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LOS DESAFOS DE

LA UNIVERSIDAD PBLICA
EN AMRICA LATINA
Y EL CARIBE

Este libro presenta los ensayos que fueron seleccionados en el


marco del Concurso de Premios Pedro Krotsch de Estudios sobre la
Universidad Los desafos de la universidad pblica en Amrica Latina
y el Caribe organizado por la Red de Posgrados en Ciencias Sociales
del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) y el
Instituto de Investigaciones Gino Germani de la Facultad de Ciencias
Sociales de la Universidad de Buenos Aires (IIGG, UBA), Argentina con
el apoyo de la Agencia Sueca de Desarrollo Internacional (Asdi). Los
contenidos de este libro fueron evaluados por especialistas externos en
un proceso de revisin por pares.

Los desafos de la universidad pblica en Amrica Latina y el Caribe / Adrin


Acosta Silva ... [et.al.]. - 1a ed. - Ciudad Autnoma de Buenos Aires : CLACSO,
2015.
E-Book.- (Red CLACSO de posgrados)
ISBN 978-987-722-086-5
1. Enseanza Universitaria. 2. Amrica Latina y el Caribe. I. Acosta Silva, Adrin
CDD 378.007
Otros descriptores asignados por la Biblioteca virtual de CLACSO:
Educacin / Universidad Pblica / Universidad Privada / Polticas Pblicas
/ Estado / Movimientos Sociales / Innovacin Social / Produccin de
Conocimiento / Desarrollo / Amrica Latina
La responsabilidad por las opiniones expresadas en los libros, artculos, estudios y otras colaboraciones incumbe
exclusivamente a los autores firmantes, y su publicacin no necesariamente refleja los puntos de vista de la
Secretara Ejecutiva de CLACSO.

Coleccin
RED DE POSGRADOS

LOS DESAFOS DE
LA UNIVERSIDAD PBLICA
EN AMRICA LATINA
Y EL CARIBE
Presentacin
Carolina Mera
Adrin Acosta Silva | Daniela Atairo | Antonio Camou
| Andrs Donoso Romo | Ma Dragnic Garca |
Lia Pinheiro Barbosa | Diego Mauricio Higuera Rubio
| Robinzon Pieros Lizarazo | Gineth Andrea lvarez
Satizabal | Agustn Cano Menoni |
Axel Didriksson Takayanagui

Secretario Ejecutivo de CLACSO Pablo Gentili


Directora Acadmica Fernanda Saforcada
Coleccin Red de Posgrados
Coordinador Nicols Arata
Asistentes Lluvia Medina, Denis N. Rojas, Mara Ins Gmez y Alejandro Gambina
rea de Produccin Editorial y Contenidos Web de CLACSO
Coordinador Editorial Lucas Sablich
Coordinador de Arte Marcelo Giardino
Produccin Fluxus estudio

Primera Edicin
Los desafos de la universidad pblica en Amrica Latina y el Caribe
(Buenos Aires: CLACSO, julio de 2015)
ISBN 978-987-722-086-5
Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales
Queda hecho el depsito que establece la Ley 11.723
CLACSO
Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales - Conselho Latino-americano de Cincias Sociais
Estados Unidos 1168 | C1101AAX Ciudad de Buenos Aires | Argentina
Tel [54-11] 4304-9505/9332 | e-mail <clacsoinst@clacso.edu.ar> | <www.clacso.org>

Patrocinado por la Agencia Sueca de Desarrollo Internacional

No se permite la reproduccin total o parcial de este libro, ni su almacenamiento en un sistema informtico, ni


su transmisin en cualquier forma o por cualquier medio electrnico, mecnico, fotocopia u otros mtodos, sin el
permiso previo del editor.

NDICE

Presentacin
Carolina Mera ...................................................................................9
Adrin Acosta Silva, Daniela Atairo y Antonio Camou
Gobernabilidad y democracia en la universidad
pblica latinoamericana: Argentina y Mxico
en perspectiva comparada...............................................................19
Andrs Donoso Romo y Ma Dragnic Garca
Hacia la universidad pblica: aproximacin a la
importancia del movimiento estudiantil chileno de 2011
en perspectiva latinoamericana.....................................................119
Lia Pinheiro Barbosa
Educao do Campo, movimentos sociais e a luta pela
democratizao da Educao Superior: os desafios da
universidade pblica no Brasil......................................................147

Diego Mauricio Higuera Rubio, Robinzon Pieros Lizarazo


y Gineth Andrea lvarez Satizabal
Hacia una universidad latinoamericana pblica o privada?
Transformaciones de los sistemas educativos, redes
y movilidad estudiantil intrarregional...........................................213
Agustn Cano Menoni
La extensin universitaria en la transformacin
de la Universidad Latinoamericana del siglo XXI:
disputas y desafos..........................................................................287
Axel Didriksson Takayanagui
El futuro anterior. La universidad como sistema de
produccin de conocimientos, aprendizajes
e innovacin social..........................................................................381

PRESENTACIN

El Premio Pedro Krotsch de ensayos de estudios sobre la Universidad, se cre en 2009 por una iniciativa conjunta entre la Red
de Posgrados en Ciencias Sociales del Consejo Latinoamericano
de Ciencias Sociales (CLACSO) y el Instituto de Investigaciones
Gino Germani de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires (IIGG). Desde su creacin, fue concebido
con el objetivo de estimular el pensamiento crtico sobre el sistema de educacin superior en la regin. Fue en reconocimiento a
Pedro Krotsch, uno de los pioneros en este campo en Argentina
y Amrica Latina, pensador e intelectual comprometido con la
reflexin sobre los procesos educativos democrticos imprescindibles para construir una Universidad consustanciada con sociedades ms justas e inclusivas, que se pens este desafo. As, el
CLACSO y el IIGG, homenajeaba a un gran Maestro al tiempo que
reconoca a quienes con sus miradas crticas, creativas e innovadoras propulsaron la red del Consejo desde su fundacin. El
Premio Pedro Krotsch de ensayos de estudios sobre la Universidad es un estimulo, hoy ms que nunca, imprescindible, para
revitalizar el anlisis, la actualizacin y la sistematizacin de los
estudios y debates relativos a nuestros sistemas educativos. De
eso da cuenta una vez ms el resultado de esta convocatoria que
hoy presentamos.

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

A la fecha, el Premio Pedro Krotsch cont con tres convocatorias cuyos reconocidos jurados destacaron la excelencia
y calidad de los trabajos evaluados para el campo poltico institucional de la Universidad y la educacin superior en Amrica
Latina. En la edicin 2010, Las polticas de posgrado en Amrica
Latina y el Caribe. Desafos y perspectivas, los jurados Carmen
Garca Guadilla, Hugo Aboites y Helgio Trindade, seleccionaron:
Imgenes de posgrados: entre la academia, el mercado y la integracin regional de Marcela Mollis y Las polticas de posgrado, sus fundamentos conceptuales y la larga batalla contra el
subdesarrollo de Jorge Rafael Nez Jover. En la Edicin 2011,
Polticas y perspectivas sobre la evaluacin universitaria en
Amrica Latina y el Caribe, los jurados, Axel Didriksson, Perla
Aronson, Jorge Landinelli seleccionaron: Quo Vadis? Avaliao e
internacionalizao da Educao Superior na Amrica Latina
de Denise Balarine Cavalheiro Leite, El Estado acreditador: del
caso argentino al MERCOSUR de Facundo Solanas, Avaliao
dos cursos de Geografia no brasil: por uma anlise territorial
e de situao de Vivian Fiori y De la evaluacin a la simulacin
universitaria: construccin del discurso de la evaluacin en la
universidad boliviana de Ral Alberto lvarez Ortega.
Hoy, a vista de la realidad de nuestra regin, y a 5 aos
de su primera edicin, el Premio Pedro Krotsch ha adquirido una
vigencia y un desafo an ms acuciante que entonces. Resulta
imprescindible profundizar y complejizar el anlisis y la reflexin
crtica sobre la educacin superior pblica, sus alcances y limitaciones, sus retos a escala local y regional, sobre todo en aquellos
modelos que siguen gobernados por los patrones neoliberales. La
crisis de la educacin superior, all donde el paradigma neoliberal
no ha sido cuestionado es tanto o ms profunda que al momento
de lanzamiento de esta iniciativa. Desde la dcada de los ochenta,
la educacin superior contina siendo objeto de un proceso de
mercantilizacin creciente acorde a las reglas del mercado local
e internacional. Adems, en la mayora de los pases, an en aquellos de tradiciones de universidad pblica, irrestricta y gratuita,
no se ha logrado discutir fuertemente el financiamiento de la edu-

PRESENTACIN11

cacin superior, y sigue siendo parte del negocio privado fuera


de la planificacin del financiamiento pblico. Las formas de gobierno y su democratizacin en muchas de las universidades de la
regin siguen siendo una deuda a la cual el conocimiento puede y
debe contribuir a superar. Por otra parte, el potencial innovador
y creativo encuentra su aliciente emancipador en aquellos pases
que, lejos de las polticas ortodoxas restrictivas y reduccionistas,
han optado por replicar la educacin pblica. Interrogantes inexcusables que estos proyectos tienen por delante cul es el modelo de Universidad pblica y de sociedad inclusiva que estamos
contribuyendo a crear? qu sectores son los prioritarios para la
educacin superior de estas sociedades ms justas y equitativas?
qu demanda una Universidad pensada para hacer frente a los
retos del siglo XXI?
La lucha que CLACSO y las Universidades pblicas de
Amrica Latina y el Caribe han histricamente llevado adelante
no cesa sino que aumenta y se enriquece con nuevos horizontes
desafiantes de la reflexin crtica y emancipadora. Esto se refleja
en la fuerte disputa sobre la concepcin del conocimiento como
bien pblico, en la pelea regional e internacional sobre las polticas de acceso abierto, y la promocin de un discurso acadmico
y poltico que considere la produccin de conocimientos y sus
realizaciones, como parte del capital social fundamental para la
emancipacin de nuestros pases. Pero adems, como bien propagaba Pedro Krotsch, los nuevos escenarios sociales en los que se
desarrolla la ciencia y la produccin de conocimientos plantean
nuevos retos a la universidad: La universidad en un mundo cada
vez ms interpenetrado desde el punto de vista de la movilidad de
los recursos econmicos pero tambin humanos deber ser cada
vez ms universal dado el carcter trans-institucional de las disciplinas y a la vez mas local como producto del compromiso que
asume con las necesidades de su entorno social y econmico.
As, debemos seguir dando el debate sobre los sentidos de
estas prcticas, que involucran la relacin entre los pases de la
regin, y del sur-sur global, pero tambin requieren de una mirada
crtica sobre los intercambios y circulaciones con los pases del

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

Norte. Solo una reflexin comprometida con lo social podr evitar el riesgo de sufrir lo que se denomin en dcadas anteriores la
fuga de cerebros, ahora actualizada con el trmino circulacin
de cerebros, promovido por las lneas de financiamiento internacional. Estos debates contribuyen a disear modelos educativos
que no slo actualizan la relacin entre la investigacin, la docencia y la extensin, desde un marco de cooperacin regional
y abierto a las comunidades no universitarias, sino que adems
pueden recuperar otras formas de conocimiento que auguran dilogos enriquecedores para el sistema de educacin superior en
general y para las universidades en particular. As, la posibilidad
de pensar y crear instancias que interacten, nutran y refuercen
las potencialidades existentes, contribuyen a fortalecer intercambios de temticas, debates, reflexiones y formas pedaggicas de
calidad, produccin crtica y capacidad de intervencin en el espacio pblico. De ah la relevancia de que el Premio Pedro Krotsch
sea realizado con la red de posgrados de CLACSO. Esto incentiva
la reflexin sobre la temtica, incluyendo el intercambio entre docentes y estudiantes de toda la regin, permitiendo formular proyectos de investigacin conjuntos y de cooperacin, y es muestra
ms que significativa de la gravitacin que la reflexin sobre la
educacin superior comporta en la agenda poltica-acadmica a
escala planetaria.
Habida cuenta de todo lo expresado, el libro que introducimos rene los ensayos seleccionados en la ltima edicin del
Premio Pedro Krotsch bajo el tema: Los desafos de la universidad pblica en Amrica Latina y el Caribe. En esta oportunidad, los reconocidos jurados que intervinieron en la evaluacin y
seleccin de los cuatro premios y las tres menciones especiales
fueron: Alfredo Macedo Gomes, Hebe Vessuri, Imanol Ordorika,
Mara Caldelari y Pedro HenrquezGuajardo.
El ensayo de Adrin Acosta Silva, Daniela Atairo y Antonio Camou, Gobernabilidad y democracia en la universidad
pblica latinoamericana: Argentina y Mxico en perspectiva comparada, recupera sealamientos que hace ms de una dcada seal Pedro Krotsch sobre la universidad pblica y sus lgi-

PRESENTACIN13

cas de gestionar las tensiones y conflictos. Los autores sostienen


que estamos frente a la vigencia plena de un programa inconcluso
tanto como de un desafo a futuro inaugurado con el conflicto que
mantuvo paralizada a la UNAM (Universidad Nacional Autnoma
de Mxico) durante el bienio 1999-2000 y, posteriormente, el agudo enfrentamiento en el rechazo a la candidatura a rector de un
abogado vinculado a la ltima dictadura militar, que se prolong
durante ocho meses del ao 2006 en la Universidad de Buenos
Aires (UBA). Ms recientemente, el petitorio de la Confederacin
de Estudiantes de Chile, presentado en abril de 2011, articulaba
tres tipos de demandas principales: Reforma al sistema de acceso a las universidades que asegure la igualdad de oportunidades;
Aumento del gasto pblico en educacin superior; y Democratizacin del sistema de educacin superior. En el marco de estas
consideraciones, el ensayo parte de una sospecha general: si por
largo tiempo el viejo paradigma reformista de gobernabilidad
universitaria tendi a naturalizarse en las universidades pblicas de la regin desde hace ya varios aos esa cristalizacin material y simblica ha comenzado a ponerse en entredicho. Luego
ofrece un argumento especfico cuya contrastacin emprica todava exploratoria- es puesta a prueba a partir del examen de la
estructura y prcticas de gobierno de una muestra de universidades argentinas (26) y mexicanas (37). El objetivo, ser una base
de discusin para una investigacin sistemtica y comparativa
de ms largo aliento, que abarque un conjunto representativo de
universidades de Amrica Latina y el Caribe, a casi un siglo de la
Reforma Universitaria nacida en Crdoba.
En el ensayo Hacia la universidad pblica: aproximacin a la importancia del movimiento estudiantil chileno
de 2011 en perspectiva latinoamericana de Andrs Donoso
Romo y Ma Dragnic Garca se incursiona en el ltimo ciclo de
movilizaciones de universitarios chilenos en el invierno del 2011.
Los investigadores describen las principales caractersticas del
modelo neoliberal chileno existente desde mediados de los aos
70. En consonancia con la desregulacin de los mercados, la precarizacin del trabajo, la liberalizacin del comercio exterior, el

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

fomento de la inversin extranjera, la reduccin del gasto pblico, la bsqueda del equilibrio fiscal, la autonoma de la poltica
monetaria y la privatizacin de servicios, el sistema educativo fue
privatizado y el movimiento estudiantil fragmentado. En suma, se
siguieron de cerca las orientaciones del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, que debilitaron las atribuciones del
Estado en favor del Mercado. Quienes apoyan el modelo de estabilidad neoliberal sostienen que en educacin se expandi la
cobertura, se mejor la infraestructura, incrementado el tiempo
de permanencia del estudiantado en los establecimientos, aumentado los aos de escolaridad promedio de la poblacin y que ha
crecido exponencialmente el porcentaje de estudiantes en la educacin superior. Cmo se comprende, entonces, el gran apoyo al
movimiento estudiantil del 2011? El principal motivo es la insostenible presin econmica que aquejaba, como todava lo hace,
a los segmentos del estudiantado con menores ingresos econmicos al punto de que no fuera extrao constatar que al final del
periplo escolar muchas personas carezca del ttulo universitario
pero s tengan, en cambio, una cuantiosa deuda. Este fue el detonante, durante del invierno de 2011, que llevar a cientos de miles
de estudiantes chilenos a ganar las calles en reclamo de cambios
profundos en el sistema de educacin dejando al descubierto, similitudes con los debates y problemas acuciantes que enfrentan
otros movimientos estudiantiles de Amrica Latina.
En Educao do Campo, movimentos sociais e a luta
pela democratizao da Educao Superior: os desafios da
universidade pblica no Brasil, Lia Pinheiro Barbosa, muestra la historia reciente de Brasil atravesada por un debate frtil sobre la democratizacin del acceso a la educacin, marco
en el que emergi la lucha por el derecho a la educacin de los
pueblos del campo articulada, entre otros, por el Movimento dos
Trabalhadores y Trabalhadoras Rurais Sem Terra (MST). As naci una propuesta de Educacin del Campo concepto que denuncia una histrica contradiccin sociocultural y poltica entre
campo y ciudad. En este trabajo, Pinheiro Barbosa identifica las
matrices epistmicas de la Educacin de Campo y sus interfa-

PRESENTACIN15

ces en la universidad pblica brasilera, caracteriza los sujetos


educativo-polticos que la articulan en Brasil; muestra las formas
de articulacin entre movimiento social y Estado destacando los
avances lmites y tensiones existentes en el proceso de implementacin de los proyectos educativos financiados por PRONERA para la Universidad.
El ensayo Hacia una universidad latinoamericana
pblica o privada? Transformaciones de los sistemas educativos, redes y movilidad estudiantil intrarregional de Diego Mauricio Higuera Rubio, Robinzon Pieros Lizarazo y Gineth
Andrea lvarez Satizabal, analiza las transformaciones de la universidad en Amrica Latina durante las ltimas dos dcadas con
foco en la consolidacin de una masa acadmica de universitarios que se mueve/traslada por la regin en procura de distintas
ofertas universitarias. Se discute el concepto de movilidad acadmica como indicador positivo de la internacionalizacin educativa, para introducir las dimensiones de competencia individual
por ttulos, la articulacin con los mercados de trabajo y la expulsin estudiantil, tanto como su contrapartida, es decir, la generacin de redes de pensamiento y accin crticas alrededor de la
experiencia acadmica/migratoria misma que ofrece un enorme
potencial a la hora de debatir el rumbo de las universidades en
Amrica Latina, sus formas de integracin y la dimensin de lo
pblico/privado en ese proceso.
La extensin universitaria en la transformacin de
la Universidad Latinoamericana del siglo XXI: disputas y
desafos de Agustn Cano Menoni, aborda los desafos de la universidad pblica en Amrica Latina y el Caribe interrogando a las
prcticas de extensin universitaria respecto de su papel transformador en relacin con su modo de definicin y aplicacin, su
tiempo y espacio, sus principales caractersticas y dificultades.
Qu papel puede jugar la extensin universitaria en la transformacin de la universidad latinoamericana del siglo XXI? puede
ser sindicada como su pregunta y/o preocupacin nodal. En l se
procura trascender el anlisis funcionalista para pensar la extensin como proceso social universitario, esto es, como un modo

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

peculiar de la relacin entre Universidad y Sociedad con implicaciones polticas, pedaggicas, metodolgicas y epistemolgicas.
El trabajo de Axel Didriksson Takayanagui, El futuro
anterior; la universidad como sistema de produccin de
conocimientos, nuevos aprendizajes e innovacin social
intenta aunar el esfuerzo, el conocimiento, el aprendizaje significativo, la ciencia y la tecnologa y la innovacin social para el
desarrollo y construccin de un sistema educativo ms justo y
equitativo en Amrica Latina. El presupuesto de partida es que es
posible que una sociedad cree deliberadamente, esto es, accione
conscientemente en la transformacin de sus Universidades. En
este sentido, el artculo enfatiza en las tareas fundamentales de la
universidad: docencia e investigacin; pero, sobre todo, en torno
a los nuevos conocimientos y aprendizajes, focalizados en perspectiva crtica, poniendo acento en lo que se ha perdido o no se
ha hecho, y que es necesario reconstruir conforme un paradigma
de universidad orientada hacia el bien comn.
Gratamente, confirmamos la mirada crtica y aguda de
nuestros colegas a travs de ensayos que ponen en cuestin y en
debate algunas de las dimensiones fundamentales de la universidad
y del sistema de educacin que ya hemos mencionado al inicio de
esta introduccin, como parte del desafo intelectual que tenemos
an en este campo. Los tres primeros ponen en tensin la gobernabilidad y democratizacin, los movimientos estudiantiles y movimientos sociales en relacin a la lucha por la universidad pblica
y su democratizacin. El cuarto y el quinto aportan a la reflexin
de nuevos elementos como las transformaciones producidas por
la circulacin y movilidad estudiantil interregional y la formacin
tica de los profesionales. Finalmente, los ltimos dos retoman el
debate respecto de la funcin/ misin de la Universidad: refiriendo
a la extensin como prctica transformadora, y al debate sobre la
universidad como sistema de produccin de conocimientos e innovacin tecnolgica y social para el desarrollo y construccin de un
sistema educativo ms justo y equitativo en Amrica Latina.
Estas producciones evidencian una vez ms, la riqueza
de promover la reflexin crtica y creativa sobre nuestra propia

PRESENTACIN17

prctica como acadmicos e intelectuales, y sobre las instituciones que vamos construyendo para que las mismas sean parte ineludible del proceso de transformacin social que bajo la lucha
por la igualdad y la justicia, guan los procesos emancipatorios de
nuestras sociedades.
Carolina Mera
Buenos Aires, Junio 2015

GOBERNABILIDAD Y DEMOCRACIA
EN LA UNIVERSIDAD PBLICA
LATINOAMERICANA: ARGENTINA Y
MXICO EN PERSPECTIVA COMPARADA
Adrin Acosta Silva * | Daniela Atairo **
Antonio Camou ***
porque nadie saba quin era quin ni de parte de quin en aquel palacio de puertas abiertas
dentro de cuyo desorden descomunal era imposible establecer dnde estaba el gobierno.
Gabriel Garca Mrquez, El otoo del patriarca

Hace poco ms de una dcada Pedro Krotsch sealaba que la


universidad pblica estaba sometida a la lgica de gestionar las
tensiones y reducir la multiplicidad de conflictos que sobrecargan
* Adrin Acosta Silva es Profesor-investigador titular en el Instituto de Investigacin en PoliticasPblicas y Gobierno, del CUCEA-Universidad de Guadalajara. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Actualmente, es
coordinador acadmico de la unidad de educacin en el Centro de Estudios
Estratgicos para el Desarrollo de la U. de G. Ha sidoprofesor del Doctorado
en Ciencias Sociales y en el Doctorado en Educacin del CUCSH- U. de G.
** Daniela Atairo es investigadora del Instituto de Investigaciones en
Humanidades y Ciencias Sociales (IdIHCS), Facultad de Humanidades y
Ciencias de la Educacin, Universidad Nacional de La Plata. Profesora del
Departamento de Ciencias de la Educacin de la misma facultad.
*** Antonio Camou es investigador del Instituto de Investigaciones en
Humanidades y Ciencias Sociales (IdIHCS), Facultad de Humanidades y
Ciencias de la Educacin, Universidad Nacional de La Plata, profesor del
Departamento de Sociologa de la misma facultad y docente de postgrado
en la Universidad de San Andrs.

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

el gobierno de la misma. Este estilo de gobierno nos vincula ms


con el pasado que con el futuro. Para construir una nueva universidad debemos recuperar la capacidad de decidir y proyectar
escenarios sin por esto caer en el decisionismo (Krotsch, 2001).
Estas palabras no slo mantienen la vigencia plena de un programa inconcluso, sino que tambin nos confrontan con un desafo de
creciente actualidad: la problemtica del gobierno universitario ha
comenzado a ocupar un lugar estratgico en la agenda de la educacin superior y con ello, en la agenda poltica de nuestra regin.

Los factores que concurren a esta nueva situacin son
mltiples, pero al menos es preciso sealar dos rdenes de cuestiones que se han venido gestando aunque con diferentes temporalidades en distintos casos nacionales desde los aos noventa.

En primer lugar, el cambio de escenario est ligado a un
conjunto de transformaciones estructurales producidas tanto al
interior del mbito universitario como en su relacin con el Estado y sus polticas, las pretensiones colonizadoras de los mercados (locales o globales), y las diversas demandas de los actores
de la sociedad civil. En este marco, la masificacin de la matrcula, la expansin y diferenciacin de la oferta institucional (donde se destaca, por caso, la creacin de nuevas universidades), o
las reformas en los esquemas de financiamiento, acompaaron
un extendido discurso sobre la necesidad de modificar la orientacin y el funcionamiento de las instituciones universitarias latinoamericanas. Mediante diversos programas e instrumentos, los
gobiernos nacionales implementaron acciones dirigidas a evaluar
la calidad, mejorar la eficiencia en la asignacin de recursos, promover la rendicin de cuentas, o impulsar la competitividad y la
internacionalizacin de la educacin superior. As, se han venido
consolidando las polticas de evaluacin y de financiamiento diferencial y condicionado, como dispositivos estratgicos para estimular cambios en las universidades pblicas (docencia de grado
y postgrado, investigacin, extensin, etc.). Estas iniciativas han
dado lugar a nuevas configuraciones universitarias en la medida
en que los actores y las instituciones educativas lejos de aceptar
pasivamente los nuevos mecanismos de regulacin han desarro-

ADRIN ACOSTA SILVA | DANIELA ATAIRO | ANTONIO CAMOU

21

llado un amplio juego de estrategias de adopcin, adaptacin o


resistencia a las nuevas tendencias.

Una slida y profusa produccin acadmica ha venido
dando cuenta crticamente de estas mutaciones, que han afectado especialmente la autonoma de las instituciones de educacin
superior. Pero se ha prestado menor atencin al hecho de que
buena parte de estos cambios al incidir en las relaciones de poder en el mbito universitario han impactado fuertemente sobre
los patrones tradicionales de gobierno, gestin y administracin
de las universidades pblicas.

En segundo trmino, es posible tambin constatar otras
fuerzas de cambio que se han movilizado mediante diferentes repertorios de lucha para poner en cuestin los vnculos de gobernabilidad
que ligan a los estados nacionales con los sistemas universitarios, as
como los propios lazos de representacin democrtica al interior de
las instituciones de educacin superior. Esta tendencia se ha expresado en la emergencia de vehementes y nuevos reclamos provenientes
de diversos actores del propio campo universitario, con particular
referencia al segmento estudiantil, que en algunos casos han desbordado largamente los canales institucionalizados de procesamiento de
conflictos. Unos pocos ejemplos servirn de botn de muestra.

Tal vez como precursor signo de poca, el trnsito hacia
el nuevo siglo se inaugur con el conflicto que mantuvo paralizada a la UNAM (Universidad Nacional Autnoma de Mxico) durante el bienio 1999-2000. Si bien la protesta se inici el 20 de abril
de 1999 contra la modificacin del Reglamento General de Pagos,
pronto el movimiento se intensific en su lucha y se ramific en
sus reclamos. De tal suerte que el Pliego Petitorio del Consejo
General de Huelga, rubricado el 10 de diciembre del mismo ao,
inclua en su punto 3 la conformacin de un Congreso democrtico y resolutivo en el que toda la comunidad discuta y decida
sobre los problemas que enfrenta nuestra universidad y cuyas
decisiones tengan carcter de mandato para toda la comunidad
universitaria y sean acatadas por las autoridades.

Algn tiempo despus, en la Universidad de Buenos Aires
(UBA) se desat un agudo enfrentamiento, centrado inicialmente

22

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

en el rechazo a la candidatura a rector de un abogado vinculado


a la ltima dictadura militar, que se prolong durante ocho meses
del ao 2006. El proceso termin por instalar en la agenda universitaria el reclamo por una (mayor) democratizacin de las
instituciones acadmicas. Esta demanda en el marco de cuestionamientos ms amplios a la Ley de Educacin Superior vigente
desde el gobierno de Carlos S. Menem (1995) se expandi luego a otras universidades argentinas, donde se produjeron fuertes
choques en torno a las elecciones de autoridades. Cabe destacar
el caso de la Universidad del Comahue, tambin en el 2006, o los
bloqueos a las elecciones de autoridades en la Universidad Nacional de La Plata (UNLP) o en la Universidad Nacional de Rosario (UNR), al ao siguiente. Algunas de estas confrontaciones derivaron en modificaciones estatutarias que incorporaron cambios
significativos en materia de gobierno universitario.

Ms recientemente, el conflicto que tuvo en vilo a la universidad chilena volvi a poner en el tapete la problemtica de la
democracia en la universidad. As, el petitorio de la Confederacin
de Estudiantes de Chile, presentado en abril de 2011, articulaba
tres tipos de demandas principales: Reforma al sistema de acceso a las universidades que asegure la igualdad de oportunidades;
Aumento del gasto pblico en educacin superior; y Democratizacin del sistema de educacin superior. En este ltimo punto se haca referencia a la derogacin de diferentes normas que
prohben la participacin de estudiantes y funcionarios en rganos administrativos de las instituciones de Educacin Superior,
as como tambin se exiga la participacin triestamental (sic)
en todas las instituciones de educacin superior, asegurando las
libertades de expresin, ctedra y asociacin de estudiantes, docentes y trabajadores en todas las instituciones educacionales.

En el marco de estas consideraciones, el presente ensayo
ofrece una interpretacin de los cambios y desafos que enfrenta el
gobierno democrtico de las universidades pblicas en la regin.
Parte de una sospecha general y ofrece un argumento especfico
cuya contrastacin emprica todava exploratoria es puesta a
prueba a partir del examen de la estructura y prcticas de gobierno

ADRIN ACOSTA SILVA | DANIELA ATAIRO | ANTONIO CAMOU

23

de una muestra de universidades argentinas (26) y mexicanas (37).


El trabajo busca ser una base de discusin para una investigacin
sistemtica y comparativa de ms largo aliento, que abarque un conjunto representativo de universidades de Amrica Latina y el Caribe, a casi un siglo de la Reforma Universitaria nacida en Crdoba.

La sospecha general se deja escribir del siguiente modo: si
por largo tiempo el viejo paradigma reformista de gobernabilidad
universitaria tendi a naturalizarse en las universidades pblicas de
la regin (en algunos pases establecido durante dcadas, en otros restaurado en los primeros aos de las recuperadas democracias), desde
hace ya varios aos esa cristalizacin material y simblica ha comenzado a ponerse en entredicho. Tanto por efecto de transformaciones
estructurales al interior de nuestra configuracin universitaria, como
por reclamos emergentes de actores del propio campo de la educacin superior, este paradigma ha comenzado a mutar de manera incipiente desde los aos noventa. Si bien no ha dejado de ser reformista
en cuanto a su adscripcin a una dilatada y plural tradicin simblica,
est experimentado significativos cambios en sus principios organizativos e incluso en sus fundamentos de legitimacin.

El argumento especfico se refiere a la dinmica propiamente poltica que a nuestro juicio est animando este conjunto
de mutaciones. De acuerdo con dicha dinmica, en los ltimos aos
se constituy un campo de tensiones en torno a cuatro orientaciones de cambio en los gobiernos universitarios en Amrica Latina,
articuladas sobre dos ejes estratgicos. El cruce de estas coordenadas nos ofrece una serie de pautas para pensar figuras universitarias
emergentes cuyos rasgos peculiares ser preciso estudiar con ms
detalle. Sobre un eje referido a la mayor o menor concentracin del
poder, la tensin se da entre posiciones que fortalecen la centralizacin ejecutiva frente a otras que pugnan por la profundizacin
de la democratizacin colegiada. Sobre el eje constituido en torno
al ejercicio del poder, se contraponen una tendencia que privilegia
la personalizacin poltica (preeminencia de actores que agregan
demandas, procesan conflictos y ejercen su autoridad en el marco de lmites institucionales difusos y espacios paralelos donde se
toman decisiones clave por fuera de los rganos formales), frente

24

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

a las tendencias a la tecno-burocratizacin modernizadora (consolidacin de una capa de expertos vinculados a la estandarizacin
de procesos de evaluacin, gestin de recursos, elaboracin de proyectos, vinculacin con empresas, etc.). Para explorar el primer eje
prestamos especial atencin a la conformacin del demos universitario y a las frmulas de integracin de los cuerpos colegiados; para
indagar el segundo analizamos principalmente los cambios en el rol
de los rectores que deben desarrollar habilidades combinadas de
prncipes, burcratas, acadmicos o gerentes.

El trabajo est organizado en cuatro partes. En la primera
ofrecemos un breve recorrido por los problemas del gobierno de
las instituciones universitarias a partir de la bibliografa producida
en los ltimos aos. En la seccin inicial examinamos algunos de
los aportes acadmicos ms importantes elaborados en los pases
centrales, mientras que en la segunda ofrecemos un acercamiento inicial al debate acadmico de los casos seleccionados. Como
resultado de esta exploracin extraemos mnimas definiciones sobre las lentes conceptuales utilizadas en el anlisis. En la segunda
parte exploramos los cambios estatutarios en 26 universidades
pblicas argentinas, tomando como ejes principales de indagacin
algunas cuestiones particularmente controversiales: los procesos
de eleccin de rector/a, la composicin proporcional del demos
universitario y las funciones de las autoridades unipersonales y de
los rganos colegiados. En la tercera seccin buscamos comprender las lgicas que gobiernan la organizacin y el desarrollo institucional de las universidades mexicanas. Se examinan de manera
general el universo de 37 universidades pblicas que configuran el
subsistema universitario pblico mexicano. A partir de una descripcin y anlisis de sus estructuras de gobierno, la composicin
de sus rganos colegiados y unipersonales, sus procedimientos de
eleccin, las leyes orgnicas que determinan el funcionamiento
del gobierno de esas organizaciones complejas, se discuten algunas relaciones, determinaciones e incertidumbres que rodean el
acceso al poder y el ejercicio del poder en las universidades pblicas mexicanas. Finalmente, el ensayo ofrece algunas conclusiones
tentativas a modo de punto de partida para nuevas indagaciones.

ADRIN ACOSTA SILVA | DANIELA ATAIRO | ANTONIO CAMOU

25


Una ltima aclaracin: Que en este acercamiento inicial
hagamos cierto hincapi en las frmulas institucionales del gobierno universitario en razn de sus ventajas metodolgicas para la
comparacin no constituye un prejuicio formalista. Lejos de ello
creemos siguiendo las reflexiones de Pedro Krotsch en medio de
la turbulenta crisis de la UBA que el problema de la universidad
que queremos no depende tanto del Estatuto cuanto de los actores
que le dan vida, se trata de qu representan los representantes y a
quines representan, en trminos de intereses y construccin de
lgicas de poder, y de Facultades y disciplinas hegemnicas, al
decir del viejo Kant y tambin de Bourdieu (2006:6).

A fin de cuentas, se trata de indagar quin es quin y de
parte de quin gobierna en un palacio de puertas cerradas donde
ha comenzado a cristalizar un nuevo orden; un orden que para conocerlo en detalle es necesario empezar por ponerlo en cuestin.

PRIMERA PARTE
ESCENARIOS DE UN PARADIGMA
EN TRANSICIN
Pero Quin tena razn? Quin tiene razn?
Quin se equivoc? pregunt desorientado
Guillermo se qued un momento callado, mientras levantaba hacia la luz la lente que estaba
tallando. Despus la baj hacia la mesa y me
mostr, a travs de dicha lente, un instrumento
que haba en ella: Mira me dijo . Qu ves?
Veo el instrumento, un poco ms grande.
Pues bien, eso es lo mximo que se puede hacer: mirar mejor.
Dilogo entre Adso de Melk y Fray Guillermo de Baskerville.
Umberto Eco, El Nombre de la Rosa, Tercer Da, Nona.

26

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

Los cambios que afectan al gobierno universitario no se limitan


al mbito regional, sino que forman parte de una serie de transformaciones a escala global que estn redefiniendo el lugar de
las instituciones de educacin superior en la matriz de relaciones
entre Estado, mercado y sociedad civil.

Cartografiar exhaustivamente los trabajos acadmicos dedicados al gobierno universitario excede largamente las pretensiones de estas pginas, pero al menos es posible ofrecer un recorrido
general por la bibliografa producida en los ltimos aos. En la primera seccin examinamos algunos de los aportes acadmicos ms
importantes publicados en los pases centrales (con especial referencia a los casos de Francia, USA y Gran Bretaa), mientras que
en la segunda hacemos lo propio con el debate latinoamericano
sobre los pases seleccionados. En este somero escrutinio no nos
hemos detenido a considerar los rasgos estructurales de las distintas variantes, regionales o nacionales, de los sistemas de educacin
superior; ms bien, hemos preferido concentrarnos en los debates
sobre el sentido poltico del gobierno universitario desde la ptica
de la investigacin producida a lo largo de la ltima dcada (Atairo
& Camou, 2011). En base a la lectura crtica de estos aportes, esbozamos en la tercera seccin una red de conceptos bsicos que
nos sirven de hilo conductor para el anlisis de las experiencias
reciente de Argentina y Mxico.
EL DEBATE SOBRE EL GOBIERNO UNIVERSITARIO EN
LOS PASES CENTRALES
Las reglas de juego que caracterizaban al gobierno de las universidades de los pases centrales estn siendo reescritas. La
implementacin de polticas con similares orientaciones en
cada sistema nacional ha generado cambios en el gobierno de
las universidades al modificar la distribucin de poder. En buena medida, esta dinmica pone en entredicho ciertas premisas
fundamentales de los trabajos ahora clsicos de Baldridge
(1971 y 1977) o Burton Clark (1983) en torno a los alcances de
los anlisis internalista de las organizaciones de educacin
superior. As, en los ltimos aos, es comn leer en la litera-

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tura internacional sobre la universidad que las instituciones


responden a cambios externos y que sus respuestas han reorganizado las estructuras y relaciones de autoridad y poder.
De este modo, los modelos tradicionales construidos por Clark
en la dcada del 80 el europeo continental, el britnico y el
norteamericano estn en movimiento configurando nuevos
balances de poder.

En este sentido, volver a las universidades autnomas
se ha convertido en un slogan en todos los pases de Europa
(Musselin, 2010), bajo el supuesto de que la autonoma institucional no slo es una aspiracin que garantiza la libre circulacin
de ideas y conocimientos, sino que constituye una condicin necesaria para el cambio exitoso en un nuevo contexto socioeconmico, ms dinmico, complejo e incierto. Askling & Henkel
(2000) sostienen que el incremento de autonoma ejercido por
las instituciones y el fortalecimiento del liderazgo institucional,
como elemento clave de los procesos de reforma, trasciende la
influencia de las ideas del New Public Management (NPM), como
en Inglaterra y Noruega, o las del gobierno auto-regulado y la
percepcin de una organizacin que aprende, como en Suecia;
lo cierto es que las tendencias de incremento de la autonoma y
del fortalecimiento del liderazgo personalizado han afectado al
gobierno institucional y organizacional de las universidades, y
han alterado significativamente la relacin previa que las universidades tenan con el Estado.

Estos anlisis son coincidentes con los elaborados por
Musselin y Mignot-Grard (2002), quienes sostienen que en Francia el fortalecimiento del liderazgo universitario es ms el producto del desarrollo de los planes estratgicos1 y el incremento

1 De acuerdo con esta exigencia, cada universidad debe preparar un plan


estratgico donde describe sus prioridades y principales objetivos para los
prximos 4 aos. Un punto de inters es que el plan no debe ser concebido
como una yuxtaposicin de los proyectos de las facultades sino que debe
reflejar un proceso de reflexin comn, a fin de superar la tradicional fragmentacin de las facultades.

28

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

de la capacidad de autogobierno de la universidad, antes que el


resultado de la implementacin del NPM como en otras experiencias europeas. En este sentido, en los distintos pases se han tomado medidas que consisten en transferir a los establecimientos
competencias que estaban antes en manos de otros actores del
gobierno del Sistema de Educacin Superior (SES), ya sea en las
autoridades estatales, como en el caso de Francia, o en los rganos intermedios, como los comits de fondos en el Reino Unido.
En gran parte, las reformas estn orientadas por el imperativo
de hacer ms con menos, es decir, incrementar el nmero de
graduados de calidad en el marco de presupuestos restrictivos;
de all que el modelo estadounidense tiende a prevalecer como la
solucin, al mismo tiempo que los rasgos de este modelo se profundizan an ms en su pas de origen (Sporn, 2007).

De este modo, las universidades estn experimentando
presiones para adoptar una fuerte orientacin de gestin centrada en la bsqueda de recursos externos, a la vez que cobra
impulso la redistribucin de tareas acadmicas y administrativas
entre los distintos niveles y sectores de la organizacin (MignotGrard, 2003). Estos procesos tienen como consecuencia el fortalecimiento de las autoridades universitarias, especialmente los
presidentes de universidad en el caso francs, los decanos en el
caso de Estados Unidos y los vicecancilleres en el caso de Gran
Bretaa. Esta propensin a reforzar la jerarqua interna en las
universidades, tanto en el nivel del establecimiento como de las
unidades organizacionales menores, tiende a su vez a debilitar las
instancias deliberativas y de los modos de decisin colegiados,
donde tienen preponderancia histrica las categoras de actores
universitarios de raz acadmica, que configuran nuevas relaciones con los otros actores del gobierno del sistema.

Finalmente, cabe anotar un aspecto hasta cierto punto paradjico de estos procesos de cambio acontecidos en los ltimos
aos. Las transformaciones operadas en el nivel de las relaciones
de poder al interior de los establecimientos, en particular el fortalecimiento de los ejecutivos unipersonales (Musselin and MignotGrard, 2002; El-Kawas, 2002), o en el marco del sistema de educa-

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cin superior (Musselin, 2010), se han producido sin que mediaran


necesariamente nuevos cambios en la estructura normativa del
gobierno de las instituciones universitarias o en el encuadre legal
que regula el conjunto del sistema. Ms bien, se trata de mutaciones que sin alterar la estructura formal de gobierno, heredada
de los aos 70 u 80, se han ido produciendo en las dinmicas de
funcionamiento de las estructuras, procesos y estrategias de los
actores, y que han modificado sensiblemente los modelos de gobernanza tal como los conocamos hace un par de dcadas atrs.
CAMBIOS RADICALES SIN GRANDES REFORMAS? EL
CASO DE LAS UNIVERSIDADES FRANCESAS
Desde la puesta en vigencia de la Ley Faure de 1968, que aboli
las viejas facultades y cre universidades multidisciplinarias, y
de la Ley Savary de 1984, que modific la estructura de gobierno,
se vienen produciendo cambios que han transformado el antiguo
modelo de confederacin de facultades, que caracterizaba a la
universidad francesa, por una concepcin ms colectiva de universidad; a punto tal que algunos investigadores han calificado a
dicho proceso como el del efectivo surgimiento de la universidad francesa (Musselin, 2001).

Tradicionalmente, en el gobierno de las universidades
europeas la autoridad se distribua entre el polo de la oligarqua
acadmica y el de la burocracia estatal, mientras que en el nivel
intermedio no se configuraba una fuerza autnoma (Clark, 1983).
En trminos generales, la universidad francesa es dirigida por
un presidente y las facultades por decanos, y aunque ambos son
acadmicos elegidos por los miembros de los cuerpos colegiados
del nivel organizacional correspondiente, las posiciones de poder
han sido muy diferentes dado el lugar preponderante de las facultades en la tradicin francesa. Frente al poder de los decanos,
el rol del presidente se defina como un primus inter pares que
mediaba en los conflictos internos y representaba los intereses de
la universidad en el exterior.

Sin embargo, los ltimos aos han sido testigos de un cambio profundo; en la actualidad, los presidentes se ven a s mismos

30

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

definiendo prioridades institucionales al ejercer un rol ms intervencionista en base a un proceso de profesionalizacin de la funcin de
liderazgo (Musselin & Mignot-Grard, 2002) y a una creciente concentracin de recursos. As, el fortalecimiento de la gestin universitaria
ha convertido al presidente de la universidad en el principal interlocutor del ministerio para los asuntos concernientes a su institucin,
lo cual genera tensiones al interior del gobierno por la resistencia de
otros actores a perder sus tradicionales posiciones de poder (Musselin & Mignot-Grard, 2002). A diferencia de otras universidades europeas, la emergencia de un liderazgo fuerte en los rectorados de las
universidades francesas no ha conducido a un debilitamiento automtico del poder de los decanos, sino que ha planteado un escenario
ms complejo de tensiones, cooperacin y conflicto en las relaciones
en el plano de los poderes ejecutivos (Mignot-Grard, 2003).

Por su parte, la dinmica generada en los espacios colegiados es hoy menos conflictiva que en la dcada del 80 cuando
los espacios de gobierno se democratizaron con la participacin
de nuevos miembros como los estudiantes, los profesores asistentes y el staff administrativo, pero son nuevas las relaciones
que se establecen entre estos cuerpos y las autoridades ejecutivas. En la actualidad, los rganos colegiados de representacin
mltiple (consejos consultivos de investigacin, enseanza, administracin) han ganado nueva dinmica y se han convertido en
actores importantes en los procesos de toma de decisiones. Claro
que esto no supone, como sostienen Musselin & Mignot-Grard
(2002), un funcionamiento autnomo: el presidente tiene influencia tanto en los criterios usados para la estructuracin de la agenda de los consejos como en el proceso decisorio, en la medida en
que estos cuerpos son conducidos por algn miembro del equipo
de gestin presidencial. En cambio, los cuerpos colegiados de
raigambre ms tradicional, como el Senado, donde se renen los
profesores-investigadores de mayor trayectoria de la universidad,
muestran mayores lneas de tensin con las iniciativas que bajan del vrtice de la nueva pirmide ejecutiva, y es relativamente
comn que dichas polticas sean rechazadas o aprobadas despus de largas deliberaciones por escaso margen.

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En trminos generales, las principales tendencias de
cambio que experimenta el gobierno de las universidades francesas, en el marco de una configuracin universitaria que otorga
mayor autonoma a cambio de mayores exigencias en la gestin
de sus propios recursos, podran resumirse en dos puntos principales. En primer lugar, dentro de un escenario de fortalecimiento
general de las autoridades ejecutivas frente a los cuerpos colegiados, se destaca el fortalecimiento relativo de la autoridad ejecutiva del nivel universitario por sobre el peso de los decanatos de
cada facultad. En segundo trmino, la nueva relacin de primaca
ejecutiva no ha tenido un carcter uniforme, sino que ha mostrado una pauta diferencial. As, especialmente en los procesos de
decisiones que involucran la distribucin de recursos, los consejos universitarios de representacin mltiple parecen trabajar
como cuerpos que controlan, limitando las posibilidades de accin del equipo presidencial, pero al mismo tiempo, en la medida
en que se toman decisiones, juegan un rol central como soporte
de las autoridades mximas al otorgar legitimidad a sus propuestas sobre la base de cambiantes esquemas de alianzas entre el
equipo presidencial y el cuerpo consultivo. En este caso, y contrariamente a lo que sucede en las universidades de Inglaterra o
de los Pases Bajos, el fortalecimiento del equipo ejecutivo en las
universidades francesas no fue de la mano con el debilitamiento
del estos cuerpos deliberativos (Mignot-Grard, 2003). Pero una
realidad diferente se da en los cuerpos acadmicos ms tradicionales, donde la prdida de su antigua posicin ha corrido en paralelo con el fortalecimiento relativo de otros actores estratgicos
que participan en el gobierno universitario.
PROFUNDIZANDO UNA TRADICIN. EL CASO DE LAS
UNIVERSIDADES DE ESTADOS UNIDOS
La autoridad en el gobierno de las universidades norteamericanas
se concentr tradicionalmente en la forma de patronatos y en el
mbito de la burocracia administrativa, con menor injerencia de
la oligarqua acadmica y con muy escasa influencia del poder
gubernamental (Clark, 1983: 188). En este sentido, la estructura

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

interna del gobierno de las universidades, que ha permanecido


igual por dcadas, constituye un esquema jerrquico compuesto
por las Juntas de Gobierno o Directiva con una fuerte presencia
de miembros externos que representan el inters general y el
presidente como jefe ejecutivo con autoridad para tomar decisiones en todos los aspectos de la universidad. El presidente tiene
una importante demanda externa al representar a la universidad
ante la sociedad y concentrar su esfuerzo en promover nuevos
proyectos as como tambin en asegurar su financiamiento. La estructura ejecutiva se completa con un conjunto de vicepresidentes especializados a cargo de funciones como las finanzas, la administracin, los asuntos acadmicos y los asuntos estudiantiles.

Ahora bien, segn observaciones ms recientes, las presiones de un contexto poltico, econmico e institucional ms
complejo han ido induciendo a que el rol externo del presidente
se est convirtiendo en el dominante. Al mismo tiempo, los decanos han comenzado a asumir amplias responsabilidades administrativas, por lo que su papel est mudando desde la gestin
rutinaria de cuestiones acadmicas a la toma de decisiones sobre
un amplio espectro de asuntos: planificacin, presupuesto, contratos. En este sentido, los cambios en la distribucin de la autoridad supusieron cuotas de mayor poder para los decanos en la
medida en que, dado el rol ms activo en la bsqueda de recursos,
han ganado mayor responsabilidad y autonoma respecto de las
altas autoridades universitarias. Por otro lado, ellos tambin han
obtenido poder procedente de las filas de los acadmicos, en la
medida en que los departamentos locus por excelencia de las decisiones sobre currcula, ttulos, contratos y promocin del personal acadmico en el modelo tradicional han ido perdiendo buena
parte de su antigua influencia. En este sentido, estos cambios han
contribuido a inducir mayores cuotas de autoridad en las oficinas
de los decanos (El-Kawas, 2002).

Por otro lado, los cuerpos colegiados donde participan
tradicionalmente los acadmicos, como el Senado, arrastran una
historia de frustraciones basada en el alto grado de ineficiencia
en su funcionamiento. Sin embargo, para autores como El-Kawas

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(2002), el rol de los acadmicos se vio fortalecido cuando comenzaron a participar en los Consejos de Planificacin o Comits
de Planes Estratgicos que algunas universidades han establecido como estructuras paralelas a las tradicionales. Sin embargo,
dicha participacin es limitada tanto en trminos cuantitativos
como cualitativamente, porque los miembros no son elegidos por
su propio claustro sino apoyados por la administracin central.

Finalmente, la tendencia histrica de una administracin
central fuerte en cada institucin ha cobrado en los ltimos aos
un nuevo impulso. Tanto si se la observa desde el punto de vista
de su peso cuantitativo su estructura a menudo duplica la de los
acadmicos (Sporn, 2007), como si se la analiza desde una perspectiva ms cualitativa: la diferenciacin funcional del espacio
del ejecutivo lleva a que cada vez ms reas especficas pasen por
su control, desde las tareas de fomento y recaudacin de fondos
a nuevas labores de planificacin, pasando por cuestiones relativas a los asuntos externos, la educacin continua y a distancia, y
otras (El-Kawas, 2002).
EL NUEVO IMPULSO GERENCIALISTA FRENTE A LA
TRADICIN ACADMICA: EL CASO DE LAS UNIVERSIDADES INGLESAS
El modelo britnico tradicional ha combinado una significativa
autoridad de los acadmicos y sus cuerpos colegiados con una
menor influencia de los patronatos y administradores, as como
tambin un bajo grado de injerencia gubernamental en los procesos de toma de decisiones. Incluso la creacin del Comit de
Subvenciones Nacionales (University Grants Committee), encargado de la distribucin de los fondos estatales, no alter esa
ecuacin, en la medida en que ese cuerpo estaba conformado
por profesores y por funcionarios universitarios (Clark, 1983).
En esta configuracin, los dos cuerpos que han ocupado una
posicin central son el Senado, integrado por profesores que
deciden sobre asuntos acadmicos, y el Consejo Universitario,
con mayora de representantes legos, que tiene a su cargo la
administracin de la institucin. Al frente de la institucin se en-

34

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

cuentra el vicecanciller (presidente o rector de la universidad),


quien tradicionalmente es elegido por un comit conformado
por dichos cuerpos.

Como resultado de las necesidades institucionales frente a
un nuevo contexto, que obliga a enfrentar mayores y diversificadas
demandas con escasos recursos, la introduccin de estrategias de
gestin managerialistas ligada a una visin institucional donde
empiezan a predominar los valores empresariales antes que los
culturales ha modificado la estructura tradicional de gobierno, al
desplazar el poder desde los acadmicos y sus departamentos hacia el nivel central de la institucin. En este derrotero, el Reporte
Jarrat de 1985 marc un punto de inflexin, al promover una nueva
estructura de gestin de jefes ejecutivos en lugar del rol anterior al
estilo de un primus inter pares apoyados en el respaldo y el control de los departamentos acadmicos (Kogan & Hanney, 2000).

Como lo han hecho notar diversos observadores, encontramos ahora ejecutivos ms fuertes, a la par que se evidencia un
debilitamiento de los rganos colegiados. La nueva relacin entre
el ejecutivo y los espacios colegiados puede ilustrarse de la siguiente manera: de un vicecanciller que iba al Senado, escuchaba
las diferentes visiones sobre un tema en cuestin y al final de la
discusin promova el consenso, se ha pasado a un vicecanciller
que desde el principio tiene en claro cul es la mejor decisin a
tomar (Kogan & Hanney, 2000). As, el vicecanciller es ahora el
portavoz de su institucin frente al Estado, y tambin es agente
clave en nuevas y variadas reas de gestin, que se suman a sus
anteriores funciones como negociador interno entre diferentes
actores de la institucin (Askling & Henkel, 2000). No es de extraar, entonces, que en los ltimos aos, quienes fueron nombrados
para ocupar esos puestos debieron mostrar un renovado perfil
profesional (Kogan and Hanney, 2000).

Por su parte, este nuevo paradigma de gobernabilidad
trajo un incremento y fuerte trabajo administrativo en todos los
niveles de la institucin. Los requerimientos para producir los
planes estratgicos de la institucin han expandido y vuelto ms
complejas las responsabilidades y las tareas administrativas. Asi-

ADRIN ACOSTA SILVA | DANIELA ATAIRO | ANTONIO CAMOU

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mismo, estos cambios han generado un nuevo balance de poder


entre acadmicos y administradores: mientras los primeros se
han desplazado hacia un nuevo esquema de gerenciamiento, los
segundos han incrementado su participacin en la formulacin
y no slo en la implementacin de decisiones y polticas institucionales. En este sentido, es que los estudiosos de este fenmeno ofrecen una radiografa matizada de este proceso en marcha: ms all de las evidencias de concentracin en la pirmide
de decisin de las instituciones, y del mayor peso de los administradores, los acadmicos britnicos no han perdido totalmente
su influencia a manos de la burocracia universitaria (Askling &
Henkel, 2000; Kogan & Hanney, 2000).
UN ACERCAMIENTO A LOS CASOS LATINOAMERICANOS
Al desplazarnos de los pases centrales a los casos de la periferia
latinoamericana es evidente que el cambio de geografa involucra
profundas diferencias de temporalidades, de entornos socioeconmicos y polticos, de tradiciones culturales, de matrices institucionales, de experiencias histricas y de proyectos. Resumir los
mltiples rostros de esta diversidad, tanto en la relacin que va de
la periferia al centro, como la que se da al interior de las realidades de la educacin superior en Amrica Latina, excedera largamente las mdicas intenciones de este ensayo. Por tanto, bastar
decir a guisa de introduccin que es necesario atender a dos elementales coordenadas de anlisis a efectos de contextualizar la
problemtica del gobierno en las universidades de nuestra regin.

El primer eje se refiere a la trayectoria histrica de la
configuracin universitaria latinoamericana, fuertemente moldeada por las tradiciones simblicas y organizacionales del movimiento de la Reforma Universitaria del 18. Ms all de las diversidades nacionales, de las experiencias histricas dismiles,
de los quiebres institucionales y de los ciclos al alza o a la baja
en la fortaleza relativa de esa tradicin, es necesario prestar especial atencin a los moldes poltico-institucionales especficos
que han intentado conjugar los principios de autonoma y cogobierno universitario.

36

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA


La segunda coordenada se ubica en cambio en un plano
histrico y estructural ms cercano en el tiempo, pero ms amplio
en su pretensin de integrar el entorno macro al anlisis de la
dinmica universitaria. De acuerdo con este segundo eje, la problemtica especfica del gobierno de las instituciones de educacin
superior ha de ser leda en el marco de una doble transicin, tanto socioeconmica como poltico-institucional, por la que han atravesado los pases latinoamericanos en el ltimo cuarto de siglo.
En lo que se refiere a la transicin socioeconmica, los programas
de ajuste y reestructuracin aplicados, con particular nfasis a lo
largo de las dcadas de los aos 80 y 90, han reemplazado al viejo
modelo de desarrollo de posguerra por un esquema basado en la
sistemtica liberalizacin del mercado y la creciente privatizacin
y transnacionalizacin de las economas. En este proceso, a su vez,
se ha venido redefiniendo el papel del Estado como regulador de
la esfera econmica y en su relacin con actores sociales estratgicos. Por su parte, los procesos de democratizacin han significado
un notable cambio en el patrn legitimador de normas escritas y
no escritas que regulan el acceso, distribucin y ejercicio del poder poltico tanto en la escala macro social como en diferentes instancias de la sociedad. Seguramente, a medio camino entre estas
grandes transformaciones histricas, es donde convendra ubicar
el cambiante lugar que ha venido ocupando la universidad en esta
renovada trama de relaciones entre Estado, el mercado y sociedad
civil en Amrica Latina.

Encuadrados, pues, en estas consideraciones, podemos
puntualizar algunos rasgos muy generales que tipifican la experiencia poltico-institucional del gobierno universitario en Amrica Latina. En principio, a diferencia de los directivos de las
universidades norteamericanas o europeas, que juegan un papel
principalmente gerencial en la vida institucional, en buena parte
de nuestra regin los rectores y en menor medida los decanos
son figuras de carcter predominantemente poltico, que obedecen a la necesidad de mantener ciertos equilibrios internos y
externos. As, la designacin o eleccin de la mxima figura de
autoridad universitaria es siempre un complicado juego de rela-

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ciones de poder, reguladas por normas explcitas y por reglas no


escritas, que suele involucrar a actores universitarios y no universitarios (partidos polticos, autoridades estatales, organizaciones
gremiales, colegios profesionales).

Por otra parte, sobre un trasfondo de normas y prcticas de antigua data, las estructuras de gestin y las formas de
gobierno han estado cambiando bajo el juego de nuevas polticas
universitarias que introdujeron, entre otras innovaciones, la evaluacin y el financiamiento selectivo (Kent, 1999; Ibarra Colado
& Rondero, 2001; Acosta Silva, 2010). Como ha sealado Rollin
Kent (1999), los universitarios han recibido seales claras de que
no habra aumentos significativos en los subsidios ordinarios y,
por lo tanto, que el crecimiento del presupuesto dependera de estrategias innovadoras que emprendiera cada institucin. En este
sentido, la ampliacin y diversificacin de fuentes de financiamiento, centradas en la multiplicidad de programas especiales,
han requerido elevar la capacidad de gestin y de respuesta de las
universidades para acceder a esos recursos (Porter, 2004).

Finalmente, es posible observar de manera anloga a
lo que se ha constatado en el caso de los estudios provenientes
de los pases centrales una pauta recurrente en numerosas y
diversas experiencias universitarias, en el sentido de un fortalecimiento paulatino de las estructuras de gestin directiva de las
instituciones de educacin superior en Amrica Latina. Sin embargo, este patrn, a diferencia de las experiencias europeas o
norteamericanas, no ha sido en la mayora de los casos el resultado de proyectos y diseos de reorganizacin inspirados por
teoras gerenciales, que priorizan la eficiencia y la productividad,
o fruto de planificaciones estratgicas participativas de la comunidad universitaria. Ms bien, lo que diferentes investigadores
han destacado es que los cambios en las estructuras y dinmicas
del gobierno universitario mucho han tenido que ver con la interaccin inestable y conflictiva entre el funcionamiento de cada
institucin y las presiones externas generadas por las polticas
pblicas dirigidas al sector universitario, lo que dio lugar a una
serie diferenciada de casos en los que se yuxtaponen diversos

38

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

procesos de adopcin, innovacin y resistencia (De Vries e Ibarra


Colado, 2004; Krotsch et al., 2007; Acosta Silva, 2010).
REFORMANDO LA HERENCIA REFORMISTA? APROXIMACIONES AL CASO ARGENTINO
Con un derrotero nacional signado por los reiterados quiebres polticos y la inestabilidad institucional, este ltimo cuarto de siglo ha
sido testigo del ms largo perodo de vigencia del rgimen democrtico en nuestro pas, y en este marco, las universidades pblicas
y slo a ellas nos referiremos en estos apuntes han gozado de la
ms extensa etapa de prctica autnoma y cogobernada de su historia. Esta ya dilatada experiencia ha terminado por consolidar dos
principios constitutivos del sentido poltico del gobierno universitario en la Argentina que hunden sus races en un lejano pasado2.

Por un lado, en el nivel de los principios de organizacin del gobierno, la estructura colegiada de ejercicio del poder,
asociada a algn esquema de delegacin ejecutiva (en la persona
de un decano o rector) ha sido una pauta constante, que hasta
encuentra asidero en la primera normativa universitaria (Ley Avellaneda, 1885). As, este formato colegiado (asambleas, consejos
superiores, consejos acadmicos o directivos) ha pervivido incluso a lo largo de vastos tramos autoritarios, cuando los integrantes
de dichos cuerpos eran miembros surgidos por delegacin y no
por representacin (por ejemplo, decanos como integrantes de los
consejos superiores). Por supuesto, ha sido especialmente en etapas de normalizacin democrtica y de democracia normalizada
cuando estas distintas instancias se han abierto a la participacin
de representantes de los diferentes estamentos universitarios, y
han marcado una acentuada impronta inclusiva en la tradicin
del cogobierno argentino, aun en una comparacin con muchas
otras experiencias latinoamericanas (Velsquez Silva, 2005). Queda, en todo caso, para el detalle histrico ms fino recordar las
2 Como sealamos en la introduccin de este trabajo, dejaremos fuera de
nuestra consideracin el planteo de esta problemtica al nivel del gobierno
del sistema de educacin superior.

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significativas divergencias entre distintas experiencias autoritarias (por caso, la recuperacin del ideario reformista por parte del
golpe de 1955 frente a la trgica intervencin militar de 1976), o las
cambiantes y en buena medida discordantes visiones que elaboraron los dos grandes partidos nacionales respecto, tanto de la regulacin del sistema de educacin superior, como del sentido del
gobierno de las instituciones universitarias (por caso, una lectura
ms regulacionista del sistema y un sesgo favorable a la incorporacin de los trabajadores no-docentes dentro del demos universitario como posicin ms afn dentro del peronismo, frente a una
defensa ms autonomista ligada a una vindicacin ms fuerte
del papel del sector de graduados dentro del radicalismo)3.

Pero desde otro ngulo, en el plano de los principios
legitimadores del gobierno, las instituciones universitarias argentinas, en todos sus niveles, se han nutrido de un trasfondo
simblico sustentado en la pertinencia de distribuir el poder en
diferentes centros y espacios de decisin, consagrando siempre
alguna forma de corresponsabilidad en la conduccin de las universidades. En este sentido, los fundamentos del poder polticoacadmico han tendido histricamente a privilegiar la deliberacin, el procesamiento colectivo de conflictos, la elaboracin de
consensos, la distribucin medianamente equilibrada de responsabilidades y los controles mutuos entre distintos sectores, disciplinas y actores, antes que garantizar objetivos de eficiencia de
gestin basados en estructuras ms concentradas de los procesos
de toma de decisiones (Chiroleu et al., 2001).

Sobre esta larga experiencia, la recuperacin democrtica
de 1983 inscribi un intento hasta cierto punto restauracionista
de los postulados reformistas tal como haban sido plasmados en la
estructura normativa que haba estado vigente en las universidades

3 No est de ms recordar que estos posicionamientos se invierten como


un guante a la hora de entender la relacin del Estado con las organizaciones gremiales: el peronismo se vuelven ms autonomista (cuando estn en
juego sus propias estructuras sindicales) all donde el radicalismo se revela
como ms regulacionista.

40

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

argentinas a partir de la cada del primer peronismo (1955). Pero en


este regreso al pasado, a efectos de retomar una tradicin simblica
y organizacional identificada con uno de los perodos ms creativos
de la historia universitaria local, dos rasgos poltico-institucionales
(no plenamente originales pero s renovados en sus alcances y sentidos) comenzaron a tener una fuerte presencia desde entonces.

El primer rasgo se refiere a la fuerte partidizacin de la
vida universitaria argentina (Krotsch, 2002), en particular en lo que
hace al segmento estudiantil aunque con mpetu desigual en los
otros claustros: all donde en perodos anteriores los cauces de participacin y las banderas identitarias configuraban proyectos de
amplio espectro (humanismo versus reformismo, o la confrontacin laica o libre, para citar dos fracturas emblemticas), ahora
las vertientes participativas y los vehculos de identificacin sern
bsicamente cubiertos por organizaciones partidarias4. Como lo ha
destacado una nutrida bibliografa, el funcionamiento del gobierno
de las instituciones universitarias est atravesado por los estrechos
vnculos con el campo poltico partidario, en tanto y en cuanto las
posiciones y lealtades se construyen por fuera de los cuerpos colegiados, al margen de los estamentos, de las pertenencia disciplinarias u organizacionales, y se ligan ms a los partidos polticos
hegemnicos en cada universidad (Chiroleu et al., 2001; Mazzola,
2007; Bianco, 2003 y Stubrin, 2010). Por cierto, tambin habr que
anotar a cuenta de esta dinmica partidista de las universidades la
fragmentacin poltica que experimentaron los partidos argentinos,
especialmente entre la segunda parte de los 90 y la crisis del 2001,
que desembocar, entre otros cambios, en las nuevas formas de convivencia con dbiles grados de institucionalizacin de fracciones
de partidos, brazos de organizaciones sociales o movimientos territoriales en la vida poltica actual de las universidades, en particular
en las grandes universidades metropolitanas.
4 Una narrativa del auge, en los primeros aos 80, y del posterior ocaso de las
agrupaciones independientes en las grandes universidades nacionales, nos
entregara un cuadro aleccionador de los mecanismos y procesos de construccin poltica de las hegemonas partidarias.

ADRIN ACOSTA SILVA | DANIELA ATAIRO | ANTONIO CAMOU

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El segundo rasgo que corresponde destacar de la lgica de
construccin del poder universitario est dado por la presencia de
un alto componente corporativo entre los claustros que participan
en la poltica universitaria. En tal sentido, buena parte de la dinmica que marca el ritmo de la lucha de poder en la universidad y que
hunde sus races en estratos ms profundos de la cultura poltica
dominante en el pas obstaculiza la posibilidad de generar lazos
entre los diferentes sectores, dificulta el compromiso con intereses
universitarios ms generales o de ms largo alcance, y privilegia
lneas de fractura sobre la base de distintas modalidades de reivindicaciones estamentales de corto plazo (Suasnbar, 1999; Chiroleu
et al., 2001; Naishtat y Toer, 2005; Mazzola, 2007).

En este contexto, los aos 90 trajeron dos novedades al
escenario universitario argentino: por un lado, un conjunto de polticas de reforma de corte regulacionista, centradas en la lgica de
la evaluacin, la acreditacin y la distribucin orientada del financiamiento a travs de programas especiales, que a la vez que replantearn las relaciones entre Estado y universidad, avivarn diversos
planteos crticos y conflictos a lo largo de todo el campo de la educacin superior. Por otro, la creacin de un gran nmero de nuevas universidades, muchas de ellas con formatos de gobierno hasta
cierto punto innovadores respecto de los modelos organizacionales
ms clsicos, aunque con un aire de familia comn con las coordenadas histricas por las que ha discurrido el gobierno universitario
en el pas. Entre las nuevas modalidades a destacar (aunque con
antecedentes y particularidades institucionales que no viene al caso
detallar ahora), sealamos el significativo fortalecimiento normativo y prctico de los ejecutivos unipersonales, la integracin plena
en los cuerpos colegiados de las autoridades con responsabilidades
de menor nivel gerencial (directores de carrera o de departamento),
y con ello, el mayor peso relativo del sector de profesores-investigadores frente a las representaciones de estudiantes, graduados o
no-docentes, y en algunos casos, la introduccin de mecanismos
de eleccin directa para cargos unipersonales.

Con estos rpidos apuntes como teln de fondo, tal vez sea
posible entender mejor la emergencia en los ltimos aos de una

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

creciente preocupacin que entreteje los intereses acadmicos con


el debate poltico sobre el gobierno universitario. En tal sentido,
junto a una amplia agenda de temas especficos (evaluacin, calidad,
financiamiento), lo que estratgicamente se ha comenzado a poner
en entredicho es tanto la lgica organizativa del gobierno de las universidades pblicas argentinas como sus fundamentos normativos.
PRNCIPES, BURCRATAS Y GERENTES: EL GOBIERNO
UNIVERSITARIO EN MXICO
Como herencia colonial, el gobierno de la universidad mexicana se estructur a partir de una figura fuerte como el rector y
de un espacio de representacin colectiva de los intereses de
los universitarios con funciones de deliberacin y consultas. El
Claustro Universitario, como mximo rgano de gobierno, era
un espacio presidido por el rector pero en el que tambin contaban con voz y voto los estudiantes y profesores. Sin embargo,
se considera que el gobierno de la universidad era una extensin
del gobierno de la iglesia y el reino espaol, en la medida en que
los miembros eran nombrados por el poder real. Esta estructura
cerrada y controlada jerrquicamente fue afectada tanto por los
movimientos independentistas como por los acontecimientos
cordobeses que colocaron en el campo poltico latinoamericano
el tema universitario. De modo que en el inicio del siglo XX los
estudiantes alcanzaron la ms alta participacin en el gobierno
de las universidades mexicanas.

En 1929 se reconoce en la Constitucin la autonoma
universitaria. Sin embargo, en el contexto posrevolucionario esta
condicin adopt diferentes esquemas en funcin de la relacin
que las universidades establecan con el gobierno nacional y local:
por un lado, el modelo de la Universidad Nacional Autnoma de
Mxico (UNAM) que representaba la autonoma propiamente dicha y, por otro lado, las universidades que se sumaron al proyecto
del Estado revolucionario mexicano, donde la heteronoma fue
el rasgo principal. En este contexto, el rector se convierte en una
figura del poder poltico antes que el representante del poder de
los acadmicos.

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Recin durante los aos 90 varias universidades pblicas
estaduales (por ejemplo, las de Veracruz, Guanajuato o Guadalajara) alcanzaron la autonoma jurdica en sus respectivos contextos
locales a partir de la reforma de sus leyes orgnicas, una autonoma poltica, acadmica y administrativa que durante un largo perodo (1930-1970) haban ejercido de facto ms que de jure. Estos
cambios en la condicin jurdica estn relacionados con el entorno de polticas de educacin superior basadas en la evaluacin e
incentivos al desempeo institucional de las universidades.

En este marco se han generado transformaciones en la
organizacin del gobierno universitario que tienden a un significativo proceso de burocratizacin de la vida acadmica de las
universidades (Ibarra Colado, 2001; de Vries e Ibarra Colado,
2004), as como tambin al fortalecimiento del ncleo directivo
de la universidad, especialmente en la figura del rector y su equipo (Porter, 2004; Acosta Silva, 2010). Estos procesos se manifiestan, entre otras tendencias de cambio, por: a) la emergencia de
estructuras paralelas de gobierno, de modo que los procesos de
toma de decisin sobre nuevos temas no transitan por las estructuras formales constituidas en cada universidad (Acosta Silva,
2010), y se desplazan desde los rganos colegiados a comisiones
ad hoc y adoptan un carcter ms tcnico que poltico (de Vries,
2001); b) el desplazamiento de antiguos actores estratgicos de
la universidad como sindicatos, organizaciones estudiantiles, grupos polticos partidistas (Acosta Silva, 2010; Kent, 1998; de Vries,
2001); c) el incremento de la burocracia universitaria en la gestin y administracin de las universidades (Acosta Silva, 2010.), y
d) cambios en el perfil y la figura de los rectores, en la medida en
que se le sumaron a las tradicionales funciones de coordinacin
administrativa y representacin poltica de sus instituciones, nuevas funciones como la promocin e instrumentacin de ciertos
programas pblicos al interior de las universidades, la ampliacin
de las capacidades de direccin y gestin intra y extrainstitucionales, la administracin estratgica de acciones y planes, la elaboracin de regulaciones y propuestas para mejorar la rendicin
de cuentas, la evaluacin, la planeacin institucional (Acosta Sil-

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

va, 2010: 17). De este modo, emerge la figura del gerente o rectorempresario (Kent, 1999), o la figura del rector como planeador
acadmico (Porter, 2004) o figuras ms complejas como el perfil
que combina las capacidades del poltico (El Prncipe de Maquiavelo), con el expertise del burcrata profesional (fiel al modelo
weberiano) y el gerente de las polticas institucionales (la figura
de la Nueva Gestin Pblica) (Acosta Silva, 2010).

Por otra parte, los cambios en el gobierno universitario
afectaron ms el estilo de gobernar que las estructuras formales (de
Vries, 2001) y cuando se produjeron cambios en las estructuras legales (como creacin de juntas directivas, de gobierno o universitarias,
conformadas tanto por representantes externos como internos de la
universidad), estas modificaciones tendieron a fortalecer la autonoma institucional respecto del poder central; disminuir el activismo
poltico en la designacin de los rectores tan presente en las dcadas pasadas, e incrementar la capacidad ejecutiva de las decisiones
y polticas universitarias estratgicas (Acosta Silva, 2010).

En lo que respecta a la relacin entre las instancias unipersonales y colegiadas, Ibarra Colado (2005) ha sealado que la
universidad como corporacin burocrtica ha asumido formas empresariales de conduccin, en las que las estructuras colegiadas de
gobierno se ven desplazadas por unidades ejecutivas o en las que las
figuras unipersonales adquieren mayor capacidad para direccionar
los procesos de toma de decisiones. No obstante, tambin ha sido
puntualizado que el modelo tradicional, de carcter ms vertical,
transit hacia formas ms horizontales pues se agregaron nuevas
figuras de representacin y rganos colegiados en las estructuras
intermedias y bajas de la organizacin (Acosta Silva, 2010).

Por ltimo, es importante destacar que la mayor presencia de prcticas empresariales y burocrticas no significa que haya
desaparecido la negociacin y el juego poltico como modus operandi de la vida universitaria (de Vries, 2001). Muy por el contrario,
las reglas, procedimientos y tiempos de la eleccin rectoral, que
movilizan a las fuerzas polticas desde la base de la institucin, articulando un conjunto de decisiones que se van tomando en diferentes espacios y niveles de la organizacin del gobierno universitario,

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siguen presentes en el gobierno de las universidades mexicanas


(Acosta Silva, 2014). Ello implica que a los viejos problemas, soluciones y prcticas polticas de la gobernabilidad universitaria, se
han sumado los nuevos problemas de la gobernanza institucional, derivados de las formas y estilos de la coordinacin gerencial
aclimatados en el seno de los nuevos entornos de polticas pblicas
que constituyen la fuente principal de restricciones, oportunidades
e incertidumbres de los gobiernos universitarios.
EL GOBIERNO UNIVERSITARIO EN CUESTIN
Esta rpida excursin por la discusin internacional y regional
sobre el gobierno universitario nos permite ahora delimitar aunque ms no sea de manera tentativaalgunas orientaciones conceptuales a fin de enfocar los estudios de caso seleccionados, especificar el nivel de anlisis en que se estudiar la problemtica y
precisar algunos trminos del debate.

Por de pronto, la mirada analtica que anima estas notas
podra ser resumida a partir de la combinacin de tres perspectivas que a nuestro juicio permiten integrar el estudio interno de la
universidad con la compleja vinculacin con su entorno poltico e
institucional (Cox y Courard, 1993). Cada uno de esos enfoques presta especial atencin a un eje clave para comprender los problemas
del gobierno de la educacin superior (las polticas, los actores y las
instituciones), pero en el entendido de que cada una de estas perspectivas ofrece pistas que deben ser abordadas en su compleja articulacin en cada caso concreto. Por un lado, la perspectiva poltica
del anlisis de polticas pblicas nos permite entender los cursos de
decisiones especficas tomadas por las autoridades estatales a partir
de una consideracin crtica y flexible de la nocin de ciclo de poltica, de modo de indagar en la trama sociohistrica que constituye
una cuestin pblica y en las relaciones de poder que la atraviesan.
Por otra parte, la mirada sociopoltica de los actores del campo universitario nos permite poner en discusin los aportes y debates entre
diferentes autores centrados en el anlisis de las estrategias de los
actores universitarios, los patrones de representacin institucional y
los repertorios de prcticas polticas. Finalmente, la perspectiva or-

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

ganizacional orientada al anlisis del cambio universitario nos posibilita comprender las dinmicas, conflictos y tensiones que recorren
la universidad a partir de considerar las tendencias de crecimiento,
diferenciacin y complejizacin institucional, as como la estructura
y dinmica del gobierno de las universidades.

En este cuadro, una nocin como la de configuracin
universitaria propuesta por Christine Musselin es utilizada
para designar el marco en cuyo seno se inscriben, cobran sentido y funciona el tipo de gobierno desarrollado por los establecimientos, el estilo de conduccin adoptado por la tutela y los modos de regulacin internos de las disciplinas. En otros trminos,
el concepto sirve para describir cmo se articulan tres formas de
accin colectiva: las universidades, las autoridades tutoras (gubernamentales, ministeriales y otras) y la profesin universitaria.
Desde esta visin, se desprende que ninguna de las tres formas
de accin colectiva puede ser analizada en forma completamente
independiente de las otras dos: Ni las universidades, ni la tutela,
ni la profesin universitaria son espacios de interaccin autnomos, pues cada una tiene sentido en el marco mayor de las interdependencias que los unen (Musselin, 2001). Por tanto, si bien
en estas reflexiones nos concentraremos en el nivel de anlisis
propio del gobierno de la institucin, y no en el del sistema universitario, necesariamente habr que tener en cuenta como teln
de fondo de nuestro anlisis las transformaciones ms generales
que atraviesan el campo de la educacin superior.

A partir de este primer acercamiento macro es necesario
descender al plano del gobierno de las instituciones propiamente
dichas, y aqu es oportuno recordar una serie de distinciones clave.
Por un lado, desde un punto de vista organizacional, corresponder distinguir las nociones de gobierno, gestin y liderazgo universitario, donde el primer trmino refiere a la estructura y a los
procesos de toma de decisiones que definen la misin y los objetivos estratgicos de la institucin, el segundo a la estructura y a los
procesos orientados a implementar o ejecutar decisiones (administracin universitaria en la caracterizacin ms llana de Sporn
(2007)), mientras que el tercero se refiere a las estructuras y los

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procesos a travs de los cuales los individuos buscan influir en las


decisiones de la institucin (Peterson y Mets, 1987). Por otra parte,
en un registro ms sociopoltico, abordar el gobierno universitario
como objeto de estudio supone un anlisis crtico de las relaciones
de poder y de autoridad en la educacin superior, indagando en el
sentido de las prcticas, las estrategias y las vinculaciones estratgicas entre los actores universitarios. En este sentido, las nociones
de gobernabilidad y gobernanza ms all de las disputas por su
unvoca caracterizacin pueden abrirnos una sugerente va de entrada a la cuestin (Aguilar Villanueva, 1988 y 2006; Acosta Silva,
2001 y 2010; Camou, 2001 y 2010; Mayntz, 2006; Samoilovich, 2008).

Sin entrar en detalles, aplicando libremente estos conceptos al mbito de una institucin de educacin superior, entenderemos por gobernabilidad una propiedad, cualidad o estado de las
relaciones de gobierno, definida como un equilibrio dinmico entre
las demandas articuladas por los actores universitarios y la capacidad del sistema de toma de decisiones para responderlas de manera
colectivamente aceptada (legtima) y eficaz. Mientras que podemos
hablar de gobernanza universitaria como el entramado de reglas y
prcticas (estructuras y procesos) que fijan los lmites e incentivos
para la constitucin, funcionamiento y direccin de las relaciones
de poder entre los actores de una institucin acadmica. Partiendo
de la distincin de Renate Mayntz, en su acepcin ms amplia, la
gobernanza (governance) hace referencia a las diferentes formas
de coordinacin de la accin, ya sea mediante jerarquas, mercados
o comunidades; mientras que la nocin ms especfica, se refiere a
un tipo de proceso de toma de decisiones opuesto al del gobierno
jerrquico, esto es, que establece un modo de ejercicio del gobierno
ms ligado a instancias de negociacin, coordinacin o cooperacin
entre mltiples actores de un campo de polticas (Mayntz, 2006).
Con base en esta segunda acepcin, autores como Aguilar Villanueva avanzan en una tesis ms controvertida y desafiante que valdr la
pena considerar en nuestra exploracin del campo universitario. A
su entender, el punto original de este concepto consiste en reconocer la insuficiencia del actuar del gobierno para dirigir su sociedad;
dicho de otro modo, la gobernacin en solitario del gobierno habra

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

perdido sentido y eficacia, en la medida en que asistimos al trnsito de un centro protagnico a un sistema de gobernacin, en correspondencia con la complejidad y descentramiento de la sociedad
contempornea (2006: 135/6).

As, mientras la gobernanza tender a ser considerada en
nuestro anlisis como una trama institucional de prcticas, y la gobernabilidad como una resultante de conflictos, consensos y equilibrios entre actores, las acciones efectivas de planeacin, ejecucin e implementacin de decisiones por parte de las autoridades
competentes, ser la mediacin poltica productiva entre ambas;
esto es, la gobernabilidad no ser considerada solamente como
una funcin institucional de la estructura de gobernanza, sino
que asumiremos que los actores sociopolticos concretos tienen
en una configuracin universitaria dada capacidades para tomar
decisiones con variables grados de autonoma, y que son capaces
de transformar creativamente reglas, instituciones y situaciones.

En este contexto de interpretacin utilizamos la nocin
de paradigma de gobernabilidad (Camou, 2001) para referirnos a un conjunto articulado de respuestas institucionalizadas
(visiones compartidas, reglas y prcticas) que una comunidad
poltica o institucional sustenta en pos de producir y aceptar
ciertas soluciones a sus problemas de gobierno. Desde esta
perspectiva, un paradigma se apoya en una serie de acuerdos
y convergencias entre las lites dirigentes, ya sea por razones
de conviccin o por motivos de oportunidad (Hermet, 1986),
que logran un grado significativo de aceptacin colectiva. Esos
acuerdos se construyen al nivel de la cultura poltica u organizacional, amalgamando ideas y valores que conforman modelos
de orientacin legitimados; al nivel de las reglas del juego poltico, configurando frmulas institucionales (Coppedge, 1993),
es decir, mecanismos para la agregacin de intereses, el procesamiento de los conflictos, la deliberacin pblica y la toma de
decisiones; y finalmente, en el plano las decisiones estratgicas,
donde se construye un cierto grado de acuerdo en torno a los
modos de responder los desafos centrales de la agenda de problemas y demandas.

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De este modo, tanto por transformaciones estructurales al
interior de nuestra configuracin universitaria, como por nuevas demandas de actores del campo de la educacin superior, el clsico
paradigma de gobernabilidad universitaria heredado de la tradicin
de la Reforma de Crdoba ha comenzado a mutar, al menos desde
mediados de los aos 90, hacia alguna otra cosa, para decirlo con
las reconocibles palabras de ODonnell y Schmitter (1988, IV, 15) al
hablar de las transiciones polticas latinoamericanas. En su base, no
ha dejado de ser reformista, en cuanto al apego a una amplia y
plural tradicin legitimadora, pero est experimentado cambios en
sus formas, prcticas y contenidos. Si bien su precisa caracterizacin requerira de investigaciones ms detalladas y extendidas, las
reflexiones y conjeturas que podemos ensayar en estas pginas pueden ofrecer un mapa til para movernos por algunos senderos de la
cambiante geografa de la educacin superior latinoamericana.

SEGUNDA PARTE. GOBERNABILIDAD


Y DEMOCRACIA EN LA UNIVERSIDAD
ARGENTINA5
Cada cual a su sitio grit la reina con voz
de trueno.
La gente empez a correr en todas direcciones,
estrellndose unos contra otros. Sin embargo, al
cabo de uno o dos minutos de confusin, estaban
arreglados, y empez el juego.
Lewis Carroll, Alicia en el Pas de las Maravillas, VIII.
5 Agradecemos al Prof. Pedro Fiorucci (UNLP) por su asistencia de investigacin y al Dr. Sebastin Varela (UNLP) por su asesoramiento metodolgico; por supuesto, ninguno de ellos es responsable por eventuales errores
u omisiones.

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

Las universidades nacionales argentinas son instituciones organizadas de acuerdo con principios acadmicos y democrticos.
Sera fcil sealar organizaciones que son democrticas sin ser
acadmicas (por ejemplo, los partidos polticos), o instituciones que son cientficas sin estar guiadas por los principios de
la democracia (laboratorios, Academias, consejos cientficos,
etc.). En un caso, se impone la lgica de la igualdad poltica, la
deliberacin colectiva y el voto del mayor nmero; en el otro se
respetan las reglas propias de la produccin de conocimientos,
la validacin del saber, la experiencia cientfica y las diferencias
de mrito. Articular de manera equilibrada y productiva estos
principios es un desafo permanente de toda universidad moderna y dinmica.

Pero las universidades son tambin instituciones pblicas que no estn, ni pueden estar, aisladas de la sociedad que las
sostiene, y que le demanda cada da ms calidad y pertinencia
en la enseanza que imparte, las investigaciones que desarrolla
o las actividades de extensin, cooperacin o asistencia tcnica
que realiza. Como si esto fuera poco, las grandes universidades
modernas son adems organizaciones complejas en las que es
necesario compatibilizar sus objetivos acadmicos, cientficos y
culturales con la gestin eficiente y transparente de recursos, la
profesionalizacin de sus cuadros administrativos o la coordinacin de funciones diferenciadas.

Tenemos as que la estructura y dinmica de la universidad viene definida por la articulacin tensa, compleja, conflictiva entre estos diferentes principios, cuya permanente
redefinicin es objeto tanto del debate acadmico como de la
controversia poltica.

En este marco de consideraciones, la siguiente premisa
sirve de punto de partida de nuestro anlisis: si por largo tiempo
el viejo paradigma reformista de gobernabilidad universitaria, tal
como fuera restaurado en los primeros aos de la recuperada democracia argentina, tendi a naturalizarse en las universidades
nacionales, desde hace ya varios aos esa cristalizacin material
y simblica ha comenzado a ponerse en entredicho.

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Esta situacin no puede ser desligada de un conjunto de
transformaciones institucionales y polticas producidas al interior
del sector universitario argentino, y en la relacin de ste con el
Estado y sus polticas, pero tambin con los nuevos desafos operados desde el mercado, tanto a escala local como global, que han
comenzado a instalar la discusin sobre el gobierno como nodo
estratgico de la problemtica universitaria. Los factores que
concurren a esta nueva situacin son mltiples, pero al menos es
preciso citar los ms sobresalientes. Entre ellos cabe mencionar:
la interaccin conflictiva definida por la interseccin de un racimo de polticas de reformas, iniciadas a comienzos de los aos
90, plasmadas en la Ley de Educacin Superior de 1995 (LES) y
continuadas hasta hoy, con la propia dinmica institucional, acadmica y poltica de las universidades, atravesadas por lgicas de
adopcin, adaptacin y resistencia; la creacin de jvenes universidades con diferentes formas de organizacin del gobierno
de las instituciones, muchas de las cuales se hallan inscriptas en
las tradiciones polticas del peronismo universitario, escasamente representadas en las universidades de corte ms antiguo del
pas pero que encontraron en estas nuevas instituciones espacios
propicios de desarrollo y consolidacin; la emergencia de vehementes y nuevas demandas provenientes de diversos actores del
campo universitario, con particular referencia al segmento estudiantil, que en algunos casos han desbordado los canales institucionales de procesamiento de conflictos; y las exigencias ms
generales de diferentes actores polticos, econmicos o de la sociedad civil, que han comenzado a colocar los requerimientos de
eficiencia, equidad, responsabilidad y transparencia en la gestin
pblica como eje de sus preocupaciones (Krotsch et al., 2007).

Para analizar la dinmica de estos cambios sobre las viejas
matrices del gobierno universitario en este captulo exploramos, y
arriesgamos algunas hiptesis, sobre las modificaciones estatutarias
en 26 universidades nacionales6, con especial referencia a un am6 La base de datos se construy sobre los estatutos vigentes en septiembre
de 2013.

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

plio espectro de instituciones nuevas (creadas hacia los aos 90) y


recientes (fundadas en la ltima dcada); tomamos como teln de
fondo comparativo una seleccin de universidades tradicionales
(Crdoba, Buenos Aires, La Plata y Tucumn) y un pequeo grupo
de universidades que en su momento fueron consideradas modernizadoras (Comahue y San Luis), creadas a principios de los 70 (Ver
ANEXO con la tipologa de universidades bajo estudio).
LOS CAMBIOS IMPULSADOS DESDE LA CSPIDE:
NUEVA LEGISLACIN Y POLTICAS DE EVALUACIN Y
FINANCIAMIENTO
Los aos 90 trajeron dos novedades tan controvertidas como
fundamentales al escenario universitario argentino, una referida
al plano del marco legal, otra en relacin con las orientaciones
especficas de las polticas.

