HACSU - Bibioiaca

Alejandro Portes
A. D ouglas Kincaid
Compiladores

teoras del

desarrollo
nocional

EDITORIAL UNIVERSITARIA CENTROAMERICANA

Prim era Edicin

EDUCA, Centroamrica, 1990

Reservados todos los Derechos

Hecho dd Depsito de Ley
Edicin: Alfredo Aguilar
330.1

P 849t

P ortes, A lejandro. Com p.

T eoras d el desarrollo n acio n al / A lejandro
Portes: A. D ouglas K oncald... e t. a i. l.c d .S an Jo s . C .R : EDUCA. 1991.
p . 310
ISBN 9977-30-166-2
1. D esarrollo econm ico y social. 2. T eora
del d esarrollo. I. K incaid. A. D ouglas, com p.
I. T itulo.

0
OT'CA - FLACSO
l-

EDITORIAL UNIVERSITARIA CENTROAMERICANA -EDUCAOrganismo de la Confederacin Universitaria Centroamericana CSUCA, inte

grada por Universidad de San Carlos de Guatemala, Universidad de El
Salvador, Universidad Nadonal Autnoma de Honduras, Universidad Nadonal Autnoma de Nicaragua, Universidad Nadonal de Costa Rica, Universi
dad de Costa Rica, Universidad Nadonal de Panam.
Apartado 64,2060 San Jos, Costa Rica

PRESENTACION

Este libro rene una serie de innovadores artculos sobre la

sociologa del desarrollo, en una perspectiva comparativa y alrededor
de 3 cuestiones cruciales para el desarrollo de nuestros pases desta
cados por los compiladores: los cambios tecnolgicos y los modos de
produccin; el cambiante carcter de la dependencia; la problemtica
local y la emergencia de nuevos actores sociales.
Escritos para un nmero especial de la revista SOCIOLOGICAL
FORUM, rgano oficial de la Eastem Sociological Society, conside
ramos que sern de enorme utilidad para los investigadores y los
profesores de las ciencias sociales de Centroamrica, al constituir, los
trabajos que aqu se publican, la expresin de un nuevo enfoque sobre
la teora del desarrollo que se ha venido configurando a lo largo de
los ltimos aflos en los Estados Unidos, y que es poco conocido en
nuestros pases.
Queremos agradecer a los compiladores la autorizacin para
que este conjunto de artculos se publicara en la serie TEXTOS
REGIONALES que estamos editando gracias al apoyo de la Funda
cin Ford.
Va nuestro reconocimiento, tambin, al trabajo de traduccin
hecho por Irene Solera, Alvaro Uribe, MaraEugenia Trejos y Marian
Prez, as como a Ruth Pacheco e Hilda Hernndez por su colabora
cin en la labor editorial.

Mario Lungo
Director
Programa Centroamericano de Apoyo Docente
7

4. DEPREDADORES,
DESARROLLISTAS Y OTROS
APARATOS ESTATALES.
Una perspectiva comparativa
poltico-econmica sobre el
Estado en el Tercer Mundo

Peter B. Evans

Los estudiosos del desarrollo a menudo ventilan sus frustra

ciones identificando a los culpables que frenan la buena marcha de
sus teoras. Recientemente, un antiguo culpable volvi a ser introdu
cido en la discusin con nueva vehemencia. En vez del campesino
aferrado a valores tradicionales (como en los primeros trabajos nor
mativamente orientados por socilogos), o del director multinacional
quien enva el sobrante a las oficinas centrales (como ocurra en
puntos de vista disidentes que sustituyeron a las 7 perspectivas ms
tempranas), el Estado burocrtico, que estrangula a la gallina de los
huevos de oro de los empresarios y llena sus bolsillos con rentas
improductivas, se ha convertido nuevamente en el villano central.
La desilucin incluso de los estudiosos simpatizantes del
Estado post-colonial ha ayudado a motivar este cambio, pero el
instrumento intelectual ha sido aportado primordialmente por el re
surgimiento de modelos "neo-utilitaristas". Tales modelos han expan
dido rpidamente el dominio en el que a la lgica del intercambio de
mercado se le otorga la pre-eminencia explicativa. La profundidad
con el que este enfoque ha penetrado el pensamiento sobre el desa
rrollo es impresionante, pero su xito sin obstculos provoca cierta
desazn. Suficiente agua ha pasado bajo el puente como para consi
derar que se puede perder una que otra cosa en este proceso. (Cf.
Killick, 1986).
Un examen crtico de los argumentos que hacen de la accin
estatal el impedimento principal para el desarrollo constituye el inicio de
este ensayo. Luego de examinar, aunque sea de una manera esquemtica
y resumida, la lgica de las descripciones neo-utilitaristas del Estado,
135

contina para an ms brevemente, discutir algunas de las perspecti

vas histrico-comparativas e institucionales que han argumentado
que no solamente la actividad reguladora sino tambin la empresarial
por parte del Estado son parte necesaria de una transformacin eco
nmica. Esta revisin de perspectivas generales sirve de preludio para
abordar el punto medular de este artculo cuyo objetivo es centrar el
debate terico en el contexto de evidencias histrico-comparativas
sobre el rol del Estado en los pases del Tercer Mundo1.
Los Estados no son bienes estandarizados. Vienen en una gran
cantidad de tamaos, formas y estilos. Que los funcionarios a veces
utilicen el aparato de Estado para extraer y distribuir rentas no produc
tivas es innegable. Que todos los Estados llevan a cabo ciertas funciones
indispensables para la transformacin econmica tambin es cierto.
Que ambas caractersticas estn distribuidas al azar en los diferentes
Estados es muy poco probable, sin embargo slo tenemos un vago
sentido del espectro de esta variacin, para no mencionar sus causas.
Como punto de partida, podemos imaginar un conjunto de
Estados definidos en trminos de la manera en que afectan al desarro
llo. Algunos de ellos extraen grandes cantidades de excedentes
mientras invierten y proveen muy poco en "bienes colectivos a
cambio, impidiendo as la transformacin econmica. Parece razo
nable llamar a estos Estados como "depredadores". Zaire puede
considerarse un Estado arquetipo de tal clase. Quienes controlan el
aparato del Estado parecen apropiarse de los bienes pblicos sin
consideracin alguna para el bienstar de los ciudadanos as como un
depredador no tiene consideracin hacia el bienestar de su presa.2
Otros Estados, sin embargo, han sido capaces de apoyar perspectivas
empresariales de largo alcance de lites privadas al incrementar los
incentivos para inversiones productivas y as bajar los riesgos invo
lucrados en tales inversiones. Puede ser que no sean inmunes a la
"bsqueda de ganancias" o a utilizar algo del excedente social para
sus fines y los de sus amigos en vez de la ciudadana como un todo,
pero, haciendo un balance, las consecuencias de sus acciones promue
ven en vez de impedir la transformacin. Estos son legtimamente
considerados como "Estados desarrollistas" (Cf. Johnson, 1982;White y Wade, 1988). Los NCs de Asia del Este son citados usualmente
como ejemplos de este tipo. Aqu nos centraremos en el "Primer NIC
(Japn), durante el periodo inicial de la industrializacin posterior a
la Segunda Guerra Mundial. La mayora de los pases del Tercer
Mundo tienen "otros tipos de aparatos". El balance entre actividades
136

depredadoras y desarrollistas no est claramente delimitada, sino que

vara con el tiempo y depende del tipo de actividades que se realicen.
Brasil ser un caso ilustrativo del tipo "intermedio".
Pensar en los Estados como entes que van variando de depreda
dores a desarrollistas es un recurso heurstico, no en un fin en s mismo.
Ayuda a enfocar la atencin en la variacin estructural. Cmo es la
organizacin de los Estados que lucran con sus sociedades? Son ms
o menos burocrticos que los Estados desarrollistas? Debemos de
pensar en ellos como "autnomos o "cautivos"? Cmo emergen
histricamente los Estados desarrollistas? Qu tipo de cambios seran
necesarios para que Estados intermedios cuyo impacto desarrollista es
ms ambiguo puedan seguir un proceso ms cercano al de los Estados
desarrollistas?
Es probable que tratar de contestar preguntas como estas sea
mucho ms fructfero, tanto terica como prcticamente, que conde
nar al "Estado" como una institucin inherentemente anti-desarrollista. Sin embargo, los neo-utilitaristas han sentado trminos sobre el
debate contemporneo y cualquier intento para llevarlo adelante debe
empezar por considerar sus argumentos.

