el perl epidemiolgico de la poblacin
objeto de cobertura, las metas de salud pblica y sin discriminacin alguna respecto del municipio de residencia de la jurisdiccin departamental.
En bsqueda de la transparencia, los departamentos, distritos y municipios descentralizados, debern implantar esquemas de seguimiento y control de los contratos de prestacin de servicios, as como mecanismos de pago que garanticen el ujo de recursos a sus prestadores, en concordancia con el decreto 050 de
2003 y 3260 de 2004.
En los esquemas de seguimiento y control de los contratos, las entidades territoriales debern asegurarse
que sus prestadores den cumplimiento a sus obligaciones de pago de los aportes parascales inherentes a
la nmina.
Los departamentos, distritos y municipios descentralizados debern mantener el per cpita de las diferentes fuentes que nancian la prestacin de los servicios a la poblacin pobre no asegurada, con el n de dar
cumplimiento al artculo 47 de la Ley 812 de 2003 y el decreto 177 de 2004.
Igualmente se debe disponer de los mecanismos necesarios para realizar la auditora mdica respectiva a las
IPS pblicas y privadas, as mismo, debe orientarse la asignacin de los recursos a garantizar la complementariedad y subsidiariedad en la nanciacin de los servicios de salud a la poblacin pobre no asegurada
de su jurisdiccin, sin discriminacin municipal alguna.
2.7.3 Cmo se asignan los recursos destinados a las acciones en salud pblica? (Plan de Atencin Bsica).
Los recursos para nanciar las acciones de salud pblica, denidas como prioritarias para el pas por el Ministerio de la Proteccin Social , sern iguales a los asignados durante la vigencia anterior incrementados
en la inacin causada y se distribuirn entre los distritos, municipios y corregimientos departamentales,
de acuerdo con la sumatoria de los valores correspondientes a la aplicacin de los criterios de poblacin,
equidad y eciencia administrativa, denidos as:
Los recursos para nanciar los eventos de salud pblica, se distribuirn de acuerdo con los criterios antes
sealados as: 40% por poblacin por atender3, 50% por equidad4 y 10% por eciencia administrativa5,
entendindose que sta existe, cuando se hayan logrado coberturas tiles de vacunacin.
3
Poblacin por atender.
Es la poblacin total de
cada entidad territorial
certificada por el DANE
para el respectivo ao y
se distribuir entre los
distritos, municipios y
corregimientos de acuerdo con su poblacin.
PARA RECORDAR
Los recursos del SGP de salud pblica se ejecutan en acciones de:
Acciones de Promocin y Prevencin del Plan de Atencin Bsica
En Vigilancia en Salud Pblica
Laboratorios en Salud Pblica
Control integral de vectores
Control integral de zoonosis
Inspeccin, vigilancia y control de los factores de riego del ambiente y del consumo.
La nanciacin del talento humano dedicado exclusiva y directamente a la prestacin de

servicios de salud pblica, se realizara con recursos propios y los recursos del sistema General
de Participaciones.
Equidad. Es el peso
relativo que se asigna a
cada entidad territorial,
de acuerdo con su nivel
de pobreza y los riesgos
en salud pblica
5
Eficiencia administrativa. Es el mayor o menor

cumplimiento en metas
prioritarias de salud pblica, medidas por indicadores trazadores.
40
2.8 Cules son los gastos con cargo a los recursos del sistema general de participacion
de propsito general- otros sectores?
Los Municipios categora 1, 2 y 3 podrn destinar el 100 % de los recursos de propsito general al desarrollo
y ejecucin de las competencias asignadas al sector salud y otros sectores, tal como se establece en la Ley
715 de 2001. De estos recursos, el 41 % deber invertirse en el desarrollo y ejecucin de las competencias
asignadas en agua potable y saneamiento bsico. Esta ltima destinacin podr modicarse siempre y
cuando la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios as lo certique dados los logros en cobertura alcanzados por el municipio.
Los Municipios de categora 4, 5 y 6 podrn destinar el 28 % de los recursos para inversin u otros gastos de
funcionamiento de la administracin municipal el porcentaje restante, 72 %, deber destinarse al desarrollo
y ejecucin de las competencias asignadas al sector salud y otros sectores, tal como se mencion en el prrafo anterior.
2.8.1 Atencin a grupos vulnerables
Programas de la tercera edad que incluyan la alimentacin, as como programas de apoyo a mujeres cabeza
de hogar, discapacitados o nios en hogares comunitarios pueden ser nanciados en desarrollo de la competencia de atencin a grupos vulnerables establecida en el artculo 76 numeral 11 de la Ley 715 de 2001, con
los recursos del 28% de libre destinacin para inversin u otros gastos inherentes al funcionamiento de la
entidad territorial, si es un municipio de 4,5, 6 categora o con el 49% de la Participacin de Propsito
General de forzosa inversin en otros sectores. Igualmente, es posible nanciar los programas que buscan
atender la poblacin vulnerable desplazada, desarrollados en el marco del Plan Atencin Integral a la
Poblacin Desplazada, conforme a las prioridades denidas en los Comits municipales o distritales para
atencin a la poblacin desplazada por la violencia y las normas vigentes sobre la materia.
De igual forma, a comienzos del 2004, la Corte Constitucional mediante el fallo de tutela T-025 ordena al
Ministerio de la Proteccin Social y Secretaras de Salud (entidades territoriales) ...adelantar de manera
coordinada, si aun no lo han hecho, todas las acciones necesarias para garantizar el acceso efectivo de la poblacin desplazada, al sistema de salud, y se les garantice el suministro de los medicamentos que requieran
para su tratamiento6 (...) las vctimas del desplazamiento forzado recibirn asistencia integral en nutricin,
refugio y salud fsica y psicosocial.
41
6 Corte Constitucional, Sala Tercera de

Revisin, Fallo de tutela T-025, enero 22,
2004

2.8.2 Alimentacin Escolar
Los recursos destinados a este componente debern ser ejecutados conforme a lo dispuesto por la Directiva
Ministerial 13 del 11 de abril de 2002, expedida por el Ministro de Educacin y el Director del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, en la cual se establecen orientaciones sobre el uso de los recursos
de alimentacin escolar del Sistema General de Participaciones, teniendo presente lo siguiente:
Beneciarios, prioritariamente estudiantes de reas rurales, pobres, indgenas y vulnerables, teniendo

en cuenta como instrumento de focalizacin el sisben.
Planeacin, en coordinacin con el ICBF, el sector educativo y entidades que desarrollen estas alternativas de alimentacin.
Prioridad en el gasto, del total de los recursos, mnimo el 80% se deber gastar en alimentacin, el 20
% restante es para otros costos como: transporte, implementos necesarios para su preparacin, personal
requerido, as como para realizar el monitoreo y seguimiento al programa.
Prestar al mismo grupo de usuarios el servicio de alimentacin escolar durante todas las semanas lectivas del calendario acadmico.
Cuotas de participacin, no son obligatorias; pero en caso de establecerse, debe consultarse la capacidad
de pago de los padres de familia.
Prestacin del servicio, directa o indirecta con asistencia del ICBF.

2.8.3 Promocin del desarrollo
Su ejecucin requiere un programa o proyecto integral orientado a un sector productivo considerado estratgico para el desarrollo del municipio, como fuente generadora de empleo. En este sentido, el programa
puede incluir actividades de asistencia tcnica y capacitacin, en tanto que otro tipo de acciones podrn ser
desarrolladas siempre y cuando no se transformen en un auxilio o donacin a favor de una persona natural
o jurdica. Es recomendable que se desarrollen alianzas con otras entidades conforme a los programas de
apoyo propuestos por el Ministerio de Desarrollo, tales entidades son: el Instituto de Fomento Industrial
IFI, Fondo Nacional de Garantas FNG, el SENA, BANCOLDEX y PROEXPORT.
2.8.4 Desarrollo comunitario
En la nanciacin de proyectos que desarrollen actividades de divulgacin, capacitacin, asesora y asistencia tcnica para consolidar procesos de participacin ciudadana mediante el desarrollo de capacidades y para garantizar, de conformidad con las normas legales vigentes en cada sector, el fortalecimiento
de espacios, estructuras y mecanismos de participacin poltica, tales como los consejos de planeacin,
ordenamiento territorial, veeduras, comits de vigilancia y control social de los servicios pblicos, entre
otros.
Estas actividades deben estar orientadas a fortalecer las instituciones u organizacin comunitaria para que
puedan ejercer control social y veedura ciudadana sobre la asignacin de la inversin pblica y sobre la
calidad de los bienes y servicios pblicos prestados tanto como el municipio y/o los particulares.
2.8.5 Promocin del empleo y proteccin al desempleado
Los municipios y distritos del pas podrn utilizar un porcentaje de los recursos de Propsito General en los
siguientes programas y proyectos de inversin:
42
Programas de Subsidios al empleo.
Programas de Subsidios al desempleo.
Programas relacionados con promocin del desarrollo socioeconmico.
Los municipios y distritos debern garantizar la sostenibilidad nanciera y tcnica de los programas y
proyectos de promocin del empleo y proteccin al desempleo a travs de su inclusin en los Planes de Desarrollo Territorial, en los planes operativos anuales de inversin y en los respectivos presupuestos.
2.9 Cules son los recursos propios de los municipios?

Los municipios de sus recursos propios pueden nanciar algunos servicios pblicos y el desarrollo
de obras; en el sector salud se nancian, entre otros, los gastos de funcionamiento de la Direccin de
Salud, ampliacin de coberturas en rgimen subsidiado y continuidad.
2.10. Cual es el objetivo de la cofinanciacin?
El objetivo de la conanciacin es canalizar recursos propios nacionales, complementarios a las participaciones municipales y recursos propios de las entidades territoriales, con el propsito de impulsar aquellas
iniciativas de competencias territoriales que se enmarcan en las principales estrategias del Plan Nacional
de Desarrollo. La conanciacin esta basada en los principios de descentralizacin, autonoma territorial,
articulacin con las polticas nacionales, promocin y consolidacin de la cultura de proyectos, equidad
regional en la asignacin de recursos y participacin comunitaria.
En este sentido los departamentos y municipios como integrantes del Sistema Nacional de Bienestar Familiar en cumplimiento de la poltica de infancia y familia se constituyen en el espacio donde se presta el
servicio pblico de bienestar familiar, facilitando el ejercicio de los derechos constitucionales a los nios,
nias, jvenes y familia de su jurisdiccin.
2.11 Cules son los recursos generados por el monopolio de juegos de suerte y azar?
El artculo 336 de la constitucin poltica dispone que la organizacin, administracin, explotacin y control de los monopolios rentsticos deben estar sometidos a un rgimen propio, jado por un ley de iniciativa
gubernamental.
El 16 de enero de 2001 se expidi la Ley 643 Por la cual se ja el rgimen propio del monopolio rentstico
de juegos de suerte y azar. Desde entonces, este monopolio rentstico , ya sea en su explotacin, organizacin, administracin, operacin y control, debe estar sometido a dicha ley. La vigilancia le corresponde a
la Superintendencia Nacional de Salud.
Dispone la citada Ley 643 de 2001 que la titularidad de las rentas le corresponde a los departamentos, el
distrito capital y los municipios, y que toda actividad que se realice en ejercicio del monopolio, debe tener
en cuenta que con ella se nancian los servicios de salud, es decir que estos recursos se destinarn para
contratar con las Empresas Sociales del Estado o entidades pblicas o privadas la prestacin de los servicios
de salud a la poblacin vinculada o para la vinculacin al rgimen subsidiado.
Los recursos obtenidos por la explotacin del monopolio de juegos de suerte y azar diferentes del lotto, la
lotera preimpresa y la instantnea, se distribuirn de la siguiente manera:
a) El ochenta por ciento (80%) para atender la oferta y la demanda en la prestacin de los servicios de
salud, en cada entidad territorial;
43