En primer lugar, la sancin de la LES permiti estructurar bajo un mismo paraguas normativo el diversificado universo
de la educacin superior (universitaria y no universitaria, pblica
y privada); jerarquiz al sector en la estructura estatal con la
creacin de la Secretaria de Polticas Universitarias; y contribuy a complejizar sus relaciones al sumar a los tradicionales cuerpos intermedios, como el Consejo Interuniversitario Nacional
(CIN) y el Consejo de Rectores de las Universidades Privadas
(CRUP), tres nuevos organismos: el Consejo Universitario (CU),
la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria (CONEAU) y los Consejos Regionales de Planificacin de la
Educacin Superior (CPRES). Estas mutaciones polticas e institucionales marcaron siguiendo a Krotsch (2001) el pasaje de
una coordinacin sistmica liviana y autnoma a una ms densa
de carcter policntrico, que expandi la administracin central
aumentando sus capacidades y sus reas de intervencin en mbitos tradicionalmente desregulados (Chiroleu e Iazzeta, 2005).
En lo que se refiere al gobierno de las universidades la LES
combin algunas prescripciones especficas, que deban ser
adoptadas por los respectivos estatutos universitarios, con

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orientaciones generales que deban implementarse segn lo


que determinara cada una de las instituciones. Por ambas vas
se termin abriendo un proceso en muchos casos conflictivo de revisin normativa, que deriv en la configuracin de
distintas modalidades de organizacin del poder universitario. A esto se suma el hecho de que se introdujeron importantes diferencias entre el proyecto original enviado al Congreso
(1994) y el que finalmente fue aprobado un ao despus; entre ellas corresponde destacar que el proyecto original en
la composicin del demos universitario otorgaba primaca
a los profesores (y no a los docentes como categora ms
amplia que incluye a los auxiliares), y en lo que se refiere al
mecanismo de eleccin de autoridades unipersonales introduca el voto directo ponderado por claustro. Ambos puntos
son importantes porque ms all de lo que finalmente estableci la letra de la ley instal un debate crucial sobre los
fundamentos mismos del gobierno universitario.
En trminos muy resumidos, la LES introdujo una serie de
restricciones que las universidades deban tener en cuenta a
la hora de definir el diseo institucional de sus esquemas de
gobierno: a) consagr la divisin de poderes definiendo funciones ejecutivas a cargo de las autoridades unipersonales y
funciones legislativas, de definicin de polticas y de control,
para los rganos colegiados; b) defini la composicin del demos con tres claustros docentes, no docentes y estudiantes
, dejando librado a las instituciones la inclusin del claustro
de graduados (con alguna restriccin especfica: no podan
tener relacin de dependencia con la universidad), as como
tambin la forma de participacin de los no-docentes; y c) reemplaz el claustro de profesores por la ms amplia categora de docentes, a la vez que estableci que su participacin
en los rganos de gobierno no poda ser inferior al 50%.

En segundo trmino, el otro vector de cambio impulsado desde


arriba vino de la mano de un conjunto de polticas de reforma de
corte regulacionista, centradas en la lgica de la evaluacin, la
acreditacin y la distribucin orientada del financiamiento a travs

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

de programas especiales, que a la vez que replantearn las relaciones entre Estado y universidad, avivarn diversos planteos crticos
a lo largo de todo el campo de la educacin superior. La orientacin de las polticas instal un modo de conducir el cambio del sistema universitario que se mantiene a pesar de que se ha planteado
en los ltimos diez aos un discurso crtico de las reformas de los
aos 90 y la sancin de una nueva legislacin ha entrado en agenda
varias veces, expresando la intencin de modificar el modelo instalado en la dcada anterior. La continuidad de algunas de las polticas y programas paradigmticos de aquellos aos est asociada
a la inclusin de una serie de ajustes producto de procesos de negociacin con las universidades y grupos de actores universitarios
en un contexto donde la inversin en el sector universitario y en el
rea de ciencia y tcnica ha quebrado hacia arriba la tendencia
de congelamiento y retraso del sector (Chiroleu e Iazzetta, 2012;
Suasnbar y Rovelli, 2012; Marquina, 2012).

En este sentido, el gobierno de las universidades ha sido influido no slo por las disposiciones de la legislacin nacional, sino
tambin por el impacto de las polticas universitarias inauguradas en
los 90. Al respecto, una serie de indagaciones sobre las dinmicas generadas en las instituciones a partir de estas iniciativas postulan que
las mismas han contribuido a modificar las estructuras y lgicas de
funcionamiento del gobierno as como tambin han otorgado nuevos
sentidos a las prcticas de las autoridades unipersonales en la medida
en que son interlocutores privilegiados y se convierten en actores clave del proceso de implementacin de polticas (Atairo, 2007). Por otro
lado, se ha considerado que las nuevas estructuras burocrticas y tecnoburocrticas creadas para la implementacin de programas especiales modifican la estructura del gobierno con la emergencia de una
doble lnea de gestin y conduccin, incidiendo significativamente
en el proceso de toma de decisiones (Suasnbar, 1999). Es as que en
lneas generales, las polticas han afectado el rol de las autoridades
unipersonales en tanto los sistemas de evaluacin y acreditacin les
exigen llevar adelante los procesos controlando los ncleos de oposicin, liderando el trabajo de equipos tcnicos as como tambin involucrando a la comunidad y, finalmente, gestionando los planes de

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mejora que ayuden a superar las debilidades detectadas. A su vez, los


nuevos mecanismos de financiamiento basados en un amplio margen
para su gestin generan complicaciones de distribucin interna que
deben sortear los rectores y decanos, lo que se suma a la diversificacin de fuentes que implica promover el desarrollo de actividades de
carcter emprendedor que parecieran en un principio estar lejos de
las actividades tradicionales de las universidades (Snchez Martnez,
2012). Esta complejidad en el rol de las autoridades directivas de diferentes niveles de gestin tiene como contraparte que las gestiones
obtienen un alto grado de legitimidad en tanto llevan a cabo estas polticas con xito (lvarez de Campos, 2007).
LOS CAMBIOS IMPULSADOS DESDE LA BASE DEL SISTEMA: EL RECLAMO POR MAYOR DEMOCRATIZACIN
DEL GOBIERNO UNIVERSITARIO
Aunque las transformaciones de fondo que animan los cambios en
las formas de gobierno universitario en la Argentina responden a
un conjunto mltiple y complejo de causas, algunas de ellas de larga data, la escenificacin pblica de sus ms agudos problemas es
mucho ms reciente. En tal sentido fue recin en los ltimos aos
cuando se instal en la agenda universitaria argentina el reclamo
por una (mayor) democratizacin de las instituciones acadmicas7. Esta demanda en el marco de cuestionamientos ms amplios
a la Ley de Educacin Superior, como as tambin al plexo normativo de distintas universidades nacionales tuvieron su expresin ms significativa en los conflictos generados en torno a las
elecciones de autoridades universitarias en varias instituciones de
educacin superior (valgan como ejemplo, los casos de la UBA y
Comahue en el ao 2006, o los casos de la UNLP y la UNR al ao siguiente). Estos conflictos, que tuvieron un fuerte protagonismo de
las agrupaciones estudiantiles, pusieron en el centro de la escena el
reclamo por la mayor democratizacin del gobierno de las insti7 Hablamos de una mayor democratizacin en el entendido de que los principios del gobierno reformistas estn fundados en una concepcin y en una
prctica de carcter democrtico.

56

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

tuciones, y en algunos casos, derivaron en modificaciones estatutarias que incorporaron cambios sustantivos en materia de gobierno.
As, por ejemplo, en el caso del Comahue, cuyo estatuto se reform
en 2009, se introdujo el claustro nico docente (conformado por
profesores y auxiliares), mientras que en caso de La Plata, cuyo
estatuto se modific en 2008, la participacin de los profesores en
los Consejos Directivos se redujo del 50 al 44%.

Como han resaltado distintos autores, estos reclamos surgieron a partir de diversos cuestionamientos sobre la composicin
y el funcionamiento de los cuerpos colegiados, la modificacin del
mecanismo de acceso a los cargos unipersonales de gobierno (eleccin directa o indirecta), o la incorporacin de nuevos estamentos
de la propia comunidad universitaria en el marco de lo reconocido
por la LES. En particular, los sectores estudiantiles han hecho hincapi en la sobrerepresentacin del claustro de profesores (o del
claustro docente) sobre el resto de los claustros (Kandel, 2005),
pero tambin los docentes y graduados han expresado su insatisfaccin por el bajo grado de ciudadana universitaria, que afecta
ms a algunas instituciones que a otras (Unzu, 2002).

En trminos generales, estas demandas han apuntado a
redefinir las reglas que determinan el acceso, la distribucin y el
ejercicio del poder entre los propios actores del campo universitario. Esta puesta en cuestin del rgimen poltico (ODonnell
et al., 1998) de las instituciones de educacin superior abarca
aspectos propios del sistema de gobierno (la relacin entre las
funciones legislativas y ejecutivas en los procesos de toma de decisiones) como las relativas al sistema electoral (el conjunto de
dispositivos que definen la transformacin de votos en posiciones
de gobierno). As, por ejemplo, se ha propuesto la modificacin
del sistema de eleccin de autoridades (de sistemas indirectos de
eleccin a sistemas directos), la conversin de los sistemas de
mayora en sistemas proporcionales en la eleccin de representantes a los rganos de gobierno o la transformacin de espacios
acadmicos consultivos en rganos decisorios.

Por otro lado, se ha propuesto incluir otros actores universitarios (y no universitarios) en los rganos de gobierno, a

ADRIN ACOSTA SILVA | DANIELA ATAIRO | ANTONIO CAMOU

57

la vez que se ha planteado modificar el peso relativo de algunos


claustros siguiendo un criterio de mayora numrica. Un ejemplo
de esta vertiente democratizadora se refiere a la incorporacin
del impropiamente llamado claustro no-docente (personal de
administracin y servicios). Esta propuesta goza de creciente
aceptacin en la medida en que se piensa en el aporte positivo que
el personal de administracin y servicios con mayor experiencia
y jerarqua puede ofrecer a la mejora de la gestin universitaria,
e incluso se ve sustentada por la experiencia internacional segn
el formato de los llamados Consejos de Administracin. Pero
tambin se ha propuesto incorporar (o se han incorporado) a los
rganos colegiados los acadmicos elegidos como directores de
carrera o de centros de investigacin, tal como ocurre en algunas
universidades nacionales, en numerosas universidades extranjeras, y como lo ha previsto el artculo 53 de la LES. Asimismo, se
ha venido avanzando en diferentes propuestas y decisiones para
incorporar a sectores sociales que se hallan fuera de las instituciones a una activa participacin dentro de la vida universitaria,
a travs de la creacin de Consejos Sociales, con la finalidad de
alcanzar una ms estrecha vinculacin de las casas de altos estudios con el medio social (art. 56 de la LES).

En lo que se refiere a las representaciones actuales de
claustro, se ha puesto nfasis en la necesidad de repensar la participacin de graduados, auxiliares docentes y Jefes de Trabajos
Prcticos, a partir de revaluar su papel cada vez ms significativo
en la produccin, transmisin y aplicacin del conocimiento. Tanto
por su creciente rol en la docencia en condiciones de masificacin
de la enseanza universitaria, por el desarrollo de la carrera de investigacin o por el imperativo de tener una mayor sintona entre
el debate acadmico y los cambios en el mundo profesional, se
ha destacado la propuesta de aumentar el peso especfico de este
claustro. Aunque sin duda el caso ms notorio se refiere al reclamo,
por parte de las dirigencias polticas estudiantiles, de un aumento
de la representacin del claustro de alumnos, que en sus versiones
extremas reclaman para el sector el reconocimiento de su mayora
numrica en trminos de primaca en las esferas de gobierno.

58

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA


En definitiva, la discusin sobre el mayor o menor grado
de democratizacin en la universidad ha conducido a poner en el
centro del anlisis la definicin del demos universitario, esto es,
el estatuto de ciudadana que caracteriza a los actores del campo
de la educacin superior, y que definen el mbito de sus derechos
y obligaciones polticas: Quin elige y quin puede ser elegido?
Bajo qu reglas y condiciones? Cules son las relaciones de
proporcin que han de guardar los diferentes sectores? Con qu
alcances y lmites pueden ejercer sus respectivas responsabilidades en el gobierno de las instituciones? Un breve repaso histrico
nos permitir comprender mejor las respuestas a estas cuestiones tal como se han producido en los ltimos aos.
LOS CICLOS DE EXPANSIN UNIVERSITARIA Y LOS
NUEVOS ESQUEMAS DE GOBIERNO
El sistema universitario argentino estuvo conformado hasta 1955
por siete universidades, momento en que se inicia el primer proceso de creacin de nuevas instituciones dirigido por dos lgicas: modernizacin en el sector pblico al crearse universidades orientadas por modelos acadmicos alternativos a los tradicionales, y por
otro lado, diversificacin sectorial en tanto se generaron las condiciones polticas para la emergencia y rpida expansin del sector privado (art. 58 de la Ley Domingorena: 14.557). Para 1970 el
sistema universitario estaba conformado por treinta universidades,
en ese momento se inicia el segundo ciclo de intensa creacin de
instituciones que, a diferencia del anterior, fue netamente de carcter pblico. Esta poltica de expansin estuvo orientada tanto por
ideas que asociaban desarrollo y universidad, como por la voluntad
de desconcentrar la matrcula de las universidades metropolitanas
y contener la fuerte presencia contestaria del movimiento estudiantil. Valga como referencia que las universidades pblicas creadas
bajo la Ley 17.245 (1967), durante la dictadura del Gral. Ongana,
tenan un diseo de gobierno netamente contrario a la tradicin
reformista, ya que exclua la participacin de alumnos o graduados
en las instancias de decisin y el rgano central de gobierno estaba
conformado solo por los decanos.

ADRIN ACOSTA SILVA | DANIELA ATAIRO | ANTONIO CAMOU

59


El tercer ciclo de expansin institucional se produce a partir de 1989, cuando se implementan un conjunto de polticas dirigidas a reformar el sistema universitario. Comienza as una poltica de
expansin del sistema mediante la creacin de nuevas instituciones
pblicas as como tambin de universidades privadas, al levantarse la
suspensin que exista desde 1973 sobre el Poder Ejecutivo. El lado
(no tan) oculto de esta expansin tena como correlato generar mejores condiciones para la implementacin de las polticas de reforma
dentro del Consejo Interuniversitario Nacional, al crearse universidades que tuvieron rectores organizadores afines del Partido Justicialista, reduciendo as el poder relativo de las grandes universidades
tradicionales que desde la normalizacin universitaria se identificaban con la Unin Cvica Radical (o sus aliados), fuertes opositores a
las polticas universitarias del menemismo (Garca de Fanelli, 1997).
Cuadro 1
Universidades por sector institucional. Ao 55/70/80/03/13
Sector
Universidades
Pblicas

Antes de 55
7

1970

1980

1995

2003

2013

+3

+16

+10

+2

+9

10

26

36

38

47

+20

+4

+22

+1

+8

Universidades
Privadas

20

24

46

47

55

Total

30

50

82

85

102

Fuente: De 1955 a 1974 CANO, D. (l985), La Educacin Superior en Argentina, Buenos Aires, Flacso. De 1986 a 2013 MECyT. SPU. SIU

Este ciclo recibe un nuevo impulso hacia el 2007 con la creacin de


instituciones de carcter pblico que se acelera en el 2010, fundndose otras nueve universidades nacionales que vuelven a concentrarse
en el conurbano bonaerense8. Si bien se reconoce una continuidad
8 Al momento de escribirse estas pginas hay otras 6 universidades que ya
cuentan con media sancin del Congreso Nacional.

60

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

en la lgica subyacente de estas creaciones a partir de los aos 90,


asociadas a intereses poltico-partidarios de base territorial (Rasetti,
2012; Marano, 2013), las ltimas se realizan en un momento donde
las polticas universitarias se presentan como expresin antagnica
de aquellos aos, inscribindose discursivamente en las necesidades
del desarrollo local as como tambin en la inclusin social y educativa (Marano, 2013). Por su parte, estas recientes universidades innovan en la organizacin acadmica y presentan estructuras duales
que combinan escuelas y departamentos, o escuelas e institutos, y su
abanico disciplinar se constituye especialmente con las disciplinas
del rea de las ciencias sociales y humanas.

La creacin de este gran nmero de nuevas universidades,
con formatos de gobierno hasta cierto punto innovadores respecto de los modelos organizacionales ms clsicos, aunque con un
cierto aire de familia con las coordenadas histricas por las que ha
discurrido el gobierno universitario en el pas, pone de manifiesto el modo como el viejo paradigma reformista de gobernabilidad
democrtica ha dejado de ser el nico referente institucional en el
campo de la educacin superior en la Argentina actual.
ENTRE LA INNOVACIN Y LOS VIEJOS AIRES
DE FAMILIA: FORMATOS DE GOBIERNO DE LAS
UNIVERSIDADES NUEVAS Y RECIENTES
La investigacin acadmica y la controversia poltica de la ltima
dcada ha vuelto a considerar tanto los principios organizativos
bsicos del gobierno de las universidades como los fundamentos
legitimatorios que otorgan sentido al acceso, la distribucin y el
ejercicio del poder en las instituciones de educacin superior. Al
configurar lo que hemos denominado paradigmas de gobernabilidad, estos componentes centrales conformados por las frmulas
institucionales para la toma de decisiones y por los modelos (simblicos) de orientacin de la prctica poltica, rigen la dinmica de
poder de la vida universitaria. En otros trminos, el campo universitario no slo est atravesado conflictivamente por un abigarrado
espectro de cuestiones en debate, de manera mucho ms sensible
lo que ha empezado a estar afectado con especial nfasis en al-

ADRIN ACOSTA SILVA | DANIELA ATAIRO | ANTONIO CAMOU

61

gunos casos notorios de universidades nacionales es el sistema


maestro de cualquier institucin: la definicin acerca de quin est
autorizado a tomar decisiones y cmo ha de hacerlo.

Ilustramos aproximativamente estos cambios explorando las innovaciones estatutarias en 26 universidades nacionales.
Se trata de un estudio sobre los diseos institucionales del gobierno universitario que prioriza una mirada sobre lo formal, sin
desconocer la importancia que tiene el anlisis de las reglas no
escritas para comprender las prcticas polticas cotidianas que
dan sentido al orden institucional. La decisin de realizar esta
indagacin inicial en base a los estatutos tiene su fundamento
en la intencin de abordar una gran cantidad de casos en pos de
conocer la tendencia que estas nuevas creaciones incorporan en
el sistema universitario. Asimismo, revisar la normativa permite
aproximarse a los nuevos acuerdos colectivos que se estn produciendo en las universidades pblicas argentinas orientados por
la idea de que las cosas deberan ser diferentes.

El argumento central de esta parte seala que, en el marco
de una configuracin universitaria en la que se redefinen los alcances y lmites de la autonoma de las instituciones de educacin
superior en relacin con el Estado, los diseos institucionales de
los sistemas de toma de decisiones siguen una pauta de creciente
heterogeneidad, trastocndose los equilibrios de poder a favor de
figuras unipersonales, as como tambin modificndose la distribucin de poder relativo al interior de los cuerpos colegiados. Estas
orientaciones generales pueden ser resumidas en las cinco tendencias que se analizan a continuacin.
DESCONCENTRACIN A NIVEL CENTRAL DE
FUNCIONES EN NUEVOS RGANOS DE GOBIERNO
Dentro de los esquemas tradicionales, las universidades creadas en los ltimos aos conservan algunas viejas estructuras
para el nivel central del gobierno e innovan especialmente a nivel de las unidades acadmicas menores, en razn de diversas
modalidades de organizacin acadmica. As, a los tradicionales Consejos Acadmicos y Consejos Directivos, se suman

62

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

rganos colegiados tales como los Consejos Departamentales,


Consejos de Instituto, Consejos Consultivos de Escuela, etc.

Pero algunas de ellas incorporan innovaciones en sus
estructuras de gobierno central, distancindose de la tradicin argentina y acercndose a los modelos de los pases desarrollados. Las nuevas estructuras ms especializadas estn
orientadas a desconcentrar la alta cantidad de temas acadmicos, administrativos o financieros que tramita un solo espacio
de gobierno como primera o segunda instancia, para otorgarle
(en principio) una mayor dinmica a la gestin cotidiana de
la institucin. Es as que conservan la instancia de Asamblea
pero conforman tres espacios colegiados a nivel central con
funciones especializadas, lo que lleva a redefinir la composicin proporcional de los distintos sectores en estos cuerpos
colegiados. Por ejemplo, una universidad establece el Consejo de Programacin y Gestin Estratgica, el Consejo de
Docencia, Extensin y Vida Estudiantil y el Consejo de Investigacin, Desarrollo y Transferencia de Tecnologa; mientras que otra institucin conserva el Consejo Superior con
funciones tradicionales pero agrega tres rganos de gobierno
asociados a las funciones de la universidad docencia, investigacin y extensin dando origen al Consejo Acadmico,
el Consejo de Investigacin, Desarrollo e Innovacin Tecnolgica y Creacin Artstica, y Consejo de Extensin.
CAMBIOS EN LA COMPOSICIN SECTORIAL: LA
INCLUSIN DEL CLAUSTRO NO-DOCENTE Y DE
ACTORES DE LA SOCIEDAD CIVIL
En materia de composicin sectorial del gobierno universitario, Argentina se encuentra entre los pases ms inclusivos de Amrica
Latina (Velzquez Silva, 2005) al reconocer el derecho legtimo de
participar del gobierno de la institucin a los profesores, estudiantes, graduados y, con la ltima legislacin nacional, a los no-docentes. En cuanto a los ltimos dos claustros, la legislacin habilita la
posibilidad de que sean las propias universidades las que opten por
incorporar el claustro de graduados as como tambin determinar

ADRIN ACOSTA SILVA | DANIELA ATAIRO | ANTONIO CAMOU

63

el alcance de participacin del claustro no-docente. En el marco de


las opciones que habilita la LES, jvenes universidades han optado
por incorporar el cuarto estamento en el gobierno de la universidad
reconociendo como legtima la participacin de los administrativos y el personal de apoyo a la actividad acadmica en la toma de
decisiones, mientras que solo la mitad ha optado por conservar al
claustro de graduados recuperando la tradicin reformista del 18.

Por otro lado, la legislacin nacional establece que los estatutos podrn prever la constitucin de un Consejo Social como espacio para establecer una mayor vinculacin con la sociedad, y posibilita que, a travs de un representante, formen parte de los rganos
colegiados de la institucin. La participacin de actores externos a la
universidad se ha plasmado en 15 universidades creadas en el ltimo
cuarto de siglo, de las cuales 10 tienen un representante que forma
parte de la Asamblea Universitaria. Si bien estos cambios modifican
elementos de la forma de gobierno tradicional, cuantitativamente
tienen una baja representacin (entre el 1 y 6%), aunque en una universidad que se constituye como excepcin alcanza el 29%.
CAMBIOS EN EL SISTEMA ELECTORAL Y NUEVOS
REQUISITOS DE ACCESO
En los ltimos aos el tradicional mecanismo indirecto de eleccin
de autoridades unipersonales ha sido puesto en cuestin tanto desde la cspide como desde la base del sistema, bajo el supuesto de que la eleccin directa aumenta el grado de legitimidad del
rector y le otorga mayor capacidad para dirigir la universidad de
manera eficaz (Mazzola, 2007). Estos cambios cuestionan uno de
los rasgos principales que hacen al sistema de gobierno con tendencia parlamentaria, acercndolo a esquemas ms presidencialistas. Como ya se adelant, el proyecto original de la LES inclua en
su articulado la eleccin directa como mecanismo de seleccin de
las autoridades unipersonales, y aunque esto no fue recogido por la
letra final, el debate instalado dio lugar a que 9 universidades consideradas modernizadoras modificaran la senda de acceso a dichos
cargos (La Pampa, Lujn, Misiones, Ro Cuarto, Salta, San Juan,
San Luis, Santiago del Estero y Cuyo). En cambio, slo una univer-

64

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

sidad nueva y dos recientes han adoptado el mecanismo directo de


eleccin de autoridades con voto ponderado de los claustros.
En paralelo con estas modificaciones, tambin hay notorios cambios
en los estatutos respecto de quin debe conducir la casa de estudios.
Los requisitos se han ampliado y flexibilizado trastocando la idea de
que los rectores deban elegirse entre los profesores titulares de la
universidad, bajo la creencia de la figura rectoral como un primus
inter pares que los colocaba en un lugar de escaso poder para la
conduccin pero con el reconocimiento honorfico de haber sido
elegido por la comunidad acadmica. La legislacin nacional actual
establece como requisitos mnimo ser o haber sido profesor por
concurso de una universidad nacional, exigencia que se encuentra
mayoritariamente en los estatutos analizados. En un nmero menor
de casos se conserva la idea tradicional, pero en un nmero igual
se establece como requisito poseer solo ttulo de grado universitario. Esto ltimo habilita a que el recorrido previo a acceder al cargo
mximo para conducir y representar una universidad nacional, no
sea ni realizado en la propia institucin ni necesariamente en el sector pblico. Adems de estos cambios, en algunos pocos estatutos se
incluye como requisito poseer experticia en la gestin universitaria.
En otros trminos, existe una incipiente tendencia a abandonar un
perfil rectoral como primus inter pares, cuyo cargo condensaba el
capital cultural y simblico de toda una trayectoria acadmica, pero
ejerca sus funciones con un alto componente de amateurismo.
LA COMPOSICIN PROPORCIONAL DEL DEMOS
UNIVERSITARIO: EL DOMINIO DE LOS DIRECTIVOS
La LES reemplaza el claustro de profesores (los ms altos cargos de la jerarqua en la enseanza) por el de docentes y establece que debe tener la mayor representacin relativa, que no
podr ser inferior al cincuenta por ciento (50%) de la totalidad
de sus miembros. Con la excepcin de una, todas las universidades creadas a partir de los aos 90 conforman el cogobierno

ADRIN ACOSTA SILVA | DANIELA ATAIRO | ANTONIO CAMOU

65

con el claustro docente que incluye a profesores y auxiliares9.



En el Consejos Superior de casi el total de universidades
los docentes participan en un rango que va desde 30 al 60%, mientras que ese mismo rango de participacin lo tienen en la mitad de
los rganos colegiados de las unidades acadmicas (Facultades,
escuelas, departamentos). Adems en este ltimo nivel el porcentaje de participacin presenta puntuaciones extremas: tenemos
universidades en que el claustro docente participa con el 13%
mientras que en otras universidades participa en un 86%. En este
sentido, la composicin de los rganos colegiados de las unidades
acadmicas menores muestran una gran variabilidad: en algunas
universidadesel equilibrio de poder se inclina hacia los docentes
a medida que descendemos a los espacios colegiados de las unidades acadmicas menores, mientras que en otras casas de estudio la
proporcin de docentes disminuye respecto del nivel central.
Cuadro 2
Representacin porcentual de los docentes en los rganos
colegiados en las universidades nuevas y recientes.
RANGO

CONSEJO SUPERIOR

CONSEJO DIRECTIVO

ASAMBLEA

< 20

2*

20 29

30 39

40 49

50 59

60>

Fuente: Elaboracin propia con datos obtenidos de la normatividad de


cada una de las universidades disponibles en sus pginas web. *Una de
estas dos universidades tiene valor 0 porque el nico espacio de gobierno
colegiado es a nivel central: el consejo superior.

9 De las que implementaron el claustro docente, menos de la mitad (8) mantienen una distincin interna entre profesores y auxiliares.

66

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

A pesar de la gran variacin en la participacin en los cuerpos colegiados, al comparar el porcentaje de representacin de los docentes en
espacios colegiados de las universidades creadas en las ltimas dos
dcadas respecto de las tradicionales seleccionadas para el estudio,
se puede observar que cuanto ms antigua es la universidad, mayor
es la representacin de los docentes en el Consejo Directivo y en la
Asamblea: ms del 50% en promedio en las tradicionales y cerca de
40% en las instituciones noveles. En cambio, a nivel del Consejo Superior, se observa una dinmica diferente, las universidades nuevas
muestran un aumento de la representacin de los docentes respecto
de las tradicionales, y las recientes muestran una baja en la representacin sin alcanzar el porcentaje de las tradicionales menor al 30%.
Grfico 1
Representacin del claustro de docentes en los tres
rganos de gobierno en las universidades tradicionales,
nuevas y recientes.

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67

En cuanto a la representacin que tienen los directivos en las


Asambleas de las jvenes universidades, los datos muestran un
rango amplio que va del 3% al 50%, marcando los valores extremos
las universidades que han adoptado los mecanismos de eleccin
directa de las mximas autoridades por lo que parecera no haber
relacin entre el porcentaje de representacin de los directivos
en la Asamblea y el mecanismo de eleccin del rector.

La amplitud del rango evidencia una variabilidad en la distribucin del poder en los espacios de gobierno. A partir del Cuadro 3 es
posible observar que en cinco universidades, los directivos participan
con un porcentaje significativo entre el 40 y el 60% en las Asambleas que tienen como funciones principales la reforma del estatuto y
la eleccin del rector. En el Consejo Superior, rgano que toma decisiones sobre el conjunto de la institucin, los directivos representan
entre el 30 y 40% en la mitad de las universidades. Mientras que al pasar a los rganos colegiados de las unidades acadmicas menores se
observa la ms alta variacin: de 0 al 80%. En tres universidades los
directivos en general los directores de carreras representan entre
el 30 y el 40%, y en cuatro universidades entre el 50 y el 80%. Es decir,
que en un conjunto importante de instituciones existe una clara inclinacin del sistema de poder hacia el predominio de los directivos.
Cuadro3
Representacin porcentual de los directivos en los rganos
colegiados en las universidades nuevas y recientes
RANGO
< 20
20 29
30 39
40 49
50 59
60>

CONSEJO
SUPERIOR
2
8
10
-

CONSEJO
DIRECTIVO
10
3
3
1
3

ASAMBLEA
9
6
3
2
-

Fuente: Elaboracin propia con datos obtenidos de la normatividad de


cada una de las universidades disponibles en sus pginas web.

68

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

Como se puede observar en el Grfico 2, esta situacin se distancia


bastante de la representacin que los directivos tienen en los rganos
colegiados como la Asamblea y los Consejos Directivos de las universidades tradicionales donde en su mayora es igual a cero. Es decir,
cuando ms antigua es la universidad, menor peso en promedio tienen
los directivos en el Consejo Directivo y en la Asamblea. La diferencia
que existe entre los Consejos Directivos que es cero y la Asamblea
que en promedio es menor al 5% , es producto de que en dos de
las universidades tradicionales los consejeros superiores, entre ellos
los decanos, participan junto a los consejeros directivos del rgano
supremo de la universidad. De all tambin que la presencia de los directivos en los Consejos Superiores parece no marcar diferencia entre
las viejas y las nuevas universidades. Esto est asociado a que tradicionalmente los decanos han sido miembros natos de dicho espacio.
Grfico 2
Representacin de directivos en los tres rganos de gobierno
en las universidades tradicionales, nuevas y recientes

ADRIN ACOSTA SILVA | DANIELA ATAIRO | ANTONIO CAMOU

69

En cuanto a la participacin estudiantil en los rganos de gobierno de las universidades fundadas a partir de los 90, los datos
muestran nuevamente una gran diversidad. Slo en dos universidades los estudiantes representan en la Asamblea alrededor del
30%; en el resto de las instituciones tienen una representacin
menor. Como se observa en el cuadro, en ocho universidades los
estudiantes representan entre el 20 y el 30%, en siete entre el 10
y el 20%, y en las tres restantes menos del 10%.

En cuando al rgano colegiado de nivel central, la representacin estudiantil tiene un rango amplio que va desde el 9% al
30%, aunque casi el 75% universidades se ubican entre el 10 y el
20%. Al bajar a los rganos de gobierno de las unidades acadmicas menores el rango vara entre 0 y 33% evidenciando una gran
variedad de modos de distribucin del poder, aunque la mayora
se ubica entre el entre 10 y 20%.
Cuadro 4
Representacin porcentual de los estudiantes en los
rganos colegiados
RANGO

CONSEJO
SUPERIOR

CONSEJO
DIRECTIVO

ASAMBLEA

< 10

10 19

14

20 29

30 39

Fuente: Elaboracin propia con datos obtenidos de la normatividad de


cada una de las universidades disponibles en sus pginas web.

Estos datos, al igual que los anteriores, se distancian de las proporciones que existen en los rganos colegiados de las universidades tradicionales que se han seleccionado para realizar la
comparacin. En el Grfico 3 se observa claramente que en las
tradicionales otorgan ms representacin a los estudiantes en
todos los rganos colegiados, especialmente en el Consejo Direc-

70

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

tivo y la Asamblea con un promedio de representacin de casi un


30%, que baja en torno al 20% en las universidades creadas en la
ltima poca.
Grfico 3
Representacin del claustro de estudiantes en los tres
rganos de gobierno en las universidades tradicionales,
nuevas y recientes.

CENTRALIZACIN, DIVISIN DE FUNCIONES,


PLANIFICACIN Y EVALUACIN DE LA GESTIN
INSTITUCIONAL
Los diseos institucionales de las universidades recientes evidencian nuevas configuraciones en el equilibrio entre el centro
(rectorado) y la periferia (facultades, escuelas, departamentos):

ADRIN ACOSTA SILVA | DANIELA ATAIRO | ANTONIO CAMOU

71

el poder que tradicionalmente tenan las unidades acadmicas


menores se est desplazando hacia el nivel central. Este proceso
de centralizacin se produce en algunas de estas universidades
a travs de: a) las designaciones de autoridades directivas de los
niveles menores de la organizacin, y en algunos casos de representantes de rganos colegiados, por parte del nivel central b) la
adopcin de funciones asesoras de los rganos de gobierno de las
unidades menores, c) la coordinacin de la programacin general
de la universidad en los niveles centrales de gobierno y la aprobacin de plantas docentes y/o de investigadores de las unidades
acadmicas menores.

Por otro parte, en los estatutos se hace efectivo lo estipulado por la legislacin nacional que establece funciones normativas generales para los rganos colegiados y funciones ejecutivas
para los rganos unipersonales, instaurando una divisin de poderes que trastoca la fusin existente en los rganos colegiados
que caracterizaba al clsico sistema de gobierno universitario
de tendencia parlamentaria. El cambio supone una ampliacin
de las atribuciones para el rector respecto de las tradicionales
que han sido las de presidir y ejecutar los acuerdos de los rganos colegiados centrales, las de orientacin administrativa como
la presentacin de proyectos de presupuestos, adems de tener
la potestad de designar a su gabinete sujeto a la aprobacin del
cuerpo colegiado.

En funcin del relevamiento realizado es posible sostener que en varios estatutos de las universidades recientes, los
rectores tiene atribuciones sobre cuestiones de ndole acadmica en tanto propone al rgano colegiado central para su aprobacin la creacin o supresin de programas de docencia de grado
y de postgrado; la creacin o supresin de Departamentos, Escuelas de Docencia e Institutos de Investigacin; la aprobacin
de los planes de estudio; el establecimiento de prioridades para
la investigacin cientfica y tecnolgica. En lo que respecta al ingreso, inscripcin, permanencia y promocin de los alumnos, en
algunos casos propone al rgano colegiado y, en otros casos, es
una atribucin propia del rectorado. Asimismo los rectores tie-

72

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

nen atribuciones sobre cuestiones de ndole institucional como


proponer un plan estratgico para su aprobacin por el rgano
colegido central y controlar su ejecucin, y sobre cuestiones de
gestin acadmica como coordinar las actividades de enseanza
e investigacin.

Mientras que el rgano colegiado central conserva las
atribuciones legislativas en tanto dictamina sobre normas de
orden general y atribuciones de control sobre algunas de las
decisiones de los rectores. En este sentido, la divisin de funciones se produce dentro del mismo esquema de pesos y contrapesos que constituyen el sistema de gobierno propio de las
universidades nacionales. Aunque en algunas universidades el
rector tiene la posibilidad de votar en los rganos colegiados
sobre las diferentes cuestiones, adems del voto que tradicionalmente tena en caso de empate, profundizando as la ampliacin de sus atribuciones.

Finalmente, se observa la introduccin en los estatutos
de terminologa que surge en los aos 90 y que expresan un cierto consenso respecto a la incorporacin de la Planificacin y la
evaluacin como herramientas fundamentales para la gestin
de la universidad. En particular, la planificacin aparece como
una atribucin de la Asamblea y del Consejo Superior (u rganos
afines) bajo diferente terminologa metas plurianuales, planes
estratgicos, plan estratgico plurianual.

Estos nuevos trminos en la letra de los estatutos tal
vez no digan mucho sobre el funcionamiento concreto de las estructuras e instrumentos de gestin en las universidades, pero a
nuestro juicio expresan un revelador desplazamiento semntico,
esto es, poltico, sobre los nuevos principios organizacionales y
legitimatorios que estn comenzado a regir el proceso de toma
de decisiones en las universidades argentinas.

ADRIN ACOSTA SILVA | DANIELA ATAIRO | ANTONIO CAMOU

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TERCERA PARTE. GOBERNABILIDAD,


GOBERNANZA Y DEMOCRACIA EN LAS
UNIVERSIDADES PBLICAS MEXICANAS
En la Repblica de los Lobos/ Nos ensearon
a aullar
Pero nadie sabe/Si nuestro aullido es amenaza, queja,
Una forma de msica incomprensible/Para
quien no sea lobo;
Un desafo, una oracin, un discurso,
O un monlogo solipsista
Jos Emilio Pacheco, En la Repblica de los
Lobos

El lenguaje de la poltica es el lenguaje del
deseo y la aversin, de la preferencia y la
eleccin, de la aprobacin y de la reprobacin, del elogio y la condena, de la persuasin, el mandato, la acusacin y la amenaza.
Michael Oakshott, El estudio de la Poltica en
una universidad. Un ensayo sobre lo apropiado

Los gobiernos nacionales en Mxico comenzaron desde finales de


los aos ochenta a formular polticas para evaluar la calidad del
desempeo de las universidades y las instituciones de educacin
superior, y una multiplicidad y variedad de acciones pblicas y
privadas comenzaron a modificar el entorno general de las relaciones entre las universidades y el Estado. En estas circunstancias,
las universidades pblicas mexicanas el sector tradicionalmente
ms poderoso en el campo de la educacin superior en este pas
comenzaron a experimentar diversas presiones, restricciones y
demandas para reformar sus orientaciones, sus estructuras, sus
rutinas y prcticas institucionales.

Diversos grupos dentro de las universidades impulsaron
transformaciones ms o menos significativas en sus formas tradi-

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

cionales de organizacin, de administracin y de gestin institucional. Las nuevas frmulas de financiamiento pblico federal, las
exigencias de evaluacin, acreditacin y certificacin de programas y procesos dirigidos a evidenciar y demostrar la calidad, los
programas de estmulos asociados a transformar los comportamientos individuales, grupales e institucionales, configuraron un
escenario de restricciones y estmulos a los cambios en la barroca
red de usos y costumbres polticoadministrativas predominantes
en las universidades pblicas autnomas. Los resultados, sin embargo, han sido contrastantes, contradictorios, extraos. Muchos
de los viejos estilos de gestin poltica clientelar del poder en
las universidades se confundieron con el nuevo discurso y abundante retrica de la calidad y la excelencia acadmica. Los usos
patrimonialistas y prebendarios de los recursos universitarios se
mezclaron con estilos gerenciales de ejercicio del poder institucional, con la respectiva proliferacin del empleo de indicadores
de calidad, el enaltecimiento de las bondades de la rendicin de
cuentas, y la expansin de la importancia financiera o simblica
de los reconocimientos institucionales.

Para plantearlo en los trminos de nuestro ensayo, las
universidades pblicas experimentaron una significativa transformacin en sus relaciones de poder, tanto en la dimensin interna
como externa. A lo largo de ms de dos dcadas (1990-2012) es
posible observar una tensin creciente entre los procesos tradicionales de la gobernabilidad y los nuevos esquemas de gobernanza
institucional. Desde el punto de vista del poder institucional, los
ejes de concentracin y de ejercicio del poder desplazaron los viejos equilibrios entre legitimidad, eficiencia y estabilidad institucional. En ese marco, el gobierno de las universidades, como ncleo
poltico de la organizacin, alter sus pautas de comportamiento institucional para desarrollar nuevas capacidades, a travs de
una reestructuracin de los mbitos de gestin y administracin
de los recursos, los decisores y las decisiones. Analticamente, el
gobierno institucional universitario puede ser explorado en dos dimensiones. De un lado el esquema de gobernabilidad; por el otro,
la dimensin de la gobernanza institucional. El primero refiere a

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las relaciones legtimas de poder que configuran un orden poltico


estructurado, en donde existen autoridades y figuras de autoridad,
reglas para el ejercicio del poder institucional, normas, leyes y reglamentos, actores y grupos de inters o de presin, sindicatos,
organizaciones gremiales y estudiantiles, corrientes polticas. Los
esquemas de gobernabilidad se expresan en las redes organizadas
de poder que habitan los espacios, acuerdos y arreglos institucionales, los dispositivos de control institucional, las que detonan de
cuando en cuando conflictos y pleitos de diversa ndole, y frente
a las cuales la autoridad debe asentar sus prcticas y desarrollar
o emplear capacidades para dotar a las universidades de una gobernabilidad aceptable, es decir, que combine adecuadamente umbrales positivos de eficacia administrativa, legitimidad poltica y
estabilidad institucional.

La gobernanza institucional, por su parte, es la dimensin
de la coordinacin institucional, el mbito de la gestin y organizacin, en la que el gobierno universitario contribuye a definir
los objetivos de la accin colectiva, y determina, junto con otros
actores internos y externos a la universidad, las lneas de accin
y del desarrollo institucional. La capacidad directiva, el liderazgo,
la capacidad adaptativa frente a las exigencias, las incertidumbres y los desafos externos, forman parte de las prcticas de gobernanza institucional del gobierno universitario.

Para el caso de las universidades mexicanas, tanto la
gobernabilidad como la gobernanza institucional se han modificado significativamente en los ltimos aos. Tanto en el eje de
concentracin del poder como en el eje del ejercicio del poder,
han ocurrido desplazamientos que van de la democratizacin colegiada a la centralizacin ejecutiva, y de la personalizacin de la
autoridad a la expansin de los cuerpos tecnoburocrticos. Esas
trayectorias han modificado las nociones y prcticas tradicionales de la autonoma universitaria, modificando los esquemas de
gobernabilidad y de la gobernanza institucional. Como en el caso
de las universidades pblicas argentinas, nuevas tensiones y dilemas han surgido producto tanto del cambio en los estilos de
conduccin como en las frmulas de la gobernabilidad universi-

76

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

taria. Cul es la magnitud e intensidad de cambios en las dos dimensiones? Para tratar de responder a esta pregunta se ensayar
un argumento bsico: los gobiernos universitarios han sufrido un
proceso de cambio y adaptacin incremental a las transformaciones ocurridas en el contexto poltico y de polticas pblicas
de educacin superior, pero tambin debido a los nuevos alineamientos y prcticas polticas y de gestin ocurridas al interior de
las comunidades universitarias. La hiptesis principal es que las
transformaciones en la organizacin del gobierno universitario
han significado principalmente una burocratizacin de la vida
acadmica de las universidades mexicanas.

Para explorar estas ideas y conjeturas, se examinan de
manera general en este texto al universo de 37 universidades
pblicas que configuran el subsistema universitario pblico
mexicano10. A partir de una descripcin y anlisis de sus estructuras de gobierno, la composicin de sus rganos colegiados y
unipersonales, sus procedimientos de eleccin, se discuten algunas relaciones, determinaciones e incertidumbres que rodean
la concentracin y el ejercicio del poder en las universidades
pblicas mexicanas.
POLTICA Y GOBIERNO UNIVERSITARIO
Habitualmente, muchos de los estudios relacionados con el tema
del poder y el gobierno institucional en las universidades tienden
a colocar el nfasis en las estructuras de poder o en los reglas del
poder institucional. Unas (que bien podramos denominar como
formalistas) se orientan en mayor medida hacia la descripcin
y el anlisis de las decisiones, los ordenamientos jurdicos, los
rganos personales y los colegiados, la arquitectura institucional

10 Para los fines de este ensayo, este subsistema est integrado por 31 universidades pblicas estatales, ms universidades locales recientemente creadas
como la Universidad Autnoma de la Ciudad de Mxico (UACM), las universidades nacionales-federales (UNAM, UAM, UA de Chapingo, U. A. Antonio
Narro), y el Instituto Politcnico Nacional (IPN), que para fines prcticos
opera como una universidad pblica nacional y federal.

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y organizativa de las universidades. Otros (que se pueden denominar como politicistas), se orientan ms hacia la descripcin de
los actores, de los grupos y asociaciones representativas (sindicatos, organizaciones estudiantiles), de sus relaciones y estrategias
de movilizacin y accin en el marco institucional. Ambos planos
o dimensiones analticas tienen potencialidades y limitaciones
en s mismas. Al enfocarse sustancialmente en el anlisis de las
estructuras y las formas de gobierno universitario, los enfoques
formalistas tienden a privilegiar el anlisis de la importancia de
las normas, la reglas y las estructuras del poder en la universidad,
desde la cual se puede distinguir el deber ser de la vida poltica
y el gobierno universitario, por lo cual, con suma frecuencia, se
determina que es la desviacin, perversin o corrupcin de esas
normas y reglas la explicacin de los problemas el gobierno y la
poltica en las universidades. Por su lado, los enfoques politicistas tienden hacia la sobredeterminacin de los grupos y los liderazgos polticos internos, colocando el nfasis en el anecdotario
institucional, las sagas polticas universitarias, o las biografas de
los individuos o de los grupos que influyen en el gobierno o forman parte de la clase poltica universitaria.

Ambas formas de analizar la poltica y el gobierno universitario corresponden de alguna manera a la vieja distincin
entre el colectivismo y el individualismo metodolgico que habita
el campo analstico de las ciencias sociales. Privilegiar el estudio
de la vida poltica y social desde la ptica de los agregados colectivos (el Estado, las clases sociales, las estructuras del poder), o
desde el enfoque de las trayectorias individuales de personas o
grupos (polticos prominentes, partidos polticos, sindicatos, grupos de poder), implica una decisin que marca explcitamente un
lmite a los enfoques respectivos. El resultado es una perspectiva
polmica y necesariamente limitada en cuanto a la comprensin
de los fenmenos del poder y de las instituciones contemporneas (Aron, 1996; Nisbet, 1990; Stompka, 1995).
Aqu distinguiremos ambos planos para tratar de establecer algunas de sus conexiones. Uno es el orden formal de las cosas, en
el cual se situarn principal pero no exclusivamente el problema

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

de las estructuras, las reglas formales e informales, las jerarquas


burocrticas y polticas que caracterizan la autoridad en las universidades. Por el otro lado, se analizarn tambin las prcticas
polticas universitarias, es decir, el conjunto de acciones, costumbres, hbitos y cdigos que se utilizan en la poltica cotidiana de
la universidad. El propsito es tratar de mostrar la importancia
de la dinmica compleja entre individuos y estructuras en la vida
poltica y el gobierno de las universidades.
EL GOBIERNO DEL SISTEMA Y EL GOBIERNO DE
LAS UNIVERSIDADES
Como se afirm anteriormente, una de las dimensiones centrales
en el anlisis de los cambios experimentados en el campo de la
educacin superior mexicana en las ltimas dos dcadas tiene
que ver con el gobierno del sistema y de las universidades pblicas en ese perodo. Ante un cambio significativo en el entorno poltico y de polticas en la educacin superior mexicana, las
universidades ajustaron sus estilos de gestin y de gobierno para
adaptarse de manera pragmtica a los cambios en el contexto,
pero tambin para acoplarse a la emergencia de nuevos patrones
y figuras de autoridad en sus marcos institucionales y organizativos. La experiencia mexicana en este sector muestra cmo los
cambios en las polticas tienen efectos diversos (algunos deliberados, otros perversos, la mayora difusos) en la organizacin y
el gobierno de las universidades pblicas, pero tambin ofrece la
oportunidad de analizar el sentido y la magnitud de las trasformaciones en la dimensin poltica de los gobiernos del sistema y de
las instituciones.

Qu explica esa transformacin? Nuestro argumento
central es que la relacin entre las polticas pblicas y los cambios
institucionales en el campo de la educacin superior est mediada
y determinada en alto grado por el tipo de gobierno del sistema
y de las organizaciones que le componen. Las polticas pblicas
centradas en la calidad y la evaluacin han descansado fundamentalmente en el empleo de incentivos financieros y simblicos
para que las universidades pblicas emprendan ajustes y transfor-

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maciones en su desempeo institucional, pero los resultados han


sido esencialmente dbiles y contradictorios. La relacin entre
el gobierno y la autoridad de la organizacin universitaria con el
comportamiento institucional general, a travs de los procesos de
gobernabilidad y de la gobernanza parece explicar esa distancia
entre las polticas pblicas y los resultados y las prcticas universitarias realmente existentes. Al concentrar la atencin en los
procesos de gestin institucional, o en los esfuerzos de diversificacin y reforma de las universidades pblicas, o en el examen de
algunos del perfil de los actores estratgicos de las IES mexicanas
(estudiantes, profesorado), el tema del gobierno de las universidades y del sistema de educacin superior mexicana qued como
el teln de fondo de los movimientos de cambio ocurridos en las
universidades pblicas en las ltimas dos dcadas.

Las formas de gobierno de las universidades pblicas en
Mxico tienen su origen en dos fuentes principales. Una tiene que
ver con las herencias institucionales que recibieron tanto de las
universidades coloniales como de las universidades espaola y
latinoamericanas. La otra tiene que ver con la forma en que se
construy el arreglo poltico-institucional con el estado posrevolucionario mexicano, en que la autonoma se constituy como el
eje bsico de sus relaciones poltico-institucionales. A partir de
ambas influencias, se estructur la forma de gobierno y los modelos de gobernabilidad y gobernanza institucional de las universidades mexicanas, por lo que conviene detenerse brevemente en
la explicacin de dichas influencias antes de analizar las transformaciones iniciadas desde los aos noventa del siglo pasado.

En tal sentido, una de las herencias ms poderosas del
modelo colonial de la universidad contempornea en Mxico tiene que ver justamente con la forma de gobierno y la estructura de
la autoridad acadmica y administrativa. La figura del Rector, y
la existencia de una figura de representacin colectiva de los intereses universitarios (Consejos Universitarios), forman parte de
una antigua estructura dominada por la autoridad eclesistica, en
la que dichas figuras representan el poder de la jerarqua catlica
ms que los intereses endgenos de los universitarios. El modelo

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

de gobierno de la Universidad de Salamanca fue imitado por la


Real y Pontifica Universidad de Mxico, lo que signific instaurar
figuras como la del rector y la de Consejo Universitario, en un estructura de decisiones en la cual las funciones principales recaen
en la figura del primero, mientras que el segundo fue considerado
como un espacio de deliberacin y consulta de las decisiones importantes de la universidad.

Desde su nacimiento, el poder y la autoridad en la universidad respondieron ms a intereses exgenos (la burocracia catlica continental europea o la burocracia eclesistica local criolla), que a las demandas y expectativas de sus actores internos
(Garciadiego, 1996), aunque en la prctica eran indistinguibles los
lmites entre los funcionarios y miembros de la universidad y los
funcionarios de la Nueva Espaa. En estas circunstancias, el gobierno de la universidad era considerado y funcionaba como una
extensin del gobierno de la iglesia y del reino espaol, como un
espacio de reproduccin de sus intereses, ideologa y prcticas.
La heteronoma de la universidad, ms que la autonoma, fue el
rasgo ms importante del funcionamiento institucional de la universidad colonial durante ms de doscientos cincuenta aos11.

Esta estructura de gobierno, cerrada y controlada jerrquicamente, garantiz durante un largo perodo la estabilidad
institucional de la universidad colonial. Sin embargo, con los movimientos de independencia y los conflictos intereclesisticos, la
universidad comenz un largo perodo de inestabilidad a lo largo
del siglo XIX. Las pugnas entre conservadores y liberales marcaron tambin el terreno universitario, que pronto se convirti
en arena de lucha ideolgica y poltica, particularmente entre
las corrientes positivistas y las corrientes eclesisticas durante

11 El perodo se estima a partir de la creacin de la Real y Pontificia Universidad en 1553 (antecedente remoto de la UNAM) hasta el ao de 1842, en que
fue clausurada y reabierta en tres ocasiones por las pugnas entre liberales
y conservadores (Levy, 1987: 42). Sin embargo, el punto de quiebre entre el
viejo modelo de universidad habra que situarlo en la lucha por la independencia de 1810.

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el perodo del porfiriato. Al finalizar el siglo XIX y al comenzar


el nuevo siglo XX, la universidad haba sobrevivido a las pugnas
y pleitos, se haba cerrado y reabierto en varias ocasiones, pero
finalmente reapareca al nuevo siglo con retazos de sus estructuras de gobierno tradicional y con estudiantes que nunca como en
esos aos alcanzaban una influencia considerable en la toma de
decisiones (Garcadiego, op. cit.). Los Colegios, Institutos y Seminarios que en los siglos XVI al XIX marcaron los antecedentes de
varias las actuales universidades pblicas mexicanas, se transformaron al calor de los cambios polticos y sociales que iniciaron
el nuevo siglo XX, en espacios que las elites se disputaron para
establecer sus dominios y sus proyectos.

Estas transformaciones prerevolucionarias, sin embargo,
se desarrollaron en un contexto general en el cual la diferenciacin entre lo pblico y lo privado era prcticamente inexistente.
Sin un Estado independiente, la divisin entre esfera pblica y
privada era inexistente, por lo que las escuelas e instituciones de
instruccin y educacin coloniales eran meras extensiones del
poder eclesistico en la organizacin de la vida civil, lo que haca
del gobierno de las escuelas superiores una funcin de las relaciones entre el centro y los virreinatos y provincias. Con la independencia, la alta conflictividad expresada en el cierre y reapertura
de universidades, institutos y seminarios no era ms que el reflejo
del largo y accidentado proceso de constitucin del estado nacional y, con ello, de la lenta configuracin de la distincin entre la
esfera pblica y la esfera privada.

Con el advenimiento del porfiriato (1878-1910), y luego
de la larga, compleja y accidentada configuracin poltica del Estado de la Revolucin (1920-1934), se estructur lentamente un
nuevo arreglo institucional entre la universidad y los poderes pblicos, un nuevo pacto polticoacadmico , que se edific sobre
tres elementos centrales: a) el respeto a la autonoma universitaria; b) el derecho a la libertad acadmica y de ctedra; c) el compromiso de la universidad con el desarrollo nacional. Estos tres
elementos generales, desprendidos sobre todo de la experiencia
de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), sin

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

embargo, tuvieron diferentes traducciones en las universidades estatales, en las cuales los contextos locales y las tradiciones
de los grupos universitarios determinaron matices y cambios importantes en la manera en que se estructuraron los vnculos de
la universidad con el gobierno nacional revolucionario y con los
gobiernos locales (Garcadiego, op.cit).

Particularmente luego del reconocimiento constitucional de la autonoma universitaria en 1929, entre las universidades pblicas mexicanas se distinguieron dos grandes esquemas
de orientacin y relacin con el gobierno nacional y los gobiernos locales: aquellas que se sumaron a la visin de la autonoma
universitaria representada por la UNAM, y aquellas que se sumaron al proyecto del Estado revolucionario mexicano, en la que
la heteronoma fue el rasgo principal, por lo menos durante el
perodo 1934-1952 (Levy, 1987).

A partir de esta distincin fundacional, los gobiernos
de las universidades estructuraron sus figuras de autoridad y
sus procedimientos polticos internos. En el marco de la estructuracin de un rgimen poltico nacional-popular corporativo y
clientelar, en donde la educacin superior constituy un espacio
dominado por las elites polticas y econmicas de las regiones,
las universidades se consolidaron como espacios privilegiados de
reconocimiento social y poltico, lo que las hizo instituciones muy
influyentes en todo el pas y especialmente en los espacios locales. Ello explica cmo la figura de Rector se convierte esencialmente en una figura de poder poltico ms que la representacin
de un poder acadmico. La politizacin de la representacin de la
universidad se constituy as como un efecto lgico en un esquema donde la educacin superior legitim durante un largo ciclo a
los gobiernos posrevolucionarios del pas y de los estados.

La estructuracin del rgimen poltico y del partido prcticamente nico (el PRI) durante el largo ciclo de formacin de la
representacin poltica mexicana, tuvo en las universidades pblicas una fuente de poder y de legitimacin. Al colocar a las universidades como principales espacios de formacin de las elites
locales, los gobernadores y presidentes municipales, adems de

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los caciques, empresarios y comerciantes regionales, colocaron


en la universidad y en sus estudiantes las expectativas de modernizacin que albergaban los poderes locales. Ello explica no
solamente la inversin econmica y poltica en enviar a sus hijos
a la universidad, sino tambin el inters por hacer de las universidades locales los espacios social y polticamente adecuados para
la legitimacin de los intereses de las elites regionales. En estas
circunstancias, la formacin y consolidacin del rgimen poltico
posrevolucionario tuvo en las universidades una palanca formidable no solamente para ampliar las bases sociales de la dominacin poltica, sino que tambin permiti la estructuracin de un
poder institucional simblico y material que visti a las universidades de una imagen de modernidad, autonoma y legitimidad
que explicara por lo menos en parte la expansin de su tamao y
diversidad a partir de los aos cincuenta y sesenta. En ese contexto, emergi una tensin sociopoltica que acompaara a lo largo
del siglo XX la expansin de la educacin superior mexicanas: el
del largo y complejo proceso de diferenciacin interelitista expresado en la creacin de dos grandes orientaciones en conflicto.
Una de ellas fue la que se puede denominarse como el compuesto
por las elites de privilegio; la otra estar compuesta por los grupos que conformarn las elites representativas (Loaeza, 1988 y
2008)12. Esta tensin, que atraviesa toda la vida poltica y econmica nacional, explicar tambin la transicin de un sistema de
educacin predominantemente pblico hacia un sistema mixto,
dominado en trminos de oferta por el sector privado (en trmi12 El concepto de elite es empleado en el sentido clsico de las teoras sociolgicas de Pareto y Mosca, es decir, como un grupo pequeo, una minora,
que tiende a dirigir y a decidir en asuntos que competen a las mayoras. Su
fuerza y legitimidad se desprenden del poder econmico y de herencias de
linaje o de clase (elites econmicas o elites de privilegio), o de su posicin en el liderazgo estrictamente poltico surgido de movimientos de cambio
social y poltico, como lo son los movimientos reformadores, independentistas o revolucionarios, como en el caso mexicano (elites representativas). En
muchos casos, ambos poderes se confunden, pero analticamente son distinguibles (Bottomore, 1993).

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

nos de nmero de establecimientos e instituciones de educacin


superior), pero con una mayor parte de estudiantes y profesores
incluidos en el sector pblico.

Pero este marco en las relaciones entre Estado y universidad comenzar a alterarse profundamente en el trnsito que va
de los aos 80 a los 90, junto con la crisis socioeconmica, el proceso de transicin democrtica y el giro hacia las polticas neoliberales del gobierno mexicano. As, la actitud pasiva del Estado
(en trminos de polticas aunque no necesariamente en trminos
polticos) respecto de las universidades observada a lo largo de
los aos ochenta comenz a cambiar rpidamente hacia un activismo gubernamental que, en un contexto de crisis presupuestaria
y dficit fiscal, identific a la educacin superior como un tema
central de la agenda de gobierno y de la accin pblica. Una gran
cantidad de iniciativas gubernamentales basadas en la evaluacin
y la diferenciacin comenzaron a alterar los viejos patrones de
las relaciones entre el Estado y las universidades. El tradicional
financiamiento incremental fue acompaado de mecanismos de financiamiento selectivo, lo que signific introducir una nueva complejidad al financiamiento pblico, donde lo poltico y lo tcnico
se mezclaron de manera extraa. Surgieron nuevas agencias de
evaluacin y programas de financiamiento especial que intentaban
regular de manera eficaz el crecimiento del sistema e inducir cambios al nivel de las instituciones y los establecimientos, particularmente en las universidades pblicas. Aunque an no se evala
con detalle el impacto de esas polticas, es posible afirmar que en
trminos de la autonoma universitaria esos cambios modificaron
sustancialmente la nocin de autonoma con la que varias generaciones de universitarios haban conocido.

El condicionamiento de los recursos, reconocimientos y honores a los individuos, grupos e instituciones signific
que las universidades se sujetaron a la lgica de los incentivos,
es decir, a la posibilidad de mejorar los ingresos personales e
institucionales si demostraban competencias, indicadores, evidencia emprica de que las cosas que hacan regularmente eran
de calidad. El hecho de tener que demostrar lo que se hace

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ante instancias externas, ms all de orgullos y sensibilidades


heridas, signific un cambio silencioso en el comportamiento
institucional y hasta individual de los universitarios. Al tratar de
vincular resultados con recursos, las nuevas polticas pblicas
intentaban modernizar sus intervenciones, ponerse al da con
lo que otros gobiernos en otras partes del mundo hacan desde
haca dcadas: inducir la competencia interinstitucional y entre
los individuos para alcanzar ciertos objetivos de las polticas. Y
casi al mismo tiempo que operaban estos cambios en el campo
de las polticas pblicas, en el mercado acadmico y profesional
se expanda la figura del acadmico, cientfico o intelectual que
gestionaba o reciba recursos externos para el desarrollo de sus
actividades, y que competa con otros para acceder a honores,
prestigio o dinero. El capitalismo acadmico (Slaughter y Leslie, 1999) haba tocado a las puertas de las universidades mexicanas y latinoamericanas.

En estas circunstancias, y luego de por lo menos una
dcada de aplicacin de estas polticas y con la aparicin del
fenmeno del mercado en los patios interiores de las universidades pblicas, hemos pasado de una autonoma sin adjetivos hacia una autonoma regulada cada vez ms por el estado o
por el mercado. El autogobierno universitario se estructur de
manera tradicional, a partir de figuras como consejos universitarios, juntas acadmicas o de gobierno, en un contexto donde
nuevos actores, grupos de presin y expansin de las universidades privadas generaron tensiones en la esfera de la gobernabilidad y la gobernacin institucional. El desempeo acadmico
y administrativo que tiene que ver con los procesos docentes, de
investigacin y de extensin y difusin universitaria, as como
los modos y tipos de gestin administrativa, han tenido que
adaptarse de manera incremental a las demandas del mercado,
a los estilos de negociacin con las agencias gubernamentales, y
al ritmo de la competencia con otras instituciones por recursos
siempre escasos. La evaluacin, la acreditacin y la certificacin
de competencias, ttulos y resultados del desempeo acadmico
y administrativo significan, empricamente aunque no en todos

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

los casos legalmente, un nuevo marco regulatorio de las actividades universitarias, un conjunto de dispositivos que tratarn
de elevar la calidad, la eficiencia y el desempeo de la educacin
superior universitaria.
EL CAMBIO COMO BUROCRATIZACIN
La sostenida expansin de las universidades pblicas hasta finales de la dcada de los setenta signific tambin la ausencia o
debilidad de mecanismos de regulacin por parte de las agencias
gubernamentales, lo que dio por resultado un crecimiento descontrolado de muchas universidades pblicas estatales y federales. En la edad de oro de la autonoma universitaria, paradjicamente, un crecimiento piloteado por la demandas del mercado
(es decir, tanto por la oferta de egresados como por la demanda
de los empleadores) signific la hiperconcentracin de la matrcula en algunas instituciones universitarias, y en algunas carreras y disciplinas (derecho, medicina, administracin). A principios de los aos noventa, los esfuerzos por formular un nuevo
contrato o pacto entre las universidades y el estado provinieron no de las universidades sino de las elites gubernamentales que surgieron en los tiempos del ajuste y reestructuracin
econmica y de los procesos de liberalizacin y democratizacin
poltica. Esas iniciativas, encaminadas originalmente a reformular los trminos polticos y financieros de las tradicionales intervenciones gubernamentales que, en el campo de la educacin
superior, haban crecido a la sombra del paradigma desarrollista
del desempeo estatal (1940-1980), pronto mostraron su carcter asimtrico y conflictivo. Un modelo de incentivos ciegos
destinado a inducir cambios en los perfiles de ciertos sectores
del desempeo universitario, pronto se convirtieron en bolsas de
financiamiento extraordinario para las universidades pblicas, lo
que gener cambios en el equipamiento y en la infraestructura
fsica de muchas universidades (a travs de los proyectos como
FOMES), pero tambin se elev en muchos casos el nmero de
profesores con maestras y doctorados y, por supuesto, en el incremento del nmero de estudiantes de posgrado (a travs de

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instrumentos como los programas SUPERA y hoy, con mucha


claridad, el PROMEP)13.

El principal efecto emprico de los intentos gubernamentales por regular el crecimiento de las universidades pblicas e
introducir reformas en sus perfiles de desempeo fue el de la
adaptacin pragmtica de las autoridades de dichas instituciones
a las nuevas disposiciones gubernamentales. Fue una adaptacin
no sin conflictos en varios casos, pero que se resolvieron en casi
todos en la aceptacin de la introduccin y legitimacin de diversas formas de estmulos a los individuos y a las instituciones para
reorientar sus acciones al cumplimiento de ciertas metas. Ello explica, entre otras cosas, el boom de los programas de posgrado en
la dcada de los noventa en prcticamente todas las universidades
pblicas y privadas, cuyo objetivo ms que el de elevar la calidad
de los procesos y productos acadmicos fue el de la crear una ola
de credencializacin acadmica a travs de la creacin de programas de dudosa consistencia acadmica y pertinencia social.

Por otro lado, la burocracia federal en educacin superior instrument polticas de promocin de la evaluacin como
medio para elevar la calidad educativa de las universidades. Este
fue el proceso-eje de los intentos de modernizacin de la educacin superior durante la dcada pasada, pero cuyos efectos no
lograron trascender en la mayora de los casos el cumplimiento de ciertos indicadores y la adecuacin a ciertos criterios que
permitieran a las burocracias universitarias el acceso al financiamiento extraordinario que representaba el cumplimiento de
ciertos estndares fijados por la Secretara de Educacin Pblica
(SEP). En muchas universidades, por ejemplo, se instrumentaron exmenes de ingreso y egreso a los estudiantes diseados y

13 FOMES: Fondo para la Modernizacin de la Educacin Superior. SUPERA:


Programa de Superacin Acadmica. PROMEP: Programa de Mejoramiento
del Profesorado. Estos programas fueron formulados en el contexto de las
nuevas polticas federales de educacin superior en Mxico, a partir de 1990.
Para un anlisis de su origen e implementacin, cfr. Acosta, Adrin 2000 Estado, polticas y universidades en un perodo de transicin (Mxico: FCE).

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

administrados por instancias no universitarias (College Board y


el Centro Nacional de Evaluacin, CENEVAL), mientras que en
otras apenas se reformaron tmidamente los diversos mecanismos de pase automtico. Tambin se impulsaron ciertos procesos de desconcentracin y descentralizacin de las universidades para atender de mejor manera el desarrollo regional. Hubo
tambin procesos nacionales e institucionales de deshomologacin salarial de los acadmicos para diferenciar y estimular la
obtencin de grados acadmicos bajo el supuesto heroico de que
un profesor o investigador con posgrado significa, per se, una
elevacin de la calidad de la docencia e investigacin universitaria. En casi todos los casos, el modelo de la Research University
implcito en las polticas gubernamentales federales de los aos
noventa se tom como referencia de los procesos de reforma y
cambio en muchas universidades pblicas, cuando en realidad
la enorme mayora de las universidades pblicas autnomas
tienen una enorme tradicin de formadoras de profesionistas,
sin experiencia ni capacidades institucionales para desarrollar
actividades de investigacin cientfica o tecnolgica original y
pertinente, ni vnculos importantes, institucionalizados, entre la
docencia y la investigacin14. El resultado de todo ello ha sido
14 El modelo de Universidad de Investigacin (Research University) tiene
su origen en el principio humboldtiano de integracin de la docencia y la
investigacin que dio como resultado a la reestructuracin de la universidad
alemana a comienzos del siglo XIX, y que caus una revolucin acadmica
en el mundo a lo largo de los siguientes aos (Humboldt, 1991). Su base organizacional es conformacin de Institutos y departamentos acadmicos que
facilitan la confluencia de las actividades de investigacin cientfica disciplinaria con la formacin acadmica de los estudiantes, particularmente en el
nivel del posgrado (Clark, 1997). En contraparte, el modelo profesionalizante
de universidad (menor conocido como Modelo Napolenico) es un modelo
que separa las actividades de docencia y de investigacin, y se orienta no por
el desarrollo de los saberes cientficos disciplinarios sino con la formacin
de profesionales para el ejercicio pblico o privado en el gobierno o en las
empresas privadas, respectivamente (Bonvecchio, 1991). En Amrica latina
predomin de manera abrumadora el modelo napolenico por sobre el modelo de investigacin, y los ltimos aos del siglo XX se caracterizaron por la

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una suerte de modernizacin anrquica, asimtrica y conflictiva


en el campo de las universidades pblicas
ALTERNANCIA POLTICA, COALICIONES DE PODER Y
GOBERNABILIDAD INSTITUCIONAL
En la dimensin estrictamente poltica de las universidades pblicas, la disputa por el poder (y ms especficamente, por el control
de la administracin y de los recursos) se ha convertido en el centro de muchos esfuerzos de los grupos tradicionales y emergentes
que coexisten en las universidades pblicas. El debilitamiento en
la funcin de proveedora de las elites polticas y gubernamentales
de las instituciones universitarias de carcter pblico (una fuente
de prestigio y poder de la universidad durante un largo perodo)
ha significado el fortalecimiento de las redes organizadas de poder que coexisten y se desarrollan en las universidades. Tenemos
as casos de rectores de universidades pblicas que se reeligen
una y otra vez, de familias que retienen el control de las universidades, de acuerdos entre lderes sindicales, estudiantiles y burocrticos para mantener el control de la administracin universitaria, y de los intentos de grupos no tradicionales que pueden ser
capaces de desestabilizar la vida universitaria y colocarse como
nuevos actores polticos capaces de alterar las reglas del orden
poltico en las universidades. El dramtico caso de la UNAM en
1999 fue y es sin duda el espejo ms claro de esta situacin, pero
no es el nico15. Lo ocurrido en la Universidad de Buenos Aires
formulacin de polticas y reformas universitarias que tericamente deberan
iniciar y asegurar la transicin del modelo napolenico tradicional hacia el
modelo norteamericano de inspiracin humboldtiana, es decir pasar de universidades de docencia hacia universidades de investigacin.
15 En ese ao, un movimiento estudiantil que se opuso al incremento de las
cuotas (o aranceles) escolares universitarias paraliz las actividades de la
universidad durante casi 10 meses. El conflicto culmin con la intervencin
de la fuerza pblica federal para desalojar a los estudiantes de Ciudad Universitaria, y con la destitucin del Rector que haba impulsado la elevacin
de las cuotas como parte de un programa de reforma universitaria que nunca
pudo ser llevado a cabo.

90

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

en 2006, en que la eleccin de un rector se convirti en un conflicto poltico en que intervinieron gobernantes locales, partidos
polticos, activistas sindicales y estudiantiles, es otra muestra de
que las amenazas contra la autonoma universitaria no descansan
solamente en fuerzas externas a la universidad, que suelen ser
instituciones penetradas por intereses polticos, partidarios o empresariales (Hall, 2008).

Por otro lado, la alternancia poltica y la democratizacin en Mxico han significado un reacomodo de los grupos internos de las universidades respecto a los partidos polticos y
los nuevos oficialismos. Contra lo que podra esperarse luego
de que muchas de nuestras universidades pblicas fueron en el
pasado remoto y reciente las principales promotoras del cambio
poltico, la democratizacin efectiva de los regmenes polticos
en Amrica latina ha significado nuevas tensiones y paradojas
al interior de las universidades pblicas, especialmente en la
relacin entre las autoridades universitarias y los partidos en
el poder en cada estado y a nivel nacional. La crtica fundada,
junto con las creencias, recelos y desconfianza de muchos gobernantes no priistas hacia las universidades pblicas, se ha
traducido en conflictos sordos y permanentes en las relaciones
entre los dirigentes universitarios y los dirigentes y funcionarios
gubernamentales federales y estatales. El regateo o condicionamiento constante de los recursos, la exigencia de auditoras, en
ocasiones las mediaciones de los congresos, forman parte de
las nuevas seales de las relaciones polticas entre los poderes
pblicos y las universidades locales.

En cualquier caso, la nueva situacin poltica gener
enormes desafos a la capacidad institucional de gestin y negociacin de las universidades con las agencias gubernamentales.
Eso significa una modificacin del tradicional sentido de la autonoma universitaria, que ha pasado del autogobierno y la autogestin y distribucin de los recursos pblicos a la necesidad
de generar un nuevo esquema de rendicin de cuentas frente a
los ejecutivos y legislativos locales y federal. Pero a su vez, ello
ha generado al interior de muchas universidades que los grupos

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polticos tradicionales configuren una suerte de coaliciones conservadoras para impedir o matizar las exigencias de accountability que surgen de los poderes electos o de propios usuarios de
los servicios de educacin superior que ofrecen las universidades pblicas. La necesidad de nuevos arreglos institucionales en
este campo, que concilien dos legitimidades de historia y origen
distinto la legitimidad de gobiernos electos democrticamente
para intervenir en los asuntos pblicos, y la legitimidad de las
universidades para autoevaluarse y autogobernarse es el desafo
principal para las universidades pblicas estatales y federales.
LA EXPANSIN Y LAS FRMULAS INSTITUCIONALES
DE GOBIERNO UNIVERSITARIO
La direccin institucional de las universidades es el resultado
de la estructuracin de diversas formas de coordinacin y cooperacin entre sus unidades y actores estratgicos. Es decir, el
gobierno de la organizacin es el resultado de un pacto o arreglo institucional entre la comunidad universitaria, sus representaciones y dirigentes para imprimir cierto orden a las relaciones
acadmicas, administrativas y polticas de la universidad. En trminos generales, la forma del gobierno universitario expresa el
tipo de relaciones de poder y el perfil de los arreglos polticos
entre los universitarios, y entre la universidad y sus entornos polticos. Esto supone la influencia de varios factores simblicos y
prcticos. Los primeros tienen que ver con los modelos de gobierno de otras universidades, lo cual conduce a cierto proceso de
mimetizacin de universidades locales respecto a los gobiernos
de universidades cuyo desempeo, integracin y funcionamiento
se considera deseable y factible entre las nuevas universidades.
Es pues, un proceso histrico, que trasciende los deseos generacionales, y que determina en alto grado la forma en que se disea
y estructura el gobierno de las universidades. Pero, de otro lado,
son los grupos y relaciones institucionales especficas las que interpretan y adaptan los modelos a las realidades locales, en las
cuales los intereses y caractersticas de los grupos universitarios
y de las elites de poder locales (acadmicas, profesionales, em-

92

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

presariales o polticas), conducen sus intereses y modelan los gobiernos universitarios concretos16.
As, en el perodo de expansin de la educacin superior universitaria ocurrido entre 1940 y 1990, encontramos tres grandes tipos
de gobiernos universitarios, diferenciados tanto por el quin y
cmo se decide el nombramiento de su mxima figura de representacin, el Rector. Uno, dominado por la visin del autogobierno universitario, en la cual su mxima figura de autoridad (el rector) es elegido por el Consejo Universitario como mximo rgano
de gobierno de la universidad (gobierno unicfalo), a travs de
procedimientos de eleccin directa (votacin universal y directa
de todos los miembros de la comunidad universitaria) o indirecta
(voto ponderado a partir de los miembros del consejo universitario). Otro, en el que se estructura una suerte de gobierno bicfalo
en el que coexisten una Junta o consejo de Gobierno y un Consejo
Universitario, en el cual el primero tiene la facultad de nombrar
al rector y tambin a directores de escuelas y facultades, a travs
de diversos mecanismos de consulta institucional. Y un tercero en
el cual el gobernador del estado que corresponda designa al rector de la universidad pblica local (gobierno subordinado), sea a
travs de propuesta previa del Consejo universitario, sea a travs
de consultas informales con determinados miembros de la comunidad, o a partir de una libre determinacin del propio gobernador
de las entidades respectivas (Lpez Zrate, 2003; Acosta, 2000)17.
16 Los ejemplos y referencias histricos son varios. El hecho de que el gobierno de la Universidad de Salamanca se haya implantado en tierras coloniales
de dominacin espaola, no explica las diferencias entre las Universidades de
Santo Domingo, la de San Marcos en Lima, o la Real y Pontificia Universidad
de Mxico, las ms antiguas del continente. Asimismo, la influencia del modelo
francs o norteamericano de gobierno de las universidades en los proceso de
cambio y reforma observados a lo largo del siglo XX, con sus respectivos nfasis en la separacin entre investigacin y docencia, o su integracin en la figura
del Departamento, tampoco explica el hecho de las diferencias significativas
que podemos encontrar en los gobiernos universitarios de instituciones como
la Universidad de Buenos Aires, la UNAM o la Universidad de Guadalajara.
17 La tipologa est inspirada en el texto de de Boer (2002).

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93


Esta clasificacin permite advertir que el procedimiento
de eleccin del rector constituye la llave maestra de los sistemas
de gobierno universitarios en Mxico. Sea a travs de procedimientos cerrados (Gobierno subordinados), abiertos (Unicfalo)
o semiabiertos (Bicfalo), la manera en que se nombra y elige a
un rector supone determinados patrones de gobernabilidad institucional que podemos dividir en tres: frmulas colegiadas, frmulas polticas, frmulas burocrticas. Si se observa el caso mexicano, existe una transicin de los modelos de gobierno universitario
entre 1990 y el ao 2010, en que se traslada de los gobiernos unicfalos y subordinados hacia modelos bicfalos (Cuadro 5).
Cuadro 5
Tipologa de gobiernos universitarios segn eleccin de
rector, 1990-2010.
Tipo de
gobierno
Unicfalo

Procedimiento Frmula de
Nuniversidades Nuniversidades
de eleccin
gobernabilidad (1990)
(2010)
Poltica/
Abierto
27
20
burocrtica

Bicfalo

Semiabierto

Subordinado

Cerrado

Total

Colegiada/
burocrtica
Poltica/
jerrquica

16

37

37

Fuente: Acosta Silva, Adran 2010 Prncipes, gerentes y burcratas. El


gobierno de las universidades pblicas en Mxico (Mxico:ANUIES/
UDUAL)2. Ed.

En los aos ochenta, la mayor parte de los gobiernos universitarios funcionaban con estructuras en las cuales predominaron los
Consejos Generales Universitarios como rganos mximos de gobiernos, encargados de nombrar al rector de las universidades por
la va directa (votacin universal y directa de todos los miembros
de la universidad) o indirecta (eleccin a partir de los integrantes
de los consejos, como representantes de los diversos sectores de

94

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

las comunidades universitarias). Este mecanismo supone una gobernabilidad basada en la estructuracin de vnculos acadmicos
o burocrticos en la conformacin de las representaciones polticas de los universitarios, que podan ser de orden corporativo
(sindicatos, organizaciones estudiantiles), sectoriales (por escuelas, facultades o departamentos), o una combinacin de ambas.
La facultad de elegir al rector por parte de los CGU, coloca un
incentivo potente para articular clientelas y redes polticas o burocrticas en las universidades, que garanticen a los interesados
mejores condiciones para ser electos, y que permitan a las redes
clientelares o corporativas negociar posiciones y puestos en la
estructura del gobierno universitario.

Por su parte, las estructuras bicfalas de gobierno en que
coexisten los Consejos Universitarios y las Juntas de Gobierno,
tuvieron hasta los aos ochenta una presencia poco significativa
en el subsistema universitario pblico mexicano. Esa estructura
desincentiva el activismo poltico universitario, y reduce las posibilidades de eleccin del rector a los criterios de los miembros
de las Juntas de Gobierno, cuya decisin va de la promocin de
convocatorias para que los interesados presenten sus candidaturas a dichos miembros (como es el caso de la UNAM), hasta la
adopcin de procedimientos indirectos donde consultas abiertas
a la comunidad (UAA) o a los consejos universitarios, se constituyen como los filtros institucionales para que las Juntas decidan la
eleccin del rector.

Pero en ese mismo lapso 7 universidades pblicas conservaban mecanismos subordinados a los gobiernos estatales o
federal en la eleccin del rector, dado el rgimen de no autonoma o semi autonoma que establecan sus leyes orgnicas. En
el primer caso, universidades como las de Guadalajara o la Veracruzana establecieron procesos donde formalmente el gobernador en turno designaba al rector, pero informalmente los consejos universitarios entregaban las propuestas de designacin y
se designaba la que encabezaba las mismas, en una seal de que
las comunidades expresaban su beneplcito con la figuras que las
encabezaba y aseguraba la estabilidad en las relaciones con el

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gobierno estatal. En el mbito federal, slo el IPN mantena (y


mantiene) esa caracterstica de subordinacin a la designacin de
su director general por parte del gobierno federal.

En los aos noventa, hubo un cambio importante en las
formas de gobierno y de gobernabilidad institucional, donde
disminuyen las formas unicfalas de gobierno y aumentan las
formas bicfalas. Una de las causas fue que varias universidades pblicas experimentaron procesos de reforma en sus regmenes de gobierno que aseguraron la autonoma universitaria
mediante la creacin de juntas universitarias o de gobierno
(UV, UNISON), aunque otras consiguieron la autonoma pero
no crearon dichas Juntas (U. de G., UACJ). Aunque no es clara
la explicacin del fenmeno, se puede suponer que ello fue
un intento de las universidades para asegurar su autonoma
pero tambin para bajar los costos del activismo poltico (y la
conflictividad asociada frecuentemente) en la designacin de
sus rectores.

La composicin de esos rganos es diversa, pero coexisten representantes externos a la universidad (designados por el
gobierno federal o estatal segn sea el caso, aunque tambin propuestos por representantes acadmicos, empresariales o sociales
relevantes), con representantes internos con perfil acadmico o
laboral destacado). Ello est orientado a que dichos rganos de
gobierno equilibren las representaciones e intereses externos e
internos a la universidad, y aseguren legitimidad y confianza a las
decisiones y polticas institucionales.

Esta transicin hacia nuevos modelos de gobierno universitario descans en dos supuestos centrales. Uno, que una
divisin y diferenciacin de los rganos de gobierno permite
incrementar la capacidad ejecutiva de las decisiones y polticas estratgicas universitarias. Dos, que la creacin de un rgano como la Junta (Directiva, de Gobierno, Universitaria), permitira dotar a la universidad de un espacio tcnico
legtimo que despolitizara muchas de las decisiones que estaban subordinadas a los intereses en juego de la vida universitaria. Estos supuesto explican el hecho de que durante los aos

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

noventa 14 universidades pblicas combinaran Junta de Gobierno con Consejos o Colegios Universitarios, lo que permiti
resolver problemas como la eleccin del Rector y de los principales puestos directivos, la aprobacin de presupuesto universitario, o la gestin de nuevos recursos y programas. Pero
signific tambin algo ms: un espacio de apoyo a la gestin
del rector en turno, que podra contar ahora con el respaldo
de un rgano en el cual estaban representados no solamente
los universitarios sino fundamentalmente actores externos a
la universidad, cuyo buen nombre, honorabilidad o prestigio
garantizaba frente a los ojos de las agencias proveedoras de
recursos, la garanta de un ejercicio transparente y confiable
de los recursos y decisiones universitarias.

El resultado es la coexistencia de diversas formas de
estructuracin del gobierno universitario, en las que un solo
rgano, o la coexistencia de dos, combinan la tradicional tendencia hacia la representacin de los sectores e intereses de
los universitarios en los consejos universitarios, con la eficacia
decisional y de gestin de sus autoridades en el marco de las
Juntas. As, en 2010, las universidades que cuentan con una estructura bicfala de gobierno son 16, mientras que las que son
unicfalas suman un total de 20, mientras que una sola conservaba su caracterstica subordinada (el IPN). Lo significativo de
estos datos es que varias universidades unicfalas cambiaron
su estructura hacia organizaciones bicfalas en los aos noventa y los primero aos del siglo XXI, como producto de cambios
en sus leyes orgnicas y como un esfuerzo para resolver problemas decisionales y de implementacin de polticas, entre los
que destacan por supuesto los problemas relacionados con la
eleccin del rector universitario.

De otro lado, el tiempo poltico de la accin de las redes
universitarias est gobernado de manera estratgica por los perodos de administracin de las rectoras de las universidades.
Aqu, la mayor parte de los rectores son electos por un perodo
de 4 aos (casi el 70% de los rectorados universitarios estn ubicados en ese rango), mientras los que duran 3 o 6 aos confor-

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97

man respectivamente el 12 y el 16% del total. La diferencia sin


embargo, es que la posibilidad de la reeleccin inmediata del
rector (casi en todas partes por una sola vez) est presente en la
inmensa mayora de las universidades mexicanas (90%), lo que
constituye un incentivo importante para un buen desempeo
institucional de los rectores.
Cuadro 6
Aos de duracin de los rectorados universitarios (2010)
Universidades

3 aos*

4 aos*

6 aos**

37 (100%)

4 (11%)

27 (73%)

6 (16%)

Fuente: Elaboracin propia con datos obtenidos de la normatividad de


cada una de las universidades disponibles en sus pginas web. *En 19
de los 31 casos, se permite reeleccin inmediata por una sola vez. **En
5 de los 6 no se permite reeleccin.

Por otro lado, la composicin de los consejos universitarios tiende hacia el equilibrio entre los directivos, los representantes estudiantiles y del profesorado. Aunque las representaciones corporativas (sindicales) o de figuras como patronatos, asociaciones
de ex alumnos o empresariales, son contempladas en algunos
casos, su peso especfico en dicho rgano de gobierno es marginal. La lucha por las representaciones burocrticas (directivos),
sectoriales y disciplinarias (estudiantiles y del profesorado), tiene como resultado la configuracin de los equilibrios entre las
diferentes fuerzas y corrientes universitarias18.

Esa composicin ha garantizado histricamente la legitimidad, la estabilidad y, en alguna medida, la eficacia del funcionamiento institucional. Es un arreglo institucional (cogobierno)
orientado a garantizar las condiciones de la representatividad democrtica de los profesores y estudiantes en la vida universitaria.
18 Para un descripcin de las formas de integracin y composicin de los
mximos rganos de gobierno de las universidades pblicas en Mxico, cfr.
Acosta Silva, Adran 2010, op. cit, Tabla 2: 86-90)

98

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

Ello no obstante, tambin se ha convertido frecuentemente en


un esquema que inhibe o bloquea las respuestas de la autoridad
universitaria frente a los requerimientos externos de calidad, evaluacin y financiamiento. En otras palabras, las exigencias de la
gobernabilidad institucional comenzaron a experimentar una tensin creciente con las exigencias de la gobernanza institucional,
es decir las relacionadas con la coordinacin y la gestin de los
asuntos universitarios, derivadas en buena medida de la lgica racionalizadora de las polticas pblicas federales instrumentadas
desde los aos noventa.

Frente a ello, fue posible advertir dos tipos de respuestas
institucionales, dirigidas a mejorar tanto las condiciones de la gobernabilidad como las de la gobernanza universitaria.
1. Universidades que dejaron intactas las estructuras de la gobernabilidad basadas en el cogobierno universitario tradicional, pero cuyas autoridades centrales (rectoras) crearon
unidades especializadas de apoyo para la gestin de los recursos y la produccin de indicadores de calidad para competir por las recompensas, recursos e incentivos asociados
a las polticas de educacin superior.
2. Universidades que decidieron incorporar a los directivos
universitarios entre los miembros del mximo rganos de
gobierno institucional, para fortalecer la eficacia, la capacidad de gestin y coordinacin de la autoridad central del
Rector.
3. Universidades que combinan tipos 1 y 2.

De acuerdo con los datos del cuadro 3, la composicin de los


consejos universitarios de las 37 universidades pblicas consideradas, en 25 de ellas se observa que los directivos tienen
entre el 25 y el 50% de los puestos de representacin, mientras
que en otros 9 casos se tiene el 25% o menos, y solo en 3 los
directivos representan entre el 50 y el 75% de la representacin total en los mximos rganos de gobierno. De acuerdo a
los dos tipos de reformas consideradas ms arriba, se puede
afirmar que existe una notable tendencia hacia la participacin

ADRIN ACOSTA SILVA | DANIELA ATAIRO | ANTONIO CAMOU

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de los directivos en los consejos universitarios, una tendencia


claramente dirigida para fortalecer la capacidad de gestin y
direccin de la autoridad central universitaria. Sin embargo,
es necesario anotar que en no pocos casos, es posible advertir
procesos de concentracin y ejercicio del poder dirigido hacia
el fortalecimiento de las figuras unipersonales (la personalizacin del poder), que se combina con la centralizacin ejecutiva, y un debilitamiento de la democratizacin colegiada que
se combina con la tecno-burocratizacin modernizadora (o gerenciamiento institucional).
Cuadro 7
Tipologa de gobiernos universitarios 1 y 2 a partir de la
participacin de directivos en los rganos de gobierno.
% de participacin de los directivos
en los mximos rganos de gobierno

Universidades

Tipo

25% o menos

Entre 25 y 50%

25

Combinan 1 y 2

Ms de 50%

Fuente: elaboracin propia a partir de los datos de Acosta Silva, 2010.

Desde el punto de vista de la gobernabilidad y la gobernanza


institucional, esos datos muestran una clara tendencia hacia el
incremento de la legitimidad del consejo universitario con la capacidad de gestin y coordinacin de la autoridad universitaria.
Dado en la mayor parte de las universidades los directivos son
nombrados por el Rector, y suelen pertenecer a las distintas redes organizadas del poder institucional, la autoridad poltica del
rector se fortalece, tericamente, por partida doble: de un lado
legitimando sus decisiones por el mximo rgano de gobierno;
por el otro, fortaleciendo su capacidad gerencial y burocrtica
(Acosta Silva, 2014).