EL ESTADO COMO UN NEXO DE INTERCAMBIO

Los economistas neo-clsicos siempre han admitido que "la
existencia del Estado es esencial para el crecimiento econmico"
(North, 1981:20), pero el Estado esencial es Estado mnimo, "restrin
gido enormemente, sino completamente, a la proteccin de los dere
chos individuales de las personas y de la propiedad, y para reforzar
voluntariamente los contratos negociados de manera privada" (Buchanan et.al., 1980:9). En su mnima forma neo-clsica, el Estado
podra con seguridad considerarse exgeno, una "caja negra" cuyo
funcionamiento interno no era un tema apropiado para el anlisis
econmico. Los neo-utilitaristas, sin embargo, se han convencido que
las consecuencias econmicas negativas de la accin del Estado son
demasiado importantes para dejar la caja negra cerrada. Y lo que es
ms importante, han decidido tratar de aplicar las "herramientas
corrientes de la optimizacin individual" al anlisis del Estado en s
mismo (Srinivasan, 1985:41).
La teora de la "escogencia pblica" (public choice), ha gene
rado, la versin ms prominente y poderosa de la visin neo-utilita
137

rista del Estado (ver Buchanan et. al., 1980; Niskanen, 1971; Austen
y Silver, 1979). La visin de la escogencia pblica del Estado no hace
aseveraciones peyorativas sobre la estupidez, las actitudes tradiciona
les o la falta de experiencia dentro del aparato del Estado. Al
contrario, asume solamente que los funcionarios pblicos, tal y como
todos los otros actores sociales, son maximizadores racionales. Los
funcionarios pblicos requieren el apoyo poltico para sobrevivir y
ste a su vez debe ser provisto con lo suficientes incentivos para
mantenerse. La relacin de intercambio entre los funcionarios y los
que los apoyan es la esencia del Estado. Los funcionarios pblicos
pueden distribuir recursos directamente a estos ltimos (subsidios,
prstamos baratos, empleos, contratos, presas, agua, etc.). Alternati
vamente, pueden usar sus reglas para hacer sentir su autoridad para
crear rentas, restringiendo la habilidad para que operen las fuerzas del
mercado, racionalizando las importaciones, otorgando licencias a un
nmero limitado de productores, prohibiendo la introduccin de
nuevos productos, etc. Los funcionarios pueden extraer una parte de
la ganancia para ellos mismos. Lo que es ms, se hipotetiza que "la
competencia para entrar al servicio del gobierno es, en parte, una
competencia por las ganancias" (Krueger, 1974:293).
La relacin simbitica involucrada en la creacin de stas
ltimas se refuerza a s misma. Aquellos que apoyan a los funciona
rios pblicos, cuyo poder econmico original se deriva de actividades
productivas probablemente se volvern cada vez ms dependientes de
la ganancias y por lo tanto cada vez ms entregados a la expansin de
sus "beneficios". Por otro lado, ya que los resultados de la "economa
que busca el excedente", son prioritariamente dirigidos hacia aquellos
involucrados en la produccin y el usufructo de la ganancia, el poder
sobre los recursos y, por extensin, el poder poltico de aquellos
involucrados en este sector, va a aumentar en relacin con el de otros.
Las implicaciones desarrollistas de este argumento son ob
vias. As como los Estados expanden su tamao, la cantidad de sus
funciones, y la cantidad de recursos que controlan, la proporcin de
la actividad econmica que se incorpora a las economas rentables
crecer de manera correspondiente y la eficiencia econmica y el
dinamismo declinar. Inversamente, en la medida en que el poder
econmico y las prerrogativas del Estado puedan ser disminuidas, las
perspectivas para el crecimiento, la eficiencia y el bienestar se acre
centarn. Por lo tanto, la esfera de accin del Estado debe ser reducida
a un mnimo, y el control burocrtico deber ser reemplazado por los
138

mecanismos del mercado donde sea posible. El espectro de funciones

del Estado consideradas susceptibles a ser "puestas en el mercado"
vana pero algunos autores llegan a especular con la posibilidad de
utilizar "premios" y otros incentivos para inducir a la empresa privada
para que pueda atender, al menos parcialmente, la defensa nacional
(Austcr y Silvcr, 1979:102).
Sera tonto negar que la visin neo-utilitarista capta un aspecto
significativo del funcionamiento de muchos Estados. Con certeza,
buscar la ganancia (conceptualizada ms primitivamente como co
rrupcin), siempre ha sido una bien conocida faceta de cmo operan
los Estados del Tercer Mundo. En algunos aspectos, el punto de vista
neo-utilitarista es superior a la visin neo-clsica tradicional del
Estado como rbitro neutral. Es ms, la aseveracin neo-utilitarista
que las polticas de Estado "reflejan intereses absolutamente legitimizados en la sociedad" (Colander, 1984:2), parcialmente convierte
algunos de los puntos de vista originales de Marx en prejuicios que
parecen caracterizar a la poltica estatal. Las perspectivas neo-utili
taristas pueden tambin producir polticas tiles cuando son enfoca
das sobre el problema de la susceptibilidad relativa de distintos tipos
de actividades estatales distorsionadas por la bsqueda de ganancias.
La sugerencia de Krueger (1974), de que las cuotas probablemente
puedan prestarse, ms que las tarifas, a la formacin de alianzas para
obtener ganancias es un ejemplo. Como explicacin de una faceta del
comportamiento de los burcratas estatales, el pensamiento neo-utilitarista es una contribucin importante. Como una teora monocausal
de TODOS los aspectos de la accin estatal, que es en lo que tiende
a convertirse en manos de sus adherentes ms convencidos, el neoutilitarismo es altamente problemtico.
Analizar el comportamiento de los funcionarios en el poder
como si fueran individuos atomizados es un punto de partida dudoso.
Hasta la ms primitiva actividad del Estado (la coercin), requiere de
un instrumento que acte corporativamente no como una suma de
individuos. Una proteccin de dudosa reputacin cuyos responsables
deshacen los tratos individualmente no dura mucho tiempo, y entre
mayor sea el instrumento coercitivo involucrado, ms difcil es el
problema. Sin la existencia de una lgica poderosa que motive para
orientar obligatoriamente el comportamiento individual en direccin
a las metas colectivas, el Estado no sera capaz de llevar a cabo ni
siquiera su ms mnimo rol, como por ejemplo hacer cumplir los
contratos. Hasta el Estado ms pequeo requiere que las personas que
139

ejercen posiciones de poder redefinan sus metas indivuales de manera

que los motive a perseguir intenciones corporativas.
Si asumimos que el aparato de Estado ha logrado conseguir
suficiente coherencia corporativa para jugar su "mnimo rol" de
eliminar fuerza y fraude en las relaciones de intercambio, otro proble
ma terico igualmente serio emerge. Qu mantiene al Estado mni
mo fuera de la obtencin de ganancias? Dentro de la lgica de los
argumentos neo-utilitaristas no hay razn para que aquellos que
tienen el monopolio de la violencia se conformen a ser simplemente
los vigilantes, y existen todas las razones para que ellos traten de
expandir sus ganancias indefinidamente. Una adherencia estricta a
su propia lgica que hace que el Estado, que es el SINE QUA NON
de la vida econmica de los neo-utilitaristas, se restrinja a aquellas
acciones necesarias para sostener bilateralmente el intercambio vo
luntario, es poco til. El reconocimiento de este problema forza a los
economistas que tienen ms intereses histricos e institucionales a
introducir principios complementarios motivacionales. La invoca
cin de North sobre la ideologa y sobre el concepto de "legitimidad"
es un ejemplo. Sin embargo, atenerse a la ideologa y a la legitimidad
puede no ser suficiente para resolver el problema, pero s permite
reconocer que una visin del Estado construida sobre un modelo de
maximizadores individuales unidos por las relaciones de intercambio
no es adecuada.
Tomando en cuenta los problemas toricos inherentes al punto
de vista neo-utilitarista uno tambin puede preguntarse, "qu predic
ciones hace esta perspectiva respecto a la eficiencia relativa de
distintos tipos de estructura del Estado?" En principio, uno puede
imaginarse una teora neo-utilitarista de cmo el Estado desarrollista
debera organizarse internamente y cmo debera ligarse a la socie
dad. La preferencia por un espectro restringido de actividades esta
tales no debera impedir que se lleven a cabo investigaciones sobre
cmo sera mejor estructurar la implementacin de estas actividades.
En la prctica, como hemos visto, el enfoque neo-utilitarista sobre la
maximizacin individual hace difcil contribuir a nuestra compren
sin de las organizaciones corporativamente coherentes. El problema
se complica por el hecho que los neo-utilitaristas ven cualquier tipo
de intervencin estatal a favor de la transformacin econmica como
tendiente a tener un "efecto perverso" (CF. Hirschman, 1989) para
impedir la transformacin deseada. Estn, como Levi (1988:24) dice,
"obsesionados por demostrar el impacto negativo del gobierno en la
140

economa". Dada esta visin, ni siquiera es claro que una "eficiente"