b) El siete por ciento (7%) con destino al Fondo de Investigacin en Salud;
c) El cinco por ciento (5%) para la vinculacin al rgimen subsidiado contributivo para la tercera edad;
d) El cuatro por ciento (4%) para vinculacin al rgimen subsidiado a los discapacitados, limitados visuales y la salud mental;
e) El cuatro por ciento (4%) para vinculacin al rgimen subsidiado en salud a la poblacin menor de 18
aos no beneciarios de los regmenes contributivos.
f) Los recursos que se destinen al Fondo de Investigacin en Salud, se asignarn a los proyectos a travs
del Ministerio de la Proteccin Social y Colciencias para cada departamento y el Distrito Capital, recursos que son previamente descontados por ETESA y girados a COLCIENCIAS.
En cuanto a los recursos de que trata el literal a) deber tenerse en cuenta lo siguiente:
La distribucin del porcentaje para nanciar la prestacin de los servicios de salud a la poblacin pobre
en lo no cubierto con subsidios a la demanda y para nanciar la aliacin de la poblacin pobre al rgimen subsidiado, deber realizarse conforme a las prioridades y metas establecidas en el Plan Sectorial
de Salud y Plan de Desarrollo Departamental, Municipal o Distrital.
Estos recursos debern destinarse exclusivamente a los nes establecidos en la Ley 643 de 2001, de
acuerdo con las competencias jadas en la Ley 715 de 2001,.
El artculo 43 de la Ley 715 de 2001 dene las competencias en salud de los departamentos asignando a
stos competencias en salud pblica y en la prestacin de los servicios de salud a la poblacin pobre en
lo no cubierto con subsidios a la demanda que resida en su jurisdiccin, mediante contratos con instituciones prestadoras de servicios de salud pblicas o privadas.
Sin embargo, los departamentos podrn concurrir en la conanciacin de la ampliacin de cobertura del
rgimen subsidiado de los municipios de su jurisdiccin, para lo cual podrn destinar una porcin de los
recursos provenientes de las rentas del monopolio rentstico de los juegos de suerte y azar diferentes del
lotto, la lotera preimpresa y la instantnea de que trata el literal a) del pargrafo 1 del artculo 42 de la
Ley 643 de 2001.
De otro lado, el artculo 44 de la Ley 715 de 2001 dene las competencias en salud de los municipios asignando a stos competencias en aseguramiento de la poblacin, salud pblica y excepcionalmente aquellos
certicados y que hayan asumido la prestacin de los servicios de salud a 31 de julio de 2001, podrn
gestionar la prestacin de los servicios de salud del primer nivel de atencin a la poblacin pobre en lo no
cubierto con subsidios a la demanda, que resida en su jurisdiccin, mediante contratos con instituciones
prestadoras de servicios de salud pblicas o privadas. Por lo que los municipios deben invertir los recursos
de que trata el literal a) del pargrafo 1 del artculo 42 de la Ley 643 de 2001, para oferta y demanda de
acuerdo a sus competencias
As mismo los recursos que se destinen a la nanciacin de la prestacin de los servicios de salud a la
poblacin pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, ya sea por parte del departamento, o de
los municipios, se deber realizar sin amplar los servicios ya existentes en las instituciones. En este
evento, debe precisarse que le corresponde al ente territorial, contratar directamente con el prestador
de servicios de salud debidamente habilitado, la atencin de la poblacin pobre y vulnerable en lo no
cubierto con subsidios a la demanda.
Los recursos que del literal a) del pargrafo 1 del artculo 42 de la Ley 643 de 2001, destinen los departamentos, el distrito capital o municipios, conforme a las prioridades y metas establecidas en el Plan
Sectorial de Salud y Plan de Desarrollo Departamental, Municipal o Distrital, para la aliacin al Rgimen Subsidiado en Salud, se entendern como recursos de esfuerzo propio. En este evento es importante
44

tener en cuenta que estos recursos, a pesar de entenderse como de esfuerzo propio, no se constituyen
como recursos de capital por lo que, sobre ellos, no se podr establecer la exigencia mnima de los 5 aos
o del tiempo mnimo que excepcionalmente establece el CNSSS para garantizar la continuidad de la
aliacin de la poblacin.
PARA RECORDAR
Los municipios o distritos que registren una cobertura del rgimen subsidiado respecto a la poblacin objetivo debidamente identicada por la encuesta del SISBEN o los listados censales,
menor al promedio nacional, debern destinar dichas rentas a contratos de subsidios a la demanda, antes de cualquier distribucin en funcin de la oferta de servicios de salud con el n de garantizar como mnimo dicho promedio. Esta proporcin se mantendr por el tiempo requerido
para garantizar la sostenibilidad de los subsidios.
En los Municipios no descentralizados
Sin embargo, cuando los municipios que no asumieron la prestacin de servicios de salud, destinen recursos del literal a) del pargrafo 1 del artculo 42 de la Ley 643 de 2001, para la prestacin de servicios
de salud a la poblacin pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, dichos municipios debern
suscribir convenios tripartitos con el departamento y cada una de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud pblicas o privadas debidamente habilitadas con las cuales se contrate la prestacin de estas
acciones, ya que individualmente no puede asumir una competencia que no le corresponde.
Los convenios como mnimo debern establecer las siguientes condiciones:
1. Denir la poblacin a atender;
2. Denir las responsabilidades del departamento respecto del objeto del convenio;
3. Denir los mecanismos a utilizar en la supervisin, vigilancia y control de la ejecucin de los recursos,
comprobacin de la ejecucin de las actividades y la autorizacin de pago, con los soportes respectivos
de acuerdo al tipo de contratacin pactado.
4. Denir la responsabilidad del municipio respecto a los trminos, plazos y condiciones para los desembolsos respectivos.
5. Sealar la responsabilidad de la Institucin Prestadora de Servicios de Salud, especicando los servicios
y actividades contratadas segn modalidad de contratacin, as como el cumplimiento en lo referente a
presentacin de los soportes para los pagos.
6. Indicar la vigencia del convenio.
Con relacin a los recursos de que tratan los literales c), d) y e) del pargrafo 1 del artculo 42 de la Ley
643 de 2001, stos, tendrn destinacin obligatoria y asignacin forzosa al Rgimen Subsidiado en Salud,
de los departamentos, el distrito especial y los municipios. De esta manera, los departamentos concurrirn
a la conanciacin de la aliacin de la poblacin pobre y vulnerable al rgimen subsidiado de los grupos
poblacionales denidos por la ley, en los municipios de su jurisdiccin.
El Artculo 59 de la Ley 715 de 2001 adiciona un pargrafo al Artculo 42 de la Ley 643 de 2001, el cual
establece que del 80% contemplado en el literal a) del artculo 42 de la Ley 643 de 2001, los departamentos de Amazonas, Arauca, Caquet, Casanare, Guaina, Guaviare, Putumayo, Vaups y Vichada, podrn
destinar hasta un cuarenta por ciento (40%) para cubrir los gastos de funcionamiento de las secretaras o
direcciones de salud, mientras stas mantengan la doble caracterstica de ser administradoras y prestadoras
de servicios de salud.
45

2.12 Qu son y en que se utilizan los recursos generados por la comercializacion de
licores ?
La Constitucin Poltica de 1991, en su Artculo 336, precis que las rentas obtenidas en el ejercicio del
monopolio de los licores, estarn destinadas preferentemente a los servicios de salud y educacin, la Ley 14
de 1983 seal que la produccin, introduccin y venta de licores destilados constituyen monopolios de los
departamentos como arbitrio rentstico. en consecuencia, corresponde a las asambleas departamentales
regular el monopolio o gravar esas industrias y actividades, si estiman que el monopolio no conviene.
As mismo, el Gobierno Nacional cedi a los departamentos y al Distrito Capital de Bogot , mediante
Decreto 1222 de 1986 Art. 133, el valor del impuesto a las ventas a cargo de las licoreras departamentales.
Los Decretos 1988 de 1974 y 156 de 1975 establecieron el impuesto del 35% sobre las ventas de licores y
vinos nacionales para el funcionamiento de hospitales regionales y universitarios.
El artculo 2 del Decreto 880 de 1979, por su parte, estableci para las licoreras la obligacin de girar directamente, a partir del 1 de julio de 1979, el IVA a los Servicios Seccionales de Salud, en igual cuanta al
valor liquidado correspondiente al consumo de cada departamento.
El Decreto 1897 de 1987 dispuso, que del valor correspondiente al impuesto sobre las ventas cedido a los
Servicios Seccionales de Salud por el consumo de licores destilados de produccin nacional en el Departamento de Cundinamarca y en el Distrito Capital de Bogot, se distribuyera: el setenta por ciento (70%)
para el Servicio Seccional de Salud del Departamento de Cundinamarca y el treinta por ciento (30%) para
el Servicio de Salud de Bogot. Adems, estableci para las empresas productoras de licores la obligacin
de pagar directamente el impuesto, en las proporciones anteriormente sealadas, a favor de los Servicios
Seccionales de Salud del departamento y del Distrito.
Con la entrada en vigencia de la Ley 788 de 2002 se modic la determinacin del IVA a pagar por parte de
los productores de licores, vinos, aperitivos y similares, ya que el tributo fue unicado con el Impuesto al
Consumo, de forma que del valor total liquidado el 65% es Impoconsumo y el restante 35% es IVA. Adicionalmente, esta Ley determin mantener la cesin al sector salud del IVA de licores y adicionar, como IVA
cedido a salud, el setenta por ciento (70%) del IVA de vinos, aperitivos y similares nacionales y extranjeros,
y el de licores importados; el treinta por ciento (30%) restante fue cedido para nanciar el deporte en la
correspondiente entidad territorial.
De acuerdo con el Decreto 1150 de 2003, los recursos correspondientes al IVA cedido al sector salud se aplican para nanciar el programa de reorganizacin y modernizacin de redes de prestacin de servicios de
salud. Una vez terminados estos procesos se asignan a la prestacin de servicios de salud para la poblacin
pobre y vulnerable no cubierta con subsidios a la demanda.
De conformidad con el Decreto 4692 de 2005, las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores
destinadas a la nanciacin de los servicios de salud adems de lo dispuesto en la Constitucin y la Ley
podrn ejecutarse en los siguientes conceptos de gasto:
Subsidios a la demanda
Prestacin de los servicios de salud a la poblacin pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda
Implementacin y aplicacin de Planes de Atencin Bsica PAB
Implementacin y aplicacin de programas de mejoramiento de la situacin alimentara y nutricional
de la poblacin infantil y del adulto mayor.
Saneamiento ambiental, saneamiento bsico y agua potable
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Pasivo pensional y prestacional del sector salud, incluyendo los convenios de concurrencia suscritos
entre el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, los departamentos y las entidades hospitalarias.
Gastos relacionados con los convenios de desempeo en el programa de rediseo, organizacin y modernizacin de la red pblica hospitalaria.
Las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores podrn ejecutarse en los conceptos de gasto
relacionados siempre y cuando estn incluidos dentro de los planes departamentales de desarrollo o a la
poltica sectorial a cargo de los ministerios.
Lo anterior, de acuerdo con los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad en el ejercicio de
las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales, privilegiando los gastos relacionados con
subsidios a la demanda y prestacin de servicios a la poblacin pobre no cubierta con estos.
Aquellos departamentos cuyas necesidades en salud y educacin estn cubiertas en su totalidad, de acuerdo
con la informacin que suministre para el efecto el Departamento Nacional de Planeacin podrn destinar
rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores a atender otras reas de necesidades bsicas insatisfechas.
El impuesto al consumo de cervezas y sifones, de conformidad con la Ley 223 de 1995 y dems normas
concordantes, es de propiedad de la Nacin y su producto se encuentra cedido a los Departamentos y
al Distrito Capital, en proporcin al consumo en sus jurisdicciones. La tarifa aplicada al sector salud se
destina a nanciar el segundo y tercer nivel de atencin en salud. En este sentido el impuesto sobre las
ventas el 8% est cedido al Departamento para atender el II y III nivel de atencin y 3% es el IVA de
la Nacin.
2.13. Por qu se creo y en que consiste el fondo cuenta del impuesto al consumo de
productos de extranjeros ?
El Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros fue creado, mediante el artculo 224
de la Ley 223 de 1995, como una cuenta especial dentro del presupuesto de la Corporacin Conferencia Nacional de Gobernadores (hoy Federacin Nacional de Departamentos) para depositar all los recaudos por
concepto de los impuestos al consumo de productos extranjeros.
2.13.1. Proceso de giro a los departamentos
Las Secretarias de Hacienda Departamentales y del Distrito Capital estn en la obligacin de remitir a la
Federacin Nacional de Departamentos, dentro de los ltimos cinco (5) das calendario de cada mes, una
relacin detallada de las declaraciones presentadas por los productos importados introducidos, durante
el mes, al departamento o al Distrito Capital, segn el caso. El Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo
de Productos Extranjeros, con base en las anteriores relaciones, distribuye y gira los dineros recaudados,
dentro de los primeros
quince (15) das calendario de cada mes, a los departamentos y a Distrito Capital, en proporcin al consumo en cada uno de ellos.
CAPTULO 3: El Sistema Presupuestal

El Sistema Presupuestal est constituido por los siguientes instrumentos internos: a) el Plan Financiero,
diseado para dos aos o ms plazo, b) el Plan Anual de Inversiones y c) el Presupuesto General.
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El Sistema Presupuestal:
ELEMENTO DEL SISTEMA

Plan Financiero
Plan Anual de Inversin
Presupuesto General
FUNCIN
Orientacin nanciera
Viabilizacin de Programas
Viabilizacin de Proyectos
3.1. Qu es el plan financiero?

