El procedimiento de impugnacin en particular.

Los recursos administrativos

El recurso es toda impugnacin, en trmino, de un acto o reglamento administrativo
que se dirige a obtener, del rgano emisor del acto, el superior jerrquico u rgano que
ejerce el control de tutela, la revocacin, modificacin o saneamiento del acto impugnado.
Se trata de un acto de impugnacin que da lugar a un nuevo procedimiento que
posee carcter administrativo.
Las meras reclamaciones no son, en principio, medios para impugnar acto
administrativo. Son articulaciones que pueden o no tener contenido jurdico que son
presentadas por el administrado en ejercicio del derecho de peticionar. (14 CN) tendientes
a obtener el dictado de un acto favorable provocar el ejercicio de la potestad revocatoria
de oficio. La Administracin no se encuentra obligada a tramitarla ni a dictar resolucin
definitiva.
En las reclamaciones regadas, donde aun cuando no se impugna un acto
administrativo (v.gr. la queja) la Administracin tiene el deber de tramitarlas. Aquellas
reclamaciones o reclamos reglados que constituyen un procedimiento previo para la
habilitacin de la instancia judicial, tales como la reclamacin administrativa previa y el
reclamo impropio, en realidad son recaudos procesales de la accin o del recurso
contencioso-administrativo, no participando de la naturaleza de las meras reclamaciones
administrativas ni de aquellas que se encuentran regladas, aunque no pertenecen a las vas
recursivas.
La denuncia administrativa consiste en el acto por cuyo mrito un particular
pone en conocimiento del rgano administrativo la comisin de un hecho ilcito o la
irregularidad de un acto administrativo o reglamento, sin que exista obligacin de
tramitarla ni de decidirla por parte de la Administracin Pblica.
El recurso Administrativo es un acto jurdico y no un derecho. Su esencia o
naturaleza jurdica es la de una acto jurdico de derecho pblico u por tal causa el derecho
positivo a reglamentado los recados formales y sustanciales inherentes a la interposicin
de esa declaracin de voluntad del particular o administrado.
El recurso administrativo constituye una parte del procedimiento administrativo y al
pertenecer a la funcin administrativa, en sentido material u objetivo, se rige por los
principios inherentes a dicha funcin. Los recursos contencioso-administrativos se ubican
en el proceso judicial de esa especie, cuyas controversias debe resolver el Poder Judicial.
Estos recursos o acciones contencioso-administrativas se tramitan segn las reglas de la
funcin jurisdiccional, siendo una de las ms importantes, la de la cosa juzgada.
Entre un tipo y otro de recurso existen los llamados recursos jurisdiccionales ante la
Administracin que slo se admiten por va excepcional cuando la ley hubiera atribuido
por razones de idoneidad tcnica el juzgamiento de ciertas causas a tribunales
administrativos o a los entes reguladores siempre que el Poder Judicial conserve el control
de la decisin final de la controversia. Sin embargo, los recursos jurisdiccionales ante la
Administracin no son recursos administrativos, participando del rgimen de los recursos
contencioso-administrativos.

* Legitimacin para promover recursos administrativos.