organizacin estatal sea superior a una tambaleante e inepta. Si lo
menos es bueno y lo mnimo es lo mejor, cualquier cosa que disminuya
la capacidad del Estado para actuar es algo bueno. Es difcil construir una
teora de la organizacin estatal que sea positiva si se parte de la actitud
que "la nica burocracia buena es la burocracia muerta".
Los neo-utilitaristas tambin parecen no tener expectativas
positivas con relacin a la relativa eficiencia para el desarrollo de los
distintos tipos de engranajes existentes entre el Estado y la estructura
social circundante. Segn esta visin, los burcratas autnomos son
capaces de ser tremendamente rapaces, pero los que llegan a posicio
nes de poder y que dependen de los electores, apostarn a favor del
inters general. Implcitamente entonces, la visin neo-utilitaria pa
rece ser la que ms se acerca a la de los "marxistas estructurales'^e.g.
Poulantzas). El Estado debera ser "relativamente autnomo" en el
sentido de estar limitado por los requerimientos de la acumulacin de
capital, sin estar completamente conectado o ser totalmente depen
diente de lites privadas especficas.
El punto de vista neo-utilitarista crea una idea general de que
es probable que la accin del Estado est asociada a resultados
negativos para el desarrollo, pero slo ofrece pistas vagas de cmo la
estructura de los Estados desarrollistas se diferenciar de la estructura
de los Estados depredadores. Para obtener una visin ms completa
de las expectativas que tienen que ver con las consecuencias de las
variaciones en la estructura del Estado es necesario volver a una
distinta concepcin sobre el mismo.

PERSPECTIVAS HISTORICAS SOBRE LOS ESTADOS

Y LOS MERCADOS
Una larga tradicin de estudiosos, que se remonta al menos
hasta List (1885/1966) y que incluye a algunos de los tericos ms
importantes de la industrializacin temprana, y otros que estudiaron
sus fases posteriores, se han centrado en el rol histrico del Estado en
la industrializacin. Sus filas cuentan con algunos de los ardientes
defensores de la idea que un determinado y eficiente aparato de Estado
es un ingrediente esencial para una exitosa industrializacin. White
y Wade (1988:1) argumentan, por ejemplo, que "el fenmeno del
exitoso desarrollo tardo...debera entenderse...como un proceso en
141

'

el que los Estados han jugado un rol estratgico en controlar las

fuerzas de mercado domsticas e internacionales y articularlas a los
intereses de la economa nacional."
Esta tradicin tambin ha sido crtica de la proposicin de que
el intercambio es una actividad "natural" que requerira slo el mni
mo apoyo institucional. Ilacc cuarenta aos, Polanyi nos record que
"la propensin natural hacia el intercambi de bienes" de Smith, no
haba sido suficiente para producir un alza en el mercado ingls. Al
contrario, Polanyi argumentaba (1957:140), que "El camino al libre
mercado se abri y se mantuvo abierto por un enorme aumento en el
intervensionismo controlado, continuo y organizado centralmente".
Desde el comienzo, segn Polanyi, la vida del mercado se ha entre
mezclado no solamente con todo tipo de vnculos sociales, sino que
tambin con las formas y las polticas del Estado.
Observando a las sociedades con mercados establecidos, Weber
llev esta lnea de razonamiento an ms lejos argumentando que la
operacin de una empresa capitalista en gran escala dependa de la dispo
nibilidad del tipo de orden que slo un Estado burocrtico moderno
podra proveer. Como lo enunciaba:(fnt.l4), "el capitalismo y la buro
cracia se han encontrado el uno al otro y su lugar es el de estar
ntimamente juntos". La afirmacin de Weber en lo que se refiere a la
relacin ntima estaba, por supuesto, basada en una concepcin del
aparato burocrtico del Estado que era la imagen .reflejada de la visin
neo-utilitarista. Los burcratas de Weber estaban preocupados sola
mente con llevar a cabo sus tareas y en contribuir a llenar las metas de
los aparatos como un todo. El uso de las prerrogativas para maximizar
el inters privado era, para Weber, una caracterstica de las formas
pre-burocrticas ms tempranas.
Para Weber, el Estado es til para aquellos que operaban en los
mercados precisamente porque las acciones de los funcionarios que
entran a sus puestos obedecen a una lgica bastante diferente de aquella
del intercambio utilitario. La habilidad del Estado para apoyar a los
mercados y a la acumulacin capitalista depende de que la burocracia,
sea una entidad corporativamente coherente en la que los individuos ven
en la continuidad de las metas corporativas el mejor medio para maxi
mizar sus propios intereses. La coherencia corporativa requiere que las
personas que entran a ocupar puestos de poder individualmente sean,
hasta cierto grado, aislados de las demandas de la sociedad que los rodea.
El aislamiento, a su vez, crece al conferir una posicin distintiva y de
privilegio a los burcratas. La concentracin de experiencia por medio
142

del reclutamiento por mritos y el proveer oportunidades para obtener

beneficios de una carrera a largo plazo, tambin es central para la
eficiencia de la burocracia. En pocas palabras, Weber vio la construc
cin de una aparataje slido, autoritario, como un pre-requisito necesa
rio para la operacin de los mercados.
El trabajo de Gerschenkron (1962),sobre el desarrollo tardo
hace honor a Weber al centrarse en las contribuciones especficas del
aparato del Estado para superar problemas creados por la separacin
entre la escala de la actividad econmica requerida para el desarrollo y
el espectro eficiente de las redes sociales existentes. Los industriales
recientes, que se enfrentaron a las tecnologas de produccin con menos
capital excedente del que los mercados privados eran capaces de acu
mular fueron obligados a confiar en el poder del Estado para movilizar
los recursos que necesitaban. En vez de simplemente proveer un
ambiente adecuado, como se dio en el modelo de Weber, el Estado
organizaba activamente ahora un crucial aspecto del mercado. El
argumento de Gerschenkron tambin introduce una nueva cuestin: el
problema de la toma de riesgos. La clave del problema que enfrentan los
inversionistas recientes estriba en que las instituciones que permiten que
se distribuyan los grandes riesgos a travs de una extensa red de dueos de
capital no existen, y los capitalistas individuales no son tampoco capaces,
ni estn interesaos, en tomarlos ni en cargar con ellos. Bajo estas circuns
tancias, el Estado debe servir como empresario subrogante.
Hirschman enfatiza en el espritu empresarial como el ingre
diente faltante para una concepcin del desarrollo con mucho ms
detalle. Basado en sus observaciones sobre los "muy tardos" desarrollistas del siglo XX en el Tercer Mundo, Hirschman argumenta que
"el capital" en el sentido de un excedente potencial que puede ser
invertido, no es el ingrediente principal que est faltando en los pases
en vas de desarrollo. Lo que hace falta es una actitud empresarial en
el sentido de una disponibilidad para arriesgar el excedente con que
se cuenta, inviertindolo en actividades productivas, o como lo dice
Hirschman en sus propias palabras (1958:35) "la percepcin de opor
tunidades para invertir y la transformacin en inversiones reales". Si
"maximizar induce a la toma de decisiones" es la clave como lo
asevera Hirscham (1958:44), entonces el rol del Estado involucra un
alto nivel de respuesta al capital privado. Debe proveer incentivos
"desequilibrantes" para inducir a los capitalistas privados a que in
viertan y al mismo tiempo el estar listos para eliminar las trabas que
crean obstculos para la inversin.
143

Visto desde las perspectiva de Gerschenkron o, an ms cla

ramente, desde la perspectiva de Hirschman, la habilidad para implementar reglas anticipadamente, por ms necesarias que sean, no es
suficiente. Una burocracia estilo prusiano bien podra ser eficiente
en la prevencin de la fuerza y del fraude, pero el tipo de modo
empresarial del que habla Gerschenkron o el tipo de sutil tratamiento
de la iniciativa privada que enfatiza Hirschman, demandara ms que
un aparato administrativo corporativamente coherente y aislado. De
manda una aguda inteligencia, inventiva, una activa iniciativa y
respuestas sofisticadas para una realidad econmica cambiante.
La visin Gershenkroniana-Hirschmaniana hace que la rela
cin entre la "capacidad" y el "aislamiento" del Estado (o "autono
ma") sea ms ambigua. Ya que la coherencia corporativa claramente
requiere algn grado de aislamiento de la estructura social circundan
te, la capacidad del Estado para actuar como una organizacin efi
ciente depende hasta cierto grado de su autonoma. Los argumentos
neo-marxistas de la necesidad de una "autonoma relativa del Estado"
de las demandas particulares de los capitalistas individuales refuerzan
la idea de una relacin positiva entre la capacidad y la autonoma (Cf.
Rueschemeyer y Evans, 1985). Sin embargo, para que el Estado
autnomo sea eficiente, la naturaleza del proyecto de acumulacin y
los medios de su implementacin deben ser rpidamente evidentes.
En un escenario Gerschenkroniano o Hirschmaniano de transforma
cin, la forma de un proyecto de acumulacin debe ser descubierto,
casi que inventado, y su implementacin demanda conexiones cerca
nas al capital privado.
Mientras que las visiones histricas comparativas nos dan los
elementos iniciales de una visin positiva de cmo un Estado eficiente
podra estar organizado internamente, son ambiguas en lo que se
refiere a la naturaleza de las relaciones eficientes entre el Estado y la
sociedad. Mientras que la visin de Weber es consistente con el tipo
de autonoma Poulantziana que pareciera estar favorecida por una lgica
neo-utilitarista, los argumentos Gerschenkronianos o Hirschmanianos
demandan un Estado que est mucho ms "enraizado" en la sociedad (Cf.
Granovetter, 1985, para una discusin sobre "enraizamiento").
Los argumentos histricos neo-utilitaristas y comparativos s
tienen una cosa claramente en comn, se aplican a un espectro similar
de casos. A menos que un Estado est lo suficientemente inmerso en
el mundo moderno para hacer de la transformacin econmica una
meta que no puede ignorar, muchas de las preguntas planteadas por
144