Es un instrumento de planicacin y gestin nanciera, que sirve para determinar en el mediano plazo
(durante el perodo de gobierno del Alcalde), las previsiones de ingresos, gastos, excedentes, y los sistemas
de nanciacin que sern necesarios para el cumplimiento de los planes sectoriales o institucionales.
El Plan Financiero debe viabilizar las posibilidades nancieras de las metas establecidas en el Plan de Desarrollo Municipal. Sus resultados deben ser compatibles con las polticas nacionales de orden monetario y
cambiario.
3.2. En que consiste el plan anual de inversiones?

El Plan Anual de Inversiones es la herramienta que permite calcular los programas o proyectos de inversin
que ejecutar el municipio o la entidad, con sus rentas y participaciones, durante una vigencia scal.
El Plan Anual de Inversiones se convierte as en el mecanismo por medio del cual se concretan el Plan de
Desarrollo y el Plan Financiero.
3.3. Qu es el presupuesto general?

El Presupuesto General es el estimativo de la totalidad de los ingresos y gastos del municipio para la vigencia scal correspondiente. En su conjunto pueden distinguirse dos partes:
- El Presupuesto Municipal del nivel central
- El Presupuesto de los Establecimientos Pblicos del orden territorial.
La primera parte contempla el conjunto de Ingresos y Gastos del nivel central de la administracin, es
decir, el Concejo, la Asamblea, la Contralora, la Personera y la Alcalda o Gobernacin, con sus respectivas
Secretaras y dependencias directas.
A su vez, el Presupuesto de los Establecimientos Pblicos del orden territorial es componente integral del
Presupuesto General y contempla todo el conjunto de ingresos y gastos de cada entidad, como unidades
econmicas propiamente dichas, de acuerdo con el ordenamiento presupuestal que les corresponda. 7
Las Disposiciones Generales, por su parte, son las normas que tienden a asegurar la correcta ejecucin del
Presupuesto, las cuales rigen nicamente durante el periodo scal para el cual se expidan. Por medio de
ellas no se podrn crear nuevos impuestos, abolir los existentes, derogar o modicar acuerdos vigentes, disponer nuevos gastos, otorgar autorizaciones o dictar normas sobre procedimientos encomendados a otros
organismos o entidades.
7 El rgimen presupuestal de las Empresas Sociales del Estado esta en
marcado bajo el Decreto
115 de 1996.
3.3.1. El presupuesto de ingresos

En trminos presupustales, se considera ingreso todo recurso econmico en dinero del que dispone una
entidad para la ejecucin de sus planes, programas y proyectos.
48

Los ingresos y rentas se clasican de la siguiente manera: Ingresos Corrientes, Fondos Especiales, Recursos Parascales, Recursos de Capital e Ingresos de los Establecimientos Pblicos.
3.3.1.1. Ingresos corrientes
Los ingresos corrientes son aquellos que en forma regular y peridica obtiene una entidad como producto
del ejercicio de la facultad impositiva o de algn tipo de obligacin en favor de la entidad, y en desarrollo
de su misin y funciones y que pertenecen a la vigencia scal que se presupuesta.
Los ingresos corrientes estn compuestos por los ingresos tributarios, que incluyen los impuestos directos
e indirectos, y los no tributarios, que incluyen las participaciones, los aportes, las tasas, multas y dems
ingresos de ste carcter autorizados por las leyes, ordenanzas o acuerdos.
Ingresos tributarios
Los ingresos tributarios son los valores que el contribuyente (Sujeto Pasivo), debe pagar en forma obligatoria al Estado, representado por la Nacin o cualquiera de sus entes territoriales (Sujeto Activo), sin que
por ello exista ningn derecho a percibir servicio o benecio alguno de tipo individualizado o inmediato, ya
que el estado, haciendo uso de su facultad impositiva, los recauda para garantizar el funcionamiento de sus
actividades normales. Estas obligaciones slo son posibles si tienen fundamento legal.
Ingresos no tributarios
Se consideran ingresos no tributarios aquellos que se originan por cobro de derechos, prestacin de servicios
pblicos, explotacin, produccin y distribucin de bienes y servicios. Dentro de los Ingresos corrientes su
gama es amplia, y su naturaleza muy diversa. Sin embargo, se pueden diferenciar as:
Tasas
Multas
Transferencias:
Regalas
Recursos de Conanciacin
Recursos de Etesa
Sistema General de Participaciones
3.3.2. El presupuesto de gastos
El presupuesto de gastos o egresos comprende los gastos de funcionamiento, gastos de inversin y servicio
de la deuda. Esta clasicacin bsica se presenta en el Presupuesto General por unidad ejecutora.
En el municipio las principales unidades ejecutoras son: El Despacho del Alcalde, las Secretaras de Despacho o Departamentos Administrativos, la Personera, la Contralora, El Concejo, cada uno de los Fondos
Especiales y cada Establecimiento Pblico, en el caso de salud estn las ESE.s.
3.3.2.1. Gastos de funcionamiento
Constituyen gastos de funcionamiento las apropiaciones para los gastos ordinarios que requiere la marcha
normal de la Administracin. Por ejemplo, para la presupuestacin de los gastos necesarios para el funcionamiento de la Direccin de Salud, es necesario prever de forma integral los gastos de funcionamiento e
inversin que se requieren para el cumplimiento de las siguientes funciones bsicas:
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Planicacin del sistema a nivel territorial
Coordinacin nter e intra sectorial
Control (cumplimiento de las metas establecidas en el plan sectorial).
Es importante anotar que para la nanciacin de los gastos de funcionamiento de la Direccin de Salud,
no es posible utilizar los recursos del Sistema General de Participaciones, por tanto debern nanciarse con
recursos propios de la entidad territorial y rentas cedidas conforme a la normatividad vigente.
La presupuestacin de los gastos de la Direccin deber realizarse teniendo en cuenta:
El tipo de organizacin que tiene la entidad territorial ya sea Secretara o dependencia central o
descentralizada de la administracin o delegacin, el funcionamiento de la direccin debe estar en el
presupuesto general como captulo independiente o como parte del presupuesto del nivel central de la
administracin territorial.
Su planta de personal segn el caso debidamente costeada y proyectada
Las metas previstas en el Plan de Salud cuyo cumplimiento sea obligacin de la Direccin
Los programas y proyectos internos (entre ellos el Plan Anual de Compras, Plan de Atencin Bsica,
Sistema Integral de Informacin, reorganizacin de la red de prestacin de servicios, plan bienal de
inversiones en salud, continuidad y ampliacin de coberturas)
Las dems previsiones internas necesarias para garantizar la debida nanciacin de la Direccin de
Salud.
3.3.2.2. Gastos de inversin
Dentro de los gastos de Inversin pueden distinguirse varias instancias: son aquellas erogaciones susceptibles de causar crditos o de ser de algn modo econmicamente productivas. Tambin son Gastos de Inversin aquellos que conforman un cuerpo de bienes de utilizacin perdurable, llamados tambin de capital
por oposicin a los de funcionamiento, que se han destinado por lo comn a extinguirse con su empleo. As
mismo, aquellos gastos destinados a crear infraestructura social.
3.3.2.3. Servicio de la deuda
Son los pagos efectuados para cumplir con las obligaciones emanadas de la deuda a mediano y largo plazo,
por concepto de emprstitos y actividades asimiladas a estas.
3.3.2.4. Otros Gastos
Son las erogaciones excepcionales de carcter eventual o fortuito de inaplazable e imprescindible realizacin para el adecuado funcionamiento de las entidades.
No podrn imputarse a este rubro gastos suntuarios o correspondientes a conceptos ya denidos, erogaciones peridicas o permanentes, ni utilizarse para completar partidas insucientes.
CAPTULO 4: El Programa Anual Mensualizado de Caja, PAC

Es el mecanismo de programacin de la ejecucin de los ingresos y de los gastos del Presupuesto Municipal.
Sirve para calcular el monto mximo mensual de pagos autorizados, teniendo en cuenta entre otros facto-
50

res, los fondos disponibles que se esperan tener en las cuentas municipales este instrumento deber ser de
obligatorio por parte del sector salud .
4.1 Cmo es la elaboracin del plan anual mensualizado de caja?

Anteriormente, con la existencia de los Acuerdos Mensuales de Gasto, en muchos casos las entidades simplemente dividan lo presupuestado en doce partes iguales, y con este criterio se elaboraba el Acuerdo
Mensual. No exista ningn criterio de racionalidad o de vericacin de la realidad de los ujos de ingresos
y gastos del Municipio, lo que haca inoperante la herramienta y la converta en un sistema para justicar
gastos ya efectuados, sin programacin.
En la actualidad para realizar una adecuada elaboracin del Plan Anual de Caja se debe diferenciar entre
la presentacin del mismo y el mtodo para su clculo,
4.2 Cmo es la presentacin del PAC?

La presentacin del Plan Anual Mensualizado de Caja es igual a la del presupuesto, es decir, incluye en
primer trmino todos los ingresos y posteriormente todos los gastos, en esta debe establecerse claramente la diferencia entre los recursos con destinacin especca y los dems recursos, adicionalmente
debe incluirse una serie de columnas correspondientes a cada uno de los meses del ao. Dentro de cada
columna aparecer el conjunto de ingresos esperados para el mes respectivo, as como los gastos que se
espera efectuar durante el mismo. Al nal de cada columna se calcular la resta del total de gastos con
respecto al total de ingresos del mes, lo que dar como resultado un excedente (s la suma es positiva)
o un dcit (s son mayores los gastos que los ingresos). Esta operacin se debe realizar aparte para los
ingresos sin destinacin especca y los de destinacin especca, para evitar contar con disponibilidades
no autorizadas en la Ley.
Teniendo en cuenta la dinmica de la ejecucin presupuestal, una correcta utilizacin de este instrumento
permitir equilibrar los gastos con los ingresos de tal forma que no exista dcit. En caso de presentarse
esta situacin, es recomendable analizar las diferentes alternativas para reducirlo , entre las que se encuentra aplazar la ejecucin del gasto hasta que exista la suciente liquidez para cubrirlo.
Los excedentes calculados se aplicarn en el siguiente o siguientes meses, previa su adicin al PAC del mes
correspondiente.
De manera paralela cuando se presenta el Plan Anual Mensualizado del Municipio se debe elaborar el PAC
del sector salud con la informacin sobre los techos presupuestales asignados a travs de los documentos
Conpes de Planeacin Nacional y los presupuestos para cada una de la fuentes de nanciacin del sector por
parte del Fosyga, que a su vez son aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.
4.3 Cmo es el clculo del PAC?