La interposicin de un recurso administrativo requiere que quien lo promueva tenga
una aptitud especfica que le permita ser parte en el procedimiento declarativo de
impugnacin. Debe en consecuencia, poseer una legitimacin previa, singularizada en la
invocacin de un derecho subjetivo o de un inters legtimo. Se trata de un recaudo a la
seriedad inicial de un recurso por cuya razn la Administracin debe juzgar el
cumplimiento de este requisito en forma amplia.
* Actos impugnables.
Son aquellos que operan sus efectos directamente fuera del plano interno de la
Administracin afectando los derechos o intereses legtimos de los particulares an
cuando su alcance sea general. Los llamados actos internos o interorgnicos no son
recurribles, ya que los mismos no repercuten directamente en la esfera jurdica de los
administrados.
Como los reglamentos administrativos no repercuten directamente sobre los
particulares sino a travs de un acto administrativo directo de aplicacin, slo pueden ser
recurridos aquellos casos en que el rgano administrativo le hubiese dado o comenzado a
dar aplicacin. De lo contrario, puede el particular interponer un reclamo administrativo
impropio previo a la demanda judicial.
* Requisitos formales y sustanciales exigidos para la interposicin de recursos.
Existen ciertos requisitos que prcticamente configuran la existencia de un recurso
administrativo y ellos son:
- La indicacin del acto que se recurre y consecuente declaracin precisa de
impugnarlo.
- Su redaccin por escrito sin importar el medio empleado.
- La firma del recurrente o su apoderado indicando nombre, apellido y
domicilio real del recurrente.
El RLNPA, acogiendo el principio del informalismo, determina que cuando se
advierta alguna deficiencia formal hay que intimar al recurrente a subsanarla.
* Fundamentacin de los recursos administrativos.
Pese a que los recursos pueden fundarse tanto en razones inherentes a la legitimidad
del acto impugnado como a la oportunidad, mrito y conveniencia, no se requiere, en el
ordenamiento nacional, que la interposicin de los mismos sea fundada, bastando con una
simple relacin de los hechos (16 RLNPA).

* Efectos de los recursos administrativos.

El principal efecto que produce la presentacin de un recurso administrativo es la

interrupcin o suspensin del curso de los plazos del procedimiento. Cuando el particular
interesado tuviera la necesidad de tomar vista de las actuaciones se suspende, durante el
tiempo que le conceda la administracin, el plazo para recurrir (76 RLNPA); esta
suspensin se opera en forma automtica e instantnea en el momento en que el
administrado presente la peticin de vista.
En principio la promocin no tiene por consecuencia la suspensin de los efectos
del acto. El efecto no suspensivo de los recursos no impide que el administrado pueda
requerir la suspensin de los efectos del acto, tanto en sede administrativa como en la
judicial. En sede administrativa, en general, este efecto suspensivo se opera
obligatoriamente para la autoridad administrativa en dos casos:
- Cuando la norma expresamente lo dispone.
- Si se alegare una nulidad o ilegalidad manifiesta.
* La decisin sobre el recurso promovido.
Tratndose de un acto administrativo, la decisin que se adopte a raz de la
promocin de un recurso en sede administrativa puede de comprender tanto la revocacin
o modificacin o sustitucin como la ratificacin o confirmacin del acto impugnado, o
bien, el rechazo o desestimacin del recurso.
Lo mismo ocurre en materia de impugnacin administrativa de reglamentos, con la
diferencia que, de proceder la extincin de un acto de alcance general, el medio tcnico se
denomina derogacin en vez de revocacin.
El recurso de reconsideracin
Es aquel que se deduce ante la propia autoridad que ha dictado el acto administrativo o
reglamento a fin de que lo revoque, derogue o modifique, segn el caso, por contrario
imperio.
La actividad del rgano que decide el recurso consiste en volver a considerar la
oportunidad del acto a raz de la impugnacin que formula el administrado.
Se trata de un recurso administrativo de carcter ordinario y optativo, en el sentido
que el particular que impugna no est obligado a deducirlo para agotar las llamadas
instancias administrativas ni es un presupuesto para la procedencia de otros recursos que
promueva ante la administracin.
El recurso de reconsideracin obliga al rgano administrativa a resolverlo y, lleva
implcitamente el recurso jerrquico en subsidio (88 RLNPA).
Procede tanto contra los actos definitivos (que resuelven el fondo de una cuestin
poniendo fin al procedimiento) o aquellos que sin tener ese carcter impiden totalmente el
trmite de la impugnacin (actos asimilables) y tambin con respecto de los actos
interlocutorios o de mero trmite siempre que se afecte un derecho subjetivo o un inters
legtimo del administrado (autos interlocutorios son aquellos que requieren sustanciacin
para resolver la cuestin planteada durante el procedimiento mientras que los actos de
mero trmite son aquellos que, sin sustanciacin, tienden al desarrollo del proceso u
ordenan actos de ejecucin.
Los recursos no calificados deben reputarse de reconsideracin.