ambas visiones quedan sin respuesta. Asimismo, a menos que los

intereses privados y las fuerzas del mercado jueguen un rol significa
tivo en el proceso de transformacin (o en su ausencia), la resonancia
y la tensin entre el Estado y el mercado, que son centrales para ambas
perspectivas, probablemente tomarn formas bastante distintas de
aquellas esperadas por cualquiera de los dos enfoques. En pocas
palabras, la aplicacin de estos argumentos a sociedades tradicionales
o a Estados comunistas requerira de una revisin y de una extensin
substanciales. Finalmente, mientras que la mayora de los argumen
tos se aplican en principio tanto a los pases avanzados industrialmen
te como a los pases en vas de desarrollo, se aplican ms fuertemente
a situaciones en los que la transformacin estructural, como por
ejemplo el paso de la agricultura a la industria, est a la orden del da.
Por lo tanto, el debate probablemente avanzar mejor comparando a
los Estados del Tercer Mundo, incluyendo a algunos evidentemente
Estados ineficientes y a algunos relativamente eficientes. Empezare
mos examinando un caso que parece ser el Estado depredador ejem
plar: Zaire bajo Mobutu.

UN ESTADO DEPREDADOR: ZAIRE

Desde que Joseph Mobutu Sese Seko obtuvo el control sobre
Zaire en 1965, l y su squito dentro del aparato de Estado han
construido enormes fortunas personales con los ingresos generados al
exportar la impresionante riqueza mineral del pas. Durante las
primeras dos dcadas del gobierno de Mobutu, el PIB per cpita de
Zaire ha declinado anualmente en un 2.1% (Banco Mundial, 1988),
conduciendo gradualmente al pas hacia el fondo en la jerarqua
mundial de naciones y dejando a su poblacin en una miseria igual o
peor a como sufran bajo el rgimen colonial belga; Zaire es, resu
miendo, un caso tpico de Estado depredador que debiramos esperar
que prevaleciera si se mantuviera la lgica neo-utilitarista. La preo
cupacin de la clase poltica en la bsqueda de su beneficio ha
convertido al resto de la sociedad en su presa.
Lo que Zaire no demuestra, sin embargo, es que la excesiva
burocratizacin sea el centro del problema. Al contrario, la mayora
de las descripciones del Estado de Zaire parecen reivindicar a Weber.
Callaghy (1984:32-79) enfatiza sus cualidades patrimoniales: la mezcla
de tradicionalismo y arbitrariedad que argument Weber retardaban al
145

desarrollo capitalista. Fiel a la tradicin patrimonial, el control del

aparato del Esatdo est concentrado en un pequeo grupo de individuos
personalmente relacionados. En el pinculo del poder est la "camarilla
presidencial" que consiste en "50 individuos de la familia del Presiden
te" que son los de su mayor confianza, y que ocupan las posiciones ms
lucrativas y sensitivas tales como el Consejo Judicial, la Polica Secreta,
el Ministerio del Interior, la Oficina del Presidente, etc. (Gould,
1979:93). Le sigue la "Hermandad Presidencial" quienes no son parien
tes, pero cuyas posiciones an dependen de los contactos personales que
mantengan con el presidente, su camarilla y entre ellos.
Uno de los aspectos ms sobresalientes del Estado de Zaire es
el grado en el que "la invisible mano del mercado" domina el com
portamiento administrativo, una vez ms, casi como una caricatura
de la imagen neo-utilitaria de cmo los aparatos del Estado probablemente
funcionen. Un Arzobispo de Zaire (citado en Callaghy, 1984:420) lo
describe de la siguiente manera:
"Por qu en nuestras cortes slo se obtienen los derechos
ciudadanos si se le paga al juez generosamente?
Por qu viven los prisioneros olvidados en sus prisiones? No
tienen a nadie que pueda pagarle al juez que tiene sus expe
dientes a mano. Por qu en nuestras oficinas administrativas
de los servicios pblicos, se exige a la gente a que regrese da
tras da para obtener lo que se les debe? Si no le pagan al
contabilista, no se les atiende"
El Presidente Mobutu caracteriz al sistema en una manera
bastante parecida cuando dijo:
"Todo est a la venta, todo se compra en nuestro pas. Y en
este trfico, tener una tajada del poder pblico constituye un
verdadero instrumento de intercambio, que puede convertirse
en una adquisicin ilcita de dinero o de otros bienes" (citado
en Lemarchand, 1979::248; en Young, 1978:172).
El predominio de estrictas ticas de mercado pueden al prin
cipio parecer inconsistentes con lo que Callaghy (1984) llama un
"Estado moderno tempranamente absolutista" pero en realidad es
bastante consistente con l. El personalismo y el robo en lo ms alto
del sistema, destruye cualquier posibilidad de reglas de conducta en
146

el gobierno en los ms bajos niveles de la burocracia, dndole freno

libre al individualismo. Al mismo tiempo, sin embargo, el "merca
deo" del aparato de Estado hace que el desarrollo de una burguesa
orientada hacia inversiones a largo plazo, basada en las inversiones
productivas, sea casi una imposibilidad. Con una burocracia cuya
consigna es "haga de la conquista de la riqueza y el dinero una
obsesin" (Tshitenji-Nzembele, citados en Lamarchand, 1979:249),
cualquiera que arriesgue una inversin a largo plazo debe considerar
se ms un tonto que un empresario.
Mobutu al menos ha logrado construir un aparato represivo
con el mnimo de coherencia corporativa necesaria para eliminar a
,competidora; potenciales, pero esto slo ha sido posible apoyndose
en la asistencia de otros Estados ms eficientes. Como lo dice Gould
(1979:93) francamente, "la burguesa burocrtica debe su existencia
al apoyo exterior, pasado y continuo". El Banco Mundial, al igual que
la de las naciones del oeste le han ayudado, pero las tropas belgas y
las francesas en los momentos crticos (e.g., en Shaba en 1978), han
sido el SINE QUA NON de la permanencia en el poder de Mobutu (Hull,
1979). As pues, Mobutu provee slo una dbil prueba de los lmites
por lo cuales el individualismo puede permitirse gobernar sin socavar el
aparato represivo necesario para la sobrevivencia del rgimen.3
Zaire confirma nuestra sospecha inicial de que no es la buro
cracia te que impide el desarrollo como la falta de capacidad de
comportarse como tal, pero plantea algunos problemas para definicio
nes adicionales sobre la autonoma del Estado. Por un lado, el Estado
como entidad corporativa es incapaz de formular metas o de implementarlas. Ya que las decisiones son hechas eminentemente para
vendrselas a lites privadas, el Estado no tiene autonoma. En esta
ptica, el Estado de Zaire no est obligado por ningn conjunto de
intereses sociales y en este sentido es muy autnomo. La combina
cin de una organizacin internamente dbil y de ataduras externas
individualizadas produce una dominacin absolutista incoherente que
de ninguna manera apoya la capacidad transformadora del Estado.