100

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

CUARTA PARTE: REFLEXIONES FINALES


Una mosca viene a posarse sobre la mano
manchada y yerta del General Observenl
indica el General. Vean esos ojos Son
ojos muy extraos, de cuatro mil facetas
A mi abuela Dominga le impresionaban
mucho. Juan, me deca: Qu ve una
mosca? Ve cuatro mil verdades, o una
verdad partida en cuatro mil pedazos? Y yo
nunca saba qu contestarle
Toms Eloy Martnez, La novela de Pern

Desde las postrimeras del siglo XX una ola de cambios de distinta intensidad y direccin viene recorriendo el mundo universitario. En esta nueva trama de relaciones que han venido configurando Estados, mercados y sociedades civiles a escala global,
tanto en los pases centrales como en las naciones perifricas,
las universidades estn buscando un nuevo lugar. La importancia estratgica de las instituciones de educacin superior en las
emergentes sociedades (capitalistas, desiguales, democrticas)
del conocimiento, se funda no slo en su papel formativo, crtico
y cultural, sino tambin porque se constituyen en imprescindibles
actores del sistema de ciencia, tecnologa e innovacin orientado
al desarrollo. En este marco, se estn reescribiendo tambin las
reglas que definen el acceso, la distribucin y el ejercicio del poder dentro de las instituciones acadmicas, a la vez que se redisean los patrones de gobernabilidad y gobernanza entre ellas y el
conjunto de la sociedad.

La experiencia internacional indica diversas formas de
acoplamiento entre los cambios de las polticas universitarias y
las transformaciones en los procesos de organizacin y gestin
de los gobiernos universitarios. En buena parte de Europa, diversas reformas en el acceso, el currculum, y el financiamiento
universitario se colocaron en el centro de las tareas de gestin
y gobierno tanto de los sistemas como de las instituciones. En

ADRIN ACOSTA SILVA | DANIELA ATAIRO | ANTONIO CAMOU

101

particular, el Proceso de Bolonia iniciado en 1999 se constituy como el ms ambicioso intento continental de isomorfismo
mimtico (Powell y DiMaggio, 1999) para generar transformaciones en la organizacin y la gestin de los gobiernos universitarios, orientadas hacia el establecimiento de mecanismos
de movilidad estudiantil y la estandarizacin de acreditacin y
equivalencias acadmicas generales entre programas de estudio
de pregrado.

De este modo, dos coordenadas principales parecen encuadrar los nuevos vientos de cambio en los pases centrales. Por
un lado, se recorta en el horizonte una significativa vindicacin
de la autonoma, no solamente como clsica garanta de la libre
circulacin de ideas, proyectos y conocimientos, sino como condicin necesaria para moverse en un entorno socioeconmico,
poltico y cultural ms complejo, cambiante e incierto. Por otro
lado, se evidencia una fuerte orientacin gerencialista, la cual
combina, al menos, tres rasgos principales: i) el fortalecimiento
de las autoridades ejecutivas, tanto en trminos de liderazgos personales como en lo que se refiere a la participacin de comisiones
u organismos tecnoburocrticos especializados; ii) la bsqueda
de recursos externos y su aplicacin eficiente (hacer ms con
menos es la consigna de la hora); y iii) el debilitamiento relativo
o en todo caso, la circunscripcin estricta a tareas propias de su
especialidad de las instancias de deliberacin y de las modalidades de decisin colegiadas, donde han tenido preponderancia
histrica las categoras de actores universitarios de raz acadmica. Como ha sido sealado, al proponerse un balance de las
transformaciones del gobierno universitario en un conjunto de
instituciones europeas, el cambio
fortalece las posiciones de autoridad (rectores, decanos,
directores de departamento) con la implantacin de rganos
especficos de gobierno ejecutivos dotados de amplios poderes, aumenta la participacin en ellos de miembros externos
a la universidad y se circunscribe la participacin representativa de los colectivos universitarios. Se cambian las formas

102

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

de designacin de los rganos unipersonales y se profesionalizan las funciones ejecutivas. La mayor autonoma revaloriza la capacidad de intervencin de los acadmicos en
aquellos mbitos que les son propios, y se ensayan frmulas
de equilibrio entre la necesaria cohesin y la obligada descentralizacin (Samoilovich, 2008: 68).

Ahora bien, para el mbito latinoamericano, dominado por la


experiencia histrica de la Reforma Universitaria, cabe preguntarse: Cul ha sido el impacto de esas transformaciones contextuales e institucionales en los estilos y patrones de gestin y
gobierno de las universidades? Es posible identificar tipologas
de esos cambios? Cmo se relacionan los diversos estilos de
gestin y gobierno universitario con el comportamiento institucional de las universidades?

Haciendo una gruesa simplificacin, que ignora peculiaridades nacionales o acentos locales, volvemos a encontrar
aquellos ejes de transformacin, aunque con modalidades y entonaciones propias, atravesados por viejos adeudos de sistemas
desiguales, por fuertes resistencias y por demandas novedosas
de distintos actores del campo universitario. Si en los pases
centrales los programas de aseguramiento de la calidad o los
controles de transparencia y responsabilizacin pblica, sobre
los que se asientan los nuevos sentidos de la autonoma universitaria, se fundan en una trama institucional ms slida y reconocida, sostenida por prcticas que recorren todo el plexo de la
sociedad, en Amrica Latina esa construccin ha sido ms bien
fruto de la iniciativa cuando no de la mera imposicin de las
polticas estatales. Como lo ha mostrado desde hace tiempo una
nutrida bibliografa, el trnsito del antiguo Estado, ya sea benevolente o desptico interventor, a sus formas actuales de
Estado democrtico regulador o evaluador (Brunner, 1990;
Krotsch & Puiggrs, 1993), ha contribuido a modificar la configuracin universitaria latinoamericana, y con ella, los nuevos
alcances, lmites y posibilidades de la autonoma institucional.
Pero en el trayecto, muchos de los objetivos que decan animar

ADRIN ACOSTA SILVA | DANIELA ATAIRO | ANTONIO CAMOU

103

las nuevas iniciativas se fueron desnaturalizando por las propias


formas de intervencin estatal, a travs de procesos de elaboracin de polticas pblicas de baja calidad institucional. De este
modo, all donde el funcionamiento autnomo de las universidades haba desembocado en situaciones de virtual aislamiento,
fragmentacin del sector o bajo nivel de accountability, muchas
de las decisiones dirigidas a corregir esas falencias incurrieron
en un vicio diferente: abundaron polticas inestables, inconexas
o errticas.

La otra pauta emergente que se observa en diversas experiencias universitarias latinoamericanas se refiere al progresivo fortalecimiento de las estructuras de gestin directiva frente
a los ms tradicionales cuerpos colegiados de matriz acadmica
y configuracin democrtica. Pero aqu tambin el cotejo con la
experiencia de los pases centrales nos entrega una imagen diferenciada. En principio porque a esta tendencia se le oponen
contracorrientes que reclaman mayor participacin democrtica
de diferentes sectores en los cuerpos de decisin universitaria.
A su vez, si el patrn de fortalecimiento ejecutivo en los casos
europeos o norteamericano ha sido resultado de proyectos y diseos de reorganizacin, las transformaciones en las estructuras
y dinmicas de los gobiernos universitarios en buena parte de los
pases latinoamericanos ha sido fruto, ms bien, de la interaccin
inestable y conflictiva entre el funcionamiento de cada institucin
y las presiones externas generadas por las polticas pblicas dirigidas al sector de educacin superior.

En el marco de estas consideraciones, este ensayo ha
tratado de ofrecer todava de manera muy provisoria una interpretacin de los cambios y desafos que enfrenta el gobierno democrtico de las universidades pblicas latinoamericanas. Partimos de la sospecha segn la cual el viejo paradigma reformista de
gobernabilidad universitaria, cuya vigencia tendi a naturalizarse
en las universidades pblicas de la regin por largo tiempo, desde
hace ya varios aos ha comenzado material y simblicamente a
ponerse en entredicho. Y proseguimos nuestra exploracin presentando una hoja de ruta tentativa, centrada en el anlisis de

104

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

la dinmica especficamente poltica que a nuestro juicio est


animando este conjunto de mutaciones. De acuerdo con esta argumentacin, en los ltimos aos se ha venido constituyendo un
campo de tensiones que atraviesan los gobiernos universitarios
en Amrica Latina articuladas sobre los ejes estratgicos de la
concentracin y el ejercicio del poder. En ese territorio que no
se deja cartografiar con mapas sencillos se debaten las fuerzas
que empujan la centralizacin ejecutiva contra las tendencias que
reclaman una mayor democratizacin colegiada, y se contraponen tambin las posturas que privilegian la personalizacin poltica de las funciones directivas contra las lgicas que impulsan una
creciente tecno-burocratizacin modernizadora.
***
Para el caso argentino, el examen realizado en el segundo captulo nos muestra la necesidad de pasar de una consideracin en
singular el gobierno de las universidades nacionales a una
visin en plural, mucho ms matizada y compleja de realidades
diferenciadas, que da a da se estn transformando ante nuestros ojos. En particular, nuestra exploracin ha mostrado diversos cambios en la composicin sectorial del gobierno de las
instituciones (participacin del claustro no-docente o creacin
de Consejos Sociales). Tambin se registran modificaciones en
la composicin proporcional del cogobierno (en las universidades ms jvenes tiende a favorecer a los directivos, pero en las
tradicionales el panorama es ms diferenciado, sobre todo por
la disminucin en algunos casos del peso relativo de las ms
altas jerarquas docentes en relacin a otros sectores con representacin estamental). Asimismo, emergen nuevos perfiles que
identifican a la funcin rectoral (ms all del clsico primus inter pares acadmico), a la vez que se amplan sus atribuciones:
buena parte de los diseos institucionales analizados prescriben
un sistema de gobierno que ampla el poder de los rectores en
tanto la divisin de poder entre legislativos y ejecutivos les otorga mayores incumbencias en cuestiones de orden acadmico e

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105

institucional. A esto se suman las transformaciones en algunos


sistemas electorales que introducen mecanismos de eleccin
directa, y aunque no constituyen una prctica dominante, aparecen en el horizonte como un modo alternativo de construccin
institucional del poder. En conjunto, sobre el teln de fondo de
las viejas postales universitarias argentinas, vistas como repblicas letradas de orientacin parlamentaria, comienzan a recortarse los contornos de instituciones que responden a formatos y a prcticas ms cercanas a los modelos presidencialistas.

Por su parte, las ideas, las formas de aproximacin y los datos mostrados en la tercera seccin pretenden ofrecer algunas claves interpretativas sobre lo ocurrido en la esfera del gobierno y el
poder en las universidades pblicas mexicanas en el ltimo cuarto
de siglo. Todo indica que se ha desplegado una tensin institucional
que apunta hacia la configuracin de distintos dilemas de gobernabilidad y diferentes dilemas de gobernanza institucional. Tambin
se puede afirmar que ello ha trado consecuencias en las formas de
distribucin, concentracin y ejercicio del poder institucional. Factores externos e internos han contribuido a esas configuraciones
complejas, que en no pocas ocasiones se resuelven en forma conflictiva, como hemos visto en los ltimos aos en Mxico.

Ello no obstante, parece necesario indagar ms profundamente en las relaciones entre el gobierno de las universidades y las
formas del comportamiento institucional. Aunque la experiencia
apunta a que los cambios en las formas de gobierno y en los esquemas de gobernabilidad y gobernanza institucional tienen un efecto
importante, o significativo, en el comportamiento de la organizacin universitaria, an no sabemos bien el grado de influencia que
han tenido las reformas (o no-reformas) del gobierno universitario
en el desempeo institucional. En otras palabras, la relacin entre
el gobierno de la universidad con el desempeo de la organizacin
es una hiptesis que se fortalece, pero que an hay que demostrar
con mayor evidencia emprica y desde una perspectiva comparada.
***

106

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

A partir de estas consideraciones centradas en los dos casos nacionales analizados, podemos efectuar ahora una ltima mirada
al multifactico paisaje latinoamericano. Las implicaciones de
nuestro examen confirman algunos hallazgos previos registrados
en la literatura especializada, pero tambin permiten identificar
puntos por investigar en el tema del gobierno, el poder y la gestin institucional universitaria.

Como sealamos al inicio de este ensayo, las universidades pblicas en Amrica Latina han experimentado diversos procesos reformadores a lo largo de su historia. Dichos procesos han
tenido como contexto sus relaciones con el Estado y con la sociedad, y su foco socio-institucional en el principio de la autonoma universitaria. En ms de un sentido, la reforma universitaria
de 1918 defini en trminos generales el sentido de las reformas
del largo siglo XX latinoamericano: autonoma, cogobierno colegiado, autodeterminacin acadmica, financiamiento pblico,
libertad acadmica y de investigacin, politizacin institucional,
organizacin corporativa. Esos rasgos se acentuaran o disminuiran en cada universidad dependiendo de sus contextos sociohistricos especficos, pero en su conjunto constituyen los rasgos
bsicos del rostro institucional de la universidad latinoamericana
a lo largo de casi toda la pasada centuria.

Pero es a partir de la dcada de los ochenta y noventa
cuando estos rasgos, y los procesos y discursos reformistas que
los animaron, fueron paulatinamente sustituidos por una serie de
cambios cuyo origen se sita esencialmente en los entornos de
polticas de las universidades pblicas. En la era de las polticas
de la evaluacin, de la calidad y de los financiamientos pblicos diferenciados, condicionados y competitivos, los contextos
sociopolticos de las universidades determinaron nuevas reglas
del juego para el desarrollo universitario. La figura del Estado
planificador fue sustituida por la del Estado evaluador, y ms
recientemente, en algunos pases aparece la silueta de un Estado gerencial.

A lo largo de las transiciones recientes, las frmulas de la
gobernabilidad y los esquemas de la gobernanza universitaria fue-

ADRIN ACOSTA SILVA | DANIELA ATAIRO | ANTONIO CAMOU

107

ron modificados significativamente. Los aos de incertidumbres,


de nuevas agendas de polticas pblicas y cambios contextuales
econmicos, polticos y sociales, influyeron en las transformaciones de los comportamientos institucionales universitarios. Las
histricas determinaciones autonmicas basadas en la representatividad democrtica de los distintos sectores de la universidad
en la conduccin de las universidades, condujeron en muchos casos a un endurecimiento de los intereses de los actores internos
(profesores, estudiantes y administradores) que se combinaron
con el fortalecimiento de los ncleos directivos y ejecutivos de
las propias universidades. El paradigma de la responsabilidad
social (responsiveness) de la universidad basada en la confianza
estatal y societal respecto de la capacidad autonmica universitaria para auto-organizarse y para responder a las demandas de
sus entornos, fueron sustituidas a lo largo de los aos noventa
por el paradigma de la rendicin de cuentas (accountability), basado en la desconfianza de los gobiernos y de ciertos sectores
sociales hacia las universidades, y en la produccin institucional
de indicadores, evidencias y compromisos universitarios para el
desarrollo de las polticas pblicas.

En este contexto, en los ltimos aos parecen haberse
producido cambios en los fundamentos mismos de la legitimidad institucional. De la legitimidad sociopoltica y acadmica de
los aos de la expansin y masificacin de la universidad, pasamos a la legitimidad burocrtica-administrativa de los aos de la
diferenciacin y diversificacin de la oferta de los sistemas de
educacin superior. La revisin de los casos de las universidades
pblicas de Mxico y Argentina nos indica la tendencia hacia el
fortalecimiento de un esquema de gobernabilidad que conserva
en muchos casos sus tradiciones colegiadas y representativas,
pero que coexiste con esquemas de gestin y gobernanza crecientemente basados en el fortalecimiento de los ncleos ejecutivos y directivos de las universidades.

Desde el punto de vista del poder institucional, es posible advertir un desplazamiento a lo largo de los ejes de concentracin y ejercicio del poder que planteamos como esquema

108

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

analtico al principio de nuestro ensayo. Desde esa perspectiva


pudimos identificar diversos tipos de combinaciones en el comportamiento institucional, que van desde aquellos que personalizan el ejercicio del poder y lo combinan con la centralizacin
ejecutiva, hasta aquellos casos donde la democratizacin colegiada coexiste con la tecnoburocracia modernizadora o gerencial;
pero tambin existen casos donde la centralizacin ejecutiva se
combina con estilos gerenciales de conduccin institucional, o
universidades donde la democratizacin colegiada va de la mano
con la personalizacin poltica. El mundo de la poltica y el gobierno universitario es una casa de muchas puertas y ventanas,
y las combinaciones empricas de las coordenadas de interpretacin que propusimos a lo largo de este trabajo nos muestran una
complejidad significativa que elude cualquier esfuerzo de simplificacin taxonmica.

Para finalizar, cabe destacar que las reflexiones presentadas en estas pginas estn muy lejos de toda pretensin de cerrar un debate con la enumeracin de conclusiones terminantes;
ms bien, nuestra intencin ha sido la de ofrecer un espectro
de cuestiones abiertas al anlisis, la discusin y la investigacin,
que debera enriquecerse con nuevos trabajos, tanto en trminos
de estudios de caso a nivel nacional, como de esfuerzos comparativos a escala regional.

De este modo, estudios empricos ms precisos permitirn corroborar, corregir o incluso desechar, algunas de las claves
de lectura esbozadas en este ensayo. Pero de algo estamos ms
seguros: la problemtica del gobierno universitario ha comenzado a ocupar un lugar estratgico en la agenda de la educacin
superior y con ello, en la agenda poltica de Amrica Latina.
AAS, DA y AC
Guadalajara (Mxico) y La Plata (Argentina)
Septiembre 30 de 2014.

ADRIN ACOSTA SILVA | DANIELA ATAIRO | ANTONIO CAMOU

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ADRIN ACOSTA SILVA | DANIELA ATAIRO | ANTONIO CAMOU

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ANEXO
UNIVERSIDADES PBLICAS ARGENTINA BAJO ESTUDIO
Universidades Tradicionales
Universidad Nacional de Crdoba (1613), Universidad de Buenos Aires (1821), Universidad Nacional de La Plata
(1905), Universidad Nacional de Tucumn (1921).
Universidades Modernizadoras
Universidad Nacional de Comahue (1971), Universidad Nacional
de San Luis (1973).
Universidades Nuevas
Universidad Nacional de la Matanza (1989), Universidad Nacional de Quilmes (1989), Universidad Nacional de General
Sarmiento (1992), Universidad Nacional de San Martn
(1992), Universidad Nacional de la Patagonia Austral(
1994), Universidad Nacional La Rioja( 1994), Universidad
Nacional de Lans (1995), Universidad Nacional de Tres
de Febrero (1995), Universidad Nacional de Villa Mara
(1995).
Universidades Recientes
Universidad Nacional del Noroeste de la Provincia de Bs As
(2002), Universidad Nacional de Chilecito (2003), Universidad Nacional de Ro Negro (2007), Universidad Nacional del Chaco Austral (2007), Universidad Nacional de
Avellaneda (2009),Universidad Nacional de Jos Clemente Paz (2009), Universidad Nacional de Moreno (2009),
Universidad Nacional de Tierra del Fuego, Antrtida e
Islas del Atlntico Sur (2009), Universidad Nacional de
Villa Mercedes (2009), Universidad Nacional del Oeste
(2009), Universidad Nacional Arturo Jauretche (2010).

HACIA LA UNIVERSIDAD PBLICA:


APROXIMACIN A LA IMPORTANCIA
DEL MOVIMIENTO ESTUDIANTIL
CHILENO DE 2011 EN PERSPECTIVA
LATINOAMERICANA
Andrs Donoso Romo* y Ma Dragnic Garca**
Justicia, igualdad, solidaridad social,
redistribucin de la riqueza, derechos sociales,
son algunos de los cimientos que estn a la
base de lo que han sido nuestras demandas
educacionales. Lo hemos dicho claramente:
no queremos ms mercado educacional, y
cuando decimos eso, no decimos nicamente
que se deje de lucrar, sino que se elimine todo
funcionamiento de base mercantil, as como
cada nicho de negocio.
Melissa Seplveda (2013)

LA IMPORTANCIA DEL MOVIMIENTO CHILENO EN


PERSPECTIVA LATINOAMERICANA
Durante el invierno de 2011 cientos de miles de estudiantes chilenos
se volcaron a las calles para demandar cambios profundos en el sistema de educacin. Esta juventud dej al descubierto, con banderas
* Doctor en Integracin de Amrica Latina por la Universidad de So Paulo.
Investigador del Centro de Estudios Avanzados de la Universidad de Playa
Ancha. Lnea de investigacin: Educacin y cultura en Amrica Latina.
** Maestra en Estudios de Gnero y Cultura por la Universidad de Chile. Estudiante del Doctorado en Estudios Culturales Latinoamericanos de la Universidad de Chile. Lnea de investigacin: Movimientos sociales en Amrica Latina.

120

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

que en Amrica Latina flamean hace al menos cien aos, muchas de


las precariedades e ilusiones que atraviesan a una sociedad que hasta entonces se perciba como una de las lumbreras del capitalismo
mundial. Ayudar a comprender integralmente a este movimiento
estudiantil universitario en adelante movimiento estudiantil o solo
movimiento, delinear algunos de los debates que se han generado
entre quienes buscan comprenderlo y dar un primer paso en direccin a conformar modelos de comprensin latinoamericanos sobre
este tipo de fenmenos son los objetivos del ensayo.
Para asir dichos propsitos se ha construido un relato
con seis apartados. (a) En el presente se destaca la importancia
de estudiar este fenmeno insertndolo en la Amrica Latina
contempornea. (b) En el segundo se describe, en sus aspectos
medulares, el rgimen neoliberal que impera en Chile desde hace
poco ms de tres dcadas. (c) En el tercero se exponen las diferentes razones que impulsaron al estudiantado a movilizarse. (d)
En el cuarto se caracterizan los modos de operar y la magnitud
del movimiento analizado. (e) En el quinto se profundiza en las
principales demandas que se levantaron. (f) Y en las conclusiones
se reflexiona sobre los logros del alzamiento y sus aportes a la
construccin de la universidad pblica.
Analizar los movimientos estudiantiles universitarios enmarcndolos en la historia contempornea de Amrica Latina,
aquella que comienza a vivenciarse desde fines del siglo XIX (Gonzlez Casanova, 1985; Fernndez Retamar, 2006; Donoso Romo,
2012), es aproximarse a esa juventud que, sabindose privilegiada
en medio de sociedades sacudidas por profundas problemticas
econmicas y sociales, se pregunta por el cmo poder contribuir
desde sus mbitos de accin a superar estas dificultades. Cabe
hacer notar que la particularidad e importancia de los esfuerzos
estudiantiles no se encuentra en el cariz de sus preocupaciones,
pues tambin estn presentes en otros actores sociales atentos a
las dramticas consecuencias que el capitalismo va produciendo,
sino en el hecho de que constituyen algunos de los mejores esfuerzos por conjurar estas problemticas desde el terreno de la
cultura, la educacin y/o la universidad.

ANDRS DONOSO ROMO | MA DRAGNIC GARCA

121

Estudiar el proceso chileno es relevante, adems, porque posee varios puntos en comn con movilizaciones estudiantiles ocurridas recientemente en otros puntos de la regin,
como las de Colombia en 2011 o las de Mxico en 1999-2000.
Todos movimientos que han tenido como teln de fondo las
pretensiones privatizadoras de sus respectivas autoridades
gubernamentales. Su importancia se incrementa an ms si se
considera que Chile es el pas donde los sectores dirigentes han
llevado ms lejos los preceptos neoliberales, lo que implica que
los aprendizajes que de su anlisis se puedan extraer facilitarn
la comprensin de estos otros movimientos reseados y servirn para descifrar los futuros alzamientos que, de no mediar
cambios significativos en el rumbo de nuestras sociedades, tarde o temprano terminarn producindose.
Se apunta, a su vez, que estudiar el movimiento chileno
es una buena oportunidad para tener una cita con la memoria.
Ejercicio de suyo importante pero que hoy, inmersos en sociedades donde el neoliberalismo redobla sus esfuerzos por revestirse como pensamiento nico, se hace an ms necesario. S,
porque por ejemplo en el caso del ltimo alzamiento chileno la
memoria fue sistemticamente obstruida por los medios periodsticos que lo cubran, pues ellos daban a entender que las protestas habran comenzado y acabado espontneamente, siendo
una mirada que incluso fue replicada por algunos/as analistas.
Por ello, aunque hubo una parte del estudiantado preocupada
por arraigar histricamente sus discursos, al final estos no consiguieron mucha profundidad o consistencia. Debilidad que responde a los esfuerzos des-historizadores reseados y al hecho
de que la vertiginosidad con que se sucedan los acontecimientos dificultaba una tarea que de por s precisa calma. En consecuencia, contribuir a este encuentro con la historia es tambin
una de las aspiraciones de este trabajo.
Cabe precisar que las interpretaciones que aqu se expondrn descansan en una concepcin de movimientos estudiantiles que los concibe como fenmenos persistentes en la historia
contempornea de nuestras sociedades. Fenmenos que, solo

122

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

en ciertos momentos, han conseguido cristalizarse en grandes


alzamientos. Comprensin que se construye inductivamente al
apreciar, por ejemplo, que ni siquiera aquellos movimientos que
florecieron durante la dcada de los sesenta en Argentina, Brasil, Chile o Mxico desaparecieron luego de los golpes que les
propinaran en la dcada siguiente gobiernos de signo autoritario
(efectivamente fueron dramticamente afectados, lo que los oblig a re-significarse, pero no desaparecieron). Discernimiento que
permite apreciar, a su vez, que el movimiento del estudiantado
secundario chileno del 2006 se proyecta hasta 2011 y que ste lo
hace hasta nuestros das.
Para quienes no estn familiarizados con las manifestaciones ms recientes del movimiento chileno se puntualiza que
ste, hoy, pervive en los intentos del estudiantado por incidir en
las reformas al sistema educacional que peridicamente proponen los sectores dirigentes ms an luego de las grandes protestas de los ltimos aos y tambin en iniciativas tendientes a
consolidar los espacios de democratizacin abiertos al interior de
las universidades. Esto ltimo es lo que ocurre, por ejemplo, en
la Universidad de Playa Ancha una de las universidades pblicas
ms pequeas del pas, pues en estas fechas sus estudiantes, personal administrativo y cuerpo acadmico se ha convocado para
votar los porcentajes de participacin que cada uno de estos estamentos tendr en el gobierno universitario.
Antes de continuar adentrndonos en los asuntos que nos
convocan, es necesario precisar que la investigacin que sustenta
este escrito se encuentra en momentos iniciales, por lo cual la
perspectiva latinoamericana que lo permea se expresar bsicamente como llamados de atencin sobre las similitudes entre los
sucesos chilenos y los verificados en otros puntos de la regin.
Antes de proseguir tambin es justo agradecer tanto a las personas que comentaron crticamente las versiones preliminares de
este ensayo, entre ellas especialmente a Rafael Contreras, Sebastin Donoso, Ral Ortiz y Mara Ins Picazo, como a las instituciones que han hecho posibles las reflexiones que aqu se exponen,
entre ellas al Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, a la

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Universidad de Buenos Aires y, muy especialmente, a la Comisin


Nacional de Investigacin Cientfica y Tecnolgica de Chile.
IMPACTO DEL NEOLIBERALISMO EN LA EDUCACIN
CHILENA
Para comprender ajustadamente al movimiento en cuestin es
necesario considerar, aunque sea en sus rasgos ms generales, el
ordenamiento poltico, econmico y educacional que ha tenido
la sociedad chilena en las ltimas dcadas. Ordenamiento que ha
sido atravesado, en lo fundamental, por el neoliberalismo.
El neoliberalismo se encuentra presente en el pas, al menos en las aulas universitarias, desde 1955, ao en que las universidades Catlica de Chile y Chicago de Estados Unidos suscriben
un acuerdo de cooperacin. Este acuerdo, que fue precedido por
la misin econmica norteamericana conocida como Klein-Sacks
y que cont con la medicacin del Departamento de Estado de los
Estados Unidos, hace que se reorganice la escuela de economa
de la Universidad Catlica y que se cree el Centro de Estudios
Latinoamericanos de la Universidad de Chicago. Siendo en este
ltimo centro donde se forman, bajo la tutela de Milton Friedman
y Arnold Harberger, decenas de profesionales chilenos, los Chicago Boys, los mismos que a la postre se responsabilizarn por
el diseo y aplicacin de la estrategia econmica neoliberal que
impuso la dictadura militar (1973- 1989).
En este sentido es recin desde mediados de la dcada de
los setenta que el neoliberalismo se plasmar en polticas pblicas concretas. Al seguir orientaciones de la cientista poltica Mara Ins Picazo (2013) es posible distinguir dos momentos dentro
del ordenamiento neoliberal del pas. Uno con la impronta dictatorial, que va desde mediados de los aos setenta hasta 1990, en
donde prima la desregulacin de los mercados, la precarizacin
del trabajo, la liberalizacin del comercio exterior, el fomento de
la inversin extranjera, la reduccin del gasto pblico, la bsqueda del equilibrio fiscal, la autonoma de la poltica monetaria y
la privatizacin de servicios, empresas e industrias estatales. En
este perodo, el ms ortodoxo, la pobreza no ser objeto de pol-

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

ticas especiales pues se entenda que los beneficios macroeconmicos haran que gradualmente subieran los estndares de vida/
consumo de toda la poblacin. A partir de 1990, con el retorno
de los civiles a los altos cargos gubernamentales, se inaugura el
segundo momento del neoliberalismo en Chile. Desde entonces,
aunque se mantienen las disposiciones macroeconmicas de los
aos anteriores debido al pacto tcito de gobernabilidad celebrado al interior de los sectores dirigentes, el Estado tendr ms
atribuciones para enfrentar la pobreza. Atribuciones que se materializarn en polticas focalizadas que auxilian a las personas ms
vulnerables ante los embates del mercado.
El sistema educacional no se mantuvo ajeno a estas
transformaciones estructurales. En consonancia con las directrices enunciadas, en dictadura se implementaron polticas que se
tradujeron en la privatizacin de parte importante de los niveles
primario, secundario y superior y, por consiguiente, en una participacin cada vez mayor de las familias en el financiamiento escolar. Fenmeno que es entendido como el fin del Estado docente
expresin que designa al protagonismo que tendr el Estado en
educacin desde principios del siglo XX. En lo que a orgnicas
estudiantiles se refiere se consigna que, en estos aos, se disuelven y prohben todas las colectividades y federaciones estudiantiles secundarias y universitarias salvo en la Universidad Catlica.
Desde entonces se descentraliza la administracin de
las instituciones de educacin primaria y secundaria traspasndose su control desde el Ministerio de Educacin a los
municipios y el financiamiento pblico que se les destina queda supeditado al nmero de estudiantes atendidos lo cual en
lenguaje tcnico se particulariza como subsidio a la demanda. Ello hace que, en funcin de su financiamiento, en Chile
operen tres tipos de instituciones segn sea la procedencia de
los recursos que los sustenten: los pblicos, los privados y los
mixtos. Siendo estos ltimos, los conocidos como establecimientos particulares subvencionados, los que a partir de estos
aos se expanden ms aceleradamente.
En el nivel superior, en tanto, (a) se acaba con la gratuidad
conquistada por los movimientos estudiantiles de la dcada de los

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sesenta, (b) las dos universidades pblicas existentes se subdividen


en instituciones autnomas para, entre otros propsitos, fragmentar
al movimiento estudiantil y (c) se crean las condiciones para facilitar la inclusin de agentes privados en el sistema. Para ejemplificar
cmo estos procesos se fueron imbricando se recuerda que durante
la dictadura en la principal universidad del pas, la Universidad de
Chile, fueron designados, sucesivamente, siete militares en el cargo
de rector. Entre 1983 y 1987 fue el turno del general del ejrcito Roberto Soto Mackenney, quien pese a su connivencia con el rgimen
autoritario propici que los decanos fueran electos democrticamente. Este gesto hizo que finalmente fuera destituido y, en su lugar,
se designase al civil Jos Luis Federici. En 1987, luego de que Federici destituyera a los decanos en cuestin, la Asociacin de Acadmicos y la Federacin de Estudiantes convocan a un paro indefinido en
repudio a la nueva rectora, constituyndose ste en una de las ms
expresivas defensas de la universidad pblica en esos aos.
Fieles al principio de que la mayor eficiencia en el uso
de los recursos pblicos se conseguira poniendo a competir a
los interesados por obtenerlos, desde la dcada de los ochenta el
Estado entregar una subvencin por cada estudiante que asista
a clases en los niveles primario y secundario. Monto que hasta
1982 fue proporcional al que se vena gastando hasta entonces
pero que, producto de las turbulencias econmicas que afectan
en esos aos a toda la regin, se ir reduciendo paulatinamente
durante lo que resta de esa dcada (Donoso Daz, 2013; Riesco,
2012). En la educacin superior, en tanto, aparte de aminorarse
sustancialmente el financiamiento pblico, ste se entregar de
acuerdo al nmero de estudiantes con ms altos puntajes que
ingresen a las universidades mecanismos que tcnicamente se
designan como Aporte Fiscal Directo e Indirecto. Montos que,
sumados a otros fondos pblicos complementarios, alcanzarn
a cubrir aproximadamente el 20% de los costos regulares de las
instituciones as llamadas tradicionales (aquellas que ya existan
antes de la dictadura). El porcentaje restante, por tanto, es el que
desde entonces han debido solventar estudiantes y familias. Estos cambios han hecho que desde la dcada de los ochenta co-

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

miencen a convivir tres tipos de universidades: (a) Las pblicas,


las cuales reciben aproximadamente este 20% de financiamiento
estatal. (b) Las privadas tradicionales, que son las constituidas
antes de la dictadura militar y que tambin reciben del fisco un
20% de los recursos que necesitan para operar. (c) Y las privadas
a secas, instituciones creadas a partir de la dcada de los ochenta y que son financiadas casi en su totalidad por los cobros que
realizan a sus estudiantes (Rivas y Canales, 2005).
A modo de balance de lo que fueron estos aos para el pas
se observa que aqu se inaugura un perodo caracterizado por una
serie de transformaciones en lnea con las orientaciones del Banco
Mundial y el Fondo Monetario Internacional, las cuales terminan
debilitando las atribuciones del Estado en favor del Mercado. El
modelo adoptado hace que se modifiquen las estructuras de seguridad social la educacin y la salud, lo cual repercute en que caigan
los ingresos reales, crezca la pobreza y se precarice el trabajo esto
provoca, a su vez, que muchas familias exploren nuevas estrategias
de sobrevivencia, entre las cuales resalta la mayor incorporacin
de mujeres y jvenes al mercado asalariado de trabajo. De esta
manera la liberalizacin econmica, el establecimiento de polticas
fiscales restrictivas, el creciente proceso de privatizacin, desregulacin y la apertura al comercio internacional van constituyndose
en los pilares del nuevo modelo econmico asumido.
Cmo recuerdan insistentemente quienes evalan favorablemente estas ltimas dcadas de estabilidad neoliberal,
una vez que comienza a quedar atrs la crisis de la deuda los
indicadores macroeconmicos van a evidenciar un crecimiento
constante de la economa (Mayol, 2012). En lo que a pobreza se
refiere tienden a destacar que, al menos desde 1990 en adelante, ella ha ido descendiendo sostenidamente. Mientras que en
educacin subrayan se ha expandido la cobertura, mejorado la
infraestructura, incrementado el tiempo de permanencia del estudiantado en los establecimientos, aumentado los aos de escolaridad promedio de la poblacin y que ha crecido exponencialmente el porcentaje de estudiantes en la educacin superior
pues mientras en 1980 las instituciones de educacin superior

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atendan al 7% de los jvenes entre 18 y 24, en 2009 ese porcentaje haba ascendido al 46% (Figueroa, 2013).
Sin embargo, si solo se consideran los criterios de quienes
defienden el modelo es imposible comprender al gran movimiento
estudiantil que emerge en 2011. Y es que como sealan quienes
observan crticamente la ltima ola de reformas estructurales, lo
que las cifras macroeconmicas esconden es que la distribucin
de la riqueza no ha parado de empeorar (Fazio, 2005; Mayol, 2012).
Contrapunto que permite sostener que, aunque hayan mejorado
los ndices asociados a la pobreza, el grueso de la poblacin sigue
viviendo con lo justo y ahora a merced de un competitivo, flexibilizado, tercerizado y precarizado escenario laboral. En educacin,
a tono con estas apreciaciones, se observa que se ha profundizado
la segmentacin del sistema escolar conforme a la realidad econmica del estudiantado. Por ello, mientras los grupos familiares
ms adinerados pueden escoger establecimientos mixtos o derechamente privados para educar a sus integrantes, los de escasos recursos se ven obligados a valerse de instituciones pblicas
tanto en el nivel primario como secundario y, en caso de que sus
hijos/as logren entrar a la universidad, lo hacen por lo general a
las universidades privadas a secas, aquellas que no condicionan
el ingreso al manejo de conocimientos previos y que no poseen
apoyo pecuniario estatal. En este sentido, como ensea el educador argentino Pablo Gentili (2012), si hasta mediados del siglo XX
los sectores populares latinoamericanos luchaban por ingresar al
sistema educacional, desde entonces vienen incorporndose cada
vez ms decisivamente pero a una versin deslucida del mismo.
Una versin que no siempre permite que accedan a la universidad
y que, cuando lo hace, les abre las puertas de instituciones que no
necesariamente tienen a la educacin entre sus principales horizontes. Sobre esto ltimo es que tratar el prximo apartado.
LAS RAZONES POR DETRS DEL ALZAMIENTO
El principal motivo que estuvo detrs del alzamiento de 2011 es
la insostenible presin econmica que aquejaba, como todava
lo hace, a los segmentos del estudiantado con menores ingresos

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

econmicos. Presin que se explica porque los costos de la educacin superior pueden llegar a significar casi el 40% del presupuesto para ms de la mitad de las familias del pas (Figueroa,
2013), porque es el estudiantado de los sectores ms pobres el
que ms debe endeudarse para educarse y porque muchas veces
ste se ve empujado a desertar de la universidad para trabajar en
pro del sustento de su familia. Todo lo cual hace que no sea raro
constatar que al final del periplo escolar muchas personas se vean
sin un ttulo universitario pero s con una gran deuda. Al respecto
Francisco Figueroa, quien fuera en 2011 uno de los dirigentes de
la Federacin de Estudiantes de la Universidad de Chile, seala:
En Chile solo 4 de cada 10 jvenes en edad de ingresar a sus
instituciones logran hacerlo y, si bien no hay datos nacionales y sistemticos sobre las tasas de desercin y retencin
en estudios superiores, con la informacin que existe en el
Ministerio de Educacin, se puede suponer que, al 2011, solo
dos de esos cuatro conseguan egresar.
La desercin, cmo no, est directamente relacionada con la
capacidad de pago del estudiante, es decir, con su condicin
social. Las mejores tasas de retencin las tienen las universidades (las tradicionales sobre las privadas) y los estudiantes
de ms altos ingresos, mientras que las peores recaen en los
institutos profesionales donde solo tres de cada diez estudiantes sacan el ttulo y en los estudiantes de los estratos
medios y bajos (Figueroa, 2013: 85).

Otra arista para entender la fuerza del levantamiento de 2011 es


que sus protagonistas haban sufrido en 2006 un profundo desengao con los polticos y la poltica convencional. Y es que entonces,
siendo estudiantes de nivel secundario, participaron del vasto movimiento de alcance nacional que exigi (a) soluciones de fondo
a la mala calidad de la educacin, (b) que se derogara el marco
legal implantado en dictadura la Ley Orgnica Constitucional del
Enseanza y (c) que se dieran ms facilidades para sus estudios
superiores. Movilizacin que termina cuando los sectores dirigen-

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tes prometen atender dichos problemas mediante una mesa de


dilogo multisectorial, la cual se conocera como Consejo Asesor
Presidencial para la Calidad de la Educacin. Estrategia que, con
el tiempo, se mostr inefectiva en el propsito de resolver estos
problemas (Riesco, 2012). Luego de terminadas estas movilizaciones comienza a operar la figura de los Crditos con Aval del Estado, prstamos que otorga la banca privada a los/as estudiantes con
menores recursos y que se caracterizan por estar garantizados por
el Estado y por tener altas tasas de inters hasta antes del movimiento de 2011 ascendan a un 5,6% (Guzmn y Riquelme, 2011).
En consecuencia estos crditos fueron una poltica que terminar
expandiendo la cobertura de la educacin superior con estudiantes
provenientes de los sectores con menores recursos, pero ella no
beneficiar necesariamente a estos/as nuevos/as estudiantes, sino
ms bien a la banca privada y a las universidades privadas a secas. El educador chileno Sebastin Donoso Daz tambin observa
que es en la resolucin del alzamiento de 2006 donde hay que buscar algunas de las claves para entender lo ocurrido en 2011, sobre
todo porque ah queda en evidencia que las dos orientaciones que
desde el retorno a los gobiernos civiles intentan complementarse
en materia de polticas educacionales, las pro Mercado y las pro
Estado, se revelan como incompatibles. En sus trminos:
El movimiento estudiantil del ao 2006 pone al desnudo
dos racionales que estn en disputa en la direccin de las
polticas educacionales del pas [] Su resolucin hacia
el mercado es lo que finalmente produce la prdida de los
objetivos estratgicos del sistema educativo en democracia y el estancamiento de los resultados de logro del sistema escolar. Este crculo reproductivo de la desigualdad
es la nueva forma como se presenta el problema. No se
trata solamente de excluidos e incluidos, sino de nuevas
formas de inclusin o exclusin, eficientes para mantener las diferencias de capital social y econmico (Donoso
Daz, 2013: 183).

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

La ltima variable que se apunta como relevante para entender


la fuerza que adquiere el movimiento en 2011 tiene que ver con
que el gobierno estaba, por primera vez desde que termina la
dictadura, en manos de una coalicin poltica que se reconoca
plenamente cmoda con el modelo neoliberal. Para corroborar
esto basta con sealar que el entonces presidente era uno de
los empresarios ms ricos del pas y que su fortuna la haba hecho en negocios vinculados a las privatizaciones emprendidas
en dictadura. Esta particular posicin, sumada a la falta de experiencia que posean los/as gobernantes en las lides estatales
y a la inexistencia de orgnicas medianamente eficaces que les
defendieran en el mundo estudiantil, terminan mermando su capacidad de negociacin con el movimiento.
Delineadas las principales caractersticas que asume el
neoliberalismo en Chile y descritas algunas de las implicancias
econmicas que ellas supusieron para el estudiantado, estn dadas las condiciones de abordar apropiadamente los aspectos formales del alzamiento.
ESTUDIANTES EN MOVIMIENTO
El movimiento estudiado, como todo levantamiento de grandes
dimensiones, fue conformado por una pluralidad de actores sociales. Junto a la juventud universitaria, el sector ms numeroso
y el que asumi, a travs de sus organizaciones y dirigencias, la
conduccin del proceso, participaron el estudiantado secundario, el profesorado primario y secundario, el cuerpo acadmico
universitario, incontables profesionales jvenes, artistas de las
ms diversas disciplinas, en suma, una porcin significativa del
universo cultural y educacional del pas. Cabe hacer notar, a su
vez, que la participacin femenina fue de igual a igual en todas
las instancias del proceso. Hecho consistente con el aumento
sostenido de las mujeres en la matrcula escolar durante todo el
siglo XX y que se vio reflejado en hechos como, por ejemplo, que
la principal vocera del movimiento recayera sobre la presidenta
de la Federacin de Estudiantes de la Universidad de Chile, Camila Vallejo.

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El levantamiento de 2011, como ha sido la tnica en los
grandes alzamientos de este tipo en Amrica Latina, fue articulado por una orgnica estudiantil que cont con gran legitimidad
entre las y los movilizados. Tan necesarias son este tipo de estructuras que se anota que inclusive en los peores aos de la ltima
dictadura brasilea el estudiantado se continu aglutinando en
torno a la Unin Nacional de Estudiantes, organizacin que a la
postre se constituir en uno de los principales actores de la disidencia poltica, funcionando por largos aos en la clandestinidad
(Sanfelice, 2008). En Chile, en tanto, la organizacin articuladora
ha sido, al menos en las ltimas tres dcadas, la Confederacin
Nacional de Estudiantes. Ella rene a las federaciones estudiantiles de las universidades que reciben fondos estatales (las pblicas y las privadas tradicionales) y ese 2011 acogi tambin a
algunas federaciones de universidades privadas a secas. Esta
confederacin, con antecedentes que se remontan al menos hasta
la dcada de 1940, funciona como una asamblea de representantes relativamente autnoma que en momentos de agitacin, como
sucediera ese ao, acuden permanentemente a sus bases para
consultar sus decisiones.
Adentro de la Confederacin convivieron diferentes planteamientos sobre cmo llevar adelante el movimiento. Quienes
militaban en las juventudes de los partidos polticos con representacin parlamentaria como el Partido Socialista o el Comunista,
defendan visiones pragmticas que tenan que ver con asegurar
conquistas o con avanzar en la medida de lo posible. Quienes participaban de agrupaciones polticas de izquierda extraparlamentaria autonomistas, libertarias y/o revolucionarias, deseaban ampliar el margen de lo posible hasta conseguir sentar las bases de
transformaciones estructurales. Diferencias de nfasis que hacan
que, en ltimo trmino, la tarea de la dirigencia fuese sobreponerse al desinters de las compaeras y compaeros menos convencidos y no, como podra imaginarse, el hacer frente a una oposicin
orgnica fundada en horizontes polticos diferentes.
Otra caracterstica de este movimiento es que desde el
jueves 28 de abril de 2011, fecha en que se registra la primera

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

marcha estudiantil multitudinaria, hasta el domingo 21 de agosto, da en que confluyen en la capital alrededor de un milln de
manifestantes, el proceso se fue haciendo cada vez ms convocante. Masividad que fue acompaada por un macizo apoyo
ciudadano que se expres, por ejemplo, en el cacerolazo que se
produce la noche del 4 de agosto o en los nmeros que las diversas encuestas de opinin pblica asociaban a la causa estudiantil
en algunos momentos del segundo semestre estos instrumentos
llegaron a consignar que la simpata hacia el movimiento se empinaba a cifras superiores al 80% de la poblacin del pas (Rojas
Hernndez, 2012).
Adems de las marchas y las concentraciones multitudinarias el movimiento fue adquiriendo forma en un amplio abanico
de acciones. Hubo muchos establecimientos educacionales que,
por ejemplo, debieron suspender por varios meses sus actividades normales porque los miembros de su comunidad educativa se
declararon en paro o porque decidieron tomarse sus dependencias. En las tomas, como ilustra el libro Trazas de utopa, experiencias de autogestin de cuatro liceos chilenos durante 2011
(Colectivo Diatriba, 2011), no solamente se impeda el funcionamiento normal de los establecimientos, tambin se llevaban adelante todo tipo de tareas recreativas, culturales y educacionales
con miras a darle sustento e identidad a las luchas emprendidas.
Las tomas, por tanto, junto con ser espacios para intercambiar
ideas, nutrir convicciones y decidir sobre el rumbo de las movilizaciones, fueron instancias donde se forjaron las expresiones artsticas y deportivas que se desplegaran con el objetivo de llevar
las reivindicaciones al mayor nmero posible de personas. Aqu
se hace oportuno precisar que estas marchas, concentraciones,
paros y tomas estaban lejos de ser modalidades nuevas entre el
estudiantado latinoamericano. Pues solo como ejemplo se recuerda que fue en septiembre de 1918, en Crdoba, cuando varias decenas de estudiantes ocuparon la rectora de su universidad para
luego designar entre sus compaeros a las nuevas autoridades
que deberan regirla. Toma que termin a las pocas horas cuando
la polica apres a todos los manifestantes (Buchbinder, 2008).

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Que estudiantes y policas hayan coincidido en Crdoba


no es un hecho inusitado, puesto que en este tipo de manifestaciones la violencia se ha presentado de diferentes maneras. Por
parte del estudiantado, por ejemplo, acciones como las mismas
tomas pueden leerse como expresiones de fuerza que constrien,
en algn grado, a aquellos miembros de las comunidades educativas que desean continuar con sus actividades regulares. Se
apunta, tambin, que hay sectores estudiantiles que promueven
acciones de fuerza que traspasan los lmites de sus establecimientos, como lo son la instalacin de barricadas para impedir la libre
circulacin por las calles o el uso de bombas incendiarias para
contrarrestar los apremios de la polica. Iniciativas que son impulsadas por grupos minoritarios que evalan que la vas pacficas
son inconducentes. Cuando estos grupos han conseguido imponer sus posturas, como ocurriera en la Federacin Universitaria
Nacional de Colombia en la dcada de los sesenta (Archila, 1999;
Archila, 2012), el movimiento relega a un segundo plano su carcter estudiantil para asumirse como guerrillero, es decir, como
una expresin de lucha social en la cual sus participantes dejan
de estudiar y en donde sus reivindicaciones ya no estn asociadas
preferentemente a lo educacional.
Por parte de la polica, en tanto, el uso de la violencia est
lejos de ser una prctica inusual o extraordinaria. En las manifestaciones chilenas ella se expres en la represin desproporciona
a las marchas, en la infiltracin de violentistas en las filas estudiantiles, en detenciones arbitrarias a estudiantes y dirigentes/as,
en los apremios indebidos durante algunas detenciones e, inclusive, en asesinatos. Siendo pertinente recordar que los mrtires de
los movimientos estudiantiles en Amrica Latina se cuentan por
centenas. Solamente en Mxico, el 2 de octubre de 1968, las fuerzas de orden mataron por la espalda a un nmero indeterminado
de manifestantes por la causa estudiantil que, segn estimaciones
del literato mexicano Octavio Paz (2013), ascendan al menos a
trescientas cincuenta personas. Es en Mxico, tambin, que en
los ltimos das de septiembre de 2014 la polica asesin a tres
estudiantes de pedagoga que se preparaban para participar de las

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

marchas en memoria de quienes cayeran en octubre de 1968. En


esa misma ocasin, se consigna, la polica detuvo a otros cuarenta y tres estudiantes que hasta el da de hoy, a ms de cinco meses
de lo sucedido, nadie sabe de su paradero, es decir, se encuentran
detenidos desaparecidos.
FIN AL LUCRO Y GRATUIDAD
Y va a caer! Y va a caer! La educacin de Pinochet! es una
consigna que toda persona que haya participado en una marcha
estudiantil de los ltimos 25 aos en Chile tambin ha cantado y
es, a su vez, una de las claves para comprender la relevancia del
gran alzamiento que irrumpi en el invierno de 2011. Qu era
esto de acabar con la educacin Pinochet? Los antecedentes que
se exponden en este apartado buscan dar luces sobre este asunto.
Acabar con el legado educacional de la dictadura no era
la nica demanda del movimiento estudiantil, aunque s la ms
trascedente. Y es que las exigencias que se enarbolaron en 2011
fueron variadas, diversidad que responda a la multiplicidad de
actores involucrados y, ciertamente, a la heterogeneidad de realidades que vive la poblacin universitaria del pas. Como ensean
quienes ms han estudiado estos movimientos, como la investigadora mexicana Renate Marsiske (1999), las exigencias estudiantiles siempre han tenido que ver con aspectos gremiales/concretos
que con el pasar de las semanas se van complejizando hasta abarcar asuntos poltico/abstractos.
En el caso estudiado las primeras reivindicaciones de
ese 2011 tenan relacin con actualizar los montos asociados a
algunas becas de alimentacin (Urra, 2012) y con frenar la oscura venta de una universidad privada a secas, la Universidad
Central. A estos reclamos se le adosar, prontamente, el listado
de peticiones que regularmente levantaba el estudiantado haca
ms de diez aos antes de la cuenta anual que realiza la mxima
autoridad del pas todos los 21 de mayo. Este petitorio exiga, en
lo fundamental: aumentar el financiamiento de las universidades
(pblicas y privadas tradicionales), democratizar los gobiernos
universitarios y eliminar las restricciones de acceso a la educa-

ANDRS DONOSO ROMO | MA DRAGNIC GARCA

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cin superior (Vallejo en Ouvia, 2012). En junio de ese ao, en


tanto, debido a la poca receptividad del gobierno y a la fuerza que
fueron adquiriendo las movilizaciones, aparecern dos demandas
de fondo que terminaron dando su sello al movimiento: fin al lucro y gratuidad.
Antes de avanzar en la comprensin de estas dos demandas se rememoran reflexiones del que fuera ese 2011 presidente de la Federacin de Estudiantes de la Pontificia Universidad
Catlica de Chile, Giorgio Jackson. Pues stas permiten que nos
formemos una idea ms completa sobre la variedad de exigencias
que animaban al estudiantado:
Era muy chocante la diferencia en las demandas. Porque
mientras nosotros estbamos en discusiones especficas
sobre por qu era importante luchar por la educacin superior, cul deba ser su rol en el desarrollo del pas, y otras
preguntas similares, nos encontramos con que haba escolares, en especial en regiones, pidiendo cuestiones mucho
ms urgentes: sillas, vidrios para las ventanas, baos para
sus colegios. En muchos casos se trataba de reestructurar o
reconstruir la infraestructura que no haba sido recuperada
despus del terremoto; en otras se requera reorientar las
mallas curriculares en los liceos tcnicos con el fin de hacerlas compatibles con la demanda de los empleos posibles
al terminar los estudios, porque estaban aprendiendo cosas
con las que en ningn lugar los contrataban; otros, que las
prcticas fueran pagadas, porque en algunos casos los jvenes estaban tres meses en prctica, trabajando igual que
un obrero y les pagaban cinco mil o diez mil pesos al mes;
no tenan derecho a organizarse y pedan tenerlo durante
el periodo que trabajaran, as como derecho a algunos beneficios de los trabajadores permanentes, como un seguro
en caso de accidente laboral, entre otros. Eran demandas,
en el fondo, por la dignidad, cuestiones bsicas que cuando
nos damos cuenta de su falta, no podemos jactarnos de nada
como pas (Jackson, 2013: 75).

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

Entre todas las demandas estudiantiles la de poner fin al lucro


ser la ms original, la ms relevante desde la perspectiva de propiciar cambios en el modelo neoliberal y la ms trascendente, en
el sentido que, auguramos, ella seguir acompaando a la juventud latinoamericana hasta el da que cambien las actuales orientaciones de las polticas educacionales. Cuando se sostena que
haba que acabar con el lucro se aluda a que las universidades
privadas a secas deban dejar de manejarse como si fueran una
empresa de seguros o una industria de alimentos. En este sentido
Camila Vallejo preguntaba:
Cmo es posible pretender mejorar la educacin superior
manteniendo el inters lucrativo? Por obtener mayores ganancias, las instituciones abandonan regiones y se trasladan
al centro en la bsqueda de una mayor demanda, extienden
aos de carrera y amplan matrculas para generar mayores
utilidades y rentabilidad en el corto plazo; por captar mayor
cantidad de matrculas invierten en publicidad ms de lo que
invierten en becas; por perseguir fines lucrativos logran que
su proyecto educativo se rija por relaciones de mercado,
basadas en el inters personal y egosta de quienes les roban
a miles de familias para llenar sus propios bolsillos con la
venta de ttulos que ni siquiera aparecen reconocidos en la
Ley. Qu tiene que ver la relacin entre prestador y cliente
a la que son obligados todos los estudiantes de instituciones privadas con la de estudiante y maestro que se necesita
en un sistema educativo? Qu tiene que ver el lucro con la
bsqueda de la verdad? Qu tiene que ver la competencia
con la vocacin de servicio social? (Vallejo, 2012: 102).

Es necesario considerar que esta crtica al lucro de las universidades privadas a secas no solamente se anclaba en particulares
visiones sobre el papel que debera ejercer la universidad. Tambin funcionaba como denuncia, pues como explica la periodista
chilena Mara Olivia Mnckeberg (2007), desde hace tiempo que
estas instituciones actan en la ilegalidad al retirar utilidades por
medio de diversos subterfugios. Subterfugios como, por ejemplo,

ANDRS DONOSO ROMO | MA DRAGNIC GARCA

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el pago de montos desproporcionados por prestaciones de servicios y/o por arriendos de inmuebles a empresas de los mismos
dueos de la universidad.
Para despejar cualquier malentendido se puntualiza que
con la demanda de poner fin al lucro no se estaba impugnando el
hecho de que en las universidades privadas a secas se pagaran
buenos o malos salarios, tampoco que ellas fueran entidades privadas o que se obtuviera lucro en iniciativas econmicas ajenas a
la educacin. Lo que se criticaba era que para estas universidades
la obtencin de utilidades fuera, en ltimo trmino, el norte de
sus esfuerzos. Y es que el estudiantado entenda, como se puede
vislumbrar tambin en las palabras citadas de Camila Vallejo, que
cuando una institucin procura obtener ganancias para sus dueos cualquier otro objetivo queda relegado a un segundo lugar.
Comprensin que se reforzaba con argumentos como, por ejemplo, que en los ltimos treinta aos las instituciones con fines de
lucro no haban demostrado ser ms eficientes, en lo que calidad
de la educacin se refiere, que las instituciones que defienden fines netamente educacionales (Jackson, 2012).
La otra gran demanda del estudiantado, la referida a la
gratuidad de la educacin superior, fue creciendo durante el
2011 con base en antecedentes dismiles. La juventud movilizada
sostena que hasta antes de la dictadura los costos de las universidades haban sido asumidos por el Estado prcticamente en su
totalidad, que la educacin era un derecho que deba ser garantizado por la sociedad y que con una medida de estas caractersticas se obrara con justicia pues nadie se vera impedido de ingresar o mantenerse en estas instituciones por falta de recursos.
Lo que el estudiantado no advierte, como tampoco los dems
actores involucrados, es que en Amrica Latina la preocupacin
por la gratuidad ha acompaado a estos movimientos al menos
desde la segunda dcada del siglo XX, siendo en Crdoba, en julio de 1918, que la Federacin Universitaria Argentina lider un
congreso nacional estudiantil donde se discuti sobre gobierno
universitario, gratuidad y otras cuestiones universitarias (Buchbinder, 2008; Vera, 2006).

138

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

Tanta importancia adquiere para el estudiantado chileno


la demanda por gratuidad que frente a las primeras objeciones que
se le opusieron, las cuales descansaban en la comprensin de que
el Estado no tena la capacidad econmica de asumir una transformacin de estas dimensiones, se van a proponer varias alternativas. Si no existan las condiciones para poder financiar la gratuidad de la educacin superior, entendan las y los estudiantes, lo
que se deba hacer era generar los cambios para construirlas. En
este sentido se poda impulsar una reforma tributaria y/o iniciar
una estrategia de re-nacionalizacin de los recursos naturales.
A partir de septiembre de 2011, despus de cinco meses
de movilizaciones, quienes dan vida al movimiento estudiantil comienzan a retornar paulatinamente a sus ocupaciones habituales.
Las explicaciones del por qu declina el alzamiento no son unnimes pero todas, en general, tienden a considerar (a) al desgaste que
significa una empresa de estas magnitudes, (b) al ensanchamiento
de las divisiones entre reformistas y revolucionarios en el seno de
la dirigencia estudiantil, (c) al ambiente de buena voluntad orquestado por diferentes representantes de los sectores dirigentes y (d)
al hecho fortuito que signific la muerte traumtica de un equipo
de la televisin local que termina acaparando la atencin de los
principales medios de comunicacin. Con todo, ms temprano que
tarde la juventud movilizada, tambin quienes haban jurado llevar
hasta las ltimas consecuencias las huelgas de hambre y tambin
quienes aseguraban que mantendran la toma de su establecimiento
hasta ver atendidas todas sus demandas, fueron abandonando las
medidas de presin e incorporndose a sus actividades regulares.
La educacin de Pinochet, aquella que viene formando a la juventud
en el culto al individualismo, la competencia y el mercado, resistira
a los embates de otro gran movimiento estudiantil pero sus cimientos, como se apreciar en el ltimo apartado, no saldran inclumes.
HACIA LA UNIVERSIDAD PBLICA
Si el estudiantado hubiera demandado el perfeccionamiento de lo
que en educacin se vena haciendo desde haca treinta aos, probablemente la movilizacin hubiera sido ms breve y podramos

ANDRS DONOSO ROMO | MA DRAGNIC GARCA

139

narrar slo triunfos a su favor, pero no fue as. No se pidi ms


de lo mismo, como podra haber sido solicitar una mejor subvencin estatal por alumno en los niveles primario y secundario o un
aumento en las becas y crditos para la educacin superior. No,
se afin la puntera, se identific que el lucro era el corazn de un
sistema educacional que ms bien operaba como cualquier mercado y se exigi reemplazarlo por uno en donde el Estado velara
por mejores condiciones educacionales para toda la poblacin.
Hoy en Chile, si ponemos atencin a quienes opinan sobre
los resultados conseguidos por estas movilizaciones es posible
apreciar dos tendencias. Estn quienes evalan que no era necesario que la juventud se alzara pues estamos igual que antes pero
ahora con estudiantes que pasaron menos horas en clases, con
una imagen pas ms deteriorada en el concierto internacional
y con una serie de modificaciones educacionales en curso que,
estiman, se podran haber alcanzado por vas menos perturbadoras. Pero estn, tambin, quienes identifican que los malestares
profundos que dieron pie a esta movilizacin no se solucionaban
acumulando pequeas transformaciones socioeconmicas, que
entienden que se aprende mucho ms formando parte activa de
un movimiento social que concurriendo a mil horas de clases
convencionales y que, por tanto, esta movilizacin nunca podr
entenderse como tiempo perdido.
Sin embargo, Qu queda si se traspasa el plano de las
opiniones? Qu resultados obtuvo el estudiantado con esta movilizacin? Puede entenderse como logro el que en 2012 se haya
evidenciado un notorio aumento del gasto pblico en educacin?
Puede celebrarse el hecho que la tasa de inters que se debe pagar ahora por los Crditos con Aval del Estado haya bajado de un
5,6 a un 2%? Es un mrito de esta juventud el que en las ltimas
elecciones parlamentarias fueran elegidos/as representantes que
otrora formaran parte de sus dirigencias? Es sensato abrigar esperanzas de la serie de iniciativas legales con que el gobierno liderado por Michelle Bachelet promete encauzar las transformaciones solicitadas en el levantamiento? Creemos que no, pensamos
que los aspectos reseados pueden leerse, efectivamente, como

140

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

consecuencias del movimiento. Pero ello es muy diferente a entenderlos como logros. Y es que como se apreci las demandas que
se levantaron fueron, fundamentalmente, fin al lucro y gratuidad.
Pero as como no se pueden apuntar triunfos concretos
para el movimiento, tampoco se deben obviar sus conquistas
en el plano simblico. Y es que es innegable que la movilizacin
consigui, tal como propona una parte de quienes la impulsaran,
ampliar el marco de lo posible. Eso quiere decir, por ejemplo, que
si en enero de 2011 nadie crea sensato que en el pas de los grandes xitos macroeconmicos se cuestionaran algunos aspectos
medulares del mercado educacional, en diciembre del mismo
ao no solo stos estaban en entredicho, tambin se estaba discutiendo, y en los ms dismiles espacios, sobre reformas polticas,
constitucionales e, inclusive, tributarias. Un breve acercamiento
a algunos de los debates que han conseguido proyectarse hasta
nuestros das ser el que se usar para concluir este ensayo.
Una de las discusiones de fondo abiertas con estas movilizaciones refiere a lo apropiado o inapropiado que sera que
el Estado financie a las universidades de manera integral. Como
seala el politlogo chileno Mauricio Olavarrra (2012), debido a
que son jvenes provenientes mayoritariamente de los sectores
ms ricos de la poblacin quienes acuden a las universidades, con
medidas como la gratuidad no se contribuira a una mejor distribucin de la riqueza. Quienes piensan como este autor agregan
que el financiamiento privado de la educacin superior se justificara pues el retorno econmico que supone el haber estudiado
en la universidad compensara con creces dicho esfuerzo. Entre
quienes critican estas posturas, como el abogado chileno Fernando Atria (2012), se entiende que una medida as solo atentara a
una mejor distribucin de la riqueza si es que no fuera acompaada de elementos discriminatorios a la hora de financiar al sistema. Esto quiere decir que si las personas que tienen ms recursos
econmicos aportaran proporcionalmente ms al financiamiento
de las universidades por ejemplo va impuestos sobre las rentas
percibidas en los aos inmediatamente posteriores a su paso por
el sistema escolar, ella s sera una medida progresiva.

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Otro de los debates abiertos por este movimiento refiere a


la funcin pblica que tendran las universidades. Hasta antes del
2011 quienes defendan al neoliberalismo haban conseguido marginalizar de las principales discusiones del pas nociones como lo
pblico o lo estatal. Lo importante era superar el subdesarrollo
sin reparar en cmo ello se conseguira. Mientras ms se hablaba
de lo importante que era la educacin, de lo necesario que era aumentar su cobertura y de lo prioritario que era mejorar su calidad
todo estaba tranquilo. Y es que a nadie pareca preocuparle si la
educacin era provista por universidades pblicas, privadas tradicionales o privadas a secas. Lo importante se reduca, nicamente, a mejorar los indicadores. Por ello es que los sectores dirigentes no tuvieron ningn problema en implementar una poltica
como los Crditos con Aval del Estado. Hoy, una medida de esas
caractersticas, aunque pueda ser deseada con ansias por quienes
quieren ver profundizada la estrategia neoliberal, es menos probable que se reedite. Y aunque la discusin sobre lo pblico no haya
conseguido todava gran profundidad, no se puede desconocer la
existencia de algunos actores interesados en ahondarle. Ese es
el caso, por ejemplo, de quienes en nombre de las universidades
pblicas vienen solicitando desde hace varios aos un trato preferente por parte del Estado, trato que debera materializarse en
un incremento tal del financiamiento fiscal que les permita prescindir de los criterios de mercado para sustentarse. En esta pugna
las universidades privadas tradicionales tambin han salido a
defender sus intereses valindose de argumentaciones que ponen
nfasis en lo deseable que sera acabar con la sinonimia entre lo
pblico y lo estatal. Esto es lo que deja entrever el extracto tomado de una declaracin que a raz del movimiento de 2011 emite el
Consejo Acadmico de la Universidad de Concepcin:

En el marco de la bsqueda de una solucin a la actual


crisis del sistema de Educacin Superior chileno,
resulta indispensable que el Estado, a travs de polticas
pblicas, junto con atender a las demandas estudiantiles,
reconozca sin distinciones la funcin que desarrollan

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

las Universidades Tradicionales de Servicio Pblico,


de las cuales la Universidad de Concepcin es digna
exponente, y entregue mayores aportes basales acordes a
sus necesidades, sin hacer diferencia entre instituciones
estatales y no estatales, como ha sido hasta la fecha (En
Rojas Hernndez, 2012: 136).

Otra de las discusiones alentadas por este movimiento, la ltima


que aqu researemos, es la referida al futuro inmediato del neoliberalismo. Y es que cuando la juventud movilizada sostena que
las instituciones con fines de lucro no haban demostrado ser ms
eficientes que las dems en su misin de proveer una educacin
de calidad, no solamente estaban manifestando su descontento
ante una situacin puntual, tambin comenzaban a dar una pelea
intelectual que hasta entonces ni siquiera estaba declarada. S,
porque hasta antes del movimiento el neoliberalismo reinaba en
Chile sin contrapeso, lo que haca que debates sobre los asuntos
pblicos o las vas para conseguir el desarrollo ni siquiera tuvieran cabida. Ahora, gracias a estos/as estudiantes, el pensar otras
universidades, otro pas y otro mundo es ms que una posibilidad.
Por todo esto es que concordamos con quienes entienden que el
movimiento de 2011 ha sido la primera gran impugnacin a la hegemona neoliberal en el pas. Y aunque no estn las condiciones
de juzgar si ser o no el cuestionamiento decisivo, s se puede afirmar que gracias a quienes le dieron vida ahora estamos un poco
ms cerca que antes de poder disfrutar de la anhelada Universidad Pblica. Por tanto lo que toca, como seala Melissa Seplveda presidenta de la Federacin de Estudiantes de la Universidad
de Chile en 2014, es continuar trabajando hasta terminar, de una
buena vez, con esta educacin que por su amor al lucro y a los
negocios ha perdido de vista al estudiante y al bien comn.

ANDRS DONOSO ROMO | MA DRAGNIC GARCA

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EDUCAO DO CAMPO,
MOVIMENTOS SOCIAIS E A LUTA PELA
DEMOCRATIZAO DA EDUCAO
SUPERIOR: OS DESAFIOS DA
UNIVERSIDADE PBLICA NO BRASIL
Lia Pinheiro Barbosa

PARA INICIAR A REFLEXO


A histria poltica brasileira est transpassada por um mosaico de
experincias de resistncia e luta poltica, protagonizada por uma
diversidade de organizaes e movimentos sociais atuantes no
cenrio poltico do pas. O movimento que impulsiona a agenda
poltica destes movimentos expressa as assimetrias histricas de
uma formao sociocultural e de um projeto de desenvolvimento
econmico sumamente excludente.
A problemtica da terra parte constitutiva dessa assimetria. Em meados do sculo XX, caracterizado por um intenso processo de industrializao, se acentua a denncia poltica
sobre a questo da terra e da necessidade de realizao de uma
reforma agrria. Um debate poltico que ganha fora em razo
* Sociloga brasileira. Doutora em Estudos Latino-Americanos pela Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM). Docente e investigadora da
Universidade Estadual do Cear (UECE). Investigadora do Programa Alternativas Pedaggicas y Prospectiva Educativa en Amrica Latina (APPeALUNAM), do Grupo de Pesquisa Prxis, Educao e Formao e Humana, e
do Grupo de Pesquisa Trabalho, Educao, Esttica e Sociedade. Membro
da Red Transnacional Otros Saberes RETOS. Correio eletrnico: lia.pbarbosa@gmail.com

148

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

do progressivo xodo rural para a Regio Amaznica e grandes


centros urbanos da Regio Sudeste do Brasil, em particular, So
Paulo e Rio de Janeiro.
A ausncia histrica de um projeto poltico para o campo
brasileiro tem sido terreno frtil para a emergncia de importantes organizaes e movimentos sociais, como por exemplo, as Ligas Camponesas e, em nossa contemporaneidade, o Movimento
dos Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais Sem Terra (MST). No
legado da luta passada e presente, travada por estes sujeitos histrico-polticos, h o enfrentamento de um projeto de desenvolvimento que mantm, em sua essncia, relaes de dominao de
carter ideolgico-cultural e poltico-econmico.
Nos ltimos trinta anos h o aprofundamento do debate
poltico acerca da problemtica agrria no pas. Nesse processo,
observamos uma particularidade histrica com relao s respostas polticas dos movimentos sociais atuantes no campo: a
compreenso de que uma verdadeira transformao social pressupe a proposio de um projeto poltico de carter alternativo,
emancipador, forjado desde outros referentes que nascem de sua
trajetria de resistncia e luta. Um dos elementos incorporados a
esta reflexo, o constitui a educao, entendida como projeto histrico-cultural e poltico para a construo de uma conscincia
crtica e conformao de um sujeito histrico, bem como de processos educativo-pedaggicos voltados emancipao humana.
Assim, emerge no mosaico de resistncias e lutas polticas da regio diferentes projetos educativos, os quais conseguem,
paulatinamente, inserir-se no campo de disputa poltica, reivindicando uma concepo prpria de educao, de pedagogia, de
escola, de prtica pedaggica. So mltiplas experincias oriundas dos movimentos sociais camponeses, indgenas, afrodescendentes que forjam, no mbito de uma resistncia poltica, outra
forma de educar-se como sujeito histrico e de avanar na defesa
da educao como direito, como princpio e projeto histrico-poltico de conhecimento.
O Brasil figura como um dos pases com expressiva atuao poltica de organizaes sociais e movimentos populares, que

LIA PINHEIRO BARBOSA

149

desempenharam um significativo papel histrico trajetria de


construo e consolidao da democracia no pas. No debate poltico contemporneo, observamos um grande protagonismo dos
movimentos sociais do campo, em especial, do Movimento dos
Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais Sem Terra (MST).
O MST constitui um dos mais emblemticos movimentos
sociais do campo no Brasil. No marco de trinta anos de luta1 pela
terra e pela realizao de uma Reforma Agrria Popular, o Movimento2 reafirma a centralidade da educao como espao de
conformao do sujeito histrico-poltico Sem Terra. Um debate
pautado no reconhecimento da educao como espao de formao e de luta da classe trabalhadora do campo, com a compreenso de que a ruptura do latifndio da terra prescinde a ruptura do
latifndio do saber e do conhecimento.
Desde esta premissa, o Movimento abre um importante debate no contexto da resistncia camponesa brasileira, com respeito
centralidade da educao na construo de um projeto de desenvolvimento para o campo. Um debate que paulatinamente se transforma em um projeto histrico-poltico convocado pelo MST e articulado pelo conjunto dos movimentos sociais do campo no Brasil.
Dito debate est articulado em dois planos: 1. Poltico, relacionado com a luta pela democratizao do acesso educao
para os povos do campo; 2. Terico-epistmico: a emergncia do
conceito de Educao do Campo, que demarca a natureza da educao reivindicada, isto , a base epistmica que sustenta a demanda educativo-pedaggica dos movimentos sociais do campo.
Pautada no debate sobre a constitucionalidade do direito
educao no mbito das polticas pblicas (Molina, 2008), os
movimentos sociais camponeses pem sobre a mesa uma agenda
poltica que articula a luta pela terra com o direito educao e
1 H 30 anos o MST realizava sua primeira ocupao no Rio Grande do Sul.
So trs dcadas de consolidao de um amplo projeto educativo-poltico em
defesa da terra e da Reforma Agrria Popular.
2 No presente ensaio haver momentos em que farei referncia ao MST como
Movimento, em maisculas, por consider-lo um sujeito histrico-poltico.

150

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

conseguem, de forma indita e genuna no Brasil, intervir na esfera pblica com a criao de um marco legal e de uma srie de
programas polticos que do conta de um paulatino processo de
democratizao do acesso educao para os povos do campo.
No cerne dessa reflexo, o presente ensaio pretende recuperar o debate especfico da democratizao da Educao Superior no Brasil, a partir da prxis educativo-poltica dos movimentos sociais do campo, com nfase nos seguintes objetivos, a saber:
Identificar as matrizes epistmicas presentes na Educao
do Campo e suas interfaces na universidade pblica brasileira, em
razo dos projetos educativos financiados pelo PRONERA3;
Caracterizar aos sujeitos educativo-polticos partcipes
dessa poltica pblica, no mbito das universidades brasileiras;
Evidenciar as formas de articulao entre movimento social e Estado com destaque para os avanos, limites e tenses existentes no mbito da poltica pblica, em especial na universidade;
Analisar os desafios presentes nas universidades no momento de implementao dos projetos educativos financiados pelos programas polticos conquistados com a luta dos movimentos
sociais do campo.
EDUCAO DO CAMPO NO MARCO DA DISPUTA DE
PROJETOS PARA O CAMPO BRASILEIRO
Cercas no cho
O povo vai ver
A nossa tarefa
acabar com o
latifndio do saber

MST - BRASIL
Para compreender o contexto de origem da Educao do Campo
imprescindvel contextualiz-la no debate mais amplo, articula-

3 O Programa Nacional de Educao de Educao na Reforma Agrria (PRONERA) uma das conquistas dos movimentos sociais do campo. Ao longo
do ensaio ser apresentada uma anlise aprofundada do referido Programa.

LIA PINHEIRO BARBOSA

151

do pelo legado da colonizao ibero-lusitana, bem como, no processo de construo do Estado-nao e do projeto de modernidade em nossa regio, pilares de consolidao da nossa organizao
sociocultural e das bases das relaes de produo do sistema
capitalista em nosso continente.
Ao partir dessa premissa, situamos o debate aberto pela
Educao do Campo como um eixo fundamental no enfrentamento de uma formao sociocultural e poltica de dupla natureza: a
decorrente dos processos de colonizao e, em segundo lugar,
aquela advinda da consolidao do projeto de modernidade capitalista e suas implicaes nas relaes sociais, produtivas e de
dominao cultural e poltica no campo brasileiro.
Da colonizao somos herdeiros de uma dominao simblico-ideolgica que estabelece um parmetro dicotmico para
representar o conjunto das relaes construdas historicamente
na Amrica Latina. Uma abordagem que conduziu elaborao
de uma histria latino-americana baseada em referentes que se
reduzem a duas representaes aceitveis: os conquistadores/
dominadores e os conquistados/dominados (Puiggrs: 1996). O
resultado imediato desta interpretao dicotmica do nosso continente a profunda negao da outredade (Todorov: 2003) e
seus referentes diretos, a saber, a multiplicidade, a pluralidade, a
multiculturalidade, o heterogneo, todos como parte constitutiva
da sociedade latino-americana.
fundamental salientar o papel exercido pelo sistema
educativo na reproduo e legitimao dessa dupla natureza da
dominao em nosso continente e, em particular, no Brasil. Para
tanto, destacamos as anlises de Puiggrs (1996), ao afirmar que
no transcurso de implantao dos sistemas educativos modernos
latino-americanos, subsidiou uma forma particular de dominao
desde um modelo educativo dominante e um processo de consolidao de uma hegemonia baseada na demarcao de um campo
simblico e ideolgico que se impe com vistas a homogeneizar
o pensamento social e, assim, manter a supremacia de determinados grupos estabelecidos no poder. Significa dizer que o sistema
educativo implantado na Amrica Latina exerceu a tarefa de legi-

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

timao de um lugar social, de imposio de uma lngua e de uma


racionalidade de carter ocidental eurocntrico.
No constitui objetivo do presente ensaio adentrar em
uma anlise mais amide acerca das especificidades da colonizao no contexto de cada pas latino-americano. Isto porque
entendemos que a base constitutiva da formao sociocultural
latino-americana guarda particularidades no contexto histrico
de cada pas. Entretanto, nos parece fundamental contextualizar
essa perspectiva para o caso brasileiro, especialmente por permitir-nos algumas chaves interpretativas para analisar a gnese
da problemtica da terra no Brasil e apontar as respostas dadas
pelos movimentos sociais do campo.
Sendo assim, no contexto de formao sociocultural e
econmica do Brasil, o legado da colonizao lusitana demarca
traos fundamentais para compreender a questo agrria e a problemtica da terra no pas. Em termos de apropriao territorial,
o sistema de sesmarias implantado pela Coroa Portuguesa constituiu a base de expropriao das terras indgenas, caminho para
um gradativo processo de concentrao de terras nas mos de
poucas famlias, as quais figuraram como as primeiras oligrquicas agrrias, principal fora poltica conformada no mbito do
Estado brasileiro. Neste sentido, podemos inferir que a estrutura
fundiria brasileira nasce de 500 anos de apropriao privada da
terra e de legitimao do latifndio como propriedade privada,
conforme o atesta a Lei de Terras de 1850. Significa dizer que durante aproximadamente 450 anos, o Brasil desenvolveu sua base
produtiva pautada no grande latifndio e na monocultura.
Um segundo elemento de anlise da formao sociocultural brasileira est perpassado pela natureza das relaes sociais e
econmicas construdas ao longo de 350 anos de vigncia do sistema escravocrata no pas. No mbito da poltica externa, predominou o fornecimento de matrias-primas, minrios e produtos
agrcolas para a Europa, fatores que caracterizam o carter rural
da formao social e econmica do Brasil at meados de 1950.
A conformao do Estado-nao e a implementao do projeto de modernidade em nosso continente abriu caminho para a con-

LIA PINHEIRO BARBOSA

153

solidao do capitalismo como projeto econmico e poltico-ideolgico, momento em que se acentuam as diferenas desde os parmetros das relaes sociais de reproduo do capital e do acirramento
provocado pelo antagonismo de classe. Neste sentido, se cristaliza
na Amrica Latina uma estrutura geopoltica de dominao de dupla
natureza: a dominao econmica (dependente-perifrica capitalista) e a dominao simblico-ideolgica (que combina elementos da
colonizao ibero-lusitana e da perspectiva de classe capitalista).
No caso brasileiro, a Abolio da Escravido representou
a abertura de um novo ciclo na poltica agrria brasileira, com
a consolidao de uma economia agro-exportadora, fortalecida
com a Proclamao da Repblica e a emergncia do capitalismo
industrial, sobretudo a partir de 1930, momento em que se intensifica o processo de industrializao e urbanizao do pas, em
virtude da presso exercida pelo capitalismo internacional.
Importante destacar que, embora oficialmente estivesse
abolida a escravido no Brasil, se inauguravam novas formas de
explorao da fora de trabalho, ou mesmo se perpetuava clandestinamente o trabalho escravo em algumas regies do pas, em
particular na Regio Amaznica. No plano simblico-ideolgico
perdurava a dicotomia no conjunto das relaes socioculturais
e polticas, com a excluso da populao negra, indgena e camponesa do conjunto de direitos sociais (especialmente sade e
educao) e laborais.
Durante a dcada de 1950 se intensifica a industrializao
no Brasil. Desse processo advm um deslocamento da centralidade do poder econmico-poltico do espao rural para o urbano,
traduzido pelo fortalecimento sociocultural, poltico e econmico da cidade, com destaque para metrpoles brasileiras, como
So Paulo e Rio de Janeiro. No plano discursivo e das decises
polticas, predomina uma lgica de desenvolvimento pautada
na dicotomia campo-cidade, cuja tendncia a subordinao do
campo aos parmetros estabelecidos pela vida sociocultural prpria do espao urbano.
Assim, h o advento das cidades como lugar, por excelncia, do progresso, expresso genuna da modernidade, locus da

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

prosperidade, do acesso aos bens e servios, bem como de uma


formao educativa e cultural. Na outra margem, h a negao
permanente do campo, que passa a ser reconhecido no imaginrio social brasileiro como manifestao do atraso, do conservadorismo, suscetvel ao flagelo da seca, acometido pelo analfabetismo e, portanto, esvaziado de qualquer sentido de permanncia
e de identidade nacional.
A lgica do moderno-arcaico, do progresso-atraso gradativamente se legitimou ao longo de quatro dcadas, inauguradas
com a poltica desenvolvimentista de Juscelino Kubitschek e em
contiguidade durante os anos de chumbo dos governos militares.
Com o preldio da poltica neoliberal na dcada de 90, observamos
profundas mudanas estruturais e no padro de produo da poltica agrria em toda Amrica Latina, principalmente com a chamada
globalizao do sistema agroalimentcio. O surgimento das cadeias
agroalimentarias mundiais e a chamada revoluo verde propiciaram a subordinao da agricultura ao capitalismo internacional,
desencadeando uma progressiva debilidade dos mercados domsticos e descontinuidades na soberania dos Estados.
As empresas transnacionais impulsionaram uma homogeneizao da produo, uniformizando o consumo e integrando verticalmente a produo agroindustrial. Em consequncia
desta matriz produtiva, observamos um processo de mercantilizao e integrao no complexo corporativo agroindustrial, de
base descentralizada, o que gerou uma diversidade de situaes
agrrias na Amrica Latina, caracterizadas por dissimetrias na
assimilao imposta pela integrao aos complexos agroindustriais (Barbosa: 2012).
inegvel o papel exercido pelo Estado no novo padro
agrrio legitimado pelo neoliberalismo: se desenvolveu uma poltica agrria de favorecimento do crdito agrcola para a homogeneizao da produo, com taxas de cambio que incentivara a
exportao, isenes tributrias e diminuio dos impostos do
agro, acompanhada da desvalorizao dos salrios dos trabalhadores agrcolas e da promoo do controle da fora de trabalho.
Por outro lado, houve um maior financiamento de investigaes

LIA PINHEIRO BARBOSA

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em torno das novas tecnologias agrrias, ademais da criao de


um mercado de terras, ampliado pela no realizao da reforma
agrria, o que conduziu a um sistemtico processo de proletarizao camponesa e do monoplio da terra.
O resultado imediato do novo padro de produo agrrio
o incremento dos nveis de excluso no campo e na cidade; a
violao, ou mesmo negao de direitos, seguidas por uma contnua submisso ideolgica e fsica explorao humana e uma
profunda degradao ambiental, sobretudo pela explorao dos
recursos minerais e aquferos.
O panorama do avano estrutural do capital no campo e
na cidade se tornou terreno frtil para a ampliao da insurgncia
indgena e camponesa em toda Amrica Latina. Como expresso
da resistncia frente a este novo padro de produo agrrio, os
diversos movimentos camponeses latino-americanos denunciaram a propriedade privada da terra e impulsionaram a luta pela
reforma agrria. No cerne desse enfrentamento estava a denncia
do carter histrico da problemtica da terra e suas interfaces ao
longo de 500 anos, em especial na ausncia da questo agrria
na pauta central das discusses polticas, sobretudo nas polticas
de governo. A no realizao de uma reforma agrria articulada
aos interesses dos sujeitos do campo camponeses, semi-proletrios, proletrios sem terra ou desempregados urbanos (Moyo
& Yeros, 2008) suscitou a emergncia de uma diversidade de
movimentos camponeses, cuja luta poltica e social reconhece a
terra como eixo central de sua ao poltica.
No contexto brasileiro, dito debate foi aberto pelo Movimento dos Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais Sem Terra
(MST), um dos principais protagonistas no marco da luta pela terra e pela realizao da Reforma Agrria no Brasil. Neste sentido,
ao longo de trinta anos de existncia, o MST ampliou a dimenso
poltica da Reforma Agrria, ao articular a luta pela terra a outras
demandas polticas, em especial a educativa. Conforme o MST,
para a construo de um projeto de Reforma Agrria Popular era
urgente e imprescindvel romper com o latifndio da terra e o
latifndio do saber e do conhecimento.

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

Em outras palavras, o projeto de Reforma Agrria de carter popular deve ser construdo e interpretado como projeto
educativo-poltico-cultural de conquista da terra como espao
de vida e de produo direcionada emancipao humana. Para
tanto, pressupe a ruptura da dicotomia rural-urbano / campocidade e a consolidao de um novo paradigma para o campo.
No toa que o MST entrelaa o debate acerca da realizao da Reforma Agrria consolidao de um projeto educativo-poltico para o campo brasileiro. Em verdade, o Movimento recupera a dupla natureza histrica da nossa formao sociocultural
mencionada anteriormente de uma dominao poltico-ideolgica e econmica oriunda da colonizao lusitana e da perspectiva
de classe capitalista e a problematiza no contexto hodierno das
novas relaes de dominao preconizadas pelo capital e suas interfaces na disputa de projetos polticos para o campo brasileiro.
Tal processo est permeado pelos referentes simblico-ideolgicos prprios da relao campo-cidade, previamente abordado. O MST argumenta que, nesse decurso, houve um fortalecimento de uma lgica da cidade que se consolida em detrimento
do campo, um processo amplamente fomentado por uma poltica
educacional que estimulou a reafirmao da dicotomia campo-cidade. Neste sentido, a prpria concepo da educao rural presente no discurso histrico do Estado aprofunda esta raiz segregadora e esvazia o sentido cultural e poltico de um projeto para
o campo e o povo campons.
notria, em nosso imaginrio social, a lgica imiscuda
na concepo de educao rural: historicamente, compreendida
como uma educao precria, pela escassez de recursos provenientes de polticas pblicas, bem como de profissionais qualificados; de acesso limitado s escolas e aos nveis de ensino, o que
conduz a uma baixa qualidade na formao educativa ofertada
aos povos do campo. Na realidade, essa concepo de educao
rural evidencia a racionalidade que sustenta a dicotomia campocidade. Conforme argumenta Baptista (2003: 20-21):
[...] a educao rural nunca foi alvo de interesse dos
governantes, ficando sempre relegada ao segundo ou

LIA PINHEIRO BARBOSA

157

terceiro plano, apndice da educao urbana. Foi e uma


educao que se limita transmisso dos conhecimentos j
elaborados e levados aos alunos da zona rural com a mesma
metodologia usada nas escolas da cidade.

Em verdade, no processo de intensificao do projeto desenvolvimentista brasileiro, transpassado pela crescente urbanizao e fortalecimento das cidades como centro produtivo e
cultural, reforado um projeto da educao rural como instrumento de perpetuao da explorao produtiva no campo.
Embora a cidade se desponte como o referente ordenador do
moderno, do progresso, o campo permanece como lugar de
produo agropecuria e de fornecimento de uma mo de obra
precarizada e barata.
No obstante o Brasil defendesse um projeto de desenvolvimento industrial, sob o argumento de modernizar a poltica econmica do pas, paradoxalmente se observava, no plano cultural
e poltico-ideolgico, a perpetuao do analfabetismo e de uma
formao educativa aqum em sua capacidade de anlise, sntese
e criticidade. H uma intecionalidade poltica implcita na educao rural, qual seja, a de uma paulatina expropriao e alienao
do territrio campons pelos grandes latifundirios em favor de
sua explorao pelo capital transnacional.
Em perspectiva histrica, a educao rural est vinculada
ao movimento de insero do Brasil considerado pas perifrico ao capitalismo industrial. Tal processo suscitava o iderio
de incorporao dos valores e referentes ordenadores do modelo
europeu de civilidade, o que implicava uma paulatina adequao
das sociedades urbanas e rurais racionalidade capitalista.
Importante salientar que, no limiar do sculo XX, o Brasil
era reconhecido pelas demais naes como um pas eminentemente agrcola, questo que afetava diretamente a identidade
nacional, fomentando um intenso debate relacionado premncia por romper com o estigma do rural e, em seu lugar, criar as
bases para inserir-se, em igualdade de condies institucionais e
ideolgicas, no projeto de modernidade auspiciado pela Europa.