Independientemente de su presentacin, la forma como se procede al clculo del Plan Anual de Caja es la
siguiente:
El Programa Anual de Caja depende sustancialmente de las caractersticas regulares o irregulares de entrada o de salida de los recursos. Por ello, reconocer en primer lugar esa naturaleza esclarece el proceso. Para
tal efecto, los ingresos municipales y los gastos del Municipio o la Institucin se pueden identicar como
recurrentes y no recurrentes.
Los ujos recurrentes son aquellos que tienen como caracterstica ser regulares y predecibles en el tiempo, es
decir que los montos y los tiempos en los cuales ingresan, se conocen por anticipado. Un ejemplo, en ingresos
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lo constituye Sistema General de Participaciones y en los gastos, los sueldos, las transferencias de ley, entre
otros.
Los ujos no recurrentes, por el contrario, son irregulares y tienen un grado importante de incertidumbre en
cuanto al momento de su ejecucin. En Ingresos, se pueden mencionar las ventas de activos jos y el recaudo
de ciertos impuestos como los de ocupacin de vas y en gastos, los pagos de horas extras, algunos gastos
generales, etc.
Tal como se describe el procedimiento del calculo del Pac, para el sector salud se realiza en la medida que para
cada uno de la fuentes de nanciacin del Sistema General de Participaciones esta condicionado los giros por
doceavas y en el gasto, dando cumplimiento a los lineamientos dados por el Ministerio de la Proteccin Social
en cada uno de los componentes en Salud Publica Plan Estratgico 2004-2007, Prestacin de Servicios en la
medida que exista una relacin ya sea contractual o por convenios se debe girar a las Instituciones de Salud y
para el aseguramiento con los recursos de la demanda en la medida que lo establece los contratos y vigencia
correspondiente al periodo scal.
4.4 Cules son las modificaciones al plan anual mensualizado de caja?

En el transcurso de la ejecucin presupuestal, es decir, durante el ao scal, se encontrarn las diferencias
existentes entre la programacin de ingresos y de gastos y los resultados reales de la actividad scal. Se hace
necesario entonces actualizar mensualmente el PAC, de tal forma que las decisiones de gasto correspondientes
al mes inmediatamente siguiente respeten la realidad especca encontrada, y se puedan tomar de forma oportuna los correctivos y decisiones de poltica necesarios para una adecuada ejecucin presupuestal.
Para el sector salud se modica en la medida en que no se este dando cumplimiento a las instrucciones y metas
por lo tanto sus modicaciones estan condicionadas a la metas propuestas y nuevos lineamientos por parte
del Ministerio de la Proteccin Social.
PARA RECORDAR
El PAC permite establecer realmente la cantidad de recursos disponibles mensualmente para atender los gastos e inversiones en el mismo perodo, evitando posibles problemas de iliquidez.
Detecta momentos de bajos ujos de recursos para atender los compromisos adquiridos, estableciendo la posibilidad de tomar decisiones de temporalidad de los gastos, y por tanto adelantarlos o
aplazarlos, o solicitar crditos de tesorera o hacer efectivas las inversiones nancieras que tenga el
Municipio.
Ubica los momentos en los cuales existen excedentes de recursos en efectivo, en los que se pueden
realizar inversiones nancieras de corto plazo, o adelantar la ejecucin de los gastos.
Contribuye a la programacin adecuada de los Ingresos scales y nancieros del municipio y a
establecer polticas destinadas a gestionar y obtener mayores ujos de ingresos en determinados
momentos de la vigencia scal.
CAPTULO 5: Los fondos Territoriales de Salud

Las entidades territoriales, para la administracin y manejo de los recursos del Sistema General de Participaciones y de todos los dems recursos destinados al sector , debern organizar un fondo departamental,
distrital o municipal de salud, segn el caso, que se manejar como una cuenta especial de su presupuesto,
separada de las dems rentas de la entidad territorial y con unidad de caja al interior del mismo, conservando un manejo contable y presupuestal independiente y exclusivo, que permita identicar con precisin
el origen y destinacin de los recursos de cada fuente. En ningn caso, los recursos destinados a la salud
52

podrn hacer unidad de caja con las dems rentas de la entidad territorial. El manejo contable de los fondos
de salud debe regirse por las disposiciones que en tal sentido expida la Contadura General de la Nacin.
Los recursos del rgimen subsidiado no podrn hacer unidad de caja con ningn otro recurso.
A los fondos departamentales, distritales o municipales de salud debern girarse todas las rentas nacionales
cedidas o transferidas con destinacin especca para salud, los recursos libremente asignados para la salud
por el ente territorial, la totalidad de los recursos recaudados en el ente territorial respectivo que tengan
esta destinacin, los recursos provenientes de conanciacin destinados a salud, y en general los destinados
a salud, que deban ser ejecutados por la entidad territorial.
53
Lineamientos Bsicos
para la Planeacin Territorial
en el Sistema de la Proteccin
Social
Direccin General de Planeacin y Anlisis de Poltica
Grupo de Apoyo Territorial
Lineamientos Bsicos
para la Planeacin
Territorial en el Sistema
de la Proteccin Social

Lineamientos Bsicos p
en el Sistema de la Proteccin Social
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCION .............................................................................................................................59
CAPTULO 1
1. Orientaciones generales del proceso de planicacin ...............................................................61
CAPTULO 2
2. Lineamientos metodologicos bsicos ......................................................................................66
1. Etapa: Diagnostico ...........................................................................................................70
2. Etapa: como se realiza la priorizacion de los problemas? ..................................................76
3. Etapa: como se ejecuta el plan?........................................................................................76
4. Etapa: como se lleva a cabo el monitoreo y evaluacin?....................................................77
BIBLIOGRAFA...............................................................................................................................81
57
INTRODUCCIN
En su comprensin ms amplia, la planeacin se reconoce como un proceso fundamental que proporciona
criterios polticos, tcnicos y nancieros a los gobernantes y dems instancias encargadas de determinar las
polticas que deben orientar el desarrollo de un territorio o de una organizacin.
De acuerdo con las normas establecidas en la Constitucin y la Ley, la Nacin y las Entidades Territoriales
debern formular planes de desarrollo plurianuales que en su temporalidad deben coincidir con los perodos
de los mandatarios elegidos por voto popular (Presidente, Gobernadores, Alcaldes); en cumplimiento de
este mandato, las administraciones departamentales y municipales deben formular los planes de desarrollo
de su jurisdiccin.
Nos encontramos en un momento histrico, de construccin colectiva de nuevos escenarios y estrategias,
puesto que con la creacin del Sistema de Proteccin Social, se evidencia la necesidad de efectuar una gran
reforma en los procesos de planicacin sectorial, dada la falta de integracin y conectividad desde la perspectiva de las diferentes instituciones del sector, lo que incide en el desarrollo y consolidacin del sistema
territorial.
Para poder cumplir con este objetivo, es necesario contar con un documento marco que facilite el establecimiento de la unidad y sinergia en los conceptos, as como la comprensin de los procesos y los principales
insumos, instancias y responsables en los distintos niveles territoriales, a la vez que proporcione las bases
para el desarrollo de lineamientos metodolgicos para la formulacin, seguimiento y evaluacin de los
planes.
As, el presente documento esta dirigido a los equipos tcnicos de los niveles nacional, departamental y
municipal, encargados de realizar procesos de planicacin. Se ha diseado como gua y apoyo para realizar
eventos de asesora y asistencia tcnica, en esta medida pretende contribuir al desarrollo de conocimientos
y habilidades para la formulacin de planes, programas y proyectos.
En cuanto al contenido, consta de dos partes, en la primera se hace referencia a las orientaciones generales
del proceso, los principios que lo rigen, los objetivos y las fases. En la segunda, se explican los lineamientos
metodolgicos bsicos para desarrollar el proceso y la elaboracin, difusin y operatividad de los planes.
59
CAPTULO 1
1. Orientaciones generales del proceso de planificacin
Qu es planificar?
Vista desde la administracin pblica, la planicacin es una intervencin del Estado dirigida a ordenar el
desarrollo de la actividad econmica y social, mediante la escogencia de un conjunto de alternativas para
alcanzar los objetivos y metas deseadas con el mnimo costo social, mediante programas y proyectos, tomando en consideracin tanto las Polticas Sectoriales, los recursos como los medios disponibles.
Los procesos de planicacin contribuyen a denir un futuro deseable, donde se determinan los objetivos
que orientan y dirigen las acciones, para alcanzarlos dentro de un espacio delimitado por las caractersticas
del municipio, departamento o regin.
La planicacin, es hoy un espacio de construccin de consensos e imaginarios del futuro desde la sociedad
civil, en cuyo centro, tambin participan los Consejos de Planeacin, consolidndose como el espacio de
discusin y conuencia de inters de la sociedad civil, donde el inters colectivo es construido con participacin de la comunidad, donde los habitantes ven reejados sus intereses, propuestas y anhelos.
Cul es el marco normativo del proceso de planificacin?

El principal marco lo integra la Constitucin Poltica, en los artculos 339 a 355; la ley 152 de 1994, por
medio de la cual se establece la Ley Orgnica del Plan de Desarrollo, sealando los procedimientos y mecanismos para la elaboracin, aprobacin, ejecucin, seguimiento y control de estos planes. As como los
alcances, las autoridades e instancias de planeacin en las entidades territoriales y los procedimientos para
la formulacin de los planes de desarrollo territorial.
La ley 715 de 2001, establece la obligatoriedad en la formulacin del plan bienal de inversiones pblicas y
privadas, con destino a infraestructura, dotacin y equipos biomdicos y otras relacionadas con el presupuesto como son: el Decreto 111 de 1996 por el cual se compilan las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de
1995 que conforman el Estatuto Orgnico de Presupuesto.
La ley 489 de 1998 por medio de la cual se dictan normas sobre la organizacin y funcionamiento de las
entidades del orden nacional, la Resolucin Orgnica No 05544 de 2003 de la Contralora General de la
Repblica, plantea el nuevo proceso para la rendicin de cuentas e informes.
La ley 812 de Junio 26 de 2003, por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003- 2006, plantea
el plan de inversiones y los lineamientos prioritarios para desarrollar a nivel nacional .
Qu son los planes de desarrollo?

Son los procesos mediante los cuales tanto el mandatario como la ciudadana, materializan el programa de
gobierno, as como las aspiraciones y propuestas de los ciudadanos, para el mejoramiento de las condiciones
de vida, durante un respectivo perodo de gobierno, con una visin de largo plazo.
61

Qu se espera del ejercicio de la planeacin desde la perspectiva de proteccion social,
a nivel territorial?
El proceso de planicacin a nivel territorial debe articular los sectores sociales y coordinar acciones direccionadas a la prevencin, mitigacin y proteccin del riesgo, en todos los procesos relacionados con el
desarrollo evolutivo del ser humano.
La gestin de planicacin debe inuir en hechos que generen cambios individuales y colectivos en el nivel
local y departamental, incentivando el desarrollo de programas y proyectos acordes con las megatendencias
internacionales, los objetivos planteados para el Milenio por todos los jefes de Estado y de Gobierno en la Sede
de las Naciones Unidas el 8 de Septiembre de 2000, el cumplimiento a las prioridades nacionales establecidas
en el Plan de Desarrollo Nacional y las determinadas por los Planes Departamentales de Desarrollo.
Mediante un ejercicio concertado a nivel intrainstitucional e interinstitucional, se espera construir un plan
sectorial, el cual consolide las polticas y directrices en el mbito local.
Con el objeto de tener claridad acerca del Sistema de Proteccin Social, se sugiere revisar el documento que
hace parte de esta publicacin acerca del Concepto de la Proteccin Social.
Desde la perspectiva de proteccion social que factores de informacion se deben tener

en cuenta a nivel territorial?
Con relacin al Sistema de Proteccin Social, se debe tener en cuenta que a nivel estructural es necesario
consolidar informacin en los componentes bsicos del sistema: salud, pensiones, mbito laboral y asistencia social.
En el rea de salud es necesario obtener diagnstico del rgimen contributivo, rgimen subsidiado, poblacin pobre, as como la oferta de servicios y recursos de infraestructura, perl epidemiolgico, estado de
salud y factores de riesgo entre otros.
En pensiones, se requiere tener la informacin de los fondos de pensiones, los programas de adulto mayor
con las cajas de compensacin, etc. y a nivel laboral, la generacin de empleo y los subsidios al desempleo.
A nivel coyuntural, los programas de asistencia social, atraviesan las diversas reas. El rea de salud, los de
rgimen subsidiado y los programas destinados a la poblacin vulnerable, como son: menores, discapacitados, mujeres cabeza de familia, desplazados, etc.
Igualmente, dentro de la perspectiva de Proteccin Social es necesario considerar los programas que tiene el Ministerio de la Proteccin Social, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar con relacin a la
familia y a los programas de nutricin, las cajas de compensacin, el Sena, como tambin los subsidios de
educacin bsica y media y los del Icetex a nivel de educacin superior, as como los subsidios de vivienda
de inters social.
Cul es el rol de las direcciones territoriales de proteccion social?