* Resolucin del recurso.

El rgano competente tiene el deber de resolver el recurso dentro de los 30 das
desde que fuera interpuesto o, en su caso de la presentacin del alegato o del vencimiento
del plazo para hacerlo si se hubiera recibido prueba.
El acto que resuelva la impugnacin puede desestimar al recurso, ratificar o
confirmar el acto impugnado, o bien revocar sustituir o modificar el acto recurrido.
La omisin de expedierse dentro del plazo reglamentario por parte del rgano que
debe resolver el recurso permite al administrado darlo por denegado en forma tcita sin
que sea necesario el requerimiento de pronto despacho.
* Lo atinente a la posibilidad de interponer reconsideracin contra los actos definitivos
que agoten la va administrativa.
Una vez que dentro del procedimiento administrativo se dicta un acto, que causa
estado o agota la instancia administrativa, el administrado se encuentra frente a la
posibilidad ejercer la opcin de promover la accin judicial o bien lo cual no implica
abdicar de su ejercicio futuro plantear en sede administrativa el recurso de
reconsideracin o el de revisin previsto en el artculo 22 de la LNPA.
El efecto fundamental que provoca la interposicin del recurso de reconsideacin
contra un acto definitivo que agota las instancias administrativas es la suspensin del
curso de los plazos para demandar directamente al Estado en sede judicial (sin
reclamacin administrativa previa) establecidos en el artculo 25 de la LNPA.
El recurso jerrquico
Dado que este recurso tiene por objeto provocar el ejercicio de la potestad
jerrquica y teniendo en cuenta que esta ltima es de naturaleza tpicamente
administrativa e integra la zona de reserva del Poder Ejecutivo su regulacin es materia de
reglamento autnomo y no de ley formal.
Es aqul que promueve el administrado ante el superior jerrquico del rgano que
dict la resolucin que se impugna.
La resolucin de un recurso jerrquico es de incumbencia, en principio, del
Presidente de la Nacin, lo cual no obsta que el Poder Ejecutivo delegue transitoriamente
en los ministros la facultad de resolver determinados recursos jerrquicos o les asigne
competencia permanente para decidirlos.
El recurso jerrquico se presenta ante el rgano administrativo que dict el acto
impugnado dentro del plazo de 15 das a partir de la notificacin, debiendo ser elevado
dentro del trmino de 5 das y de oficio al Ministerio o Secretara del cual dependa el
rgano emisor del acto administrativo pertinente.

* Requisitos de carcter objetivo inherentes a su interposicin.