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As diferentes foras histrico-polticas consideravam que,


para alcanar a meta de tornar-se um pas de perfil urbano e civilizado, era necessrio atenuar o xodo rural e conformar uma mo
de obra barata que atendera s demandas de produtividade no
campo brasileiro. O ento Ministrio da Agricultura, Indstria e
Comrcio MAIC foi a instncia responsvel por viabilizar as primeiras medidas para uma pretensa modernizao sociocultural e
tcnica do campo. Entre as medidas tomadas est a constituio,
em 1918, dos Patronatos Agrcolas, com o objetivo de instituir o
ensino profissional para formar tecnicamente a classe trabalhadora do campo e, assim, impulsionar a produo agropecuria.
Um segundo objetivo dos Patronatos Agrcolas era estimular o
aumento da populao rural e sua permanncia no campo, impedindo o fluxo migratrio para as grandes cidades.
Um marco nessa discusso foi o 1 Congresso da Agricultura do Nordeste Brasileiro, realizada em 1923, momento em que se
discutiu de que maneira a educao poderia ser utilizada como instrumento de formao das populaes empobrecidas do campo e
da cidade, com o fim de atender s demandas de mo de obra para
o desenvolvimento da agricultura e pecuria. Conforme os annaes
do referido congresso, os Patronatos exerceriam papel central nesse processo, uma vez (Kolling; Ceriolli; Caldart, 2002: 54):
Tais instituies, segundo os congressistas, seriam destinadas aos menores pobres das regies rurais e, pasmem,
aos do mundo urbano, desde que revelassem pendor
para a agricultura. Suas finalidades estavam associadas
garantia, em cada regio agrcola, de uma poderosa
contribuio ao desenvolvimento agrcola e, ao mesmo
tempo, transformao de crianas indigentes em cidados prestimosos.

Da citao podemos inferir que a concepo educativa defendida


pelos Patronatos Agrcolas atendia, perfeitamente, aos interesses
das elites vinculadas aos setores industrial e agrrio, em especial
aqueles relacionados explorao e controle dos trabalhadores

LIA PINHEIRO BARBOSA

159

do campo e da cidade. Segundo o I Relatrio das Diretrizes Operacionais para Educao Bsica das Escolas do Campo (Kolling;
Ceriolli; Caldart, 2002: 54):
A perspectiva salvacionista dos patronatos prestava-se
muito bem ao controle que as elites pretendiam exercer sobre os
trabalhadores diante de suas ameaas: quebra da harmonia e da
ordem nas cidades e baixa produtividade no campo. De fato, a
tarefa educativa destas instituies unia interesses nem sempre
aliados, particularmente, os setores agrrio e industrial, na tarefa educativa de salvar e regenerar os trabalhadores, eliminando,
luz do modelo de cidado sintonizado com a manuteno da
ordem vigente, os vcios que poluam suas almas. Esse entendimento, como se v, associava educao e trabalho, e encarava
este como purificao e disciplina, superando a ideia original que
o considerava uma atividade degradante.
Conforme podemos observar, embora no plano discursivo a educao rural defendesse um processo de escolarizao e
formao profissional para a classe trabalhadora do campo, em
sua essncia expressava um projeto esvaziado de uma perspectiva de desenvolvimento sociocultural, econmico e poltico para o
campo brasileiro, convertendo-se em um instrumento de aprofundamento das relaes de dominao no campo e de uma gradual
ausncia deste territrio no mbito das polticas pblicas implementadas no pas.
Um processo que no passa despercebido pelos movimentos sociais do campo. Justamente o contrrio: torna-se um debate
fundamental para compreender, em perspectiva histrica, a raiz
estrutural do antagonismo campo-cidade. Ao mesmo tempo, permite a estes sujeitos histrico-polticos apropriar-se criticamente dessa problemtica nodal no momento de proposio de um
projeto educativo-poltico, que abarque a totalidade da questo
agrria, central na arena de disputa de projetos para o campo brasileiro. Desse debate, emerge como proposta poltica do conjunto
de movimentos sociais camponeses, o projeto educativo-poltico
da Educao do Campo, que ser apresentada a seguir.

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EDUCAO DO CAMPO: PARA ALM DE UM


CONCEITO, A CONSTRUO HISTRICA DE UM
PROJETO POPULAR PARA O BRASIL
Conforme abordado no incio do presente ensaio, a categoria
Educao do Campo emerge de um debate histrico de enfrentamento, no campo poltico e simblico-ideolgico, da consolidao de uma matriz dicotmica para a relao campo-cidade. Em
consequncia do entendimento da cidade como espao do moderno, do desenvolvimento e do progresso, observamos a paulatina consolidao de um projeto de campo transpassado por polticas de modernizao agrcola, de carter sumamente excludente.
A proposta de uma Educao do Campo interpela a negao do campo como espao de vida e de produo cultural e
econmica. Nas palavras de Caldart (2008), uma contradio inventada entre campo e cidade. Segundo a autora, a superao
desta perspectiva hierarquizada e hegemnica somente ocorrer
no marco de uma nova ordem, que implica a consolidao de uma
nova cultura poltica. Desde este prisma analtico, uma educao
construda desde a base popular adquire uma potencialidade no
processo de desconstruo dos paradigmas de sustentao de um
projeto de modernidade que tem excludo grande parte da populao urbana e rural.
Em consequncia da ausncia de um projeto histricocultural e poltico educativo para o campo, diferentes organizaes, movimentos sociais e sindicais camponeses convocaram a
um amplo debate acerca da histrica disputa de projetos polticos para o campo brasileiro. No cerne desta discusso, havia o
reconhecimento de que a proposio de um projeto poltico est
visceralmente articulada incorporao da educao em sua dimenso poltica. Para tanto, emerge a necessidade histrico-poltica de construo de uma concepo de educao que estivesse
vinculada s particularidades socioculturais dos povos do campo;
que fortalecera um ethos identitrio com o campo; que fora capaz
de promover uma formao humana de carter emancipador e,
principalmente, fora compreendida como princpio e projeto histrico-poltico para o campo brasileiro.

LIA PINHEIRO BARBOSA

161

O MST e a Via Campesina Brasil4 so a vanguarda no debate poltico acerca da necessidade histrica de construo de um
projeto para o campo brasileiro. No centro dessa discusso, ambos
reconhecem a centralidade de incorporar educao, no apenas
em sua dimenso pedaggica, de escolarizao, mas entendida
como projeto poltico, de conformao de um sujeito histrico-poltico com capacidade de enfrentamento do capital e sua faceta no
campo, representada pelo projeto poltico do agronegcio.
Por trs dcadas o MST aprofunda este debate, ao questionar a natureza de classe do Estado brasileiro, bem como do
conjunto de polticas pblicas para o campo, em especial aquelas
relacionadas ao direito educao, mbito que engendra a garantia e legitimidade dos demais direitos, entre eles, o direito
Reforma Agrria.
Importante destacar que o MST e a Via Campesina alargaram
os termos polticos do referido debate, e convocaram outros sujeitos
histricos a participarem na articulao da proposta de um projeto
poltico e sociocultural para o campo brasileiro. Entre as organizaes convocadas, se destacam a Comisso Pastoral da Terra (CPT),
a Unio Nacional das Escolas Famlia Agrcola do Brasil (UNEFAB),
o Movimento dos Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais Sem Terra
(MST), ademais daquelas organizaes vinculadas Via Campesina.
Entre as demandas articuladas pelos referidos movimentos est a luta permanente pelo direito educao para os povos
do campo. Uma luta que nasce da denncia da histrica ausncia, no Brasil, de um projeto educativo para o campo brasileiro,
conforme o atesta o Parecer do Conselho Nacional de Educao
(Parecer CNE/CEB n. 36/2001):
4 Alm da Comisso Pastoral da Terra (CPT) e do Movimento dos Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais Sem Terra (MST), a Via Campesina Brasil est
composta pelas seguintes organizaes e movimentos sociais: a Pastoral da
Juventude Rural (PJR), o Movimento dos Pequenos Agricultores (MPA), o
Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB), o Movimento de Mulheres
Camponesas (MMC), os Pescadores e Pescadoras Artesanais, alm daquelas
representantes dos povos indgenas, como o Conselho Indigenista Missionrio (CIMI).

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

No Brasil, todas as constituies contemplaram a educao escolar, merecendo especial destaque a abrangncia do tratamento
que foi dado ao tema a partir de 1934. At ento, em que pese
o Brasil ter sido considerado um pas de origem eminentemente
agrria, a educao rural no foi sequer mencionada nos textos
constitucionais de 1824 e 1891, evidenciando-se, de um lado, o
descaso dos dirigentes com a educao do campo e, do outro,
os resqucios de matrizes culturais vinculadas a uma economia
agrria apoiada no latifndio e no trabalho escravo.
Sendo assim, a Educao do Campo nasce como contraponto Educao Rural. Est diretamente articulada compreenso da centralidade da educao no marco da luta pela Reforma
Agrria e de construo de um projeto para o campo. Um debate
poltico pautado no reconhecimento do histrico antagonismo de
classe consolidado em nosso processo de formao sociocultural
e poltica e que, por tal razo, est permeado por profundas contradies na relao campo-cidade.
O enfrentamento da natureza de classe que perpassa a
luta pela terra e pelo direito educao requer de um sujeito histrico-poltico forjado no mbito da resistncia, isto , a classe
trabalhadora do campo. Ser ela a que construir, desde a sua voz
e experincia de vida e de resistncia, a proposta de educao
que se almeja para o campo brasileiro e sua relao com a construo de um projeto de fortalecimento do ethos identitario com
o campo, condio sine qua no para a permanncia da juventude
camponesa em seu territrio.
Neste sentido, a dcada de 90 inaugura, no Brasil, uma
ampla anlise estrutural e conjuntural para situar o lugar de inscrio histrica da educao na consolidao do Estado-nao e
no projeto de modernidade. Um momento poltico para tecer a
crtica s ambiguidades, contradies e fossos existentes nesse
projeto de sociedade que permanece a negar os povos originrios,
camponeses e quilombolas como sujeitos de direitos.
Neste sentido, o MST, outros movimentos populares do
campo, ademais de outros sujeitos histrico-polticos, como o
Movimento Quilombola, o Movimento Indgena, a Pastoral da

LIA PINHEIRO BARBOSA

163

Terra, o Movimento dos Atingidos por Barragens, intelectuais e


investigadores se mobilizaram para criar o movimento denominado Por uma Educao do Campo, com o objetivo central de
exigir do governo, nas trs esferas federal, estatal e municipal,
a formulao e implantao de polticas pblicas articuladoras
de um projeto de educao e um projeto de desenvolvimento
para o campo brasileiro.
O chamado ao debate se deu no marco de trs importantes eventos: o I Encontro Nacional de Educao na Reforma
Agrria (1997) e as duas Conferncias Nacionais por uma Educao do Campo, realizadas em 1998 e 2004. O Encontro Nacional
de Educao na Reforma Agrria ENERA, realizado em 1997, foi
uma iniciativa do Movimento dos Trabalhadores e Trabalhadoras
Rurais Sem Terra (MST), em parceria com o Fundo das Naes
Unidas para a Infncia (UNICEF), a Organizao das Naes Unidas para Educao, Cincia e Cultura (UNESCO), a Conferncia
Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) e a Universidade de Braslia (UnB). O encontro teve por objetivo convocar um amplo debate acerca da dimenso poltica da educao e sua centralidade na
construo e consolidao da Reforma Agrria desde a perspectiva da classe trabalhadora do campo. Para tanto, desenvolveu-se
uma anlise de conjuntura poltica da questo agrria, agrcola
e educacional pertinente realidade do campo no Brasil, bem
como um intercmbio do conjunto de aes e iniciativas educativas existentes no campo brasileiro.
Podemos afirmar que o ENERA inaugurou um espao poltico propcio para que se aglutinasse um primeiro embrio na
construo de uma pauta nacional em defesa de um projeto educativo para o campo brasileiro. O seguinte passo nesse processo
consistia em aprofundar os termos desse debate, demarcando no
plano epistmico e poltico a natureza da educao reivindicada,
bem como a definio dos sujeitos responsveis por consolid-la.
Neste sentido realizada, em 1998, a I Conferncia Nacional por
uma Educao Bsica do Campo, primeira instncia de discusso poltica que situa o lugar de inscrio do rural e da educao
que a ele se vincula na agenda poltica do pas (Arroyo; Caldart,

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Molina: 2004). Conforme o texto introdutrio da I Conferncia


(Arroyo; Caldart, Molina, 2004: 22):
Todos que participam da promoo deste evento partilhamos da convico de que possvel e necessrio pensar /
implementar um projeto de desenvolvimento para o Brasil, que
inclua as milhes de pessoas que atualmente vivem no campo, e
de que a educao, alm de um direito, faz parte desta estratgia
de incluso.
O documento resultante da I Conferncia Nacional por
uma Educao Bsica do Campo foi fruto da interlocuo com as
demais entidades que impulsionaram o debate nos Estados e, portanto, serviu de subsdio para que se definisse, desde a perspectiva
dos movimentos, o conceito de Educao, de Pedagogia e de Escola articulados ao projeto de desenvolvimento do campo. Uma das
principais contribuies da I Conferncia diz respeito ao alcance
poltico da agenda articulada pela demanda educativa, conforme
atesta o prprio documento (Arroyo; Caldart, Molina, 2004: 22):
Embora seu foco especfico seja a questo educacional,
acaba trazendo ao debate temas mais amplos como os das opes de modelo de desenvolvimento para o nosso pas. Queremos
ressaltar que este nos parece, de fato, o grande desafio que nos
coloca o atual momento histrico: pensar e fazer uma educao
vinculada a estratgias de desenvolvimento. E, na nossa opo,
desenvolvimento humano de todo o povo brasileiro.
A I Conferncia Nacional por uma Educao do Campo articula
trs dimenses epistmico-polticas para a Educao auspiciada
pelos movimentos sociais do campo:
1. Da Educao como projeto poltico para o campo: a Educao
reivindicada na I Conferncia Nacional , indubitavelmente, de carter poltico, e emerge como uma reivindicao histrica da classe trabalhadora do campo. Neste sentido, um primeiro eixo do debate est articulado pelo questionamento da natureza conceitual e
poltica da educao rural e, em seu lugar, a defesa de um sentido
epistmico-poltico atribudo chamada Educao do Campo.

LIA PINHEIRO BARBOSA

165

Pensar a Educao do Campo como projeto educativo-poltico pressupe demarcar suas especificidades no campo
pedaggico, bem como seu papel na conformao de uma
subjetividade cultural e poltica, na perspectiva da luta de
classe, condio imprescindvel no processo formativo dos
povos do campo. Nos termos do documento da I Conferncia Nacional, significa precisar a educao (Arroyo; Caldart,
Molina, 2004: 23):
[...] no sentido amplo de processo de formao humana, que
constri referncias culturais e polticas para a interveno
das pessoas e dos sujeitos sociais na realidade, visando a
uma humanidade mais plena e feliz. A discusso principal,
nesta Conferncia, nos parece ser a de como garantir que todas as pessoas do meio rural tenham acesso a uma educao
de qualidade, voltada aos interesses da vida no campo. Nisto
est em jogo o tipo de escola, a proposta educativa que ali se
desenvolve e o vnculo necessrio desta educao com uma
estratgia especfica de desenvolvimento para o campo.

2. Do Campo como territrio de um projeto educativo-poltico:


dado que a Educao do Campo se constitui em um projeto educativo-poltico, havia que especificar, como o bem afirma Fernandes
(2008) qual seria o campo da Educao do Campo. Assim, um segundo eixo aberto pela I Conferncia Nacional constitui a contraposio entre as categorias campo e meio rural e sua centralidade
na definio de um projeto educativo-poltico.
Para compreender essa perspectiva analtica, nos parece
pertinente retomar o marco terico de Fernandes (2008) ao definir
o territrio como categoria geogrfica central para apreender a totalidade prpria das relaes sociais e das estruturas de poder. A
categoria territrio encerra um sentido de multidimensionalidade
e multiterritorialidade, conforme o elucida Fernandes (2008: 55):
[...] o territrio uma totalidade, mas no uno. Conceber o territrio como uno compreend-lo como espao
de governana, que um tipo de territrio, e ignorar os
outros tipos. [...] Enfatizamos que todas as unidades ter-

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

ritoriais formam totalidades por conterem em si todas as


dimenses do desenvolvimento: poltica, econmica, social, cultural e ambiental. Como os territrios so criaes
sociais, temos vrios tipos, que esto em constante conflitualidade. Considerar o territrio como uno uma opo
para ignorar suas conflitualidades.
Fernandes (2008) esclarece que cada territorialidade demarcar um determinado projeto e sujeito polticos, cuja proposta estar pautada em um paradigma construdo ideolgica
e politicamente. Para demonstrar sua afirmativa, apresenta
como exemplo a abordagem da Reforma Agrria sob dois
paradigmas antagnicos: o do territrio campons e aquele
vinculado perspectiva do territrio do capital e do agronegcio. Assim sendo, a questo da terra e da Reforma Agrria
ser abordada de maneira distinta, em conformidade com a
intencionalidade poltica de um ou outro paradigma. Vejamos a explicao apresentada por Fernandes (2008: 44):
O problema e a soluo esto colocados para os dois paradigmas. O problema se expressa pela concentrao de poder
pelo capital e expanso da misria por meio da excluso dos
camponeses no acesso terra, capital e tecnologia. A respeito do problema, os paradigmas s diferem na nfase. Enquanto o paradigma da questo agrria denuncia a violncia
da excluso e da expropriao, o paradigma do capitalismo
agrrio apenas a constata. Todavia, no que se refere perspectiva da soluo os dois paradigmas diferem estruturalmente. Para o paradigma da questo agrria, a soluo est
no enfrentamento do capital [...] Para o paradigma do capitalismo agrrio, a soluo est na integrao com o capital [...].

A abordagem da questo agrria apresentada por cada um dos


paradigmas perpassar a natureza da resposta dada no mbito
das polticas pblicas, bem como definir qual o sujeito histrico-poltico ser responsvel por conduzir o projeto de campo
auspiciado. Para o caso especfico de uma poltica educativa, o
paradigma que sustenta a dimenso de territrio ser decisivo
na perspectiva atribuda educao, isto , na natureza dos seus

LIA PINHEIRO BARBOSA

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contedos, em seus sujeitos educativo-pedaggicos e, sobretudo, na intencionalidade poltica nela encerrada. Significa dizer
que, ao compreender a educao como uma das dimenses de
desenvolvimento do territrio, ser de se esperar que sua intencionalidade poltica possua carter distinto em cada um dos paradigmas apresentados.
Por tal razo, h uma implicao direta no projeto de educao defendido pelos movimentos sociais do campo, plasmado
no conceito de Educao do Campo, que se contrape perspectiva inerente educao rural, conforme o argumenta o documento
da I Conferncia Nacional (Arroyo; Caldart; Molina, 2004: 25, 27),
a saber:
Decidimos utilizar a expresso campo e no a mais usual
meio rural, com o objetivo de incluir no processo da Conferncia uma reflexo sobre o sentido atual do trabalho campons e das lutas sociais e culturais dos grupos que hoje
tentam garantir a sobrevivncia desse trabalho. [...] queremos deixar claro nosso entendimento de que a discusso
sobre a educao do meio rural no pode tratar somente
dela mesma, mas, sim, deve ser inserida na discusso na
problemtica mais ampla do campo hoje. [...] Estamos defendendo a reforma agrria e uma poltica agrcola para a
agricultura camponesa. Nosso propsito conceber uma
educao bsica do campo, voltada aos interesses e ao desenvolvimento sociocultural e econmico dos povos que
habitam e trabalham no campo, atendendo s suas diferenas histricas e culturais.

Desde o prisma analtico da I Conferncia Nacional, substituir o


no campo para do campo representa uma mudana paradigmtica, uma vez que ultrapassa a dimenso meramente geogrfica, de
ter a presena de escolas na zona rural. A Educao do Campo
condensa uma dimenso de projeto histrico de conhecimento,
de projeto educativo-poltico para o campo, que consolida um
modelo educativo com um projeto educativo-pedaggico vincu-

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

lado s causas, aos desafios, aos sonhos, histria e cultura do


povo trabalhador do campo ((Arroyo; Caldart; Molina, 2004: 27).
3. Por uma Educao Bsica do Campo: o terceiro eixo apresentado
na I Conferncia Nacional articula a denncia poltica da histrica
deficincia do Plano Nacional de Educao no pleno atendimento da
educao bsica na zona rural. Portanto, se reivindica uma poltica
pblica que garanta a Educao Bsica do Campo como projeto de
desenvolvimento do campo, pautada em princpios, concepes e
mtodos pedaggicos que garantam a construo e fortalecimento
identitrio com o campo (Arroyo; Caldart; Molina: 2004).
Com base nestes trs eixos epistmico-polticos, o texto preparatrio para a I Conferncia Nacional Por uma Educao Bsica
do Campo destaca um duplo desafio acerca do carter epistmico e
poltico que adquire a Educao do Campo no marco de um projeto
popular de desenvolvimento para o campo brasileiro: 1. A necessidade histrica de uma reconceitualizao das categorias educao
e campo, para conferir-lhes um sentido epistmico em estreita relao com as particularidades socioculturais dos povos do campo
e articulada agenda poltica dos movimentos sociais do campo; 2.
Inscrever dito debate no marco constitucional, de reconhecimento
da justiciabilidade do direito educao. Aqui se demarca que a educao deve ser garantida no mbito das polticas pblicas e se insere
no discurso poltico dos movimentos sociais do campo a partir da
consigna Educao do Campo, direito nosso, dever do Estado.
Por tal razo, ao definir os termos epistmico-polticos
das categorias educao e campo, os movimentos sociais avanam na presso poltica para uma instrumentalizao legal do
direito Educao do Campo, o que conduz elaborao de um
marco legal em favor da implantao de uma poltica pblica especfica para o campo em aquiescncia com as particularidades
dos povos do campo (Arroyo; Caldart; Molina, 2004).
Para aprofundar dito debate, o mesmo documento articula
outros eixos fundacionais que sustentam a proposta da Educao
do Campo: um primeiro, relacionado com a recuperao do contexto poltico-cultural que situa o campo na sociedade moderna

LIA PINHEIRO BARBOSA

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brasileira, isto , identificando as matrizes simblico-ideolgicas


e polticas que conduziram a uma contradio inventada entre
campo-cidade; o outro eixo situa o lugar de inscrio histrica da
educao e seu papel na legitimao das formas de representao
social simblico-ideolgica da cidade e do campo. Conforme abordamos ao incio do presente ensaio, a dicotomia campo-cidade culminou no acirramento do antagonismo de classes e em uma paulatina segregao cultural e poltica dos povos do campo.
Todo o debate articulado na I Conferncia Nacional, sobretudo aqueles relacionados aos eixos de sustentao terico-epistmicos e polticos da Educao do Campo, forjou uma base
argumentativa de denncia das falhas histricas da poltica educativa brasileira, notadamente aquela relacionada ausncia da
categoria campo no Plano Nacional de Educao.
Ante esta ausncia, na I Conferncia Nacional se elabora o
documento Bases para a Elaborao de uma Proposta de Educao Bsica para o Campo,5 que estabelece o tema da Educao do
Campo como proposta poltica oriunda da luta histrica dos movimentos sociais camponeses e que, portanto, deve contemplar duas
diretrizes fundamentais: 1. Constituir-se em um projeto popular de
desenvolvimento nacional; 2. Consolidar um projeto popular de
desenvolvimento sociocultural e econmico para o campo. Assim
sendo, a discusso articulada pela I Conferncia Nacional anuncia
a necessidade histrica de proposio de polticas pblicas que assegurem o desenvolvimento da educao bsica no / do campo.
Por tal razo, o documento Bases para a Elaborao de
uma Proposta de Educao Bsica para o Campo consolida um
marco indito e genuno no mbito da disputa poltica de projetos
para o campo brasileiro. Expressa a consolidao de uma fora
histrico-poltica conformada pelos sujeitos sociais do campo,
com capacidade de disputa hegemnica, com o Estado e o setor
empresarial do agronegcio, de um projeto de campo articulado
pelo Projeto de Reforma Agrria Popular.

5 Este constitui o ttulo original do documento.

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

Embora a I Conferncia Nacional Por uma Educao


Bsica do Campo destaque a centralidade terico-epistmica
das categorias educao e campo na proposta de uma poltica
pblica educativa, h o reconhecimento de que, para avanar
na consolidao de um projeto educativo-poltico para o campo brasileiro, se deve definir o lugar de inscrio da escola
neste debate.
Para tanto, o documento da I Conferncia Nacional apresenta um conjunto de concepes e princpios pedaggicos de
uma escola do campo6, no qual a escola entendida como (Arroyo; Caldart; Molina, 2004: 53):
[...] aquela que trabalha os interesses, a poltica, a cultura e a
economia dos diversos grupos de trabalhadores e trabalhadoras do campo, nas suas diversas formas de trabalho e de
organizao, na sua dimenso de permanente processo, produzindo valores, conhecimentos e tecnologias na perspectiva do desenvolvimento social e econmico igualitrio desta
populao. A identificao poltica e a insero geogrfica
na prpria realidade cultural do campo so condies fundamentais de sua implantao.

Entre as condies para a conformao de outro modelo de escola, algumas so de carter imprescindvel, a saber, sua funo
sociocultural e seu papel tico-poltico. Do mesmo modo, o documento da I Conferncia Nacional ressalta que a construo de
uma escola do campo prescinde quatro transformaes necessrias escola: uma gesto escolar de carter democrtico e que,
por tal razo, conduz a uma democratizao da prpria escola;
uma pedagogia que tenha por base os princpios da educao popular; uma matriz curricular que contemple contedos relacionados com o conjunto de saberes e as experincias vivenciadas na
realidade sociocultural dos povos do campo e, finalmente, que
propicie uma formao educativo-pedaggica prpria para for6 Idem.

LIA PINHEIRO BARBOSA

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mar a educadoras e educadores do campo, isto , os sujeitos da


educao que atuaro nas escolas do campo.
A II Conferncia Nacional por uma Educao Bsica do
Campo, realizada em 2002, constitui um segundo momento de
aprofundamento epistmico-poltico no processo de construo
de um projeto educativo-poltico para o campo brasileiro. Nela
se apresentou uma anlise conjuntural sobre a questo agrria
brasileira, bem como uma panormica do contexto da Educao
do Campo aps lanada sua dimenso poltica, na I Conferncia
Nacional, com destaque para seus avanos e desafios.
Importante salientar que na II Conferncia Nacional Por
uma Educao do Campo, houve a organizao de Mesas Temticas com os relatos de diferentes experincias educativas com o
objetivo de demonstrar, no plano concreto da materializao do
projeto educativo-poltico da Educao do Campo, como as prticas educativas das escolas incorporavam a proposta nacional do
Movimento Por uma Educao do Campo.
As Mesas Temticas se organizaram em: 1. Formao de
Educadores e Educadoras; 2. Educao de Jovens e Adultos; 3.
Educao Infantil; 4. Educao Fundamental (Anos Iniciais);
Educao Fundamental (Anos Finais); 6. Processos de Formao
nos Movimentos Sociais; 7. Carter Pedaggico da Formao /
Assessoria Tcnica; 8. Educao e Trabalho Profissional; 9. Educao e Desenvolvimento Sustentvel; 10. Ensino Mdio e 11. Trabalhadoras e Trabalhadores em Educao.
A II Conferncia Nacional reafirmou a centralidade da escola no processo de consolidao da Educao do Campo, muito embora haja o reconhecimento que ela no constitui o sujeito
central da transformao, como bem argumentado por uma das
conferencistas ao afirmar que cabe escola inserir-se no processo j existente do movimento organizado no e do campo que luta
pela construo de um modelo alternativo de desenvolvimento
rural (Paludo, 2002: 49). Baseado nessa compreenso pauta-se
uma concepo de escola que esteja para alm de seus muros,
isto , que desenvolva uma prtica pedaggica e formativa que
transcenda seus prprios espaos e se articule, dialeticamente,

172

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

com seu entorno social, representado pelos assentamentos da


Reforma Agrria e demais comunidades do campo. .
A I e a II Conferncia Nacional por uma Educao do
Campo condensaram um debate que fruto de uma ampla mobilizao nacional, com a participao dos movimentos sociais
do campo, bem como entidades educacionais, todos convocados
pelo Ncleo de Articulao da Educao Bsica do Campo. Esse
movimento de conformao de uma fora histrico-poltica esteve perpassado por momentos prvios realizao das duas Conferncias Nacionais. Neste sentido foram realizadas Conferncias
Estaduais preparatrias I Conferncia Nacional por uma Educao Bsica do Campo, um marco no debate poltico da Educao
do Campo em 22 Estados brasileiros.
Os referidos eventos constituram um momento histrico
indito em que os sujeitos do campo apresentaram para a agenda
poltica nacional uma concepo de educao vinculada a seus
saberes e conhecimentos, a seus valores, a sua cultura, a sua identidade e, o mais importante, com uma intencionalidade poltica
que fora capaz de fortalecer as especificidades do campo e atendera suas demandas de ordem sociocultural e econmica.
A I e a II Conferncia Nacional Por uma Educao Bsica
do Campo concretizaram um encontro de vozes que exigiram, do
Estado brasileiro, a legitimao do acesso educao preconizada na Carta Magna Brasileira e a defesa de polticas pblicas
que contemplem a Educao do Campo, em sua magnitude legal.
Conforme o documento da II Conferncia Nacional:7
Acreditamos, dessa forma, estar dando mais um passo em
direo a uma necessria articulao entre Projeto de Educao e
Projeto de Desenvolvimento. A educao no dar sua contribuio efetiva ao desenvolvimento do campo se no for combinada
com a Reforma Agrria e com a transformao radical da poltica
agrcola do pas; de outro lado, devemos indagar que modelo de
desenvolvimento queremos e como ele vai contribuir para poten7 Documento da II Conferncia Estadual por uma Educao Bsica do
Campo, p.05.

LIA PINHEIRO BARBOSA

173

cializar a educao dos cidados e cidads do campo e da cidade.


Uma segunda questo presente nas discusses realizadas
nas duas Conferncias Nacionais consistia no debate acerca da
necessidade de implementao de polticas pblicas de carter
integrado, que favorecera a permanncia da juventude e dos trabalhadores e trabalhadoras no campo. A defesa de uma Educao
Bsica do Campo converge para este iderio de permanncia no
campo, e nutre a demanda pela implantao de polticas educativas de escolarizao, em especial de Jovens e Adultos.
Por outro lado, o Movimento Por uma Educao Bsica
do Campo requer do poder pblico a estruturao de um sistema
educativo que atenda a demanda dos povos do campo, isto , com
a formao de educadores e educadoras do campo, uma matriz
curricular com os contedos afins realidade sociocultural do
campo, alm da garantia de transportes para as localidades mais
distantes das escolas.
Os debates realizados nas Conferncias Nacionais geraram documentos da memria poltico-ideolgica e pedaggica
destes eventos. Ademais do documento de sistematizao das
Conferncias Nacionais, foram publicadas uma coleo intitulada
Cadernos Por uma Educao do Campo, que articula textos de
carter terico-poltico que nutre o debate atual acerca da Educao do Campo.8
Podemos afirmar que a I Conferencia Nacional propiciou
a materializao de um conjunto das demandas reivindicadas no
marco da luta histrica pelo direito Educao do Campo, intensificada na ltima dcada do sculo XX. Uma das principais conquistas se demarca no plano legal, com destaque para trs medidas legislativas: 1. A aprovao das Diretrizes Operacionais para
a Educao Bsica nas Escolas do Campo, pela Resoluo CNE/
CEB n 1, de 03 de abril de 2002; 2. A criao do Grupo Permanente de Trabalho de Educao do Campo, instituda pela Portaria
8 Mais adiante ser retomada a centralidade dos Cadernos por uma Educao do Campo no processo de construo de um marco terico-epistmico
de sustentao da dimenso poltica da Educao do Campo.

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

n 1.374, de 03 de junho de 2003. Vale destacar que a composio


do Grupo Permanente possui carter institucional e interinstitucional, e conta com a participao efetiva de representantes dos
movimentos sociais do campo; 3. A criao do Programa Nacional de Educao para a Reforma Agrria-PRONERA, por meio da
Portaria n 10/98, de 16 de abril de 1998.
As Diretrizes Operacionais para a Educao Bsica do
Campo redefinem o conceito de campo, ao incorporar a perspectiva poltica apresentada nas duas Conferncias Nacionais, em
especial a que defende seu sentido conceitual para alm de uma
demarcao meramente territorial.
H, igualmente, a definio da natureza do sujeito histrico-poltico do campo, com a compreenso que o mesmo est representado por todo aquele que estabelece suas relaes sociais,
culturais e produtivas no campo. Em outras palavras, o critrio de
definio do sujeito do campo no se define por seu labor produtivo, isto , o agricultor, o pecuarista para citar dois exemplos
clssicos mas incorpora uma identidade que se constri para
alm da atividade produtiva, uma vez que reconhece um sentido
de pertena ao campo por seu ethos identirio sociocultural.
Reforar o conceito de campo e de seus sujeitos no marco
de construo de um projeto de desenvolvimento para o campo na
perspectiva dos movimentos sociais central no momento de elaborao de uma poltica educativa. Isto porque o xito educativo-poltico da Educao do Campo depender da garantia de um perfil de
escola, de currculo, de materiais didticos, de educadores e educadoras, de tempos educativos, que efetivamente permitam um desenvolvimento sociocultural e econmico para os povos do campo.
Por tal razo, as Diretrizes Operacionais para a Educao Bsica do
Campo destacam a responsabilidade dos diversos sistemas de ensino sob o principio constitucional da igualdade material do acesso
educao. Assim, o documento refora que (BRASIL, 2002: 04-05):
A educao do campo, tratada como educao rural na legislao brasileira, tem um significado que incorpora os espaos
da floresta, da pecuria, das minas e da agricultura, mas os ultrapassa ao acolher em si os espaos pesqueiros, caiaras, ribeirinhos

LIA PINHEIRO BARBOSA

175

e extrativistas. O campo, nesse sentido mais do que um permetro


no-urbano, um campo de possibilidades que dinamizam a ligao dos seres humanos com a prpria produo das condies da
existncia social com a realizao das sociedades humanas.
Tal como mencionado anteriormente, as Diretrizes Operacionais para a Educao Bsica do Campo, demarcam a categoria campo como locus de criao social, cultural e econmica.
Ademais, inauguram um processo inovador para a realidade poltica brasileira, de instituio de uma poltica pblica que garanta
a educao bsica para o campo, coferindo novos parmetros na
relao estabelecida entre Estado e sociedade civil. Vejamos a
seguir os desdobramentos dessas primeiras conquistas legais no
processo de democratizao do acesso educao, em especial
Educao Superior para a classe trabalhadora do campo.
A EDUCAO DO CAMPO E A CONSTRUO DE
UM MARCO LEGAL PARA A DEMOCRATIZAO DO
ACESSO EDUCAO SUPERIOR NO BRASIL
Importante salientar que o debate poltico da Educao do Campo se demarca em um momento histrico em que conflua uma
agenda poltica favorvel a pensar os desafios postos aos diferentes pases na construo de um projeto educativo de carter
poltico. Uma agenda que nasce de mltiplas lutas articuladas por
movimentos sociais do campo e da cidade, sindicatos e outras
organizaes, as quais defendem a educao como um direito e
um projeto histrico-cultural e poltico para a formao e emancipao da classe trabalhadora.
No marco desse debate, uma das conquistas constitui a
Declarao Mundial sobre Educao para Todos Satisfao de
Necessidades Bsicas de Aprendizagem,9 lanada em 1990, lanada pela UNESCO, em Jomtien Tailndia. A Declarao Mundial tinha por intuito reafirmar o direito educao, conforme o
expressa a Declarao Universal de Direitos Humanos. A Decla-

9 Disponvel em: http://unesdoc.unesco.org/images/0008/000862/086291por.pdf

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

rao Mundial sobre Educao para Todos reconhece a persistncia da problemtica educativa no mundo, ao afirmar que:
Mais de 100 milhes de crianas, das quais pelo menos 60 milhes
so meninas, no tm acesso ao ensino primrio: mais de 960 milhes de adultos dois teros dos quais mulheres so analfabetos, e o analfabetismo funcional e um problema significativo em
todos os pases industrializados ou em desenvolvimento:
Mais de um tero dos adultos do mundo no tm acesso
ao conhecimento impresso, s novas habilidades e tecnologias,
que poderiam melhorar a qualidade de vida e ajud-los aperceber
e a adaptar-se s mudanas sociais e culturais: e
Mais de 100 milhes de crianas e incontveis adultos no
conseguem concluir o ciclo bsico, e outros milhes, apesar de
conclu-lo, no conseguem adquirir conhecimentos e habilidades
essenciais.
Ante as realidades educativas assinaladas, a Declarao
Mundial sobre Educao para Todos anunciou em nove artigos os
seguintes objetivos:
ARTIGO 1: Satisfazer as necessidades bsicas de aprendizagem;
ARTIGO 2: Expandir o enforque;
ARTIGO 3: Universalizar o acesso educao e promover
a equidade;
ARTIGO 4: Concentrar a ateno na aprendizagem;
ARTIGO 5: Ampliar os meios de e os raios de ao da Educao Bsica;
ARTIGO 6: Propiciar um ambiente adequado aprendizagem;
ARTIGO 7: Fortalecer as alianas;
ARTIGO 8: Desenvolver uma poltica contextualizada
de apoio;
ARTIGO 9: Mobilizar os recursos.
Em consonncia com a Declarao Mundial sobre Educao para
Todos homologada no Brasil, em 1996, a nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao, n 9.394/96 que, no seu Art. 87 instituiu

LIA PINHEIRO BARBOSA

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a Dcada da Educao, iniciada um ano aps a publicao da


lei, em 1997. A Dcada da Educao auspiciava desenvolver um
conjunto de diretrizes e metas que favorecessem a melhoria da
qualidade do ensino, sobretudo no que concerne erradicao do
analfabetismo e formao continuada dos professores em exerccio da profisso em escolas pblicas de todo o Brasil.
vlido destacar que a Declarao Mundial sobre Educao para Todos e a LDB 9.394/96 propiciaram a materializao de
um conjunto de medidas legais que permitiram efetivar polticas
especficas para a educao. Um primeiro passo consistiu na responsabilidade atribuda Unio, por parte da LDB 9.394/96, em
elaborar um novo plano de educao, tarefa que ficou a cargo do
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP).
Em 2001, foi aprovado sob a Lei n 10.172/2001 o primeiro Plano
Nacional de Educao (PNE) do pas. Ademais de um diagnstico
do contexto educativo brasileiro em todos os seus nveis e modalidades, o Plano Nacional de Educao especificou diretrizes e
metas a serem cumpridas no decnio 2001-2010. Entre os principais objetivos e prioridades do PNE, destacam-se:
A elevao global do nvel de escolaridade da populao; a
melhoria da qualidade do ensino em todos os nveis; a reduo das desigualdades sociais e regionais no tocante ao acesso e permanncia,
com sucesso, na educao pblica e a democratizao da gesto do
ensino pblico, nos estabelecimentos oficiais, obedecendo aos princpios da participao dos profissionais da educao na elaborao do
projeto pedaggico da escola e a participao das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes. (BRASIL, 2001)
O PNE 2001-2010 trouxe um captulo especfico sobre o
financiamento da educao, em especial o financiamento da Educao Superior, conforme atesta o documento:
Historicamente, o desenho federativo brasileiro reservou
Unio o papel de atuar na educao superior. Esta sua funo
precpua e que deve atrair a maior parcela dos recursos de sua receita vinculada. importante garantir um financiamento estvel
s universidades pblicas, a partir de uma matriz que considere
suas funes constitucionais. Ressalte-se que educao supe-

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

rior est reservado, tambm, o papel de fundamentar e divulgar


os conhecimentos ministrados nos outros nveis de ensino, assim como preparar seus professores. Assim, no s por parte da
universidade, mas tambm das outras instituies de educao
superior deve haver no s uma estreita articulao entre este
nvel de ensino e os demais como tambm um compromisso com
o conjunto do sistema educacional brasileiro (BRASIL: 2001).
O Plano Nacional de Educao propiciou um amplo debate
nos mbitos estaduais, municipais e do Distrito Federal com relao
ao tema do financiamento da Educao Superior. Como parte desse
processo, em 2008, foi constituda pelo Ministrio de Educao, a
Comisso Organizadora da Conferncia Nacional de Educao composta por 35 membros,10 a quem foi delegada as tarefas de coordenar, promover e monitorar o desenvolvimento da CONAE em todas
as etapas, conforme determina a Portaria Ministerial n 10/2008.
A I Conferncia Nacional de Educao (CONAE)11 foi realizada entre 28 de maro e 01 de abril de 2010. Nela se avaliou a

10 Os membros da Comisso Organizadora da Conferncia Nacional de Educao esto listados na Portaria Ministerial n 10/2008. Disponvel em http://
portal.mec.gov.br/arquivos/pdf/portaria_coneb.pdf
11 A II Conferncia Nacional de Educao ser realizada de 19 a 23 de novembro
de 2014, em Braslia. A CONAE-2014 ter como tema O PNE na Articulao do
Sistema Nacional de Educao: Participao Popular, Cooperao Federativa e
Regime de Colaborao, que ser debatido nos seguintes eixos temticos: Eixo
I: O Plano Nacional de Educao e o Sistema Nacional de Educao: organizao
e regulao; Eixo II: Educao e Diversidade: justia social, incluso e direitos
humanos; Eixo III: Educao, Trabalho e Desenvolvimento Sustentvel: cultura, cincia, tecnologia, sade, meio ambiente; Eixo IV: Qualidade da Educao:
democratizao do acesso, permanncia, avaliao, condies de participao
e aprendizagem; Eixo V: Gesto Democrtica, Participao Popular e Controle
Social; Eixo VI: Valorizao dos Profissionais da Educao: formao, remunerao, carreira e condies de trabalho e Eixo VII: Financiamento da Educao:
gesto, transparncia e controle social dos recursos (Documento de Referncia
da CONAE 2014. Disponvel em: http://conae2014.mec.gov.br/images/pdf/doc_
referencia_conae2014.pdf). O presente ensaio foi concludo antes da CONAE
2014. Esperamos, em futuros escritos, incorporar as reflexes e deliberaes do
referido Congresso.

LIA PINHEIRO BARBOSA

179

insuficincia do PNE para o decnio 2001-2010 no cumprimento


das diretrizes e metas previstas. As entidades ligadas educao
exigiram maior clareza e transparncia acerca da origem dos recursos para financiamento da educao brasileira, bem como das
reas nas quais sero investidos.
Resultante desse amplo debate, a CONAE redigiu um documento final que condensa a sntese das expectativas e demandas
para a presente dcada, o Plano Decenal Nacional de Educao
2011-2020, que teve como referncia o documento Construindo
o Sistema Nacional Articulado de Educao: O Plano Nacional de
Educao, Diretrizes e Estratgias de Ao (CONAE: 2009). Com
base nesse documento foi elaborado o Projeto de Lei n 8.035/2010,
PNE 2011-2020, encaminhado Cmara de Deputados em dezembro do mesmo ano. Em maio de 2013, o relatrio do PNE 2011 2020
foi aprovado na Comisso de Assuntos Econmicos do Senado.
Para alm de uma anlise aprofundada acerca do plano de
metas a serem cumpridas pelo PNE no decnio 2011-2020, gostaramos de ater-nos s implicaes diretamente relacionadas com
o acesso e permanncia na Educao Superior no Brasil, objeto
da presente anlise. Neste sentido, a LDB 9.394/96 regulamenta,
no seu Art. 47, que estabelece sete princpios para a Educao
Superior, a saber:
I - estimular a criao cultural e o desenvolvimento do esprito cientfico e do pensamento reflexivo; II - formar diplomados
nas diferentes reas de conhecimento, aptos para a insero em
setores profissionais e para a participao no desenvolvimento
da sociedade brasileira, e colaborar na sua formao contnua;
III - incentivar o trabalho de pesquisa e investigao cientfica, visando ao desenvolvimento da cincia e da tecnologia e da criao
e difuso da cultura, e, desse modo, desenvolver o entendimento
do homem e do meio em que vive; IV - promover a divulgao de
conhecimentos culturais, cientficos e tcnicos que constituem
patrimnio da humanidade e comunicar o saber atravs do ensino, de publicaes ou de outras formas de comunicao; V - suscitar o desejo permanente de aperfeioamento cultural e profissional e possibilitar a correspondente concretizao, integrando

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

os conhecimentos que vo sendo adquiridos numa estrutura intelectual sistematizadora do conhecimento de cada gerao; VI
- estimular o conhecimento dos problemas do mundo presente,
em particular os nacionais e regionais, prestar servios especializados comunidade e estabelecer com esta uma relao de reciprocidade; VII - promover a extenso, aberta participao da
populao, visando difuso das conquistas e benefcios resultantes da criao cultural e da pesquisa cientfica e tecnolgica
(BRASIL, 2006, artigo 43)
A regulamentao do Art. 47 da LDB 9.394/96 desencadeou uma srie de reformas na Educao Superior Brasileira.12
Passados dez anos da promulgao da LDB 9.394/96, se regulamentou o Decreto 5.773, de 09 de maio de 2006, que dispe sobre
o exerccio das funes de regulao, superviso e avaliao de
instituies de educao superior e cursos superiores de graduao e sequenciais no sistema federal de ensino (BRASIL: 2006).
O Decreto 5.773 alterou a oferta de cursos, em especial com a
autorizao da oferta de Ensino Superior em instituies no universitrias e privadas.
A conformao de um marco legal para pensar o financiamento da Educao, bem como as vias de democratizao
do acesso Educao Superior fruto da histrica luta poltica empreendida pelos movimentos sociais do campo. O debate
aberto pelas Conferncias Nacionais Por uma Educao Bsica
do Campo foi um campo frtil para aprofundar os termos legais
do direito constitucional educao para os povos do campo.
Neste sentido, se avana na reivindicao de uma poltica pblica especfica para o campo, sobretudo na conformao de
uma proposta de Educao Superior desde o olhar dos movimentos sociais.

12 A tese de doutorado de Luciene das Graas Miranda Medeiros (2012)


apresenta uma anlise das reformas da Educao Superior no Brasil, desde a
dcada de 70, do sculo XX. Em perspectiva cronolgica, a autora apresenta
as principais modificaes no campo administrativo e pedaggico e suas
implicaes na Reforma do Estado, no Brasil.

LIA PINHEIRO BARBOSA

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Podemos afirmar que os movimentos sociais do campo


logram avanar em importantes conquistas no plano legal-jurdico que legitima o acesso Educao Superior. Assim, na
segunda gesto do ento Presidente da Repblica, Luiz Incio
Lula da Silva (2003-2007), se consolida estas conquistas por
meio da instituio de uma srie de reformas em todo o sistema educativo brasileiro. Entre os anos de 2006 e 2007, foram
emitidos vrios Decretos que alteraram, significativamente,
a organizao e a gesto educacional no Brasil. Em 2007, foi
fundado o movimento Todos Pela Educao, com a misso
de assegurar, at 2022, ano do Bicentenrio da Independncia
do Brasil, o pleno acesso Educao Bsica.13 No mesmo ano,
com o intuito de alinhar a poltica educativa ao Projeto de Acelerao Econmica (PAC), o presidente Lula lana o Plano de
Desenvolvimento da Educao (PDE).14
O Plano de Desenvolvimento da Educao constituise em um conjunto de programas e aes governamentais que
institui uma gama de reformas que abrangem todos os nveis
e modalidades do sistema educacional brasileiro. A Educao
Bsica segue como a meta prioritria do governo, incorporando
a Educao Especial, a Educao de Jovens e Adultos (EJA), a
Educao Profissional, a Educao Indgena e Quilombola e a
Educao Superior.
Em virtude das reformas realizadas houve alterao nas
regras de distribuio do Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educao Bsica (FUNDEB) e do Salrio-Educao, bem como o
desenvolvimento de novas estratgias para o ingresso e expanso

13 http://www.todospelaeducacao.org.br/quem-somos/o-tpe/
14 Entre os decretos presidenciais que deram origem ao PDE, se destacam:
6.093/07 (dispe sobre a organizao do Programa Brasil Alfabetizado);
6.094/07 (dispe sobre a implementao do Plano de Metas Compromisso
Todos pela Educao); 6.095/07 (estabelece diretrizes para a constituio
dos Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia IFET) e 6.096/07
(institui o Programa de Apoio a Planos de Reestruturao e Expanso das
Universidades Federais - REUNI).

182

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

da Educao Superior, com destaque para a criao do Programa


de Apoio a Planos de Reestruturao e Expanso das Universidades Federais (REUNI) e o Programa Universidade Para Todos
(PROUNI).
Igualmente criado o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB), um indicador bsico de medio da qualidade da Educao Bsica. Pautado no discurso da melhoria da
qualidade da Educao Bsica, com a elevao dos resultados do
IDEB, so lanados o Compromisso Todos Pela Educao e o Plano de Aes Articuladas (PAR), ambos em 2007. Estes novos planos estabeleceram uma rede de cooperao nos mbitos federal,
estadual e municipal para o desenvolvimento de aes nas redes
pblicas de ensino.
Indubitavelmente, o conjunto de medidas legais implementado pelo Ministrio de Educao na ltima dcada do sculo
XX constituiu em uma estratgia poltica em favor da legitimao
de um discurso oficial em favor das reformas no campo da Educao (Voss: 2011). Por outro lado, corroboramos com as anlises
de Shiroma, Campos e Garcia (2005) com respeito construo
de uma hegemonia discursiva com a crescente emisso de documentos oficiais, disponibilizados em internet. Neste sentido, o
Estado utiliza a seu favor a prpria tecnologia para disponibilizar
um conjunto de documentos sociedade civil e poltica, difundindo um discurso que assimilado cotidianamente e legitimado
na sociedade. Por tal razo, os sujeitos do campo devem estar
permanentemente disputando o marco discursivo que pauta os
princpios da Educao do Campo como projeto poltico.
Reforamos que o conjunto de medidas legais em favor
de uma poltica educativa nacional resultado direto da luta
histrica dos movimentos sociais, em especial dos movimentos
sociais do campo. Neste sentido, o protagonismo destes sujeitos
histrico-polticos, em dilogo com outros sujeitos, entre eles,
docentes-investigadores das universidades pblicas brasileiras,
abriu caminho para um amplo debate poltico sobre o direito
educao para os povos do campo.
Conforme abordado anteriormente, o ENERA e as duas

LIA PINHEIRO BARBOSA

183

Conferncias Nacionais Por uma Educao Bsica do Campo do


conta de um movimento poltico nacional para a democratizao
da educao para os povos do campo. Com respeito ao PRONERA, vlido dizer que o referido programa representou, na esfera
pblica, a transcendncia da dimenso educativo-pedaggica da
Educao do Campo, outorgando-lhe um carter poltico, ao requerer do Estado o compromisso no cumprimento da legislao
brasileira e, em especial, a legitimidade de uma poltica pblica
que atenda as particularidades dos povos do campo.
Em 2012, a Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao, Diversidade e Incluso SECADI lanou o marco normativo da Educao do Campo, representada no quadro a seguir:
Quadro Normativo da Educao do Campo Fonte
SECAD (2012)
Legislao
Parecer n 36, de 04 de
dezembro de 2001.
Resoluo CNE/CEB
n 1, de 03 de abril de
2002.
Parecer CNE/CEB n
1, de 02 de fevereiro de
2006.
Parecer CNE/CEB n 03
de, de 18 de fevereiro
de 2008.
Resoluo CNE/CEB
n 02 de 28 de abril
de 2008.
Lei n 11.947, de 01 de
junho de 2009.

Assunto
Sobre as Diretrizes Operacionais para a
Educao Bsica nas Escolas do Campo.
Institui as Diretrizes Operacionais para a
Educao Bsica nas Escolas do Campo.
Sobre os dias letivos para a aplicao da
Pedagogia de Alternncia (CEFFA)
Reexame do Parecer CNE/CEB n
23/2007, que trata da consulta referente s
orientaes para o atendimento da Educao
do Campo.
Estabelece diretrizes completares, normas
e princpios para o desenvolvimento
de polticas pblicas de atendimento da
Educao Bsica do Campo.
Dispe sobre o atendimento da alimentao
escolar e do Programa Dinheiro Direto na
Escola aos alunos da Educao Bsica

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

Legislao
Decreto n 6.755, de 29
de janeiro de 2009.

Decreto n 7.352, de 04
de novembro de 2010.

Assunto
Institui a Poltica Nacional de Formao de
Profissionais do Magistrio da Educao
Bsica, disciplina a atuao da Coordenao
de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel
Superior CAPES, no fomento a programas
de formao inicial e continuada.
Dispe sobre a poltica de educao do
campo e o Programa Nacional de Educao
na Reforma Agrria PRONERA

Importante salientar que o Decreto 7.352, de 04 de novembro de 2010,


que dispe sobre a poltica de Educao do Campo e o Programa Nacional de Educao na Reforma Agrria PRONERA so resultados
da luta empreendida pelos movimentos sociais e sindicais do campo,
com o apoio de professores universitrios pelo direito constitucional educao. Igualmente demarca um debate epistmico-poltico
central, sobretudo pela defesa de uma concepo de Educao que
vai alm do seu sentido meramente pedaggico, incorporando uma
dimenso poltica central no processo de construo de um projeto
histrico-cultural e poltico para o campo brasileiro.
No plano legal, o Decreto 7.352 estabelece, em seu artigo
1, que a poltica pblica para Educao do Campo destina-se
ampliao e qualificao da oferta de Educao Bsica e Superior s populaes do campo, e ser desenvolvida pela Unio
em regime de colaborao com os Estados, o Distrito Federal e
os Municpios (BRASIL, 2010). Em termos epistmico-polticos,
o Decreto torna-se um marco para a Educao do Campo, uma
vez que delimita, conceptualmente, os sujeitos beneficirios dos
projetos financiados pelo PRONERA, isto , a populao camponesa, ademais de definir o perfil das escolas do campo, bem como
os princpios e mecanismos de manuteno dos nveis de ensino.
Conforme o Manual de Operaes (Brasil, 2004: 39):
[...] os cursos devem contemplar as situaes problemas vivenciadas pelos assentados, a fim de que os alunos encon-

LIA PINHEIRO BARBOSA

185

trem solues para eles e simultaneamente se capacitem.


Sero desenvolvidos conforme o principio da metodologia
da alternncia caracterizada por dois momentos: Tempo Escola e Tempo de estudo desenvolvido na comunidade (INCRA, 2004: 39).

Com base no cenrio jurdico-legal apresentado, fundamental


compreender que, no processo de defesa de um projeto educativo-poltico para o campo, a natureza das polticas pblicas reivindicadas devem estar em consonncia com as especificidades
das demandas daqueles grupos historicamente excludos de um
projeto nacional. Nessa perspectiva, no suficiente construir escolas em determinados territrios, numa perspectiva meramente
escolar. fundamental pensar o direito educao em perspectiva integral, com a garantia do acesso e permanncia nas escolas
do campo, bem como na universidade. Significa dizer que as polticas pblicas devem reconhecer a concepo de educao dos
povos do campo como um projeto histrico-cultural de conhecimento, como um projeto poltico de desenvolvimento do campo
em todas suas dimenses. Vejamos em que medida o PRONERA
conseguiu cumprir com este papel no processo de acesso educao aos povos do campo.
O PROGRAMA NACIONAL DE EDUCAO PARA A
REFORMA AGRRIA E A DEMOCRATIZAO DA
EDUCAO PARA OS POVOS DO CAMPO NO BRASIL
O Programa Nacional de Educao para a Reforma Agrria PRONERA resultado da luta empreendida pelos movimentos sociais
camponeses brasileiros em prol da criao de uma poltica pblica especfica para a Educao do Campo. Institudo em 1998 pelo
Ministrio Extraordinrio de Poltica Agrria, posteriormente foi
assumido pelo Ministrio de Desenvolvimento Agrrio MDA,
sob a responsabilidade do Instituto de Colonizao e Reforma
Agrria INCRA.
O PRONERA tem carter de poltica pblica de Educao
do Campo na modalidade de Educao de Jovens e Adultos-E-

186

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

JA. Seu principal objetivo consiste em fortalecer a educao nas


reas da Reforma Agrria, propondo, desenvolvendo e coordenando projetos educacionais, cuja proposta curricular e metodolgica atenda as especificidades do campo brasileiro (BRASIL,
2004:17).
Entre suas funes se destacam as aes destinadas
garantia da alfabetizao e escolarizao de trabalhadoras e
trabalhadores nas reas de reforma agrria; escolarizao e formao de educadores e educadoras para atuarem nestas reas;
formao continuada e superior aos educadores e educadoras
que trabalham com educao de jovens e adultos e ensino fundamental; por fim formao tcnico-profissional de nvel mdio
e superior em diversas reas do conhecimento. Neste sentido, a
concepo de Educao do Campo presente no PRONERA se vincula s perspectivas do desenvolvimento sustentvel, utilizando
metodologias adequadas realidade do modo de vida e produo
camponesas. O PRONERA igualmente prope promover o fortalecimento da identidade social e cultural dos povos do campo.
O PRONERA opera por meio da gesto co-participativa,
com presena de entidades pblicas e setores organizados da sociedade civil. Participam no PRONERA os movimentos sociais e
sindicais camponesas, entidades de ensino pblico media e superior, de carter pblico ou civil sem fins lucrativos, MDA e INCRA.
As entidades de ensino so as responsveis pela elaborao das propostas dos projetos educativos a partir das demandas
dos movimentos sociais e sindicais camponeses. Tais projetos
so avaliados pela Comisso Pedaggica Nacional do INCRA formada por representantes das universidades pblicas e movimentos sociais. Vejamos como se estrutura a gesto do PRONERA
(BRASIL, 1999):
1. No mbito nacional:
- Direo Executiva: composta por uma coordenadora
nacional do programa e uma equipe tcnica composta
por 04 funcionrios do INCRA. Sua principal atribuio
consiste em definir a administrao poltica e pedaggica

LIA PINHEIRO BARBOSA

187

com os outros colegiados. Ademais, planeja, implementa, acompanha e avalia as aes de projetos executados
nos Estados e nas regies, supervisando as atividades gerenciais nas reas financeiras, tcnica e de apoio administrativo. Integra o programa com o grupo das polticas
de educao e os outros Ministrios e poderes pblicos.
Apoia e orienta os colegiados executivos estaduais;
- Colegiado Executivo: composto por uma direo executiva e membros da Comisso Pedaggica Nacional. Realizam reunies mensais para analisar a programao de
operacionais e de gesto pedaggicas propostas por uma
Direo Executiva;
- Comisso Pedaggica Nacional: composta por docentes
representantes das universidades pblicas das regies
Norte, Nordeste, Sudeste, Sul e Centro-Oeste do Brasil,
bem como por representantes dos movimentos sociais
(MST e CONTAG Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura) e representante do Ministrio
de Educao e do Ministrio do Trabalho. Coordena as
atividades didtico-pedaggicas; define os indicadores
de atuao e os instrumentos de avaliao; desenvolve,
discute e valoriza as metodologias e os instrumentos pedaggicos, bem como acompanha as aes do Programa
nos Estados e Municpios, articulando-os aos Ministrios
e poderes pblicos. Apoia e orienta os colegiados executivos estatais; emite parecer tcnico sobre propostas de
trabalho e/ou projetos;
2. No mbito estatal:
- Colegiado Executivo Estatal: composto por representantes da Superintendncia Regional do INCRA; Instituies
Pblicas e Comunitrias de ensino em associao com o
Programa; movimentos sociais e sindicais camponeses,
representantes do governo estatal e municipal. Tem por

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

funes mobilizar, orientar, acompanhar e avaliar as atividades dos projetos no mbito dos Estados;
Ao cumprir 15 anos de existncia, em 2008, o PRONERA
conseguia atender a aproximadamente 500 mil jovens e
adultos em associao com 60 universidades pblicas
federais e estatais, escolas tcnicas, Escolas Famlia-Agrcola, ademais de Secretarias Estaduais e Municipais
de Educao. Entre as reas de conhecimento abarcadas
pelo programa, se destacam: nos cursos de formao
tcnica - agropecuria, agroecologia, sade, formao
de educadoras e educadores; nos cursos de formao superior universitria - Pedagogia da Terra, Educao do
Campo, Agronomia, Direito, Geografia, Histria, Medicina Veterinria, Servio Social, Jornalismo, assim como
cursos de ps-graduao de especializao e mestrado
(Santos, 2008).
Uma das grandes conquistas dos movimentos sociais do campo
com a criao do PRONERA consiste no fomento, no mbito
das polticas pblicas, do debate acerca da Educao do Campo
na perspectiva de um modelo de desenvolvimento do territrio
campons em articulao com um projeto de reforma agrria de
carter popular. Igualmente, desvelar a centralidade da constitucionalidade e justiciabilidade do direito educao aos povos do
campo. O fundamental na implementao de um programa dessa
natureza o impulso de polticas pblicas especficas em conformidade com os dispositivos da Carta Magna Brasileira que preconiza o direito educao. Nas palavras de Molina (2008, p.29):
[] o direito diferena aqui trabalhado, indica a necessidade de garantia do direito de igualdade e universalidade, sem desrespeitar a diversidade encontrada no trato das
questes culturais, polticas e econmicas do campo. []
Vale ressaltar que a dialtica da igualdade e da diversidade
evidencia elementos bsicos e comuns a todos os sujeitos

LIA PINHEIRO BARBOSA

189

sociais: a unidade na diversidade. Mas, tambm indica as


diferenas entre o campo e a cidade.

O reconhecimento da diferena entre campo e cidade demarca a


existncia de uma matriz cultural e de uma base socio-histrica
distinta entre ambas. Logo, requer a elaborao e implantao de
polticas pblicas especficas, que rompam com a lgica historicamente excludente dos sujeitos do campo, garantindo processos de
incluso a partir dos parmetros igualitrios de acesso educao.
Por outro lado, a garantia de polticas pblicas especficas representa um avano no combate discriminao histrica
que tem vitimado os povos do campo, submetendo-os a padres
de cultura e de conhecimento que reafirmam a desigualdade sociocultural e econmica entre campo e cidade. Portanto, a luta
por uma poltica pblica especfica representa inserir o parmetro da diferena em uma perspectiva histrica, para compreender
sua totalidade no marco da luta de classes no Brasil e na defesa
de um projeto de carter coletivo, como o representa o projeto
educativo-poltico da Educao do Campo.
A defesa de um projeto coletivo de conhecimento expressa a busca incessante por romper com a lgica da educao para
o capital, que se baseia no critrio do mrito prprio do indivduo para a ascenso a determinados nveis educativos, especialmente Educao Superior. fundamental pr no centro do
debate o parmetro da diferena reivindicado pelos movimentos
sociais, para no incorrer numa reduo do debate poltico no
campo do acesso aos direitos, sobretudo o direito educao. Na
voz dos movimentos sociais do campo, em particular do MST, o
parmetro da diferena merece ser debatido:
[...] porque uma das expresses do culto ao indivduo tem
sido a absolutizao da diferena ou do chamado direito
diferena, tirando-o de sua prpria historicidade. A diferena no pode ser considerada um valor em si, vinculada
lgica da falsa autonomia individual e descolada da vida
real a que se refira. [...] No pode justificar privilgios nem
desagregao da coletividade ou obstculo para seu flores-

190

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

cimento. Temos direito a ser diferentes sempre que esta


diferena nos remeta a direitos coletivos e a um horizonte
emancipatrio (Caldart, 2007, p.48).

Para fim da presente reflexo, consideramos fundamental debater


os alcances poltico-pedaggicos do PRONERA, sublinhando algumas questes referentes s polticas pblicas para a Educao
do Campo no Brasil. Em primeiro lugar, pr no centro do debate as seguintes interrogantes: Como se conceitua a Educao do
Campo no mbito das polticas pblicas? Que impactos, limites
e possibilidades manifesta o PRONERA frente construo de
novos referentes para a cidadania e a incluso social dos povos
do campo?
Com respeito forma como se conceitua a Educao do
Campo, corroboro com Caldart (2008) ao afirmar a existncia de
um contexto nacional favorvel para a discusso das categorias
educao e campo desde uma perspectiva histrico-conceitual.
Embora seja uma categoria que emerge em um curto tempo histrico, isto , um pouco mais de uma dcada, resultado de um
debate de longo alcance histrico, herdeiro de uma memria de
lutas camponesas no Brasil e que se nutre de seus referentes culturais e polticos. Por outro lado, emerge do seio de um conjunto
de experincias, vivencias e debates contemporneos, que visam
interpretar nosso tempo histrico e os desafios postos para pensar m projeto educativo-poltico para o campo. Demonstram o
movimento dialtico da realidade daqueles que lutam por inscrever um projeto alternativo conduzido pela educao.
Trata-se de um momento histrico em movimento, marcado por profundas contradies de ordem cultural e poltica, que
deve ser debatido no marco das especificidades da ao poltica
dos sujeitos histrico-polticos, partcipes diretos desse debate.
Para Caldart (2008), a gnese deste conceito se vincula a trade
Campo, Poltica Pblica e Educao, condio necessria para que
se materialize a Educao do Campo. Ao mesmo tempo, se refere a
uma especificidade que conduz exigncia de uma poltica pblica
especfica que contemple um projeto alternativo de campo.

LIA PINHEIRO BARBOSA

191

Com respeito aos alcances poltico-pedaggicos, impactos, limites e possibilidades do PRONERA, gostaria de destacar alguns elementos fundamentais para uma anlise acerca da
democratizao do acesso educao e que se vinculam a um
balano das linhas de aes educativo-pedaggicas e poltica
do PRONERA. Para tanto, recupero os elementos destacados
no documento Balano Poltico e Linhas de Ao do PRONERA
(Fernandes, 2008), elaborado pela equipe do referido programa. O documento enfatiza dois elementos centrais na avaliao da primeira dcada de implementao do PRONERA: 1. Os
avanos e aprendizagens desde o PRONERA e a Educao do
Campo; 2. Os desafios do PRONERA com respeito ao exerccio
pleno da cidadania e o fomento da produo e investigao direcionadas Educao do Campo. Passemos aos pontos destacados em cada um deles:
1. OS AVANOS E APRENDIZAGENS DESDE O PRONERA E A
EDUCAO DO CAMPO15:
1.1. Avanos e aprendizagens dos parceiros: destaca a
ampliao das universidades e instituies pblicas aderentes ao PRONERA. Igualmente, evidencia um maior
dilogo com os movimentos sociais no processo de implementao e legitimao de polticas pblicas para o
campo. Um dos grandes avanos destacados consiste
na legitimao de um espao de discusso permanente e
maior visibilidade da Educao do Campo na esfera institucional e no mbito das polticas pblicas.
1.2. Reorientao da prpria universidade: o PRONERA
promoveu o questionamento acerca da trade ensino-investigao-extenso, reorientando as matrizes curriculares e terico-metodolgicas das universidades, ao po-

15 Os pontos esto escritos de forma fidedigna ao documento original elaborado pela equipe do PRONERA.

192

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

tencializar a discusso sobre a Educao do Campo nos


espaos acadmicos e na prxis docente e discente;
1.3. Sujeitos do campo: fortaleceu o protagonismo dos
movimentos socais camponeses os sujeitos do campo
e reafirmou suas identidades, ampliando as oportunidades de acesso educao nos seus diferentes nveis. O
PRONERA estabeleceu espaos de dilogos entre sujeitos do campo e universidades, ao incorporar as temticas
propostas pelos sujeitos do campo na matriz curricular,
como as relacionadas a questo de gnero, relaes tnicas e raciais;
1.4. Significado da prtica educativa: o PRONERA destina-se a implementar novas metodologias de ensino articuladas reflexo acerca dos espaos de construo do
conhecimento, como por exemplo, aqueles vinculados
Pedagogia da Alternncia16. Igualmente h a possibilidade
de produo de materiais didticos prprios e promoo
de uma gesto compartilhada na elaborao/execuo
pedaggicas.
2. Os desafios do PRONERA com respeito ao exerccio pleno da cidadania e ao fomento da produo e investigao
Um dos desafios centrais consiste na ampliao das universidades partcipes no PRONERA, assim como o fortalecimento institucional, especialmente das escolas do campo. Um segundo
desafio consiste em viabilizar mecanismos de ampliao da in16 A Pedagogia da Alternncia consiste em uma metodologia de estudo iniciada nas chamadas Maison Familiale Rurale da Frana dos anos 30, do
sculo XX. Trata-se de organizar o processo de ensino-aprendizagem em tempos educativos: o tempo-escola (destinado ao estudo terico presencial, nos
espaos escolares) e o tempo-comunidade (momento de aprofundamento da
reflexo terica no campo emprico, no espao social do educando ou educanda. No Brasil a experincia da Pedagogia da Alternncia foi iniciada nos
anos 60, nas Escolas Famlia Agrcola.

LIA PINHEIRO BARBOSA

193

vestigao, reflexo, sistematizao, avaliao e visibilidade das


experincias desenvolvidas no mbito do PRONERA. Outro desafio central se refere disputa pela aceitao social da importncia
da Educao do Campo, sobretudo nos espaos institucionais representados pelas Secretarias de Educao, em mbito estadual
ou municipal, bem como nas Instituies de Ensino Superior.
Com respeito s linhas de ao propostas pelo PRONERA, so priorizados dois importantes eixos: 1. Fortalecimento da
poltica pblica de Educao do Campo e 2. Investigao, sistematizao e avaliao das experincias. No primeiro eixo, se demarcam como linhas de ao as seguintes: 1.1 Marcos gerais da
poltica de Educao do Campo; 1.2; Parceiros e relaes institucionais e 3.1Fortalecimento das escolas do campo.
Um aspecto essencial que merece ser acrescentado a este
balano se refere pergunta: Em que medida uma poltica pblica
que articule educao e reforma agrria gera uma nova cultura
poltica na ao dos movimentos sociais e no mbito do Estado?
Para respond-la, primeiramente necessrio compreender que o
carter poltico conferido educao se vincula ao entendimento
da gerao de uma cultura poltica emancipadora construda entre os sujeitos polticos partcipes deste processo, como os movimentos sociais camponeses que exercem a prxis da educao
popular como caminho de resistncia e luta rumo a processos
de libertao e que refletem um momento muito especial na luta
latino-americana.
Assim, a ao educativo-poltica dos movimentos sociais
pode contribuir na construo de uma nova episteme (Leher:
2007; Barbosa: 2014), que nutre uma racionalidade prpria dos
sujeitos do campo, responsvel por resignificar o territrio campons como espao de vida e de produo. Trata-se de uma racionalidade que interpela a lgica subjacente do capital no campo e
que a enfrenta na arena poltica e na batalha das ideias (Mart, 2003), com o objetivo de transcender a educao reprodutora
da opresso e da desigualdade, por outra capaz de construir um
conhecimento novo, crtico, que oriente a luta poltica dos movimentos sociais rumo a uma prxis libertadora e emancipadora.

194

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

Em outras palavras, a proposio de uma poltica pblica desde a base popular, articulada pelos movimentos sociais,
pertence a uma disputa hegemnica que pe em movimento as
foras sociais e polticas reais que atuam nos espaos pblicos,
particularmente no mbito das polticas pblicas. Nesse sentido,
pensar a poltica pblica como uma disputa hegemnica, em sentido gramsciano, constitui um referente importante e um problema terico relevante, sobretudo para analisar o movimento dos
sujeitos histrico-polticos implicados, como o Estado e os movimentos sociais. No momento em que se demanda uma poltica pblica, em realidade se disputam projetos polticos, seus termos,
sua intencionalidade e, especialmente, as foras polticas que o
conduziro.
Considero que a discusso aberta pela Educao do Campo pode ser interpretada em chave gramsciana, no sentido de pensar a disputa hegemnica na interao entre sociedade poltica e
sociedade civil que disputam, por meio da fora e do consenso,
um projeto poltico para o campo brasileiro. No objetivo de o
presente ensaio adentrar em uma anlise luz da teoria gramsciana. Entretanto, considero pertinente fazer uma aluso ao conceito de hegemonia por incorporar duas dimenses fundamentais,
a saber: a direo e o domnio (Lpez: 2010), ambas articuladas
ao campo ideolgico-poltico. O campo ideolgico formado pela
hegemonia se alarga por meio da cultura e da educao, uma vez
que estas constituem caminho de construo de novas culturas
polticas ou de manuteno de estruturas tradicionais de domnio, reprodutoras de uma dominao no s poltico-econmica,
mas tambm ideolgica.
A cultura constitui um tema fundamental, principalmente
na sua articulao com a poltica e as relaes estabelecidas entre Estado e sociedade civil. O processo de diferenciao social
desencadeado nos anos 90 conduz a uma pluralizao dos movimentos sociais e uma descentralizao das subjetividades coletivas. Observamos em muitos pases latino-americanos a emergncia de movimentos sociais com uma identidade mais definida
e uma ampliao dos espaos de resistncia vinculados a novas

LIA PINHEIRO BARBOSA

195

categorias que vo modificando o campo e a forma de ao destes movimentos, desenhando novas propostas que interferem nas
agendas polticas da regio.
A cultura adquire centralidade em meio a estes processos de luta histrica, uma vez que se compreende seu vnculo
com a criao de uma nova cultura poltica. Resulta desta afirmativa a importncia de se considerar a relao entre cultura e
poltica, compreendendo como se articulam e implicam mutuamente. Existe uma dimenso poltica no cultural e este, por sua
vez, igualmente influi no poltico. Neste sentido, a assuno da
educao como projeto poltico tem por objetivo gerar uma nova
cultura poltica.
Podemos inferir que a mudana na legislao brasileira,
no mbito das polticas pblicas, com a criao das Diretrizes
Operacionais para a Educao Bsica nas Escolas do Campo e
o PRONERA so resultados diretos de uma cultura poltica nascida do labor dos movimentos sociais e sindicais do campo. A
emergncia do prprio conceito de Educao do Campo agrega
uma dimenso genuna educao, uma vez que lhe atribui uma
funo poltica de contraponto educao dominante, ao estabelecer a crtica ao modelo de desenvolvimento do campo preconizado pelo capitalismo.
Como cultura poltica, a Educao do Campo constitui
um espao de resistncia e denncia, mas tambm de construo
de alternativas frente contradio historicamente presente na
forma de se pensar e planejar a educao para o campo, sem considerar suas especificidades socioculturais e econmicas e, menos ainda, os sujeitos que dela fazem parte, representados pela
classe trabalhadora do campo e a juventude.
DIMENSES EPISTMICO-POLTICAS DA EDUCAO
DO CAMPO
Conforme defendemos no presente ensaio, o contexto de origem
da Educao do Campo fruto da histrica luta da classe trabalhadora camponesa na defesa de um projeto educativo-poltico
para o territrio campons. Um projeto que desvela a centralida-

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

de poltica da constitucionalidade e justiciabilidade na garantia


da educao como direito para os povos do campo. O fundamental na implantao de diretrizes legais e de programas polticos
como o PRONERA consiste no fomento de polticas pblicas especficas em conformidade com os dispositivos da Carta Magna
Brasileira que preconiza o direito educao, com igualdade de
acesso e o respeito diversidade prpria das particularidades socioculturais, polticas e econmicas do campo.
O reconhecimento da diferena entre campo e cidade demarca a existncia de uma matriz cultural e de uma base scio-histrica distinta entre ambas. Portanto, requer a elaborao e
efetivao de polticas pblicas especficas, que rompam com a
lgica historicamente excludente dos sujeitos do campo, ao garantir processos de incluso a partir de parmetros igualitrios
de acesso educao.
No marco desse debate, consideramos central destacar
as dimenses epistmico-polticas da Educao do Campo, que
resultam do debate poltico apresentado anteriormente e que, por
tal razo, so imprescindveis na concepo de um projeto educativo-poltico para o campo.
A primeira dimenso epistmico-poltica que gostaria de
destacar diz respeito ao entendimento da Educao como do e no
Campo. Constitui um debate de origem da Educao do Campo,
que refora a dimenso de projeto para o campo brasileiro. Nesse sentido, a delimitao do campo abarca uma dupla natureza
epistmico-poltica, a saber: em primeiro lugar, demarca a territorialidade da prxis educativa almejada pela Educao do Campo,
isto , o territrio do campo (outrora definido, no discurso oficial,
como a zona rural) para a implementao das escolas do campo,
nos assentamentos de Reforma Agrria.
Em segundo lugar, representa a afirmao de um projeto educativo-poltico para o campo brasileiro, de fortalecimento identitrio, sociocultural, econmico e poltico do territrio
campons. A este respeito, se amplia a dimenso de projeto da
Educao do Campo, em especial ao transcender o territrio do
campo e reivindicar o espao das universidades. Em outras pa-

LIA PINHEIRO BARBOSA

197

lavras, a democratizao do acesso Educao Superior parte


do processo de implementao do projeto educativo-politico da
Educao do Campo.
Por outro lado, a premissa no campo remete ao direito
dos povos do campo de serem educados em seu lugar de origem.
Igualmente alude definio dos sujeitos educativo-pedaggicos
responsveis por conduzir a prxis educativo-poltica da Educao do Campo.
Uma segunda dimenso epistmico-poltica est vinculada concepo de escola no mbito do projeto educativo-poltico
da Educao do Campo. Conforme abordamos anteriormente, a
I Conferncia Nacional por uma Educao do Campo define uma
matriz conceptual para a escola do campo, bem como uma dimenso tico-poltica para seu funcionamento, representa por
um conjunto de princpios pedaggicos.
Aqui, considero fundamental transcender a perspectiva epistmico-poltica articulada pela escola do campo para
pensar os termos de definio de uma Universidade do / no
Campo. Os documentos que tratam da memria histrica do
Movimento por uma Educao do Campo define a escola do
campo como um dos espaos concretos da materializao da
prxis educativa da Educao do Campo. Entretanto, entendemos que, no processo de ruptura do latifndio do saber e
do conhecimento, o lugar de inscrio da Educao do Campo
extrapola o espao fsico da escola.
Ao definirmos os termos implicados na transcendncia da
escola, identificaremos que seu carter alternativo e contra-hegemnico reside numa transformao radical das relaes pedaggicas na sala de aula, na matriz curricular adotada, na gesto
escolar e, principalmente, no papel poltico e social da escola no
mbito dos assentamentos e na conformao dos sujeitos histrico-polticos.
O mesmo esperado no mbito de um projeto educativo-poltico da Educao do Campo no processo de democratizao do acesso Educao Superior. Decorre dessa perspectiva a
afirmativa de que, no processo de democratizao da Educao

198

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

Superior, se requer um projeto de universidade que compreenda a totalidade da proposta educativo-poltica da Educao do
Campo, seja sensvel e esteja aberto a sua dimenso epistmico-poltica, em especial aquela que sustenta o espao concreto das
prticas educativo-polticas dos povos do campo. Nessa direo,
imprescindvel inserir a universidade no debate epistmico-poltico aberto pela Educao do Campo, sobretudo para debater a
natureza tico-poltica da construo do conhecimento, entendida como cimento terico-epistmico do projeto educativo-poltico para o campo.
Importante salientar que no projeto educativo-poltico da
Educao do Campo, embora a escola e a universidade sejam objeto central na luta por polticas pblicas, h uma transcendncia
do que ambas representam no marco de um processo educativo
reivindicado pelos movimentos sociais do campo. H um tensionamento da histrica concepo de escola e de universidade entendidas como reduto de todo e qualquer processo educativo. Em
contraposio a essa perspectiva escolacentrista, se demarca a
dimenso de prxis educativo-pedaggica da Educao do Campo, fundamentada no princpio da formao humana, cujas matrizes epistmicas e pedaggicas esto voltadas para uma prxis
educativa para a cultura, o trabalho e a luta social, pilares de uma
educao emancipadora.
Na concepo de escola e de universidade almejada no
projeto educativo-poltico da Educao do Campo h que prevalecer uma prtica educativo-pedaggica que tenha na prxis um
princpio formativo. Aqui nos apropriamos do conceito de prxis
desenvolvido por Leandro Konder, em sua interpretao marxista
do conceito, por consider-lo a sntese da perspectiva formativa
que se almeja com o projeto educativo-poltico da Educao do
Campo. Konder (1992: p. 115) afirma ser a prxis:
[...] uma atividade concreta pela qual os sujeitos humanos
se afirmam no mundo, modificando a realidade objetiva e,
para poderem alter-la, transformando-se a si mesmos. a
ao que, para se aprofundar de maneira mais consequente,

LIA PINHEIRO BARBOSA

199

precisa da reflexo, do autoquestionamento, da teoria; e a


teoria que remete ao, que enfrenta o desafio de verificar
seus acertos e desacertos, cotejando-os com a prtica.

Uma terceira dimenso epistmico-poltica est presente no mbito legal do PRONERA e das Diretrizes Operacionais para uma
Educao Bsica nas Escolas do Campo. Com relao forma
como se conceitua a Educao do Campo, corroboro com Caldart
(2008) ao afirmar a existncia de um contexto nacional favorvel
para a discusso das categorias educao e campo desde uma
perspectiva histrico-conceitual.
A criao das Diretrizes Operacionais para a Educao
Bsica nas Escolas do Campo e do PRONERA constituem conquistas que, ademais de proporcionar uma mudana na legislao brasileira desde os referentes dos movimentos, resultado
direto de uma cultura poltica que nasce do labor terico-epistmico e poltico do dos movimentos sociais camponeses. A
emergncia do prprio conceito de Educao do Campo constitui um marco na criao de outra episteme e agrega uma dimenso genuna educao, uma vez que lhe atribui uma funo
poltica diferenciada da educao dominante, ao estabelecer a
crtica ao modelo de desenvolvimento do campo preconizado
pelo capitalismo.
Ao mesmo tempo, o conjunto de experincias que articulam o projeto educativo-poltico da Educao do Campo visa, em
primeiro lugar, conformao de um sujeito histrico-poltico, ou
seja, de perfilar um sujeito histrico e uma subjetividade que conduz e fortalece a prxis educativo-poltica dos sujeitos do campo.
Uma quarta dimenso epistmico-poltica a elaborao, por parte dos movimentos sociais do campo, de um lxico
particular que nasce da histrica luta pelo direito educao e,
em particular, da Educao do Campo. Constitui um lxico que
permeia todo o debate articulado pelo Movimento por uma Educao do Campo na defesa e consolidao de um projeto educativo-poltico para o campo no Brasil. Um exemplo concreto a
sistematizao do conjunto de documentos produzidos nas duas

200

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

Conferncias Nacionais Por uma Educao do Campo, compilados na Coleo Por uma Educao do Campo.
H dois momentos fundamentais no processo de elaborao de um lxico da Educao do Campo. Em primeiro lugar,
no campo normativo-legal, em que se definem os termos terico-epistmicos do conceito de Educao do Campo (e seus correlatos, a saber, a Escola do Campo e a Pedagogia do Movimento). Em decorrncia da matriz conceitual da proposta poltica da
Educao do Campo, h a incorporao deste lxico no mbito
jurdico-legal, ao definir, de forma precisa e disposta na lei, os
termos que sero prescritos nos Decretos, e que subsidiaro o
direito jurdico-legal educao para os povos do campo.
Um segundo momento medular na consolidao de um
lxico terico-epistmico e poltico da Educao do Campo, o
constitui a construo coletiva do Dicionrio da Educao do
Campo17 (Caldart: 2012), materializao de uma teoria construda pelos prprios movimentos sociais. O dicionrio rene um
conjunto de conceitos oriundos da luta histrica dos movimentos sociais pelo direito educao para a classe trabalhadora do
campo, de carter emancipatrio. A abordagem terico-epistmica dos conceitos est visceralmente articulada com a experincia
de resistncia poltica dos movimentos sociais, da natureza das
suas demandas e do posicionamento histrico-poltico assumido
por estes sujeitos.
Nessa direo, o referido dicionrio expressa um olhar
terico-epistmico e poltico acerca da Educao do Campo, de
seus princpios pedaggicos e filosficos, ademais de uma srie
de conceitos e categorias de anlise diretamente relacionadas
com a luta pela terra, pela reforma agrria e o direito educao.

17 A elaborao do Dicionrio da Educao do Campo foi coordenada pelo


Movimento dos Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais Sem Terra (MST), em
parceria com a Escola Politcnica de Sade Joaquim Venncio (EPSJV) e a
Fundao Oswaldo Cruz. Participaram um nmero expressivo de militantes
de movimentos sociais e de investigadores de diferentes universidades brasileiras, totalizando 107 autores.