Para las Direcciones Territoriales de Proteccin Social, con un amplio panorama de accin, con la regulacin de las relaciones laborales, generacin de empleo y dems funciones que se venan desempeando, se
amplo a la proteccin social, con los temas de familia y sociedad, formacin del talento humano y seguridad social integral, incluyendo el sistema general de salud, trabajadores independientes e informales; lo
cual requiere jar criterios claros respecto al sentido y alcance de tales funciones, para poder ejercer vigilancia y control sobre las mismas. De esta manera se espera que estas intgren los programas, proyectos y
planes en materia de Proteccin Social, ejerciendo un liderazgo a nivel territorial.
62
Siendo el adecuado manejo de la informacin una herramienta gerencial que se produce en los procesos de
revisin y organizacin en la entidad territorial mediante el Plan de Accin, que consiste en la consolidacin mensual de las principales variables de inters, debe permitir tomar acciones necesarias y oportunas
para mejorar el desempeo. Este proceso debe estimular a los funcionarios de la Direccin Territorial para
que asuman una competencia sana en el rendimiento oportuno y eciente tanto individual como de grupo,
ya que tienen una directriz establecida y acordada por el grupo, en consonancia con los lineamientos impartidos desde la Unidad Especial de Inspeccin, Vigilancia y Control del Trabajo reejando su participacin
en los procesos de planeacin del trabajo en el marco de la delegacin de funciones del Ministerio de la
Proteccin Social.
Cules son las metas establecidas para el milenio?
Erradicar la pobreza extrema y el hambre para el 2015
Lograr la enseanza primaria universal
Promover la igualdad entre los gneros y la autonoma de la mujer
Reducir la mortalidad infantil
Mejorar la salud materna
Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades
Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente
Fomentar la asociacin mundial para el desarrollo
En Colombia qu esperamos?
Ajustar los planes de desarrollo al plan nacional
Crear instrumentos de focalizacin, gestin y eciencia del gasto social
Disear instrumentos de construccin de un lenguaje de acuerdos y propsitos comunes
Desarrollar instrumentos para construir alianzas y coordinar esfuerzos entre el sector privado, las
organizaciones sociales, cooperacin internacional, gobierno central y local.
Plantear objetivos de largo plazo que denan polticas de estado.
Qu se requiere para lograrlo?
Decisin poltica y determinacin para hacerlo
Asistir a gobiernos locales en la elaboracin de los planes y programas hacia la reduccin de la pobreza para construir un mundo ms justo, prspero e incluyente.
Incentivar la participacin en la construccin de los planes locales
Establecer una lnea base de indicadores de resultados, segn las metas propuestas
Denir las fuentes de informacin
Determinar el alcance del plan
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Qu busca la planificacin?
Direccionar la toma de decisiones del presente y del futuro deseado
Organizar los recursos hacia objetivos estratgicos
Integrar los planes sectoriales
Interrelacionar las distintas instituciones y los distintos niveles del gobierno alrededor de metas
comunes y complementarias
Hacer participe a la comunidad para legitimar el poder del Estado y
Contribuir al logro de objetivos gubernamentales y a un crecimiento econmico sostenible de bienestar integral.
Cules son los principios rectores en la formulacin de los planes?

El proceso de planeacin deber estar orientado por los siguientes principios:
Integralidad: Involucra el conjunto de factores geogrcos, sociales, econmicos, cientcos, tcnicos, culturales y administrativos para proporcionar respuesta a los objetivos del Sistema de la
proteccin social.
Participacin Social: La planicacin debe promover la Participacin Social con el n de generar

procesos de reexin de los diferentes sectores sociales en la formulacin, seguimiento y evaluacin
de los diferentes planes, programas y proyectos institucionales.
Concertacin: Las decisiones que se adopten en el proceso de planicacin, sean pactadas entre los
diferentes actores sociales, pblicos y privados
Costo-efectividad: Los procesos de planicacin deben tener en cuenta la relacin entre costos y
efectividad de las acciones a formular, identicando el grado de reduccin o variacin de los problemas en el contexto territorial.
Sostenibilidad: La sostenibilidad del proceso de planicacin debe darse mediante la articulacin de

acciones y la disponibilidad de recursos.
Prevision: Se reeja en la planicacin en la orientacin de acciones y el lmite de tiempo que se establece para su realizacin. La determinacin de estos plazos depende del tipo de actividades, de los
recursos disponibles, de las posibilidades de control y de los objetivos que se denan previamente. La
previsin surge del diagnstico de las acciones pasadas y presentes y de las proyecciones o tendencias
futuras.
Articulacion: Coordinacin de instituciones, actores y recursos que contribuyan a identicar y potencializar recursos y acciones en cumplimiento de objetivos sectoriales
Racionalidad: Implica la evaluacin de las posibles alternativas de accin con el n de establecer las
ventajas y desventajas, el clculo de los recursos requeridos para lograr la combinacin ptima de
los recursos disponibles (econmicos, tcnicos y humanos) y as poder decidir que acciones harn
parte del Plan.
Equidad Social: Propender porque las acciones planteadas lleguen a toda la poblacin, especialmente a la ms vulnerable.
Unidad: La planicacin debe propender por la integracin de las diferentes lneas de accin entre
las instituciones que comparten objetivos comunes, con el n de evitar la destinacin de recursos en
acciones duplicadas.
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Continuidad: La planicacin debe garantizar continuidad en las acciones, aunque varen los objetivos, los plazos o el nfasis en la accin, con el n de evitar la ineciencia y despilfarro de recursos.1
Cul es el objetivo general del proceso de planeacion territorial?

Articular, integrar, coordinar esfuerzos y acciones con propsitos comunes en torno a la Proteccin Social,
con la participacin de las entidades relacionadas con la Poltica Social Sectorial y la ciudadana, para
contribuir al desarrollo social y territorial en materia de Proteccin Social
Cules son los niveles operativos de la planificacin?

El proceso de Planicacin se materializa a travs de los objetivos, metas, estrategias, instrumentos, recursos, programas y proyectos, en el marco de las Polticas Sectoriales.
Exige un proceso previo de concertacin, unicacin y consolidacin al interior de cada institucin y entre
instituciones, teniendo en cuenta las competencias y responsabilidades para consolidar un plan territorial.
Cules son los criterios para el ejercicio de la planeacin territorial?
nfasis en el proceso de planeacin como integrante de la gestin y no como un evento aislado, motivado por factores externos.
Concepcin de la planeacin como un proceso tcnico poltico. Las deniciones sobre el qu hacer
requieren procesos de negociacin y consenso.
La planeacin es una funcin propia de todo administrador, dentro del alcance de sus responsabilidades.
Se requiere crear capacidad institucional para la planicacin. No se trata de tener solamente un

plan de desarrollo, sino que los gobiernos territoriales desarrollen su gestin dentro de un esquema
planicado.
Es indispensable la participacin de la comunidad. El esquema descentralista incluye como componente principal la participacin comunitaria en la gestin y manejo de los asuntos pblicos territoriales, que le otorgue mediante la toma de decisiones concertadas, la mayor viabilidad y legitimidad
al plan de gobierno.
Es importante tener un enfoque integral, considerando las diferentes reas de accin, as como las
zonas urbanas y rurales del territorio.
Es necesario considerar el perodo de Gobierno como horizonte de planeacin, sin embargo se debe
considerar la formulacin con una perspectiva de mayor tiempo.
Es estratgico denir esquemas de seguimiento y evaluacin que garanticen la continuidad del proceso, para reformular continuamente los planes y garantizar la adecuacin a las condiciones cambiantes, estableciendo indicadores de resultados.
Quin debe liderar el proceso de planeacin territorial desde la perspectiva de Proteccin Social?
Dado los alcances del Sistema de la Proteccin Social a nivel territorial es el gobernador en los departamentos y alcaldes en los municipios, quienes deben liderar la formulacin del Plan de Proteccin Social, puesto
que trasciende otros sectores, como el de educacin, vivienda, cajas de compensacin familiar, ONGs,
instituciones privadas y comunidades.
65
1
CALDERON Camilo.
Planeacin Estatal y
Presupuesto Pblico Niveles Nacional, Departamental y Municipal.
Editorial LEGIS, Bogot, 2000.

CAPTULO 2
2. Lineamientos metodolgicos bsicos
Cuales son las metodologias de apoyo a la planificacion territorial?
Para concretar el proceso de Planicacin Territorial, existen diversas metodologas las cuales abordan
desde diferentes perspectivas la situacin problemtica o necesidad, para llegar a plantear diferentes escenarios, estrategias y lneas de accin que lleven a la superacin de la situacin presentada.
Entre las metodologas ms destacadas se encuentran la Planeacin Estratgica Situacional (PES), Planeacin Estratgica por Objetivos, Planicacin de Proyectos por Objetivos ( ZOOP), la metodologa de
Investigacin Accin Participativa (IAP), el Mtodo Altadir de Planicacin Popular (MAPP), la Planicacin Local Participativa y la Planeacin Prospectiva Territorial Participativa Orientada a Resultados.
A continuacin se expone la planicacin participativa dado el direccionamiento constitucional de promover la participacin en la gestin estatal que sirva para desarrollar procesos que contribuyan a la legitimidad del Estado y la transparencia en el manejo de los recursos.
En qu consiste la planificacin participativa?

En un gobierno democrtico, la planicacin participativa es un imperativo, debe permitir la atencin ecaz de las prioridades que democrticamente se han propuesto. Se debe impulsar un proceso de denicin,
concertacin, seguimiento y evaluacin de las polticas y acciones del gobierno integrando la opinin de la
poblacin, mediante mecanismos de participacin ciudadana para la elaboracin de planes y programas.
Dicha planicacin esta determinada por:
Identicacin, priorizacin y explicacin de problemas relevantes a la gestin.
Diseo de objetivos, metas y propuestas de accin ( identicacin y evaluacin de restricciones;

propuestas para la creacin de viabilidad).
Anlisis de la viabilidad de las propuestas de accin ( identicacin y evaluacin de restricciones;

propuestas para la creacin de la viabilidad ).
Toma de decisiones y ejecucin de acciones.
Evaluacin del impacto de las decisiones y correccin de planes.2
La planicacin participativa da a la poblacin la posibilidad de tener acceso al proceso de toma de decisiones y de ser protagonista en el medio en que tales decisiones se ejecutan.
Modelo de Planificacin estratgica por