No todos los actos pertenecientes al procedimiento administrativo resultan
impugnable por va del recurso jerrquico, que tiene limitada objetivamente la materia
recurrible a dos tipos de actos:
- Actos administrativos de carcter definitivo;
- Actos administrativos que sin ser definitivos impidan totalmente la
tramitacin del recurso o la peticin del administrado, o provocan una violacin grave y
fundamental del debido proceso adjetivo que no puede ser suplida en oportunidad de la
decisin final del recurso.
La limitacin objetiva de la materia recurrible entraa la improcedencia de
impugnar, por va de este recurso, los siguientes actos: actos interlocutorios o de mero
trmite; medidas preparatorias de decisiones administrativas; actos de sustancia
jurisdiccional; actos interadministrativos; actos de objeto privado de la administracin, sin
perjuicio de la revocatoria que por razones de ilegitimidad o de mrito, oportunidad o
conveniencia pueda disponer la autoridad que dict el acto o el rgano superior, de oficio
o a peticin de parte; actos institucionales.
En lo que concierne a los actos de ejecucin o a los actos complementarios de un
acto administrativo que fuera definitivo, se admite su recurribilidad en la medida que la
ejecucin o complementacin signifique la configuracin de una nueva situacin jurdica.
Hallndose en juego la jerarqua, el recursos jerrquico slo se concede contra los
actos emanados de rganos estatales de la Administracin Central, incluyendo tambin los
actos emitidos por rganos desconcentrados que no poseen personalidad jurdica.
El recurso jerrquico no procede contra actos provenientes de personas pblicas no
estatales ni tampoco respecto de los actos de entidades descentralizadas, tales como las
entidades autrquicas.
A su vez, tambin es posible promover el recurso jerrquico en el mbito de un ente
autrquico o descentralizado jurdicamente, conforme a lo prescripto por el artculo 93
RLNPA.
* Trmite del recurso jerrquico. Intervencin de la Procuracin del Tesoro de la Nacin.
Cualquiera fuere la autoridad competente para resolver el recurso jerrquico, ste
debe tramitar en la sede del ministerio en cuyo mbito acta el rgano que ha dictado el
acto administrativo (la jurisprudencia administrativa considera que debe tramitarse en la
secretara de estado en cuyo mbito se dict el acto impugnado).
Como garanta jurdica adicional, se prescribe la obligatoriedad de requerir el
parecer jurdico de la Procuracin del Tesoro de la Nacin cuando se diera alguno de los
siguientes supuestos:
- Si el recurso se hubiere interpuesto contra un acto administrativo
proveniente de un ministro o secretario de la Presidencia de la Nacin.
- Cuando corresponda establecer jurisprudencia administrativa uniforme.
- Cuando la ndole del inters econmico comprometido requiera su atencin.
- Cuando el Poder Ejecutivo lo estime conveniente.

El administrado tiene la carga de fundar su pretensin impugnatoria, pero si lo

hubiera hecho al promover recurso de reconsideracin que lleva implcito el jerrquico
en subsidio no es necesario fundar nuevamente el recurso.
Fuera de la potestad genricamente reconocida al administrado en todos los
procedimientos de impugnacin para ampliar la fundamentacin de los recursos
administrativos antes de su resolucin, el artculo 88 RLNPA lo faculta, en el recurso
jerrquico a mejorar los fundamentos, lo cual lleva consigo la facultad de modificar los
trminos del planteo original.
* Plazo para resolverlo.
El plazo para resolver el recurso jerrquico es de 30 das, computables desde que la
autoridad que deba dictar la decisin hubiera recibido la actuaciones o en caso de
haberse recibido prueba desde la presentacin del alegato o del vencimiento del plazo
para hacerlo.
La decisin que se dicte puede ser expresa o tcita. En esta ltimo caso, no se exige
que el administrado introduzca un requerimiento de pronto despacho para que se produzca
la denegatoria tcita por silencio de la administracin. El silencia, al igual que lo que
acontece en el recurso de reconsideracin no opera automticamente, siendo un derecho
que puede o no invocar el particular interesado.
Recursos concernientes a las entidades descentralizadas
y a otras formas jurdicas de participacin estatal
El fundamento de estos recursos radica en el poder de tutela administrativa. Esta
especie de control que procura asegurar el cumplimiento de los fines de la entidad
preservando el bien comn con figura a diferencia del control que dimana de la
jerarqua un poder condicionado o limitado que requiere atribucin expresa y que es de
interpretacin restrictiva.
La tutela entraa un poder de revisin que ejerce la administracin central sobre los
actos de los rganos superiores de las entidades descentralizadas y de los rganos de
administracin de las personas privadas estatales (v.gr. sociedades del Estado).
En atencin a la oportunidad en que se ejercita el control de tutela la doctrina
italiana clsica distingui la tutela preventiva de la represiva. As, mientras a la tcnica de
las autorizaciones hay que ubicarla dentro de la tutela preventiva, las aprobaciones
corresponden al tipo represivo. Este ltimo es precisamente el tipo de control que ejerce
la administracin central sobre los actos de los rganos superiores de las entidades
descentralizadas o de los rganos de la administracin de sociedades estatales, cuando
resuelva los llamados recursos de alzada.
* El recurso del azada. Caractersticas generales y reglas aplicables.
Procede contra actos administrativos definitivos o que impiden totalmente la
tramitacin del reclamo o pretensin del recurrente, emanados de un rgano superior de
una entidad estatal descentralizada y se interpone para que el Poder Ejecutivo o el