LOS ESTADOS DESARROLLISTAS

Mientras que Estados como el de Mobutu demuestran en la
prctica las perversiones previstas por las visiones neo-utilitaristas del
Estado, un grupo distinto de "nuevas naciones", en otra parte del
147

mundo, estaban siguiendo un desarrollo histrico que era ms proble

mtico desde el punto de vista de los neo-utilitaristas. A finales de
los aos 70s, el xito econmico de los mayores NICs del Asia del
este (Taiwn y Corea), se explicaba cada vez ms como dependiendo
de manera importante del involucramiento activo del Estado. Amsden (1979) argumentaba que Taiwan no era el modelo para la econo
ma de mercado que publicitaban sus consejeros americanos ni el
ejemplo de dependencia que publicitaban sus detractores, sino un
exitoso caso de estatismo. Hasta los observadores con una inclinacin
neo-clsica (e.g. Jones y Sakong, 1980) reconocieron el rol central del
Estado en la rpida industrializacin de Corea. El crdito para llamar
aTaiwn y a Corea 'Estados desarrollistas", sin embargo, probablemente
debera estar relacionado con los investigadores asociados al Instituto de
Desarrollo de la Universidad de Sussex (ver a Wade y a White, 1984,
revisado como White, 1988). Este grupo parece haber estado inspirado,
al menos parcialmente, por el creciente inters a finales de los 70s en el
Estado que serva, de distintas maneras, como modelo tanto para Taiwn
como para Corea y Japn.
Ninguno de estos Estados son modelos de virtud. En ciertos
perodos sus regmenes han parecido ser ms depredadores que desa
rrollistas (e.g. la tierra continental del KMT, el rgimen Rhee en Corea)
y an durante el disfrute de su xito desarrollista con dificultad han sido
inmunes a la corrupcin. Adicionalmente, debe reconocerse que hay
diferencias importantes entre ellos en trminos tanto de estructuras
internas como en las relaciones sociedad-Estado. Sin embargo, han
jugado, dentro de un balance, un rol desarrollista y el buscar caracters
ticas compartidas entre ellos es probablemente el mejor punto departida
para una comprensin inductiva de las caractersticas de organizacin y de
estructuras sociales que permiten al Estado jugar un rol desarrollista.
La descripcin de Johnson del MITI (1982) provee uno de los
pocos cuadros detallados del "Estado desarrollista" en accin. Sin
importar si su descripcin exagera el relativo peso de la accin estatal
que produjo los ndices impresionantes de industrializacin del Japn,
ella es fascinante porque corresponde claramente a lo que sera una
implementacin sofisticada de las ideas de Gerschenkron y de Hirschman.
En los aos de escasez de capital que siguieron a la segunda
guerra mundial, el Estado japons actu como un sustituto para el
mercado que no tena capital, mientras que al mismo tiempo trataba
de "inducir" las decisiones de inversin productiva. Las instituciones
del Estado, desde el Servicio Postal de Ahorro hasta el Banco de
148

el gobierno en los ms bajos niveles de la burocracia, dndole freno

libre al individualismo. Al mismo tiempo, sin embargo, el "merca
deo" del aparato de Estado hace que el desarrollo de una burguesa
orientada hacia inversiones a largo plazo, basada en las inversiones
productivas, sea casi una imposibilidad. Con una burocracia cuya
consigna es "haga de la conquista de la riqueza y el dinero una
obsesin" (Tshitenji-Nzembele, citados en Lamarchand, 1979:249),
cualquiera que arriesgue una inversin a largo plazo debe considerar
se ms un tonto que un empresario.
Mobutu al menos ha logrado construir un aparato represivo
con el mnimo de coherencia corporativa necesaria para eliminar a
competidore: potenciales, pero esto slo ha sido posible apoyndose
en la asistencia de otros Estados ms eficientes. Como lo dice Gould
(1979:93) francamente, "la burguesa burocrtica debe su existencia
al apoyo exterior, pasado y continuo". El Banco Mundial, al igual que
la de las naciones del oeste le han ayudado, pero las tropas belgas y
las francesas en los momentos crticos (e.g., en Shaba en 1978), han
sido el SINE QUA NON de la permanencia en el poder de Mobutu (Hull,
1979). As pues, Mobutu provee slo una dbil prueba de los lmites
por lo cuales el individualismo puede permitirse gobernar sin socavar el
aparato represivo necesario para la sobrevivencia del rgimen.3
Zaire confirma nuestra sospecha inicial de que no es la buro
cracia la que impide el desarrollo como la falta de capacidad de
comportarse como tal, pero.plantea algunos problemas para definicio
nes adicionales sobre la autonoma del Estado. Por un lado, el Estado
como entidad corporativa es incapaz de formular metas o de implementarlas. Ya que las decisiones son hechas eminentemente para
vendrselas a lites privadas, el Estado no tiene autonoma. En esta
ptica, el Estado de Zaire no est obligado por ningn conjunto de
intereses sociales y en este sentido es muy autnomo. La combina
cin de una organizacin internamente dbil y de ataduras externas
individualizadas produce una dominacin absolutista incoherente que
de ninguna manera apoya la capacidad transformadora del Estado.

LOS ESTADOS DESARROLLISTAS

Mientras que Estados como el de Mobutu demuestran en la
prctica las perversiones previstas por las visiones neo-utilitaristas del
Estado, un grupo distinto de "nuevas naciones", en otra parte del
147

mundo, estaban siguiendo un desarrollo histrico que era ms proble

mtico desde el punto de vista de los neo-utilitaristas. A finales de
los aos 70s, el xito econmico de los mayores NICs del Asia del
este (Taiwn y Corea), se explicaba cada vez ms como dependiendo
de manera importante del involucramiento activo del Estado. Amsden (1979) argumentaba que Taiwan no era el modelo para la ccono
ma de mercado que publicitaban sus consejeros americanos ni el
ejemplo de dependencia que publicitaban sus detractores, sino un
exitoso caso de estatismo. Hasta los observadores con una inclinacin
neo-clsica (e.g. Jones y Sakong, 1980) reconocieron el rol central del
Estado en la rpida industrializacin de Corea. El crdito para llamar
a Taiwh y a Corea "Estados desarrollistas", sin embargo, probablemente
debera estar relacionado con los investigadores asociados al Instituto de
Desarrollo de la Universidad de Sussex (ver a Wade y a White, 1984,
revisado como White, 1988). Este grupo parece haber estado inspirado,
al menos parcialmente, por el creciente inters a finales de los 70s en el
Estado que serva, de distintas maneras, como modelo tanto para Taiwn
como para Corea y Japn.
Ninguno de estos Estados son modelos de virtud. En ciertos
perodos sus regmenes han parecido ser ms depredadores que desa
rrollistas (e.g. la tierra continental del KMT, el rgimen Rhee en Corea)
y an durante el disfrute de su xito desarrollfta con dificultad han sido
inmunes a la corrupcin. Adicionalmente, debe reconocerse que hay
diferencias importantes entre ellos en trminos tanto de estructuras
internas como en las relaciones sociedad-Estad. Sin embargo, han
jugado, dentro de un balance, un rol desairollista y el buscar caracters
ticas compartidas entre ellos es probablemente el mejor punto de partida
para una compensin inductiva de las caractersticas de organizacin y de
estructuras sociales que permiten al Estado jugar un rol desairollista.
La descripcin de Johnson del M3TI (1982) provee uno de los
pocos cuadros detallados del "Estado desarrollista" en accin. Sin
importar si su descripcin exagera el relativo peso de la accin estatal
que produjo los ndices impresionantes de industrializacin del Japn,
ella es fascinante porque corresponde claramente a lo que sera una
implementacin sofisticada de las ideas de Gerschenkron y de Hirschman.
En los aos de escasez de capital que siguieron a la segunda
guerra mundial, el Estado japons actu como un sustituto para el
mercado que no tena capital, mientras que al mismo tiempo trataba
de "inducir" las decisiones de inversin productiva. Las instituciones
del Estado, desde el Servicio Postal de Ahorro hasta el Banco de
148

Desarrollo Japons fueron cruciales para conseguir el capital necesa

rio de inversin para la industria. La voluntad de las instituciones
estatales financieras de apoyar los porcentajes industriales de deudaequidad a niveles desconocidos en el occidente fue un ingrediente
clave en la expansin de nuevas industrias.
El centralismo de Estado para proveer nuevo capital tambin le
permiti implementar la "racionalizacin industrial" y la "poltica de la
estructura industrial" (Johnson, 1982:27-28). El MUI, dado su rol al
aprobar prstamos para la inversin por parte del Banco Japons para el
Desarrollo; su autoridad sobre distribuciones de moneda extranjera para
asuntos industriales y para otorgar licencias para importar tecnologa
extranjera; su habilidad para proveer disminuciones en los impuestos; y
su capacidad para articular "carteles administrativos" que regularan la
competencia en una industria, tena una posicin perfecta para "maximizar
la toma de decisiones inducida" (Ver Johnson, 1982:236).
El aparato administrativo que supervis la transformacin
industrial del Japn fue tan impresionante como la transformacin
misma. Algunos pueden considerar la caracterizacin de Johnson
(1982:26) del MITI como "sin duda la mayor concentracin de
cerebros en Japn" como una exageracin, pero pocos negaran si
hecho que el crecimiento econmico extraordinario del Japn despus
de la guerra ocurri con presencia de "una burocracia poderosa,
talentosa y llena de prestigio econmico". Tampoco es controversial
afirmar que, al menos hasta el pasado reciente, "las agencias oficiales
atrajeron a los ms talentosos graduados de las mejores universidades
del pas, y que las posiciones de oficiales del ms alto rango en estos
ministerios han sido y son an las ms prestigiosas en el pas"
(Johnson, 1982:20). La complejidad del examen de ms alto rango
del servicio civil para que pasen solamente los graduados ms brillan
tes de las mejores universidades se evidencia en la proporcin de
fracasos que se dan. Slo un 2% o un 3% de los que toman el examen
en un ao dado logran pasarlo (Johnson, 1982:57).
Hay claramente un aspecto weberiano en el Estado desarrollista japons. Los oficiales tienen un status especial que Weber crey
esencial para que se diera una verdadera burocracia. Siguen carreras
de largo plazo dentro de la burocracia y generalmente operan de
acuerdo con las reglas y con las normas establecidas. En general, la
maximizacin individual debe llevarse a cabo por va de la confbrmidad a las reglas burocrticas en vez de por la va de la explotacin de
oportunidades presentadas por una mano invisible.
149