LIA PINHEIRO BARBOSA

201

Conceitos que carregam consigo um profundo sentido epistmico


que exprime e nutre um lxico terico-poltico prprio da elaborao terica que emerge da luta social.
Ademais, se retomam alguns elementos de anlise da tradio terica marxista e do pensamento crtico latino-americano,
com o intuito de respaldar o legado da construo do conhecimento oriundo das grandes teorias. Um legado que orienta as
interpretaes existentes e a anlise do conjunto de relaes sociais, produtivas, bem como dos fenmenos socioculturais e polticos que do conta das contradies do nosso tempo histrico.
Na realidade, o compndio de conceitos presentes no dicionrio da Educao do Campo no se restringe a uma explicao meramente semntica. Cada conceito abordado em um
contexto histrico-poltico, terico e cultural, o que lhe permite
maior amplido terica e, especialmente, epistmica. O arcabouo conceitual articula o fenmeno educativo-poltico da Educao do Campo como movimento real que (Caldart, 2012, p. 12-13):
[...] implica um conjunto articulado de relaes (fundamentalmente contradies) que a constituem como prtica/projeto/poltica de educao e cujo sujeito a classe trabalhadora
do campo. [...] A compreenso da Educao do Campo se efetiva
no exerccio analtico de identificar os polos do confronto que a
institui como prtica social e a tomada de posio (poltica, terica) que constri sua especificidade e que exige a relao dialtica
entre particular e universal, especfico e geral.
fundamental reafirmar que os conceitos existentes no
Dicionrio de Educao do Campo emanam da voz de um sujeito histrico-poltico coletivo e, por tal razo, expressam o olhar
prprio dos movimentos sociais do campo no Brasil. Do mesmo
modo, conduz a um processo de elaborao terica prpria, que
nasce e se redefine na luta poltica cotidiana, em vnculo dialtico
permanente com o conjunto de saberes oriundos das experincias idiossincrticas com o campo.
Na tessitura conceitual da Educao do Campo h uma
apropriao epistmica e poltica das categorias que lhes permite
redefinir, desde outros parmetros analticos e outra racionalida-

202

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

de, uma srie de conceitos que passam a incidir no processo de


elaborao terica e argumentao poltica em defesa da educao para os povos do campo.
Por outro lado, os movimentos sociais do campo reivindicam o reconhecimento de que so sujeitos histrico-polticos
construtores de um conhecimento social e politicamente posicionado. A experincia de construo do Dicionrio da Educao
do Campo condensa a produo terica dos movimentos sociais
do campo e expressa a capacidade dos mesmos em ressignificar
categorias amplamente debatidas em distintas correntes terico-analticas. Outro grande aporte epistmico na construo do
conhecimento desde a voz e a palavra dos movimentos sociais
do campo, o constitui a capacidade de elaborao conceitual,
aportando novos elementos de ordem terico-metodolgica para
pensar a realidade social e incidir nela.
O prprio conceito de Educao do Campo est entre
aqueles presentes no dicionrio. Um debate fundamental para
incidir no mbito das polticas pblicas no Brasil e demonstrar
a existncia de mltiplas formas de conceber a educao e o processo educativo. Um processo de construo do conhecimento
que expressa a busca permanente no s por gerar um conceito
para nomear um grupo social, um processo produtivo, um fenmeno poltico, social ou cultural. Em outras palavras, o Dicionrio de Educao do Campo constitui um exemplo concreto de que
a produo do conhecimento um ato poltico-epistmico posicionado, oriundo de sujeitos histrico-polticos que igualmente
ocupam um lugar protagnico na disputa de projetos polticos
para o campo.
A matriz epistmica da elaborao conceitual que perpassa o projeto educativo-poltico da Educao do Campo nutre o
horizonte utpico da luta pelo direito educao para os povos
do campo, ao mesmo tempo em que articula o lugar de inscrio
sociocultural e poltica da experincia e dos saberes com a luta
histrica e a prxis educativo-poltica dos povos do campo.
O constructo epistmico-poltico da Educao do Campo,
bem como os conceitos derivados dela, permite aos movimentos

LIA PINHEIRO BARBOSA

203

sociais do campo consolidar uma subjetividade poltica perpassada pela conscincia de classe, que legitima uma racionalidade
prpria, de leitura e interpretao da realidade vivida, desde um
posicionamento crtico y poltico. Por tal razo, o conceito de
Educao do Campo carrega consigo um profundo sentido epistmico que expressa e nutre um lxico terico-poltico prprio da
elaborao terica que emerge da luta social.
um conceito que assume um papel estratgico na defesa de um projeto de desenvolvimento sociocultural e poltico
para o campo brasileiro, ademais de conformar uma resistncia
lingustica (Barbosa, 2013; 2014), derivada de um lxico particular que define as bases conceituais do projeto educativo-poltico
da Educao do Campo, o horizonte prospectivo que o articula e
o posicionamento requerido do sujeito histrico-poltico representado pelos movimentos sociais do campo.
Por fim, gostaria de destacar uma ltima dimenso epistmico-poltica da Educao do Campo, que se refere crtica do
projeto de desenvolvimento de campo preconizado pelo capital,
representado pelo agronegcio. Conforme demonstrado no presente ensaio, o projeto educativo-poltico da Educao do Campo
est visceralmente articulado luta pela Reforma Agrria Popular. No mbito da luta pela terra esto postos os termos da disputa
poltica de projetos de desenvolvimento do campo: de um lado, o
projeto do agronegcio e sua lgica de esvaziamento do campo,
apropriao da terra e dos recursos hdricos para a monocultura,
bem como o fomento transgenia.
Em contraposio a este modelo de campo preconizado
pelo agronegcio, est o projeto defendido pelos movimentos
sociais do campo, com a defesa da Agroecologia como matriz
epistmico-poltica e produtiva para o campo brasileiro. Um debate que, paulatinamente, ganha espao no mbito das Escolas
do Campo e da Universidade, em especial na organizao da matriz curricular e do conjunto de atividades desenvolvidas pelas
escolas em parceria com os assentamentos da reforma agrria e
demais sujeitos do campo. De igual maneira se incorpora essa dimenso epistmico-poltica da Educao do Campo aos projetos

204

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

educativos elaborados e desenvolvidos pelos povos do campo,


por meio da aplicao dos recursos destinados pelo PRONERA.
Uma das intencionalidades do debate poltico aberto pela
Educao do Campo consiste na ampliao do sentido epistmico da educao e da pedagogia, no que concerne ao seu referencial terico-conceitual, bem como em seus tempos-espaos educativo-pedaggicos. Um exemplo concreto o prprio conceito
de Educao do Campo e sua dimenso epistmica e poltica: no
primeiro caso, pela defesa de uma concepo de educao que
esteja entrelaada com o fortalecimento do ethos identitrio com
o campo. No plano poltico, por reivindicar o direito de permanecer em seu lugar de origem mediante a implantao de polticas
pblicas que garantam o desenvolvimento de um projeto cultural
e econmico alternativo para o campo brasileiro.
Indubitavelmente, o conceito de Educao do Campo
consiste em um dos grandes aportes dos movimentos sociais
camponeses do Brasil na arena de disputa poltica com o Estado. A defesa do direito constitucional Educao do Campo e
a conquista, no plano legal, de programas polticos destinados
efetivao da Educao do Campo evidenciou a capacidade de
interveno poltica dos sujeitos histrico-polticos do campo em
reivindicar um conceito de educao que nasce das experincias
e dos saberes construdos coletivamente no campo. Igualmente
de um debate maior, em chave crtica, relacionado perspectiva
de classe e a defesa de um projeto educativo-poltico articulado
pelos povos do campo.
Como cultura poltica, a Educao do Campo constitui
um plano conceitual de resistncia e de denncia. Igualmente de
proposio de um projeto educativo-poltico alternativo frente
contradio historicamente presente na forma de se pensar
e planejar a educao para o campo no Brasil, sem considerar suas especificidades socioculturais e econmicas. Assim, a
Educao do Campo se instaura no somente como um novo
conceito, mas tambm como projeto popular alternativo para o
campo brasileiro, coma compreenso da necessidade histrica
de legitimar-se como poltica pblica, com o objetivo de fazer

LIA PINHEIRO BARBOSA

205

valer o direito constitucional educao para todas e todos os


sujeitos da educao.
REFLEXES FINAIS: RETOS E DESAFIOS DA EDUCAO
DO CAMPO COMO PROJETO EDUCATIVO-POLTICO
No presente ensaio, tratamos de evidenciar como a Educao
do Campo constitui uma das respostas articuladas pelos movimentos sociais camponeses do Brasil, em especial na gnese de
um projeto poltico de carter emancipatorio, que ressignifica no
plano epistmico-poltico o conceito de educao e de campo a
partir do olhar e da voz dos sujeitos do campo.
Neste sentido, a Educao do Campo pe no centro do
debate poltico e terico um conjunto de interrogantes que questionam a essncia do projeto de modernidade no plano epistmico, em sua concepo poltico-econmica de mundo e no prprio
processo de disputa hegemnica. Constitui uma experincia concreta de como contra-arrestar a racionalidade moderna ocidental
capitalista e, no lugar dela, defender outra racionalidade que nasce da experincia, dos saberes e da prxis poltica dos sujeitos
do campo.
Na realidade, a Educao do Campo como projeto educativo-poltico constitui uma resposta genuna para nosso tempo
histrico, em permanente dilogo com a memria da resistncia
brasileira e latino-americana. Um projeto poltico que reafirma
que a prxis poltica se constri no real concreto da vida cotidiana e em um contexto totalmente permeado por contradies.
Sendo assim, no podemos perder de vista a existncia de
retos permanentes para o avano do projeto educativo-poltico da
Educao do Campo. Mais que apontar os retos e desafios postos, devemos ter presente que os parmetros do debate so dados
em virtude de uma anlise da dialtica de nosso tempo histrico,
em constante movimento, o que implica no entendimento de que
os retos e desafios emergem de uma historicidade marcada pelas
contradies prprias da luta de classes.
Indubitavelmente, uma das grandes conquistas da Educao do Campo constitui no avano jurdico-legal com respeito

206

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

ao direito educao para os povos do campo, bem como a implantao do PRONERA como programa poltico especfico que
efetiva a garantia de uma educao do e no campo.
Entretanto, no momento de constituio do PRONERA, a
correlao de foras definiu a perspectiva de uma poltica pblica
gerida por mltiplas mos, isto , pelos movimentos sociais camponeses, mas tambm pelas instituies vinculadas ao Estado: o
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA), o
Ministrio de Desenvolvimento Agrrio (MDA), o Ministrio de
Educao e Cultura (MEC), alm das universidades pblicas participantes dos projetos educativos.
Neste sentido, embora prevalea uma concepo de Educao do Campo construda no marco da experincia da luta de
classes, igualmente h uma diversidade de sujeitos que protagonizam o real concreto da implantao da poltica pblica. Uma
diversidade de sujeitos que nem sempre esto orientados pelas
mesmas concepes terico-epistmicas e polticas no que concerne Educao do Campo.
Conforme bem analisa Roseli Caldart (2010), este tem
sido um dos primeiros retos para o projeto da Educao do Campo desde 1998: conseguir manter a intencionalidade poltica da
Educao do Campo no terreno movedio das polticas pblicas,
o que implica interpelar, permanentemente, as tentativas de desvirtuar a dimenso epistmico-poltica da Educao do Campo.
Embora o PRONERA tenha proporcionado um processo
de democratizao do acesso Educao Superior para os povos
do campo (Barbosa: 2013), o prprio processo de consolidao
do dilogo entre as instncias partcipes est transpassado por
uma tenso permanente, uma caracterstica da disputa hegemnica com o Estado. Vejamos, por exemplo, a hegemonia discursiva
do Estado na linguagem jurdica que permeia o marco legal da
Educao do Campo. Muito embora os movimentos sociais camponeses igualmente avanaram na elaborao de um referencial
terico e um lxico particular que sustenta, do ponto de vista terico-epistmico e poltico, o projeto da Educao do Campo,
incessante o cuidado para que no sejam cooptados os sentidos

LIA PINHEIRO BARBOSA

207

atribudos a cada conceito, a cada categoria, especialmente em


sua interpretao legal.
Para ilustrar nossa reflexo, tomemos a consigna Educao do Campo, direito nosso, dever do Estado! muito usada
nas atividades polticas dos movimentos sociais do campo, em
especial do MST. A defesa do direito educao no significa,
no momento de efetiv-la no mbito das polticas pblicas, que
sua gesto esteja eminentemente cargo dos rgos institucionais representados pelo MDA, INCRA, Secretarias de Educao e
Universidades. Os movimentos sociais do campo disputam, permanentemente, a definio dos termos e da intecionalidade educativo-pedaggica e poltica dos projetos educativos financiados
pelo PRONERA.
Nesse sentido, no processo de ocupao da Universidade,
os movimentos sociais do campo tem se deparado com o desafio
cotidiano de defender a proposta educativo-poltica da Educao
do Campo, em sua matriz curricular e nos tempos educativos da
Pedagogia da Alternncia, especialmente na busca por garantir a
omnilateralidade na formao e construo do conhecimento reivindicada pelo projeto educativo-poltico da Educao do Campo.
Para o caso especfico da construo do conhecimento,
h uma disputa das matrizes conceituais e epistmicas dos contedos e suas perspectivas de anlise. Os movimentos sociais
do campo consideram fundamental recuperar as fontes do pensamento crtico e, principalmente, que elaborao terica dos
prprios movimentos seja apropriada como instrumento terico-analtico, uma vez que construdo no movimento dialtico da
luta social e, por tal razo, incorpora referentes de uma memria
histrica da resistncia campesina no Brasil e na Amrica Latina.
Nesse sentido, os movimentos sociais do campo disputam o contedo do processo de ensino-aprendizagem, o modo
de estudar e construir conhecimento, os tempos educativos, os
sujeitos educativo-pedaggicos, com a compreenso que todos
estes aspectos constituem elementos centrais no processo de
construo de uma identidade da classe trabalhadora dentro da
Universidade e para alm dela.

208

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

Trata-se de uma estratgia de reapropriao da universidade para resignific-la, transform-la e fazer da Educao Superior um espao de construo do conhecimento em dilogo com
o conjunto de saberes e experincias que nasce da luta pela terra
e pela Reforma Agrria Popular. A paulatina apropriao da universidade constitui um desafio permanente para os movimentos
sociais do campo dada a natureza de classe que uma marca histrica das universidades em todo o mundo.
Outro desafio consiste em gerar mecanismos de ampliao
da investigao, sistematizao, avaliao, reflexo crtica e, principalmente, visibilidade das experincias educativas realizadas com
recursos do PRONERA. Uma questo que no menor, considerada
a fora miditica da criminalizao do protesto social no Brasil.
Os movimentos sociais do campo compreendem que no
processo de construo do conhecimento fundamental assumir
a pesquisa como instrumento para pensar o movimento concreto
da realidade social, em que se articula teoria e prtica. Por tal razo h a defesa dos tempos educativos da Pedagogia da Alternncia, uma vez que constituem o momento de sntese da reflexo
analtica proporcionada pela teoria. Portanto, h o entendimento
de que o conhecimento cientfico deve voltar-se para os desafios
de interveno social identificados junto com as organizaes sociais de origem dos estudantes e em dilogo com as ferramentas
culturais e o acmulo de conhecimentos j produzidos pela sua
prpria dinmica coletiva (Caldart, 2007: p. 43).
O fundamental, entre os retos e desafios da Educao do
Campo no marco do PRONERA consiste em interpelar, constantemente, o olhar reduzido do Estado, que concebe uma poltica
pblica em uma perspectiva eminentemente escolar. Neste sentido, os movimentos sociais camponeses, em especial o MST, enfatizam que a conquista do PRONERA uma conquista da classe
trabalhadora do campo e, por tal razo, a reivindicao por uma
poltica educacional est posta pela luta de classes. Os desafios
polticos implicados evidenciam que as contradies no existem
em si mesmas, mas so geradas no seu contexto de origem, isto
, no contexto da luta de classes, no Brasil e na Amrica Latina.

LIA PINHEIRO BARBOSA

209

No processo de democratizao da Educao Superior


no Brasil, o projeto educativo-poltico da Educao do Campo
retoma seu contexto de origem, representado pela luta da classe trabalhadora do campo que reivindica o direito de construir e
consolidar um projeto de sociedade de carter emancipatrio.
a defesa de um projeto histrico de conhecimento para o campo,
um projeto de desenvolvimento para o territrio campons, que
interpela a viso liberal da educao, da pedagogia, do sujeito histrico e, em lugar dela, se edifique uma prxis educativa desde a
voz e a ao da classe trabalhadora.
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HACIA UNA UNIVERSIDAD


LATINOAMERICANA PBLICA O
PRIVADA? TRANSFORMACIONES
DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS,
REDES Y MOVILIDAD ESTUDIANTIL
INTRARREGIONAL
Diego Mauricio Higuera Rubio*, Robinzon Pieros
Lizarazo** y Gineth Andrea lvarez Satizabal***

INTRODUCCIN
Las reflexiones que dan inicio y vida a este ensayo son parte de
nuestra experiencia como estudiantes universitarios colombianos
que tomamos la opcin de migrar a diferentes pases de Nuestra
Amrica, con el fin de buscar oportunidades para acceder a un
posgrado y continuar nuestra formacin. Durante ese recorrido
se produjo el encuentro de inquietudes sobre lo que nos ocurra
* Antroplogo, Universidad Nacional de Colombia. Magister en Ciencias
Sociales con Orientacin en Educacin Flacso (Argentina). Doctorando en
Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires.
** Socilogo, Universidad Nacional de Colombia. Magister en Ciencias Sociales con Orientacin en Educacin Flacso (Argentina). Doctorando en Geografa por la UNESP/PP (Brasil). Miembro del grupo de investigacin Subjetividad, Educacin y Cultura de la Universidad de Cundinamarca (Colombia).
*** Licenciada en Historia por la Universidad del Valle (Cali-Colombia),
Maestra en Ciencia Poltica por la Universidad Nacional de San Martn
(Buenos Aires-Argentina). Doctoranda en Ciencias Sociales por la Universidad Nacional de General Sarmiento (Buenos Aires-Argentina). Becaria
doctoral CONICET.

214

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

y encontrbamos repetidamente en distintos profesionales,


compatriotas y pares de otros pases de la regin. En Argentina,
las iniciativas personales y grupales comenzaron, hace unos tres
aos, a travs de la formacin del Grupo de Anlisis de Migracin
Colombiana en Argentina (GAMCA). Desde all enriquecimos
nuestras preguntas, expusimos algunas reflexiones y ampliamos
el horizonte para descentrar nuestra mirada, apostando a la
construccin colectiva del pensamiento1.
Analizar trayectos personales de manera sistemtica, demanda comparar otras situaciones en el marco de las relaciones
entre los contextos locales, regionales y globales. En este trabajo
delinearemos un recorrido que parte de una perspectiva sobre la
universidad en Amrica Latina, sus cambios en las ltimas dcadas y la incidencia de procesos polticos ms amplios, as como
los devenires particulares de las instituciones de educacin superior. La bibliografa y discusiones publicadas en los ltimos aos
nos han permitido vincular el panorama general con las temticas
de internacionalizacin de la educacin, movilidad estudiantil y
migracin. La tesis e inters fundamental de este escrito, consiste
en llamar la atencin sobre puntos opacos de la discusin respecto a las trayectorias de los estudiantes universitarios latinoamericanos en la regin, cmo estas trayectorias impulsan procesos
tan distintos como el fortalecimiento de los mercados educativos
de ttulos, la bsqueda de oportunidades fuera de los sistemas
ms excluyentes, la gestacin de movimientos sociales regionales
y la produccin de pensamiento crtico.
Los sistemas educativos han venido experimentando
fuertes transformaciones en las ltimas dcadas, con particular
acento en el subsistema universitario pblico. Dichos cambios

1 Queremos expresar nuestro mayor agradecimiento a Denis Rojas, Patricia


Roncancio, Anamaria Latorre y Natalia Morales. Tambin debemos mencionar el acompaamiento de Fernando Collizzolli y Federico Piva. El respaldo
del Centro de Investigacin Regional Orlando Fals Borda de la Universidad
de Cundinamarca, nos ha permitido exponer nuestras ideas en esta convocatoria de CLACSO.

DIEGO M. HIGUERA R. | ROBINZON PIEROS L. | GINETH A. LVAREZ S.

215

estn relacionados con las presiones por la democratizacin de la


matrcula, la competencia con el subsistema privado, el financiamiento, el crecimiento de los posgrados y las polticas de internacionalizacin. Factores que han puesto a la universidad pblica
en la paradoja de aceptar y validar la globalizacin del conocimiento, en medio de las condiciones precarias que las polticas
neoliberales le han heredado.
Entendemos que los sistemas educativos, las universidades, el estado, el mercado, y los sistemas migratorios, configuran
distintas fuerzas que impulsan la creciente migracin educativa.
Desde esta perspectiva, conseguimos identificar algunas formas
de esos flujos migratorios entre pases receptores y expulsores.
A manera de hiptesis, formulamos una tipologa basada en la
impronta histrica que tienen algunos pases en los que la universidad es gratuita, y que en el ciclo de internacionalizacin
educativa han financiado programas de becas de posgrado para
estudiantes latinoamericanos. Estos pases son: Argentina, Brasil
y Mxico; en el caso de los dos primeros, vienen recibiendo los
mayores flujos de estudiantes migrantes de otros pases.
Esta realidad genera preguntas por las condiciones en que
muchos jvenes de pases de Amrica Latina toman la decisin de
salir en busca de oportunidades educativas. Junto a estos pases
se encuentra otro grupo de estudiantes que son invisibles para
los programas de internacionalizacin. Son aquellos que migran
bajo su propio riesgo, algunas veces con apoyo econmico de sus
familias, o integrados a redes de migrantes, que encuentran en
otro pas la oportunidad de estudiar, esquivando las formas de
exclusin disimulada del sistema de educacin superior (exmenes, privatizacin, endeudamiento). Son ellas y ellos, quienes van
a tomar protagonismo poltico en los movimientos estudiantiles
del 2011 en Chile y Colombia, pues vivir fuera de sus pases no impidi que apoyaran desde otros lugares un proceso que revitaliz
el debate por el derecho a la educacin.
Con base en estos anlisis, discutimos los limitados alcances que tiene la perspectiva institucional sobre la internacionalizacin, especialmente respecto a la medicin de las migracio-

216

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

nes estudiantiles y las condiciones de vida de los sujetos que se


mueven dentro de Amrica Latina, que en este momento estn
redefiniendo y generando un cambio de los flujos de migracin
educativa Sur-Norte, por una Sur-Sur.
El trabajo se estructura en dos grandes apartados, en
principio expondremos una breve revisin histrica de los sistemas educativos latinoamericanos y los cambios generales que
han tenido durante los ltimos treinta aos, como resultado de
los procesos globales y locales, con foco en los temas de ampliacin de la matrcula universitaria, privatizacin e internacionalizacin. All analizaremos la llegada de los estudiantes chilenos y
colombianos a las universidades argentinas por fuera de los circuitos institucionales, y cmo su participacin en los movimientos estudiantiles que en 2011 pusieron en agenda el derecho a la
educacin superior, evidencia una corriente con varias fuerzas: la
bsqueda de sistemas menos excluyentes, la gestacin de formas
de pensamiento crtico y la compra de servicios educativos que
fortalecen ofertas privadas locales.
En el segundo apartado debatiremos las posibles rutas
de compresin de la movilidad estudiantil intrarregional, sobre
la que proponemos su visibilidad como categora de anlisis en el
marco de la internacionalizacin de la educacin superior. Adems, identificaremos los vacos existentes en la literatura sobre
migracin y movilidad cientfica respecto a los flujos migratorios
estudiantiles dentro de la regin.
Finalmente, desarrollaremos una propuesta para analizar
la movilidad estudiantil intrarregional que nos permita trascender
los indicadores de movilidad acadmica e internacionalizacin. A
partir de una revisin crtica debatiremos si es adecuado pensar
la movilidad estudiantil nicamente en trminos de internacionalizacin y hasta qu punto las nociones ms aceptadas dan cuenta
de las formas de intercambio de informacin y pensamiento, vinculadas con la experiencia de los jvenes estudiantes en sistemas
y contextos diferentes a los de sus pases de origen.
En el apartado de conclusiones, expondremos una agenda
que busca posicionar a la condicin de estudiante migrante como

DIEGO M. HIGUERA R. | ROBINZON PIEROS L. | GINETH A. LVAREZ S.

217

un tema en dos sentidos. Por un lado, como un eje de reflexin


acadmico que permite rastrear las tendencias privatizadoras de
la universidad, la expansin de los ttulos universitarios y algunas
formas de integracin regional en sus dimensiones culturales y
polticas. Por otro lado, llamar la atencin de los formuladores
de polticas educativas de integracin regional e internacionalizacin, sobre la necesidad de comprender las corrientes de movilidad de manera integral.
TENDENCIAS DE LAS UNIVERSIDADES EN AMRICA
LATINA DURANTE LAS LTIMAS DCADAS: CONTEXTO
DE LA MOVILIDAD ESTUDIANTIL
Los investigadores que han abordado las transformaciones de las
universidades en Amrica Latina durante los ltimos treinta aos,
coinciden en sealar que los contextos nacionales e histricos han
generado un vasto universo institucional de gran heterogeneidad
en el marco de sociedades con desigualdad persistente (Brunner,
2008, Didriksson, 2008; Lpez, 2008). Aun as, identifican algunas
tendencias para analizar la regin como un todo, entre las que se
destacan la notable expansin de la educacin superior, la creciente participacin de instituciones privadas que ha generado
un enorme mercado de ofertas educativas y de ttulos, la permanencia de macrouniversidades2 pblicas de acceso restringido
2 Didriksson ha desarrollado el trmino para describir, comparar y analizar
este tipo de modelo de universidad especfico de la regin, que se refiere a
instituciones nacionales, pblicas y autnomas que se caracterizan, en trminos generales, por: a) Ser la o las instituciones ms representativas de su
pas por la demanda social que atienden. Se trata de las ms grandes universidades que pueden agrupar entre 30 mil o 40 mil estudiantes, hasta 250 mil, en
correspondencia con su contexto nacional. b) Son instituciones que abarcan
el conjunto de las reas del conocimiento de la ciencia y la tecnologa, de las
ciencias sociales y de las humanidades, de las artes, de la cultura, de la historia y del futuro, por lo que mantienen una organizacin compleja. c) Son instituciones que concentran el mayor porcentaje de la investigacin cientfica
nacional y regional, y por lo tanto, tambin en el desarrollo de posgrados. d)
Por su naturaleza pblica y autnoma, absorben el porcentaje ms significativo del presupuesto nacional del sistema de educacin superior, y por ello su

218

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

y el impacto diferenciado, pero rastreable, de procesos globales


entre los que se encuentran el desplazamiento de la UNESCO en
la orientacin de las polticas educativas por organismos internacionales de crdito y de desarrollo, el auge del neoliberalismo y
los intentos de organizacin de sistemas educativos homogneos
basados en criterios comunes (conocidos como proceses de evaluacin y acreditacin).
En este apartado describiremos brevemente algunas
tendencias que permitan enmarcar la discusin sobre la denominada internacionalizacin educativa y el creciente nmero de
estudiantes migrantes, entendidos como dimensiones poco exploradas y con gran potencial para comprender la situacin de
las universidades latinoamericanas, los impactos de las polticas
educativas y las condiciones de la migracin calificada dentro de
la regin.
DE LA HERENCIA COLONIAL DE LITES A LA MASIFICACIN DE FINALES DEL SIGLO XX
En Amrica Latina las universidades surgieron asociadas al sistema colonial, para la formacin de lites locales. 14 de las 31
instituciones fundadas en ese perodo desaparecieron y las restantes se consolidaron como instituciones excluyentes carentes
de mecanismos meritocrticos de seleccin (Garca 2008). La herencia colonial gest un escenario para el movimiento reformista
de 1918, el cual emergi a manera de reaccin revolucionaria
y fue liderado por los estudiantes de la conservadora ciudad de
Crdoba (Argentina), cuyas demandas fueron acompaadas por
varios sectores de la sociedad identificados con ellas (Leher,
2008). Gracias a eso, durante la primera mitad del siglo XX, la corriente reformista se difundi en el continente marcando confrontaciones entre propuestas elitistas y democratizadoras, las cuales
encontraron en los estudiantes un actor con propuestas y luchas
principal fuente de financiamiento proviene de los fondos gubernamentales.
e) Y, tienen bajo su resguardo y proteccin un monumental y, a menudo nico, patrimonio histrico, cultural y natural (Didriksson, 2006: 194).

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que resistieron las estrategias para cooptar, ignorar o perseguir su


actuar (Tnnermann, 1998a). Las ideas formuladas desde Crdoba se incorporaron de diversas maneras y en distintos momentos
de acuerdo con las transformaciones, luchas y contextos sociopolticos de cada pas (Landinelli, 2008).
La autonoma universitaria, el cogobierno y la apertura
de los claustros, constituyen el ncleo de las ms importantes
reivindicaciones legadas por la corriente reformista. Es bien sabido que esas consignas se han promovido como un deber ser y su
puesta en prctica e implicaciones han variado significativamente
(Aboites, 2008; Marsiske 2004; Tnnermann, 1998b). La reforma
impuls la creacin de nuevas universidades estatales ligadas a
las burguesas nacionales y, en su mayor parte, de orientacin
napolenica (centralistas, elitistas y con dominio de educacin
profesionalizante) y formadoras de intelectuales con diversas
posturas ideolgicas y polticas (Didriksson, 2006).
El tamao de esas instituciones y su ritmo de crecimiento
fue proporcional a la relevancia que cada estado le haba otorgado a la educacin. Por ejemplo, Argentina tena mayor nivel de
alfabetizacin y escolaridad, por lo que sus universidades alcanzaron dimensiones y coberturas ms amplias en comparacin con
sus vecinos. En trminos muy generales, entre 1950 y 1975, la matrcula de las universidades y el nivel terciario aument 13 veces.
Al final de ese perodo, Amrica Latina contaba con cerca de 3,5
millones de alumnos, ubicndola justo al borde de los sistemas
que convencionalmente se denominan sistemas masificados de
educacin superior (Brunner, 2008: 124).
A partir de los aos ochenta el crecimiento ser mayor,
por lo que la literatura especializada ubica la expansin del nivel
como la tendencia ms relevante para entender los asuntos vinculados con el nivel superior y la universidad. Sin embargo, la mayora de los autores no enmarca esta expansin dentro de un proceso ms amplio, inherente a los sistemas educativos modernos:
un crecimiento constante que se manifiesta de diversas formas
de acuerdo a la configuracin poltica, econmica e ideolgica
de cada pas. Dicha expansin, materializada en el aumento de

220

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

instituciones y en el nmero de estudiantes, se ha dado con cierta linealidad, es decir, comenz con la expansin de los niveles
primarios y luego con los secundarios, terciarios, universitarios
y posgrados.
La expansin universitaria y de la educacin terciaria
no ha sido uniforme en la regin. Los tres pases ms grandes
concentran, en trminos absolutos, el mayor nmero de estudiantes matriculados, aunque Brasil y Mxico muestran un nivel de
masificacin bajo, si tenemos en cuenta las tasas brutas de escolarizacin. Argentina, por el contrario, alcanza un nivel alto,
adems, es el nico pas de Amrica Latina en dicha categora.
Las grficas 1 y 2 resumen la tendencia sealada.

Nivel de Masificacin

Grfica 1. Sistemas educativos por tamao y nivel de


masificacin
Alto
> 55%
Medio Alto
46-55%
Medio
36-45%
Medio
Bajo
26-35%
Bajo
<25%

Argentina
Panam
Uruguay

Bolivia
Costa Rica

Chile

Venezuela

Repblica Dominicana

Per

Colombia

El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
Paraguay

Ecuador

Pequeo
< 150 mil

Medio Pequeo
150-500 mil

Fuente: Samoilovich, 2008: 325

Brasil
Mxico

Medio
500 mil-1
milln

Medio
Grande
1 milln-2
millones

Grande
> 2 millones

Tamao del Sistema (Matrcula)

Los datos en las grficas tambin evidencian la segunda y ms


notable tendencia: la expansin ha sido impulsada por la multiplicacin de instituciones privadas. Durante el siglo XX, los estados latinoamericanos sostuvieron las histricas y prestigiosas
macrouniversidades, y al mismo tiempo, crearon otras en ciuda-

DIEGO M. HIGUERA R. | ROBINZON PIEROS L. | GINETH A. LVAREZ S.

221

des y provincias. Sin embargo, en la mayora de los pases el crecimiento de la oferta pblica no cubri la creciente demanda por
educacin de los nuevos graduados secundarios y sus familias,
quienes aspiraban alcanzar la promesa educativa de ascenso social y estatus por medio de las titulaciones en educacin superior.
En estas condiciones emergi un dinmico mercado educativo
nutrido por ofertas pblicas y privadas de educacin superior tcnica, tecnolgica y universitaria.
Grfica 2. Nmero de instituciones de educacin superior
y porcentaje en el sector privado
Universidades
Otras IES
Total
Instituciones
% sector
%
%
Pblico-Privado
privado
privado N privado
Ao
N
1960
164
31,1
1970
272
46
1985
467
45,6
1995
5438
54
812
16,8 4626 52,5
1960-2003
7514
65,1
1213
69,2 6301 64,3
Fuente: Garca Guadilla (2007) elaborado con base en IESALC/UNESCO

Esos mercados educativos no se expandieron con la misma potencia en todos los pases de la regin, no obstante, la incidencia
de tres procesos globales y el crecimiento de los posgrados impulsarn dicha expansin en los pases que no la haban manifestado, en tanto que en otros la acentuar.
PROCESOS GLOBALES Y SU IMPACTO EN AMRICA
LATINA
A finales del siglo XX, la regin presentaba un conjunto heterogneo
de instituciones universitarias privadas, configurando un mercado
educativo en el que la calidad del servicio adquirido se corresponda al producto esperado. Como seala Brunner (2008), esa realidad dificult la organizacin de sistemas universitarios, pues la

222

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

rpida proliferacin de instituciones privadas sin control estricto en


algunos pases, gener diversas ofertas de servicios y titulaciones,
muchas veces no homologables a nivel nacional o regional. En los
pases con mayor nmero de instituciones privadas sta caracterstica se encuentra particularmente acentuada, incluso ha estado vinculada a graves irregularidades en la contratacin docente, la calidad
de los programas3, el desvo de recursos con fines de lucro4 y el aumento arbitrario del valor de las matrculas, entre otras situaciones5.
3 En el ao 2012, el gobierno de Ecuador cerr 14 universidades privadas que
atendan alrededor de 38 mil estudiantes, debido a la baja calidad de los programas, las actividades orientadas al lucro, la precariedad laboral docente y su
baja calificacin. El secretario de educacin, Ren Ramrez, anunci que otras
ocho instituciones estaban en observacin (El Tiempo, 22 de abril de 2012).
4 En Chile, durante los ltimos aos, varias universidades privadas han sido denunciadas por lucrarse desestimando la normativa vigente. Segn Mara Olivia
Mnckeberg, a travs del incremento constante de matrculas, las universidades
contaron con excedentes para ampliar exponencialmente sus patrimonios, los
cuales se reinvertan en la creacin de nuevas sedes y programas, suscitando
a su vez la aparicin de organizaciones fachada, sobre todo inmobiliarias, para
desviar los dineros captados. Esta situacin fue posible con la aquiescencia gubernamental, en especial de los funcionarios del Consejo Nacional de Acreditacin pertenecientes al partido Unin Democrtica Independiente, en asocio o
complicidad con otros sectores econmicos y polticos (Mnckeberg, 2007). El
18 de junio de 2010, el diario La Tercera dedic un artculo a la rentabilidad de
las universidades privadas, as como la venta de algunas a grupos extranjeros
como parte de la concentracin en el manejo de esas instituciones; el titular era
explcito: Universidades: un mercado bullente. Las denuncias del movimiento
estudiantil y la posterior quiebra de la Universidad del Mar en 2012, visibilizaron el tema que, pese a todo, recin fue abordado en abril de 2014 por el gobierno
y el parlamento como respuesta a las protestas y denuncias sobre el desvo de
fondos en la Universidad Andrs Bello, una de las ms grandes del pas (con 42
mil estudiantes) y perteneciente al grupo Laureate, que tambin posee las universidades de Las Amricas y Via del Mar y del Instituto AIEP (El dnamo, 25
de noviembre de 2013; La Tercera, 13 de mayo de 2014; Fernndez y otros, 2014).
5 En Colombia, desde los aos noventa, se han presentado varias denuncias
sobre instituciones privadas, recin en el ao 2001 el Ministerio de Educacin
Nacional inici el programa: Inspeccin y Vigilancia de la Educacin Superior (AlTablero, 3 de abril de 2001). El Programa arroj algunos resultados,
pero la magnitud del trabajo y el escaso esfuerzo estatal permitieron que las

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223

La dificultad para la conformacin de sistemas no slo obedece a las dinmicas de mercantilizacin, tambin tiene que ver con
las particularidades institucionales de las macrouniversidades, las
cuales funcionaron con gran autonoma a nivel nacional, de tal modo
que estas instituciones tenan enormes dificultades para la homologacin curricular y el movimiento de estudiantes entre instituciones.
En este contexto, las macrouniversidades siguieron enfocadas en la
adjudicacin de ttulos, y en el debate intelectual con escasa produccin de investigacin en ciencia y tecnologa, siendo Brasil la excepcin ms notable y, en alguna medida, Mxico y Argentina.
La lectura detallada de las grficas 1 y 2, evidencia la heterogeneidad de la expansin del nivel terciario y universitario en
irregularidades continuaran. En 2013, el cierre de ocho carreras de la Universidad San Martn, con 32 aos de trayectoria y 27 mil estudiantes, desat una
polmica que arroj informacin preocupante: en los ltimos cinco aos, el
Ministerio haba sancionado a 52 instituciones de educacin superior y en
ese momento investigaba 60 centros educativos que contaban con poco ms
de 360 mil matriculados. Eso significa que una de cada cinco instituciones de
educacin superior era investigada y, en el caso de las universidades, una de
cada cuatro. En el ltimo lustro, el Ministerio cerr ocho instituciones, cancel nueve programas acadmicos, suspendi 35 y neg la licencia de funcionamiento a 139 nuevos programas. El Ministerio declar a la prensa que contaba con 21 funcionarios para la vigilancia y control de un sistema que suma
unos dos millones de estudiantes en 288 instituciones (El Tiempo, 11 de julio
de 2013). La senadora Claudia Lpez organiz un debate en 2014 sobre la
continuidad de los problemas, a los que sum contrataciones antiticas con
el estado, realizacin de actividades con nimo de lucro y la venta irregular
del Politcnico Gran Colombiano al grupo Whitney University (www.claudialopez.com/tag/politecnico-grancolombiano, consultado 26/08/2014). Dicho
grupo, con base en Miami, es el lder de la red Ilumnio que cuenta con diez
universidades innovadoras ubicadas en Argentina, Brasil, Chile, Colombia,
Costa Rica, Panam, Paraguay y Per. Se define como una entidad que est
transformando la educacin superior en Latinoamrica, redefiniendo acceso,
calidad, globalizacin, empleabilidad, inclusin y asequibilidad a enseanza
de alta calidad para estudiantes del siglo 21 en la regin (www.21.edu.ar/institucional-red-ilumno.html, consultado 20/08/2014). El grupo y su red ofrecen
programas a bajo costo y ampla los cupos por medio de programas virtuales.
En la regin, el grupo compite con otros similares: el mencionado Laureate
Education Universities y Apollo Global.

224

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

cada pas, as como la tendencia regional a la privatizacin desde


los aos setenta. La masificacin y aumento de la oferta privada,
han estado ligados a tres procesos globales que iniciaron en las
ltimas dcadas del siglo XX.
El primero de ellos tiene que ver con el desplazamiento,
desde los aos ochenta, de la UNESCO como entidad supranacional orientadora de las polticas educativas en beneficio de los
bancos internacionales de crdito y organismos de desarrollo
como la OCDE (Martnez, 1994). Las nuevas entidades tuvieron
mayor fuerza para impulsar sus recomendaciones, puesto que
las formularon atadas a grandes prstamos de divisas. El enfoque
de dichos organismos ha estado determinado por la necesidad
de alcanzar una mayor eficiencia y eficacia de los sistemas
educativos, en funcin de los recursos invertidos segn mediciones relacionadas con el aparato productivo y las tasas de retorno
(Mollis, 2010).
El segundo proceso se refiere a la implementacin de las
llamadas polticas neoliberales. Desde los aos setenta, grupos
de intelectuales e instituciones criticaron el papel del Estado
de Bienestar y sus efectos en la crisis econmica. Con base en
ese argumento, los funcionarios de los organismos de crdito
internacional formularon una serie de recomendaciones que se
promovieron como la nica manera de solucionar los problemas
emergentes: reduccin del estado, reorientacin del gasto pblico, y apertura y desregulacin de la economa (Stiglitz, 1998;
Torre, 1998).
Los derechos a salud, educacin y bienestar pasaron a
considerarse un servicio que no necesariamente debera ser provisto por el estado. Fue as que el acceso a la universidad se alej, an ms, de convertirse en un derecho que podra alcanzarse
como meta colectiva, para ser una aspiracin individual producto
del pago o el endeudamiento familiar.
Hoy da, se ha notado que las manifestaciones concretas
del neoliberalismo en trminos de polticas no son suficientes
para entenderlo, es algo ms que se asienta sobre los principios
de la competencia y el fomento de esta como la mejor forma de

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225

crecimiento personal y colectivo, el mercado como organizador


ms eficiente y transparente de la produccin y distribucin de
recursos simblicos y materiales de una economa y un mundo
signados por la escasez. Lo que tempranamente algunos identificaron como la imposicin de un nuevo sentido comn (Gentili,
1997), hoy se analiza de manera ms compleja como un dispositivo muy potente que moldea los deseos y subjetividades, que
legitima las formas de accin y esfuerzo individual por encima de
lo colectivo, mediante resoluciones de la vida cotidiana basadas
en mecanismos y principios de mercado (Dardot y Laval, 2014).
El tercer proceso, relacionado con el anterior, tiene que
ver la integracin de las universidades europeas segn los principios de mercado, con el objetivo de contribuir al incremento
de responsabilidad en los alumnos universitarios, la igualdad, la
calidad y una mayor relacin con el sistema productivo y empresarial. Independientemente de las buenas intenciones de los eurodiputados que impulsaron los Acuerdos de Bolonia6, estos se
han promovido como el paradigma de integracin, sin detenerse
a pensar en las implicaciones de este tipo de medidas sobre las
culturas universitarias no europeas y sus prcticas7.
6 En 1999, los ministros de Educacin de los pases europeos firmaron la
Declaracin de Bolonia, que tiene como objetivo facilitar el intercambio de
profesionales titulados en el continente por medio del seguimiento de programas basados en crditos validados internacionalmente y as movilizar los
procesos de internacionalizacin de la educacin superior.
7 Hace unos aos, Naidoo (2008) seal que este tipo de medidas podra
traer consecuencias negativas en varios sentidos: a) la necesidad de atraer
recursos de las empresas introduce la lgica de desarrollar procesos y productos especficamente para su intercambio en el mercado, ms no por su
valor intrnseco o acadmico; b) la investigacin como objeto comercial
incide en la libertad acadmica y puede deformar sus objetivos, incluso generar nuevas jerarquas y divisiones del trabajo entre los profesores dedicados a las ciencias aplicadas y a las ciencias bsicas, adems, orientar prioridades de investigacin que no necesariamente son las del conocimiento
cientfico; c) el acercamiento a los intereses comerciales y la bsqueda de
patentes, no es equivalente a la bsqueda del bien e intereses pblicos; d)
las presiones de mercantilizacin pueden desalentar el compromiso crtico

226

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

Volviendo a la regin, durante los aos noventa la influencia


de estos procesos se podr notar en las reformas legislativas8 adelantadas en algunos pases. Mollis (2008) denomina este proceso
la agenda internacional de la modernizacin de los sistemas educativos superiores, basada en cuatro elementos fundamentales:
a) Disminucin de subsidios estatales para la educacin, la
ciencia y la cultura.
b) Expansin de las instituciones y las matrculas privadas.
c) Descentralizacin del gasto universitario y la autonoma de
las universidades para regular el acceso, la permanencia
y el egreso. El uso de la autonoma como palabra
legitimadora signific que las universidades tuvieron
que empezar a gestionar sus propios recursos por medio
del cobro de aranceles a los estudiantes de grado, la
competencia en el mercado de posgrados y la venta de
servicios. En algunos pases deriv en la implementacin
de subsidios a la demanda y los crditos educativos (como
en los casos de Chile y Colombia).
d) Creacin de comisiones de evaluacin y acreditacin para
homogeneizar y regular las instituciones de educacin
superior de cada pas.

y perjudicar la evolucin a largo plazo del conocimiento; e) cambios en la


relacin entre alumnos y docentes; f) recursos didcticos ms estandarizados y personal docente cada vez ms barato; g) ruptura entre los profesores
que investigan (o son consultores) y los docentes de ctedra; h) el desarrollo
de un sistema de educacin superior estratificado y desigual, pues las mencionadas rupturas crearan instituciones elitistas con los mejores alumnos
y las otras estaran destinadas a suplir la demanda del creciente nmero de
graduados secundarios.
8 Chile (1990-991), Colombia (1992), Paraguay (1993), Bolivia (1994), Argentina (1995), Panam (1995), Brasil (1996), El Salvador (1996), Ecuador (2000).
Si bien las reformas han sido profundas, no se han realizado de la misma
forma en todos los pases como sucedi en Europa (Samoilovich, 2008: 348).
De ah la importancia que le hemos otorgado a la revisin de la manera como,
en algunos casos, la privatizacin antecedi a las reformas gracias al retiro o
inaccin no anunciada del Estado.

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227

Las reformas implementadas buscaron ordenar el abigarrado


conjunto universitario de la regin y se legitimaron sobre ciertas
condiciones previas: el gran nmero de graduados secundarios
que demandaban ampliar la cobertura universitaria, la imperiosa necesidad de regular y evaluar el extenso grupo de instituciones privadas, as como lograr mayor interconexin entre las
macrouniversidades, y niveles de homogeneizacin por medio de
la implementacin de criterios comunes a trminos curriculares
y administrativos. La tensin entre democratizacin y calidad
volvi al centro de la cuestin, pero desde una perspectiva muy
diferente de la tradicin latinoamericana legada por la corriente
reformista de comienzos de siglo XX.
Inspirados en Dubet (2004), queremos sealar que las
polticas neoliberales no slo deben abordarse como generadoras de crisis en las instituciones existentes. Su potencia radica
en instalarse como solucin a las tensiones entre democratizacin y calidad, a la bsqueda de la excelencia y a la racionalizacin del gasto educativo. Con estas caractersticas se instalaron primero como una frmula de la tecnocracia, y luego, en la
opinin pblica, como discurso de eficiencia. Dichas polticas
fueron presentadas como una reforma, palabra que le fue arrebatada a los sectores progresistas (Gentili, 2008: 39), y qued
en manos de la lgica de actores empresariales interesados en
la apertura de mercados, y de algunos expertos internacionales
convencidos de que el dogma neoliberal era la mejor forma de
regulacin social.
La implementacin de la lgica neoliberal logr imponer
la contraccin de la intervencin del estado y lo especializ en
labores de regulacin del mercado educativo. La ampliacin de
la provisin del ahora servicio educativo se hizo de forma cuantitativa y consolid procesos de fragmentacin de la condicin
de estudiante, que se teje entre las mltiples ofertas pblicas y
privadas, con subjetividades en continua competencia por acumular ttulos.

228

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

CRECIMIENTO DEL POSGRADO Y EL MERCADO


DE TTULOS
El notable crecimiento de la matrcula influenci el crecimiento vertical9 del nivel universitario, aumentando y jerarquizando los ttulos
de posgrado: especializacin, maestra, doctorado y posdoctorado.
Dicho crecimiento obedece a la articulacin de dos de las tendencias
mencionadas: por un lado, las condiciones de mercado fomentadas
por las polticas neoliberales y, por otro, la masa de estudiantes que
desea ingresar a la educacin superior y acumular ttulos.
El posgrado tiene una doble funcin desde finales del siglo XX, la primera trata de mantener su relacin con la produccin cientfica e investigativa en los contextos nacionales, la segunda est orientada a la venta de educacin y el aumento de la
oferta de especializaciones en saberes especficos requeridos por
el mercado de trabajo.
En tanto que la universidad pblica ha tenido que sobrellevar las consecuencias de tener que autofinanciarse, se ha visto
afectada la tradicin de gratuidad en el nivel superior en algunos
pases. No obstante, ante el crecimiento de la posgraduacin, especialmente del doctorado, la infraestructura y el acumulado histrico de grupos de investigacin de las universidades pblicas,
se han convertido en un factor de calidad (Mollis, 2010:17).
A finales del siglo XX, el panorama de los posgrados tuvo
un impulso privatizador en trminos de la oferta, la competencia y el tipo de matrcula. Adems, la oferta pblica decreci: a
mediados de los noventa las universidades pblicas albergaban
el 76% de los estudiantes de posgrado y en el ao 2000 se haba
reducido al 68% (Rama, 2007, citado por Mollis, 2010: 18).
El nivel tendi a diferenciar la calidad del posgrado de
tipo acadmico/investigativo, sustentado en la infraestructura y

9 Nos referimos a las formas como se empiezan a diferenciar ttulos y ofertas


dentro de la educacin superior. Segn Viao, la segmentacin vertical de los
sistemas educativos es la divisin en tiempo y niveles, a veces acompaada
de exmenes de entrada o salida y, en el caso de los niveles educativos, de
titulaciones diferentes (2002: 40).

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229

grupos de investigacin concentrados en unas cuantas universidades, y otro que se nutri del aumento de egresados universitarios y la necesidad de especializacin en reas de formacin
demandadas por los mercados de trabajo. As, se profundizaron
las formaciones acadmicas e investigativas en las maestras y
doctorados ms consolidados, mientras que se crearon otros programas de corte profesionalizante, orientados al mercado laboral
y a la hperespecializacin de tareas productivas10.
Durante los aos noventa, la expansin de la matrcula en
posgrado llam la atencin de investigadores que buscaron explicar sus formas de crecimiento desde una perspectiva regional. A
mediados de la dcada, Garca (1996), propuso una clasificacin
segn el nmero de estudiantes matriculados en cada pas:
Grupo 1: poblacin de postgrado mayor de 50.000: Brasil
y Mxico
Grupo 2: poblacin de postgrado entre 15.000 y 25.000:
Colombia
Grupo 3: poblacin de postgrado entre 5000 y 15.000: Argentina, Chile, Cuba, Per y Venezuela
Grupo 4: poblacin de postgrado entre 1000 y 5000: Bolivia, Costa Rica, Panam, Guatemala
Grupo 5: poblacin de postgrado menor a 1000: el resto
de los pases.
La agrupacin de Garca (1996) indica la asimetra en la
distribucin regional, as como las polticas nacionales para garantizar la permanencia y la graduacin. En los noventa, la concentracin en Brasil y Mxico llegaba al 71% de los estudiantes de
posgrado, mantenindose como los dos mayores sistemas universitarios de la regin, pero entre 2000 y 2004 hubo un cambio en
esta tendencia ya que descender al 51%, en tanto que los grupos
2 y 3, conformados por Colombia, Argentina, Chile, Cuba y Per,
pasaron del 23,4% al 40% (Garca, 1996; Mollis, 2010).
10 Segn Rama (2006), entre 2000 y 2004 la composicin de la matrcula de
posgrado en 15 pases de Amrica Latina era: especializacin 35%, maestra
52% y doctorados 13%.

230

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

El rostro humano de la expansin vertical de la educacin


superior est perfilado por estudiantes, investigadores y docentes que han buscado consolidar su trayectoria educativa. De esta
forma, se han integrado los estudiantes recin llegados11 a la
lgica del mercado de ttulos, cuya importancia se materializa en
las oportunidades laborales (presentes y futuras) y el prestigio
social. Debido a la masificacin, la competencia por ttulos ha llevado a ms estudiantes a buscar los niveles educativos superiores, bien sea por su propia cuenta o aprovechando apoyos institucionales como becas, crditos, intercambios y premios, dentro
o fuera del pas, en un contexto regional de internacionalizacin
de la educacin.
CONFIGURACIONES DEL ESPACIO COMN DE EDUCACIN SUPERIOR: ENTRE LA REGULACIN Y LA MOVILIDAD ESTUDIANTIL
Durante la dcada de los noventa, casi todos los pases latinoamericanos crearon organismos estatales de evaluacin de la calidad
con diferentes grados de intervencin. El objetivo fue regular la
diversidad de universidades a travs de un Estado Evaluador, que
controlara el desorden generado por el rpido crecimiento de la
matrcula y programas en las instituciones de educacin superior
privada y pblica.
No puede afirmarse que el resultado haya sido la homogenizacin de los criterios de evaluacin en toda Amrica Latina,
puesto que el proceso de implementacin de la acreditacin se
ha presentado en medio de diversas tensiones y acuerdos entre
gobiernos e instituciones12. Sin embargo, la formulacin e imple-

11 Usamos esta expresin en el sentido en que Bourdieu y Champagne se


refieren a los estudiantes que en las ltimas dcadas del siglo XX ingresaron
al sistema educativo (Bourdieu y Champagne, 1999).
12 Fernndez (2006) presenta una detallada lista de los pases que instituyeron estos organismos, junto con su ao de creacin, nombre de la entidad o
entidades, si realiza o no evaluacin institucional y los tipos de acreditacin
que otorga.

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231

mentacin de las polticas de evaluacin y acreditacin configuraron una reforma regional que empieza a sentar las bases de lo
que se ha llamado Espacio Comn Latinoamericano de Educacin Superior.
Fernndez es optimista de los avances en la consolidacin de ese Espacio, pues varias acciones han establecido una
serie de parmetros comunes de calidad para la integracin de
los sistemas de educacin superior (Fernndez, 2006: 46). Entre
dichas acciones se encuentran los procesos de validacin de ttulos, convenios y cooperacin entre distintos pases y universidades, tal y como se viene adelantando en el Mercosur13.
La regulacin y cooperacin institucional, segn Fernndez, deben implementarse a partir de considerar la educacin
como bien pblico. Este principio fue ratificado en la conferencia UNESCO de 2009 sobre educacin superior donde, con gran
respaldo de los pases latinoamericanos, fue rechazada la propuesta de los pases desarrollados que buscaba incluir la educacin superior dentro los acuerdos de la Organizacin Mundial de
Comercio, lo que implicaba su definicin como bien comercial y
mercanca (IESALC, 2010).

13 Fernndez tambin destaca la creacin de organizaciones interuniversitarias


e interregionales, entre las que menciona: aquellas que funcionan como nodos de
las redes regionales como la IESALC/UNESCO y, dentro de sta, la red de redes
ENLACES que tambin acta como enlace oficial con redes de otras regiones o
pases (Comisin Europea y organismos de cooperacin). Otro tipo son las redes
interuniversitarias como el Grupo Montevideo, la UDUAL, el CSUCA, la Red
Columbus, la Red Latinoamericana de Cooperacin Universitaria, la Asociacin
de Universidades de Amrica Latina y el Caribe para la Integracin (AUALCPI),
la Asociacin ORION, la Red Iberoamericana para la Acreditacin de la Calidad
de la Educacin Superior (RIACES), la Red de Macro Universidades Pblicas
de AL y el Caribe, la Asociacin de Universidades Amaznicas (UNAMAZ), el
CRISCOS con las universidades de la regin Centro-Oeste de Sudamrica, la Red
de Universidades Regionales (UREL), la de las Universidades de la Compaa de
Jess en Amrica Latina (AUSJAL), la que agrupa a las de carcter tecnolgico
(AIESTALC), la de las Universidades Privadas de Centroamrica (AUPRICA), el
CINDA con sede en Chile, la Red RICES para la convergencia de la Educacin
Superior, etc. (Fernndez, 2010: 15).

232

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

La educacin como bien pblico en el Espacio Comn,


se enfrenta al avance de proyectos de empresas transnacionales
de educacin. Garca (2005) advirti tempranamente sobre el aumento de estos proveedores con ofertas educativas a distancia,
franquicias, articulacin de programas o doble titulacin y convenios. Tales empresas han avanzado extendiendo relaciones de
mercado en busca de nichos de consumidores que reproducen
la dependencia educativa, en algunos casos con baja calidad y
pertinencia educativa, o en estrecha relacin con el mundo empresarial y el marketing.
Estas instituciones han aprovechado, en algunos casos,
su extraterritorialidad para escapar al mbito de aplicacin de las
leyes nacionales (Garca, 2005: 13) y, en los ltimos aos, se han
territorializado por medio de la compra de instituciones privadas o la formacin de alianzas. Dichas empresas estn en varios
pases de la regin, incluyendo los que no estn subordinados a
la firma de tratados de libre comercio como, por ejemplo, Brasil
(Rama, 2012)14.
La consolidacin del Espacio Comn tiene implicaciones
positivas en dos sentidos, por una parte, fortalece las relaciones
entre pases, instituciones y comunidades acadmicas, y por otra,
puede convertirse en una estrategia de evaluacin y acreditacin
capaz impedir la proliferacin de programas transnacionales con
fines de lucro.
Ahora, la propuesta del Espacio Comn parte de un enfoque institucional que privilegia las normas, los procedimientos y
14 En notas a pie anteriores presentamos informacin al respecto. Adems,
Rama (2012) distingue este tipo de modalidad de educacin privada de las
histricas ofertas existentes en la regin y cmo debido a la implementacin
de los programas de acreditacin y la inversin pblica en algunos pases
este tipo de educacin for profit ha buscado adaptarse, en especial bajo las
normativas locales que permiten el funcionamiento de universidades segn
el rgimen de sociedades annimas. Incluso, algunas de estas universidades
son grandes competidoras pues han alcanzado mejor calidad que las pequeas universidades locales, lo cual genera una concentracin de la oferta educativa en grandes grupos.

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233

la organizacin formal del sistema educativo. Las prioridades de


este enfoque generan lmites analticos que nos interesa discutir,
con el fin de aportar desde una perspectiva complementaria.
La expansin de la matrcula, la mayor cantidad de graduados y la internacionalizacin pensada desde la perspectiva
regional, altera en buena medida la forma de entender la salida
de estudiantes desde Amrica Latina hacia los pases centrales y
la tradicin investigativa al respecto. Este es un tema renovado y
dinmico que, desde luego, est colmado de vacos, uno de ellos
es la movilidad estudiantil dentro del continente por vas no institucionales, es decir, aquellos estudiantes que encuentran conveniente trasladarse a otro pas de la regin para matricularse en
grado o posgrado con sus propios medios.
Qu tipo de movimientos estamos presenciando y cules son sus implicaciones?15, es una pregunta bsica para abordar
esta realidad ms all del foco en el movimiento Sur-Norte y los
reclamos de fuga de cerebros, permitiendo entender las formas
y sentidos de la migracin Sur-Sur de estudiantes y acadmicos.
Ahora bien, las tendencias de la universidad latinoamericana no han sido homogneas, debemos considerar las contratendencias impulsadas por la llegada de nuevos gobiernos al inicio del siglo XXI. No ahondaremos en el debate sobre cul es el
mejor trmino que los define, tomaremos partido por llamarlos
neodesarrollistas16, pues consideramos que la mayora de ellos
15 En ese sentido, nos inspira Garca (2010) quien subraya la relevancia de
los encuentros intelectuales de los aos sesenta y setenta como producto de
las condiciones polticas y sociales de la poca: las dictaduras y persecucin
de acadmicos, intelectuales y militantes polticos. Estos encuentros cientficos y polticos de estudiantes e intelectuales de distintos pases, produjo
resultados importantes para la regin, uno de estos es la teora de la dependencia, que en esos momentos fue un aporte relevante a las ciencias sociales
(Garca, 1996: 146).
16 Algunas posturas como las de Sader (2008) o Thwaites (2010) se refieren
a posneoliberalismo y, desde su propia teora, Laclau (2006) presenta una
visin similar. Autores con posturas diversas hablan de neodesarrollismo
(Aranbar y Rodrguez, 2013) y, desde una perspectiva crtica, otros investiga-

234

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

implementaron medidas que buscan limitar las reformas neoliberales en educacin por medio del aumento del presupuesto, programas de becas, repatriacin de cientficos y creacin
de universidades pblicas. Sin embargo, en otras reas dichos
gobiernos estn entrampados en las lgicas de comercio internacional y sostienen mecanismos de regulacin implementados
durante el auge del neoliberalismo.
En varios pases los resultados de las nuevas medidas
estn por evaluarse, adems, las condiciones de inicio han sido
diversas por los contextos histricos y la forma diferencial que
han asumido las polticas neoliberales17. Nos interesa sealar
que durante los ltimos aos se ha venido generando un doble
movimiento: por un lado, dos pases gobiernos neodesarrollistas como Ecuador, han triplicado la salida de estudiantes a
travs de programas de formacin de cientficos para que apoyen el cambio de matriz productiva18. Por otro lado, existen
indicios sobre una importante salida de estudiantes desde pases continuadores del neoliberalismo como Colombia y Chile
hacia pases que tienen un sistema pblico histrico (Mxico,
Brasil, Argentina).
En este contexto nos centraremos en el caso de los estudiantes chilenos y colombianos. Como hemos dicho, las dinmicas de esos movimientos son difciles rastrear, porque son
dores se refieren al neodesarollismo o neoextractivismo (Svampa, 2013).
Los gobiernos de los que estamos hablando son los de Venezuela, Bolivia,
Brasil, Argentina, Ecuador, Uruguay, Nicaragua, Honduras y Paraguay. Los
gobiernos de Honduras y Paraguay fueron interrumpidos por mtodos irregulares, el primero con un golpe cvico militar en 2009, y el segundo con un
golpe parlamentario en 2012.
17 No obstante, se han publicado compilaciones sobre el tema. Ver: (Mollis,
2010), (Rinesi, 2012), (Lischetti, 2013), (Suasnbar, 2013), (Gentili, 2014).
18 El programa de becas en el exterior para ecuatorianos lo administra la Secretaria Nacional de Educacin Superior, Ciencia y Tecnologa, en el marco de
la poltica pblica especfica que se propone formar posgraduados en reas
relacionadas al cambio de modelo de desarrollo contemplado en la Constitucin y en el Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 (SENESCYT, 2012)

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recientes e invisibles para gran parte de las estadsticas educativas. Esta ha sido la principal dificultad que hemos encontrado
para analizar el fenmeno, en este momento slo puede contarse con datos generales de emigracin y estudios de caso (Higuera et al. 2013).
ELEMENTOS PARAR ENTENDER LA OTRA FORMA DE
MOVILIDAD ESTUDIANTIL EN LA REGIN: PASES RECEPTORES Y EXPULSORES?
Las inquietudes de este escrito se inspiran en los movimientos estudiantiles que estn luchando por el derecho a la educacin superior en el continente. Noventa aos despus del
levantamiento en Crdoba, los jvenes han puesto de nuevo
a la universidad en el centro de la discusin sobre el tipo de
instituciones y mecanismos necesarios para la construccin
de sociedades ms justas e integradas. Fueron, precisamente,
los estudiantes de los pases que han aplicado con mayor rigor las polticas neoliberales en educacin, Chile y Colombia,
quienes han pasado a liderar los debates y luchas por el derecho a la educacin.
Para intentar comprender la movilidad estudiantil en la
regin y sus formas de organizacin como movimiento estudiantil, vamos a describir lo ocurrido en la Argentina, pas receptor
donde grupos de colombianos y chilenos hicieron eco de los movimientos por el derecho a la educacin que se desarrollaban en
sus pases. Despus, expondremos algunas hiptesis generales
que resultan tiles para analizar de forma ms amplia el movimiento de estudiantes entre los sistemas educativos del Espacio
Comn Educativo.
LOS ECOS EN ARGENTINA DEL MOVIMIENTO
ESTUDIANTIL CHILENO Y COLOMBIANO
Las emblemticas protestas de los estudiantes chilenos (en un
primer momento secundarios desde 2006, y luego universitarios en 2011) exigiendo una educacin pblica, de calidad y en
condiciones de igualdad, alcanzaron gran legitimidad y amplio

236

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

respaldo social. Al poco tiempo el movimiento estudiantil universitario colombiano se enfrent el proyecto de ley del gobierno que propona, entre otras cosas, habilitar el funcionamiento
de instituciones educativas con nimo de lucro. De este modo,
los estudiantes, apoyados por algunos docentes, intelectuales y
otros actores sociales, retomaron la voz en la discusin de las
polticas educativas, por aos a cargo de expertos y burocracias internacionales.
Resulta interesante que las protestas emerjan dentro de
sistemas educativos que exhiben un considerable aumento de la
cobertura, alto nivel de privatizacin y utilizacin de polticas
de accin afirmativa como estrategia de mercado (Gmez &
Celis, 2009). Sin embargo, las luchas que vienen adelantando
estos movimientos estudiantiles son una respuesta a la cristalizacin y profundizacin de las desigualdades educativas, que
los estados han incentivado por medio de la desinversin e implementacin de mecanismos de crdito como opcin pblica de acceso a la universidad19. Los movimientos estudiantiles
denunciaron la elitizacin de las universidades pblicas gracias
a los estrictos mecanismos de seleccin y el aumento de las matrculas, los cuales, acentan la exclusin que afecta a quienes
recibieron educacin de baja calidad, y a los que no tienen cmo
pagar en instituciones privadas acreditadas, empujndolos a tra-

19 Para ver la tendencia del crecimiento histrico en Amrica Latina de instituciones pblicas y privadas de crdito educativo, consultar Tllez (2009).
El alto endeudamiento de los estudiantes tiene dos ejes de reflexin. El primero es macroeconmico, la deuda y el factor de riesgo empiezan a afectar
las finanzas nacionales; en segundo lugar est el costo asumido en tiempo y
dinero por los estudiantes y en consecuencia por las familias. A manera de
ilustracin, Denhart en un reportaje para la revista Forbes (2013) afirmaba
que en los Estados Unidos estas deudas en 2013 sumaban 1,2 billones de dlares, ocupando el segundo lugar despus de las hipotecas; en tanto que dos
terceras partes de los estudiantes que se graduaban ya tenan un cierto nivel
de deuda (Denhart, 2013). En Chile tambin se afirma que para el 2016 habr
ms de 600 mil estudiantes con crditos educativos, sumando una deuda de
5.000 millones de dlares (Gaona, 2014).

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bajar y estudiar o integrndolos al sistema financiero de crditos educativos20.


Los niveles de difusin de las reivindicaciones en el marco de la agenda por el derecho a la educacin pblica y gratuita,
trascendi de lo local a partir de los medios de comunicacin y
las redes sociales. Esto permiti construir un repertorio de lucha
difundido en forma de nodos interconectados, con capacidad de
impulsar acciones colectivas en diferentes ciudades y pases. Esas
formas de actuar, generaron una convergencia regional que interpel a muchos de los que salieron de su pas en busca de mejores
condiciones educativas y, al mismo tiempo, le dio fuerza a quienes
venan trabajando en la organizacin poltica de sus connacionales.
Un pas en el que tuvieron eco estos movimientos fue la
Argentina, donde estudia un nutrido grupo de latinoamericanos
atrado por caractersticas histricas de su sistema educativo y
poltica flexible de inmigracin. En ese pas se han implementado polticas educativas neodesarrollistas durante la ltima
dcada, entre las que se cuenta la creacin de universidades
pblicas en el conurbano bonaerense, donde la mayora de los
estudiantes pertenecen a la primera generacin de sus familias
en ese nivel. Esta nueva situacin promueve el debate sobre
la educacin superior como un derecho y el impacto de las
universidades en las polticas pblicas de desarrollo local y la
formacin para el trabajo, segn las demandas del contexto21.
A pesar de los esfuerzos, este pas an se encuentra lejos de

20 Gmez y Celis (2009) sealan que en Colombia se democratiz el acceso al


crdito por medio de la focalizacin de las acciones del organismo financiador del estado (ICETEX). En el perodo 2003 a 2008 se beneficiaron 129.148
estudiantes y el 80,3% de estos se matricularon en instituciones privadas.
21 Las posturas de siete rectores de universidades nacionales del Gran Buenos Aires, se encuentran resumidas en una nota de prensa del diario Tiempo
Argentino (1 de julio de 2012). El discurso de posesin de la nueva rectora de la Universidad Nacional General Sarmiento es una buena muestra de
las ideas que se estn empezando a debatir (www.ungs.edu.ar/ms_ungs/wpcontent/uploads/2014/09/DiscursoGabrielaDiker.pdf, consultado 02/10/2014).

238

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

romper las tradicionales desigualdades de la universidad22, as


mismo, necesita resolver las tensiones entre los actores universitarios y estatales para formular una agenda coherente de
polticas a largo plazo (Suasnbar, 2013).
Segn datos oficiales de 2007, las instituciones argentinas
atendan 23.737 estudiantes internacionales (aquellos que no son
ciudadanos argentinos con o sin residencia, extranjeros con visa de
estudios o turismo. Moler y Bohoslavsky, 2007: 2) en los distintos
niveles universitarios, la mayora provenientes de pases de Amrica Latina. Las cifras fueron publicadas por el recientemente creado
Programa Argentino de Promocin de la Universidad, el cual dio inicio a una estrategia de internacionalizacin estatal que tambin promueve, asociado con universidades privadas, la venta de servicios
educativos. De hecho, las instituciones privadas concentraban el
61,19% de estudiantes internacionales (Moler y Bohoslavsky, 2007).
El inters en el tema ha crecido notablemente a nivel meditico, acadmico e institucional, pero el informe no ha sido actualizado23. Sin
embargo, los datos disponibles sobre estudiantes chilenos y colombianos en Argentina, permiten observar el doble carcter del fenmeno de movilidad estudiantil que estamos abordando: bsqueda de
instituciones pblicas y compra de educacin privada.
Hasta los aos ochenta las y los ciudadanos chilenos eran
la segunda nacionalidad de migrantes en Argentina pero, debido,
al contexto socioeconmico y poltico regional, la migracin se
detuvo en los aos noventa. A fines de esa dcada, esa tendencia
se modific con la llegada de

22 Segn dato compilados por el SITEAL, en 2010 el porcentaje de jvenes


entre los 20 y 21 aos de nivel socioeconmico bajo que accedi a la universidad era del 25%, mientras entre los de nivel alto era del 60%. En el rango de
edad entre los 30 y los 33 aos, la brecha aumenta, slo accede el 17% de las
personas de sectores de bajos frente al 66% del alto (www.siteal.iipe-oei.org/
perfiles_paises, consultado 12/04/2014).
23 En 2012 Jorge Bragulat, director del Programa, seal a la prensa que el
nmero de extranjeros estaba creciendo aceleradamente pero que no se contaba con un sistema de informacin consolidado (Tlam, 20/03/2012).

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239

() migrantes jvenes-adultos en edad laboral que, por un


lado, observan a la Argentina como una posibilidad de realizar
sus estudios de grado o bien continuar con estudios de postgrado, y tambin observan a Buenos Aires, como una ciudad que
les ofrece una ampliacin de los horizontes culturales, donde
se pueden desarrollar en espacios profesionales como en mbitos artsticos. Esto se vincula con las transformaciones que se
llevaron a cabo en el pas trasandino durante la dictadura (privatizacin de la educacin pblica, coercin y disciplinamiento
de la ciudadana, entre otros) y, cuyos efectos, an perduran.
Esta migracin econmica-cultural ha sido poco estudiada:
perfiles, caractersticas, motivaciones, percepciones, representaciones, etc. (Jensen y Perret, 2011: 147-148)24.

Segn el Departamento Cultural de la Embajada de la Argentina


en Chile, en los ltimos diez aos 3.307 jvenes chilenos han cruzado la cordillera para realizar estudios superiores en universidades nacionales. El incremento ha sido constante: en el ao 2000
59 jvenes chilenos iniciaron sus estudios en Argentina, en el ao
2006 eran 435, en 2010 ascendan a 557 y en 2011 alcanzaron 570
cupos, de los 1400 que cada ao las casas de altos estudios argentinas ofrecen a travs de las embajadas (mbito financiero, 31 de
agosto de 2011)25.
El incremento de los estudiantes chilenos est contemplado en las cifras de internacionalizacin oficiales. Sin embargo,

24 Jensen y Perret (2011: 145-148), proponen cuatro momentos histricos de


la migracin chilena hacia la Argentina, que se diferencian por las coyunturas
econmicas y polticas que impulsaron la migracin as como las regiones de
salida y llegada y los mecanismos de movilidad. El momento que reseamos
es el cuatro identificada por las autoras. El documental Vos sos Cutico?
de 2010 es una interesante muestra del tipo de las personas mencionadas
por las investigadoras citadas (www.youtube.com/watch?v=p39XeYdqNww,
consultado 20/06/2014).
25 Los datos del anuario estadstico del Ministerio de educacin de la Argentina, corroboran la tendencia informada por las fuentes de prensa (Argentina,
2011a:300; 2011b: 302).

240

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

all no se encuentran datos de los estudiantes que arribaron al


pas y, debido a la facilidad de las leyes migratorias, obtuvieron
residencia y DNI para inscribirse en las universidades. Los informes de la Direccin Nacional de Migraciones, muestran el aumento de ciudadanos de esa nacionalidad: en 2004 solo 698 ciudadanos chilenos obtuvieron DNI, cada ao la cifra aument hasta
alcanzar 2.177 en 2013 y sumar un total de 16.371 personas entre
los dos aos mencionados (www.migraciones.gov.ar/accesible/
indexN.php?estadisticas, consultado 20/06/2014). No obstante, se
desconoce el nmero exacto de personas que obtuvieron el DNI
para matricularse en la universidad.
En 2011, durante la coyuntura de las movilizaciones
universitarias, los estudiantes chilenos que vivan en Buenos
Aires y la ciudad de La Plata se agruparon en asambleas, las
cuales, se estaban gestando aos antes a partir de actos solidarios con causas sociopolticas, tales como el apoyo a presos
polticos mapuches. Los estudiantes propusieron una organizacin horizontal que ayudara a visibilizar los debates por el
derecho a la educacin de su pas, estableciendo dilogo con
las organizaciones argentinas de estudiantes universitarios y
secundarios, as como partidos polticos y movimientos sociales afines a sus reclamos26.
Se realizaron charlas y debates en distintos mbitos, programas de televisin en medios alternativos, videos en la red, as
como grandes movilizaciones simultneas a las adelantadas en
Chile. Las asambleas, a partir de un levantamiento propio de datos, calculaban que el nmero de estudiantes chilenos en todas
las universidades de la Argentina (incluidas las ciudades de Men-

26 La asamblea de Buenos Aires tiene un sitio web activo con escritos y material audiovisual sobre las actividades realizadas (http://adhesionporchile.wix.
com/exilio#!, consultado 20/06/2014); mientras el sitio de la asamblea de La
Plata tiene poco material aunque presenta algunos documentos interesantes
(https://we.riseup.net/asamblealaplata, consultado en: 20/06/2014). Un video
que recopila buena parte de las actividades reseadas se encuentra en la red:
www.youtube.com/watch?v=wNxif0pW0DA, consultado 20/06/2014.

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doza, Rosario y Crdoba), era de unos de 5000 (La Nacin, 30


de agosto de 2011). Una cifra que, como hemos visto, no resulta
desproporcionada.
Las asambleas generaron debates para elegir un nombre
que representara a las organizaciones y el sentir de sus integrantes. Decidieron llamarse Exiliadxs por la Educacin de mercado porque, en muchos aspectos, se consideraban expulsados por
un sistema econmico y educativo heredero de la dictadura:
Entendemos que este exilio no es obligado como lo era en
los 70. Nuestras vidas y la de nuestras familias no peligran. Pero tampoco creemos que sea un cambio de rumbo
tan voluntario como parece, ya que de alguna u otra forma, y en distintos niveles, somos los excluidos de un sistema que nos impone una Educacin mercantilizada ()
Consideramos que todo exilio parte de hechos violentos.
En este sentido, la violenta manipulacin ejercida por el
sistema capitalista nos pone una venda en los ojos, y nos
induce a caer en el juego de fronteras polticas nacionales, cercenando nuestra identidad latinoamericana. Nos
planteamos el tema del exilio, no slo como chilenxs exiliadxs por la educacin de mercado. Queremos hacer extensiva esta auto-denominacin a todos aquellos y aquellas que de alguna u otra manera se vieron en la obligacin
de abandonar su tierra y su gente. Somos exiliados todos
quienes no pudimos encontrar en nuestros pases, lo que
en tierras extranjeras s, ya sea educacin, trabajo, salud,
libertad de pensamiento, derechos civiles, etctera(http://
adhesionporchile.wix.com/exilio#!contenidos, consultado 15/08/2014).

Sin importar la exactitud acadmica de la autodenominacin,


la emergencia de estas asambleas y la forma como analizaron
la coyuntura, abri la discusin a chilenos en otras partes del
mundo y a estudiantes de otras nacionalidades, incluso, cuestion a las organizaciones locales. Las marchas de los estudiantes
chilenos fueron acompaadas por sus pares colombianos quie-

242

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

nes, en poco tiempo, formaron una organizacin con el fin de


oponerse a la reforma que se pretenda implementar en su pas
y contemplaba introducir mecanismos de endeudamiento similares a de Chile.
Histricamente, la llegada de colombianos a la Argentina era poco significativa: el censo nacional de 1991 registr
2.638 colombianos y el realizado en 2001 relev 3.713 ciudadanos de esa nacionalidad. Desde el ao 2008, la prensa inici la
publicacin de notas acerca de la sorpresiva llegada de gran
nmero de jvenes colombianos a las universidades pblicas y
privadas de la ciudad de Buenos Aires. Ese ao, el Consulado
de Colombia difundi un informe que registraba 9.900 colombianos regularizados en el pas entre mayo de 2006 y abril de
2008, y estimaba que los estudiantes constituan el 46% del total
de colombianos/as y su nmero estaba en franco crecimiento
(Seccin Consular, 2008).
Segn los informes de la Direccin Nacional de Migraciones DNM-, el nmero de solicitudes de residencia de
colombianos ha crecido notablemente: en el ao 2007 se resolvieron 3.700 solicitudes de residencia, casi 4 veces ms que el
ao inmediatamente anterior, lo cual representa un incremento de 383%. A fines de diciembre de 2013 se resolvieron 4.161
solicitudes de residencia permanente de colombianos que, sumadas a las ya resueltas, arrojaban un total 15.343 colombianos en esa condicin. En cuanto a las residencias temporarias,
la DNM resolvi 12.628 solicitudes, casi el mismo nmero del
ao anterior27
Estos datos revelan el crecimiento del inters de ms jvenes por buscar oportunidades educativas asumiendo riesgos
individuales, proyectando actividades laborales en el mercado
formal e informal, y las diversas realidades que se tejen en la condicin migratoria. En internet son comunes los grupos de Face-

27 (www.migraciones.gov.ar/accesible/indexN.php?estadisticas, consultado 20/06/2014).

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book28 y consultas en la pgina de Yahoo Respuestas29, de colombianos, chilenos y otros latinoamericanos quienes, adems de
compartir la experiencia migratoria, intercambian informacin,
mercancas, y sobre todo, resuelven dudas de compatriotas que
desean salir del pas con destino a las universidades argentinas30.
Estas redes, constituyen un relato y una fuente de indagacin de
las condiciones educativas, laborales y personales de la migracin educativa.
HACIA UNA TIPOLOGA DE PASES RECEPTORES Y
EXPULSORES EN EL ESPACIO COMN DE EDUCACIN SUPERIOR
Los movimientos estudiantiles con ecos fuera de sus pases de
origen, dan cuenta de fenmenos impecerptibles desde algunos
indicadores nacionales y aquellos referidos a la internacionalizacin educativa. Por ejemplo, los posgrados suelen ser considerados como un nivel que internacionaliza la educacin a travs de
convenios y becas, generando mayor movilidad y acceso a nuevos
horizontes dentro de la sociedad del conocimiento. Ese supuesto,
basado en la idea de que todos los que salen a estudiar lo hacen
con garantas institucionales, omite a los potenciales excluidos,
esos estudiantes que viajan en busca de posgrados para eludir los
altos costos econmicos o las barreras socioeducativas.
Los casos analizados son indicativos de la relacin entre
migracin y formas de expulsin/recepcin que se configuran en
el Espacio Comn Educativo. Por ello, entendemos que la migracin educativa est atravesada por la ampliacin de la matrcula
en educacin superior (graduacin y posgrado) y por la bsqueda
28 www.facebook.com/groups/colombianosenbaires/?fref=ts,
20/10/2014.

consultado

29 Un ejemplo: https://espanol.answers.yahoo.com/question/index?qid=2011
0826095604AAgEF8u, consultado Octubre 21 de 2014.
30 Algunas pginas ofrecen servicios de informacin y venden servicios de
intermediacin inmobiliaria, educativa, entre otras: www.voyabuenosaires.
com/faqs/, consultado 20/10/2014.

244

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

acumulativa y extendida de ttulos de muchos de los recin llegados, quienes a su vez experimentarn nuevas y antiguas formas de segregacin (educativa, social y econmica) que operarn
para construir trayectorias diferenciadas y desiguales. Ante esta
realidad, algunos sujetos encontrarn en la migracin una forma
razonada para evitar el elitismo de las universidades prestigiosas
y la jerarquizacin econmica de la educacin, hallando sistemas
educativos con mejores y ms amplias ofertas.
En el caso especfico del posgrado, este se ha consolidado
como un nivel selectivo que promete mejores oportunidades laborales a futuro, el costo de oportunidad individual tiene en cuenta los posibles movimientos por el Espacio Comn. El caso de los
ms jvenes de graduacin resulta ms ilustrativo: salen de su
pas buscando educacin superior pblica, gratuita y con menos
barreras para el ingreso, y mantienen el clculo de relacin costobeneficio, segn el cual si no es posible entrar a una institucin
pblica fuera del pas, sigue siendo ms barato pagar y formarse
en instituciones privadas.
Para comprender mejor estas formas de expulsin/atraccin de los sistemas educativos, agruparemos la tendencia histrica de gratuidad en la universidad pblica latinoamericana. La
gratuidad acompa la consolidacin del sistema universitario en
la primera mitad del siglo XX, los gobiernos de Argentina (1949),
Brasil (aos 40), Venezuela (1958) y Mxico (194531) promulgaron
esta medida. De otro lado, algunos pases establecieron el pago
de cuotas o matrcula en la universidad pblica, siguiendo diferentes criterios para su clculo, estos pases fueron: Colombia,

31 En la ley se entiende que la universidad es gratuita por la reforma a la


constitucin en 1945, donde se inserta la expresin Toda la educacin que el
Estado imparta ser gratuita en la cual se asume que la Universidad tambin
lo es. En s, la universidad mexicana no es gratuita, hay un pago mnimo de
cuotas que no ha sido aumentado en dcadas. En 1999 en la UNAM el rector
present un proyecto de aumento de estas cuotas, que tuvo respuesta del
movimiento estudiantil con una huelga que se extendi hasta el ao 2000, y al
final logr impedir la aplicacin de esta medida.

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245

Chile, Costa Rica, Guatemala, Per y Bolivia (Garca, 2007: 68).


Indiferente del tipo de mecanismo, en todos los pases hubo un
crecimiento constante de la matrcula, que a finales del siglo XX
se har exponencial con el avance de la educacin privada.
Con estos datos podemos formular una serie de hiptesis que retomen la identidad pblico gratuito y pblico no-gratuito de los sistemas educativos, lo cual es un punto de partida
para analizar los flujos de salida y atraccin de estudiantes. Esta
aproximacin usa datos cuantitativos de matrcula, nivel de masificacin, y datos de programas estatales de becas, para identificar un esquema de fuerzas de atraccin y expulsin presentes
en el Espacio Comn. Desde luego, como sealamos, los datos
de movilidad educativa estn subrepresentados pero son tiles
para iniciar la discusin. Tambin es importante anotar que la
caracterizacin de expulsor-receptor no es esttica, depende de
las coyunturas polticas y econmicas, por ello conjugaremos
esta dualidad con lecturas de algunas polticas neoliberales y
neodesarrollistas actuantes.
En este sentido aparece una primera paradoja: tener los
niveles ms altos de matrcula no implica que sean los ms masificados. Retomando la Grfica 1, donde se relaciona el tamao con
la masificacin del sistema, vemos que Brasil y Mxico a pesar de
tener sistemas con ms de dos millones de estudiantes, conservan una deuda educativa con su poblacin, pues estn por debajo
del 25% de cobertura. En Amrica Latina, Argentina es el nico
sistema educativo con ms de dos millones de estudiantes y una
masificacin superior al 55%.
Estos tres sistemas tienen programas de internacionalizacin del posgrado basados en becas de cooperacin Sur-Sur o
entre pases miembros de bloques econmicos (Mercosur y recientemente Alianza del Pacfico). En su mayora estn centrados
en la movilidad de estudiantes de posgrado, ejerciendo una fuerza de atraccin en tanto que son una oportunidad para la continuidad de estudios en condiciones de gratuidad y sostenimiento
econmico. Es decir, ofrecen una posibilidad de ser estudiante de
tiempo completo en sistemas educativos prestigiosos.

246

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

El sistema educativo argentino sigue en expansin, es reconocido por su calidad, y cuenta con un inters del gobierno y
las universidades (pblicas y privadas) en profundizar su apertura educativa a estudiantes extranjeros, especialmente latinoamericanos. Este pas tiene dos programas de becas para latinoamericanos: uno centrado en el doctorado financiado por el Consejo
Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONICET), que tiene convocatoria dos veces al ao para diez cupos. El otro programa, Roberto
Carri32, est dirigido a nivel de maestra con fondos del Ministerio
de Educacin de la Nacin y el Consejo de Decanos de Facultades
de Ciencias Humanas y Sociales. El programa otorga treinta becas
anuales. Adems, el pas ofrece otras becas destinadas a nacionalidades especficas, sobre todo europeas, con excepcin de unas
para mexicanos en el nivel de doctorado y posdoctorado33.
Brasil ofrece, desde los aos sesenta, los programas PECG para graduacin y PEC-PG para posgrados. Adems, en 2011
fue creado el Programa de Alianza para la Educacin y Capacitacin de becas para posgrado (maestra y doctorado), resultado de
la cooperacin entre la OEA y el Grupo Combra de Universidades, involucrando a las universidades brasileras que hacen parte
de este grupo. Desde ese ao comenz una convocatoria anual
que selecciona alrededor de 50 becarios para maestra y doctorado provenientes de los pases miembros de la OEA, matriculados
en diferentes reas del conocimiento34.
Tomando en cuenta el histrico de becarios del programa
PEC-PG entre 2000 y 2012, en total se entregaron 1.625 becas. En
esta etapa se present un aumento anual del nmero de becas
(pasando de 61 a 208 en 2013) vinculado con las polticas de cooperacin e internacionalizacin de los gobiernos neodesarrollis32 Nombre en memoria a un militante e intelectual desaparecido durante la
ltima dictadura https://drive.google.com/file//0B4847F00DAwoSFlqRF9WO
EV2dUk/edit, consultado 22/10/2014.
33 https://drive.google.com/file/d/0B4847F00DAwoeUR5YndwQUtxSjQ/edit,
consultado 22/10/2014.
34 Ver la pgina del programa: www.oas.org/es/becas/brasil.asp

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247

tas. Al revisar con detalle ese perodo, la distribucin de las becas


por nacionalidad concentra casi el 60% en tres pases: Colombia
(34,3%), Per (17,2%) y Argentina (7,6%)35.
En Mxico existe un programa de estudios de posgrado
dirigido a extranjeros sin especificaciones por regin o pas. La
Encuesta Nacional de Movilidad Estudiantil Internacional de Mxico, realizada entre 2010-2011, registra que la mayora de los becarios vienen de pases desarrollados. Sin embargo, dentro del
total de los becados se destaca la participacin de estudiantes
colombianos con 514, seguido de Argentina con 215 (Secretara
de Educacin Pblica, 2012:14).
Los datos de becarios en los tres pases receptores: Argentina, Brasil y Mxico nos muestran su opuesto, es decir, los
pases expulsores. Ese grupo est encabezado por Colombia, seguido por Per y Chile. Si volvemos a la Grfica 1, encontramos
que dos de estos sistemas educativos se ubican en el punto medio
bajo (26-35%); Per y Colombia logran a mediados de la primera
dcada del siglo XXI una masificacin de apenas una tercera parte de la poblacin, y una privatizacin de la educacin superior
mayor al 50%36. De otro lado est Chile con una masificacin media (36-45%) y una privatizacin similar a la de Per y Colombia.
Esta relacin vincula la tendencia histrica de sistemas
pblicos gratuitos con pblicos no-gratuitos. La gratuidad y los
programas de cooperacin del primer grupo muestran las tendencias a una mayor recepcin de estudiantes provenientes de
sistemas que tienen exiguos sistemas de becas37, altos niveles de
educacin privada y educacin pblica no gratuita. Estos factores conjugados con la tendencia a la elitizacin de instituciones
35 Datos obtenidos de la pgina del Ministerio de Relaciones Exteriores de
Brasil: www.dce.mre.gov.br/PEC/PG/historico_Am_Sul_3.png, consultado
22/10/2014.
36 Ver el Cuadro 4 Evolucin de la matrcula de educacin superior en el
sector privado (1960/2000-2002) en Garca (2007).
37 En Colombia, en 2010, Colciencias apenas ofreca 462 becas para doctorado dentro y fuera del pas (Observatorio de ciencia y tecnologa, 2011).

248

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

pblicas, y exmenes de ingreso, van a empujar a ms estudiantes


a salir de su pas.
Ahora bien, las estadsticas dan cuenta de una parte de
los migrantes, de aquellos que tienen ms peso relativo por su
cantidad. Pero detrs de estos se encuentran otras movilidades
provenientes de sistemas ms pequeos en poblacin, pero con
niveles de masificacin ms bajos que resultan ser once pases
(Garca, 2007), el resto de Amrica Latina. En este vaco tambin
entrara parte del Caribe, especficamente Hait y Cuba.
Otra crtica a estas estadsticas es de tipo cualitativo y
obedece a la pregunta sobre aquello que no se mide. Pueden ser
exiliados del mercado o hijos de familias que encuentran mejores condiciones educativas y precios ms favorables en mercados
educativos de otros pases de la regin.
Muchos migran antes de empezar a estudiar, consiguen
trabajo para lograr un sostenimiento, en otros casos viajan a buscar en la oferta educativa y toman la decisin in situ; otro caso
son aquellos que viajan con el apoyo econmico de su familia en
un clculo de costo-beneficio. All el estudiante migrante de tiempo completo se empieza a fragmentar por las diversas condiciones en las que se va a insertar en el sistema educativo receptor y
emerge el estudiante migrante de tiempo parcial.
Para ilustrar este punto, volvamos sobre los casos de los
estudiantes chilenos y colombianos en Argentina a partir de los
datos del ltimo censo de la Universidad de Buenos Aires (2011).
En grado, los extranjeros constituyen el 4% del total de estudiantes del nivel, 10.646 en nmeros absolutos. Dentro de ese grupo las nacionalidades ms destacadas son: Per (25,3%), Bolivia
(18,0%), Paraguay (11,3%); las cuales, corresponden a pases limtrofes con una considerable migracin hacia la Argentina. Luego
aparecen los estudiantes de Brasil (8,8%), Chile (8,2%) y Colombia (6%), donde la mayora cambi su lugar de residencia para
adelantar sus estudios. Esta poblacin se caracteriza por su corta edad y la combinacin de actividades curriculares y laborales.
Segn el Censo, la proporcin de extranjeros en el postgrado asciende al 15% de la totalidad de estudiantes del nivel,

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249

2.165 en trminos absolutos. De esta poblacin los colombianos


son casi la mitad (47,8%), en importancia le siguen: Venezuela
(7,4%), Bolivia (6,6%), Ecuador (6,2%), Brasil (5,6%), Chile (5,6%)
y Uruguay (4%). En este nivel arancelado se observa el creciente
nmero de estudiantes latinoamericanos que vienen a comprar
servicios educativos, la mayora jvenes profesionales que combinan estudios con distintos tipos de trabajo.
Todas estas formas de ser estudiante en otro pas, llevan
a profundizar el anlisis hacia los sistemas migratorios. Hemos
sealado que el Espacio Comn Educativo de Amrica Latina se
formaliza institucionalmente pero sin una discusin profunda de
la condicin migratoria de los estudiantes, pues cada pas regula
la movilidad por medio de las visas.
Las visas que regulan formalmente la migracin educativa en las ltimas dcadas han tenido un desborde jurdico, ya
que se vienen abriendo espacios legales para otras formas de
migracin educativa que hemos descrito en el anterior apartado. Con la negociacin y constitucin de bloques econmicos
dentro de la regin: Mercosur, Comunidad Andina, CARICOM, y
en los ltimos aos la Alianza del Pacfico, se han incluido acuerdos que derogan restricciones legales para la movilidad de los
ciudadanos. En algunos casos, abren la posibilidad para obtener
una visa de residencia temporaria que habilita para trabajar o
estudiar, y en algunos casos, no se exige ningn tipo de vnculo
institucional, programa de beca o ingresos propios suficientes
para la estada.
Un caso particular de este tipo de medidas es el Mercosur,
all encontramos dos de los pases que llamamos receptores: Brasil
y Argentina. En este ltimo pas los cambios en la poltica migratoria han sido aprovechados por estudiantes de pases miembros y
asociados38 al Mercosur. Si se establece un corte en el crecimiento
de extranjeros antes y despus de esta poltica migratoria, podemos ver el aumento del fenmeno que hemos descrito.