problemas Un enfoque
participativo. Maletn
de Gasfiter. Flavio Carucci T.
No obstante, existe un amplio consenso en conceptualizarla, como un proceso social inherente a la proteccin social donde todos los grupos comunitarios, organizaciones, instituciones, sectores y actores sociales
de todos los niveles intervienen en el diagnstico de necesidades y se unen para disear, tomar decisiones
y poner en prctica las soluciones a seguir. Este concepto se genera en un contexto poltico-administrativo
donde se necesita fortalecer el nivel local, descentralizar las decisiones y el control de los recursos a ese
nivel. La participacin social nace ante la necesidad de lograr equidad, justicia social, concertacin y para
aprender a manejar los conictos.
El planicador es uno de los actores y por lo tanto su verdad no es la verdad universal. El diagnstico deja
de ser nico, existe ms de una explicacin de la realidad social y en consecuencia la determinacin de problemas y soluciones es relativa.
66
Cules son las fases en el proceso de planificacin estratgica participativa?
Teniendo en cuenta que la planicacin estratgica participativa, es un proceso continuo, concertado y
orientado a disear estrategias para toma de decisiones con miras a lograr los objetivos propuestos en el
proceso de planeacin de la Proteccin Social.
Comprende las siguientes fases:
Sensibilizacin e identicacin: entendida por los compromisos y apropiacin de la planeacin por parte
de los diferentes actores (pblicos, privados y la comunidad organizada) involucrados en el sector de la
proteccin social en el nivel territorial.
Investigacin accin y diagnstico: Identicar los problemas, las necesidades, las posibilidades, las oportunidades, las restricciones y las potencialidades, objetivos, escenarios alternativos y propuestas para
cambios que deben introducirse para direccionar el proceso de planeacin. Dada la importancia de la
elaboracin de los diversos planes, el diagnstico debe identicar y priorizar los principales problemas
socio-laborales, de salud, ciclo vital, empleo, productividad, competitividad y ocupacin de la poblacin.
Estratgica - Formulacin: Con base en el proceso anterior, se formula concertadamente con los actores
territoriales, el plan, programa y/o proyecto, determinando todas las acciones que permitan direccionar
el proceso planicador, considerando la situacin deseada. En la formulacin, debe tener en cuenta los
objetivos, metas, el tiempo y los recursos para su nanciamiento. De otra parte los planeadores deben
considerar los efectos y resultados de las acciones propuestas en el plan, programa o proyecto con el n
de prever los posibles impactos o consecuencias de la intervencin a la evaluacin del proceso de planicacin y a los resultados.
Las alternativas y las propuestas deben estar orientadas a la solucin de problemas sentidos por las
comunidades, planteando objetivos claros, medibles y monitoreables en el tiempo, estableciendo metas
factibles de lograr y estrategias acordes con los proyectos, deniendo un responsable y la periodicidad
de la evaluacin y los indicadores de control
Tctica operacional - Ejecucin y Gestin: Aplicada a la ejecucin y gestin del plan, programa o proyecto, hace referencia a la organizacin, programacin y uso ecaz y eciente de los recursos humanos
fsicos nancieros y tecnolgicos deniendo el horizonte de la planicacin en corto, mediano y largo
plazo, al igual que el espacio y lugar de realizacin teniendo en cuenta las normas y disposiciones legales
vigentes. En esta fase se debe tener en cuenta la capacidad del personal, la adecuacin de los procesos
y los procesos administrativos para la realizacin de lo planeado; de igual manera la coordinacin interinstitucional, e intersectorial en el territorio; la elaboracin y adopcin de indicadores de resultado, diseo y montaje del sistema de informacin, conformacin de alianzas y redes. En coherencia se requiere
la elaboracin e implementacin de planes de accin.
Seguimiento, control y evaluacin: Se dene Seguimiento: como la observacin y monitoreo de la ejecucin del plan, programa estratgico o proyecto. El Control: como la comprobacin, revisin de la
ejecucin y la evaluacin, como la vericacin y valoracin de los indicadores. En suma, el seguimiento,
control y evaluacin de la planicacin tiene por objetivo analizar los resultados logrados de acuerdo a
los resultados esperados, identicar cambios, determinar causas de acierto y desvo, denir siguientes
alternativas de accin etc. Para el logro de estos objetivos se requiere informacin, indicadores, criterios
de actuacin metodologas, normas y alternativas de accin.
Momentos en cada fase del proceso de planeacin

Teniendo en cuenta que planeacin es un proceso continuo, concertado y orientado a disear estrategias
para toma de decisiones con miras a lograr los objetivos propuestos en el proceso de planeacin de la Proteccin Social.
67

Se tienen las siguientes fases:
Primera Fase: Investigacin y diagnstico

Comprende los siguientes momentos:
1. Percepcin de la realidad sujeto de cambio:

Requiere un conocimiento muy claro de la realidad para poder actuar sobre ella y cambiarla, necesitamos
conocer todas sus posibilidades, oportunidades y transformaciones. En conclusin hace referencia al conocimiento sensorial de la sociedad en que se vive.
2. Conocimiento de la cultura, la estructura de poder, los problemas, necesidades, redes

de conflicto, alianzas y acuerdos:
Se inicia la identicacin del problema, investigando las causas que los originan y el anlisis de las fuentes
de riesgo de la Proteccin Social:
En salud, se debe analizar las causas de epidemias, igualmente identicar los problemas de enfermedad,
lesiones y discapacidad; los riesgos en cada etapa del ciclo vital: nacimiento, infancia ancianidad y muerte;
en la fuente social las acciones de terrorismo y violencia al igual que las pandillas, los crmenes y violencia
intrafamiliar. Segn las fuentes econmicas analizar el desempleo y los daos ocasionados en las cosechas
y otras fuentes de ingreso. Finalmente es necesario jerarquizar cual es el principal problema considerando
la frecuencia y magnitud.
3. Determinacin de objetivos:
Teniendo en cuenta el segundo momento es importante determinar el objetivo principal de acuerdo con la
jerarquizacin de los problemas.
4. Elaboracin de un sistema de variables e indicadores. Recoleccin de informacin.

All se eligen las variables e indicadores a que haya lugar de carcter cuantitativo y cualitativo, analizando
la informacin que se tiene.
5. Anlisis de la situacin. Modelo del sistema y su relacin con el entorno:

Se realiza un anlisis del porqu y el cmo, se verican los problemas, sus causas, efectos y se precisa un modelo claro de la realidad. Teniendo presente que las entidades del orden nacional realizan acciones descentralizadas, delegadas, desconcentradas a travs de las entidades como el ICBF, el Sena, Instituto Nacional
de Cancerologa, Centro Dermatolgico Federico Lleras y los Sanatorios.
6. Exploracin de escenarios alternativos. Anticipacin de acciones. Anlisis de los efectos o resultados:

Se exploran los diferentes actores, teniendo en cuenta que un escenario no es la realidad futura ni un n en
s mismo, sino un medio de representacin de esa realidad y que la vemos a travs de sus resultados y sus
consecuencias para la accin. All se proponen alternativas para solucionar los problemas.
Segunda Fase: Estratgica-formulacin

Paso del ser al deber ser y a la situacin futura deseada y posible.
68
La fase posee los siguientes momentos:
7. Formulacin o elaboracin del plan, programa y/o proyecto.

En este momento se determinan todas las acciones que permitan direccionar el proceso, el logro de la
visin, de la situacin futura deseada y posible, objetivos y metas propuestas, cobertura, recursos y nanciamiento.
8. Evaluacin para la ejecucin.

En este momento vemos en qu medida la visin, la situacin deseada y posible, los objetivos, las metas, las
polticas y las estrategias formuladas pueden ser alcanzadas.
Tercera Fase: Tctica-operacional

9. Ejecucin y gestin: Esta fase posee los siguientes momentos
Para este momento se coloca en marcha el plan, programa y/o proyecto y debemos tener en cuenta la organizacin, la programacin y el uso eciente de los recursos humanos, fsicos, nancieros y tecnolgicos,
teniendo en cuenta el mediano, corto y largo plazo.
Cuarta Fase: Seguimiento, control y evaluacin

Encontramos los siguientes momentos:
10. Nuevos problemas, seguimiento, control y evaluacin.

En este momento surgen modicaciones polticas, cambios de gobierno, nuevos problemas, etc. que implica
hacer los ajustes correspondientes, As mismo ejecutar el seguimiento, el control y la evaluacin. 3
Para esta fase del proceso se sugiere enmarcar el seguimiento y la evaluacin en las metodologas implementadas por la Direccin de Desarrollo Territorial del Departamento Nacional de Planeacin.
Cmo se organiza la entidad territorial para el proceso de planificacin?

La organizacin que el departamento o distrito y municipio adopte para el proceso de planicacin, se
sustentar en las siguientes consideraciones:
Los avances en la dinmica de planeacin, el tiempo con que se cuenta para la formulacin del plan, de conformidad con lo sealado en el marco legal vigente y los recursos tcnicos, nancieros y de apoyo logstico
que posee para sustentar el proceso. Con el n de garantizarlo, atendiendo a la visin e intereses tanto institucionales como sociales, los mecanismos de participacin social que se adopten debern tener en cuenta
las siguientes recomendaciones:
Realizar acciones que garanticen en la mayor medida la representatividad de los diferentes intereses de
los sectores sociales que hacen parte del sistema.
Involucrar a los actores pblicos, privados y sociales en la formulacin de estrategias planes y proyectos
para concertar y validar las propuestas del sector.
Facilitar la simultaneidad entre el proceso institucional y social a travs de reuniones u otros mecanismos de concertacin, de tal manera que los resultados que se vayan logrando, se complementen y
retroalimenten permanentemente.
69
3
Planificacin del desarrollo. Fundamentos
conceptuales y metodolgicos de la Planificacin. Universidad
Jorge Tadeo Lozano.
Propiciar la negociacin, concertacin, alianzas y cooperacin para que se proporcione respuestas integrales, a las necesidades o problemas de una poblacin.
Cumplir con las competencias establecidas en la Ley 715 de 2001 y la responsabilidad de los departamentos en el seguimiento y evaluacin de los planes municipales.
El desarrollo de los procesos que den apoyo a la gestin local, se enmarcan en el enfoque estratgico y su
expresin en la planeacin y administracin de los recursos del ente territorial.
1. Etapa: Diagnostico
Como se abordara el diagnstico en el proceso de planificacin?
El diagnstico, se abordar desde dos puntos de vista: su funcin administrativa, funcin tcnica y de vigilancia y control las cuales atienden las responsabilidades y competencias otorgadas por la ley. El anlisis
deber establecer cules son las condiciones actuales de funcionamiento y cules seran las necesarias para
adecuar el organismo a las nuevas exigencias. Se recomienda tener en cuenta los siguientes aspectos:
Grado de adecuacin de la estructura orgnica y funcional de la direccin territorial para el desempeo

de las funciones.
Nivel de desempeo de las funciones establecidas al organismo de direccin sectorial.
Grado de adecuacin del recurso humano a los requerimientos de ley.
Disponibilidad de recursos nancieros para el ejercicio de las funciones.
Qu se debe tener en cuenta en la caracterizacin territorial?

La caracterizacin territorial debe tener en cuenta al menos los siguientes aspectos:
La relacin que debe existir entre el plan nacional del gobierno, los planes departamentales y los planes
del sector.
Dentro de los factores geogrcos: los climticos y de extensin territorial.
En la dinmica demogrca: caractersticas poblaciones relacionadas con la dinmica de crecimiento,

distribucin territorial y distribucin etrea y por sexo. Caractersticas de la poblacin (negra, indgena,
etc.) y evolucin demogrca.
En la divisin poltico-administrativa, ubicacin de asentamientos humanos y zonas de conicto

social.
La situacin de la familia, como eje de proteccin del capital humano, teniendo en cuenta su
composicin (nivel de escolaridad, promedio de ingresos, fuentes de ingresos, etc), stos datos
pueden ser proporcionados por el DANE, censo municipal y estadsticas departamentales o municipales.
La organizacin social: en especial se analizarn las organizaciones sociales protagnicas del desarrollo
social, as como los propsitos que motivan sus intereses y los espacios en los cuales estos ltimos se ven
reejados.
70
Principales actividades econmicas.
Calidad de vida de la poblacin: poblacin con NBI y en miseria, poblacin pobre identicada mediante
la encuesta SISBEN, cobertura de servicios pblicos, situacin econmica de la poblacin y nivel educativo.
Accesibilidad vial y de comunicaciones.
Organismos de salud pblicos y privados existentes, segn grado de complejidad y localizacin territorial, determinando su segmento de mercado. EPS y ARS que operan en el territorio, su red adscrita y
segmento de mercado.
Evolucin de poblacin beneciaria de programas.
Nmero de empresas caracterizadas por actividad econmica y tamao.
Factores de riesgo: Se denirn las causas de los principales problemas sociales y de salubridad de la
poblacin identicada mediante anlisis de los siguientes factores: medio ambiente fsico (aire, agua y
suelo); amenazas fsicas tanto naturales como derivadas de la intervencin antrpica; consumo de alimentos y medicamentos; ambiente laboral; ambiente socio-econmico, en especial comportamientos,
hbitos y costumbres que inciden en el estado de salud fsico y sociolgico (maltrato, violencia entre
otros)
Nmero de beneciarios potenciales y atendidos con los subsidios aliados al rgimen subsidiado, subsidios al desempleo, al empleo, etc.
A continuacin se especican las reas en las cuales se debe tener informacin para la elaboracin del
diagnstico, como epidemiolgico, laboral, aseguramiento, riesgos profesionales, organizacional, nanciero, etc.
Cmo se elabora el diagnstico epidemiolgico?