Los pronunciamientos weberianos con relacin a la necesidad

de una burocracia coherente, meritocrtica estn confirmadas, pero el
caso japons tambin indica la necesidad de ir ms all de ellos.
Todas las descripciones del Estado japons enfatizan el carcter
indispensable de la existencia de redes informales, tanto internas
como extemas, para el funcionamiento del Estado. Las redes internas
son cruciales para la coherencia de la burocracia. Johnson (1982:59)
. enfatiza la centralidad del GAKUB ATSU, los lazos entre los compa
eros de clase de las universidades lite de donde se reclutan a los
oficiales, y particularmente el "BATSU de todos los BATSU", que
aglutina a los graduados de la Escuela de Leyes de la Universidad de
Tokio, que proporcion un increble 73% de los altos puestos buro
crticos en 1965.
y
Las redes informales le dan a la burocracia una coherencia
interna y una identidad corporativa que la meritocracia sola no podra
proveer, pero el carcter y las consecuencias de estas redes dependen
fundamentalmente del proceso de estricta seleccin por el cual los
servidores civiles son escogidos. El hecho de que la compentencia
formal, en vez de las relaciones clientelistas o las lealtades tradicio
nales sea el requerimiento primordial para la entrada en la red, hace
mucho ms probable que una ejecucin eficiente sea un atributo
valorado dentro de los miembros leales de los distintos BATSU. El
resultado global es una especie de "weberianismo reforzado", en el
que los "elementos no burocrticos de la burocracia" refuerzan la
estructura de la organizacin formal de la misma forma en que "los
elementos no-contractuales de contratro" de Durkheim refuerzan el
mercado (cf. Rueschemeyer y Evans, 1985).
Las redes extemas que conectan a las lites corporativas
privadas y del Estado son an ms importantes. Como lo dice
Nakane, "la red administrativa/estatal se teje de manera ms completa
dentro de la sociedad japonesa que probablemente en ninguna otra en
el mundo" (citado en Okimoto, 1989:170). La poltica industrial del
Japn depende fundamentalmente del laberinto de lazos que conec
tan al MITI y a los industriales ms importantes. Segn Okimoto,
(1989:157) el director representativo de la oficina sectorial del MITI
puede pasar la mayor parte de su tiempo con el personal clave de su
, corporacin. Las vinculaciones entre la burocracia y los que ostentan
el poder de manera privada es reforzada por el rol permeante de los
alumnos del MITI, quienes a travs de AMAKUDARI, (el "bajar del
cielo" del retiro temprano) terminan ocupando posiciones clave no
150

slo en corporaciones individuales sino que tambin en asociaciones

industriales y para-gubemamentales que integran "el laberinto de
organizaciones intermedias y de redes informales de poltica, donde
se lleva a cabo gran parte del trabajo que consume el tiempo para la
formacin del consenso" (Okimoto, 1989:155).
La centralidad de los lazos extemos ha llevado a algunos a
argumentar que la eficiencia del Estado emerge "no de su propia e
inherente capacidad sino de su complejidad y de la estabilidad de su
interaccin con los jugadores del mercado" (Samuels, 1987:262). Este
punto de vista puede ser un complemento crtico til para algunas
descripciones, como la de Johnson, que tiende a sobreenfatizar la
habilidad del MITI para actuar de manera autoritaria en vez de construir
un consenso, aunque colocan las redes externas y la coherencia corpora
tiva interna como explicaciones opuestas debilita este punto de vista.
Si el MITI no fuera una organizacin excepcionalmente com
petente y cohesionada, no podra participar en las redes externas de
la manera en qivo lo hace. Si el MITI no fuera autnoma en el sentido
de ser capaz de formular independientemente sus metas y de ser capaz
de poder depender de quienes trabajan dentro de ella para garantizar
que se implementen estas metas como una cuestin importante para
sus carreras individuales, tendra poco que ofrecerle al sector privado.
La relativa autonoma del MITI es lo que le permite dirigirse a los
problemas de accin colectiva del capital privado, ayudando a ste
como un todo a alcanzar soluciones que seran difciles de lograr de
otro modo, an dentro del altamente organizado sistema industrial
japons. Esta "autonoma enraizada", que es precisamente la viva
imagen de la "dominacin absolutista incoherente" del Estado deprer
datorio, es la clave de la eficiencia del Estado desarrollista. Dependen
de la habilidad de construir una aparentemente contradictoria combi
nacin de la autonoma burocrtica weberiana con una profunda
insercin en la estructura social circundante.

LAS DINAMICAS DE LOS ESTADOS DESARROLLISTAS

Una exposicin completa del Estado desarrollista requerira de
una exploracin de las variaciones sustanciales del modelo japons
que se encuentran en Corea y Taiwan.4 Tal examen comparativo, que
desafortunadamente no puede hacerse aqu, producira un nmero de
revisiones y de refinamientos importantes en el cuadro dibujado hasta
151

aqu. Hay, sin embargo, un punto demasiado importante para dejarlo

de lado. La imagen esttica del Estado desarrollista debe reemplazar
se por una ms dinmica.
La idea de que los Estados del Asia del este son desarrollistas
es reciente. El rgimen Rhee en Corea y el KMT en la tierra conti
nental ciertamente parecan ms depredatorios que- desarrollistas. SLi
embargo, su herencia histrica contena fundamentos para sus xitos
siguientes. Todos comenzaron el perodo despus de la Segunda
Guerra Mundial con largas tradiciones burocrticas y con una con
siderable experiencia (aunque algunas de ellas hayan sido desastrosas,
en la intervencin econmica directa. La Segunda Guerra Mundial y
sus consecuencias produjo a todos ellos contextos sociales altamente
inusuales. Las lites tradicionalmente agrarias fueron diseminadas,
los grupos industriales fueron desorganizados y subcapitalizados, y el
capital extnanjero fue canalizado a travs del aparato del Estado. As,
lo que fueron, en trminos de la dinmica domstica en gran medida
eventos exgenos, cualitativamente aumentaron la autonoma del
Estado. La combinacin de la capacidad burocrtica histricamente
acumulada y la autonoma coyunturalmente generada colocaron a
estos aparatos de Estado en una posicin muy excepcional.
Al mismo tiempo, esta autonoma estaba limitada por el con
texto internacional, tanto geopoltico y econmico, que conduca a
crear la conviccin primero que una rpida industrializacin era
necesaria para la supervivencia del rgimen, y luego que la competitividad en las exportaciones era esencial para la industrializacin. El
objetivo de industrializacin motiv ensayos para promover el creci
miento del capital industrial local. Esta autonoma excepcional per
mita al Estado controlar (al menos inicialmente) la formacin de los
vnculos que ataban al capital con el Estado. Esta coyuntura haca
posible la implantacin de una fuerte autonoma que caracteriz a
estos Estados durante los perodos ms impresionantes de su creci
miento industrial.
Una autonoma fuertemente implantada depende de la existencia
de un proyeta compartido por un aparato burocrtico altamente desa
rrollado con capacidad de intervencin basada en la experiencia
histrica y un conjuntode actores privados relativamente organizados
quienes pueden proveer inteligencia til y la posibilidad de una
implementacin descentralizada. Al contrario de la dominacin absolutisia incoherente del Estado depredador, que parece reforzarse a s
misma, la autonoma ha sido, hasta un grado sorprendente, su propio
152

enterrador. Su xito como engranaje para estructurar la acumulacin

de capital industrial ha cambiado la naturaleza de las relaciones entre
el capital y el Estado. El capital privado se ha convertido en menos
dependiente de los recursos que provee el Estado y el dominio relativo
de ste ha disminuido. Hasta la capacidad del aparato del Estado para
atraer las lealtades de los "graduados ms talentosos de las mejores
universidades" empez a cambiar una vez que las carreras privadas
daban ms recompensas. Paralelamente, el crecimiento econmico
fue acompaado por el resurgimiento de demandas de distribucin,
tanto polticas como econmicas, y las redes de la lite y las estruc
turas burocrticas que con xito haban apoyado la acumulacin
industrial no estaban necesariamente bien adaptadas para ponerse de
acuerdo en tomo a ellas. Para los actores sociales no pertenecientes
a la lite que hacan nuevas demandas al Estado, la existencia de
ambas y el aislamiento de la burocracia eran probablemente vistas
como desventajas en lugar de ventajas.
No hay, resumiendo, razn alguna para presumir que el Estado
desarrollista persistir en la forma que ha sido descrito aqu o que si
persiste podr satisfacer las necesidades sociales futuras. Ha probado
ser un instrumento formidable para impulsar la acumulacin de capi
tal industrial, pero tendr que ser transformado para que pueda lidiar
con los problemas y con las oportunidades creadas por el xito del
proyecto inicial.5
La pregunta sobre el futuro del Estado desarrollista es funda
mental para Asia del este, pero para pases con "otro tipo de aparato"
el carcter histricamente, contingente del Es tado desarrollista plantea
distintas cuestiones. Tienen sus tradiciones y las redes sociedad-Estado burocrticas el potencial para generar la misma clase de capaci
dad transformadora de la que han disfrutado el Japn y los NICs del
Asia del este, o, son las diferencias demasiados grandes?