ministro competente (si la respectiva facultad se hallare delegada) proceda a revocar,

modificar o sustituir, segn corresponda, el acto administrativo recurrido.
Se trata de un recurso optativo en el sentido de que el administrado puede elegir el
camino de la accin judicial directa, dado que el acto proveniente de un rgano superior
de una entidad descentralizada produce el agotamiento de la instancia administrativa.
Al respecto, el RLNPA estatuye el principio de que si bien la eleccin de la va
judicial hace perder la administrativa, la promocin del recurso de alzada no obsta a la
posibilidad de desistirlo en cualquier estado del trmite con el objeto de interponer la
accin judicial, ni impide que se articule esta ltima una vez resuelto el recurso
administrativo.
Se presenta ante el rgano superior de la entidad descentralizada dentro de los 15
das de notificado y debe ser elevado dentro de los 5 das y de oficio al ministerio en cuyo
mbito acte la entidad, quien ser el rgano competente para resolverlo.
Resultan aplicables las normas que rigen el recurso jerrquico en cuanto a:
- La no exigencia de promover con carcter previo al recurso de alzada el
recurso de reconsideracin.
- El plazo de 30 das para resolver el recurso.
- No es necesaria la peticin de pronto despacho para que se configure el
silencio de la administracin o denegatoria tcita.
- El trmite del recurso.
* Fundamentos del recurso.
Cuando la entidad descentralizada hubiera sido creada por el Congreso en ejercicio
de sus prerrogativas personales propias, el control se limita al examen acerca de la
legitimidad o no del acto impugnado, salvo que la ley autorizara un control amplio. Por el
contrario, cuando la entidad hubiese sido creada en ejercicio de una facultad concurrente,
el control abarca tambin lo atinente a la oportunidad, mrito o conveniencia.
En lo que concierne al alcance de la decisin que se adopta en el recurso de alzada,
la reglamentacin nacional prescribe que dicha resolucin se limitar a revocar el acto
impugnado, pudiendo, sin embargo, modificarlo o sustituirlo con carcter excepcional si
razones de orden pblico lo justificaren.
El recurso de revisin
Posee un carcter extraordinario, es por tanto un recurso de excepcin cuya
procedencia ha de interpretarse, en caso de duda, en forma restrictiva.
Su regulacin debe ser materia de una ley y no de un reglamento.
* Procedencia del recurso de revisin.
La LNPA requiere que se trate de un acto firme, pudiendo pedirse revisin en los
siguientes supuestos:

- Cuando resultaren contradicciones en su parte dispositiva, hyase pedido o

no su aclaracin.
- Cuando despus de dictado se recobrasen o descubrieren documentos
decisivos.
- Cuando hubiere sido dictado en base a documentos se desconoca o se
hubiese declarado despus.
- Cuando hubiere sido dictado mediando cohecho, prevaricato, violencia o
cualquier otra maquinacin fraudulenta o grave irregularidad comprobada.
* Plazo dentro del cual debe interponerse y rgano que lo resuelve.
Tratndose del primer supuesto mencionado, el recurso debe promoverse dentro de
los 10 das de notificado el acto. En los dems casos, la interposicin del recurso debe
llevarse a cabo dentro de los 30 das de recobrarse o hallarse los documentos, o del cese
de la fuerza mayor u obra de tercero, o de acreditados los dos ltimos supuestos.
El rgano que decide puede ser tanto el rgano que dicte el acto como cualquier
instancia jerrquicamente superior, a eleccin del administrado pudiendo llegar hasta el
Poder Ejecutivo e inclusive, pedir la revisin de los actos de este rgano.
Otras vas administrativas
(queja, aclaratoria, rectificacin y denuncia de ilegitimidad)
* La queja.
Con el objeto de corregir los defectos de trmite y particularmente el
incumplimiento de los plazos legales y reglamentarios del procedimiento administrativo
se le concede al administrado la potestad de acudir ante el superior jerrquico inmediato a
efectos de que ste disponga las medidas necesarias para subsanar las anormalidades
incurridas en las actuaciones.
Se trata de una va administrativa que no constituye tcnicamente un recurso, en
razn de que con ella el administrado no pretende la impugnacin de acto alguno.
La queja cumple una doble funcin ya que no slo corrige los defectos de los actos
ya dictados sino que tambin hace posible que el administrado disponga de un remedio
frente a la mora de la administracin con su deber de dictar el acto administrativo
pertinente, con independencia de la facultad del particular de poner en funcionamiento el
silencio o el amparo judicial por la morosidad administrativa.
La queja constituye una reclamacin. Debe presentarse ante el superior jerrquico
inmediato, quien debe resolverla sin otra sustanciacin que el informe que puede requerir
al inferior.
No existe plazo para su interposicin, pero luego de interpuesta, el rgano superior
la resolver dentro de los 5 das de recibida o del da en que recibiere el informe.
La decisin que se dicte es irrecurrible.

* La aclaratoria.
Se da cuando un acto administrativo que pone fin al procedimiento provoca una
imprecisin, oscuridad o contradiccin sustancial.
Dado que se trata de la impugnacin de un acto administrativo no caben dudas de
que se trata de un verdadero recurso, aun cuando es de carcter alternativo o paralelo
frente al recurso jerrquico y el de reconsideracin, como al recurso de alzada.
La procedencia de este recurso se debe admitir en los siguientes supuestos:
- Existencia de contradiccin en su parte dispositiva.
- Cuando la contradiccin surgiera entre la parte dispositiva y la motivacin.
- Cuando se pretendiera suplir cualquier omisin sobre alguna o algunas de
las peticiones planteadas.
Slo pueden impugnarse actos administrativos definitivos, debiendo interponerse
ante el propio rgano que lo dict dentro del trmino de 5 das de notificado el acto. Para
su resolucin se aplica, ante el silencio de la norma, el plazo de 10 das previsto por el
artculo 1 LNPA.
* Rectificacin de errores materiales.
Si el acto administrativo luce un error material o de hecho, inclusive errores
aritmticos, el rgano administrativo puede, en cualquier instante del procedimiento,
realizar la rectificacin de tales errores.
No existe plazo para que el interesado peticione la rectificacin, debiendo el rgano
administrativo practicarla dentro del plazo general supletorio de 10 das prescripto en la
LNPA. La rectificacin debe solicitarse al propio rgano que dict el acto.
* La denuncia de ilegitimidad.
Tiene un doble fundamento: por una parte el derecho de peticin consagrado en el
artculo 14 CN, y por la otra, el principio del informalismo acogido en la LNPA.
Slo procede actualmente cuando se interpone un recurso fuera de trmino o el
administrado presente la correspondiente peticin, una vez vencidos los plazos para
articular los recursos administrativos correspondientes.
Puede ser resuelta tanto por el Poder Ejecutivo como por los ministros
jerrquicamente inferiores. La regla es que el rgano competente sea aquel que posea
aptitud legal o reglamentaria para resolver el recurso que formalmente corresponda.
Los rganos administrativos tienen el deber de tramitar las denuncias de
ilegitimidad, cuya admisibilidad puede, sin embargo, no aceptarse por parte del rgano
que deba resolverla, en dos nicos supuestos: motivos de seguridad jurdica y por
entenderse que medi abandono voluntario del derecho, al hallarse excedidas razonables
pautas temporales.
El trmite que debe drsele a la denuncia es el mismo que corresponda para el
pertinente recurso que sustituya, no procediendo cuando se pretendiere extinguir o
modificar un acto administrativo por razones de oportunidad, mrito o conveniencia sin
perjuicio de la potestad que en tal caso poseen, ex oficio, los rganos administrativos.