38 Chile, Colombia, Ecuador, Per, Guyana y Surinam.

250

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

En Brasil recientemente se ha establecido un tipo de visa


de residente temporario Mercosur que incluye a ciudadanos de
pases asociados al bloque. La visa otorga residencia temporaria
por dos aos y habilita para estudiar y trabajar en el pas, entre
los requisitos no se exigen documentos de aceptacin en una
institucin educativa39. En este caso se abre un escenario que
merece atencin por las dimensiones del sistema educativo y las
polticas de becas en ese pas.
Nuestro inters con esta tipologa ha sido tomar el concepto de internacionalizacin y Espacio Comn de manera crtica, a partir de las condiciones vitales de los estudiantes. Esta
reflexin nos conduce a plantear otras preguntas: son estos estudiantes un nuevo tipo de migrante o estn en camino de serlo?,
qu factores estructurales e individuales impulsan la llegada de
las y los estudiantes a los pases receptores?, desde qu conceptos o marcos tericos podemos analizar este fenmeno? En el siguiente apartado examinaremos algunos conceptos que podran
ayudar a pensar este fenmeno para, finalmente, proponer una
agenda que ayude a descentrar la mirada de los conceptos ligados
a la internacionalizacin educativa y que permita analizar la complejidad que plantea la condicin de estudiante en el marco de la
expansin universitaria, la presin de los mercados de trabajo y
las demandas sociales.
ENTRE LOS PARADIGMAS DE MIGRACIN Y DE INTERNACIONALIZACIN. UNA APUESTA COMPRENSIVA DE
LA MOVILIDAD ESTUDIANTIL INTRARREGIONAL
En los apartados anteriores dimos cuenta de los cambios, las
tendencias y las tensiones que experiment la universidad en la
regin. Uno de los aspectos ms interesantes de estas tendencias
es la movilidad estudiantil intrarregional, sobre la que proponemos su visibilidad como categora de anlisis, en el marco de
la llamada tendencia a la internacionalizacin de la educacin
39 http://bogota.itamaraty.gov.br/es-es/visa_residente_temporario_-_mercosur.xml

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251

superior. Este apartado tiene como objetivo dilucidar los vacos


existentes en la literatura sobre flujos migratorios, los estudios
sobre movilidad cientfica y, por ltimo, discutir sobre el proyecto poltico que acompaa la posible internacionalizacin de la
universidad en Amrica Latina.
Los estudios que abordan el tema de la migracin refieren
de manera obligada a las transformaciones en el mundo social
de la dupla globalizacin-neoliberalismo, combinacin que desdibuja los lmites reales de la llamada aldea global, donde todos
aparentemente tenemos las mismas posibilidades de movilidad
y acceso, lo que por supuesto oculta la desigualdad del sistema
econmico, en el que la educacin se aproxima ms a la lgica de
un servicio que a un derecho.
Los anlisis sobre la migracin describen el incremento
de los flujos migratorios en el pasado siglo XX, con especial relevancia en las tres ltimas dcadas del siglo. Estos movimientos
han sido acompaados de diversidad de historias nacionales, de
pases expulsores y receptores, y adems, ocultan un proceso
contradictorio: por un lado, la movilidad es bien vista y en un contexto como el acadmico movido por la tendencia hacia el credencialismo y la competencia por ttulos, es una responsabilidad
de cada investigador, quien moviliza en sus redes institucionales
o soportes personales los auxilios necesarios para su movilidad.
Por otro lado, estos movimientos difuminan las caractersticas de
los sistemas econmicos, polticos y educativos de los pases de
origen de cientos de miles de migrantes y con ello ocultan sus
historias de desigualdad.
Evidenciando la falta de estudios que se encarguen de
analizar la movilidad de los estudiantes latinoamericanos en la
regin y que los datos cuantitativos existentes en las bases de
movilidad acadmica estn subrepresentados, buscamos dejar
planteada no slo la necesidad de realizar estudios de este tipo,
sino la pertinencia de generar indagaciones que tomen una perspectiva que humanice dichos trnsitos, para conocer las potencialidades de estos movimientos en la construccin de redes de
intercambio recproco, cules son las historias que acompaan

252

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

esos movimientos y los mltiples costos de traslado e instalacin


en otro lugar.
En este apartado se presentarn algunas reflexiones sobre
los lmites existentes para comprender las caractersticas de los flujos migratorios de estudiantes de pregrado y posgrado en la regin.
La pregunta por quines son los actuales estudiantes extranjeros
de y en los pases de Amrica Latina y las realidades sociales que
estos representan en cada aula, nos genera la inquietud sobre la
existencia de teoras o formas de conceptualizar que nos acerquen
a la compresin de estos movimientos. Para tal fin se reconstruirn
algunas de las principales tendencias de anlisis migratorios y sobre la denominada migracin altamente calificada.
Partimos de considerar que en la emigracin actual de
estudiantes, tcnicos y profesionales al interior de Amrica Latina influyen no slo las condiciones productivas y financieras
del mundo, sino que se trata de fenmenos complejos y multidimensionales que son parte constitutiva de los procesos contemporneos de transformacin social (Luchilo, 2011). Por lo tanto,
discutimos con aquellos estudios que encuentran como nica explicacin para los flujos migratorios la evaluacin racional que
realizan los actores de las condiciones estructurales de su pas
de origen y el de destino (Arango, 2000; Gmez, 2010); asimismo,
discutimos con aquellas propuestas que desde los enfoques del
capital humano centran a los actores en una competencia, como
quien asume los costos de oportunidad en el presente para mejorar su condicin en el futuro va salario. Estas concepciones desconocen los dramas humanos que hay detrs de las condiciones
de mercado y las consecuencias en trminos emocionales para
quienes toman la decisin de migrar.
Por qu considerar a los estudiantes de y en la regin
como migrantes? Porque estos estudiantes por medio de sus trnsitos consolidan sus espacios de vida40 en una posible transna40 Segn Courgeau (1980), esta expresin se refiere a la porcin de espacio
delimitada en la que el actor realiza todas sus actividades, incluyendo sus
desplazamientos.

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253

cionalizacin de las dinmicas de educacin, trabajo y de su vida.


En este marco, surge una diversidad de estrategias con las cuales
se consolidan distintas formas de relacin de los actores para incorporarse a la sociedad de destino y se consolidan espacios de
discusin, en los que se potencian procesos de auto identificacin
nacional, as como de problematizacin sobre las condiciones sociales de los pases de origen y de la regin misma.
Esta propuesta de verificar el proceso de radicacin de
los estudiantes como migrantes, una vez que establecen su espacio de vida, est ms all de las polticas migratorias del pas de
destino y tambin se distancia de las definiciones tericas de la literatura sobre los procesos de internacionalizacin, que formulan
categoras segn el tipo de estancia que realiza el o la estudiante,
categorizaciones que no permiten humanizar los trnsitos. Estas
dos miradas terminan invisibilizando las diversas transformaciones subjetivas que ocurren en el proceso de migracin.
PINCELADAS Y TRAZOS EN EL PANORAMA ACTUAL DE
LA MIGRACIN EN AMRICA LATINA
En su texto Doce equvocos sobre las migraciones, Alejandro
Grimson (2011) menciona dos que resultan tiles para pensar la
literatura sobre movilidad estudiantil. El primero seala la necesidad de actualizar la mirada de las migraciones al Sur con indagaciones que permitan ver cmo los flujos actuales no son exclusivos del Sur al Norte, y como por el contrario uno de cada tres
migrantes se est desplazando entre regiones y pases del Sur
(Grimson, 2011:35).
Los anlisis sobre la realidad y cambios migratorios de
Amrica Latina principalmente se han abocado a reflexionar sobre el continente como un productor de migrantes, principalmente hacia el norte, es decir, Estados Unidos y Europa o tanto ms
al bloque OCDE. En los ltimos aos, el campo de trabajo se ha
diversificado, se desarrollan trabajos sobre las diferentes polticas migratorias de los pases de origen y destino, las transformaciones de los vnculos sociales (Novick, 2008), los procesos de
reestructuracin familiar (Canales, 2006); y, en menor medida, se

254

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

encuentran investigaciones que analizan las dinmicas actuales


de la migracin intrarregional.
Sin embargo, el volumen de estos esfuerzos es incomparable con las reflexiones existentes sobre las migraciones Sur-Norte
(Cerutti, 2004). Estos estudios deben atravesar la inexistencia de
ndices de medicin de los flujos intrarregionales y, por ende, de
la especificacin del tipo de movilidad que los acompaa. Lo cual
incide en la falta de estudios sistemticos sobre la movilidad intrarregional que impliquen al Norte, Centro y Sur de nuestro continente.
El reciente estudio de la OIM sobre el Panorama migratorio de los pases de Amrica del Sur, seala cmo una parte
considerable de los migrantes sudamericanos ha reorientado su
estrategia migratoria hacia pases vecinos o cercanos dentro de
la regin (Texid y Gurrieri, 2012:14). En este estudio se seala
a Argentina, Brasil y Chile como los pases que estn recibiendo la mayor parte de estos migrantes, debido al mejoramiento de
sus condiciones macroeconmicas. A esto agrega que Argentina
y Venezuela continan siendo los nicos pases de la regin en
donde la inmigracin es mayor a la emigracin (Texid y Gurrieri, 2012:20), mientras Bolivia, Colombia41, Ecuador, Paraguay y
Per mantienen un claro perfil emigratorio. Igualmente, pormenoriza que los principales corredores migratorios de la regin en
la actualidad son: Paraguay-Argentina, Bolivia-Argentina, y con
un flujo menor Colombia-Venezuela, Per-Argentina, Per-Chile,
Bolivia-Brasil y Colombia-Ecuador (Texid y Gurrieri, 2012: 2122). La siguiente grfica contiene datos tiles que resumen el panorama actual de la migracin de Suramrica:
Grfica 3. Migracin e inmigracin en Suramrica (2012)

41 Los flujos de ciudadanos y ciudadanas colombianas en el panorama actual


de la migracin en Suramrica es una excepcin, pues algunos se ven forzados a dejar el pas a causa del conflicto armado y refugiarse principalmente
en Ecuador y Venezuela (Texid y Gurrieri, 2012).

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255

Fuente: Texid y Gurrieri (2012): 13.

Estas cifras no permiten identificar el tipo de migracin ocupacional que representan, no obstante, el estudio ubica cinco tendencias en los flujos migratorios: feminizacin; concentracin en
los grupos etarios de entre 15 y 64 aos (con cifras importantes
entre los 20 y 29 aos, edad de continuidad de los estudios); una
alta migracin irregular; trata de personas dentro y fuera de la
regin. Por ltimo, una participacin considerable de migrantes
calificados, aunque con diferencias importantes segn los pases
(Texid y Gurrieri, 2012: 17).

En las migraciones intrarregionales inciden proximidades geogrficas, culturales, de poltica migratoria, etc. Para el
caso de la migracin de jvenes estudiantes, consideramos que
incide el conocimiento personal previo de algunos pases de la
regin, la informacin proporcionada por internet y por las redes
de amigos o familiares radicados en los pases de inters.

La Grfica 4 muestra una dimensin del aumento de la
migracin educativa desde Amrica Latina, all se presenta como
tendencia general el aumento de estudiantes que salen de sus pases: entre el 2000 y el 2011 creci un 82,24%, mientras que en Norteamrica y Europa creci 21,69%, demostrando que las polticas

256

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

de internacionalizacin tuvieron un papel fundamental en este crecimiento. Los porcentajes son, entonces, un reflejo de los efectos
institucionales de los programas de becas, convenios, acuerdos o
programas de fundaciones e instituciones de cooperacin.
Grfica 4. Estudiantes de educacin superior
latinoamericanos que estudian en el extranjero (2000-2011)

Pas/Regin
Guatemala
Bolvia (Estado Plunacional de)
Ecuador
Dominicana Repblica
Paraguay
Hait
Colombia
Per
Chile
Uruguay
Mxico
Latinoamrica y el Caribe
Costa Rica
Brasil
Venezuela (Repblica
El Salvador
Argentina
Cuba
Honduras
Nicaragua
Panam
Norteamrica y Europa
Fuente: UIS-UNESCO

2000
1.440
2.460
3.272
1.202
1.109
1.642
10.584
7.179
4.947
1.477
14.413
112.732
1.156
17.520
7.741
1.693
6.915
1.497
1.753
1.397
1.859
491.865

2005
2.668
3.656
5.368
1.812
1.887
3.240
16.291
9.943
7.550
2.028
23.230
152.992
1.639
19.670
9.470
2.200
8.304
1.102
2.285
2.068
2.000
492.567

2011
6.640
9.763
10.713
3.525
2.891
4.141
24.183
16.235
9.737
2.715
26.475
205.446
2.016
29.870
11.486
2.316
9.350
1.955
2.230
1.671
2.062
598.546

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257

A la par del incremento y diversificacin de las razones para salir de los pases, tambin ha cambiado la duracin de las estadas.
Los movimientos de larga duracin para obtener un diploma fueron desplazados parcialmente por esquemas de movilidad corta,
orientados a la adquisicin de crditos transferibles y accesibles a
partir de las licenciaturas e incluso, de las carreras universitarias
cortas en dos aos (Didou, 2006: 23).
Este aumento de las cifras muestra una parte del fenmeno,
es decir, subrepresenta cuantitativamente la cifra real de estudiantes
que se mueven obviando la pregunta por la migracin Sur-Sur. Olvida
tambin las dimensiones de gnero, etnia, raza, condiciones de llegada y habitacin, as como las de trabajo. Este tipo de perspectiva deja
de lado, en ltimas, las condiciones vitales de movilidad estudiantil y
sus implicaciones en procesos sociales e intelectuales ms amplios.
En estos ndices queda evidenciado el flujo de estudiantes
latinoamericanos que privilegian los pases de la OCDE para desarrollar sus procesos de movilidad estudiantil, puesto que son los
lugares que ms otorgan posibilidades de financiamiento y que son
pocos los programas que fomentan la movilidad entre los pases latinoamericanos42. Tal como queda demostrado en la siguiente grfica que retoma la movilidad de estudiantes de pases importantes
de la regin y sus lugares de destino, los cuales son principalmente
de la OCDE.

42 Brunner (2008) presenta algunas redes de intercambio y colaboracin iberoamericana de educacin superior existentes. Entre ellas estn la Asociacin
Iberoamericana de Educacin Superior a Distancia (AIESAD), la Asociacin
Universitaria Iberoamericana de Postgrado (AUIP), el Consejo Universitario
Iberoamericano (CUIB), la Escuela Iberoamericana de Gobernabilidad y Polticas Pblicas (IBERGOB), la Fundacin Universitaria Iberoamericana (FUNIBER), la Gua Iberoamericana de la Cooperacin Internacional Universitaria
de la OEI, la Organizacin de Estados Iberoamericanos para la Educacin, la
Ciencia y la Cultura (OEI), el Programa de Becas Mutis, el Programa de Intercambio y Movilidad Acadmica (PIMA), el Programa Iberoamericano de Ciencia y Tecnologa para el Desarrollo (CYTED), la Red Iberoamericana de Estudios de Posgrados (REDIBEP), la Red Iberoamericana para la Acreditacin de
la Calidad de la Educacin Superior (RIACES) y la Red Universia.

258

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

Grfica 5. Estudiantes latinoamericanos migrantes en


pases de la OCDE (2010)

Fuente: Luchilo (2013), elaborado a partir de los informes UIS-UNESCO.

LAS AUSENCIAS EN LAS MIGRACIONES Y LAS


PRESENCIAS DE LAS MIGRACIONES ALTAMENTE
CALIFICADAS
Jos Luis Rocha (2013), a partir de la realidad migratoria de Nicaragua, se pregunta por qu en el mundo de hoy son tantos
los que viven la onda de ser un migrante?. Quisiramos ampliar
su pregunta para evitar caer en la mirada benfica de la aldea
global donde todos tendramos las mismas posibilidades de movilidad, nos inclinaramos entonces hacia una pregunta del tipo
cules son los factores que inciden en la decisin de alguien
para migrar?. Esto supone una mirada ms compleja que una
simple evaluacin racional de ventajas y desventajas.
Preguntas desde la anterior concepcin suponen indagar
por qu un ciudadano de nuestros pases toma la decisin de migrar, qu evaluaciones hace de la falta de oportunidades en su

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259

pas, cules son los proyectos que acompaan la decisin de migrar y cules son las estrategias43 que pone en marcha para lograr
su objetivo. Supone adems relativizar la idea de una tendencia
global a migrar con algo positivo, por un enfoque que se ocupe
de ver los altos costos de desarraigo emocional y de arribo a las
costumbres del lugar de origen que transita el migrante.
Arango (2000) identifica que el principal problema de los
estudios migratorios es que se han construido infinidad de modelos y enfoques conceptuales, incluso, algunas veces se ha llegado a generalizaciones empricas, pero en muy pocas ocasiones
se han construido teoras. Debido a que algunos de los esfuerzos
tericos que se encuentran en la literatura rara vez han sido formulados para explicar las migraciones, se encuentran una serie
de esfuerzos que retoman contribuciones disimiles y separadas.
El autor concluye que no existe una teora general de la migracin como tal (Arango, 2000:33), y reconoce la dificultad de crear
una teora nica que sobrepase las dificultades de medir y definir
su complejidad.
Consideramos pertinente en la produccin terica criticar el modelo propuesto por la teora del capital humano basado
en la economa neoclsica (Arango, 2000; Gmez, 2010), la cual
supone que el actor toma la decisin de migrar en base a una
evaluacin racional de los medios con los que cuenta con el objetivo de maximizar su utilidad, los rendimientos netos esperados, la movilidad de factores y las diferencias salariales. En este
contexto, la migracin es interpretada como el resultado de una
distribucin geogrfica desigual de la mano de obra y del capital
(Arango, 2000:35). La dificultad que presenta esta propuesta es
que no toma en cuenta las repercusiones de los sistemas polticos
de gobierno en la decisin de migrar, ni las barreras socioeducati-

43 Es importante comentar que las estrategias empleadas son tan diversas


como las personas, pues cada actor pone en juego diferentes formas de supervivencia y colaboracin con sus redes personales, familiares e institucionales. Asimismo, cada quien establece relaciones distintas con su lugar de
destino para lograr el objetivo que propicia el inicio del trnsito.

260

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

vas que se configuran en los sistemas educativos de los pases de


origen que funcionan adems como factores de expulsin.
Consideramos la necesidad de ir ms all de los enfoques
estructurales y las explicaciones macroeconmicas que no toman
en cuenta a los actores y las realidades socioeconmicas, polticas y culturales, y el papel crucial que desempean los estados
(Arango, 2000) en las circunstancias que devienen en las decisiones individuales.
El rastreo de estos estudios evidencia el vaco analtico
sobre la presencia de estudiantes provenientes de la regin, as
como la participacin de estudiantes e investigadores en los sistemas de ciencia y tecnologa nacionales. Por tanto, vemos la necesidad de considerar al migrante estudiantil en su doble condicin:
como migrante y como estudiante. Esta posicin nos distancia de
los estudios que researemos a continuacin, los cuales han hecho nfasis en la migracin altamente calificada desconociendo
otras situaciones de migrantes calificados.
Los anlisis de las migraciones calificadas pueden ser
un punto de partida para la compresin del fenmeno que aqu
nos convoca; consideramos que algunas de las pistas que siguen
estos estudios podran ayudar a delimitar nuestro universo de
reflexin. Estos estudios analizan principalmente los flujos de
estudiantes a nivel de posgrado, tambin refieren a intelectuales,
artistas, empresarios, actores y a quienes representen un capital
de conocimiento que pueda llegar a ser una prdida para sus lugares de origen. Desde esta lgica han privilegiado los anlisis de
prdidas del Sur global hacia Estados Unidos y Europa; no obstante, son muy pocos los estudios que indagan sobre la movilidad
de otros niveles educativos.
El primero de los paradigmas tericos de anlisis para
este tipo de movilidad se denomin fuga de cerebros, como una
postura terica que se concentra en analizar el capital perdido
por los pases de origen de los migrantes. Esta definicin fue utilizada por primera vez para definir la migracin de cientficos del
Reino Unido a Estados Unidos durante la posguerra. La fuga de
cerebros refiere a una migracin de largo plazo o un xodo de

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261

competencias, es decir, a aquellos estudiantes que han llegado a


un pas de acogida, se radican por una larga temporada y desarrollan en l una carrera intelectual y profesional (Meyer, Kaplan y
Charum, 1998:4). Para Amrica Latina, este concepto se reutiliz
en la dcada del sesenta de la mano de la teora de la dependencia con el fin de problematizar el inmenso capital que perdan los
pases del Sur en las migraciones calificadas hacia el Norte (Ermlieva, 2011).
A finales de los aos sesenta y setenta el debate terico
gir hacia tendencias que consideran esta circulacin internacional de personas y competencias como un elemento positivo
para el desarrollo del conocimiento en los pases de origen y
de destino (Meyer, Kaplan y Charum, 1998), distancindose de
la mirada pesimista de la fuga para impulsar conceptos tales
como brain exchange, brain circulation, brain gain, brain
waste o brain strain. En castellano estos trminos suelen traducirse como ganancia de cerebros, dispora, circulacin
de talentos, redes de conocimiento en el exterior, disporas
cientficas, entre otras.
Estas propuestas tericas suponen que la migracin de recursos calificados es una fuente de desarrollo, por ello, consideran
que la migracin de personal calificado no representa necesariamente una prdida para los pases de origen, sino es un fenmeno
potencialmente benfico para los diferentes actores vinculados
(pases de destino, migrantes y pases de origen). Los beneficios
se materializan en la construccin de vnculos con los expatriados
por medio de contribuciones a distancia (sin que el retorno sea
un requisito imprescindible) para la transferencia de tecnologa y
conocimientos, intermediaciones con el exterior, colaboraciones
con el pas de origen y circulacin de bienes y servicios.
Ermlieva (2011) actualiza de manera acertada la discusin sobre las consecuencias de esta movilidad cuando recuerda
que, si bien el Banco Mundial ha sugerido que actualmente es ms
apropiado utilizar el concepto movilidad de cerebros, es necesario mantener la fuga de cerebros como un concepto vlido, en
especial en el caso del intercambio desequilibrado de grupos alta-

262

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

mente calificados entre los pases del Norte desarrollado y el Sur


menos avanzado en los aspectos econmico-sociales, educativos,
tecnolgicos, etc. (Ermlieva, 2011: 115).
Solimano (2010) tambin reconoce que los cientficos y
acadmicos se mueven por mejores salarios, el acceso al conocimiento y la interaccin con colegas extranjeros reconocidos y
la posibilidad de desarrollar carreras exitosas internacionalmente. Sin embargo, subraya que la movilidad cientfica o calificada,
ocasiona en los lugares de destino una ampliacin de la oferta
de personal altamente calificado, genera mayor estrechez en la
competencia profesional y esto puede ocasionar una baja salarial
para todos los profesionales del rea del conocimiento especfica
(Solimano, 2010), adems de aumentar la tercerizacin.
Lo importante de la revisin de esta literatura son las
rutas de investigacin y fuentes de informacin que ofrecen, ya
que identifican elementos sobre causas, destinos y factores que
inciden en la configuracin de los flujos migratorios estudiantiles.
Por ejemplo, Ermlieva (2011) seala algunas de las causas para
la fuga de cerebros, entre las que menciona la escasez de inversiones en investigacin y desarrollo tecnolgico, la inestabilidad
poltica y econmica, y el aumento del desempleo y subempleo de
graduados universitarios.
En cuanto a los cambios experimentados en la movilidad
calificada, Luchilo (2011) enuncia como principales caractersticas la feminizacin de este tipo de migracin y el aumento en
la cantidad de migrantes calificados en movimiento. La primera
tendencia como expresin del incremento de la participacin de
las mujeres en la educacin superior, y la segunda trae consigo
el incremento de movilidad de algunos grupos profesionales, en
especial de quienes se desempean en el campo cientfico y tecnolgico y en los sistemas de salud de los pases de destino.
El principal problema que surge en la realizacin de este
tipo de investigaciones es que los datos cuantitativos sobre la
migracin de personas altamente calificadas se encuentran muy
fragmentados, lo cual dificulta delimitar los alcances del fenmeno (Meyer, Kaplan y Charum, 1998:10), ya que las estadsticas

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sobre el tema son escasas y en muchos casos no permiten un anlisis desagregado. Para el caso de Amrica Latina y el Caribe, los
intentos de cuantificar la movilidad hacia pases desarrollados
han tropezado con la dificultad de los diferentes parmetros que
se utilizan en cada pas de la regin para realizar las mediciones.
Si bien estos estudios se centran en la migracin calificada que histricamente se ha presentado desde la regin hacia
Estados Unidos y Europa, an no problematizan cmo esa migracin se ha incrementado con la ampliacin de becas de distintos organismos nacionales e internacionales, como por ejemplo
la poltica de becas de algunas universidades estadounidenses,
y menos cmo este fenmeno tambin est representando un incremento en el acceso a ms sectores de la sociedad como producto de la expansin de la educacin universitaria, explicada en
el primer apartado.
Adems, estos movimientos migratorios benefician la
construccin de un mercado educativo donde los pases centrales
son beneficiados por una mayor oferta de mano de obra, lo cual
extiende las posibilidades de los regmenes de trabajo tercerizado e irregular, flexible y precario por medio de los sistemas de
apoyo a la investigacin o a la carrera docente. Ejemplo de ello
son los programas de las universidades de Estados Unidos que
toman como docentes a sus becarios como una forma de apoyo
en su propio desarrollo acadmico, pero oculta que estn obteniendo mano de obra a un menor costo. Ermlieva (2011) define
el proceso anterior como la otra cara de la moneda de este tipo
de migracin, refirindose a la subutilizacin de los cerebros fugados en el pas de destino pues, con frecuencia, los emigrantes
capacitados no encuentran empleos que se ajusten a su nivel de
educacin (Ermlieva, 2011: 121). Esto abre una situacin paradjica, mientras los pases de origen pierden estos recursos
humanos, las economas receptoras no logran aprovecharlos adecuadamente (Lozano y Gandini, 2009: 5).
Los avances de esta literatura nos permiten concluir que
la migracin de profesionales y tcnicos no est necesariamente
vinculada a la sobreoferta, como fue la explicacin de los pri-

264

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

meros estudios sobre el tema, sino que la explicacin debe referirse tanto a factores especficos de cada pas, como a las oportunidades que ofrecen los pases de recepcin y al tipo de redes
establecidas entre los migrantes. Cuestiones tales como la expansin de la educacin acompaada de la incapacidad de absorcin
de graduados, las condiciones de distribucin del ingreso ms
igualitarias en los lugares de destino, induciran a la migracin de
los sectores ms calificados.
De esta manera, este tipo de literatura privilegia los anlisis sobre intercambios y movilidad de los individuos. Temas que
cuando son pensados desde Amrica Latina, consideramos que
deben tomar en cuenta la distribucin geopoltica asimtrica en
la produccin de conocimiento y las condiciones en que se efectan la movilidad de los estudiantes desde la regin en bsqueda
de becas o auxilios de investigacin.
GUAS PARA COMPRENDER LA MOVILIDAD
ESTUDIANTIL INTRARREGIONAL
Los actuales movimientos intrarregionales de estudiantes latinoamericanos rompen con la clsica movilidad hacia el norte, aunque
todava sean pequeos (Luchilo, 2013)44, desde 1999 aument de
11% a un 23% la proporcin de alumnos trashumantes latinoamericanos que permanecen en la propia regin en el 2008 (Ermlieva, 2011:130-131). Siendo los aqu denominados pases receptores: Argentina, Brasil y Mxico, los que empiezan a posicionarse
como polos educativos para los estudiantes de la regin.
Si tenemos en cuenta que un porcentaje importante de
este cambio en cuanto a la presencia de estudiantes extranjeros
lo componen estudiantes de grado y de posgrado, proponemos
conceptualizar estos flujos migratorios en la categora de movi-

44 Por ejemplo, Mxico es el pas de origen con el mayor contingente de migrantes de alta calificacin en Estados Unidos, pero en el ao 2009 Ecuador fue
el pas sudamericano con mayor volumen de migrantes calificados en ese pas,
mientras Colombia y Per se disputan el segundo lugar en el ranking de pases
sudamericanos con mayor volumen de migrantes calificados (SELA, 2009)

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265

lidad estudiantil, ya que permite dar cuenta de los estudiantes y


de los graduados. Adems, permitira identificar la movilidad intrarregional y cmo esta puede convertirse en una oportunidad
para la construccin de propuestas de investigacin regionales,
que mejoren el conocimiento de los pases desde la experiencia
de quienes transitan por ellos.
Los estudios sobre la migracin calificada resultan importantes
en tanto nos permiten hablar de la movilidad de estudiantes, pero
al enfocarse en los calificados invisibilizan los trnsitos que realizan jvenes estudiantes recin egresados de la educacin secundaria que movilizan todo su espacio de vida para hacer sus
carreras universitarias, as como los cientos de estudiantes que
migran a realizar sus posgrados, en ambos casos restringidos a
las condiciones de oferta y acceso a la educacin universitaria en
sus pases de origen.
Solimano (2010) seala que si bien las migraciones en s
mismas ya tienen influencia en el crecimiento econmico de los
pases de destino, en el caso de los migrantes calificados su colaboracin es mayor, pues ayudan en el desarrollo de cientfico y
tecnolgico a largo plazo. En nuestro caso, quisiramos adems
considerar que los actuales flujos de estudiantes, sin necesidad
de portar o no el adjetivo calificado, en la regin van a incidir
tambin en la construccin de lo social, ya que pueden sacarnos
del ostracismo de las barreras nacionales.
La categora calificada, incluye las experiencias de aquellos que se insertan como trabajadores calificados en universidades o instituciones transnacionales, de quienes trabajan mientras
culminan sus estudios y los estudiantes que migran mueven con
becas (del pas de origen o del pas receptor). Estas distinciones
dejan abierta la discusin sobre las definiciones que acompaan
el adjetivo calificada que, en general, representan significados
polticos distintos45. Discusin que consideramos de gran impor45 Un ejemplo de los lmites de esta definicin se pueden ver en las siguientes
definiciones. Solimano (2010) se refiere a las migraciones altamente calificadas como elites profesionales y de conocimiento, agrupa profesionales de

266

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

tancia para pensar la movilidad estudiantil intrarregional, pues


somos conscientes que estos flujos migratorios estn presentes
estudiantes de grado. Y que por lo tanto no son comparables ni las
relaciones institucionales, ni las redes de apoyo y afecto que tiene
un estudiante de posgrado mayor de 25 aos, a las ausencias que
debe transitar un estudiante que recin termin su secundaria entre los 16 y los 18 aos.
LA MOVILIDAD ESTUDIANTIL: ENTRE LA MOVILIDAD
ACADMICA Y LA INTERNACIONALIZACIN
Los elementos expuestos muestran las dos caras del proceso de
internacionalizacin que transitan las universidades latinoamericanas. La primera involucra los procesos institucionales de movilidad acadmica y estudiantil, es decir, aquellos donde intervienen las universidades o los gobiernos por medio de estrategias
de cooperacin internacional. La segunda, es el objeto de este
ensayo: la actual movilidad estudiantil est reconfigurando los
trnsitos de la educacin universitaria en Amrica Latina como
expresin de algunas de las macrotendencias explicadas en el
primer acpite.
La movilidad acadmica, al igual que los dems conceptos presentados, est expuesta a definiciones desde marcos
ideolgicos dismiles. Luchilo (2011) propone que las definicio-

distintas reas de conocimiento, estudiantes de posgrado, funcionarios de


gobiernos nacionales y profesionales de organizaciones internacionales; adems, agrega que estos construyen sus propios circuitos de migracin y ecosistemas profesionales que facilitan su movilidad, por lo que se enfrentan a
regmenes de inmigracin ms favorables. A diferencia de la anterior caracterizacin, Delgado y Mrquez (2012) en su propuesta de interpretacin sobre
la migracin desde el Sur global, referencian siete tipos de migracin forzada,
entre ellas proponen a la migracin por sobrecalificacin laboral relativa, en
referencia a todos los sectores laborales de alta calificacin, quienes conforman una masa crtica para el desarrollo nacional, pero que paradjicamente
se ven forzados a migrar por las condiciones de precariedad de sus sistemas laborales, flujos migratorios que reducen las posibilidades de desarrollo
tecnolgico y de innovacin cientfica de sus pases.

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nes positivas de movilidad evocan un conjunto de imgenes y


valoraciones que la vinculan como parte del progreso individual, los patrones productivos y tecnolgicos emergentes o la
apertura hacia distintas geografas y culturas (53). Asimismo,
en los manuales que abogan por un mayor intercambio regional
se considera la movilidad como un desplazamiento temporal,
en doble va, de miembros de una comunidad acadmica a otra,
con un propsito especfico segn la labor particular que desempean al interior de la institucin universitaria de origen
(AUALCPI, 2013:7).
En general, la literatura que analiza la movilidad acadmica se refiere sin distincin a investigadores, docentes y alumnos, como expresin de un nico proceso de internacionalizacin
de la educacin superior (Madarro, 2011), adems no distingue
las diferencias de estos flujos en sus fuentes de financiacin y
duracin de estancia. Garca (2013) reconoce que la movilidad
acadmica suele estar situada dentro de un esquema de trabajo interinstitucional, nacional o internacional, aunque es posible
que el flujo de personas se desarrolle a partir de la iniciativa de
los propios sujetos o como parte de proyectos especficos que no
necesariamente involucran el trabajo con varios centros de investigacin (Garca, 2013: 62).
Esta distincin nos permite llamar la atencin sobre esos
estudiantes e investigadores que se mueven con el apoyo de programas de cooperacin, por medio de becas o con recursos propios, flujos que estn al margen de los acuerdos institucionales,
trayectorias de vida que en muy pocas ocasiones se ven representadas en cifras de movilidad internacional.
En este sentido, queremos retomar la volatilidad de las condiciones de insercin de un migrante en su lugar de origen, donde
est sujeto a las condiciones de las instituciones, las disciplinas y
los programas. Situaciones que tambin estn influenciadas por las
modalidades de adaptacin psicosocial de los sujetos, en funcin
de las distancias culturales, econmicas y sociales entre los pases
de origen y de llegada, y por las condiciones particulares en las que
los individuos efectan la movilidad (Agulhon, 2014).

268

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

Por esta razn, consideramos la necesidad de hablar de


movilidad estudiantil, porque nos da la posibilidad de hacer tangibles las trayectorias de vida y con ello las historias de adaptacin de quienes migran por un programa de estudios o por una
pequea estancia. Por ello, Agulhon (2014) explica que el trmino movilidad estudiantil encubre distintos sentidos, algunos
empricos, otros ideolgicos as como fenmenos sobre los que
los estados occidentales son susceptibles de incidir y otros que
pertenecen ms al registro de lo simblico. As como las y los
estudiantes se mueven con recursos disponibles para adaptar sus
trayectorias estudiantiles a sus intereses profesionales o personales, tambin se encuentran las movilidades direccionadas por
el estado, de acuerdo a las necesidades y modelos de desarrollo.
Estas ltimas cuestiones acercan a la tendencia de la internacionalizacin de la universidad en Amrica Latina, la cual
como concepto se basa en diversas nociones brindadas por manuales para las universidades. Pero, podramos decir que su definicin implica un proceso de cambio en el que las universidades
incluyan una dimensin internacional en todos los aspectos de su
gestin, con el objetivo de aumentar la calidad del aprendizaje, la
enseanza y el logro de mayores competencias. En algunos estudios, la internacionalizacin refiere a la movilidad de los actores
que conforman la institucin cientfica, las cooperaciones entre
instituciones e intercambios de conocimiento (Tigau, 2010).
Tigau (2010:14), desde una perspectiva ms dinmica,
propone que este fenmeno funciona como objetivo y proceso:
objetivo cuando implica la bsqueda de estndares internacionales en la formacin de diferentes comunidades acadmicas, y
como proceso cuando busca introducir la dimensin internacional en las polticas cientficas y en sus estrategias de produccin
de conocimiento cientfico y tecnolgico. Por su parte, Cordera
y Santamara (2008) distinguen cuatro tipos de internacionalizacin: la individual; institucional; regional, subregional y entre
regiones y la internacionalizacin con proveedores externos.
Todas estas expresiones permiten ver cmo los procesos de internacionalizacin se muestran como tendencia acrtica de las

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condiciones institucionales de desarrollo para las universidades


en Amrica Latina.
Quisiramos tambin dejar planteada la discusin sobre
los efectos de estas dinmicas de la internacionalizacin acentan para la universidad latinoamericana. La elaboracin de
rankings para la medicin de ndices de ciencia tecnologa y la
comparacin internacional de instituciones generan competitividad en procesos estandarizados y cuantitativos que, en muchas
ocasiones, se alejan de las particularidades de produccin de
conocimiento de cada lugar. Hacemos referencia a los manuales
propuestos por la OCDE desde los aos sesenta para la medicin
de las actividades de ciencia y tecnologa: el primero es el Manual
Frascati, que naci en 1963 como propuesta para medir la investigacin bsica aplicada de uso actual, y el Manual de Oslo titulado
Medicin de las Actividades Cientficas y Tecnolgicas. Directrices propuestas para recabar e interpretar datos de la innovacin
tecnolgica, que desde el ao 1997 es uno de los instrumentos
ms importantes en la medicin de actividades de ciencia y tecnologa. Por su parte, el Manual de Santiago de la Red Iberoamericana de Indicadores de Ciencia y Tecnologa (RICYT) enumera
las distintas estrategias, entre ellas la movilidad e intercambio
de investigadores, proyectos de investigacin conjunta entre diferentes pases, publicaciones cientficas en conjunto, alianzas
y consorcios tecnolgicos, redes y procesos de transferencia, la
venta de productos de alta tecnologa y los flujos de financiacin
de la ciencia y la tecnologa (Tigau, 2010).
Chiroleu (2013) cuestiona cmo a pesar de que estas
tendencias son definidas en los pases centrales, cuentan estas
modalidades con un fuerte carcter didctico y se presentan a
s mismas como neutrales. De esta manera, en un mercado imperfecto como el educativo, la informacin que se presenta como
objetiva y que incide en la toma de decisiones individuales, logran colocarse todos estos procesos institucionales al servicio
del mercado (Chiroleu, 2013). Esto nos dejara la pregunta sobre
hasta dnde responder a estos mismos paradigmas de medicin
no es mantener la lgica del sistema mundial basado en la dife-

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

renciacin centro-periferia, que desconoce las condiciones en


que se producen los avances en ciencia y tecnologa en determinados lugares del sistema mundo y desconocer que algunos pases son ms poderosos que otros en la produccin, divulgacin y
uso del conocimiento. Con esto queremos sealar que cualquiera
de los procesos de internacionalizacin de la ciencia y la tecnologa sucede a travs de patrones desiguales entre los pases, lo cual
puede ser considerado como una integracin subordinada a la divisin internacional de la labor cientfica (Khadria y Meyer, 2012).
A partir de las tensiones sobre las ausencias de ciertos
perfiles de estudiantes en este tipo de indicadores, o en reaccin
a la premisa de que la movilidad estudiantil es la cara invisible de
la internacionalizacin de la educacin superior en la regin (Luchilo, 2013), queremos dejar expuesta nuestra inquietud sobre la
necesidad de no confundir la internacionalizacin con la transnacionalizacin de la educacin superior. Lo anterior supone transformar el sector educativo en un servicio sujeto a las normas del
mercado, en detrimento de los principios acadmicos que caracterizan el quehacer universitario (Cordera y Santamara, 2008).
Pensar desde los migrantes educativos obliga a escapar
de la perspectiva institucional con la que se est observando y
analizando la internacionalizacin educativa. Tras los peligros y
los optimismos, los movimientos de estudiantes por Amrica Latina estn tendiendo las tramas de los cambios en la condicin
estudiantil y de las luchas por la educacin. Tramas que expresan
las formas dinmicas de las desigualdades socioeducativas y la
fragmentacin institucional, muchas veces mediada y acentuada
por el mercado, pero que a la vez alimentan la esperanza de un
pensamiento propio.
El escenario de divergencia entre la transnacionalizacin
e internacionalizacin de la educacin, as como la segmentacin de las universidades y el enorme mercado existente, ha sido
el resultado de los procesos histricos mencionados. Desde los
ltimos quince aos, varios acontecimientos polticos y sociales de gran y compleja magnitud han modificado las posturas de
algunos gobiernos en materia de polticas educativas y univer-

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sitarias. Las continuidades del devenir universitario y los cambios recientes, han configurado un escenario insoslayable para
analizar el movimiento de los estudiantes no registrados por los
ndices de internacionalizacin.
CONCLUSIONES: UNA APUESTA POR VISIBILIZAR LOS
TRNSITOS DE LOS ESTUDIANTES EN LA REGIN
Durante el ensayo transitamos por dos dimensiones analticas que,
en general, son contempladas de manera aislada. Primero abordamos la dimensin sistmico/institucional de la educacin superior
en Amrica Latina y sus transformaciones recientes, luego, hicimos
nfasis en la condicin humana de los estudiantes que se insertan
en la movilidad acadmica fuera de sus pases y propusimos una
discusin terica sobre ella. Dicho trnsito nos permiti identificar
y analizar las dinmicas de atraccin/expulsin presentes en la regin, evidenciando las complejidades del fenmeno.
En ese camino fuimos conscientes de la importancia del
anlisis que estbamos realizando, y a la vez, de las dificultades
que enfrentbamos al buscar informacin, puesto que es un tema
de escaso inters para la academia y las instituciones pblicas.
Con todo, logramos explorar algunas relaciones del fenmeno,
entre las que se destacan los vnculos entre los movimientos estudiantiles en Chile y Colombia durante 2011. Tambin pudimos
identificar la interrelacin entre internacionalizacin educativa
dentro del Espacio Comn de Educacin y las polticas migratorias recientes.
Las ideas y discusiones que expusimos muestran la necesidad de identificar las consecuencias de los movimientos de
estudiantes por Amrica Latina, adems, invitan a pensar si estamos ante nuevas formas de migracin Sur-Sur. Consideramos
que los movimientos de estudiantes de grado y posgrado entre
los pases de la regin develan ciertas problemticas a nivel del
individuo, por eso la necesidad de darles un estatus de migrante
a los y las estudiantes. As mismo, constituye una entrada para
entender las caractersticas y procesos de los sistemas universitarios en el mundo contemporneo.

272

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

Las migraciones por razones educativas estn atravesadas e impulsadas por las desigualdades econmicas internas y las
asimetras entre pases de la regin. Esto queda expresado en la
posibilidad de acceso a derechos bsicos que en algunos pases es
poltica de estado, mientras que en otros se encuentran vinculados
a las lgicas de mercantilizacin. El anlisis de los sistemas universitarios de Chile, Colombia y Per segn sus distintos niveles
de expulsin, como se caracteriz previamente, permitira comprender cmo las migraciones de los y las estudiantes de estos pases se insertan en la dinmica actual de la divisin de trabajo, del
desarrollo econmico desigual y el desigual acceso a la educacin.
En cuanto al giro a nivel del individuo queremos enunciar
tres ejes de anlisis. El primero, es la necesidad que tienen muchos estudiantes de salir de sus pases porque no encuentran dentro del sistema educativo el rea de conocimiento de su inters o
porque no tienen recursos para acceder al sistema. El segundo,
est relacionado con la eleccin de estos estudiantes por seguir
sus estudios en un pas de la regin basada, en muchas ocasiones, en la bsqueda de una experiencia que resulte ms cercana
culturalmente y le permita obtener una titulacin. Dicho proceso
tiende a ocultar la visin acrtica de la valoracin de los ttulos
universitarios en el mercado laboral. Esta eleccin tambin la
realizan los actores con base en sus medios econmicos y los de
su familia, lo cual muestra que los sectores de ingresos medios
que se formaron en la tendencia de la masificacin universitaria,
ahora continan su bsqueda de profesionalizacin. Esto explica
por qu no aparecen en las cifras de migraciones acadmicas hacia el Norte. El tercer eje, vinculado a los anteriores, es la necesidad del sistema econmico y de conocimiento de tener un mayor
nmero y nivel de ttulos con la promesa de mejorar el salario.
La mirada que hemos propuesto resalta algunos aspectos y
oculta otros: el hecho que encontremos pases ms excluyentes y privatizados que expulsan estudiantes hacia otros sistemas, no quiere decir que los receptores no acumulen una gran
deuda educativa interna. Es decir, la pregunta por saber quin

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es el estudiante que se mueve y busca oportunidades de titulacin y concrecin de aspiraciones personales, supone una
poblacin que tiene un mnimo de condiciones para hacerlo.
Asimismo esta lgica de movilidad acompaa las actuales
tensiones que experimentan los sistemas universitarios de
la regin. Veamos cuatro posibles aspectos que se relacionan entre s e influyen en la decisin de migrar: el primero
se refiere a la dificultades que tienen las universidades de
cumplir con el total de la demanda requerida o las condiciones de permanencia que ofrecen a sus estudiantes, que
por lo menos en el caso chileno, colombiano y peruano
implica el endeudamiento, la financiarizacin del futuro. Es
importante aclarar que no todos tienen acceso a este tipo
de crditos, pues quienes presentan sus postulaciones estn
sujetos a medidas de evaluacin de su pedido. El segundo,
es la lgica de desfinanciamiento que acompaa a las universidades pblicas e implica estudios de grado arancelados y el cobro de posgrados.
El tercer aspecto est relacionado con productividad acadmica, basada en la exigencia de ms ttulos, grados y
productos de investigacin bajo condiciones laborales adversas. La categora de estudiante migrante oculta la realidad de docentes precarizados que salen en busca de ttulos,
sin ningn apoyo de las instituciones donde trabajan. Hacer
parte del exigente mundo acadmico sin garantas de trabajo estable, ni apoyo para la formacin continua, se traduce
en la decisin de moverse, sobre todo en las ofertas flexibles, semipresenciales, que permiten mantener el empleo y
viajar. Estos casos haran parte de los llamados estudiantes
de tiempo parcial. Tambin est ocultando condiciones de
trabajo (acadmico e investigativo) no pago, de desconocimiento de derechos laborales, que movimientos de becarios
en algunos pases vienen denunciando. Estas condiciones
afectan a los estudiantes migrantes y, por su condicin,
difcilmente se arriesgan a protestar.
El cuarto aspecto es la tendencia a una mayor mercantilizacin de la oferta universitaria, donde las universidades

274

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

privadas y transnacionales se benefician de los diversos movimientos estudiantiles. En varios apartados estuvo implcito
este desafo de investigacin. Tratar de entender cmo la
venta de servicios educativos se multiplica para darle acogida a estudiantes de la regin, en un modelo de negocio educativo ambivalente que implica integracin y, al mismo tiempo, cristaliza el concepto de educacin como bien privado.

Los intercambios de privatizacin (o flujo privatizador de la internacionalizacin) de estudiantes que viajan para adquirir servicios educativos, parecen fortalecer las tendencias privatizadoras
en pases receptores, abriendo un mercado para operadores educativos, intermediarios y diversos grupos de logstica, que mencionamos tangencialmente a propsito del caso argentino. Estos
movimientos de estudiantes son una fuerza que alimenta la privatizacin en el grado y el posgrado?, cmo se relacionan con
los intercambios de carcter pblico de los jvenes estudiantes de
grado que buscan horizontes fuera de su pas?
La compleja realidad muestra que estos movimientos
incuban una doble potencialidad que se interrelaciona con las
polticas macro de los gobiernos. Estas fuerzas an no se han
medido y las hemos sealado con el fin de comprender si, en su
proceso de expansin, la universidad en Amrica Latina acumula mayores fuerzas hacia la privatizacin o hacia la construccin
de una alternativa pblica.
En este contexto las migraciones estudiantiles son, con
frecuencia, el preludio a una migracin de trabajadores altamente
calificados. Las implicaciones de ese proceso le dan un sentido
concreto a la pregunta de Catherine Agulhon (2014) Ser entonces la mundializacin un pretexto para acrecentar la atractividad
de ciertos pases en detrimento de otros, para difundir acrticamente la idea de un mercado escolar universitario internacional,
para reforzar los desequilibrios tanto como la competencia?.
Las inquietudes que nos han acompaado de manera insistente en la reflexin como grupo y en la escritura de este texto
son: cules son los retos y las posibilidades que brindan la mo-

DIEGO M. HIGUERA R. | ROBINZON PIEROS L. | GINETH A. LVAREZ S.

275

vilidad estudiantil intrarregional para la universidad latinoamericana?, qu implicaciones trae este intercambio dentro del pensamiento desde y sobre Latinoamrica? Las preguntas sobre los
intercambios intelectuales y vitales tienen mltiples respuestas,
sabemos que han tenido gran importancia en las redes estudiantiles que han enfrentado el consenso neoliberal, como en el caso
de los estudiantes chilenos y colombianos. Las discusiones que
plantearon desde Argentina han tenido un notable inters acadmico y meditico, como lo recoge el documental Al otro lado de
la cordillera, de 201346
El seguimiento, visibilidad e impulso de los procesos
analizados en este escrito, resulta decisivo para la renovacin de
los esquemas de pensamiento de Amrica Latina y la bsqueda
de mayor articulacin entre las acciones vitales, intelectuales y
polticas. Este ensayo es, en ltimas, una invitacin a reflexionar
sobre un proceso multidimensional que genera fuerzas ambivalentes de integracin de la universidad latinoamericana.

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LA EXTENSIN UNIVERSITARIA
EN LA TRANSFORMACIN DE LA
UNIVERSIDAD LATINOAMERICANA
DEL SIGLO XXI: DISPUTAS Y DESAFOS
Agustn Cano Menoni 1

INTRODUCCIN
En el verano de 1920, el Centro de Estudiantes de Derecho de la Universidad de Buenos Aires daba inauguracin a sus

Cursos de extensin universitaria expresando:


Juzgamos, por lo tanto, perentoria la conveniencia de devolver a la colectividad siquiera alguna parte de los beneficios
que una situacin de fortuna nos permite extraer del patrimonio espiritual de la especie, reclamando al propio tiempo,
la igualacin de las oportunidades, para que cada individuo
pueda adquirir toda la porcin proporcionada a sus aptitudes intelectuales. No le basta, sin embargo, a la generacin

1 Las ideas y reflexiones aqu planteadas, no obstante mi responsabilidad


personal en su formulacin, tienen su origen en el trabajo y las discusiones
compartidas con colegas de la Universidad de la Repblica de Uruguay, en
particular: los compaeros del Programa Integral Metropolitano, del Servicio
Central de Extensin y Actividades en el Medio, de ADUR-Extensin y Humberto Tommasino (Prorector de Extensin de dicha universidad). A todos
ellos, hacedores de alternativas, va dedicado este ensayo.

288

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

de la paz, criticar defectos del pasado. Quiere practicar el


descontento activo. Quiere ser una energa creadora. Quiere
construir. Ya que el pueblo no va hacia la universidad, sta,
representada por sus rganos positivos, ir hacia el pueblo,
procurando llenar su verdadera misin de docencia social
(Cneo, 2010:25).

Para entonces, ya existan experiencias extensionistas en varias


universidades latinoamericanas y la extensin se consolidaba
como uno de los elementos centrales del ideario y el programa
del movimiento de reforma universitaria (Carlevaro, 1986)2. Desde entonces, la extensin ha ocupado diferentes lugares en la
universidad latinoamericana, siendo formulada y ensayada desde diversas perspectivas, en relacin a diferentes motivaciones.
As por ejemplo, en 1972 las universidades reunidas en la II Conferencia Latinoamericana de Difusin Cultural y Extensin de
Universitaria de la Unin de Universidades de Amrica Latina
(UDUAL) concluan:
2 Convencionalmente, se suele referir como movimiento reformista de Crdoba a los importantes procesos de transformacin universitaria de alcance
continental ocurridos en Amrica Latina en la primera mitad del siglo XX,
en virtud de la importancia que tuvieron los acontecimientos de 1918 en la
Universidad Nacional de Crdoba, el protagonismo de su movimiento estudiantil, y la trascendencia poltica de su clebre Manifiesto Liminar. No
obstante, en rigor, el movimiento reformista (entendiendo por tal a la articulacin y movilizacin de organizaciones estudiantiles de diferentes pases
del continente en torno a un determinado programa de democratizacin de
la universidad) haba nacido al menos 10 aos antes, si se tiene en cuenta el
I Congreso Internacional de Estudiantes realizado en Montevideo en 1908,
cuyas resoluciones y debates anunciaban ya varias de las reivindicaciones
y demandas que los episodios de Crdoba sintetizaron y proyectaron con
nueva fuerza continental (Carlevaro, 2002; Moraga, 2007; Van Aken, 1990).
La tendencia a una suerte de dieciochismo fundacional de numerosos estudiosos del tema, impide visualizar la riqueza de los procesos previos a 1918,
las movilizaciones y los encuentros, las redes intelectuales y estudiantiles
que se fueron tejiendo en esos aos, cuya slida trama hizo posible que la
inspirada pluma de Deodoro Roca testimoniara que se estaba viviendo una
hora americana.

AGUSTN CANO MENONI

289

La extensin universitaria deber: 1- Mantenerse solidariamente ligada a todo proceso que se d en la sociedad tendiente a abolir la dominacin interna y externa, y la marginacin y explotacin de los sectores populares de las sociedades. 2- Estar despojada de todo carcter paternalista y
meramente asistencialista, y en ningn momento ser transmisora de los patrones culturales de los grupos dominantes.
3- Ser planificada, dinmica, sistemtica, interdisciplinaria,
permanente, obligatoria y coordinada con otros factores sociales que coincidan con sus objetivos, y no slo nacional,
sino promover la integracin en el mbito latinoamericano
(UDUAL, 1972: 493).

La vocacin primigenia de ir hacia el pueblo, aos despus se


formulara desde las ideas de liberacin y emancipacin cultural, las que ms tarde perderan peso frente a referencias a significantes como desarrollo, inclusin social o la ms reciente
responsabilidad social universitaria. Es que la extensin universitaria ha condensado y expresado los diferentes modos en que la
universidad organiza, en diferentes coyunturas histrico-sociales,
su compromiso con los procesos sociales, culturales, econmicos y polticos de su contexto. De all proviene la polisemia constitutiva de la nocin de extensin. De all la gran heterogeneidad
de actividades que las universidades realizan como extensin, a
veces con un perfil de difusin cultural, en ocasiones como actividades de transferencia tecnolgica, campaas socioeducativas,
procesos de educacin popular, o prcticas pre-profesionales de
estudiantes, entre otras.

Polismica y heterognea, la extensin es una funcin
caracterstica de la universidades latinoamericanas herederas del
movimiento reformista de comienzos del siglo XX. Ni en la universidad colonial, ni en su heredera republicana inmediata (que
adopt el modelo napolenico fuertemente profesionalista), ni
en las formaciones universitarias de otras regiones del planeta,
la extensin ha tenido un arraigo y un desarrollo como el que
presenta en Amrica Latina (Tnnermann, 2000). No obstante, la

290

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

investigacin educativa especializada en educacin superior no


le ha dedicado demasiada atencin. Quiz esto se deba en parte a que, como seala Guy Neave (2001) la educacin superior
como objeto de estudio tuvo su origen en la emergencia de nuevos problemas que se presentaron a los sistemas universitarios,
desbordados ante el crecimiento histrico de sus matrculas y la
demanda por acceso, e interpelados ante la importancia creciente
que el conocimiento fue adquiriendo en los procesos econmicos
globales. De este modo, la investigacin en educacin superior
se enfoc tempranamente en la atencin a estos problemas, al
tiempo que, sobre todo en los estudios de educacin comparada,
lo hicieron respondiendo principalmente a las prioridades de las
agencias de gobierno y a la lgica de la planificacin estatal (Neave, 2001). Ms tarde, el acelerado crecimiento y diversificacin de
los sistemas de educacin superior, y su creciente privatizacin,
dieron lugar a otros problemas que reclamaron la atencin de los
investigadores. As, temas como la evaluacin, acreditacin e internacionalizacin de la educacin superior, junto a otros como
el gobierno y organizacin de las universidades, o su relacionamiento con los sistemas de innovacin tecnolgica, han sido los
preferidos por la investigacin de este campo.

A su vez, como sealan Tommasino y Rodrguez:
En general a la extensin se la visualiz como una
funcin aparte, ajena a la vida universitaria cotidiana
que fundamentalmente transcurre en las aulas y los
laboratorios. Salvo excepciones, no estaba comprendida
en la currcula, era ms bien una actividad llevada adelante
en el tiempo libre, colocada en un lugar donde no interfera
con las actividades curriculares obligatorias (2010: 22).

Seguramente este hecho hizo que en ocasiones la extensin adoptara


un perfil difusionista, que ocult al inters de los investigadores temas como su dimensin pedaggica o su importancia en los procesos
de creacin de conocimiento. Por lo dems, si ubicamos siguiendo
la propuesta terica de Ordorika y Lloyd (2014) el problema de la

AGUSTN CANO MENONI

291

extensin universitaria dentro del conflicto general por la hegemona


entre las diferentes fuerzas que pugnan por determinar sus sentidos
y prioridades al quehacer universitario, encontraremos otras claves
de interpretacin de la postergacin de la extensin como objeto de
estudio (y de la postergacin de la extensin a secas).

Es que los modos en que histricamente las universidades han concebido y desarrollado su funcin de extensin no pueden comprenderse disociados de los modos en que han concebido su rol respecto al proceso general de la sociedad, en articulacin, tensin o contradiccin con las demandas provenientes de
dicho proceso en los planos econmico, poltico y cultural, y en
relacin con el conjunto de expectativas que la sociedad proyecta sobre la universidad en un momento dado. Tales demandas y
expectativas, por su parte, no constituyen un cuerpo homogneo,
sino que por el contrario se conforman en la dinmica del conflicto social del cual forman parte as como en relacin compleja
con los elementos sedimentados su contexto histrico cultural.

Este enunciado, vlido para el anlisis de la institucin universitaria en todas sus formaciones histricas, cobra particular relevancia a la hora de analizar a la universidad contempornea. sta,
fruto de las transformaciones econmicas, sociales y polticas ocurridas en el transcurso del siglo XX, fue deviniendo cada vez ms,
segn Casanova (2012), en una idea social de Universidad:
[...] a lo largo del siglo XX las ideas acerca de la educacin superior fueron experimentando una transicin desde
perspectivas centradas en la propia institucin hacia otras
lneas cada vez ms vinculadas con los fenmenos sociales. En tal sentido, la idea de institucin referida o contenida en s misma, fue cediendo de manera paulatina su lugar
a una idea social que depositaba el sentido mismo de la
institucin en sus responsabilidades y en sus realizaciones
sociales (2012: 19).

Precisamente, observa Casanova que uno de los efectos que el


nuevo contexto mundial produce en la institucin universitaria

292

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

refiere al surgimiento de nuevos actores con capacidad de influencia en los rumbos de la universidad y con crecientes condiciones de legitimidad social para hacerlo:
La universidad y las definiciones sobre la universidad han
dejado de ser un asunto slo de los universitarios y bajo el
nuevo escenario no puede olvidarse la presencia de nuevos
actores que demandan incidir en las decisiones institucionales. Una amplia variedad de actores polticos, empresarios, intelectuales, periodistas, grupos de poder y diversos
grupos sociales son una realidad que ha de ser considerada
en la universidad contempornea. En ese sentido, tanto en
la praxis como en la literatura se reconoce la multiplicacin de actores internos y externos (stakeholders) en las
definiciones de la vida universitaria (Casanova, 2012: 34).

De este modo, la extensin universitaria como campo problemtico (en el sentido postulado para la educacin por Puiggrs,
1994b), condensa y expresa esta polifona variopinta y conflictiva,
con sus tensiones, sus voces amplificadas, las que pugnan por hacerse escuchar y las que hablan por su ausencia. As, la extensin
universitaria, por lo que ha sido y sobre todo por lo que puede
llegar a ser, surge como un tema de fundamental importancia a la
hora de imaginar nuevos modos del dilogo entre la universidad
y la sociedad.

El presente ensayo aborda el tema de los desafos de las
universidades pblicas en Amrica Latina y el Caribe a partir de
una mirada a la extensin universitaria. Se procurar trascender
el anlisis parcial y acotado de la extensin como una funcin
dada de la universidad, para pensarla como proceso poltico-social universitario. Un modo peculiar de relacin de la universidad
con la sociedad con implicaciones polticas, pedaggicas, metodolgicas y epistemolgicas. Como sealan Ordorika y Lloyd
(2014), para abordar la cuestin de la educacin superior contempornea es necesario concebir

AGUSTN CANO MENONI

293

[...] a las universidades como instituciones polticas del Estado [...] resaltando su papel en la disputa por la hegemona
cultural en el mbito global [...] Slo mediante la recuperacin de un modelo crtico de la poltica y el conflicto en
el nivel educativo postsecundario, podremos comprender
cabalmente el desarrollo de las relaciones de poder que
estn conformando la educacin superior en la poca de la
globalizacin (Ordorika y Lloyd, 2014: 136).

En esta lnea, como punto de partida se procurar un acercamiento a los modos en que las universidades instituyen histricamente
su compromiso con la sociedad, procurando ubicar la reflexin
sobre la extensin en el marco de los procesos de la hegemona
universitaria y social en Amrica Latina. Finalmente, se abordarn algunos desafos que la extensin universitaria tiene por delante para contribuir a la transformacin de la universidad latinoamericana en el siglo XXI.
LA EXTENSIN UNIVERSITARIA EN EL CONTEXTO
DE TRANSFORMACIONES DE LA UNIVERSIDAD
LATINOAMERICANA DEL SIGLO XXI.
El rea de extensin va a tener un significado
muy especial en el futuro inmediato. En
el momento en que el capitalismo global
pretende reducir la universidad en su carcter
funcionalista y transformarla de hecho en una
amplia agencia de extensin a su servicio,
la reforma de la universidad debe conferir
una nueva centralidad a las actividades de
extensin (con implicaciones en el currculo y
en las carreras de los docentes) y concebirlas,
de modo alternativo al capitalismo global,
atribuyendo a las universidades una
participacin activa en la construccin de la
cohesin social, en la profundizacin de la

294

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

democracia, en la lucha contra la exclusin


social, la degradacin ambiental y en la
defensa de la diversidad cultural.
Boaventura de Sousa Santos (2006, p. 66)

Amrica Latina vive hoy un tiempo de vitalidad de la idea de Amrica Latina. No es un juego de palabras: hasta hace pocos aos
Amrica Latina no era, parafraseando a Pablo Gonzlez Casanova (1975), horizonte poltico de s misma. Hoy la situacin es
diferente. Por cierto que una mirada de conjunto devuelve una
composicin heterognea entre experiencias de vocacin posneoliberal (Sader, 2009) y otras de persistencia y profundizacin
del neoliberalismo, junto a un conjunto de procesos que se han
perfilado de acuerdo a un neo-desarrollismo extractivista con fortalecimiento del Estado y polticas de inclusin social, sea desde
un perfil social demcrata, sea desde la apelacin a lo nacional
popular (Fliz y Lpez, 2012; Carlos; Santos, Narbondo, Oyhantcabal, y Gutirrez, 2013). El panorama es tambin heterogneo si
se analiza la situacin de los movimientos sociales del continente,
de protagonismo variable entre la resistencia y la pasivizacin
(Modonesi, 2012). Pero en cualquier caso, no cabe duda que vivimos una coyuntura ms favorable a la integracin latinoamericana que la que se presentaba algunos aos atrs.

A todo esto, qu ha sucedido con las universidades? Luego de dcadas de sufrir los embates del neoliberalismo que afect
(alter, segn los trminos de Mollis, 2003) a las grandes universidades pblicas, al tiempo que reconfigur por completo el mapa
de la educacin superior del continente, la universidad latinoamericana es hoy caja de resonancia de los principales debates entre
los proyectos poltico-sociales en curso, sus orientaciones polticas, sus concepciones de futuro, sus necesidades presentes. As,
las universidades latinoamericanas se encuentran actualmente en
el centro de discursos y perspectivas de transformacin de diferente signo, que evidencian, por un lado, que el neoliberalismo no es
una etapa superada en el continente (sino que su racionalidad y su
programa se encuentran presentes en diversas perspectivas refor-

AGUSTN CANO MENONI

295

mistas), y al mismo tiempo, que ya no ocupa el lugar hegemnico


que ocupaba como pensamiento nico de reforma de la universidad (Gentili, 2011). De este modo, entre las fuerzas que empujan
a la universidad hacia lo que Darcy Ribeiro (1968) llamaba una
modernizacin refleja reproductora del subdesarrollo, las que
persiguen reforzar el vnculo entre las universidades y el desarrollo
econmico a partir de la innovacin tecnolgica para la modernizacin productiva, y las diversas perspectivas que buscan reinstalar
el horizonte de la universidad popular y latinoamericanista (desde
los enfoques basados en el Estado y su rol en la aceleracin evolutiva de las contradicciones sociales [Ribeiro, 1968], a los enfoques
basados en el pensamiento decolonial, su batalla contra la dimensin epistemolgica de la colonialidad y su crtica a la propia idea
de modernizacin), la universidad latinoamericana busca hoy su
lugar en los complejos, conflictivos y contradictorios procesos sociales y polticos en curso en Amrica Latina.

Por una parte, aunque insuficientemente estudiadas, no
son pocas las experiencias universitarias alternativas que en los
ltimos aos han surgido al sur del Ro Bravo. Desde la Universidad Autnoma de la Ciudad de Mxico (UACM) en el norte del
continente, hasta la surea Universidad Federal de Integracin
Universitaria (UNILA), o la bolivariana Universidad Nacional Experimental Simn Rodrguez (UNESM), as como algunas de las
Universidades interculturales e indgenas en Bolivia, Ecuador y
Mxico, en las ltimas dcadas han nacido varias instituciones
universitarias pblicas con vocacin latinoamericanista (e indoamericanista) y democrtica. A estas nuevas instituciones es necesario sumar el surgimiento de experiencias alternativas al interior de las grandes universidades pblicas, como las experiencias de extensin e investigacin junto a movimientos sociales
en Argentina y Uruguay, entre otras. Y a esto habra que sumar el
resurgimiento de las grandes movilizaciones estudiantiles, principalmente en Chile y Mxico, en defensa de la universidad pblica
y la democratizacin del conocimiento y del acceso a la educacin superior. Este panorama permite afirmar que, como sostiene
Hugo Aboites:

296

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

Hoy en Amrica Latina las luchas en el campo de la educacin no son slo de resistencia. De las luchas en la educacin
y en mbitos ms amplios en pases como Mxico, Venezuela, Bolivia, Ecuador, se han venido generando experiencias
de educacin superior realmente alternas y que ofrecen una
nueva veta de renovacin de la universidad latinoamericana
y de la misma autonoma (Aboites, 2008: 13-14).

Todas estas experiencias, con sus problemas y limitaciones, brindan argumentos suficientes para alimentar una mirada esperanzadora en el futuro de la universidad latinoamericana. No obstante, por otra parte, es necesario considerarlas en relacin a las
tendencias generales en curso en el continente, dotando a dicha
esperanza de la cautela que brinda el pesimismo de la razn,
para sustentar en bases ms firmes el optimismo de la voluntad,
de acuerdo al difundido aforismo gramsciano. Es decir, es importante notar el carcter contrahegemnico de estas experiencias
en relacin a los procesos tendenciales generales de reforma de
la universidad en el marco de la geopoltica del conocimiento del
capitalismo cognitivo (Falero, 2012).

Las transformaciones ocurridas a nivel de la universidad
en el ltimo medio siglo son de un gran alcance y profundidad,
segn es reconocido a lo largo y ancho del estado del arte de la
investigacin latinoamericana en educacin superior. Marcela
Mollis (2003) destaca, al investigar el sentido de las reformas neoliberales sobre la universidad, que stas ms que reformadas
han sido alteradas en sus componentes ideolgicos y filosficos
constitutivos. Arocena y Sutz (2000) sostienen que: La Universidad Latinoamericana lleg ya al fin de la etapa histrica forjadora
de su personalidad original. Sacudida, hoy se debate en un mar
de incertidumbres y contradicciones, por los procesos que estn
cambiando aceleradamente al continente, y por la mutacin global inducida por la nueva centralidad del conocimiento (Arocena
y Sutz, 2000: 4).

Desde la sociologa, Alfredo Errandonea (1998) ubic la
crisis de la universidad como una crisis de modelo, plantean-

AGUSTN CANO MENONI

297

do que es el modelo profesionalista propio del capitalismo de


comienzos del siglo XX el que ha estallado, y que su superacin
debe ser alternativa a la solucin malthusiana planteada por el
neoliberalismo, basada en la limitacin del derecho a la educacin superior, la privatizacin del sistema y su conformacin por
ofertas de calidad desigual reproductoras de un rgimen de privilegios. Por su parte, Pablo Gonzlez Casanova (2001) advierte
que las transformaciones en la universidad responden al lugar
principal que el conocimiento ha adquirido en el mundo contemporneo, tanto en referencia a su importancia creciente en las
economas y los modos de produccin, as como en relacin al
proceso de racionalizacin tecnocientfica de los mecanismos de
gobierno y de poder, desde las innovaciones del managment gubernamental a las del complejo militar industrial. Y Boaventura
de Sousa Santos (2006) sostiene que la universidad contempornea atraviesa una triple crisis: de hegemona, de legitimidad,
e institucional que le plantea mltiples desafos, siendo el primero la lucha por la definicin de los propios trminos de la
crisis (2006: 19-26).

Garca Gaudilla evidencia que las reformas a los sistemas
universitarios ocurridas en las dcadas de 1980 y 1990 respondieron a las presiones de la globalizacin econmica, coyuntura que
le plantea a la universidad el desafo de posicionarse entre los
escenarios de un localismo con irrelevancia, una globalizacin
con subordinacin o una globalizacin con interaccin (2003:
27). Tambin Ordorika y Lloyd destacan la relacin entre globalizacin y reformas educativas, advirtiendo que en este contexto
[...] las IES desempean una doble funcin: la creacin de
conocimiento y la provisin de capacidad tcnica para el
mercado global. Sin embargo, las decisiones sobre los tipos
y usos del conocimiento, as como del perfil ideal del trabajador, en gran medida se determinan en el exterior, y ms
tarde son internalizadas a travs de polticas nacionales e
institucionales (Rhoads y Torres, 2006) (Ordorika y Lloyd,
2014: 130).

298

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

Por su parte, Roberto Rodrguez (2001), analizando la direccin


tendencial de las transformaciones de las universidades latinoamericanas en la dcada de 1990, concluye que:
[...] parece apuntarse un nuevo patrn de convergencia de
modelos de desarrollo universitario, que se significa por
procesos como: el apuntalamiento del sector de formacin
tecnolgica superior, la vinculacin de las instituciones de
enseanza superior con empresas y gobierno, la participacin cada vez ms reducida del Estado en el patrocinio de
las universidades pblicas, y la generalizacin de procesos
de evaluacin y rendicin de cuentas (Rodrguez, 2001: 62).

Al tiempo que Roberto Leher (2010), tambin centrado en el anlisis las reformas de la dcada del noventa, sostiene que las universidades han sufrido transformaciones
[...] en todas sus dimensiones: desde la docencia a la investigacin, del financiamiento a la evaluacin, desde los currculos a la carrera acadmica, moviendo las fronteras entre
lo pblico y lo privado, tanto en lo que se refiere a la oferta
de la educacin en cuanto al cotidiano mismo de las instituciones el espacio pblico en que los problemas nacionales pueden ser discutidos fue invadido por la esfera privada,
restringiendo lo pblico a pocos nichos, muchos de ellos
de elevada calidad acadmica y articulados regionalmente
por medio del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) y otras iniciativas afines [Y seala que] Es
posible concluir, por consiguiente, que la mercantilizacin
actual y el ethos del capitalismo acadmico perifrico no
constituyen ninguna rareza: sus races ms axiales se nutren
de la modernizacin conservadora (Leher, 2010: 41-42).


Rolling Kent (1986) y Manuel Gil Antn (2010) han sealado los
profundos cambios en la constitucin, perfiles y experiencias de los
acadmicos fruto de las condiciones de produccin de la universidad contempornea, crecientemente influidas por la emergencia de

AGUSTN CANO MENONI

299

las agencias gubernamentales de ciencia y tecnologa, sus polticas


de incentivos, la diversificacin de estmulos, las nuevas prcticas
de evaluacin, los nuevos criterios de prestigio. Por su parte, Humberto Muoz (2010) ha alertado sobre los efectos de estas transformaciones sobre la autonoma universitaria, en tanto la combinacin
entre el ajuste de los presupuestos universitarios y las polticas de
estmulos de las agencias gubernamentales, hace que stas influyan
crecientemente en las agendas de investigacin y las prioridades
de los acadmicos. Al tiempo que Sandra Carli (2012b) ha estudiado las transformaciones de la experiencia estudiantil universitaria,
atravesada por una multiplicidad de factores como ser los cambios
en la composicin social de los estudiantes fruto del aumento de la
matrcula, la ambigedad de sentido proyectada por la institucin
universitaria resultante de la tensin entre viejos y nuevos sentidos
respecto a sus fines y funciones, la precarizacin de las capacidades
de las universidades pblicas de sostener una filiacin institucional slida y la supervivencia tctica de los estudiantes en el marco
de una crisis estratgica de las universidades.

Resumiendo los efectos del nuevo contexto mundial
sobre la universidad, Hugo Casanova (2012) destaca siete transformaciones principales: a) un desplazamiento de la universidad
al centro de lo social a causa de la importancia histrica que el
conocimiento alcanza en la sociedad contempornea; b) otro desplazamiento vinculado a la idea de universidad, de la universidad
como institucin social a la universidad como complejo aparato industrial; c) una retraccin del financiamiento pblico universitario, que promueve que sta busque vas de financiamiento
alternativos; d) la consolidacin de mecanismos de control gubernamental que cuestionan la autonoma de las instituciones; e)
la emergencia de bloques de coordinacin supranacional y regional de educacin superior, como el Espacio Europeo de Educacin Superior; f) la profundizacin de la atomizacin disciplinaria, que hace que los acadmicos tiendan a comprometerse ms
con su comunidad disciplinaria que con su universidad; y g) el
surgimiento de nuevos actores en la discusin y decisin de las
polticas universitarias (Casanova, 2012: 32-34).

300

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA


Ordorika y Lloyd (2014), por su parte, destacan entre los
procesos que afectan a las instituciones de educacin terciaria:
[...] el nuevo nfasis en la rendicin de cuentas y la eficiencia; la cultura de la evaluacin; el decreciente financiamiento pblico de la educacin superior, como parte de una degradacin progresiva de la esfera pblica; la mercantilizacin de la educacin superior; as como la priorizacin de la
capacitacin de la fuerza de trabajo para la economa global
del conocimiento (Ordorika y Lloyd, 2014: 135-136).

Subrayan tambin estos autores la tendencia hacia la conformacin, en varios pases latinoamericanos, de paisajes universitarios
desiguales, conformados por instituciones de lite (cuyo ideal seran las universidades de investigacin norteamericanas) y otras de
nivel inferior dedicadas a la formacin masiva y orientadas al mercado y a los objetivos de empleabilidad (Ordorika y Lloyd, 2014)3.

No obstante la importancia de estas perspectivas de
transformacin universitaria, y su fuerza reformista durante las
dcadas pasadas, es necesario destacar que, como seala Casa-

3 En esta tendencia, ha tenido mucho peso la intensa influencia agencias econmicas multinacionales o estadounidenses a travs de diversos programas
de asesoramiento o cooperacin. La extensin y alcance de estas polticas ha
sido puesta de manifiesto por Daniel Levy (2005) en un libro sugestivamente
titulado To export progress, en el que repasa exhaustivamente la cooperacin universitaria de fundaciones, empresas y gobierno estadounidense en
Amrica Latina durante la segunda mitad del siglo XX. En la introduccin de
dicho libro (cuya ilustracin de tapa contiene una caja de correo postal con
la leyenda [destino] Chile: exportacin de material educativo) comienza
diciendo Levy que durante la segunda mitad del siglo XX tuvo lugar [...] el
ms ambicioso y organizado esfuerzo no militar de la historia moderna por
exportar progreso, proporcionando recursos, ideas y experiencia a los pases
menos desarrollados, que les permitieran dar un salto adelante (traduccin
propia de: Levy, 2005, p. 1). Vaya pueriles intenciones las de la cooperacin
internacional norteamericana en los aos de la guerra fra, las dictaduras militares sudamericanas patrocinadas por la CIA, y la instalacin del neoliberalismo como doctrina econmica y racionalidad poltica hegemnica en la regin.

AGUSTN CANO MENONI

301

nova (2012), la orientacin de las transformaciones de la universidad contempornea [...] dista de seguir un rumbo nico y hoy
la construccin de la educacin superior del futuro se genera
bajo profundas tensiones (2012, p. 35). Casanova ubica siete
tensiones caractersticas que atraviesan a la universidad contempornea, en cuya resolucin provisoria se va definiendo la direccionalidad de su transformacin: a) la tensin entre tradicin e
innovacin (y tensiones entre los sentidos polticos e ideolgicos
de las propuestas innovadoras); b) la tensin entre el incremento
de la demanda social por educacin superior y la retraccin de
los apoyos financieros a la universidad; c) el retorno resignificado de la tensin entre universidades de docencia o universidades
de investigacin, o tensin reproduccin-creacin de conocimiento: d) la tensin entre el modelo de gestin empresarial y
las concepciones y lgicas propias de la gestin acadmica; e) la
tensin entre el compromiso social de la universidad vinculado
al saber y a la formacin integral de ciudadanos, y la instrumentalizacin de la enseanza universitaria hacia la produccin de
recursos humanos o capital humano; f) las tensiones entre el
saber y el gobierno, entre las universidades y los poderes gubernamentales, profundizadas por la diversificacin de los modos
de intervencin del poder gubernamental en las decisiones de
poltica universitaria; y g) vinculado al punto anterior, la tensin
entre la universidad funcional y la universidad sin condicin,
tensin que enfrenta el sentido mismo de la universidad (Casanova, 2012: 35-40).

Todas estas tensiones atraviesan en la actualidad el debate sobre el sentido y direccionalidad que debe adquirir la reforma
de la universidad, y lo evidencian como un espacio de controversia y disputa abierto. Todas estas tensiones, por fin, atraviesan
tambin a la extensin universitaria, la que se ve, por una parte,
tambin afectada por los mencionados procesos de cambio en
las universidades pblicas, y por otra, interpelada en su potencialidad instituyente a la hora de construir procesos alternativos
que revitalicen la idea de la universidad latinoamericana ante los
desafos del presente siglo.

302

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

LA INSTITUCIN DEL COMPROMISO SOCIAL DE LA


UNIVERSIDAD.
Todo ideal representa un nuevo estado de
equilibrio entre el pasado y el porvenir
Jos Ingenieros (2011)

En el fondo, la idea de extensin universitaria (en cualquiera de


sus concepciones) se erige sobre la idea del compromiso social
de las universidades respecto a su entorno social, poltico y cultural. Por cierto que el compromiso de la universidad con la sociedad no se expresa nicamente a travs de sus actividades de
extensin, como en ocasiones se ha querido postular, intentando
as sustraer al resto del quehacer universitario del imperativo tico de pensarse en sus implicaciones sociales e histricas. Por el
contrario, el compromiso social de la universidad se realiza a travs del conjunto de su quehacer educativo, cientfico y cultural,
y se expresa en sus polticas de acceso, su oferta acadmica, sus
agendas de investigacin, modelos educativos y prioridades cientficas. Pero por su naturaleza, la funcin de extensin universitaria se vincula de un modo ms directo con la idea del compromiso
social de las universidades.

Esta vinculacin, y en particular su condicin evidente,
requiere ser problematizada para comprender la complejidad de
los modos en que la universidad construye su relacin con la sociedad, observando las formas en que instituye la idea de su compromiso social y las implicaciones de estos procesos en relacin
a las concepciones de extensin. Desde hace algunos aos son
frecuentes los seminarios, jornadas, congresos y encuentros de
distinto tipo, convocados desde la consigna de pensar el compromiso social de la universidad en la actual coyuntura. En algunas
ocasiones, la formulacin compromiso social aparece explcitamente como alternativa a la expresin responsabilidad social
universitaria postulada por las perspectivas neoconservadoras
como extrapolacin al campo universitario de la idea (y la ideolo-

AGUSTN CANO MENONI

303

ga) de la responsabilidad social empresarial. Pero en cualquier


caso, lo que interesa destacar es que, de algn modo, asistimos
en el presente a un retorno de la centralidad de la pregunta por
el compromiso social de las universidades, como preocupacin
recurrente en nuestra coyuntura.

Cristina Corea (2003) observa que En condiciones estables, slidas nadie se preguntara si el saber sirve. Hoy, en cambio, surge la pregunta por la utilidad del saber. Y si esta pregunta
tiene lugar es porque est resquebrajado ese universo (2003: 1).
En la misma lnea de pensamiento, podra pensarse que la posibilidad misma de la formulacin de la pregunta sobre el compromiso social de las universidades evidencia que ste ya no es
un supuesto organizador de las significaciones que configuran el
imaginario social (Castoriadis, 2007) en torno a la universidad,
sino que a tal compromiso se ha vuelto necesario postularlo, declararlo, reclamarlo o reivindicarlo. En el fondo, la pregunta sobre el compromiso social de la universidad delata una ausencia,
o sospecha una presencia, lo cual no es lo mismo pero es igual.
Pero al mismo tiempo que delata su ausencia, la pregunta por el
compromiso social lo rehabilita. Al evocarlo lo restituye en el plano discursivo para sondear su posibilidad en el plano de la praxis. En este sentido la pregunta funciona como un analizador
(Lourau, 2008) que permite poner de relieve las caractersticas y
alcances de las transformaciones que ha sufrido la universidad en
los ltimos aos4. Y en tanto es el universo que supona el com-

4 Como seala Roberto Manero (1990): el analizador es toda aquella persona, situacin, accin, que descontruye lo instituido de la institucin [...] De
esta manera, el concepto de analizador es un concepto que tiene que ver mas
con una accin especifica, una accin de denuncia o de develar las situaciones que conforman el no-saber de los miembros respecto de la institucin a
la que pertenecen (1990: 143). Problematizar la pregunta por el compromiso
social de la universidad, permite poner en relieve lo instituido de la institucin (en el momento de su destitucin), y en este sentido funciona como un
analizador. A su vez, como seala Ren Lourau (2008), el analizador Interroga simultneamente al saber (la palabra, la escritura) y al poder [...] Con la
informacin y la intervencin mezcladas, el analizador analiza tanto nuestro

304

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

promiso social de la universidad el que se ha resquebrajado, es


necesario abordar la cuestin de la extensin universitaria desde
el fondo de este resquebrajamiento.
LA INSTITUCIN DEL COMPROMISO SOCIAL EN LA
UNIVERSIDAD REFORMISTA.
Pensar es servir
Jos Mart (2005: 39)
Es, en todo caso, un hecho uniformemente
observado la formacin al calor de la Reforma,
de ncleos de estudiantes que, en estrecha
solidaridad con el proletariado, se han
entregado a la difusin de avanzadas ideas
sociales y al estudio de las teoras marxistas.
El surgimiento de las universidades populares,
concebidas con un criterio bien diverso del
que inspiraba en otros tiempos tmidos
tanteos de extensin universitaria, se ha
efectuado en todo la Amrica Latina en visible
concomitancia con el movimiento estudiantil.
De la Universidad han salido, en todos los
pases latinoamericanos, grupos de estudiosos
de economa y sociologa que han puesto sus
conocimientos al servicio del proletariado,
dotando a ste, en algunos pases, de una
direccin intelectual de que antes haba
generalmente carecido
Jos Carlos Maritegui (2007: 105)

deseo de saber como nuestra posicin en el seno de las relaciones sociales


(2008: 149). La destitucin de la idea de compromiso social como elemento
inherente a la idea de universidad, permite a su vez visualizar el sistema de relaciones de saber-poder cristalizado en el funcionamiento de lo universitario
instituido, y recuperarlo en su dimensin conflictiva y contingente.

AGUSTN CANO MENONI

305

Partiendo del anlisis de Claudio Bonvecchio (2002) acerca de lo


que describe como el nacimiento, crisis y ocaso del mito de la
universidad, se podra identificar un contexto de cuestionamientos sistemticos y especficos acerca del compromiso social universitario a comienzos del siglo XX, con diferentes caractersticas
en Europa y Amrica Latina5. En el contexto europeo, acontecimientos como la segunda revolucin industrial, la industrializacin de la guerra y su indito alcance destructivo, y el apogeo de
los movimientos socialistas y comunistas (al calor del triunfo de
la Revolucin Rusa), motivaron la interrogacin filosfica y poltica acerca de la funcin social de la ciencia y la universidad. Este
trabajo de interrogacin fue desarrollado desde diferentes perspectivas y enfoques, desde los primeros anlisis marxistas sobre
el rol de la universidad en el sistema capitalista (Adler, 2002), hasta la reivindicacin de un sentido tico, humanista y cultural de
la universidad en contraposicin de su creciente funcionalizacin
utilitaria (Ortega y Gasset, 2007), racionalidad instrumental que
sera, aos despus, objeto de una crtica sistemtica por parte
de la teora crtica de Adorno, Horkheimer, Benjamin y Marcuse
(Belausteguigoitia, 2012).

En Amrica Latina, el cuestionamiento del compromiso
social de la universidad contuvo elementos de estas perspectivas,
al calor de las resonancias de los acontecimientos europeos. Reviviendo aquel clima de poca, dir Anbal Ponce:

5 Cabe aclarar que el anlisis de Bonvecchio no se refiere especficamente


a la cuestin del compromiso social de la universidad, sino a una suerte de
genealoga poltica, desde una perspectiva materialista-histrica, de la universidad contempornea y las vicisitudes de su vnculo orgnico con el proyecto capitalista burgus a partir de los inicios del siglo XIX (perodo en que
sita el nacimiento del mito [Bonvecchio, 2002]). Ahora bien, y no obstante
lo dicho, desde el enfoque sealado su anlisis es tambin un anlisis sobre
el tema que nos ocupa, sobre cmo fue concebido por diversos autores y en
diversos momentos la funcin social de la universidad, y el papel que sta ha
jugado en diferentes perodos histricos. Por fin, es preciso sealar tambin
que el anlisis de Bonvecchio se refiere exclusivamente a la universidad europea, sin abordar el anlisis del caso latinoamericano.

306

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

De Rusia llegaba, mientras tanto, un sordo rumor confuso;


enorme y vago como el pensamiento de las muchedumbres.
La negra humareda anunciara, en breve, la magnitud del incendio, y todos los hombres libres saludaron en ella a esa
misma hoguera que, trece aos atrs, haba puesto una chispa de luz en los ojos moribundos de Recls (2010: 224).

Pero en nuestro continente, el centro del cuestionamiento a la


universidad estuvo fundamentalmente ligado al contexto de consolidacin de las economas capitalistas y las democracias republicanas en los Estados independientes. Los sujetos del cuestionamiento al rol social de la universidad fueron principalmente
sectores de las clases medias, intelectuales vinculados a las primeras organizaciones obreras, y sectores de las emergentes burguesas y pequeo burguesas criollas liberales. Su polo antagonista en el conflicto estuvo dado por los vestigios conservadores
del pasado colonial-confesional de las todava nuevas repblicas
y sus oligarquas parasitarias. El protagonista por excelencia fue
el movimiento estudiantil, que en algunos contextos y momentos
imprimi al movimiento de Reforma Universitaria una perspectiva profunda anti-capitalista, como evidencian los escritos sobre
el tema de Jos Carlos Maritegui (2007), Juan Antonio Mella
(2010) o Julio Gonzlez (2010) entre muchos otros. Con todo, y
sin quitar relevancia a la influencia de las nuevas ideas marxistas y anarquistas, en general el debate estuvo organizado a partir
de las contradicciones conservadurismo modernizacin y colonia soberana (en el plano poltico y econmico), y alimentado,
en el plano filosfico y cultural, por el debate entre positivismo e
idealismo, as como por la emergencia de un humanismo original
con influencia del krausismo, del pensamiento tempranamente
latinoamericanista y anti-imperialista de Jos Mart, del socialismo humanista de Jos Ingenieros, y del humanismo americanista
crtico del utilitarismo anglosajn de Jos Enrique Rod (Ardao,
1996; Guadarrama Gonzlez, 2003; Zea, 2011).

Resumiendo el programa del movimiento reformista,
destaca Pablo Carlevaro (1988) la convergencia

AGUSTN CANO MENONI

307

[...] de dos rdenes de reivindicaciones. Hacia el interior de


la Universidad se reivindica la democratizacin de la vida,
asociada a la participacin de los estudiantes en el gobierno
universitario [...] Es un valor prevalente la libertad de ctedra [...] Asimismo, se reivindica la presencia de egresados en
el gobierno universitario y la superacin de la calidad de la
enseanza. Hacia el exterior de la Universidad se reivindica
la autonoma con respecto al poder poltico y el compromiso
de una misin social de la universidad en Amrica Latina. La
universidad no es fbrica de profesionales, sino que debe
formar hombres. La universidad no debe estar al servicio
de los sectores dominantes de la sociedad sino al servicio
del pueblo. Las universidades deben crear cultura, estudiar
los problemas nacionales, propender al progreso social y
exclaustrar la cultura mediante la extensin universitaria
(Carlevaro, 1988: 411-412).

Como parte de este proceso de transformacin universitaria se fue desarrollando la fermental historia de la extensin
universitaria latinoamericana, con el impulso fundamental
de las organizaciones estudiantiles. La originalidad con que
florecieron en nuestro continente y la fuerza con que aqu
arraigaron las ideas de extensin universitaria emanadas
inicialmente de la Universidad de Cambridge en 1872, y poco
despus de las universidades populares francesas y espaolas (Palacios, 1908; Picos, 2014; Torres-Aguilar, 2009), no se
explican si no es por la accin protagnica del movimiento
estudiantil latinoamericano. De hecho, la propia institucionalizacin de la extensin en las universidades en diferentes
momentos del siglo XX, no se comprende si no es en atencin a la tensin y ajuste permanente entre la movilizacin
estudiantil, las demandas provenientes del medio social, y
las respuestas de la institucin. Las ideas orientadoras de la
extensin, en sus concepciones y en su programa, fueron forjadas casi siempre en los grupos estudiantiles, antes que en
las universidades. Entre los reformistas ms destacados, al

308

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

menos Haya de la Torre, Julio Antonio Mella, Carlos Quijano y


Julio Gonzlez, adems de las asociaciones estudiantiles del
continente, escribieron y fundamentaron sobre la importancia de la extensin en la nueva universidad.