El anlisis epidemiolgico tiene como propsito determinar la situacin actual de salud de la poblacin y
sus factores condicionantes; en particular, se orienta a Identicar los principales problemas de salud de la
poblacin, as como sus factores de riesgo y vulnerabilidad.
Situacin de salud de la poblacin mediante un anlisis del comportamiento de la morbilidad y la mortalidad, en forma relacionada, as como de la demanda insatisfecha, teniendo en cuenta los siguientes aspectos:
Morbilidad general, por grupos de edad y gnero.
Morbilidad general y por grupos de edad debida a patologas transmisibles.
Morbilidad sentida o percibida por la poblacin.
Situacin nutricional de la poblacin.
Morbilidad asociada a riesgos ocupacionales.
Mortalidad general, por grupos de edad y sexo.
Comportamiento de la natalidad y de la fecundidad, de la mortalidad general, prenatal, materna e infantil.
71
Estado actual del Plan de Atencin Bsica en aquellas actividades denidos como prioridad de salud
pblica.
Factores de riesgo de la salud. Se denirn las causas de los principales problemas de salud de la poblacin,
las cuales se identicarn mediante el anlisis de los factores de riesgo asociados con la salud:
Medio ambiente fsico (aire, agua y suelo).
Amenazas fsicas tanto naturales como derivadas de la intervencin antrpica.
Consumo de alimentos y medicamentos.
Ambiente laboral y ocupacional
Ambiente socio-econmico, en especial comportamientos, hbitos y costumbres que inciden en el

estado de salud (maltrato, violencia, entre otros).
Inmunoprevenibles
Qu se debe tener en cuenta en el diagnostico laboral?

Se obtiene informacin del comportamiento del mercado de trabajo: a travs de sistemas de informacin,
estudio del comportamiento global y sectorial de diferentes indicadores del mercado y diseo de metodologas adecuadas de recoleccin y procesamiento de la informacin.
El diagnstico involucra:
La denicin de prioridades en el municipio.
reas y ocupacin de mayor demanda empresarial.
Actividad econmica del municipio
Capacidad econmica de la poblacin.
Instituciones de capacitacin y reas de preparacin existentes
Estudios de mercados de trabajo.
El estudio de las principales variables del mercado de trabajo lo integran:
La edad: mayores de 12 aos.
La poblacin en edad de trabajar PET: dividida en econmicamente activa e inactiva.
La poblacin econmicamente activa PEA: dividida en ocupados y desocupados.
Poblacin ocupada PO: dividida en plenamente ocupados y subempleados.
Cmo se realiza el diagnstico de aseguramiento?

Este anlisis debe partir de la determinacin de la poblacin aliada al rgimen contributivo, al rgimen
subsidiado y la poblacin pobre no aliada; el objetivo es tener una visin general de la forma como ha
avanzado el proceso de aliacin de la poblacin de la entidad territorial al Sistema de Seguridad Social en
Salud.
Se deben tener en cuenta los siguientes criterios:
72
Coberturas de aliacin de la poblacin pobre no cubierta con subsidio a la demanda.
Identicacin de las coberturas de aliacin de la poblacin al rgimen contributivo, rgimen subsidiado y regmenes excepcionales.
Estado de desarrollo, el control y vigilancia tcnico - administrativa del sistema, el cual debe ser ejercido por las Direcciones de Salud, los Consejos Territoriales de Seguridad Social en Salud, la Superintendencia Nacional de Salud, las personeras municipales y distritales, los alcaldes y la comunidad.
Los mecanismos de control social establecidos a travs de las veeduras ciudadanas, las mesas de la Red
de Solidaridad y dems formas de participacin comunitaria.
Qu se tiene en cuenta en el diagnstico de riesgos profesionales?

El diagnstico para riesgos profesionales identican y caracterizan la poblacin objeto del plan, dividida en
tres grupos: trabajadores informales, menores trabajadores y trabajadores formales.
Para priorizar los grupos vulnerables y en alto riesgo, cada grupo de los mencionados se debe caracterizar
de acuerdo con las variables de edad, genero, localizacin geogrca, actividad econmica y en la medida
de lo posible por tipo de riesgo, teniendo en cuenta los factores denidos como de alto riesgo.
La actividad econmica es importante en la medida en que da una idea de los factores de riesgo a los cuales
estn expuestos los trabajadores, de manera tal, que al cruzar las variables localizacin geogrca y actividad econmica se puede realizar una georeferenciacin de los factores de riesgo.
Son considerados como grupos prioritarios:
Los menores y mujeres trabajadoras.
Los trabajadores de actividades de alto riesgo.
Los trabajadores del sector agropecuario
Los trabajadores expuestos a sustancias carcingenas.
El diagnstico debe contemplar por lo menos los siguientes aspectos:
Identicacin y caracterizacin de la poblacin objeto del plan.
Priorizacin de grupos vulnerables.
Georeferenciacin de factores de riesgo laboral.
Efectos potenciales a prevenir.
Indicadores de morbilidad profesional en la regin.
Indicadores de accidentalidad laboral en la regin.
Inventario de recursos y oferta de servicios de salud ocupacional.
Costos generados por la enfermedad y accidente de trabajo.
Ausentismo y perdidas en trminos de la productividad.
La caracterizacin de la poblacin e identicacin de necesidades y recursos debe hacerse teniendo en cuenta el sexo, distribuida en urbana y rural.
73

Igualmente la aliacin a la seguridad social en salud por sexo en los regmenes contributivo, subsidiado y
no aliado.
En la poblacin de trabajadores formales cubiertos por seguridad social debe tenerse en cuenta el rgimen a que pertenece: magisterio, fuerzas armadas, ecopetrol etc. Tambin la poblacin ocupada, los
asegurados por accidente de trabajo, enfermedad profesional ya sea trabajadores informales y menores
trabajadores. La distribucin de trabajadores asegurados por accidente de trabajo, enfermedad profesional por edad y gnero, por actividad econmica, por municipio. En cuanto a la distribucin de los
especialistas en salud ocupacional se debe tomar: nmero de trabajadores asegurados ATEP, nmero de
trabajadores no asegurados ATEP, numero de especialistas en salud ocupacional mdicos, enfermeras,
psiclogos, ingenieros, otros y si pertenecen a una IPS pblica o privada de primer nivel, segundo nivel
o tercer nivel.
Para que sirve el diagnstico organizacional?

A partir de un anlisis funcional-estructural y el examen de las nuevas competencias y responsabilidades,
se espera obtener una caracterizacin de la situacin de las organizaciones existentes, con el n de preparar
el trnsito hacia las organizaciones requeridas para optimizar la oferta del sector y el mercado laboral en
el territorio. El anlisis deber incorporar criterios de orden jurdico, de responsabilidad y de organizacin
funcional.
Para que sirve el diagnstico financiero?

Entendida como el anlisis nanciero del sector en el nivel territorial, se debe tener muy claro el alcance,
sobre todo pensando que ste aporta informacin para determinar con cuantos recursos se cuenta para la
ejecucin de los proyectos que surjan del plan. Para determinar las fuentes de nanciamiento de los planes
se debe revisar el documento sobre Finanzas Territoriales en el Sistema de la Proteccin Social, que forma
parte de esta publicacin.
El anlisis nanciero y su articulacin con los proyectos planteados en los planes territoriales del sistema,
son dos aspectos en que los Planes Sectoriales han mostrado mayores debilidades. Para subsanarlos, se
propone efectuar el anlisis con base en los siguientes parmetros:
Analizar el comportamiento de los ingresos y egresos, determinando los factores que incidieron en el
mismo.
Determinar el comportamiento del sector con relacin a los recursos nancieros pertenecientes al Sistema Nacional de Participaciones, Rentas Cedidas, entre otros, de conanciacin, venta de servicios,
crdito, recursos del balance y esfuerzo propio, entre otros.
Vericar la capacidad de ejecucin de los recursos nancieros del sector salud de la entidad territorial
en los ltimos cinco (5) aos, frente a la programacin, determinando los factores que incidieron en los
ajustes presupustales durante la misma vigencia.
Identicar las limitaciones relacionadas con procedimientos, metodologas e instrumentos, as como

necesidades de capacitacin del recurso humano, del rea nanciera, que permitan apoyar el manejo
gerencial del sector.
Determinar los requerimientos de informacin nanciera para apoyar la coordinacin entre la Direccin
Territorial de Salud, las Instituciones Prestadoras de Servicios, las Empresas Promotoras de Salud y las
Administradoras del Rgimen Subsidiado, dentro del Sistema de Seguridad Social en Salud.
Analizar la capacidad de conanciacin, endeudamiento y en general la capacidad de incrementar nuevos

recursos para la asuncin de las responsabilidades y funciones asignadas por el marco legal vigente.
74
Identicar la informacin nanciera que apoye el desarrollo de los sistemas de costos, presupuestacin
prospectiva, sistemas contables exigidos por la normatividad vigente, entre otros, que contribuyan a
mejorar la competitividad del subsector ocial como parte integrante del Sistema de Seguridad Social
en Salud.
Como se realiza el diagnstico de instituciones de prestacin de servicios de salud?

El anlisis de este componente debe permitir caracterizar la capacidad actual de la oferta pblica y privada
de servicios existentes en el territorio y la estructura administrativa que soporta su prestacin, teniendo en
cuenta los siguientes aspectos:
Nmero, naturaleza y caractersticas de los organismos pblicos de prestacin de servicios existentes en

el departamento o distrito: naturaleza jurdica; inscripcin en el registro especial de las instituciones;
ubicacin territorial y accesibilidad geogrca; estructura y esquema funcional para el cumplimiento
de las funciones.
Estado actual de las instituciones pblicas prestadoras de servicios de salud, relacin con la estructura
fsica, personal, dotacin, transporte, comunicaciones, procesos, procedimientos, auditoria y facturacin, entre otros.
La capacidad de respuesta de las instituciones hospitalarias, de forma individual y en su conjunto, ante

la presencia de urgencias, emergencias y desastres en la entidad territorial.
La capacidad cientca y tcnica que tienen las instituciones prestadoras de servicios de salud -IPSpara resolver los problemas y necesidades de salud identicados en el anlisis epidemiolgico enfatizando, como producto nal, en la denicin de las limitaciones existentes para ampliar la cobertura y
mejorar la calidad de los servicios, con base en un anlisis de la relacin oferta - demanda.
Las expectativas de los usuarios, referidas tanto a la satisfaccin de sus necesidades, como a sus aspiraciones, referidas a la cantidad y calidad de los servicios.
La cobertura de los servicios intra murales y extramurales, las acciones adelantadas en cada uno de
ellos y los contratos suscritos para la prestacin de servicios de salud en el evento que estos se hayan
requerido.
Estado actual del rgimen de referencia y contrarreferencia, entendido como el ujo multidireccional
de usuarios, muestras, insumos y tecnologas necesarios entre los organismos de salud, tratando de
identicar los problemas que impiden la optimizacin de los servicios y el uso de los indicadores que
muestren la capacidad resolutiva para prestar adecuadamente los servicios.
Estado actual de funcionamiento de los subsistemas de apoyo: transporte, comunicaciones e informacin, destacando limitaciones para brindar apoyo ptimo en la prestacin de los servicios.
Estado actual de la red de urgencias, laboratorios y bancos de sangre: recursos humanos, fsicos, dotacin de acuerdo con los niveles de atencin y grados de complejidad; actividades, tcnicas y procedimientos de laboratorio y bancos de sangre
Los recursos fsicos y humanos destinados al cumplimiento de las funciones delegadas de vigilancia y
control de medicamentos y dems insumos de la salud, servicios farmacuticos, servicios de laboratorio
clnico y bancos de sangre.
La organizacin de la red de servicios a nivel municipal y departamental
En la medida en que las entidades territoriales o las Instituciones Prestadoras de Salud dispongan de los
mecanismos de planicacin e inversin deben elaborar el Plan Bienal de Inversiones en Salud del sector
75

pblico, segn la informacin individual que generen las instituciones prestadoras de servicios de salud que
realicen inversin en planta fsica, instalaciones tecnolgicas y mantenimiento de equipos biomdicos de
control especial.
2. Etapa: como se realiza la priorizacin de los problemas?