UN CASO INTERMEDIO: BRASIL

La mayora de los Estados desarrollistas ofrecen combinacio
nes del "clepto-patrimonialismo" de Zaire y de la "autonoma" de los
pases del Asia del este. El balance vara no slo con el transcurso
del tiempo sino tambin de organizacin a organizacin dentro del
aparato de Estado en s mismo. Nos centraremos en un Estado, Brasil,
con la esperanza de poder deducir algunas pistas de cmo su estructura
153

interna y sus vinculaciones extemas se distinguen d las del tipo ideal

del Estado desarrollista.
El carcter del aparato de Estado brasileo, ha sido estudiado
por una serie de estudios de campo y por anlisis interpretativos'6 Las
diferencias entre el aparato que describen y el tpico ideal del "Estado
desarrollista" comienzan con la sencilla pregunta de cmo las personas
consiguen trabajo dentro del Estado. Las crnicas de Geddes (1986)
cuentan de la dificultad que ha experimentado el Brasil para instituir
procedimientos meritocrticos de reclutamiento que se aproximen al
modelo japons o al coreano, an en el perodo contemporneo. Inu
sualmente los extensos poderes de los nombramientos polticos son el
complemento necesario de la falta de un reclutamiento meritocrtico
generalizado. Extendiendo la comparacin de Johnson (1982:52) sobre
el Japn y los EEUU, Schneider (1987a:5,212,644) seala que mientras
que los primeros ministros japoneses nombran slo docenas de oficiales
y los presidentes norteamericanos nombran cientos, los presidentes del
Brasil nombran miles (15 a 100 mil segn el estimado de Schneider).
No es de extraarse que al Estado brasileo se le conozca como
una masiva CABIDE DE EMPREGO (fuente de trabajo), ocupada en
base de relaciones polticas en lugar de competencia y, por lo tanto,
inepto en sus esfuerzos desarrollistas.
Al no ser capaz de transformar a la burocracia como un todo,
los lderes polticos tratan de crear "bolsas de eficiencia (BOLSOES
DE EFICIENCIA), dentro de la burocracia (Geddes, 1986:105), y as
modernizar el aparato del Estado aadiendo cosas en vez de transfor
marlas (verSchmitter, 1971; Schneider, 1987a:45).El BNDE (Banco
Nacional de Desarrollo), favorecido especialmente por Kubitschek
como un instrumento de su desarrollismo de los cincuentas, era, al
menos hasta hace poco, un buen ejemplo de una "bolsa de eficiencia"
(ver Martins, 1985; Willis, 1986). Como excepcin de la burocracia
general del Brasil, el BNDE ofreca "un camino claro para hacer
carrera, deberes de desarrollo y una tica de servicio pblico" (Schnei
der, 1987a:633). Al comienzo de su vida institucional (1956) el
BNDE comenz un sistema de exmenes pblicos por reclutamien
to. Aumentaron normas contra la anulacin arbitraria de los juicios
del personal tcnico del Banco (OPINIAO DO TECNICO) por parte
de los superiores. Una slida mayora de los directores se reclutaban
internamente, y un claro espritu de equipo se desarroll dentro del
banco (Willis, 1986:96-126).
Las agencias como el BNDE son, y no hay que sorprenderse,
154

ms eficientes en lo que a desarrollo se refiere que las partes ms

tradicionales de la burocracia brasilea. Segn Geddes (1986:116)
aquellos proyectos en el Plan de Metas de Kubitschek, que estaban
bajo la jurisdiccin de los Grupos Ejecutivos y de los Grupos de
Trabajo y de la rama financiera del BNDE llenaba 102% de sus metas,
mientras que aquellos proyectos que estaban bajo la responsabilidad
de la burocracia tradicional alcanzaban solamente el 32%. Dado que
el BNDE fue una fuente mayor de prstamos a largo plazo7, su
profesionalismo fue un estmulo para mejorar el rendimiento en otros
sectores. Tendler (1968) nota, por ejemplo, que la necesidad de
competir por fondos de prstamo entre ellos fue un estmulo impor
tante para la elaboracin de mejores propuestas por las compaas
elctricas del Brasil (Ver Schneider, 1987:143).
Desafortunadamente, la estrategia de las bolsas de eficiencia
tiene un nmero de desventajas. Mientras estas "bolsas de eficiencia
estn rodeadas por un mar de normas de clientelismo tradicional,
dependen de la proteccin personal de presidentes individuales.
Geddes (1986:97) examina el destino de la DASP (el Departamento
de Servicios Administrativos establecido por Vargas) una vez que la
proteccin del patrn ya no estaba disponible. Willis (1986) enfatiza
la dependencia del BNDE en el apoyo presidencial, tanto en trminos
de la definicin de su misin y en los trminos de su habilidad para
mantener la integracin institucional.
Tratar de modernizar gradualmente tambin tiene sus desventa
jas en trminos de la coherencia de organizacin del aparato del Estado
como un todo. En la medida en que se aaden los pedazos, una mayor
y an ms barroca estructura emerge. Habiendo entrado al poder con
la esperanza de reducir al stado en 200.000 puestos, los militares
brasileos terminaron creando "cientos de nuevas, a veces redundantes,
agencias y empresas", haciendo la burocracia, federal crecer de 700.000
a 1.6 millones (Schneider, 1987a:109,575,44). El aparato resultante ha
sido caracterizado como "segmentado" (Berzelay, 1986), "dividido"
(Abranches, 1978) o "fragmentado" (Schneider, 1987a). Es una estruc
tura que no slo hace la coordinacin de la poltica difcil, sino que
alienta el buscar soluciones personalistas. Como lo dice Schneider
(1987a:27), "el personalismo...se hace ahora indispensable por la frag
mentacin burocrtica".
La fragmentacin de la estructura est complementada a su vez
por el carcter de las carreras que se realizan dentro de la misma. En
vez de estar sintonizadas con las compensaciones a largo plazo que
155

pueden ganarse a travs de una serie de promociones basadas en un

rendimiento relevante, las carreras en la burocracia brasilea estn,
marcadas por los ritmos en los cambios del liderazgo poltico y por el
nacimiento peridico de nuevas organizaciones. Los burcratas bra
sileos cambian de agencias cada cuatro o cinco aos (Schneider,
1987a). Dado que las primeras cuatro o cinco capas superiores de casi
todas las organizaciones se nombran desde fuera de la agencia en s,
las promesas a largo plazo de la experiencia adquirida en la agencia
tienen solamente un retomo limitado y la construccin de un ethos
que puede actuar de manera eficiente para restringir las estrategias
orientadas hacia las ganancias individuales resulta difcil.
As como la estructura interna del aparato del Estado brasileo
limita su capacidad para reproducir el rendimiento de los Estados
desarrollistas del Asia del este, el carcter del mismo hace ms difcil
construir un proyecto de transformacin industrial conjuntamente con
las lites industriales. As como en el caso de los Estados desarrollistas
de Asia del este, este carcter debe ser analizado en trminos histricos.
Mientras el Estado brasileo ha tenido una poderosa e ininte
rrumpida presencia en el desarrollo social y econmico del pas desde
tiempos coloniales, es importante mantener en mente que, como Fer
nando Uricoechea (1980), Jos Murilo de Carvalho (1974) y otros han
enfatizado, "la eficiencia del gobierno...ha sido dependiente...de la
cooperacin de la oligarqua terrateniente" (Uricoechea, 1980:52). A
travs del tiempo, el Estado se ha convertido en un ente menos depen
diente del apoyo poltico de las lites reaccionarias rurales, pero ellas
nunca han sido totalmente eliminadas del escenario como en el caso de
los pases del Asia del este (ver Hagopian, 1986). As, en vez de ser
capaz de concentrarse en su relacin con el capital industrial, el Estado
siempre ha tenido que tratar simultneamente con las lites tradicionales
amenazadas por la transformacin conflictiva de las relaciones de clase
en el campo'. Al mismo tiempo las relaciones con el capital industrial
han sido ms complicadas que las existentes en Asia del este por la
temprana y masiva presencia de capital transnacional manufacturero en
el mercado domstico (ver Evans, 1987; Stallings, por salir). Forzar al
capital domstico a enfrentarse a los rigores de un mercado competitivo
es mucho ms difcil en un ambiente donde el capital transnacional es
probablemente un beneficiario de cualquier "tormenta de destruccin
creativa" (Cf. Evans, 1982).
El carcter del Estado en s mismo reforz los problemas
propios de la estructura social. La falta de una estructura burocr
156