As, al calor del movimiento de reforma universitaria, sus
diversas expresiones, sus diferentes articulaciones con los procesos polticos y sociales del continente por un lado, y con las
nuevas corrientes pedaggicas por otro, es que se fueron forjando
las diferentes tradiciones de la extensin universitaria de matriz
reformista. Entre ellas puede distinguirse una corriente de la extensin preocupada fundamentalmente por lograr una formacin
crtica y humanista de los estudiantes, vinculando su formacin
con las realidades ms dolorosas de su medio social de pertenencia, complementando a su vez la enseanza disciplinaria con
contenidos de cultura general y formacin poltica6. Puede reco-

6 Tanto como la preocupacin social-poltica por vincular a la universidad


con la suerte general de la sociedad, y en particular con los sectores excluidos de la educacin superior, tambin forma parte de las motivaciones originarias de la extensin universitaria la preocupacin por mejorar la formacin
de los estudiantes universitarios. ngel Rama, en una conferencia pronunciada en la II Conferencia Latinoamericana de Difusin Cultural y Extensin
de Universitaria de la Unin de Universidades de Amrica Latina (UDUAL)
en 1972, daba cuenta de esta doble motivacin originaria de la extensin en
los siguientes trminos: Cmo es sabido, estos servicios [los de extensin
universitaria] son recientes en las universidades latinoamericanas; han aparecido en las ltimas dcadas respondiendo a un afn de corregir las visibles
insuficiencias de sus institutos universitarios. Por eso su primer objetivo fue
la poblacin universitaria, concretamente los estudiantes que, a pesar de las
reformas de comienzo de siglo, siguieron apresados dentro de la compartimentacin de especialidades generadas por el modelo universitario positivista. Proveerlos de una visin cultural ms variada y rica, compensando las
estrecheces del exceso de especializacin, fue el cometido central de estos
servicios [...] La creacin de la extensin universitaria correspondi tambin
a otra insuficiencia, pero sta no interna sino externa. El estrecho radio social que cubra la Universidad, limitndose prcticamente al adiestramiento
tcnico de los jvenes de una clase social, la burguesa, en sus estratos alto
y medio, e incorporando progresivamente dentro del proceso de democratizacin lenta del siglo a la baja burguesa, concluy transformndola en un

AGUSTN CANO MENONI

309

nocerse otra tradicin de la extensin cuyo nfasis estuvo puesto


en dirigir la difusin de la cultura y el conocimiento universitario
hacia la atencin a los grandes problemas nacionales7. Y, finalmente, gran importancia tuvieron tambin las perspectivas extensionistas ms preocupadas por colaborar con los procesos de
transformacin y emancipacin social, ligando a la universidad y
a los movimientos estudiantiles a las luchas de los sectores populares a travs de diferentes iniciativas, entre las que destacan
las Universidades Populares desarrolladas en varios pases, con
particular relevancia en Mxico, Per y Uruguay8.

organismo elitista y clasista. Se manifestaba ausente de preocupacin por


ese resto de la sociedad, que era su inmensa mayora (1972: 167)
7 En un texto de 1928, sostena Carlos Quijano, figura destacada del reformismo uruguayo: Por su carencia de finalidad cientfica, la Universidad vive
desconectada con la realidad nacional. Lo est tambin por su hermetismo de
casta. No estudia ningn problema nacional a fondo; no es capaz tampoco de
ilustrar a las grandes masas sobre esos problemas [...] No ser necesario que
la Facultad de Arquitectura hiciera or su voz sobre el problema de la urbanizacin de Montevideo? No sera til que la Facultad de Ingeniera trazara un
plan general de vialidad del pas? No convendria que la Facultad de Derecho
o la de Ciencias Econmicas a crearse, tuvieran un Instituto de Investigaciones, como en Harvard o como en Londres, para establecer de una manera
precisa las fuerzas productoras del pas, su desarrollo, etc? Y dgase todava,
no sera de desear que sobre todas esas cuestiones que a ttulo de ejemplo
hemos citado y sobre muchas otras ms, semejantes, la Universidad ilustrara
a las grandes masas, abriendo cursos pblicos como en las Universidades
europeas que hemos conocido, manteniendo, sin esperar a que la iniciativa
venga de afuera, una organizacin de conferencias, etc? Intensidad, extensin, realismo, no podra ser sta la frmula de la Reforma? (2010: 261-262)
8 En ocasiones estas experiencias se desarrollaron por fuera de los marcos
institucionales de la universidad, o incluso contra la institucionalidad universitaria, como alternativas cuya puesta en prctica resultaba, o se consideraba, imposible dentro de la misma (es el caso de la Universidad Popular
Gonzlez Prada respecto a la Universidad de San Marcos en Per). En otros
casos, la institucin universitaria asumi o colabor con este tipo de experiencias, como se evidencia en el Reglamento de Extensin Universitaria de
la UNAM de 1930: De un modo espontneo, digno de estmulo y de ayuda,
algunos centenares de estudiantes de nuestra Universidad se han organiza-

310

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA


Estas diferentes tradiciones, con sus lgicas, sentidos y nfasis particulares, alimentaron a la extensin que la universidad latinoamericana fue forjando a lo largo del siglo XX. De este modo, con
frecuencia las experiencias y polticas extensionistas especficas contienen elementos sedimentados que dan cuenta del entrecruzamiento y acople entre estas diferentes perspectivas y sus preocupaciones
principales. As la extensin tuvo a veces un perfil ms ligado a la
difusin cultural, a veces consisti en campaas de salud o alfabetizacin, otras estuvo supeditada a un encuadre curricular de prcticas
estudiantiles pre-profesionales, en ocasiones adopt la modalidad de
la transferencia tecnolgica en proyectos productivos, a veces consisti en acciones de formacin sindical o apoyo a luchas sociales.

Las experiencias desarrolladas en este perodo inicial
de la extensin fueron consideradas luego por diferentes autores como asistencialistas, culturalistas o de un ocasional vanguardismo poltico (Bralich, 2007; Tnnermann, 2000). No faltan
argumentos para ello. Sin embargo, para situar la crtica en sus
justos trminos, es importante considerar la observacin que,
analizando el caso de Uruguay, realiza Pablo Carlevaro (1986) en
referencia a esa etapa primigenia de la extensin:

do para realizar una labor cvica trascendental que oriente y conduzca a los
ignorantes y a los explotados a travs de la vida. Esta obra que no puede
considerarse de acuerdo con la definicin de la Extensin Universitaria
como una labor oficial de la Universidad, es, sin embargo, una obra universitaria, puesto que quienes la cumplen forman parte de la Universidad y
la cultura que distribuyen por todo el pas es fruto de sus aulas. Disfrutando
de autonoma, debe drsele todos los medios econmicos y morales para su
constante desarrollo (UNAM, 1930, pp. 34). Con clara influencia de esta
tradicin de la extensin vinculada a las luchas de transformacin social,
dicho Reglamento, a su vez, institua como sujeto de referencia de las acciones de extensin a la clase asalariada: Hay, sin embargo, un grupo o una
clase social que est ms necesitada que las otras del beneficio de las enseanzas universitarias, porque el mismo rgimen de vida al que est sujeto le
impide asistir a la escuela: la clase asalariada. Por esta circunstancia, por lo
numerosa que es, as como por la significacin que tiene en el destino social,
debe merecer de la Universidad la preferencia en la extensin de su servicio
educativo (UNAM, 1930:1-2).

AGUSTN CANO MENONI

311

Se trataba de una actitud paternalista y de una forma expositiva de hacer la extensin que no dejaba de tener, sin embargo,
su significado y su valor tico. Concretamente, en el campo de
la salud, la Asociacin de Estudiantes de Medicina se encarg de realizar actividades de extensin durante muchsimos
aos, como una tradicin gremial, en ambientes populares,
tales como las escuelas nocturnas, los sindicatos obreros, las
instituciones sociales y deportivas de la comunidad, etctera. Esto fue durante no menos de cuarenta aos, entre 1915
y 1955. Caritativa o paternalista, la prctica se hizo con una
constancia y un desinters inusuales (Carlevaro, 1986: 23).

Pero adems de la constancia y el desinters, tambin es posible


rastrear posicionamientos crticos dentro del temprano pensamiento extensionista latinoamericano. As por ejemplo, el Centro
de Estudiantes de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, al
inaugurar los cursos de extensin universitaria de 1920, expresaba:
La miseria y el dolor, son, sin dudas, poderosos factores insurreccionales, pero slo constituyen fuerzas primarias de
arranque; no bastan para realizar un movimiento provechoso y duradero. En cambio, la reaccin resultante de toda injusticia, lo que vale decir resultante de un conocimiento ms
denso del derecho, acelera la evolucin, y se alza contra las
iniquidades que violan la armona social [...] La nueva generacin aspira a ser cada vez menos categora, para hacer cada
vez ms funcin, dentro del cuerpo social. No queremos imponer una verdad substantiva. No queremos conducir. Queremos que cada uno tenga capacidad para concurrir con esfuerzo consciente a preparar el resurgimiento fecundo y dinmico
de la humanidad reconciliada. En Cneo ( 2010: 25).

Estn contenidos, en este texto de 1920, varios de los elementos


que en la segunda mitad del siglo constituiran la base de la crtica freireriana a la extensin universitaria. En efecto, a mediados
del siglo XX, la extensin se ver transformada en su enfoque,
concepcin y perspectivas, fundamentalmente por la influencia

312

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

que ejerce, en el plano de la teora pedaggica, el surgimiento y


difusin de la educacin popular latinoamericana, fundamentalmente la obra de Paulo Freire. Precisamente el libro Extensin
o comunicacin? (1998), una de las primeras obras de Freire,
constituye una crtica profunda al modelo de la transferencia tecnolgica sobre el que se basaba la extensin rural brasilera influida por el modelo de extensin norteamericano, en una coyuntura
donde la extensin rural como transferencia tecnolgica cobraba
fuerza a instancias de las polticas de modernizacin productiva que impulsaba la Alianza para el Progreso. Si, como seala
Adriana Puiggrs (1990, 1994a) la publicacin de Pedagoga del
oprimido tuvo un efecto de dislocacin del discurso pedaggico moderno hegemnico en Amrica Latina, organizado desde la
contradiccin sarmientiana civilizacin-barbarie, Extensin o
comunicacin? hizo lo propio en el campo especfico de la extensin universitaria. En este contexto nace la corriente que ha
sido definida como extensin crtica (Tommasino et al, 2006),
organizada desde la contradiccin liberacin-dominacin, contemplativa de las mediaciones entre los procesos extensionistas
y el proceso general de la hegemona cultural, poltica y econmica, y preocupada por el vnculo educativo en su dimensiones
tico-poltica, pedaggica y metodolgica.

Recapitulando: el movimiento de reforma universitaria
fue un movimiento poltico y cultural que desarroll una crtica
mltiple al papel social de la universidad: en su costado izquierdo,
el movimiento de reforma pugn por la alianza entre trabajadores
y estudiantes y un papel activo de los universitarios en las luchas
del proletariado (Moraga, 2007; Van Aken, 1990), pero en su direccin prevaleciente, el movimiento constituy una vanguardia
en la democratizacin republicana de las sociedades latinoamericanas y la modernizacin de sus economas. Quiz por esto, al
analizar las reformas universitarias ocurridas en Amrica Latina
en el sXX, Sandra Carli (2012b) afirma: Podemos postular que el
concepto de universidad fue un concepto de futuro, que proyect un horizonte de expectativas durante todo el siglo XX ligado
con la formacin de lites dirigentes, la produccin de conoci-

AGUSTN CANO MENONI

313

miento cientfico, el desarrollo de las profesiones y el ascenso


social a travs de la educacin (2012b: 24).

De este modo, el cuestionamiento sobre el compromiso
social de la universidad ocurrido en las primeras dcadas del siglo XX, adems de dar cuenta del agotamiento de la hegemona
del modelo universitario colonial-confesional-conservador, instituy un nuevo concepto de universidad (en los trminos de
Sarli), y junto con l, tambin nuevos sentidos de la funcin y
el compromiso social universitario, los cuales estuvieron operativos durante el siglo XX (considerado en tanto el siglo corto
caracterizado por Eric Hobsbawm [2000]). Este movimiento se
vio profundizado por la emergencia de la crtica freireriana que
proyect a la extensin como alternativa pedaggica (Puiggrs
y Gmez-Sollano, 1994) capaz de interpelar la direccionalidad
poltico-acadmica dominante de los procesos universitarios, sus
modelos pedaggicos, sus concepciones de sujeto, sus supuestos
epistemolgicos. An as, el compromiso social de la universidad
instituido por el movimiento reformista de sXX estuvo hegemnicamente conformado por sentidos ligados a la democratizacin
de la formacin profesional, la garanta de ascenso social para las
clases medias y trabajadoras que accedieran a la universidad, la
contribucin a la modernizacin poltica y econmica de los pases en base a ideas de progreso o desarrollo, y el cultivo de la
investigacin cientfica sobre los grandes problemas nacionales.
DESTITUCIN DEL COMPROMISO EN LA UNIVERSIDAD
CONTEMPORNEA.
Se ha vuelto sta, una Universidad que no suea e
ignora que la sabidura llega a travs de los sueos.
Pablo Carlevaro (2004)

Pero tambin ese modelo se ha agotado. Y como fue dicho, el retorno de la pregunta por el compromiso social funciona como un
analizador de dicho agotamiento. Hugo Aboites (2010) compara

314

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

la coyuntura que enfrenta la universidad latinoamericana actualmente con la que enfrent a comienzos del siglo XX y afirma que,
como entonces, tambin hoy debe redefinirse a fondo, ya que
[...] la identidad de la universidad que se forj frente a las sociedades nacionalistas y de bienestar del siglo XX ha sido desmantelada a partir de ms de veinte aos de polticas neoliberales [al
tiempo que]
En estos aos no surgi un modelo de educacin superior
alterno capaz de resolver los problemas heredados de la
universidad del siglo XX, pero tampoco apareci un modelo
que pudiera responder a la problemtica social, econmica y
poltica que la globalizacin neoliberal ha generado en las sociedades de nuestro subcontinente. De ah que actualmente
la universidad latinoamericana se encuentre en una profunda
crisis de identidad y que comunidades y grupos del campo y
de la ciudad se encuentren a la bsqueda de nuevas frmulas
que respondan a necesidades todava ms complejas que las
de antao (Aboites, 2010: 95).

La relacin que establece Aboites, al pensar la cuestin de las


alternativas, entre los procesos universitarios y los procesos sociales y polticos generales, es por cierto pertinente. Como seala
Ana Mara Fernndez (2007): Las significaciones sociales, en tanto producciones de sentido, en su propio movimiento de produccin inventan imaginan el mundo en que se despliegan (2007:
39). De algn modo, la destitucin de la idea de compromiso social como inherente (obvia) a la idea de universidad, est vinculada puede pensarse al agotamiento social de la posibilidad
misma de imaginacin radical de alternativas en la invencin del
mundo en que se despliegan, al menos con las caractersticas
con que esto haba sucedido durante el siglo XX. Se trata de los
efectos del comedido fin de la historia fukuyamiano, la pretendida naturalizacin de la globalizacin neoliberal, la economa de
mercado y la democracia capitalista como nico horizonte posible, a travs de la consolidacin en el plano de la subjetividad de

AGUSTN CANO MENONI

315

lo que Rebellato (1995) defini como un fatalismo tico, que es


tambin una tica de la desesperanza, el individualismo y la resignacin (Rebellato, 1995). Desde esta perspectiva, la crisis del
compromiso social universitario es en ltima instancia la crisis
de alternativas sociales capaces de tensar a la universidad en su
compromiso. El agotamiento del compromiso social universitario
es, en este sentido, indisociable del agotamiento de las perspectivas histricas de cambio social que estuvieron operativas en el
siglo XX.

Entre tanto, los procesos de transformacin universitaria, progresivamente, respondieron a los requerimientos de la globalizacin econmica triunfante. En esta coyuntura, como seala
Pablo Gonzlez Casanova (2009):
[...] es necesario ver cmo se juntan las tecnociencias y
la cultura hobbesiana del poder para organizar el sistema
capitalista entre el orden y el desorden mundiales.
Hobbes y las tecnociencias estn en la base de la guerra
posmoderna, de la americanizacin del mundo, de la
deuda externa que sujeta a los gobiernos endeudados y
los ata al supergobierno mundial emergente (Gonzlez
Casanova, 2009: 325).

Es cierta la observacin de Uri Eisenzweig (2004) respecto a que:


[...] una de las grandes aportaciones de las humanidades
a lo largo de las ltimas dcadas fue desmontar, con todo
cuidado, texto tras texto, autor tras autor, la idea de que
los fundamentos mismos del orden social moderno habran
podido establecerse sin la compaa de un cuestionamiento
permanente, del espectro de su propia negacin (2004: 11).

Pero la hegemona cultural de la racionalidad instrumental y el


positivismo tecno-cientfico, ha alcanzado una profundidad que
super las previsiones ms audaces de los pensadores de la Escuela de Frankfurt o de la literatura orwelliana. As, el pensamien-

316

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

to cientfico, prcticamente reducido a su dimensin tcnica-instrumental, pas a formar parte orgnica del discurso del poder,
y a ser la medida de legitimidad de todas las cosas (Legendre,
2008). La genealoga realizada por Pierre Legendre (2008) respecto al proceso por el cual el pensamiento cientfico pas de ser
parte de un movimiento cultural integral impugnador del orden
dogmtico durante la Ilustracin, a unidimensionalizarse y constituirse en un nuevo orden global, pone el acento, precisamente,
en su institucin como ley de gestin-gobierno universal:
Comprobemos aqu una convergencia de la historia que
trabajar por hacer coincidir las dos nociones de ley: la
cientfica y la jurdica [...] Lex. Esta voz latina deriva de un
verbo que significa leer. Exportada a la ciencia, la palabra
ley hace pensar que el cientfico es tambin un lector: l
lee lo que nosotros llamamos Naturaleza y Universo como
si se tratara de un Libro. En efecto, mientras que el jurista
es un lector de texto, un intrprete de la ley imperial, el
investigador se consagra a la lectura del Gran Libro de
la Naturaleza, donde descubre leyes de otro tipo que son
las leyes cientficas. Observemos la continuidad de esta
representacin: a su manera, la ciencia, al hacerse laica, es
una lectura. Y en la era ultramoderna podemos ver de qu
modo la tecno-ciencia-economa procura hacer coincidir
(a toda costa) las nociones jurdica y cientfica de ley
(Legendre, 2008: 31-32).

Vuelta ley, la tecno-ciencia-economa organiza y delimita el


campo de lo legtimo y lo admisible. Elemento constitutivo
del capitalismo contemporneo, instituye su racionalidad en
todos los campos, incluyendo el universitario, y se naturaliza
como orden global, al tiempo que invisibiliza el proceso de su
propia institucin.

Es decir que hay un movimiento histrico que opera en
la racionalizacin tecno-cientfica de los mecanismos de gobierno y de poder, que tendr naturalmente consecuencias sobre la
universidad, institucin encargada del cultivo y transmisin in-

AGUSTN CANO MENONI

317

tergeneracional del conocimiento. Como sostiene Pablo Gonzlez


Casanova (2001):
La privatizacin de las universidades y la reduccin de los
estudiantes a objetos ignorantes de la historia, de la poltica y de las ciencias vinculadas al humanismo, no slo obedecer al proyecto de convertir a las empresas privadas y
mercantiles en actores principales de la produccin, los
servicios y la vida. Tambin obedecer a un mundo en que
el complejo militar-industrial y corporativo, con sus asociados y subalternos, regular la represin y la negociacin
para una gobernabilidad en que los pueblos sujetos muestren ser responsables y razonables o con opciones racionales que los lleven a aceptar como suyos los objetivos
de los que mandan (Gonzlez Casanova, 2001: 12).

Las universidades que no logren adecuarse poltica, organizativa


y funcionalmente a estos requerimientos, se tornarn disfuncionales, y aqu radica el centro de la tan comentada crisis de la
universidad. Ya a fines de los 70, en su informe al Consejo de
universidades de Quebec, Lyotard (1986) haba argumentado que
la crisis de las universidades era parte de la crisis de los metarelatos de la modernidad, sealando los efectos que sobre la universidad tendra el cambio del estatuto del conocimiento, ahora
forjado en la dinmica de los flujos de informacin y los juegos de
lenguaje y tendencialmente legitimado y validado segn criterios
de performatividad econmica. Algunos aos despus, Derrida
(1997) llam la atencin sobre la crisis de la idea de universidad
sin condicin a la vez como ficcin y condicin necesaria para el
cumplimiento de su funcin humanista y desinteresada al servicio del conocimiento y el bien general. Idea similar a la postulada
por Paul Ricoeur (2002) a propsito de la crisis de la idea de
universidad como bsqueda de la verdad sin coaccin9. En las

9 Ricoeur dedica originalmente el ensayo donde desarrolla esta idea a la memoria de Enrique Sayagus Laso, redactor de la Ley Orgnica de la Universi-

318

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

diferentes interpretaciones, lo que est de fondo es la disfuncionalidad histrica de la universidad moderna a los requerimientos
del capital global que reduce la ciencia a la tecnologa rentable,
la investigacin a su aplicabilidad inmediata, y la universidad a
un eslabn ms de una mquina de produccin de cosas que se
venden, o de nuevos modos de vender. As, el agotamiento del
compromiso social de la universidad es el agotamiento de un
ideal universitario identificado con la bsqueda de la verdad y su
interpelacin crtica a travs del cultivo de la cultura, las ciencias
y las artes. Ya en 1934 el poeta TS Eliot se preguntaba Dnde
est la sabidura que hemos perdido en conocimiento? Dnde el
conocimiento que hemos perdido en informacin? (Eliot, 1934).

En la brecha que abre esta disfuncionalidad nacen las
amenazas a la universidad pblica, y tambin sus oportunidades.
El anuncio de Pablo Gonzlez Casanova (2001) acerca de que La
nueva edad del conocimiento ser una nueva edad de lucha por
el conocimiento (2001: 12) se ha expresado en el tiempo reciente
en un nmero creciente de luchas, como las de los movimientos
por el derecho a la educacin superior en diferentes pases latinoamericanos, pero todava est por realizarse en toda su plenitud. Y lograr desarrollarse en su plenitud en la medida que pueda
socavar las bases mismas de la tecno-ciencia-economa, desnaturalizar sus verdades, como dira Castoriadis (2007), para resignificar el potencial emancipatorio del conocimiento.

dad de la Repblica de Uruguay aprobada en 1958. Ley de clara influencia reformista, consagr la autonoma y el cogobierno de la institucin por parte de
los rdenes docente, estudiantil y de egresados, legisl el derecho a la libertad de opinin, e instituy entre los fines de la universidad: [...] acrecentar,
difundir y defender la cultura; impulsar y proteger la investigacin cientfica
y las actividades artsticas y contribuir al estudio de los problemas de inters
general y propender a su comprensin pblica; defender los valores morales
y los principios de justicia, libertad, bienestar social, los derechos de la persona humana y la forma democrtico-republicana de gobierno (Universidad
de la Repblica, 1958: 1). Aos despus, la Universidad de la Repblica sera
intervenida por la dictadura cvico-militar uruguaya, y cientos de universitarios marcharan al exilio o la prisin por cumplir con estos fines.

AGUSTN CANO MENONI

319


La disfuncionalidad de la universidad moderna abre entonces un espacio de conflicto en cuyo centro se ubica la pregunta por su compromiso social. La revitalizacin y resignificacin
del compromiso social de la universidad necesita de movimientos que desde lo social sean capaces de proyectar alternativas
de sociedad desde las cuales reclamar, interpelar y defender el
compromiso de la universidad. Como sostiene Adriana Puiggrs
(1994c), la educacin es un [...] campo problemtico poblado por
las luchas entre los procesos de transmisin de las culturas hegemnicas y no hegemnicas y aquellos que pugnan por prevalecer
e imponerse como parte de nuevas hegemonas (1994: 37). En la
misma lnea, reflexionan Ordorika y Lloyd (2014): En el mbito
interno, los acadmicos y estudiantes reaccionan en contra de las
percepciones acerca del papel de la institucin, as como sobre
los derechos y prcticas establecidas; mientras que en el mbito
externo, el Estado y las organizaciones internacionales presionan
para que se realicen cambios acordes con las nuevas prioridades
econmicas y culturales. Tomados en conjunto, estos mbitos de
conflicto demuestran las complejas dinmicas del poder presentes en la universidad, como escenario y como instrumento de la
disputa (Ordorika y Lloyd, 2014: 134).

La extensin universitaria se construye en este campo
de disputa, y constituye a s misma un espacio de conflicto. La
pregunta por el compromiso social de la universidad como analizador de este conflicto, permite visualizar las tensiones entre los
sentidos que las fuerzas en disputa pretenden imprimir a las significaciones sobre qu es una universidad comprometida: con qu,
con quienes, para qu?
LAS PROMESAS DEL COM-PROMISSUM.
[...] sostenemos que es necesario incorporar
temas ms amplios de economa poltica y
las relaciones de fuerza dentro y fuera de
las organizaciones de educacin superior,
a fin de comprender las dinmicas de poder

320

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

y cambio en este nivel educativo. [...] como


instituciones del Estado, las organizaciones
de educacin superior son espacios de disputa por la hegemona cultural y econmica.
Tradicionalmente, esta disputa se manifiesta
a travs de proyectos de reforma contrapuestos, particularmente durante periodos en que
tienen lugar transformaciones profundas y
rpidas, como es el caso de la actual era de
la globalizacin. Sin embargo, del mismo
modo en que la educacin superior tiene la
capacidad de reproducir las desigualdades
existentes, tambin puede ser un espacio de
igualacin y democratizacin (Carnoy y
Levin, 1985)
Imanol Ordorika y Marion Lloyd (2014: 134-135)

Entre las diferentes acepciones del trmino compromiso, algunas


refieren a: Obligacin contrada. Dificultad, embarazo, empeo, Convenio entre litigantes, Dicho de una solucin, de una
respuesta, etc que se dan por obligacin o necesidad, para complacer (Real Academia Espaola, 2014). El compromiso social
universitario, a la vez portavoz y arena del conflicto de modelos
de universidad, pasa por todas estas vicisitudes: parte de una
palabra empeada que honrar, a veces da respuestas por necesidad o complacencia, y casi siempre implica empeo, a veces
embarazoso, siempre dificultoso. La relacin entre compromiso
y conflicto est presente tambin en la teora psicoanaltica, para
la cual las formaciones de compromiso son parte constitutiva
de su teora del conflicto psquico. Una formacin de compromiso es la Forma que adopta lo reprimido para ser admitido en lo
consciente, retornando en el sntoma, en el sueo y, de un modo
ms general, en toda produccin del inconsciente: las representaciones reprimidas se hallan deformadas por la defensa hasta
resultar irreconocibles. De este modo, en la misma formacin,
pueden satisfacerse (en un mismo compromiso) a la vez el deseo

AGUSTN CANO MENONI

321

inconsciente y las exigencias defensivas (Laplanche y Pontalis,


2004: 161). La formacin de compromiso no es una sntesis superadora de las partes en conflicto. Es una transaccin. Permite la
pseudosatisfaccin de las fuerzas en pugna, a costa de dejar por
el camino su contenido conflictivo, volviendo irreconocibles a
las representaciones reprimidas. Su resultado ms frecuente es
el sntoma, cuya dificultad de superacin radica precisamente
en su condicin de compromiso sostenido por las dos partes. De
modo similar, en ocasiones el compromiso social de la universidad adopta la forma de una formacin de compromiso que vuelve irreconocible su fondo conflictivo, adoptando una apariencia
de ecuanimidad neutral que no tarda en volverse sntoma de una
universidad transaccional. Por fin, en su etimologa, el trmino
compromiso proveniente del latn compromissum: promesa
contrada. La destitucin del compromiso social de la universidad es el desconcierto sobre cual promesa honrar y ante quin
fue contrada. As, la discusin sobre el compromiso social de la
universidad es la discusin sobre la cualidad y el destinatario de
una promesa. Veamos algunos ejemplos.

El modelo anglosajn de investigacin estudiado por
Marginson y Ordorika (2010) y Ordorika (2007), as como el de
las universidades de excelencia analizado por Altbach (2001,
2007) (altamente especializadas, fuertemente selectivas de su estudiantado, enfocadas en la investigacin de punta, compenetradas con los intereses de las potencias mundiales y el gran capital)
instituyen su idea del compromiso social desde el modelo de la
triple hlice (formulado por Etzkowitz y Leydesdorff a fines de
la dcada de 1990). En dicho modelo, la universidad es una de las
hlices que, junto a la industria y el gobierno dinamiza el
proceso de innovacin tecnolgica orientada a la produccin y
el crecimiento econmico10. En la crisis por disfuncionalidad, es10 Como sealan Altbach (2001) y Marginson y Ordorika (2010), la aplicacin cabal de este modelo es improbable en los pases perifricos, al menos
sin una alteracin de las lgicas constitutivas del capitalismo planetario. No
obstante, la gran importancia de este modelo radica en que en la actual co-

322

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

tos modelos procuran incorporar orgnicamente a la universidad


en el circuito productivo de la economa del conocimiento y su
consiguiente geopoltica del conocimiento, transformndola en
un agente productivo ms en el mercado (y produciendo al mismo tiempo el mercado universitario).

Complementario al modelo anterior podra ubicarse a la
entreprenurial university propuesta por Burton Clark (2004) y
promovida por la OCDE y la Comunidad Europea (2012). Comparte con el modelo anterior su proyeccin al mercado como
criterio de pertinencia y como estrategia de diversificacin de
su financiamiento. Este modelo promete resolver la crisis por
disfuncionalidad mediante: a) revitalizar la promesa de empleablidad de sus egresados a partir de regular su oferta formativa
a los requerimientos de dinmicas econmicas localizadas y su
perfil de egreso al ideal de emprendedor dctil y competitivo; b)
ser autosustentable econmicamente a partir del cobro de matrcula, cuotas y derechos de exmenes (en muchos casos por
va del endeudamiento estudiantil a costa de seguros estatales),
as como por la venta de servicios a empresas; c) responder a
los desafos de la sociedad del conocimiento y al desarrollo
local a travs de la incorporacin de capacidades empresariales a los medios sociales y productivos en los que se inserta por
yuntura es el que dirige el proceso de transformacin universitaria a nivel
global, erigindose como ejemplo a seguir y dominando el poderoso circuito
de rankings, revistas, evaluaciones y agencias de acreditacin que hegemoniza el campo acadmico internacional, imponiendo criterios (sobre qu es la
excelencia y cmo se mide; cmo se determinan los impactos de la actividad
acadmica; cmo se concibe la pertinencia; etc), prioridades y mecanismos
(que incluyen la organizacin de un mercado acadmico global y la apropiacin corporativa del conocimiento), estandarizando el campo de la educacin superior de acuerdo a su modelo (Ordorika, 2007). Tal como seala
Ordorika (2007), las consecuencias de encuadrarse en una dinmica imitativa
de estos modelos lleva a las universidades de los pases perifricos a subestimar sus propias caractersticas y potencialidades como instituciones educativas y culturales constructoras de ciudadana en sus contextos especficos,
para transformarse en instituciones elitistas abocadas al intento de competir
en un juego cuyas leyes fueron impuestas por otros.

AGUSTN CANO MENONI

323

medio de la transferencia tecnolgica y la incubacin o formacin de empresas; y d) modificar su organizacin administrativa


de acuerdo al paradigma de la nueva gestin pblica11 . Debe
observarse que entrepreneurial universities puede ser traducido tanto como universidades emprendedoras como por universidades empresariales.

Alternativo a los anteriores (en algunos aspectos antagnico, en otros diferente), puede ubicarse al modelo de la universidad para el desarrollo. Si bien esta frmula abarca un conjunto
heterogneo de propuestas, en algunas perspectivas como la de
Arocena y Sutz (2000) o la de la ANUIES (2012), podramos considerar que el proyecto de universidad para el desarrollo se propone enfrentar la crisis por disfuncionalidad a partir de: a) reconciliar los objetivos de cobertura con los de calidad partiendo de
una perspectiva orientada hacia la inclusin social en el acceso,
permanencia y egreso de la universidad, procurando la generalizacin de la cobertura de enseanza terciaria; b) responder a los
desafos de la sociedad del conocimiento promoviendo la vinculacin de la investigacin cientfica con proyectos de innovacin
de productos y procesos capaces de contribuir a la incorporacin
de conocimiento a la produccin y diversificar la matriz productiva de sus pases de pertenencia; c) impulsar al mismo tiempo
la investigacin orientada a los problemas de inclusin social;
y d) asumir la existencia de un sistema de educacin superior
que ha crecido diversificado, desigual y descoordinado, planteando medidas de coordinacin de autonomas y resguardo de
la calidad. En el conflicto de la disfuncionalidad, la universidad
para el desarrollo rechaza la mera adaptacin a las necesidades
circunstanciales del mercado tanto como su propia mercantilizacin institucional y reclama al Estado los recursos adecuados

11 A nivel de modelo, se lo podra vincular con elementos del llamado modelo Bolonia (en referencia a los acuerdos fundacionales del Espacio Europeo
de Educacin Superior-EEES realizados en dicha ciudad en 1999), en particular con los principios y objetivos de su proyecto Tunning (Ver Angulo
Rasco, 2008)

324

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

para su funcionamiento, tanto como un proyecto de desarrollo


productivo con el cual comprometerse, reactivando el modelo del
tringulo de Sbato.

Sintetizando la discusin, podramos plantear que estos
modelos son los que principalmente disputan la hegemona por el
sentido de la transformacin de la universidad contempornea,
en procesos complejos que articulan adems la relacin entre las
perspectivas de cambio con las tradiciones histricas de las universidades, as como la relacin entre los procesos universitarios
y los procesos polticos, sociales y econmicos en curso en los
pases latinoamericanos. Durante las dcadas de marcada hegemona neoliberal en la mayora de los pases del continente, las
propuestas de reforma de los sistemas de educacin superior respondieron a la racionalidad y el programa de la modernizacin
conservadora (Apple, 2012)12. En la actualidad, en el marco de
la prdida de legitimidad poltica del discurso neoliberal (crisis
mediante) y la transformacin del mapa poltico latinoamericano con la emergencia de varios gobiernos de corte progresista,
social-demcrata o nacional-popular, en muchos pases han cobrado fuerza discursos y polticas de corte desarrollista o neodesarrollista (Fliz y Lpez, 2012; Santos, Narbondo, Oyhantcabal,
y Gutirrez, 2013). En este marco, el discurso de la universidad
para el desarrollo, o algunos de sus rasgos, ha ganado terreno
en los debates y las polticas de educacin superior. En esta lnea de pensamiento, es posible afirmar que en la actualidad estos
proyectos, por cierto como se ha visto muy diferentes entre s
en aspectos fundamentales, imprimen sus lgicas y sentidos a la
institucin de la idea de compromiso social de la universidad.

Partiendo del trabajo de Ernesto Trevio (2008, 2012),
que desde una perspectiva de Anlisis Poltico del Discurso

12 Esto no quiere decir que las universidades se hayan transformado


completamente de acuerdo al modelo neoliberal, sino que ste imprimi
los sentidos y la racionalidad para significar los problemas del sistema
universitario y lo que deban ser las transformaciones, modificando en mayor
o menor medida rasgos y sentidos de las instituciones.

AGUSTN CANO MENONI

325

analiza los significantes sociedad de la informacin y sociedad del conocimiento como significantes vacos que permiten articular temporalmente diferentes significaciones en el
proceso de la hegemona (Laclau y Mouffe, 2011), es posible
pensar el significante desarrollo tambin como un significante vaciado. El significante vaco testimonia una falta que provisoriamente puede ser llenada por diferentes articulaciones
discursivas (hegemona), pero que al mismo tiempo puede ser
pensado como un espacio de disputa onto-epistemolgica y
tico-poltica por su sentido, que en ltima instancia es una
lucha por el sentido de lo social (Trevio, 2012: 385). As las
cosas, puede pensarse que las articulaciones discursivas que
actualmente dotan de sentido al significante desarrollo refieren, principalmente, a la racionalidad y gramtica del proyecto
tico-poltico neoliberal, por un lado, y de los proyectos desarrollistas y neo-desarrollistas en Amrica Latina, por otro. Y un
punto en que ambos modelos, no obstante sus diferencias, se
articulan, tiene que ver con una cierta instrumentalizacin del
saber y el quehacer universitario de acuerdo a los requerimientos de lo que se asume como la sociedad del conocimiento13,
que tiende a juzgar el valor y pertinencia de lo universitario de
acuerdo a criterios de rentabilidad inmediata o aplicabilidad
productiva, segn el caso.

Finalmente, en lo que refiere a los proyectos alternativos,
como ha sealado Aboites (2010), no se ha terminado de conso-

13 Al respecto, como destaca Ernesto Trevio (2008), vale considerar que


[...] las nociones de sociedad de informacin y sociedad de conocimiento no
son transparentes; su juego en diferentes configuraciones les ha incorporado
una ambigedad y apertura que si bien es condicin de posibilidad para mltiples propuestas, a la fecha han propiciado, sobre todo, proyectos de cambio
centrados en la tecnologizacin de la educacin, o hacer ms competitiva la
educacin superior en el mercado internacional de conocimientos, como si
la nocin misma de competitividad -o mercado- fuera una base segura, transparente, que no merece y que no est siendo problematizada en principio,
ni de forma individual, ni como operador discursivo de todo un paradigma
social (Trevio, 2008: 218).

326

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

lidar un proyecto capaz de hacer frente a la crisis de identidad


de la universidad contempornea. Existen sin embargo algunas
formulaciones tericas que buscan avanzar en ese sentido, y no
pocas experiencias alternativas dentro y fuera de las universidades pblicas. Entre las primeras se encuentra, por ejemplo, la
Universidad Popular para el siglo XXI de Boaventura de Sousa Santos (2006), que establece su com-promissum proponiendo
enfrentar lo nuevo con lo nuevo a partir de una reforma democrtica y emancipadora de la universidad. Una reforma que
democratice a la institucin hacia adentro y en su relacin con
el medio, que la transforme epistemolgicamente dando paso a
conocimientos pluri-universitarios y a una concepcin de ecologa de saberes14; que fortalezca su capacidad de pensamiento
crtico, no-utilitario y de largo plazo; que construya universidad
junto a los movimientos sociales, estreche sus vnculos con los
dems sub-sistemas educativos, y establezca su relacionamiento
con el sector industrial sin una relacin de dependencia econmica y a partir de objetivos sociales de largo plazo. Ante el conflicto
de la disfuncionalidad que de Sousa Santos (2006) caracteriza
como una triple crisis: de hegemona, de legitimidad e institucional propone reconstruir sobre nuevas bases la legitimidad
social de la universidad, partiendo de la lucha por la propia definicin de la crisis y de la idea de universidad (de Sousa Santos, 2006). Y en una lnea similar podramos tambin ubicar la
propuesta de la Universidad necesaria en el siglo XXI de Pablo
Gonzlez Casanova (2001), que promete hacer frente a la ofensiva
privatizadora y al orden empresarial mundial vinculando en las
universidades pblicas el conocimiento tecno-cientfico y humanstico a la comunidad de las vctimas (2001: 17).

Llegados a este punto, vale aclarar que la referencia a
modelos es un recurso metodolgico. stos no coinciden, por
14 En este sentido, acorde a esta lnea de pensamiento de de Sousa Santos,
podra incluirse tambin la crtica que el pensamiento decolonial latinoamericano ha realizado a la universidad, fundamentalmente por parte de autores
como Anibal Quijano, Enrique Dussel, Walter Mignolo y Edgardo Lander.

AGUSTN CANO MENONI

327

cierto, con los procesos universitarios especficos, los cuales


se construyen cotidianamente condensando, articulando y tensionando elementos de las diferentes concepciones en pugna y
estableciendo diferentes mediaciones con los procesos sociales y polticos generales. Las perspectivas de cambio, adems,
se articulan con las tradiciones histricas de las universidades,
dentro de las cuales en nuestro continente destaca el peso del
modelo profesionalista propio de la universidad napolenica,
as como los rasgos que, como fue mencionado, el proceso
reformista imprimi a nuestras universidades. Pero en cualquier caso, lo que interesa es simplemente observar algunos
ejemplos, entre otros, que ilustran la existencia de diferentes
promesas, algunas complementarias, otras antagnicas, realizadas desde diferentes modelos de universidad para dar sentido a su com-promissum. Cada modelo implica una concepcin respecto a la relacin de la universidad con el medio en
general, y respecto a la extensin universitaria en particular.
Adems de su carcter conflictivo y contingente, las diferentes promesas ponen en evidencia otro problema: sobre qu
base debe la universidad establecer su compromiso? Debe
establecerlo respecto a su misin y funciones, ms all de las
coyunturas? Debe hacerlo en relacin a determinados actores
o sujetos sociales? O debe en cambio sustentar su compromiso en funcin de determinado proyecto mayor (de sociedad, de
desarrollo) que la trasciende y que reclama su concurso?

Para abordar estas preguntas, podramos distinguir
tres niveles en relacin a los cuales la universidad define su
compromiso social: a) compromiso con lo que considera su
misin y funciones; b) compromiso con determinados sujetos o sectores sociales; y c) compromiso con un determinado proyecto social-poltico-econmico que la trasciende y la
subordina (al cual llamaremos Proyecto, con mayscula).
Dichos niveles son por lo general indisociables al observar
casos concretos, y cada uno supone a los dems. De todos
modos, es posible distinguir nfasis y acentos diferenciales
relacionados a diferentes modelos de universidad, que en

328

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

algunos casos llegan a ser definitorios. Y los modos en que


se conciba y organice, en torno a estas tres dimensiones, el
compromiso social de la universidad, est relacionado a los
modelos de extensin universitaria que las universidades promueven o inhiben. En cualquier caso, a la hora de reflexionar
sobre las bases en las que cimentar una concepcin del compromiso social de la universidad es necesario atender a estas
tres dimensiones de anlisis.

Para ilustrar mejor el punto esbozaremos una caracterizacin tentativa de los modos de construccin de su
compromiso social en algunos de los modelos sintetizados
anteriormente. Dejaremos de lado en este nivel de anlisis
al modelo de universidades de lite o de excelencia, y nos
concentraremos en el modelo de las entrepreneurial universities, el modelo de la universidad para el desarrollo, y un
tercer modelo resultante de la sntesis de las propuestas de
Gonzlez Casanova (2001) y de Sousa Santos (2006). Tambin
aqu la modelizacin presenta no pocas dificultades, y por
cierto existen elementos en comn entre uno u otro modelo.
No obstante, al menos para los fines del presente ensayo, la
caracterizacin permite una mejor ilustracin del punto que
comentamos: el carcter tridimensional de la construccin
del compromiso social de la universidad, las diferentes implicaciones de cada modelo al respecto, y su relacin con las
concepciones de extensin universitaria.

AGUSTN CANO MENONI

329

Cuadro 1:
Tridimensionalidad de la institucin del compromiso
social de la universidad
Modelo de
universidad

Entrepreneurial
universities
(Clark, 2004; EC
y OECD, 2012)

Compromiso con
la misin y las
Compromiso con
funciones de la
los sujetos
universidad
Segn modelo de la
oferta y la demanda.
Compromiso con
Su misin est
actores de los
subordinada a los
sectores dinmicos
requerimientos
de la economa
del Proyecto de
que constituyen
la economa del
clientelas capaces de
conocimiento.
financiar convenios
Sus funciones
y proyectos.
ponen a la
La extensin
universidad
universitaria
al servicio
adquiere la forma de
del circuito
la responsabilidad
econmico del
social empresarial
que constituye una
o de la transferencia
parte ms.
tecnolgica de
acuerdo al modelo
de la triple hlice

Compromiso con
un Proyecto

Heteronoma:
subordinacin a
la dinmica de
la globalizacin
econmica. Sus
caractersticas
organizacionales
y su oferta
acadmica
responde a las
necesidades
dinmicas del
mercado.

330

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

Compromiso con
la misin y las
Compromiso con
funciones de la
los sujetos
universidad
Segn el modelo
del tringulo
de Sbato:
compromiso con
agentes estatales
y sectores de
la economa
priorizados por el
Proyecto productivo.
La extensin
A priori mantiene universitaria
su identificacin
adquiere dos formas
con la misin
principales: a)
cientfica y
la transferencia
cultural de la
tecnolgica en
Universidad para universidad
la incubacin o
el desarrollo
moderna, pero
consolidacin
(ANUIES, 2012;
tiende a dirigir
de determinadas
Arocena y Sutz,
sus funciones al
cadenas
2000)
servicio de los
productivas; y b) el
requerimientos
voluntariado social
de un Proyecto
en colaboracin con
econmico
las polticas sociales
productivo que la hacia objetivos de
trasciende.
inclusin social.
Compromiso social
general a travs
de polticas de
inclusin tambin
en el acceso y
permanencia a las
IES, e investigacin
de los grandes
problemas
nacionales.
Modelo de
universidad

Compromiso con
un Proyecto

Heteronoma:
subordinacin a
un determinado
Proyecto de
desarrollo
econmico y
planificacin
Estatal (con
diferentes grados
de centralizacin o
descentralizacin;
as como
diferentes niveles
de participacin
social).

AGUSTN CANO MENONI

Modelo de
universidad

Universidad
Popular Necesaria (de
Sousa Santos,
2006; Gonzlez
Casanova, 2001)

Compromiso con
la misin y las
Compromiso con
funciones de la
los sujetos
universidad
Compromiso
principal con la
comunidad de
vctimas (Gonzlez
Casanova, 2001).
La extensin
universitaria
adquiere las formas
de la extensin
crtica (Tommasino
En alguna de
et al, 2006), la
sus versiones,
ecologa de
mantiene su
saberes (de Sousa
identificacin con
Santos, 2006), la
la misin cientfica
educacin popular
y cultural de
o las experiencias
la universidad
pedaggicas
moderna,
alternativas
buscando
(Gmez-Sollano y
actualizar un
Corenstein, 2014).
nuevo humanismo
Compromiso social
popular
general a partir
latinoamericano.
de polticas de
En otras
democratizacin
versiones, realiza
del acceso y
una crtica a la
permanencia a las
propia idea de
IES y vinculacin
modernidad.
con dems
subsistemas
educativos, e
investigacin de los
grandes problemas
nacionales, en
conjunto con los
postergados de las
grandes soluciones
nacionales.

331

Compromiso con
un Proyecto

Autonoma:
compromisos
variados con
proyectos
diferentes y
plurales, algunos
localizados
territorialmente,
otros de carcter
general.

332

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

Como fue dicho, la entrepreneurial university es un modelo


que se propone re-funcionalizar a la universidad de acuerdo a
los requerimientos de la economa de mercado y la globalizacin econmica. Ante el conflicto de la dis-funcionalidad histrica de la universidad, su solucin es pos-poltica: una adaptacin
neta de la universidad a la maquinaria econmica capitalista
realmente existente. De este modo, an cuando su propuesta
no parta de un gran proyecto centralizado o explcito, de todos
modos depende del Proyecto del capital, en funcin del cual
significa su compromiso social. En este sentido, la dimensin
del Proyecto es el punto de partida principal desde el cual la
entrepreneurial university construye su compromiso social: su
misin, funciones y sujetos de referencia son secundarios; se
desprenden del Proyecto.

La universidad para el desarrollo, en cambio, inicialmente establece su compromiso social a partir de dos fuentes
principales: a) en base a lo que considera su misin cientfica y
cultural esencial; y b) en base a un proyecto de tipo econmicoproductivo y social que, cuando no existe, ella misma reclama
al Estado. En este caso, el Proyecto puede adquirir formas ms
o menos centralizadas, ms o menos participativas, pero en trminos generales se trata de un Proyecto orientado al desarrollo
social y productivo de su medio de referencia. El desarrollo es
concebido, en trminos generales, como crecimiento econmico
a partir de la transformacin progresiva de la matriz productiva
del pas de pertenencia hacia alguno de los modos de la economa
basada en el conocimiento, de modo de mejorar su insercin y
competitividad internacional; junto a objetivos de fortalecimiento democrtico vinculado a determinadas agendas de derechos.
Para lograr la transformacin productiva, la universidad para el
desarrollo procura la incorporacin de conocimiento en determinadas cadenas productivas en colaboracin con los agentes
econmicos (estatales y empresariales) de referencia del sector
de la economa del que se trate, y en funcin de las orientaciones
del Proyecto productivo. El modelo del relacionamiento universidad-sociedad aqu est dado por el modelo del Tringulo de

AGUSTN CANO MENONI

333

Sbato, basado en la colaboracin entre el Estado (sus ministerios y entes autnomos a travs de las llamadas polticas de Estado), la Universidad (y dems instituciones de la infraestructura
cientfico-tecnolgica) y el sector productivo15.

De este modo, las dos vertientes en las que la universidad para el desarrollo basa su compromiso (misin y Proyecto)
no tardan en entrar en conflicto, en tanto los requerimientos del
Proyecto imprimen una racionalidad instrumental y productivista
a sus demandas, ante las cuales, la misin crtica de la universidad, as como el conjunto de saberes y conocimientos culturales,
cientficos y artsticos no utilitarios, ni directamente aplicables,
resultan disfuncionales (y en ocasiones contradictorios). Y en
este conflicto de intereses tiende a imponerse el Proyecto, sus demandas, y sus agentes, por la razn del artillero (su capacidad de
presin econmica y poltica, tanto mayor en contextos de caresta presupuestal, junto a la racionalidad instrumental socialmente
hegemnica).

Por ltimo, las perspectivas sintetizadas bajo la frmula de la universidad popular-necesaria, organizan su compromiso en funcin de dos vertientes: a) lo que consideran su
misin; y b) una concepcin poltica sobre su vnculo con los
15 Es necesario considerar que el esquema formulado por Sbato en la dcada de 1960, se complejiza en la actualidad ante la coyuntura de pases cuya
economa est estructuralmente extranjerizada, a partir del fenmeno del
capitalismo contemporneo que David Harvey (2007) ha descrito como acumulacin por desposesin (apropiacin y explotacin capitalista de bienes y
servicios pblicos). En estos casos, en el tringulo, el vrtice sector productivo con frecuencia termina siendo poco ms que un conjunto de multinacionales instaladas en los pases latinoamericanos para la depredacin y explotacin comercial de determinados recursos naturales. He aqu un problema
que, en la coyuntura en que fue formulado el esquema sabatiano, no exista
en la magnitud que presenta en la actualidad. En esta coyuntura, una poltica de ciencia y tecnologa basada en el esquema de Sbato debera discutir
necesariamente la cuestin de la estructura econmica de la que se parte, y
dentro de ello el problema de la propiedad tanto de los recursos naturales
como de los medios de produccin, as como de la relacin con la naturaleza
y su sustentabilidad ecolgica y social.

334

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

sujetos. Ante el problema de la disfuncionalidad histrica de


la universidad, la respuesta de este modelo es eminentemente
poltica: asume y explicita el conflicto social de fondo, tanto en
su dimensin internacional (geopoltica del capitalismo cognitivo, imperialismo, colonialismo, globalizacin desde la hegemona econmica, poltica y militar de los pases centrales),
como en sus expresiones nacionales (desigualdad creciente,
colonialismo interno [Gonzlez Casanova, 2009] violencias
de la sociedad de clases, degradacin ecolgica y democrtica
del capitalismo como modelo civilizatorio). De este modo, las
diferentes expresiones de la universidad popular-necesaria
definen su compromiso a partir de reinterpretar su misin cientfica, cultural y educacional en clave de un humanismo popular
democrtico y anticolonialista, o bien, cuestionando las bases
de las ideas de modernizacin, desarrollo o progreso, procurando sustentar alternativas en los saberes y experiencias de
los pueblos originales y los grupos subalternos. De este modo,
a partir de asumir la conflictividad de fondo de su contexto histrico-social, define tambin su compromiso en relacin a los
sujetos, tomando partido por la comunidad de vctimas (en
los trminos de Gonzlez Casanova).

Por lo antedicho, las expresiones de la universidad popular-necesaria tienen evidentemente un carcter contrahegemnico. Esto, entre otras cosas, est directamente relacionado
con el problema de su legitimacin, en tanto suele distanciarse,
en mayor o menor medida, de la racionalidad poltica y el sentido
comn instituido para pensar los procesos universitarios y acadmicos. As lo advierte de Sousa Santos (2006), quien al analizar
los problemas que presenta el relacionamiento entre la universidad y el sector industrial, observa:
[...] se vuelve ms evidente que la legitimacin y responsabilidad de la universidad en relacin con ciertos intereses y
con los grupos sociales que los sustentan, puede significar
la deslegitimacin de la universidad en relacin con otros
intereses y otros grupos sociales subalternos y populares.

AGUSTN CANO MENONI

335

La legitimacin en un lado, significa la deslegitimacin en


el otro. Es en este mbito que ocurre la transformacin del
conocimiento de bien pblico en bien privado o privatizable,
es decir, transable en el mercado. La universidad es presionada para transformar el conocimiento y sus recursos humanos en productos que deben ser explotados comercialmente (de Sousa Santos, 2006: 76).

La universidad popular-necesaria tiende a la resolucin de esta


contradiccin a favor de la concepcin del conocimiento como
bien pblico.

Recapitulando: el modelo de la entrepreneurial university basa su compromiso social fundamentalmente en la dimensin del Proyecto (demandas de la dinmica de la economa de
mercado), y a partir de los requerimientos del mismo define sus
funciones y los sujetos con los que se compromete. La universidad para el desarrollo, por su parte, basa inicialmente su compromiso en una doble vertiente: en relacin a lo que considera
su misin y en funcin de un Proyecto productivo, y a partir de
estos dos niveles define su compromiso en relacin a los sujetos
(concepcin pblica republicana, por un lado, y priorizacin de
sujetos segn el Proyecto productivo, por el otro). Cuando los
requerimientos de su compromiso con su misin y los que le impone el Proyecto entran en contradiccin, la universidad para
el desarrollo ingresa en un conflicto intra-modelo que tiende
a resolver a favor del Proyecto. Por fin, las expresiones de la
universidad popular-necesaria construyen su compromiso a
partir de su misin y de una opcin poltica en relacin a los
sujetos; subordinando a estos dos niveles su relacin con la dimensin de los proyectos. A su vez, las diferencias en los modos
de construccin de sus vnculos con la sociedad, por parte de
cada modelo, implica tambin diferentes concepciones sobre la
extensin universitaria.

336

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

NECESIDAD DE UN COMPROMISO UNIVERSITARIO SIN


SUBORDINACIN A UN PROYECTO.
La meta es una manera de oscurecer el futuro.
Reducir el futuro a metas es tambin una
manera de negarlo.
Hugo Zemelman (1994: 172)
En el contexto de un mercado internacional,
jerarquizado y de una percepcin hegemnica
de que constituye una Universidad exitosa
en la sociedad contempornea, el reto
para las universidades perifricas es la
preservacin y recreacin de la diversidad
de tradiciones y responsabilidades a partir
de un eje fundamental: un compromiso con
la sociedad en su sentido ms amplio. A
partir de esta nocin es posible construir una
variedad amplia de alternativas fundadas
en las distintas tradiciones y en las diversas
condiciones histricas. La ampliacin de
la valoracin societal de la institucin
universitaria constituye un elemento crucial
para articular la fuerza necesaria para
desbordar el reduccionismo productivista y
de mercado como fin ltimo de la educacin
superior. En la articulacin con los problemas,
demandas y expectativas de la sociedad en su
conjunto radica la posibilidad de ir ms all
de los estrechos lmites del modelo hegemnico
para expandir el horizonte de desarrollo de las
universidades pblicas
Imanol Ordorika (2007: 16).

Partiendo del anlisis anterior, quisiramos fundamentar brevemente la necesidad de sustentar una concepcin del compromiso social de la universidad en las dimensiones de la misin y los
sujetos, subordinando a estos dos niveles el compromiso con el

AGUSTN CANO MENONI

337

nivel de los proyectos (entendidos ahora con minscula y en plural). Pensamos que el compromiso universitario subordinado a
un Proyecto, sea del tipo mercantil-econmico-corporativo o Estatal-Nacional-productivo, conduce a parcializar la universidad,
a reducirla a engranaje de una maquinaria econmica, a negarla
en su condicin crtica y en su misin cultural no utilitaria, y a
invisibilizar o marginalizar otros proyectos provenientes desde
lo social.

En su anlisis sobre las diferencias entre lo que define
como los modelos dirigidos a la mercantilizacin de la educacin superior, y aquellos orientados a su regulacin o racionalizacin, Michael Burawoy (2012), advierte la existencia, en determinadas circunstancias, de una relacin de continuidad posible entre ambos modelos. Analizando la influencia del modelo de
educacin superior sovitico (rgidamente regulado y subordinado a la planificacin central de la economa) en las reformas tatcheristas de la educacin superior britnica, sostiene Burawoy:
El modelo sovitico o regulado es especialmente aplicable, por lo tanto, en aquellos Estados que quieren mantener el modelo pblico de educacin superior, pero tratando de racionalizarlo ms que privatizarlo. Lo que est
ocurriendo hoy en da, sin embargo, es ms siniestro: la
racionalizacin como un vehculo para una mercantilizacin efectiva. En tanto la austeridad fiscal ahoga a Gran
Bretaa, y de hecho a gran parte de Europa, el acceso libre y abierto a las universidades se convierte en un lujo,
de modo que el sistema de auditoras se despliega actualmente en contra de las disciplinas menos rentables, como
la filosofa o la sociologa. (2012: 9-10)16. Es decir que la
centralizacin estatal no slo no es la nica alternativa a
la liberalizacin mercantilizadora, sino que en determinadas coyunturas ha sido su complemento necesario.

16 Traduccin propia.

338

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

Ahora bien, es preciso subrayar que compromiso sin subordinacin a un Proyecto (con mayscula) no significa promover
una suerte de espontanesmo o activismo carente de estrategia,
y mucho menos una autonoma devenida autismo de una universidad aislada de los problemas y desafos de su sociedad de
pertenencia. Universidad sin Proyecto no implica tampoco la
subestimacin de la dimensin econmica de los problemas del
desarrollo, ni indiferencia respecto del papel de la universidad
como actor que debe contribuir a la superacin de problemas
como la primarizacin estructural de la economa o la dependencia tecnolgica. Por el contrario, para abordar estos problemas,
la universidad debe elaborar y desarrollar, basada en su misin
y en conjunto con los actores pblicos y sociales con los cuales
basa su compromiso, una serie de proyectos de investigacin,
extensin universitaria, y formacin de grado y posgrado, desde
los cuales abordar la diversidad y complejidad de dimensiones
econmicas, productivas, culturales, histricas, sociales, ambientales, entre otras, que conforman el problema de las transformaciones productivas, cuando superado el reduccionismo
economicista con que se suele abordar este tema. Debe hacerlo,
por lo dems, como plantea Gonzlez Casanova (2009), pensando [...] en trminos de una unidad compleja: modos de dominacin y de produccin. [...] necesitamos usar otras categoras que
permitan captar las situaciones concretas de lucha en distintos
ambientes y etapas, en varios contextos y culturas (Gonzlez
Casanova, 2009: 324)

Por tanto, lejos de un elogio de la improvisacin, compromiso sin subordinacin a un Proyecto significa sortear la
trampa de la heteronoma respecto a los Proyectos hegemnicos,
para recuperar la potencia creativa en la construccin de proyectos desde la periferia y la subalternidad, democrticos y plurales,
tambin en sus tentativas de generalizacin. En palabras de Pablo
Gonzlez Casanova: procurar construir una alternativa actual hecha de muchas alternativas (2009: 312). Alternativas construidas,
en la lnea de lo planteado por Rosa Nidia Buenfil (2007), como

AGUSTN CANO MENONI

339

[...] articulaciones diferenciales de discursos emancipatorios


locales y utopas expansivas. Al hablar
de
utopas
expansivas [] se enfatiza el carcter plural [ya que] se
cuestiona toda ambicin de fijar un centro de manera
atemporal, permanente y definitiva. Por otra parte se pone
de relieve el carcter imaginario de tales utopas, es decir,
su carcter de discurso compensador que propone un
sentido, un horizonte de plenitud que reduce la angustia
de saberse finito, escindido e intrascendente, proponiendo
algn sentido unificador a la proliferacin y la multiplicidad,
pero al mismo tiempo se reconoce la imposibilidad de su
sedimentacin, de su completud, de su cierre final [] La
idea de utopas expansivas pone adems el nfasis en el
carcter propositivo de un discurso que sostenido en el
cuestionamiento de las bases ms slidas de nuestros valores
(ticos, polticos, epistemolgicos, estticos y pedaggicos),
no llama a la desmovilizacin ni al tan criticado nihilismo,
sino al reconocimiento de nuestra finitud y fragilidad como
razn y fuente de una bsqueda inagotable y nunca exenta
de contestacin (Buenfil, 1997: 24).

Universidad sin subordinacin a un Proyecto significa entonces


un compromiso principal con el desarrollo pleno y riguroso de su
funcin (cultural, cientfica, educacional, humanista, crtica), y en
el horizonte poltico del desarrollo de la misma, compromiso con
la comunidad de vctimas. La universidad sin subordinacin a
un Proyecto construye, desde este doble compromiso, proyectos
plurales, integrales, algunos localizados territorialmente, otros de
alcance general. La universidad sin Proyecto es as una universidad con mltiples proyectos, con los cuales se vincula siempre
desde el compromiso con su funcin (dimensin de la autonoma,
condicin para la realizacin de su rol de institucin encargada
del pensamiento crtico y de largo plazo sin condicin, en la
expresin derrideana); y del compromiso con la bsqueda de una
sociedad justa e igualitaria (dimensin de profundizacin democrtica, pertenencia al espacio de lo pblico). En este sentido,
como afirma Gerardo Sarachu (2012):

340

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

[] cuando se insiste desde extensin universitaria en la


pertinencia social, no se piensa en una visin reducida, de
utilidad y/o aplicacin inmediata, sino en la bsqueda permanente de sentido de la produccin, en su justificacin con
la relacin a los desafos que la realidad presenta. La pertinencia puede ser impertinente, molesta, pero nunca ingenua.
La pertinencia no est dada de una vez y para siempre, surge
del encuentro con lo real y su transformacin. Tampoco se
trata de una visin de adaptacin o ajuste del conocimiento,
quizs el centro de la pertinencia en el caso de la investigacin social se expresa ms directamente en su carcter relacional e intersubjetivo, ms all de que se trate de procesos
de investigacin bsica o aplicada (Sarachu, 2012: 18).

Por fin, si como fue propuesto, es posible pensar la interrogacin


en torno al compromiso social de la universidad como un analizador del sentido y alcance de las transformaciones operadas en la
universidad contempornea, se podra todava reparar en la dimensin operativa del concepto de analizador al servicio de las transformaciones colectivas. Como seala Ren Lourau (2008): La institucin posee el poder de objetivarnos, de cosificarnos dentro de
los estatutos y los roles. El analizador desobjetiva, deshace los estatutos y funciones, nos restituye la subjetividad (...) El analizador
desinstitucionaliza, revela el instituyente aplastado bajo el instituido y, al hacerlo, desarregla al instituido (2008: 150-151).

En tanto el compromiso social de la universidad ya no
resulta obvio, es preciso re-significarlo. En tanto no est dado,
es necesario re-instituirlo. Este trabajo instituyente y significante, realizado junto a la comunidad de vctimas desde mltiples
proyectos de investigacin, formacin y extensin, puede ser
tambin un movimiento de ampliacin del campo de lo pblicouniversitario y de resignificacin poltica, epistemolgica y pedaggica del conjunto del quehacer de la universidad. Esta perspectiva de transformacin de la universidad latinoamericana, implica
adems asumir el desafo de un pensamiento situado e histrico.
Como seala Marcela Gmez Sollano, implica replantearse la

AGUSTN CANO MENONI

341

pregunta por [...] lo que ha representado para Amrica Latina la


produccin de alternativas a los modelos tradicionales o hegemnicos, y lo que esto significa en la produccin de conocimientos
situados, que en palabra de Mignolo pueda dar cuenta de conexiones epistemolgicas entre el lugar geocultural y la produccin
terica, con el objeto de, como lo especifica Richard, resignificar
la experiencia acumulada en la regin, en la clave terico-discursiva de una pregunta por las condiciones y situaciones de contexto: por las diferencias entre hablar desde y hablar sobre Latinoamrica como dos situaciones atravesadas institucionalmente por
una relacin desigual de saber-poder (Gmez-Sollano, 2012: 406)

Desde esta concepcin, la extensin universitaria puede
cumplir un importante papel en la recreacin y resignificacin
de los vnculos entre la universidad y la sociedad. Para esto es
preciso situar y afrontar algunos desafos, que pasaremos a revisar a continuacin.
DESAFOS DE LA EXTENSIN UNIVERSITARIA
PARA LA TRANSFORMACIN DE LA UNIVERSIDAD
LATINOAMERICANA.

Algunas caractersticas que asumi la extensin universitaria


fruto de su desarrollo histrico.


Hemos ya sealado algunas caractersticas del proceso
histrico de las universidades latinoamericanas y su relacin con la
extensin universitaria. Procuraremos a continuacin sintetizar algunos rasgos que dicho proceso histrico imprimi a la extensin,
as como algunas de sus problemticas actuales para, sobre esa
base, abordar algunos desafos que la extensin tiene por delante.

Sostiene Jorge Larrosa (2003) que los discursos sobre la
educacin en la modernidad se han construido (y continan hacindolo) en lo fundamental en torno a dos articulaciones discursivas y sus respectivas lgicas: el par ciencia-tecnologa, propio
de la tradicin positivista, y el par teora-prctica de la tradicin
crtica (Larrosa, 2003). La observacin de Larrosa resulta perti-

342

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

nente para pensar, en la misma clave de lectura, sobre cmo se


han construido los discursos en torno a la extensin universitaria. En efecto, a lo largo del proceso histrico de la universidad
latinoamericana es posible identificar con nitidez la presencia de
estas dos tradiciones, la positivista y la crtica, como las dos principales gramticas desde las cuales se construyeron los discursos, lgicas y racionalidades en torno a la extensin universitaria
desde comienzos del siglo XX hasta el presente.

As, desde la gramtica positivista, se constituy toda
una importante tradicin de la extensin universitaria basada,
en trminos generales, en el modelo de la transferencia tecnolgica. Esquematizando, se podra sealar que para este modelo
la extensin universitaria es un engranaje en el circuito cienciainnovacin-aplicacin17. En ese continuo, el lugar de la ciencia
aparece ligado a la funcin de investigacin (sus laboratorios y
sus cientficos), y el lugar de la aplicacin es el que corresponde
a la extensin y a los extensionistas, que seran algo as como
traductores o transmisores de los adelantos del conocimiento
cientfico en diversos campos de la sociedad. Toda una organizacin del campo acadmico (Bourdieu, 2008) se estructur en
base a este modelo, que conllev la diferenciacin progresiva
17 Si bien el modelo de la transferencia tecnolgica est asociado al rea de
conocimiento cientfico-tecnolgico, y en particular al papel de la extensin
universitaria en la modernizacin productiva (generalmente desde el modelo
del tringulo de Sbato), no menos importante es su expresin en otras
reas. De este modo, aqu se agrupa en la misma denominacin tambin la
importante tradicin asistencial de la extensin universitaria. En esta vertiente, lo que se transfieren son tecnologas del yo (en el sentido estudiado
por Foucault, 1990), normas de higiene y conducta, junto a la eventual resolucin tcnica de determinado problema de salud. Por tal motivo, a los efectos
de este anlisis, se agrupan estas diferentes corrientes de la extensin, algunas ligadas a la modernizacin productiva, otras a la asistencia y promocin
de la salud, en un mismo modelo basado en la transferencia de saberes y
tecnologas desde la universidad hacia lo social, con el fin de lograr cambios
en los comportamientos, hbitos o procedimientos de un determinado grupo
social, respecto a un determinado tipo de actividad (productiva, social, sanitaria, alimentaria, etctera).

AGUSTN CANO MENONI

343

entre las funciones de enseanza, investigacin y extensin, con


una desigual distribucin de los recursos del campo, tanto materiales como simblicos (prestigio acadmico), y un conjunto de
consecuencias epistemolgicas y pedaggicas, originadas en tal
fragmentacin de los procesos universitarios.

Las crticas a la hegemona positivista en el campo universitario se han centrado en el mayor prestigio y desigual distribucin de recursos entre las disciplinas cientfico-tecnolgicas
o fsico-naturales respecto a las humanidades; o entre los paradigmas de investigacin positivista respecto a los diferentes modelos de investigacin cualitativa interpretativa. Pero no siempre
se ha reparado en que la propia estructuracin acadmica universitaria basada en la fragmentacin del desarrollo de sus tres
funciones constitutivas, responde tambin a esta hegemona positivista. Este desarrollo ms desigual que combinado de las tres
funciones (que ha deparado a la extensin un lugar marginal en la
estructura acadmica universitaria, separndola de los procesos
de creacin de conocimiento y formacin de estudiantes) alcanza
en la actualidad extremos en los que se diferencia tambin entre
los docentes dedicados a sostener la docencia de grado y aquellos
dedicados a la investigacin, reproduciendo la desigual distribucin de recursos en el campo, y empobreciendo los procesos de
enseanza universitaria, cuyo sustrato debiera ser el de suceder
ntimamente ligados a los procesos de creacin de conocimiento.

Por su parte, la tradicin crtica, ha tenido tambin
como fue sealado un importante peso en la conformacin de
los discursos, lgicas y racionalidades constitutivas del ethos
de la extensin universitaria en Amrica Latina. Surgida en gran
parte como respuesta al modelo de la transferencia tecnolgica, la tradicin crtica realiz importantes contribuciones a/en
la extensin universitaria, dando visibilidad a un conjunto de
tensiones ligadas a las implicaciones de las relaciones de saberpoder en los procesos de vinculacin entre la universidad y la

344

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

sociedad18. Si en el modelo de la transferencia tecnolgica el extensionista es un mediador en la relacin entre adelantos cientfico-tecnolgicos y determinadas problemticas y sujetos, en el
modelo de la extensin crtica el extensionista es un intelectual
participante de una relacin de saber-poder, consciente de las
tensiones y contradicciones histrico-sociales que sobredeterminan dicha relacin, as como de la imposibilidad de asumir una
posicin neutral respecto a las mismas (intelectual orgnico en
la concepcin gramsciana, intelectual transformador en la del
pedagogo crtico Giroux, 1990).

Ahora bien, no obstante sus diferentes gramticas (en la
expresin de Larrosa) y sus lgicas constitutivas (y operativas)
especficas, estos dos grandes modelos, el de la transferencia
tecnolgica y el de la extensin crtica, atraviesan a las diferentes tradiciones extensionistas mencionadas anteriormente
(aquella mayormente vinculada a la formacin de estudiantes,
aquella dirigida al abordaje de los grandes problemas nacionales, aquella orientada a la transformacin social junto a los
postergados de las grandes soluciones nacionales). Como fue
dicho, estos modelos y tradiciones suelen confluir en las polticas y experiencias de extensin, as como en el imaginario de
18 Entre otras, podran mencionarse las siguientes discusiones o problemas
que la vertiente crtica de la extensin permiti pensar: las implicaciones del
extensionista en tanto intelectual; la atencin a las concepciones del sujeto
que se vehiculizan en los procesos de extensin; la concepcin del proceso
de extensin como proceso educativo; la importancia de la relacin entre
fines y mtodos; la concepcin de las relaciones educativas dentro del par
dominacin-liberacin; la revisin crtica de los conceptos de desarrollo y
modernizacin; la importancia de la dimensin histrico-estructural como
condicionamiento, determinacin o sobredeterminacin; el papel de las tecnologas y las relaciones sociales de produccin en los procesos de transformacin social; y la valoracin de los saberes populares y locales, entre otras
discusiones que posibilitaron aportes en los planos poltico, terico, metodolgico y pedaggico. A su vez, a diferencia del modelo de la transferencia
tecnolgica, en esta perspectiva la extensin se constituy tambin como
un espacio de interpelacin de la propia universidad, a quien hizo objeto de
su crtica tanto como los procesos sociales generales en los que intervena.

AGUSTN CANO MENONI

345

los sentidos, fines y modos que conforman el deber ser de la


extensin universitaria.

En definitiva, la extensin, con diferentes desarrollos y
caractersticas en diferentes universidades, ha adquirido, principalmente, la forma de las siguientes actividades:

a) En algunas universidades adquiri principalmente la
forma de la difusin cultural (a travs de la gestin de museos, radios o canales de televisin universitarios, peridicos de difusin
cientfica o revistas culturales, etctera), dirigida tanto a la comunidad universitaria como la sociedad en general, y su evolucin
ha estado fuertemente influida por los desarrollos de las polticas
culturales y la gestin cultural. b) En otros casos su modo primordial es el de las prcticas pre-profesionales de estudiantes, cuyo
nfasis radica en la mejor formacin y capacitacin profesional,
con diferentes caractersticas segn el rea de conocimiento de
que se trate (salud, cientfico-tecnolgico, humanstico, artstico,
social, etctera), y el mbito en que se desarrolle (hospitales, policlnicas, comunidades rurales, fbricas, etctera). c) En ocasiones se llama extensin a la colaboracin con otras entidades estatales (los dems subsistemas educativos, las polticas sociales,
las empresas pblicas, las polticas productivas, etctera), fundamentalmente a travs de la modalidad de asesoramiento tcnico
o transferencia tecnolgica. d) As como a la venta de servicios
(convenios) a entidades privadas o empresariales dirigidas a la innovacin de productos o procesos, el asesoramiento tcnico o la
transferencia tecnolgica, en determinadas reas de conocimiento vinculadas a determinadas cadenas productivas. e) En algunas
universidades la extensin adquiere la forma de actividades desarrolladas por organizaciones de estudiantes o grupos docentes
de modo militante, con mayor o menor apoyo de la institucin
universitaria, para colaborar con luchas de organizaciones obreras u otros movimientos sociales, o para desarrollar proyectos de
diferente tipo a nivel social comunitario. En algunos casos se considera extensin a la colaboracin universitaria en la respuesta a
situaciones de emergencia (inundaciones, terremotos, etctera).
f) Tambin hay casos en que se llama extensin a la descentra-

346

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

lizacin territorial de carreras, cursos o seminarios curriculares


hacia geografas en las que no existan establecimientos universitarios. g) Y tambin la extensin suele adquirir la forma de cursos
de verano, conferencias o charlas sobre determinadas temticas,
realizadas por docentes o estudiantes en barrios populares o en la
propia universidad pero con una carcter abierto. Con frecuencia
estas actividades se desarrollan en perodos de receso curricular,
y cada vez con mayor frecuencia se amplifica su difusin a travs
del aprovechamiento de las Tecnologas de la Informacin y Comunicacin (TIC).

A partir de una lectura transversal a las diferentes actividades que componen este conjunto tan heterogneo, y a las polticas extensionistas de las universidades del continente, podramos
sintetizar que la extensin universitaria presenta en la actualidad
algunas problemticas y dificultades ms o menos comunes a las
diferentes universidades.

As por una parte, es necesario notar que, en general, las
universidades no cuentan con una definicin conceptual-polticaoperativa de la extensin. Son ms frecuentes las definiciones
burocrticas sobre los alcances y funciones de tal o cual departamento o dependencia encargada de gestionar la extensin. Pero
en pocos casos existen definiciones polticas que establezcan qu
tipo de actividades se comprenden como extensin, dirigidas hacia qu problemticas o sujetos, en torno a qu finalidades u objetivos universitarios, desarrolladas en base a qu articulacin con
los objetivos de enseanza e investigacin, etctera.

Otra dificultad que es posible identificar es que, ms all
de que en algunas universidades se ha favorecido la integracin
curricular de la extensin, la caracterstica general es que las acciones extensionistas suelen desarrollarse disociadas de los procesos de formacin curricular de los estudiantes universitarios.
Menos frecuente es la presencia de la extensin en los programas
de posgrado. La formacin de posgrado est, naturalmente, fuertemente ligada a las actividades de investigacin, pero en muy pocos casos se vincula el par posgrado-investigacin con procesos,
programas, o polticas extensionistas.

AGUSTN CANO MENONI

347


Vinculado a lo anterior, es posible situar otro problema
vinculado con la produccin acadmica en torno a la extensin
universitaria. Si se analiza el estado del arte en la materia, puede
observarse que la reflexin acadmica extensionista transcurre
fundamentalmente por fuera del sistema de publicaciones arbitradas19. Las causas de esta situacin mereceran ser analizadas
con mayor detenimiento (comenzando por problematizar las propias caractersticas de los principales ndices de revistas) pero
es posible que entre ellas se encuentren al menos las siguientes
dos circunstancias: a) el desarrollo fragmentado y desigual que
histricamente tuvieron las funciones universitarias (como ya fue
analizado en la primera parte de este trabajo), que provoca que
la investigacin transcurra por lo general sin conexiones con la
extensin, la cual queda as en ocasiones ligada a una lgica del
quehacer prctico (lgica de la intervencin), que la aleja de
los dispositivos de extraamiento, investigacin y escritura acadmica sistemtica. En otras palabras, y a riesgo de caricaturizar
en exceso, pareciera haber una divisin del trabajo tcita, segn
la cual quienes trabajan en la extensin hacen, y quienes investigan piensan, y su reverso, quienes hacen extensin no investigan, y quienes investigan no hacen extensin; y b) vinculado a
esta situacin, se ha operado en algunos casos una distribucin
desigual del prestigio universitario, vinculada a la mencionada divisin tcita del trabajo universitario. Ese prestigio universitario
(dimensin simblica), tiene tambin un correlato material que
se expresa en polticas de incentivos salariales ligadas a lgicas
de productividad acadmica vinculada a las publicaciones, que
19 A modo de ejemplo, si se realiza una bsqueda en la Base de Datos Thomson Reuters, tomando como criterio de bsqueda University extension, se
encontrar que en el perodo 2000-2013 se publicaron 98 artculos sobre extensin universitaria en revistas arbitradas. La misma bsqueda realizada en
la Base de Datos regional SciELO, arroja que en el mismo perodo se publicaron 78 artculos con el mismo identificador. Es una cifra muy modesta para
un perodo de bsqueda de 13 aos; ms an si se compara con los resultados
que arroja una bsqueda en el mismo perodo a partir de identificadores como
evaluacin educacin superior o internacionalizacin educacin superior.

348

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

benefician mayormente a quienes se dedican a la investigacin;


as como a puntajes desiguales en relacin a los mritos de investigacin o extensin en los concursos docentes. Este proceso de
diferenciacin profesional oper, en algunos casos, una suerte de
proletarizacin de los docentes que se dedican a la extensin,
que vinculado a la lgica prctica que sobredetermina su trabajo
docente, hace que enfrenten condiciones adversas a la adecuada
disposicin para la produccin acadmica sistemtica.

Ms all de estas circunstancias explicativas (que formulo como hiptesis), en cualquier caso, es de todos modos posible
constatar una vasta produccin acadmica sobre temas de extensin organizada fundamentalmente en torno a: revistas no arbitradas o arbitradas sin indexar, memorias de congresos, jornadas
y seminarios de extensin, cuadernos o publicaciones de departamentos o unidades de extensin universitaria, entre otros. Existen numerosas revistas acadmicas universitarias especializadas
en temas de extensin en Amrica Latina. Y a esto debe sumarse
la produccin vinculada a congresos o seminarios de extensin
que, como fue sealado, es bastante numerosa. Pero en cualquier
caso, es posible identificar como un problema actual para la extensin, la escasez de producciones arbitradas sobre el tema, as
como la dispersin relativa que caracteriza a la produccin acadmica no arbitrada sobre la extensin universitaria.

Por otra parte, otra problemtica identificada refiere al
aspecto presupuestal. En general, los recursos econmicos que
las universidades dedican a sus programas de extensin son escasos. Salvo en casos excepcionales, en que la extensin asume la
forma de la difusin cultural, y sta adquiere una gran importancia en tal o cual universidad (como en el caso de la UNAM, que dedica un 8% de su presupuesto a actividades de difusin cultural),
en general los presupuestos extensionistas son muy modestos, lo
que dificulta consolidar programas, y plantearse objetivos poltico acadmicos ambiciosos y de largo plazo.

A su vez, con frecuencia, los recursos son distribuidos
mediante llamados a proyectos concursables, un instrumento
que, no obstante sus virtudes meritocrticas, cuando constituye

AGUSTN CANO MENONI

349

el nico instrumento de poltica extensionista, dada su precariedad estructural como forma de financiamiento, resulta insuficiente para consolidar polticas de largo plazo, fortalecer vnculos con
organizaciones y comunidades, y promover el desarrollo acadmico situado en torno a determinadas problemticas (Cano y Migliaro, 2009).

Re-pensar las polticas de extensin implica atender y superar estos aspectos problemticos, comenzando por re-prensar
los modos en que concebimos a la propia extensin universitaria,
procurando, en particular, superar su desarrollo disociado de los
procesos de formacin y creacin de conocimiento. En este sentido, entre las perspectivas actualmente en curso en las universidades latinoamericanas, resulta interesante considerar la poltica
extensionista de la Universidad de la Repblica de Uruguay, organizada desde el objetivo de lograr un desarrollo articulado de
las funciones universitarias e integrar a la extensin al proceso
formativo curricular de los estudiantes. A continuacin repasaremos brevemente en qu consiste esta poltica extensionista, para
comentar luego algunos problemas y desafos que esta perspectiva permite pensar.
LA PERSPECTIVA INTEGRAL: LA POLTICA
EXTENSIONISTA DE LA UNIVERSIDAD DE LA
REPBLICA DE URUGUAY.
Como fue dicho, an cuando la discusin se plantea con frecuencia, no son muchas las universidades que cuentan con una definicin precisa de la extensin universitaria. Son ms usuales las definiciones de tipo burocrtico-administrativo sobre las funciones
y responsabilidades que le competen a tal o cual reparticin encargada de la gestin de la extensin, que las definiciones de tipo
conceptual sobre cmo se concibe a la extensin, y que principios polticos, pedaggicos y metodolgicos deberan orientarla.

Una definicin de estas caractersticas existe actualmente
en el caso de la Universidad de la Repblica de Uruguay. Recogiendo elementos de las grandes lneas genealgicas de la extensin
universitaria latinoamericana mencionadas anteriormente (las que

350

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

destacan su potencial pedaggico en la formacin de estudiantes


desde una perspectiva humanista e integral; las que hacen nfasis en la contribucin de la extensin a los procesos de transformacin social), en el ao 2009 el Consejo Directivo Central de la
Universidad de la Repblica de Uruguay aprob un documento en
el cual se establecen orientaciones para la poltica de extensin
universitaria, que a continuacin citamos in extenso:
La extensin y las actividades en el medio pueden ser de
muy variado tipo. Todas sus formas ofrecen en mayor o menor grado oportunidades para cultivar lo que es la idea definitoria de la extensin: la bsqueda de una colaboracin
entre actores universitarios y otros actores, en un pie de
igualdad, dialogando y combinando sus respectivos saberes
al servicio de objetivos socialmente valiosos, con prioridad
a los problemas de los sectores ms postergados.
En tales colaboraciones, todos aprenden. Y probablemente
quienes ms pueden aprender son los estudiantes que en
ellas participan: entran en contacto con la realidad, usan
lo que saben para afrontar problemas de la sociedad, interactan con gente que tiene otros conocimientos y otras vivencias, se les ofrece la oportunidad de ser tiles; todo eso
apunta a una formacin integral. Ms an, la extensin puede hacer una importante contribucin a la democratizacin
del conocimiento, al cuestionar la nocin frecuente de que
el poder del conocimiento no puede sino estar concentrado
en algunos actores en desmedro de otros.
A los docentes involucrados en las tareas de extensin, les
cabe la gran responsabilidad de impulsar esa colaboracin
interactiva, entre actores universitarios y otros actores sociales, con vocacin igualitaria y buscando todas las ocasiones propicias para que los universitarios no slo ayuden y
enseen sino tambin aprendan de los otros actores sociales
que participan en el proceso y participando junto con estudiantes en actividades de creacin de conocimiento (...) .
[La extensin es un] proceso educativo transformador don-

AGUSTN CANO MENONI

351

de no hay roles estereotipados de educador y educando,


donde todos pueden aprender y ensear. Aun as, en procesos de extensin donde participan docentes y estudiantes,
el rol docente debe tener un carcter de orientacin permanente () Un proceso que contribuye a la produccin
de conocimiento nuevo, que vincula crticamente el saber
acadmico con el saber popular (), que tiende a promover
formas asociativas y grupales que aporten a superar problemticas significativas a nivel social (); Es una funcin que
permite orientar lneas de investigacin y planes de enseanza, generando compromiso universitario con la sociedad
y con la resolucin de sus problemas. En su dimensin pedaggica constituye una metodologa de aprendizaje integral y
humanizadora. La extensin y la investigacin deberan ser
parte de la metodologa de enseanza universitaria, lo que
hara que el proceso formativo fuese integral, con un contacto directo con la realidad social, por lo tanto humanizadora
(Universidad de la Repblica, 2009: 3-4).

Se trata de una definicin de la extensin que la diferencia de


otras actividades de la universidad en el medio social, caracteriza
su papel dentro de la universidad resaltando su valor pedaggico
(planteando su insercin en el currculo y resaltando su potencial
de transformacin de las relaciones educativas) y su vinculacin
con la funcin de investigacin, a la vez que contiene elementos
orientadores para las polticas y acciones extensionistas.

En esta perspectiva, entonces, la extensin procura activar procesos de integralidad en tres niveles: a) integracin de las
funciones universitarias (extensin ligada a procesos de investigacin, en cuyo desarrollo se dan los procesos de enseanza y
aprendizaje); b) integracin de las disciplinas, promoviendo miradas y abordajes interdisciplinarios tanto en la construccin de objetos de estudio (lgica de la investigacin) como en la construccin de problemas de intervencin (lgica de la extensin); y c)
integracin y dilogo entre los saberes cientficos-acadmicos y
los saberes populares en los procesos de investigacin y abordaje

352

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

de las problemticas de referencia, concibiendo a los interlocutores sociales con los que se trabaja como sujetos (y no como objetos) de los procesos de conocimiento y transformacin social.

Algunas de las bases o supuestos en los que descansa
esta poltica son resumidos por Tommasino y Rodrguez (2010)
en las siguientes tres tesis bsicas:
Tesis I: La realidad es indisciplinada. La intervencin para su
transformacin deber ser necesariamente interdisciplinaria.
Todas las disciplinas pueden y deberan estar implicadas
en procesos de extensin. El dilogo interdisciplinar,
originariamente acadmico, debe incluir, ser criticado y
criticar el saber popular, conformando una red de saberes,
una ecologa de saberes que contribuye a la transformacin
participativa de la realidad. Tesis II: La extensin se
aprende y se ensea en la praxis. La praxis concebida
como el camino de recurrentes idas y vueltas desde los
planos tericos a los concretos es el camino vlido para la
formacin en extensin. La praxis debe ser construida junto
con la poblacin y sociedad en forma global, pero debe
prestarse especial atencin y esfuerzos al trabajo junto a los
movimientos y organizaciones sociales populares. Tesis III:
La extensin concebida como proceso dialgico y crtico
debe contribuir a orientar la investigacin y enseanza.
Esta concepcin implica la consolidacin de las practicas
integrales y la natural articulacin de la investigacin, la
enseanza, el aprendizaje y la extensin en la intimidad del
acto educativo (Tommasino y Rodrguez, 2010:38-39).

Estas orientaciones, por su parte, se hicieron operativas a travs


del desarrollo de propuestas formativas llamadas Espacios de
Formacin Integral (EFI). Por EFI se denomina a un conjunto
heterogneo de prcticas educativas universitarias estructuradas
sobre la base de la integracin de la extensin y la investigacin
a la formacin curricular de los estudiantes, preferentemente
desde una perspectiva interdisciplinaria. Se trata de
[...] mbitos para la promocin de prcticas integrales en

AGUSTN CANO MENONI

353

la Universidad, favoreciendo la articulacin de enseanza,


extensin e investigacin en el proceso formativo de
los estudiantes, promoviendo el pensamiento crtico y
la autonoma de los sujetos involucrados. Las prcticas
integrales promueven la iniciacin al trabajo en grupo desde
una perspectiva interdisciplinaria, donde se puedan vincular
distintos servicios y reas del conocimiento, reunidos por
una misma temtica, un territorio o problema. De este
modo, los EFI son dispositivos flexibles, que se conforman a
partir de mltiples experiencias educativas en dilogo con la
sociedad -prcticas, cursos, talleres, pasantas, proyectos de
extensin y/o investigacin- asumiendo diferentes formas
de reconocimiento curricular segn las caractersticas de
cada servicio (Tommasino et al, 2010: 3-4).

Segn datos consignados por Carlos Santos et al (2013), la poltica de los EFI ha involucrado a todas las reas de conocimiento
de la Universidad, a travs de 92 experiencias en 2010, que convocaron a 6408 estudiantes y 455 docentes. En 2011 fueron 90 experiencias, en las que participaron 6398 estudiantes y 460 docentes.
En 2012 fueron 124 EFI, con 5111 estudiantes y 667 docentes. Y
en 2013 se desarrollaron 128 experiencias, con la participacin de
8024 estudiantes y 750 docentes (Santos et al, 2013).
Se trata pues de una poltica extensionista que, si bien est lejos de
involucrar a la mayora de los estudiantes y docentes de la Universidad de la Repblica, posee de todos modos un importante
alcance, involucrando a un gran nmero de estudiantes de todas
las carreras y disciplinas universitarias.