Se considera importante conocer en el proceso de planeacin, principios y normas, la estructura de poder pblico y privado de la poblacin, identicacin de los problemas, necesidades, dicultades, redes
de conicto, alianzas y acuerdos. utilizando mtodos e instrumentos, tales como el rbol de problemas,
listado de problemas, visualizacin compartida y cartografa social, rbol social, rbol de competencias
y matrices.
En el marco de la Proteccin Social, se abordarn los problemas teniendo en cuenta los pilares del sistema
como son el aseguramiento, la asistencia social y el mercado laboral.
Con los datos del diagnstico, se podr elaborar un mapa de la situacin real y as identicar los problemas
estratgicos y su jeraquizacin para el abordaje integral, identicando los coyunturales y los que por su
magnitud y transversalidad requieren de coordinacin con otras entidades o sectores.
Es importante, en el proceso de priorizacin tener en cuenta los siguientes criterios:
Magnitud. Hace referencia a la extensin de poblacin afectada y el rea de inuencia territorial del problema.
Estructuralidad del problema. Deben identicarse los problemas que guardan relacin con otros problemas
ya que su priorizacin permite que sus acciones ocasionen mayor espectro de resolucin de otros problemas,
garantizando un impacto multifactorial y la satisfaccin de necesidades integrales.
Grupos de poblacin afectados. Se determinarn los problemas de las fuentes de riesgo, que afectan en
mayor grado a los grupos ms pobres y vulnerables y aquellos localizados en zonas de alta vulnerabilidad
natural y de conicto social.
Percepcin social del problema. Determinar en qu medida la poblacin maniesta que el problema le est
afectando.
Grado de afectacin. Se deber hacer un balance preliminar entre la afectacin del problema y las consecuencias que acarreara intervenir o no el problema y los benecios que se obtendran bajo la posibilidad
de su intervencin.
Viabilidad de solucin. Se analizarn las posibilidades organizacionales, tcnicas y nancieras y de cooperacin con que se cuenta en el territorio, para solucionar el problema.
3. Etapa: Cmo se ejecuta el plan?

El plan se materializa con la denicin de objetivos, metas, polticas, estrategias, instrumentos de recoleccin y anlisis, recursos, programas, proyectos, programas bienales de inversin, estructura organizacional,
presupuesto de ingresos y gastos etc. 3
Fundamentos conceptuales y metodolgicos

de la planificacin. Ruth
Saavedra Guzmn.
A partir del plan sectorial, anualmente se hace necesario la elaboracin de planes operativos, en los cuales
se determinen las acciones a realizar durante la vigencia y los recursos necesarios para ello.
El plan de accin (PA) precisa las acciones a seguir por cada uno de los integrantes del sistema comprometido en la ejecucin del plan; como son: las Direcciones Territoriales de Proteccin Social, las Direcciones
76
Departamentales y Locales de Salud, las Empresas Sociales del Estado, otros organismos pblicos y privados y la comunidad.
Con base en los techos presupustales aprobados para el sector en la entidad territorial, se seleccionarn
los objetivos, metas, estrategias y proyectos que se van a ejecutar en la vigencia y los recursos humanos y
fsicos necesarios.
Las estrategias y proyectos debern desagregarse en actividades, cada una de ellas tendr determinadas las
fechas de inicio, terminacin y los recursos asignados (humanos, fsicos, tcnicos y nancieros).
4. Etapa: Cmo se lleva a cabo el monitoreo y evaluacin?

Teniendo como referencia los criterios denidos para efectuar el control al plan, se determinarn los indicadores que permitan efectuar el monitoreo al cumplimiento de las metas y actividades programadas.
Para el monitoreo al plan se pueden tener en cuenta las diferentes instancias de coordinacin y control
presente en la entidad territorial como: las veeduras a los proyectos, el consejo territorial de seguridad social en salud, la red de controladores, entre otros. Lo anterior sin detrimento de las acciones de
control y evaluacin que debe desarrollar la Direccin de Salud y la Direccin de Proteccin Social
Territorial.
Cules son los criterios para efectuar el control y evaluacin de la ejecucin de los planes?
En la denicin de los criterios para realizar el control y la evaluacin al plan sectorial de salud, se tendrn
en cuenta las diferentes acciones que me permitan conocer el grado de avance en el desarrollo de las metas
previstas.
Como en el momento hay nuevas estructuras institucionales (nacionales, regionales y locales), que permitan asumir ecientemente toda una coordinacin con ayuda de la comunidad, es necesario construir indicadores que nos permitan hacer el control o seguimiento orientado a resultados.
Como los indicadores son los patrones que marcan el comportamiento dentro del sistema de seguimiento y
evaluacin debemos distinguir dos tipos de indicadores:
De gestin o de eciencia: Permiten la valoracin de eciencia en la utilizacin de los recursos durante el
tiempo que se adelanta el plan, programa o proyecto. Algunos logros de eciencia son: eciencia administrativa como por ejemplo: gastos de funcionamiento/ usuarios atendidos e indicadores de productividad por
ejemplo Inversin/ gasto total. 5
De logro o ecacia: La ecacia est asociada al logro de objetivos y metas. Es importante tener en cuenta
cuatro tipos de indicadores: Indicadores de impacto que se relacionan con logros a largo plazo como por
ejemplo: NBI, esperanza de vida, tasa de mortalidad etc.; indicadores de efecto: logros a mediano plazo;
indicadores de resultado: logros a corto plazo e indicadores de producto: relacionados con el plazo inmediato.
Cmo se lleva a cabo el control?

Es un proceso permanente que permite hacer el seguimiento al desarrollo del conjunto de proyectos o
actividades formulados en el plan, identicar los obstculos e introducir los correctivos necesarios para
el logro de los resultados previstos. El control a los proyectos formulados en el plan permitir vericar el
cumplimiento de:
77
6
Indicadores estratgicos en entidades Territoriales: Criterios para
su conceptualizacin,
diseo, anlisis e interpretacin. Departamento Administrativo Nacional de Estadstica.

-
Los objetivos
El uso de los recursos humanos asignados
El uso de los recursos tcnicos, en especial el logro de los estndares establecidos de acuerdo con las
caractersticas especcas de los proyectos en sus diferentes etapas.
El uso de los recursos nancieros, especcamente la asignacin de los recursos frente a su utilizacin
eciente y la determinacin de los bienes y servicios frente al costo de su produccin
La consistencia de la estructura administrativa en el cumplimiento de sus funciones en relacin con

los requerimientos de la ejecucin de los proyectos
Los plazos establecidos para la realizacin de los proyectos en su conjunto, as como de las distintas
etapas y actividades que los conforman
En general, las condiciones estipuladas en la formulacin de los mismos.
Para qu se realiza la evaluacin?

Se orientar a vericar tres aspectos bsicos:
el cumplimiento de los objetivos y las metas del plan
el grado de contribucin efectiva de los proyectos y acciones hacia el logro de los anteriores
la ejecucin de las acciones bajo las condiciones previstas, en particular: integralidad, participacin
social, concertacin y ptima relacin entre el costo de las acciones y la efectividad de las mismas.
Con base en los resultados obtenidos del control y la evaluacin del plan sectorial, las entidades territoriales
debern identicar los obstculos para el cumplimento de los resultados esperados, establecer las causas de
los mismos e introducir los ajustes necesarios para su logro.
Cmo se operacionaliza el plan?

La dinmica a imprimir en el proceso de planeacin territorial surge de la socializacin entre actores, procesos, sistemas, fases y diagnsticos integradores del plan sectorial de la Proteccin Social. Para el efecto
la operativizacin se describe con el proceso de asistencia tcnica, difusin y capacitacin, ejecucin y
monitoreo del mismo.
A quines se brinda asistencia tcnica?

La Nacin segn competencias proporciona asistencia tcnica a los departamentos y stos a su vez tienen
la responsabilidad de capacitar a los municipios con el n de asegurar que los procesos de formulacin, ejecucin y avance del plan, se desarrollen acorde a las polticas ministeriales y nacionales.
Para qu la difusin y capacitacin?

Para la operativizacin y aplicacin de los productos obtenidos del proceso anterior, se recomienda adelantar procesos tendientes a la difusin de los mismos y la capacitacin de los diferentes actores comprometidos en su ejecucin.
78
La difusin hace referencia al proceso de dar a conocer a las instituciones integrantes del sistema y a la
comunidad, los proyectos concertados y aprobados durante el proceso de planeacin.
La capacitacin hace referencia al aprestamiento, cualicacin o manejo mnimo que deben tener las personas que se desempean en las instituciones, la comunidad y agentes privados que participarn en la ejecucin y control del plan. La capacitacin debe centrarse en la comprensin de los objetivos, los instrumentos
o medios para la ejecucin y el control del plan.
Los anteriores momentos estn dirigidos a garantizar un proceso de planeacin real en la entidad territorial en la medida que lo planicado a nivel general, sea entendido, ejecutado y retroalimentado por las
instancias y personas comprometidas en el mismo, as como para mantener la continuidad del proceso de
planeacin del sistema.
79
BIBLIOGRAFA
Caldern Camilo. Planeacin Estatal y Presupuesto Pblico Niveles Nacional, Departamental y Municipal. Editorial LEGIS, Bogot, 2000.
Carucci Flavio T. Modelo de Planicacin estratgica por problemas Un enfoque participativo. Maletn de
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Saavedra Guzmn , Ruth Planicacin del Desarrollo. Captulo I. Fundamentos Conceptuales y Metodolgicos de la Planicacin.. Universidad Jorge Tadeo Lozano. Ao 2001.
81
www.imprenta .gov.co
PBX(0571) 457 80 00
Diagonal 22 B No 67 - 70
Bogot, D.C., Colombia

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Corresponde la definicin de Holzmann y

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Este se denomina seguro de invalidez, vejez y

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El salario de las personas est asociado a

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3. Complementariedad entre Aseguramiento y Asistencia Social

Stiglitz J. 2000 economics at the public

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De ah la necesidad de disponer de sistemas de informacin adecuados que permitan a los administradores

Grfica tomada del documento Asistencia Social en Colombia: Diagnstico y Perspectivas,

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4. Papel del mercado laboral

La teora econmica tambin predice un

El concepto de la proteccin social

5. Organizacin institucional del Sistema de Proteccin Social

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Tabla 1: Responsabilidades institucionales en el Sistema de Proteccin Social

Con el fin de dar ms

Administracin EPS, ARS,

El concepto de la proteccin social

Aportes parascales, presupuesAportes paras- to general de la Aportes paracales

Unidad Especial de inspecSuperintenden- cin, vigilancia de subsidio, cia y control

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Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin

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6 Retos del Sistema de Proteccion Social en Colombia

Ampliar la cobertura de los regmenes contributivos de la seguridad social a travs de la formalizacin

Mejorar la focalizacin y continuar fortaleciendo los sistemas de informacin tanto en el componente

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El concepto de la proteccin social

Conjunto de polticas y programas diseados para reducir la pobreza y la

Conjunto de medidas encaminadas a: (i) proteger a las personas de choques

La proteccin social abarca todas las intervenciones pblicas o privadas que

Ley 789 de 2002

El sistema de proteccin social se constituye como el conjunto de polticas

La proteccin social responde por la formacin de capital humano necesario

Esta tabla es tomada

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Finanzas Territoriales en el Contexto de la Proteccin Social

2.10. CUAL ES EL OBJETIVO DE LA COFINANCIACIN? ..................................................43

Finanzas Territoriales en el Contexto de la Proteccin Social

A QUIEN SE DIRIGE ESTE MANUAL?

QUE CONTIENE ESTE MANUAL?

Finanzas Territoriales en el Contexto de la Proteccin Social

Adoptar y garantizar biolgicos PAI

Asesora y Asistencia Tcnica

Distribucin y seguimiento de recursos

Adoptar las polticas

Financiacin laboratorios de salud pblica

Formulacin y ejecucin PAB

Municipios categora especial y 1,2,3

Los municipios certicados a 31 de

Promover asociaciones y concertar