A su vez, junto al desarrollo de los EFI, la poltica extensionista de la Universidad de la Repblica impuls tambin otros
programas, articulados entre si en la estrategia de integracin curricular de la extensin, pero orientados cada uno de ellos a objetivos particulares. Entre estos programas destacan los Programas
Integrales, los Centros de Formacin Popular, la Unidad de
Relaciones y Cooperacin con el Sector Productivo, la Unidad
de Estudios Cooperativos, y la Red de Extensin. En muchos

354

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

casos se trata de programas localizados territorialmente en zonas


populares de Montevideo y algunos lugares del interior del pas,
con el cometido de llevar adelante abordajes interdisciplinarios
en conjunto con organizaciones sociales y actores comunitarios,
en torno a problemticas pertinentes a sus zonas de referencia.
Dichos programas tienen equipos docentes estables que llevan
adelante lneas de investigacin y articulan diferentes espacios y
propuestas de formacin de estudiantes de grado y posgrado, en
coordinacin con las facultades, institutos y escuelas de la Universidad. En el caso de los Programas Integrales, se trata de una propuesta cuyo principal referente lo constituye el Programa APEXCerro20, programa fundado a comienzos de la dcada de 1990 a
partir de la experiencia de la Facultad de Medicina en procesos
de salud comunitaria desarrollados en el barrio el Cerro, barrio
popular del oeste de Montevideo. A partir de dicha experiencia,
el Programa APEX, cuyo nombre es un acrnimo de las palabras
aprendizaje y extensin, se desarroll como programa universitario interdisciplinario ubicado territorialmente, articulando el
desarrollo integrado de procesos de investigacin, extensin y
enseanza en torno a temticas y problemticas de salud y participacin comunitaria. Inspirado en la experiencia del APEX, en
2008 se cre el Programa Integral Metropolitano (PIM)21, ubicado
en barrios de la zona este de Montevideo, y estructurado desde los
mismos principios de integracin de las funciones universitarias,
abordajes interdisciplinarios, y participacin comunitaria. En el
caso de los Centros de Formacin Popular (tanto el Centro de
Formacin Popular con Organizaciones Sociales como el Centro
de Formacin Popular de Bella Unin)22, su perfil est dirigido al
trabajo con organizaciones sociales populares, en diferentes lneas
de investigacin y extensin en torno a las temticas y problemticas planteadas por las organizaciones. Similares caractersticas

20 Ver: http://www.apex.edu.uy/apexnuevo/
21 Ver: http://www.pim.edu.uy/
22 Ver: http://www.extension.edu.uy/cfp

AGUSTN CANO MENONI

355

presenta la Unidad de Estudios Cooperativos23, y su Incubadora


Universitaria de Emprendimientos Econmicos Asociativos Populares, encargados de desarrollar procesos de investigacin, extensin y formacin en torno a la temtica del cooperativismo, y
en vnculo con las organizaciones cooperativas. Por su parte, la
Unidad de Relaciones y Cooperacin con el Sector Productivo24,
enfoca su trabajo de investigacin, formacin y extensin en torno
a problemticas del sector productivo en colaboracin con las organizaciones sindicales del mundo del trabajo. Por ltimo, la Red
de Extensin25, integrada por unidades de extensin de todas las
facultades, institutos y escuelas de la Universidad de la Repblica,
articula el desarrollo de los EFI, el vnculo entre los servicios y
los diferentes programas centrales, la formacin docente en torno
a temticas vinculadas a la extensin y a la labor docente en la
extensin, as como la evaluacin, monitoreo y sistematizacin de
programas y proyectos.

Esta poltica extensionista ha fortalecido el vnculo universitario con organizaciones populares y comunidades, dando
lugar a actividades y proyectos de diferentes caractersticas y
alcances. Pero con sus cometidos y nfasis singulares, estos programas han favorecido la formacin de estudiantes universitarios
en experiencias de extensin en todas las reas de conocimiento. Esta circunstancia plantea la necesidad de reinstalar una reflexin pedaggica sobre la extensin universitaria.
DESAFOS DE LA EXTENSIN UNIVERSITARIA COMO
ALTERNATIVA PEDAGGICA EN LA UNIVERSIDAD
LATINOAMERICANA.
Tal reflexin pedaggica sobre la extensin debe evitar la reproduccin de la tendencia frecuente al reduccionismo didacticista
preocupado por la instrumentalizacin de la enseanza (Behares,

23 Ver: http://www.extension.edu.uy/uec
24 Ver: http://www.extension.edu.uy/sp
25 Ver: http://www.extension.edu.uy/red

356

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

2011), ahora en un contexto extra-ulico. Es necesario, en cambio, intentar una mirada poltico-pedaggica atenta a los procesos educativos tanto como a las relaciones entre los procesos alternativos y los proyectos hegemnicos, procurando la creacin
de conocimiento sobre el potencial poltico, acadmico y pedaggico de la extensin en la transformacin de la propia institucin
universitaria en dilogo con los sujetos populares que instituye
como interlocutores. As situado el problema, por lo dems, su
abordaje desde la perspectiva de estudio de las experiencias
pedaggicas alternativas (Gmez-Sollano y Corenstein, 2014;
Puiggrs y Gmez-Sollano, 1994), permite situar a la extensin
universitaria como proceso poltico acadmico que se construye en la trama de las relaciones y mediaciones con la totalidad
social, cultural y poltica que lo sobredetermina, a la vez que le
reconoce una autonoma relativa como campo problemtico
(Puiggrs, 1994c). La extensin como campo problemtico se
define en cada caso en la relacin que establece con otros campos
(en particular el campo acadmico [Bourdieu, 2008] y el campo
popular [Falero, 2010]), por lo que cobran relevancia, precisamente, las relaciones que establece con los dems campos, los
tipos y modos de las fronteras que instituye y las que interpela,
y los sujetos y proyectos tico-polticos que en dicha relacin se
construyen, convocan o antagonizan.

Desde esta base, es necesario considerar algunos desafos que la extensin universitaria tiene por delante para, por
una parte, superar los problemas anteriormente mencionados
(su desarrollo acadmico marginal y disociado de la enseanza y la investigacin, su indefinicin conceptual y poltica, su
postergacin presupuestal), y por otra contribuir a la transformacin de la universidad latinoamericana, resignificando su
compromiso social en la construccin de una multiplicidad de
alternativas. Para ello, es necesario problematizar a la extensin
universitaria en sus diferentes dimensiones: pedaggica, poltica, metodolgica y epistemolgica.

En su dimensin pedaggica, la extensin integrada al
currculo recupera elementos propios de las tradiciones que la

AGUSTN CANO MENONI

357

vinculan con la formacin universitaria humanista e integral,


constituyndose en un proceso educativo que incluye la participacin de estudiantes, docentes e interlocutores sociales. As
concebida, la extensin implica tipos de relaciones con el currculo universitario, objetivos de tipo formativo, modos de la evaluacin y acreditacin de aprendizajes y procesos, modos de la
organizacin de las actividades de enseanza, posicionamientos
docentes, sujetos pedaggicos (Puiggrs, 1994b) y tipos de relaciones educativas (nivel del modelo pedaggico). La integracin
curricular de la extensin implica considerar sus efectos sobre
estos diferentes planos, procurando que el potencial transformador de las experiencias extensionistas, no quede neutralizado por
las sobredeterminaciones de los formatos curriculares. Es que,
en trminos generales, la integracin curricular de la extensin
conlleva los problemas provenientes de la dinmica entre los procesos instituyentes y lo instituido en una institucin de la complejidad de la universidad. Esto implica algunos riesgos, como los
dos sealados por Antonio Romano (2010):
[...] la asimilacin, o sea si la extensin se curriculariza,
puede perder su capacidad de interpelacin. El otro riesgo
es tambin la hipertrofia en el desarrollo de una funcin
como la extensin; que se cierre y que produzca un cierre
sobre s misma. Es decir, si se desarrolla mucho una
funcin y desde ah se propone el cambio de las prcticas
universitarias esto puede tener como consecuencia el
cierre de algunas de las otras prcticas sobre s mismas
(2010: 105).

Para sortear estos riesgos cobra relevancia, nuevamente, el modo


en que se conciba la relacin entre los procesos universitarios
que se suelen objetivar como funciones de la universidad (investigacin, extensin, enseanza). Como convienen numerosos
autores26, las caractersticas de la enseanza en la educacin su26 Entre otros, el propio Paulo Freire (1993), quien destaca el carcter in-

358

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

perior estn ntimamente ligadas al quehacer de investigacin de


la universidad en los diferentes campos de la cultura y el conocimiento. Esto distingue a la reflexin pedaggica universitaria
de la ms generalizada investigacin pedaggica de la educacin
pre-universitaria, centrada como observa Behares (2011) en el
modelo de la transmisin de determinados contenidos, previamente procesados por operaciones de transposicin didctica
(Chevallard, 1998) y sobredeterminados por la lgica y la poltica del currculo. En el caso de la universidad, en cambio, los
procesos de enseanza se organizan, ya no desde la lgica de un
conocimiento estandarizado instrumentalizado como contenido a
transmitir, sino desde el contexto mismo de un campo de saber
funcionando (investigacin), donde los procesos de enseanza
son subsidiarios al funcionamiento mismo de ese campo de saber
(Behares, 2011). Por cierto que en la universidad se desarrollan
diferentes prcticas de enseanza, y muchas de ellas bancarias
dicotomizable de la investigacin y la enseanza en el caso universitario, y
concibe al proceso educativo universitario jugndose en los dos momentos
del ciclo del conocimiento: [...] la Universidad que no lucha por un criterio
ms riguroso, por ms seriedad en el ambiente de la investigacin as como
en el de la docencia -siempre indicotomizables-, no podr aproximarse seriamente a las clases populares ni comprometerse con ellas. En el fondo, la
Universidad debe girar en torno de dos preocupaciones fundamentales de las
que se derivan otras y que tienen que ver con el ciclo del conocimiento. ste,
por su lado, cuenta tan slo con dos momentos que se relacionan permanentemente: uno es el momento en que conocemos el conocimiento existente,
ya producido, y el otro es aquel en que producimos el conocimiento nuevo.
Aun cuando insista en la imposibilidad de separar mecnicamente estos dos
momentos, aunque enfatice que son momentos de un mismo ciclo, me parece importante destacar que el momento en que conocemos el conocimiento
existente es preponderantemente el de la docencia, el de ensear y aprender
contenidos, y el otro, el de la produccin del nuevo conocimiento, es preponderantemente el de la investigacin. En realidad, empero, toda docencia
implica investigacin y toda investigacin implica docencia. No existe verdadera docencia en cuyo proceso no haya investigacin como pregunta, como
indagacin, como curiosidad, creatividad, as como no existe investigacin
en cuya marcha no se aprenda necesariamente porque se conoce y no se
ensee porque se aprende (Freire, 1993: 226-227).

AGUSTN CANO MENONI

359

(en el sentido freireriano de la expresin), centradas en el contenido curricular a transmitir. Pero an as, en el deber ser de la
enseanza universitaria se encuentra su condicin inseparable de
la investigacin. De este modo, en experiencias que conllevan la
articulacin de las lgicas diferenciales de la extensin, la enseanza y la investigacin (como el caso de los EFI de la Universidad de la Repblica) es importante atender a las implicaciones
pedaggicas de dicha articulacin.

As lo observamos en una investigacin reciente sobre
los modelos pedaggicos en los EFI (Cano y Castro, 2012). Una
de las conclusiones, o tesis a pensar, a las que arribamos en dicha investigacin fue que, en la medida en que en las experiencias formativas integradas a procesos de extensin priman las
lgicas de la investigacin y la extensin, organizadas en torno
a una interrogante operativa sobre el saber faltante (Behares,
2011), y sobre una situacin a transformar (referente operativo
del proceso de extensin), [...] aumentan sus potencialidades
de recrear integralmente los procesos formativos, redimensionando la enseanza, desde las relaciones educativas hasta el
plano de la transformacin curricular (Cano y Castro, 2012:
118). En sentido contrario, cuando la lgica de la enseanza,
organizada desde la racionalidad de la transmisin del conocimiento acumulado-disponible, subordina a las dems, aumenta
el carcter reproductor de las experiencias de extensin en el
nivel curricular. De este modo, en su dimensin pedaggica, la
extensin como proceso formativo resalta la importancia de la
investigacin como referencia de los procesos universitarios, al
tiempo que plantea la necesidad de concebir a la propia extensin como proceso de investigacin.

En lo que respecta a su dimensin poltica, la extensin
universitaria como fue visto condensa y expresa las tensiones, articulaciones y conflictos propios del proceso de institucin
social del compromiso universitario y sus fuerzas en disputa. Es
necesario concebir a las polticas de extensin como parte de
esta disputa por el sentido de la transformacin universitaria,
procurando, como hemos planteado, aportar a resignificar el

360

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

compromiso social de la universidad desde la especificidad de


los fines universitarios, y desde la asuncin de un compromiso
con los sujetos populares y los sectores subalternos de la sociedad. Para ello, recuperando la tradicin de la extensin crtica y
la educacin popular latinoamericana, los procesos de extensin
deben concebirse como contribucin a procesos ms amplios de
transformacin social, en un sentido emancipatorio y democratizante27, profundizando la condicin pblica de la universidad
al convocar a los sectores de la sociedad que se encuentran excluidos de la posibilidad de acceder a la educacin superior. De
este modo, la extensin se aleja de las posiciones que postulan la
neutralidad del quehacer cientfico y universitario, al tiempo que
tampoco se confunde con actividades de tipo poltico-militante
desligadas de una preocupacin sistemtica por la rigurosidad en
los procesos de investigacin cientfica y creacin cultural. As,
la extensin debe procurar abrir nuevos modos de la relacin
universidad-sociedad que operen tambin, por su parte, transformaciones en la propia institucin universitaria, las cuales, pueden
27 En particular, es importante volver a situar el horizonte poltico de la pedagoga freireriana, cuya pertinencia se ve acrecentada en la actualidad, en un
contexto latinoamericano en que los procesos de educacin popular, extensin universitaria y trabajo social se ven interpelados por el gran crecimiento
de las polticas de asistencia estatales o para estatales. Segn datos de la
CEPAL de 2011, los programas sociales de transferencia econmica condicionada (PTC) dirigidos a los sectores populares del continente, alcanzaron
ya en ese ao a 25 millones de familias, unos 113 millones de personas en 18
pases de la regin, lo que equivale al 19% de la poblacin total de Amrica Latina y el Caribe (Cecchini y Madariaga, 2011). Si sumramos los planes que no
implican transferencia econmica, el porcentaje se elevara an ms. Como
han sealado algunos autores, entre otros Zibechi (2008), estos programas
han servido, en muchos casos, para neutralizar a los movimientos sociales
o contener el malestar social, dando una deriva asistencialista al control
social, y llegando en algunos casos, como en Chiapas, a formar parte de una
estrategia contra-insurgente (Harvey, 2012). De este modo, resulta importante incorporar a la reflexin sobre la extensin, tambin la preocupacin por
los horizontes tico-polticos que se ponen en juego en los procesos extensionistas, y el sentido de los procesos de subjetivacin poltica (Modonessi,
2010) que los abordajes extensionistas favorecen o inhiben.

AGUSTN CANO MENONI

361

abarcar diferentes planos, desde la apertura y/o re-orientacin de


agendas de investigacin; las ya mencionadas transformaciones
a nivel del currculo, de las concepciones estrategias y metodologas de evaluacin y acreditacin, del modelo pedaggico y el rol
docente, as como de la estructura acadmico-organizativa de la
universidad, incluyendo los modelos de gestin (ensayando modalidades de gestin participativa con organizaciones).

Transversal a las dimensiones pedaggica y poltica, es
posible ubicar una dimensin tico-metodolgica de la extensin
universitaria. En un sentido amplio, esta dimensin est vinculada al plano de anlisis de lo procedimental que Corenstein et
al (2014) proponen (junto a las dimensiones del ethos y lo pedaggico) para la sistematizacin de experiencias pedaggicas
alternativas. Incluye la atencin a: las estrategias (medios
materiales y simblicos que [...] hacen viable la accin, configuran el cambio y se definen en el orden de la experiencia en general); los sujetos (vistos como la construccin social singular
que condensa una multiplicidad de formas de ser social y que
se estructuran en la relacin con el otro); los grados y relaciones de institucionalizacin (los procesos de estructuracin de
la experiencia, as como la relacin entre las experiencias y su
institucin de referencia); y la base material (las fuentes de financiamiento) (Corenstein et al., 2014: 416-419). En todos estos
planos, se juega la coherencia entre fines y medios y el potencial
transformador de la extensin.

En un sentido ms especfico, la dimensin tico-metodolgica de la extensin est vinculada al desafo de superar los
abordajes de tipo asistencialista o culturalista (Bralich, 2007),
as como el modelo de la transferencia tecnolgica. En este sentido, en el plano metodolgico se plantea el desafo de acercarse
a la perspectiva de lo que de Sousa Santos (2006) llama ecologa
de saberes, entendiendo por tal a
[...] un conjunto de prcticas que promueven una nueva
convivencia activa de saberes con el supuesto de que todos
ellos, incluido el saber cientfico, se pueden enriquecer en
ese dilogo. Implica una amplia gama de acciones de valo-

362

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

racin, tanto del conocimiento cientfico como de otros conocimientos prcticos considerados tiles, compartidos por
investigadores, estudiantes y grupos de ciudadanos, sirve de
base para la creacin de comunidades epistmicas ms amplias que convierten a la universidad en un espacio pblico
de interconocimiento donde los ciudadanos y los grupos sociales pueden intervenir sin la posicin exclusiva de aprendices (de Sousa Santos, 2006: 67-68).

Ecologa de saberes que requiere de una disposicin tico-metodolgica al dilogo, lo cual no implica desconocer que, tanto
como dilogo, existe el conflicto de saberes (Falero y Prez,
2014). Por eso los procesos de extensin requieren tambin de
una pedagoga del poder (Rebellato, 2009)28, y el dilogo de
una posicin de honestidad intelectual que reconozca el carcter
estructurante de la situacin de asimetra, en las relaciones de
saber-poder que se ponen en juego en los procesos de extensin
(Tommasino et al., 2006).

La perspectiva de la ecologa de saberes pone de
relieve, por fin, los desafos que se plantean a la extensin
en su dimensin epistemolgica. Es decir: la extensin puede
ser pensada como un movimiento de creacin de estas comunidades epistmicas ms amplias, en los trminos de Sousa
Santos (2006), y en la lnea de las bsquedas de la corriente
sociolgica de Orlando Fals Borda y su propuesta de investigacin participativa (Santos, 2014). En este sentido, como
seala Carlos Santos (2014), un desafo que se plantea a la
ecologa de saberes es [...] cmo pasar de la coexistencia
de saberes a la generacin de saberes nuevos, que superen
ambos planos (2014: 5).

28 Dice Rebellato: Con esta expresin [pedagoga del poder] se busca decir
que el poder en lugar de reducirse a una estrategia de manipulacin, debe
convertirse en un dispositivo de aprendizaje. Por constituir el poder una red
de estrategias, de tcticas, de multiplicidades de discursos y saberes, puede
transformarse en un espacio de aprendizaje (2009: 98).

AGUSTN CANO MENONI

363


La extensin en esta perspectiva permite problematizar
nuestros modos de conocer, las relaciones sujeto-objeto de conocimiento (lvarez Pedrosin, 2010), la tensin entre implicacin y reflexibilidad (Santos, 2014), y el cuestionamiento de la
disociacin entre investigacin y transformacin de la realidad
(Santos, 2014; lvarez Pedrosin, 2010). La reflexin epistemolgica sobre la extensin universitaria es al mismo tiempo poltica y pedaggica, en tanto concibe a la extensin como proceso
integral de interrogacin crtica, problematizacin terica, creacin de conocimiento, y accin colectiva de transformacin de
la realidad. En definitiva, la reflexin epistemolgica est en el
centro de los modos en que concebimos y ensayamos las relaciones entre las funciones universitarias. Como sostiene lvarez
Pedrosin (2010):

Una investigacin deviene en enseanza cuando parte de


la necesidad de pensarse y disponerse como un proceso de
aprendizaje, en dilogo con los objetos y seres estudiados
como entre quienes estudian a los mismos. Deviene a su vez
en extensin si este proceso investigativo se despliega en
un medio ms extenso que el de los especialistas, donde los
sujetos y las fuerzas sociales en general participan activamente en la construccin del conocimiento y en su utilizacin (al mismo tiempo, o en diferentes fases). Un conjunto
de prcticas catalogadas como de extensin, devienen en
investigacin cuando hacen intervenir un proceso de creacin de conocimiento dentro de sus dispositivos de accin,
y puede ser de enseanza si la transmisin y adquisicin de
saberes y prcticas viene a complementar las tareas antes
sealadas. Y unas prcticas catalogadas como de enseanza, devienen en investigativas y de extensin si las puestas
en juego, transmisin y uso de los conocimientos conllevan
una exploracin, aunque sea preliminar, que pone en crisis
dichos elementos y los vuelve a poner en uso en tanto herramientas de creacin de conocimiento, as como se realiza
ms all de los espacios habitualmente restringidos de la
llamada educacin formal (lvarez Pedrosin, 2010: 78-79).

364

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

COMENTARIOS FINALES.
Queremos una universidad siempre
cambiante, pero que no obstante ello, siga
siendo siempre siempre igual a s misma
Pablo Carlevaro (2002: 12).
Recapitulando: hemos planteado que las caractersticas y alcances que asume la extensin universitaria en diferentes contextos
institucionales o coyunturas histricas estn vinculados a los
sentidos que la universidad instituye junto a la idea de lo que
debe ser su compromiso social. Por su parte, la institucin del
compromiso social de la universidad en tanto proceso histrico
constituye un espacio de tensiones y disputas entre los procesos
universitarios y los procesos sociales, polticos, econmicos y
culturales que los sobredeterminan. En consecuencia, la institucin del compromiso social de la universidad asume derivas y
significaciones diversas que se construyen en el proceso general
de la hegemona, en la tensin, contradiccin y/o articulacin entre sentidos y fuerzas diferentes y/o contrarias. Hemos sostenido
que en la actual coyuntura, en el marco de la crisis por disfuncionalidad de la idea moderna de universidad (Aboites, 2010; de
Sousa Santos, 2006; Ricoeur, 2002), concurrimos a un momento
de destitucin de la idea de compromiso social universitario, circunstancia que, al mismo tiempo, abre un espacio de disputa por
su resignificacin, en el cual diferentes concepciones, modelos y
proyectos pugnan por imprimir su sentido respecto a qu es una
universidad comprometida (compromiso con qu, con quin,
para qu, de qu modos?).

En este marco, desde diferentes articulaciones discursivas se sita a la idea de desarrollo como referente nodal de los
discursos que reclaman el concurso y compromiso de la universidad. En una coyuntura latinoamericana pautada por la consolidacin en varios pases de modelos econmicos y sociales de
corte neodesarrollista (Fliz y Lpez, 2012; Santos et al., 2013), en

AGUSTN CANO MENONI

365

otros de procesos con vocacin pos-neoliberal o socialista (Sader, 2009), junto a la persistencia de procesos de continuidad o
profundizacin neoliberal, la nocin de desarrollo se constituye
en un significante vaco (Laclau y Mouffe, 2011) en tanto que, a
la vez que pauta el universo de lo socialmente pertinente, circula
como significante capaz de ser significado de diferentes formas y
sentidos de acuerdo a las fuerzas y tendencias participantes del
proceso de la hegemona. Dicha disputa es desarrollada por fuerzas desiguales, incluye voces amplificadas y otras silenciadas, as
como desiguales construcciones iniciales de legitimidad para participar de la contienda. En una coyuntura latinoamericana caracterizada, en buena medida, por procesos de revolucin pasiva
(Modonesi, 2012), los movimientos sociales y las organizaciones
populares se encuentran en una posicin desventajosa para incidir en la disputa por el sentido de la idea de compromiso social de
la universidad. Por el contrario, los diferentes agentes del poder
econmico global hegemonizan dicha disputa de sentido, fundamentalmente a partir de significar (y articular significaciones en
clave hegemnica) el significante desarrollo.

De este modo, en el proceso de la hegemona se configuran tendencias que construyen proyectos que tensan a la universidad en su compromiso, reclamando su subordinacin a los
objetivos y las lgicas de dichos proyectos, que son instituidos
como equivalentes a la idea de desarrollo, significante que as
desplaza y condensa tambin la idea de pertinencia de lo universitario. Estos Proyectos (que nombramos con mayscula para
resaltar su vocacin totalizadora de los horizontes de posibilidad
disponibles) re-funcionalizan a la universidad de acuerdo a sus
necesidades, alterando (Mollis, 2003) los fines y funciones constitutivos de la idea de la universidad latinoamericana (en particular aquellos rasgos relacionados con una concepcin humanista,
crtica, no-utilitaria e integral de los procesos de creacin cientfica y cultural e interpretacin crtica del mundo). En este proceso,
los modelos universitarios de los pases centrales se erigen como
referencia que, entre otros efectos, tiende a reducir y homogeneizar los sistemas universitarios de acuerdo a sus criterios, intere-

366

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

ses, formatos y gramticas (Ordorika, 2007), des-caracterizando a


la universidad latinoamericana y negando muchos de sus valores
y potencialidades, entre ellos, el papel crtico, poltico y pedaggico de la extensin universitaria. En este marco, entendemos
necesario evitar la subordinacin de la universidad a un nico
Proyecto (sea el Proyecto sin proyecto del capital, sea el de un
determinado Proyecto de desarrollo impulsado por una planificacin estatal centralizada). Por el contrario, pensamos que resulta necesario procurar espacios de construccin heterognea
y plural de mltiples proyectos en los que la universidad pueda
colaborar desde sus fines y funciones especficos (cientficos, culturales, educativos, crticos) y desde una autonoma universitaria
enraizada en un compromiso democrtico y popular.

Como sostiene Sandra Carli (2012a):
Las nuevas problemticas, lenguajes y horizontes de la vida
universitaria y de sus actores, atravesadas por dimensiones
globales y locales, requieren modular nuevas perspectivas
de lo comn o general a partir de una valoracin de la experiencia en torno al conocimiento. Experiencia que habilite
un reconocimiento de los lazos que articulan a instituciones,
sujetos y tradiciones en los procesos de construccin del conocimiento, de las aspiraciones polticas y epistemolgicas
de construir totalidades aunque precarias que excedan
lo fragmentario y de los componentes singulares contextuales del conocimiento. La construccin de nuevos conceptos
totalizadores como los de sociedad del conocimiento, sociedad de la informacin o sociedad del saber, indican la
sobrevivencia en pleno siglo XXI de un falso universalismo
que no reconoce el conflicto cultural que atraviesa a las sociedades y las instituciones, que soslaya una mirada de los
contextos y de las situaciones, que niega la multitemporalidad de los fenmenos educativos y que no lee los modos
sociales de produccin, circulacin y consumo de la informacin (Carli, 2012a: 321).

En esta clave, la extensin universitaria encuentra hoy un conjunto de desafos que replantean su importancia en los procesos de

AGUSTN CANO MENONI

367

transformacin de la universidad latinoamericana y en la resignificacin de su compromiso social de modos alternativos al discurso mercantilista de la modernizacin conservadora hegemnica,
as como a la racionalidad productivista de algunos de los discursos desarrollistas o neo-desarrollistas. En cambio, la extensin
universitaria puede aportar a la imaginacin y construccin de
la alternativa compuesta por mltiples alternativas (en la definicin ya citada de Gonzlez Casanova, 2009) profundizando el
sentido de lo pblico universitario y democratizando la propia
contienda por el sentido de la transformacin de la universidad.

Para ello, la extensin debe afrontar algunos desafos en
los planos pedaggico, poltico, metodolgico y epistemolgico,
procurando profundizar su vinculacin con los procesos de enseanza y creacin de conocimiento y consolidar vnculos de trabajo de largo plazo con organizaciones sociales y comunidades. Es
importante avanzar en la integracin de la extensin a los currculos universitarios y los planes de estudio en todas las reas de
conocimiento, procurando que dicha integracin no neutralice su
potencial transformador sino que lo vuelque hacia la transformacin curricular y pedaggica, incluyendo el nivel de las relaciones
educativas, los modelos pedaggicos, as como las concepciones
y mtodos de evaluacin y acreditacin de aprendizajes. A su vez,
la extensin debe procurar su articulacin con (o su organizacin
como) programas de investigacin en dilogo con organizaciones
y sujetos populares, ya sea desde la lgica de los programas territoriales, ya desde la colaboracin con organizaciones en torno a
problemticas generales que trascienden lo territorial. La extensin debe tambin procurar profundizar su desarrollo acadmico,
procurando que esto no implique la generacin de especialistas
extensionlogos, sino que por el contrario, dicho proceso suceda indisociable de los desarrollos disciplinarios y transdiciplinarios sobre las problemticas que se abordan, alimentando debates y transformaciones en el plano epistemolgico y formando
parte de una transformacin pedaggica general.

Estos desafos ponen de relieve el carcter problemtico
de la relacin entre el legado de la universidad latinoamericana

368

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

y la necesidad de la invencin de nuevos modos, ideas y estrategias en la bsqueda de inditos viables, al decir de Paulo Freire
(1993). Con la cita del epgrafe de Pablo Carlevaro a propsito de
una universidad siempre cambiante y a la vez siempre igual a si
misma, hemos querido expresar una posicin al respecto. Como
seala el filsofo Alain Badiou (2008), toda identidad contiene
una doble dimensin, negativa y positiva, que pauta: [...] un doble uso de la diferencia. Un uso afirmativo: lo mismo se mantiene
en su propia potencia diferenciante. Un uso negativo: lo mismo
se defiende contra su corrupcin de parte del otro [...] Toda identidad es el juego dialctico de un movimiento de creacin y de un
movimiento de purificacin (2008: 63). La ofensiva homogeneizadora que la modernizacin conservadora lanz sobre la universidad latinoamericana llev a que, como respuesta principal, las
fuerzas democrticas comprometidas con la educacin pblica
reforzaran el uso negativo de la diferencia, deteniendo la potencia diferenciante ante la necesidad de defender aquellos principios que haban sido puestos bajo amenaza. En contrapartida,
la perspectiva de la modernizacin conservadora se adue de
la performatividad de la idea de reforma de la universidad. Este
fenmeno es notado por Pablo Gentili (2011) cuando describe
cmo los movimientos populares de Amrica Latina durante el
perodo de auge del neoliberalismo quedaron encerrados en una
posicin de resistencia (conservacin) de la universidad pblica,
y en la dialctica de ese proceso el discurso del poder se adue
de las banderas de la transformacin de la universidad. La crisis
de alternativas tambin tiene que ver con esta circunstancia, que
la recreacin de las relaciones entre el legado y la invencin deber procurar subvertir, buscando [...] que las identidades subordinen su dimensin negativa (la oposicin a los dems) a su dimensin afirmativa (el desarrollo de lo mismo) (Badiou, 2008: 65).
As, la tarea de vincular el legado reformista con los problemas de
nuestro presente, debe recuperar el uso positivo de la identidad
como actividad creadora, y desde dicha accin afirmativa negar,
contradecir, tensionar los elementos nodales del discurso universitario neoconservador, sin olvidar los elementos que el ideario

AGUSTN CANO MENONI

369

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La universidad como sistema de
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Axel Didriksson Takayanagui*

ARGUMENTOS
Lo que deberamos de haber hecho como sociedad, como Estado,
como universidad. Esta reflexin da sentido al ttulo y al contenido de este ensayo1: recobrar y discutir lo que se ha perdido, para
emprender lo que debemos volver a empezar, hasta lograr un slido futuro recobrado.

Por algunas precisas y muy dominantes razones, algunas
inocuas, otras de corte conservador y regresivo, en una buena

* Investigador titular de la UNAM, adscrito al Instituto de Investigaciones


sobre la Universidad y la Educacin (IISUE). Coordinador de la Ctedra
UNESCO Universidad en Integracin Regional y presidente para Amrica
Latina y el Caribe de la Global University Network for Innovation (GUNI).

1 En homenaje al legado crtico de Pedro Krostch, amigo entraable e intelectual latinoamericanista, en este trabajo se busca recuperar por lo que
siempre luch: por creer en la universidad pblica de Amrica Latina, y en su
papel como conciencia crtica de la sociedad, a favor del cambio pro-activo
para alcanzar una nueva etapa de desarrollo regional con equidad y justicia.

382

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

parte de los pases que conforman este conglomerado que denominamos Amrica Latina y el Caribe (como dedujo William Ospina, en realidad se trata de una nacin2), emprender cambios de
fondo en el sistema educativo y universitario es una decisin que
se tomar muy tarde o que no se ha tomado desde la altura y
visin que requiere lo importante; tambin, porque no se ha debatido lo suficiente al respecto, con el concurso de los mltiples
actores de estos procesos, para generar una inteligencia colectiva
desde lo trascendente que exige llevarla a cabo.

Durante dcadas, la preocupacin de muchos gobiernos
de la regin estuvo definida por mantener la reproduccin simple, con ubicacin de tipo dependiente, en la divisin internacional de los conocimientos, de la ciencia y la tecnologa, subordinada y consumista, inmersa en el contexto de largos declives
econmicos y sociales que han catapultado un alto nivel en tasas
de inseguridad e ingobernabilidad, indicadores de violencia inslita, desesperante nivel de desempleo de jvenes con estudios
superiores o sin ellos, extensin de miseria e ignorancia, en una
diversidad de conformaciones sociales, polticas, rurales y urbanas, donde prevalece la injusticia para millones de humanos.

En lugar de contar con una poltica de Estado que reorganice estructuralmente las instituciones fundamentales de educacin, conocimientos, ciencia y tecnologa, las oportunidades se
han perdido en indefiniciones o retricas que no proponen accin

2 Hay algo que cada vez es ms evidente y que es necesario repetir: la Amrica Mestiza, que no existe como una unidad poltica y que por siglos ha sido
negada como una unidad econmica, es, culturalmente, una nacin. Siempre
que surgi un gran movimiento histrico, una generacin intelectual, una escuela literaria, una tendencia artstica, surgi simultneamente en todo el
continente [] Esas cosas no son casuales: una historia tan tormentosa y
tan larga, tan acallada y tan incomprendida tena que dar sus frutos, y esos
frutos ya no son entre nosotros memoriales de agravios ni dciles brindis a
la grandeza de las metrpolis: son por el contrario, una valerosa y elocuente
toma de posesin de esas tradiciones y la irrupcin de una originalidad que
busca caminos para las lenguas, caminos para la imaginacin, sendas para el
futuro. (Ospina, 2004: 225-226)

AXEL DIDRIKSSON TAKAYANAGUI

383

posible. Lleg el momento de hacer frente a ese cmulo de tensiones y atrasos.



Las ideas en este trabajo, respecto de un bien social
perdido (lo que requera haber sido aprendido, educativamente
hablando), no intentan reiterar lo que hubiera sido posible ni
tampoco pretenden sustentar un problema tico, aunque a estos
niveles de gravedad, es un aspecto que debe tomarse muy seriamente en cuenta. Tampoco se trata de hacer referencia slo a
una coyuntura especfica, sino a todo un periodo de la historia
contempornea en nuestra regin (onda larga econmico-social),
durante el cual despus de centurias con la idea de que cada pas
deba contar, por lo menos, con un sistema de educacin formal
moderno y con un sistema nacional de innovacin, escuelas y
universidades sustentadas en el bien pblico y la responsabilidad
social, generaciones educadas en el manejo de los conocimientos
bsicos, organizadas y dinmicas, aprendiendo y transfiriendo un
conocimiento significativo, con liderazgo colectivo, amplitud y altura de miras para construir un nuevo proyecto nacional, hemos
ingresado a un proceso de letargo y disolucin de los principales componentes de cohesin social, cuyos endebles lmites nos
muestran un camino por el que slo podremos alcanzar medianos
objetivos econmicos de bienestar, por negligencia, abandono al
mercado o accin tarda del Estado. El futuro dej de ser una continuacin simple del pasado. Ya no ser lo que pudo haber sido.

Hasta en la parte ms conservadora y dominante de las
instituciones de educacin superior (IES), las universidades pblicas o algunas privadas que imponan su sentido de xito para
mayoras o excelsas minoras de la sociedad, se est pasado a la
incomprensin de lo que conforma el nuevo paradigma cientfico-tecnolgico, tras un largo periodo de revolucionamiento en
mtodos, lenguajes y contenidos de lo que se aprende, cmo se
aprende y se construye, desde una inteligencia colectiva.

El periodo que aborda este trabajo va de los aos que conforman el maremgnum del actual des orden mundial de principios de los aos ochenta a la actualidad, y que puede prolongarse
hasta el lapso de continuacin del actual ciclo de crisis del pre-

384

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

sente siglo, en el marco de una tendencia de alteracin profunda


y estructural3, de transicin demogrfica (el famoso pero desperdiciado bono demogrfico), organizacional y de gestin de las instituciones y el Estado, hasta un nuevo y complejo escenario en
marcha que sin duda tienen que enfrentar las universidades.

En paralelo a la existencia y reproduccin de un sistema de educacin formal y de polticas pblicas de predominio de
mercado, crecen (y luego pasarn a ser dominantes) nuevas plataformas de organizacin, gestin de aprendizajes y conocimientos,
espacios universitarios en forma de redes sociales y espaciales,
que tienen como visin organizarse en estructuras alternativas al
sistema educativo tradicional (no necesariamente fuera de ste,
sino hasta de forma paralela y convergente). Ser otro tipo de
procesos formativos y cognitivos, teniendo como referente aos
de acumulacin de experiencias, buenas y malas prcticas4, pero
apuntando a un escenario distinto en contenido y forma al sistema de educacin formal dominante, errneamente considerado
como imperecedero.

Esto ya sucede en mltiples experiencias alternativas e
iniciativas, en diversas regiones, si no es que en todo nuestro planeta, de una u otra manera.

En este trabajo se presentan algunas ideas sobre lo que
implica esta transformacin; se recurre a la prospectiva para intentar ver desde el futuro cules iniciativas y decisiones de fondo
se requieren, congruentes con la magnitud del esfuerzo institucional y de Estado, sobre todo, para impulsar lo que ya est en
marcha, y se mencionan unos postulados que hacen constar lo
futurible ( es decir, lo que est en el umbral de lo posible): re-

3 Tal y como, entre otros, lo ha abordado Robert Brenner desde la perspectiva econmica en la lgica conceptual de lo que denomina como el largo
declive: la transicin de la economa mundial, en un lapso asombrosamente
leve, de la larga expansin al largo declive (Brenner, 2013: 18)
4 El error desde la perspectiva de un esfuerzo por re-conceptualizar la pedagoga en una sociedad de la ignorancia, pero como prctica de una didctica transformadora. ( Estemy et. al., 2012)

AXEL DIDRIKSSON TAKAYANAGUI

385

lacin directa entre produccin y transferencia de aprendizajes


y conocimientos generados desde un paradigma educativo con
polticas articuladas para el bien pblico y social, desde una de
las pocas instituciones creadas por la sociedad para formar ciudadanos activos: la universidad.

La variable estratgica a la que se apuesta para alcanzar
sustentabilidad est ubicada en el esfuerzo colectivo: impulsar y
multiplicar innovaciones en el actual y en el nuevo sistema universitario emergente, desde polticas pblicas y plataformas orgnicas. Radicales transformaciones en los sistemas de educacin
para impulsar sistemas complejos de nuevos valores econmicos,
culturales y sociales, imprescindibles para la ciudadana del siglo
XXI. Redefinir las polticas pblicas hacia la universidad, la investigacin cientfica y tecnolgica, sus mltiples articulaciones con
el conjunto del sistema educativo, es un imperativo para iniciativas a largo plazo, que posibiliten transitar del actual modelo
(limitada difusin y produccin de conocimientos, procesos de
aula autoritarios, mtodos enciclopdicos y memorsticos que
reproducen una institucin formadora de lites, desigualdad e inequidad social, dominacin, aculturacin mercantil y consumismo individualizado) hacia otro modelo de nuevo tipo.

El tema no es reciente pero s urgente: proceso de larga
transicin de un sistema educativo formal, organizado en la labor
docente, hacia otro de produccin y transferencia de aprendizajes y conocimientos, sustentado en el predominio de la investigacin tanto cognitiva como estratgica, desde la diversidad y
complejidad en Amrica Latina y el Caribe.

Para implementar este modo de organizacin, frente a
una tendencia que se ha impuesto en contubernio con empresas
y gobiernos de factura neoliberal, deben definirse los campos, niveles y espacios institucionales con mayor potencialidad. Aplicar
estrategias que puedan crear valores econmicos y sociales en
base a la educacin superior y favorables al bienestar comunitario. Para lograrlo se requiere saber hacia dnde se quiere ir. La

386

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

ambigedad sobre el futuro ya no es permisible5.



Cuando el Estado y el sistema de educacin superior dejan de tener una visin estructurada e innovadora, y lo que opera
es un dejar hacer y hacer pasar, favorable a la comercializacin
y privatizacin, para alcanzar lo que algunos autores6 denominan
un modelo de capitalismo acadmico o de capitalismo cognitivo, con educacin y ciencia ausentes de la vida social y econmica del pas, sucede la lgica de un Modo 1 (Gibbons et al., 1997)
de tipo lineal para el desarrollo de la ciencia, dependiente y complaciente. Este esquema reproductivista o dependentista est
presente en un escenario global de tipo cataltico, en condicin
de marginalidad para nios y jvenes que ven un futuro constreido y amargado por la falta de oportunidades para la superacin
personal, grupal o comunitaria. El futuro se mantiene atado al
pasado, y un gobierno reaccionario sobrevive con polticas que
imponen ignorancia.
PROPONERSE EL CAMBIO
Siendo que la concepcin determinista
mecanicista es incapaz de concebir la
destruccin de la invarianza, la mutacin
innovadora y la transformacin del sistema
de reproduccin, es necesario que concibamos
los principios que permiten comprender que
una cultura pueda reproducir aquello que la
arruinar. Edgar Morin.7

Las universidades requieren cambios fundamentales en la


organizacin de su docencia e investigacin. Esta lgica inherente
a su quehacer debera de expresarse en su capacidad institucional
de gestin de aprendizajes y conocimientos, a partir de una
5 (Innerarity, 2009)
6 (Slaughter et al., 2004)
7 (Morin, 2009: 38)

AXEL DIDRIKSSON TAKAYANAGUI

387

estructura en espiral que articule en ascenso y desde una lgica


constructivista, la produccin de un nuevo conocimiento, la
investigacin cognitiva (orientada al aprendizaje independiente
del estudiante), y una dinmica educativa superior que pueda
conducir al desarrollo de innovaciones sociales.

El componente prospectivo fundamental que tendr
que propiciar la universidad contempornea latinoamericana
(en la perspectiva de un escenario donde los conocimientos
se han convertido en el motor de un nuevo desarrollo y abren
la posibilidad de superar las bases limitadas del derecho hacia
la educacin superior, su universalizacin y la extensin de
los saberes y aprendizajes de alto nivel de forma socialmente
ampliada), est centrado en la deslocalizacin y re-articulacin
de las fronteras de sus instituciones, buscando una ms amplia
y directa integracin con distintos actores y sectores de la
sociedad, bajo la garanta de su quehacer como un bien pblico,
libre y comn para todos y todas.

El argumento central no est, ni debe estar slo
concentrado en la defensa retrica, o a ultranza, del sentido de
bien pblico frente al privado o mercantil, sino en el valor
social y el impacto positivo que los cambios que se impulsen
traern consigo, para alcanzar la construccin de una sociedad
alternativa a la existente.

En sta larga transicin8 en que nos encontramos, la
universidad debe saber enfrentar su vulnerabilidad, que es
constantemente incrementada por las influencias corporativas
y de mercado desde una constante condicin de riesgo, que
tambin resiste las presiones de un sistema econmico comercial
y de servicios en donde prevalece el inters por generar riqueza y
acumular capital, en un periodo de capitalismo depredador y de
piratera9. El tema no es secundario, porque las decisiones que se
8 (Brenner, 2013) El autor trabaja este periodo como el de un largo declive.
9 Como lo califica Daniel Innerarity, la nueva economa del pillaje: en el
momento en que se est llevando a cabo, la ms profunda revolucin en la
propiedad intelectual desde mediados del siglo XVIII, que probablemente

388

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

tomen en la actual economa capitalista del conocimiento estarn


fuertemente presionadas por una tendencia a la comercializacin
del servicio, con instituciones educativas y ncleos culturales
de produccin y transferencia de conocimientos mucho ms
interesados en asociarse a procesos y productos que pretenden
un lucro desmedido y facilitar la especulacin financiera, an
cuando sus operaciones ponen en peligro amplias regiones del
planeta y de la humanidad en condiciones de masa10. De dnde,
si no, salen los conocimientos que han conducido a desastres de
gran magnitud tan slo en el lapso de las ltimas cuatro dcadas,
cuando paralelamente el conocimiento ha generado tambin
tantas maravillas tecnolgicas?

Dado el carcter ambivalente del periodo actual (en el
que nada ha dejado de estar como preexistente, junto a lo que
ahora es voltil, lquido y ambivalente), estn proliferando y
radicalizndose movimientos alternativos y de resistencia que
demandan sistemas para que la educacin y los conocimientos
estn regulados y orientados como un derecho humano universal.
En una sociedad inteligente del conocimiento11 (ver ms
acabe con la idea de propiedad intelectual que hasta ahora tenamos y que
est en el origen de nuestros sistemas de copyrights y patentes, emerge
una figura tan emblemtica como retorcida, pero que va de la mano con
la depredacin global que se vive, que es la de una nueva piratera. As lo
afirma este autor: el pirata forma parte del imaginario contemporneo de
la globalizacin, en el que se dan cita el capitalismo predador, los movimientos integristas, las redes que escapan a los estados o los libertarios de
ciberespacio desregulado. La piratera guarda una estrecha relacin con
la figura del parsito, ya que el pirata no puede existir sin un sistema
social del que vive, pero al que no quiere pertenecer: los virus viven gracias
a nuestro organismo, quienes piratean la propiedad intelectual dependen
de que haya creacin cultural, la economa financiera depende en ltima
instancia de eso que llamamos la economa realEstn tambin los free
riders, es decir, las personas , instituciones o pases que van por libre y
escapan de acuerdos que deberan vincularles. (Innerarity, 2013: 15-21)
10 Este es el sentido del concepto de una sociedad en riesgo, que ha sido
central en el trabajo de Ulrich Beck.
11 (La ONU, 2009)

AXEL DIDRIKSSON TAKAYANAGUI

389

adelante), la creacin de riqueza desde los activos de la ciencia y


la tecnologa est socialmente comprometida y movilizada para
crear calidad de vida personal, bienestar en la poblacin y una
colectividad altamente participativa.

Sin embargo, en el actual y efmero, lquido (Bauman,
2001; nfasis propio) estadio social en el que nos encontramos,
y en el que destaca la emergencia de gobiernos alternativos,
pluriculturales, con visin ciudadana, como algunos que existen
en Amrica Latina y el Caribe y que actan como puntos de
ruptura social desde una racionalidad diferente, nos percatamos
de que no todo est acabado ni es incierto, confirmamos que la
universidad es una institucin relevante cuando se ubica en el
polo de construccin de un nuevo escenario.
LA IMPOSICION DE UNA ECONOMIA DEL CONOCIMIENTO
En la literatura de referencia se presentan ambos trminos (sociedad-economa del conocimiento) como similares o complementarios, en otros casos como secuenciales, que van de una
sociedad de la informacin (de beneficio econmico particular)
hacia una economa del conocimiento (de liberalizacin de sus
activos) y, en otros, bajo la idea de una sociedad democrtica del
conocimiento, algo, casi, como de tipo futurista.

El conocimiento ha sido considerado desde los aos
ochenta de manera muy enftica por su relacin con la obtencin
de ganancias particulares y modelos de mercado, en la lgica de
una globalizacin rampante; un valor de produccin tan dominante que representa la variable de contribucin central para efectos
de un desarrollo especfico, el de una nueva economa, que genera la ms alta rentabilidad y competitividad (12).

12 Knowledge has become the most important factor in economic development. A recent study by the OECD on the determinants of growth concluded that underlying long-term growth rates in OECD economies depend
on maintaining and expanding the knowledge base (OECD, 1998). World
Development Report 1998/1999 concurred, stating that todays most technologically advanced economies are truly knowledge based [] creating mil-

390

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA


Sin embargo, para organismos como la Organizacin de
las Naciones Unidas (ONU) o la UNESCO, el tema de la sociedad
del conocimiento se presenta como una tendencia de referencia
crtica, en la medida que se impone de forma abstracta como un
tipo distinto de sociedad ante la reproduccin ampliada del capitalismo moderno.

La UNESCO produjo un informe general bajo el ttulo:
Hacia las Sociedades del Conocimiento, donde presenta dos postulados centrales:
a) La idea de un modelo nico de sociedad del conocimiento
no ha ocurrido sino en plural, esto es, desde la manifestacin de mltiples y desiguales experiencias y procesos de
cambio y desarrollo econmico y social. Existen sociedades
del conocimiento, incluso zonas o regiones, en donde esto
se est llevando a cabo dentro de contextos de gran desigualdad e inseguridad;
b) El proceso que va de la informatizacin al de sociedades del
conocimiento distintas, ha estado aparejado a la profundizacin de contradicciones sociales, desigualdades e inequidades.

Desde esas perspectivas se hace referencia a pases con diferentes niveles de desarrollo, en la valoracin econmica y social, en
su nivel de importancia respecto a la produccin y transferencia
de las fronteras de conocimientos, y a pases que sufren la amplia-

lions of knowledge-related jobs in an array of disciplines that have emerged


overnight (The World Bank, 1999). The real growth of value added in knowledge-based industry has consistently outpaced overall growth rates in many
OECD members countries over the past two decades. Growth of value added
for the 1986-94 period was 3.0% for knowledge industries versus 2.3% for the
business sector as a whole [] The process of globalization is accelerating
this trend because knowledge is increasingly at the core of a countrys competitive advantage (Porter, 1990) [] Todays, economic growth is as much
a process of knowledge accumulations of capital accumulation. (The World
Bank, 2002: 7-8.) Tambin: (The World Bank, 1999)

AXEL DIDRIKSSON TAKAYANAGUI

391

cin de sus brechas y distancias al respecto.


En otro informe, ste de la Organizacin de las Naciones Unidas13,
se analizan tres tipos de sociedades del conocimiento relacionadas con el bienestar social, con el desarrollo de las personas, su
creatividad, su experiencia y su participacin, ms que con el desarrollo tecnolgico per se. As, clasifica tres tipos de sociedad
del conocimiento como nominales, torcidos o inteligentes. Respecto a ste ltimo, seala:
To be a Smart Knowledge Society (as distinct from
a Nominal or Warped Knowledge Society) , it is not
enough to be rich in main assets and to take care of their
development. A new sense of direction in development
and a commitment to this new direction must assure high
levels of quality and safety of life. Mass production of
the knowledge to do, piling up technological innovations,
and converting them into products and services in the
framework of the Knowledge Economy managed by the
current existing market does not by itself assure higher
levels of quality and safety of life for all people everywhere.
The new direction in development can be formulated
on the basis of using the techniques and means to massproduce knowledge to turn out and apply the knowledge to
be, to co-exist and to maintain developmental equilibrium
(ONU, 2005: xii, nfasis original).

Otros autores han presentado la perspectiva de esta transicin


hacia sociedades de la informacin o del conocimiento, desde su
exacto contrario: el desarrollo de una sociedad de la ignorancia. La tesis central que han elaborado es que con el aumento del
saber social se est presentando de forma similar una inevitable
obsolescencia cognitiva.14

13 (ONU, 2005)
14 En los ltimos siglos, y salvando oscilaciones puntuales, la produccin de
informacin, saber o conocimiento ha tendido a crecer a largo plazo segn

392

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

Mantenindonos al margen de conocidas tesis apocalpticas, sostenemos que la obsolescencia cognitiva que el
crecimiento exponencial del conocimiento disponible ha
producido en los individuos, no amenaza tanto su campo
profesional y especializado, sino sobre todo las coordenadas generales que se precisan para decidir de manera democrtica y con conocimiento de causa sobre los procesos
crecientemente complejos que configuran la vida humana
actual. Por eso la otra cara de la sociedad del conocimiento
es, sobre todo, la sociedad de la incultura y de la ignorancia. (Goncal, et al., eds., 2005, 34-35; nfasis original).

Todo ello tiene trascendencia para el lugar donde se pensaba que


se generaban los conocimientos y el saber: el sistema educativo o
la universidad, que han empezado a cambiar de forma extraordinaria (Goncal, et al., eds., 2005, 73, 130, 186)

Otro autor convocado en el trabajo citado, Daniel Innerarity, ha conceptualizado esta tendencia contradictoria como la
transicin hacia una sociedad del desconocimiento:
Una sociedad cada vez ms consciente de su no-saber
y que no progresa aumentando sus conocimientos sino
aprendiendo a gestionar el desconocimiento en sus
diversas manifestaciones: inseguridad, verosimilitud,
riesgo e incertidumbre [] Aparecen nuevas y diversas
formas de incertidumbre que no tienen que ver con lo que
una progresin geomtrica (1,4,9,16,25,36,49,81,100,121,0 x al cuadrado).
En cambio, las mejoras de las posibilidades de los individuos para poder procesar ese conocimiento ha aumentado (tan solo y en el mejor de los casos)
en progresin aritmtica (2,4,6,8,10,12,14,16,18,20,220 2X)Parece, pues
que sobre las sociedades avanzadas se cierne un proceso malthusiano en el
saber, que afecta al conocimiento y sus culturas democrticas. Debido al indudable xito de la sociedad del conocimiento y los grandes progresos cognitivos modernos, a mediano plazo se corre el riesgo de que el saber producido
de manera colectiva pueda superar las capacidades cognitivas individuales
de la gente e, incluso, poner en dificultades a las sociedades democrticas
(Goncal et al., 2005)

AXEL DIDRIKSSON TAKAYANAGUI

393

an no conocemos, sino con lo que no puede conocerse.


No es verdad que estemos en condiciones de generar
el saber correspondiente para cada problema que surja
[] La sociedad del conocimiento se puede caracterizar
precisamente como una sociedad que ha de aprender a
gestionar ese desconocimiento (Innerarity; 2011, 159-161).

En esta sociedad del desconocimiento ocurre un desaforado


avance de la ciencia y la tecnologa que han resuelto problemas
antes no comprendidos, pero tambin han abierto una brecha que
se agiganta respecto a la comprensin de otros problemas provocados por la propia ciencia o la poltica pblica, los gobiernos
o la misma sociedad, que estn creando una gran complejidad e
incertidumbre, crecientes desigualdades y conflictos, sobre todo
en los pases que aparecan como los ms desarrollados.

Esta confusin de lo que ocurre en el entorno de nuestras
vidas, donde lo que se reconoca como un camino a transitar se ha
transmutado en una secuencia de crisis econmicas, financieras y
de desesperacin colectiva, la muestran los millones de indignados y tantos otros migrantes y marginales depauperados, que no
cuentan con un conocimiento para la solucin de sus vidas, sino
que ste aparece como un recurso faltante desgarrador y ahora
como parte de un tipo de enajenacin informtica o de ultra-especializacin, que anula la perspectiva de un mejoramiento de su
actual estado de vida.

Observando ms diferencias de enfoque, la sociedad del
conocimiento tambin se analiza como lugar donde se reproduce
a escala el desperdicio de un componente esencial que puede modificar la tradicional manera de saber, como lo es el aprendizaje
social extenso o compartido. De poco sirve contar con grandes
capacidades de generacin cientfica y tecnolgica, ampliacin
de sus mercados, elevacin de sus costos y desigualdades en su
uso y manejo colectivos, si los componentes cognitivos que estn
en la base de su generacin son cada vez ms incomprendidos y
se hace menos extensivo su aprendizaje social.

394

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

El origen de la sociedad del conocimiento est vinculado a


la transformacin de la produccin social del saber. Desde
esta perspectiva, la sociedad del conocimiento no se caracteriza meramente ni por el incremento y la aplicacin del saber ni porque aumente la importancia de la ciencia. Es ms
definitorio que todo esto el enfoque que ubica el tema central en la generacin del tipo de accin de la investigacin
cientfica en el sentido de una reflexin y revisin sistemticas y controladas del saber. La sociedad del conocimiento se
define por la institucionalizacin de mecanismos reflexivos
en todos los mbitos funcionales especficos, que se convierten as en instrumentos de aprendizaje de la sociedad (Innerarity; 2013, 57-58).

La educacin tradicional, como sistema formal y secuencial de


enseanza repetitiva y rgida, memorstica, ajena a su contexto
de aplicacin y sometida al escrutinio de pruebas estndares, ha
perdido vigencia en una sociedad que requiere de un aprendizaje
colectivo, desde bases muy amplias de inteligencia social, organizado para generar nuevos conocimientos y aprendizajes imprescindibles para la vida moderna y procesos cognitivos mltiples,
diferenciados, con mayor capacidad, extensin y calidad hacia
los ms, en el escenario de una democracia cognitiva colectiva.
LA TRANSICIN
DE UN SISTEMA EDUCATIVO FORMAL A UNO SOCIAL
DE CONOCIMIENTOS Y APRENDIZAJES.
Los componentes modernos de un sistema de produccin y transferencia de conocimientos y aprendizajes, sus fronteras y complejidad, las plataformas que permiten la organizacin de mltiples medios ambientes de aprendizaje, estn incidiendo en una
gran cantidad de cambios a nivel global, conformando un sistema
social, institucional, educativo, cientfico y tecnolgico distinto,
que se expresa en sistemas de innovacin trans e interdisciplinarios, la generalizacin de tecnologas de comunicacin y redes,
la internet, la realidad virtual, los nuevos materiales, las nano-

AXEL DIDRIKSSON TAKAYANAGUI

395

bio-ciencias o las inmensidades informticas del espectro de los


macro-datos (The Big Data)15.

En este deslave de pasados y circunstancias, en la liquidez en la que todo se diluye, se ha considerado que el impacto
econmico de las universidades y de los centros generadores de
realidades virtuales y conocimientos es tal que, se arguye, se est
produciendo un cambio estructural en el modo de produccin de
conocimientos, aprendizajes e innovacin, como un todo, en el
contexto del largo declive de la actual sociedad en riesgo.

Como el conocimiento es cada vez ms genrico y pblico, como el aire o la luz, se ha convertido (como generador que
en algn momento lo fue) en el primer componente de cuestionamiento de la actual globalidad diferenciada, no slo efmera y
copiosa, sino tambin depredadora.

El conocimiento se ha convertido en un poder generador
de ganancias inconmensurables para unos cuantos, pero tambin
en el contenido, mtodo y lenguaje, de una enorme multiplicidad
de procesos y productos cada vez ms accesibles y cotidianos,
que estn avanzando en un camino distinto a la prefiguracin de
cualquier ortodoxia pasada, ya sea si se cree en el capitalismo de
un nuevo tipo o si se est en su contra, an de la forma ms radical que se pueda imaginar.

El tema es por ello relevante, sobre todo cuando estn en
proceso revoluciones sociales mediadas por las tecnologas y las
redes de comunicacin, que han surgido desde pases y ciudades
(desde el norte de frica, pasando por Europa y los pases rabes,
hasta llegar a Amrica Latina: los nuevos eslabones de ruptura?)
donde se entremezclan dominios individuales, poseedores de
grandes riquezas, con revueltas masivas de pobres, jvenes y migrantes, caracterizadas por comunes valores y demandas sociales.

El aprendizaje de determinados conocimientos, por la
va de una educacin sistemtica y significativa, se ha vuelto un
vnculo esencial para alcanzar niveles distintos de poder en este

15 (Kennet et al., 2013)

396

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

mundo de tendencias sociales bifurcadas, porque se presenta de


forma similar y multiplicada en distintos lugares, y luego tiende
a desintegrarse.

En la mediacin de este cambio general estn los conocimientos complejos organizados de forma convergente como nunca antes se haba visto, la expansin de los sistemas de aprendizaje, la mutacin de las instituciones que los generan, universidades
y otras instituciones culturales, y los actores que siempre destacan en estos procesos: estudiantes, intelectuales, investigadores,
profesores, como un nuevo sector social con identidad de futuro:
la configuracin organizada o no de un nuevo tipo de sociedad
civil de carcter red virtual, relacionada con tecnologas cada vez
ms pegadas al cuerpo, a travs de las cuales se ejerce una nueva
conciencia planetaria.

Curiosidad de la poca es que en unos cuantos aos se
est agotando el esquema unidimensional de economa globalizada (entendida como modelo unipolar e integrador, dominado por
Estados Unidos), y crece otro de carcter multipolar y diverso en
el que destacan los pueblos del norte de frica y el mundo rabe
como los ms resistentes al esquema de un solo polo dominante
(y no slo por razones religiosas); otros pases estn llevando a
cabo modelos propios (como Corea, India, Singapur, China o Brasil); y algunos ms otrora denominados desarrollados o subdesarrollados, estn relacionados, con su destacado y especfico
papel, en zonas de la nueva divisin internacional de los conocimientos y las tecnologas (Finlandia, Suecia, Noruega, Rusia,
et. al.), o bien, por la reconfiguracin de sus modos de trabajo y
produccin, sobre todo, en Asia y Amrica Latina, con gobiernos
no controlados por la lgica hegemnica europea o norteamericana, y hasta en abierto desafo con ella, sobre todo en el terreno
poltico y cultural, pases que no aceptaron de forma ortodoxa las
frmulas neoliberales del llamado consenso de Washington.

La emergencia o diferenciacin de este fenmeno,
entre la descomposicin del mundo global, est amarrada a una
cantidad desquiciante de imponderables: constantes rupturas financieras que se presentan de forma cclica en los pases ricos,

AXEL DIDRIKSSON TAKAYANAGUI

397

la competencia en torno a productos de frontera con mayor valor agregado en conocimientos y tecnologa, y la concentracin
monoplica que ejerce sobre ellos un puado de transnacionales. En medio de todo est la dinmica diferenciada de umbrales
demogrficos mundiales: el envejecimiento poblacional y el bono
demogrfico juvenil.
A fragilidadade deste sistema global irregularmente conectado tamanha que uma nova radada de inestabilidade financeira, provocada, talvez, pelo colapso das acoes da internet ou por um pnico sbito nas redes de operacoes electrnicas, pode deflagar outro estouro da boiada rumo a sada.
Desta vez, podera haver governos e sociedades inteiras,
ou segmentos significativos das sociedades, optando por
abandonar o capitalismo global nao necesariamente para
construir um sistema alternativo, mas apenas para recuperar algum grau de controle da propia vida, de seus valores e
intereses especficos16

Habr que ver qu papel jugarn los gobiernos en turno en esta


transicin prolongada ante el avance destructivo del capital financiero que requiere cada vez de menos empresas y de menos
personas, para pasar de sucesivas emergencias coyunturales a
polticas de regulacin estratgicas y sostenidas de mayor inters
nacional (opuestas al favoritismo slo transnacional), como ya
ocurre en algunos pases de Amrica Latina.

Rebasadas desde hace dcadas por el mercado comercial
de valor agregado en conocimientos y tecnologas, las universidades se han visto lentas en realizar cambios pertinentes porque
estn acostumbradas a una forma internalista. Sus respuestas
ante crisis y rupturas epistmicas han sido diferenciadas y fragmentadas. Las evidencias muestran que de ser instituciones crticas organizadas para preservar la cultura y reproducir disciplinas
y profesiones, pasaron a ser organismos sociales con enormes
16 Castells, 2004, 108.

398

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

demandas para producir conocimientos sobre conocimientos,


por la va de aprendizajes e investigacin referenciada, Modo 2
(Gibbons, et. al., 2007), cuando empez a constituirse su nuevo
paradigma organizacional.

Contar con conocimientos de este tipo en instituciones
de bien pblico, es central para sustentar cualquier plataforma de
nuevo desarrollo, porque hace referencia a algo intangible que
no puede ser localizado sino en los mtodos, lenguajes, habilidades, formas de aprender y en lo que se denomina de forma genrica el ethos de la academia17.

Con la proliferacin de redes de produccin y transferencia de informacin y conocimientos, la expresividad de la relacin entre docencia y aprendizajes ha alcanzado dimensiones
extraordinarias, como ahora se dice en tiempo real (frente a lo
que antes haca referencia a mecanismos epistolares o intercambios y convenios interinstitucionales) impulsando el cambio de
las instituciones otrora educativas, hacia otras que producen, generan, recrean, difunden, transfieren y organizan aprendizajes y
conocimientos.

Si la capacidad de este ethos acadmico no puede ser
construido desde polticas institucionales y de Estado (dado que
se trata de un bien comn, de un valor social extraordinario y de
un derecho fundamental) en la perspectiva de su sustentabilidad
esto es, para largo plazo, ser mucho ms difcil modificar el
tipo de desarrollo vigente, hacia una perspectiva de bienestar integral para la poblacin, la localidad, la regin o el pas.

O la sociedad respectiva se organiza de forma independiente para alcanzar mayores y mejores niveles de aprendizaje
17 But there are some types of knowledge that are more difficult to codify
and exchange in a market. There is tacit knowledge skills which often cannot be reduced to mere information. Some human capabilities, such as intuition, insight, creativity and judgment, resist codification. And it is these tacit
skills which are essential to selecting, using and manipulating the knowledge
which can be codified. The ability to select relevant (and disregard irrelevant)
information, to recognize patterns in information and to interpret and recode
information is not easily bought and sold. (Neef, ed. 1998: 90-91)

AXEL DIDRIKSSON TAKAYANAGUI

399

para su poblacin, o nunca podr impulsar mejoras en sus niveles


de desarrollo y bienestar en la actual transicin de largo plazo.
Esta perspectiva implica el razonamiento respecto de las nuevas
bases sobre las cuales se organiza este aprendizaje complejo interdisciplinario, y la manera como se produce y transfiere, y esto
tiene que ver con los cambios que estn ocurriendo en dos aspectos fundamentales: en las relaciones entre el conocimiento codificado y el tcito, y el que tiene que ver con la creciente importancia de su gestin y organizacin en redes.

En este sentido, la tesis que se sostiene en este trabajo es
que de un rgimen institucional escolar, concentrado en la enseanza, pruebas y evaluaciones, repeticin de un paradigma
como dogma: al mantener como nica perspectiva de conocer
la memorizacin y las competencias, y permeado por modelos mediticos con altos niveles de violencia y desigualdad, de
mercantilizacin, consumo y degradacin de la persona, hay
que pasar a otro modelo organizado desde valores de justicia,
equidad e interculturalidad; un paradigma de organizacin
eco-sistmica y prospectiva del conocimiento.

Este proceso de cambio fundamental deber abarcar al
conjunto del sistema educativo, de manera particular a su ms
alto nivel, la universidad, para impulsar un proyecto de sociedad
democrtica inteligente.

El tema tiene una abundante reflexin que abarca por
lo menos las ltimas cinco dcadas, cuando hizo irrupcin la
denominada revolucin cientfico-tecnolgica, que despus se
comprendera como una de cambio en la informatizacin de la
sociedad y luego de construccin de paradigmas complejos de la
ciencia, desde la transicin hacia una nueva economa18. Varios

18 En este trabajo, se comprende por nueva economa el proceso de relaciones econmicas y financieras globales que ocurre de forma desigual y
contradictoria a nivel internacional y que se caracteriza por estar sustentado
en el uso extensivo e intensivo de nuevas tecnologas, aprendizajes y conocimientos organizados o aplicados en los sistemas de informatizacin , de las
telecomunicaciones, de la genmica entre otras innovaciones, y que ha sido

400

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

estudios destacan el importante papel de la investigacin y de la


tecnologa en la productividad y la competitividad, para la organicidad de un modelo general de sociedad 19.

El aprendizaje desde los nuevos conocimientos ha pasado a ser un aspecto toral para desarrollar una conciencia colectiva compartida, que trascienda las actuales fronteras territoriales.

Han surgido amplios estudios para explicar lo que se
comprende por sociedad del conocimiento (escenario alcanzable
o utopa a realizarse), y sus diferencias con una economa del conocimiento, entendida como modelo de mercado dominante en
el contexto de una globalizacin rampante y excluyente.

Los estudios que hacen referencia a las bases de un
sistema de educacin superior con cambios sostenidos en los
aprendizajes, proponen al sistema imperante alternativas que
referenciada en los anlisis de poltica econmica como un nuevo Modo de
Produccin de Conocimientos.

19 Desde una perspectiva histrica ms amplia, la sociedad red

representa un cambio cualitativo en la experiencia humana


estamos, en efecto, en una nueva era. Estamos entrando en un
nuevo espacio en el que la cultura hace referencia directa a la cultura, una vez dominada la naturaleza hasta el punto de que sta se
revive (preserva) de modo artificial como una forma cultural []
Debido a la convergencia de la evolucin histrica y el cambio
tecnolgico, hemos entrado a un modelo puramente cultural de
interaccin y organizacin social. Por ello, la informacin es el
ingrediente clave de nuestra organizacin social, y los flujos de
mensajes e imgenes de unas redes a otras constituyen la fibra bsica de nuestra estructura social. No quiere decirse que la historia
haya acabado en una feliz reconciliacin de la humanidad consigo misma. De hecho, es casi lo contrario: la historia slo est
comenzando, si por ella entendemos el momento en que , tras
milenios de batalla prehistrica con la naturaleza, primero para
sobrevivir, luego para conquistarla, nuestra especie ha alcanzado
el grado de conocimiento y organizacin social que nos permitir
vivir en un mundo predominantemente social. Es el comienzo de
una nueva existencia y, en efecto, de una nueva era, la de la informacin, marcada por la autonoma de la cultura frente a las bases
materiales de nuestra existencia (Castells, 1999: 513-514).

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401

rebasan a la misma universidad como espacio nico de organizacin educativa. Durante dcadas, el modelo de un sistema de
educacin superior rgido y formal, an existente propici la
inequidad y la desigualdad entre las personas, profundiz una
currcula diferenciadora a partir de las ubicaciones sociales por
territorio, lengua, nivel socioeconmico, gnero y subculturas,
mientras era posible al mismo tiempo, contar con nuevos conocimientos y formas de aprendizaje diferenciados pero con un
alto nivel, para hacerlos socialmente extensivos, con la caracterstica de su universalizacin.

Cuando los gobiernos y grupos sociales no pudieron entender la necesidad de activar dispositivos y polticas de universalizacin y extensin de aprendizajes y conocimientos distintos,
invertir de forma adecuada en educacin, propiciar la innovacin
cientfica y tecnolgica, los resultados en los desempeos escolares de estudiantes y profesores empezaron a ser fuertemente
criticados por la sociedad, considerndolos ineficaces, no pertinentes, reproductores de resultados siempre por debajo de las
medias internacionales de desempeo en habilidades y procedimientos generales, y estar por debajo de los rankings sugeridos
como referentes de calidad, en un mundo que ha privilegiado su
mercantilizacin y estandarizacin. La inadecuacin del sistema
educativo empez a ser harto evidente20.
20 La inadecuacin del sistema educativo a estas nuevas realidades es manifiesta. Su carcter pasivo, academicista, cerrado y despersonalizado provoca una gran desintona entre el sistema y sus tericos beneficiarios, muchos
de los cuales abandonan ante la imposibilidad de desempear ningn papel
positivo en el seno de la institucin escolar, que los conduce de manera implacable a un callejn sin salida. Como seala Manuel Castells: los factores
decisivos del abandono escolar son el desfase cultural y tecnolgico entre
los jvenes y un sistema que no ha evolucionado [] La escasa conceptualizacin de esta problemtica y, en todo caso, el limitado empeo de quienes
deberan de afrontarla, platea graves incertidumbres sobre el futuro de la
educacin, no tanto por su supervivencia como sistema sino por su productividad personal, cultural y social. Esto da alas a la sociedad de la ignorancia,
la cual, como dice Brey: adopta todo su sentido en el contexto de las nuevas
generaciones que la protagonizarn.

402

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA


Las nuevas tendencias en la organizacin de los conocimientos, la manera como se han potenciado los mtodos y
los paradigmas, no han trado consigo cambios fundamentales en muchos pases de la regin porque se ha actuado en su
contra a pesar del cmulo de evidencias que se han presentado desde hace dcadas: en los avances en las neurociencias,
en la complejidad, y en los espacios de innovacin de los nuevos aprendizajes21.

El gran referente cultural que fue en su poca la educacin permanente y la labor crtica de la universidad para fines del
desarrollo, se ha tornado ahora insustancial porque cada vez se
aleja ms de lo que podra esperarse de esta institucin. Frente
a la avanzada de una sociedad del conocimiento, la universidad
reproduce las condiciones de un tipo generalizado de sociedad
de ignorancia calificada (Innerarity, 2011), en la que personajes
y grupos enteros pueden alcanzar altos grados de representatividad y de poder poltico, econmico y hasta cultural, a partir de
la demostracin de su ignorancia, al tiempo que se justifican y
reproducen las condiciones de un sistema educativo obsoleto,
que ofrece a sus clientes el restrictivo marco de una disciplina
de formacin para empleados o, en su caso, para esos personajes
denominados expertos.

21 la dinmica de los sistemas de educacin formal ante los retos de la


posmodernidad parece obedecer ms a factores endogmicos y corporativos
(y tambin a los imperativos econmicos de la industria edificada en torno
a la educacin) que al anlisis de las necesidades educativas, de las personalidades y del entorno ecolgico en el que crecen y se desenvuelven los
jvenes, todo ello en un poca en que los fuertes cambios laborales, culturales y sociales estn haciendo obsoletos muchos planteamientos que se consideraban indiscutibles hasta hace bien poco. As, mientras la sociedad ha
cambiado enormemente en los ltimos treinta aos, la concepcin de lo que
la gente joven debe saber para poder desenvolverse en la vida formulando al
mismo tiempo su propia manera de ver y hacer las cosas, as como la concepcin del papel del estado en el desarrollo de este proceso, es crecientemente
anacrnica (Castells, 1999: 134).

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403

LA CONSTRUCCIN DEL ESCENARIO


El escenario alternativo lo tienen que poder construir de forma
extensa un grupo de pases e instituciones de Amrica Latina y
el Caribe; est presente en las demandas de los ms desposedos,
en los que se han orientado hasta los extremos de su vida para
pensar en un mundo distinto, en el de los indgenas, y en los representantes de naciones multitnicas en abigarrada multitud de
sectores y grupos.

Lo que est en juego, respecto al rumbo de la educacin
superior, es la reorientacin hacia una nueva gestin que tiene
que ver con los mtodos, lenguajes y contenidos del valor social
del conocimiento y de su organizacin, en correspondencia con
objetivos fundamentales de un aprendizaje de alto nivel.

La estrategia de cambio que implican los anteriores componentes de tipo progresivo, debe estar vinculada a la superacin
de los actuales niveles de inequidad y desigualdad a travs de los
que opera el actual sistema educativo en su conjunto. Ello exige
un gran esfuerzo para combatir la exclusin y al mismo tiempo
reconocer las diferencias. Slo as ser una estrategia veraz.

Tenemos que redimensionar la conformacin universitaria, con gestin de conocimientos y organizacin, desde formas
alternativas de superacin social y personal, que transformen las
viejas estructuras piramidales, asimtricas y autoritarias de muchas de las actuales universidades; crear otras de corte horizontal
y en red, de tipo cognitivo-comunitarias.

Estos son los elementos que deben encontrar su lugar en
la construccin de una nueva currcula y otro ethos universitario. Ya no tendr sentido ensear lo que se cree que se debe conocer, sino desarrollar las capacidades para descubrir, aprender a
aprender, generar y reproducir de manera cada vez ms original
y extensa, hasta construir un conocimiento de bien comn, social y econmico.

Las nuevas generaciones no tienen por qu aprender a
ordenar lo que ya se conoce, sino descubrir desde mltiples ambientes de aprendizaje, herramientas del pensamiento, equipos de
facilitadores e investigadores, para crear nuevos conocimientos y

404

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

saberes. Esto tiene que ver con el tipo de ciudadano y de sociedad


que debern estar presentes en el escenario que se pretende; generaciones que ya estn y otras que estarn muy prximamente.

Es como volver a tiempos remotos donde el descubrimiento ha vuelto a ser lo ms importante. La pugna por el valor
de cambio en la educacin, sustancial uso social, debe ir a favor
de preservarlo y ampliarlo. Ello es el desafo ms importante de
nuestra generacin, se trata de recuperar el goce por el saber,
conocer de forma libre y abierta, transformar las cosas y nuestras
vidas, la naturaleza y la sociedad, a partir de ello.

La universidad podra ser muy pronto el principal eje de
un sistema social general de aprendizajes y conocimientos permanentes, sin entradas ni salidas, o tambin con mltiples entradas
y salidas, en donde los procesos cognitivos y curriculares estarn
centrados en conocer para conocer, desde plataformas comunes
donde se organizar el conocimiento para nutrir al mismo conocimiento; una nueva institucin en donde la produccin y transferencia de conocimientos y aprendizajes se volvern el fin y el
sentido de la misma. El conocimiento que se aprenda tendr como
significado el deseo de seguir indagando y conociendo, ms y ms.

Esto tiene mucho que ver con los cambios que se requieren alrededor de la valoracin de la pluralidad, de la diversidad,
de la participacin de los otros y otras, para conformar una
nueva convivencia comn y libertaria. No podr ocurrir sin la
resignificacin de las nuevas tecnologas y de la actividad cientfica, que est por detrs de su desarrollo y su capacidad para la
innovacin social. Podrn articularse saberes, disciplinas, habilidades y capacidades, en comunidades de aprendizaje y de indagacin colectiva.

Tener acceso a la informacin (conocimiento codificado), saber procesarla, valorarla crticamente y reconstruirla desde bases conceptuales y de innovacin social, est directamente
relacionado con las posibilidades que ofrecen las nuevas tecnologas: ahora debemos pasar a la formacin y los aprendizajes que
tienen que ver con hacer ciencia, para generar soluciones a problemas sociales y econmicos.

AXEL DIDRIKSSON TAKAYANAGUI

405


Se conoce bastante bien el bajo desempeo y cobertura
que tienen nuestros profesores y estudiantes, sus perfiles de egreso y matriculacin en ciencias, y la baja capacidad para trabajar
en nuevas reas trans e interdisciplinarias. Sin embargo, desde
all, los principios relacionados con un aprendizaje complejo deben involucrar la formacin slida de contenidos, habilidades,
prcticas y problemas directamente articulados a los mtodos,
lenguajes y tcnicas, de las nuevas reas del conocimiento moderno, tanto de las ciencias de la naturaleza como de la sociedad.
POLTICAS Y ESTRATEGIAS DE CAMBIO
HACIA UNA AGENDA PARA LAS UNIVERSIDADES EN
EL SIGLO XXI.
Con nfasis en los conceptos y referentes expuestos, se ha presentado la tesis de propiciar y construir cambios de fondo que apunten hacia un escenario de futuro en las universidades de la regin.
Esto impone la construccin de una agenda de transformacin
en las polticas pblicas, de Estado, de las universidades y de la
sociedad, para los pases de Amrica Latina y el Caribe, en la
perspectiva de conformar una alianza de corto, mediano y largo
plazos, para la innovacin social y el conocimiento. Se sustenta y construye desde polticas, procesos y marcos de regulacin
que tienen como objetivo la educacin superior como un sistema
articulado a nivel regional, diversificado institucionalmente, cooperativo y complementario, en donde se compartan procesos de
aprendizaje, produccin y transferencia de conocimientos y talento humano, en proyectos horizontales de integracin regional e
internacional, con pleno respeto a la autonoma universitaria.

Este sistema integracionista de educacin superior deber estar regulado y evaluado de forma constante por la sociedad, con la dimensin y la visin que impone el ejercicio de la
libertad acadmica y la diversidad de los modelos que conforman
las universidades, para responder de manera dinmica y prospectiva a las demandas de la misma sociedad.

Toda institucin registrada como de educacin superior
y/o universitaria, deber disponer de mecanismos de transparen-

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

cia social respecto de su rgimen acadmico, para demostrar que


puede hacer posible el logro de aprendizajes significativos en el
alumno, as como la capacidad de los cuerpos colegiados, de docentes e investigadores, para organizar mltiples ambientes de
aprendizaje, para potenciar y aprovechar la experiencia y el talento del profesor-investigador y de sus equipos de trabajo colegiados (conocimiento tcito).

El tiempo del aprendizaje, por ello, ser ms intensivo; se
ensear lo esencial, pero el estudiante podr aprender ms y mejor porque la seleccin de contenidos, mtodos, lenguajes y tcnicas que se distribuirn a lo largo y ancho de la currcula, no estarn
determinados por la informacin que debe reconocerse o memorizarse, sino por la cantidad justa de saberes y de su capacidad para
adquirir los procedimientos intelectuales (mtodos y lenguajes
prcticos) para seguir aprendiendo (en correspondencia con lo que
en su vida futura requiera y necesite) de forma activa como egresado, tanto para su desempeo laboral como para el pleno ejercicio
de su ciudadana, de su identidad y responsabilidad como parte de
un sector crucial para el pas en referencia. En este sentido adquiere particular importancia alcanzar el mayor grado de autonoma
en el trabajo intelectual y prctico del alumno, desde la orientacin y experiencia de sus profesores e investigadores.

La investigacin universitaria deber estar orientada
hacia el bien pblico y social, de tal manera que haga posible
alcanzar un determinado grado de identidad para cada institucin, redes o asociaciones. El trabajo de investigacin tender a
realizarse en equipos de trabajo y colectivos acadmicos, sobre
la disposicin de amplios fondos base para su realizacin. Las
investigaciones que impliquen transferencia de conocimientos a
empresas privadas debern ubicarse en espacios de organizacin
distintos a los universitarios, con estructuras administrativas diferentes y estilos de gestin adecuados.
CONCLUSIONES
En este trabajo se ha buscado expresar la necesidad de construir
un enfoque de poltica de bien comn y responsabilidad compar-

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407

tida, relacionado con metas de innovacin social, conocimiento,


aprendizaje y sustentabilidad, desde las universidades.

La perspectiva de incluir como funcin la innovacin social en las universidades, es una de las fuerzas de cambio ms
importantes que pueden ser asumidas. Con la reformulacin de
las relaciones sociales (tanto globales como locales) hacia una
sociedad del conocimiento, la universidad est en vas de una
transformacin profunda. No se trata de un cambio parcial o en
algn nivel educativo especfico, tampoco de la redefinicin de
los actores o de los sectores que participan directamente en ella,
sino del pasar de los ambientes de enseanza establecidos por los
profesores a los de los estudiantes, de la enseanza al aprendizaje, de los sujetos pasivos y receptivos a la gestin y a la autoridad
de los sujetos como entes activos y participativos.

Hasta ahora, muchas de las reformas o cambios educacionales que se han dado en la regin han mantenido orientaciones parciales o sectoriales y han sido segmentadas o corporativizadas, sosteniendo la idea de que se busca una suerte de modernizacin slo por invertir en nuevas tecnologas en el aula,
desde una perspectiva ms bien tecnocrtica, muy influenciada
por el mercado y la mercantilizacin educativa. Los resultados de
estos enfoques se han traducido en una suerte, ms bien, de modernizacin de la obsolescencia, que no ha permitido incidir en
un cambio en los contenidos, mtodos y procesos fundamentales
de las bases cognitivas del sistema educativo, al poner los medios
como fines de la educacin.

La mutacin que se propone impulsar tiene un carcter diferente, de tipo tendencial , porque se argumenta desde la
transformacin del concepto de enseanza en el de conocimiento, y el de la organizacin lineal de la universidad (con sus ofertas
disciplinarias y profesionalizantes), en el de la transformacin
de sus estructuras: mtodos, lenguajes, contenidos, paradigmas,
ambientes de aprendizaje y conformaciones diversas e interculturales. Se habla no de una reforma administrativa, sino de un
cambio sustancial en el pensamiento, en la organizacin del conocimiento para el conocimiento como el valor social de una nue-

408

POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

va sociedad en donde la universidad se vuelca en sta y organiza


nuevas bases de comprensin, formacin, procesos, contextos y
soluciones para la vida cotidiana.

El impulso deber afrontar la tendencia de extrema mercantilizacin y enajenacin de la sociedad a favor de la hiperprivatizacin, y tambin el contexto de sub-globalizacin dependiente, como la que se vive en buena parte de la regin. Por ello se
propone una transicin que se enrede y disloque ese escenario
tendencial. Que la universidad, los conocimientos, los saberes, el
aprendizaje, se organicen con los valores centrales de una sociedad inteligente del conocimiento.

El escenario alternativo es posible, sobre todo entre algunos de los pases de Amrica Latina y el Caribe que desafan el
orden comn y prefiguran nuevas vas de organizacin social y de
pensamiento. Es necesario contar con la capacidad institucional
y distributiva para ampliar la oferta universitaria y garantizar la
permanencia y el xito de las trayectorias de escolarizacin de
los ms pobres y de las mayoras excluidas. Tambin se deben
hallar frmulas que estimulen la calidad educativa para la transformacin de las personas en la construccin de sus procesos y
objetivos de vida, de sus contenidos cognitivos y de su aprendizaje integral y sistemtico.

El principio nodal del cambio que se propone est relacionado con la formacin de una ciudadana con plenos derechos
y ampliamente participativa, con una educacin que le sirva y le
sea til, en el sentido ms amplio y social del trmino, para construirse de manera socialmente autnoma tanto en su desarrollo
personal como en el de sus saberes, conocimientos, habilidades,
valores y competencias, de manera consciente y crtica. Frente
a la exclusin anteponemos un criterio de cambio que sea comprensivo y ponga el proceso educativo en el sujeto como factor
fundamental de transformacin.

Con una ciudadana educada y participativa se puede aspirar a un mundo distinto y mejor. No es aspiracin singular ni
reciente, sino de siglos, que se ha deformado al mximo en estos
ltimos aos, considerando a la educacin como espacio privile-

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409

giado para la formacin de consumidores. La educacin es ms


una intencin de futuro, un deber ser, y la aspiracin de formar
una generacin mejor a la nuestra.

Este es el sentido del cambio que se propone: pasar de
la enseanza y de la reiteracin de que el aprendizaje es fundamental, a la idea (futura) de que las universidades deben ser
parte central de las estructuras de organizacin de nuevas plataformas de produccin y transferencia de conocimientos, para
hacer posible un rgimen de autonoma socialmente amplia que
articule las actividades de las instituciones de educacin superior en todos sus niveles, sus grados, trayectorias y reconocimientos con la sociedad.

El desarrollo de una capacidad propia de produccin y
transferencia de conocimientos y aprendizajes, su potenciacin
local y nacional, debe ser el objetivo de los nuevos acuerdos interinstitucionales y del Estado con la sociedad, a travs de los
cuales los actores locales puedan desempearse como principales responsables del diseo y formulacin de las propuestas, programas y proyectos de cambio y transformacin.

El escenario de cambio para alcanzar un nuevo estadio de valorizacin social de conocimientos y aprendizajes, se
presenta como de carcter alternativo porque pone el acento
en la atencin a las nuevas demandas y requerimientos de las
universidades y del sistema de educacin en su conjunto, que
deben empezar desde ahora a planificar estructuras organizativas favorables a un conocimiento con valor social, con procesos
formativos para la creacin de una fuerza ciudadana activa y
alternativa. Este escenario de nueva reforma universitaria posibilitara la integracin a diferentes redes, la participacin en
comunidades locales y regionales, la democratizacin de la vida
pblica, as como la generalizacin de medios ambientes para
un aprendizaje permanente.

Se trata de un cambio de modelo pedaggico y organizacional que se sostiene en la unidad de lo diferente, la construccin de nuevos objetos de conocimiento, la reflexin sobre el
otro y la totalidad, el impulso a esquemas de autoaprendizaje y

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POLTICAS DE EVALUACIN UNIVERSITARIA EN AMRICA LATINA

el reconocimiento de la diversidad, desde bases de gestin social


ampliamente participativas y autnomas. Sobre todo, sta concepcin supone pensar la calidad educativa no desde los productos y los fines, sino desde las condiciones reales del desarrollo
general comn, y desde el valor social de los conocimientos que
se producen y distribuyen, y que se vinculan con prioridades de
bienestar y democracia.

Esto implica un cambio de paradigma del significado que
tiene la universidad en la vida contempornea; organizacin abierta, con diferente nivel de participacin de sus mltiples actores;
flexible, autoregulada y con orientacin social, local e institucional.

La organizacin de la innovacin y el cambio requieren
de una incrementada eficacia en la toma de decisiones, mayor
participacin horizontal, ms delegacin de responsabilidades y
autoridades y una amplia integracin de las unidades autnomas
de la universidad. Este papel de nueva responsabilidad colectiva
desde la cual pudiera ser posible avanzar hacia una sociedad sustentable del conocimiento, tambin supone que tenga la capacidad
para multiplicarse tanto por la accin de la investigacin como
por la generacin de nuevos sistemas de aprendizaje. Esto incluye
elementos y componentes del saber hacer y saber cmo, experticia, tcnicas, capacidades muy variadas, mecanismos, programas,
instituciones, agencias y mltiples actores. Una nueva institucin
compleja, dinmica, diferenciada, justa y democrtica.

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