tica estable hace ms difcil establecer lazos regulares con el sector

privado del tipo "gua administrativo", y empuja a la interaccin
publica-privada dentro de canales individualizados. An el rgi
men militar, que tena el mayor potencial de "autonoma" frente a
las presiones clientelistas, prob ser incapaz de construir, en gene
ral, un tipo de relacin "gua administrativo" con la lite local
industrial. El rgimen era "altamente ligtimo a los ojos de la
burguesa local, sin embargo no estaba vinculado a l por un sistema
de engranajes bien-institucionalizado" (Evans, 1982:S221). En vez
de volverse institucionalizadas, las relaciones se volvieron indivi
dualizadas, tomando la forma de lo que Cardoso (1975) llama
"anillos burocrticos" que son pequeos grupos de industriales
individuales conectados a un igualmente pequeo grupo de bur
cratas individuales, .usualmente a travs de algn funcionario de
peso. Como Schneider (1987b:230-231) seala, el carcter ad hoc,
personalizado, de estos engranajes los hace no dependientes desde
el punto de vista de los industrales y arbitrarios en trminos de sus
resultados. Son, en pocas palabras, lo opuesto del tipo de engrana
jes sociedad-Estados descrito por Samuels y otros en sus discusio
nes sobre el Estado desarrollista.
Resumiendo, esta lectura de las vinculaciones de la estructura
interna y externa del Estado brasileo es coincidente con la queja de
Schneider (1987:4) que "la estructura y operacin del Estado brasile
o debera impedirle llenar hasta las mnimas funciones de gobierno",
pero obviamente el cuadro ha sido exagerado para afilar el contraste
con el modelo del Estado desarrollista. Es importante mantener en
mente que el Estado brasileo ha sido, de hecho, empresarialmente
eficiente en una variedad de reas industriales, que van desde la creacin
de infraestructura hasta la instalacin de la industria automotriz.
En la creacin de la capacidad generadora del poder elctrico,
el Estado no slo estaba dispuesto a invertir masivamente, sino que
tambin tuvo xito en la creacin de firmas relativamente eficientes
(verTendler, 1968). Fumas, por ejemplo, tiene reputacin de emplear
a menos trabajadores por hora-gigawatt de electricidad que la TV A o
que las mayores compaas elctricas europeas (Schneider,
1987a:87). El anlisis desapasionado y completo de Shapiro (1988)
sobre la implantacin de la industria automovilstica concluye que
como un todo, "la estrategia brasilea fue un xito" (1985:57) y que
la capacidad de planeamiento y de subsidios provedos por el Estado
fueron cruciales para inducir las inversiones requeridas. Trebat
157

(1983) concluye que las inversiones realizadas por el Estado en la

industria petroqumica no solamente garantizaron el intercambio ex
tranjero sino tambin fueron econmicamente razonables dados los
costos de oportunidades prevalecientes de capital, a pesar de la
aparente irracionalidad de los proyectos en sus comienzos (ver Evans,
1981). Las compaas de acero de las que Brasil es dueo, no slo
han aumentado su capacidad local siete veces en el curso de los
ltimos 20 aos sino tambin han producido acero a costos intemacionalmente competitivos y han permitido al pas convertirse en
exportador neto (Baer, 1969; Trebat, 1983; Schneider, 1987a).
Estos xitos pueden ser, como nosotros lo esperaramos, encon
trados en reas donde las organizaciones inmediatamente involucra
das con el Estado tenan una excepcional coherencia y capacidad. En
reas de xito, una mayor coherencia en la organizacin estatal tambin
permiti una ms eficiente red de engranajes con el sector privado con
resultados algo similares a la autonoma del Estado desarrollista.
La discusin de Shapiro (1988) sobre el rol del GEIA (Grupo
Executivo para Industria Automovilstica), en la implantacin de la
industria automovilstica del Brasil a fines de los aos cincuentas y
principio de los sesentas es un buen ejemplo. El GEIA sirvi como
una especie de "agencia minipiloto" sectorialmente especfica, ya que
combinaba la representacin de todas las diferentes agencias que
necesitaban pactar sobre los planes, mientras "poda implementar su
programa independientemente de la fragmentada autoridad en cuanto
a hacer polticas se refiere" que plagaba al gobierno como un todo
(Shapiro, 1988:111). Su habilidad para proveer desiciones predeci
bles y a tiempo fue "crtica para la reduccin del riesgo" en cuanto a
lo que se refiere a los TNCs, a quienes se les peda invertir. Lo que
es ms, otra vez como el MITI o como el IDB, "jug un rol de
coordinacin crtico entre los ensambladores y los productores de las
partes" (Shapiro, 1988:58).
El desarrollo ms tardo de la industria petroqumica exhibi
an una mayor autonoma (ver Evans, 1979, 1981, 1982, 1987). En
el centro de la iniciativa estaba Petrobras, la organizacin ms aut
noma y corporativamente coherente dentro del sistema de Estado
empresario. Igualmente crucial para el explosivo crecimiento de la
capacidad petroqumica del Brasil en los 70s, estaba, sin embargo, la
densa red que se construy para ligar el sistema de Petrobras al capital
privado, tanto domstico como trnsnacional.
Cmo podemos resumir las diferencias entre los casos inter
158

medios y los tipos ideales extremos? La principal diferencia entre el

Estado brasileo y el Estado desarrollista arquetpico es que la auto
noma profundamente enraizada es un atributo parcial en vez de ser
global en el caso brasileo. La imposibilidad de construir una auto
noma global enraizada est, a la vez, basada en la falta de capacidad
interna de organizacin y en el reto que plantea la estructura compleja
y contenciosa de la lite del Brasil.
Internamente, la burocracia no es una caricatura uniformemen
te patrimonial de la estructura weberiana como en el caso depredador,
pero an carece de coherencia corporativa del tipo desarrollista ideal.
Los escalones de las carreras que consistentemente unen las metas
individuales con las metas corporativas a la vez que le permiten
simultneamente a l o a ella que adquieran la experiencia necesaria
para actuar eficientemente no estn bien institucionalizadas. No slo
el nivel de capacidad burocrtica es ms bajo, sino que las demandas
que se le hacen al aparato son mucho mayores. El Estado enfrenta
mayores complejidades estructurales y sociales y es menos selectivo
en su intervencin. La habilidad para hacerle frente a la tarea de
industrializacin es especficamente complicada por el poder social
continuo de las lites agrarias. La menor capacidad de la burocracia
y el contexto ms difcil se combinan para hacer que la autonoma
enraizada del tipo que caracteriza al Estado desarrollista sea imposible
de lograr. El Estado intermedio no domina a sus sociedades de la
manera en que lo hace el verdadero Estado depredador, pero tampoco
puede construir proyectos comunes de acumulacin de la manera en
que lo hacen los Estados desarrollistas.
En su organizacin no es homognea ni en su evolucin
temporal ni en lo referente a las tareas que ejecuta; a veces es capaz
de apoyar las transformaciones, a veces amenaza con caer de nuevo
en el patrimonialismo depredador.

CONCLUSIONES COMPARATIVAS Y
AGENDAS FUTURAS
Las conclusiones de este anlisis comparativo soa claras. Los
diferentes niveles de eficiencia en los Estados del Tercer Mundo como
agentes de la transformacin industrial pueden de hecho, estar conec
tados con las diferencias en sus estructuras internas y en sus vincula
ciones externas. Los Estados ms eficientes se caracterizan por su
159

nivel de autonoma enraizada, que se une a la organizacin burocrtica

interna bien desarrollada, con vinculaciones pblicas y privadas den
sas. En los Estados menos eficientes, la viva imagen de la "domina
cin incoherente absolutista", combina estructuras in'ernas
indiscisplinadas con relaciones externas manejadas por la "mano
invisible". Los Estados intermedios ocasionalmente alcanzan impor
tantes niveles de autonoma, pero no lo suficiente como para darles la
capacidad que tienen los Estados desarrollistas.
Los casos aqu analizados confirman muchas de las conclusio
nes a las que se ha llegado en anteriores anlisis comparativos sobre
el Estado. Los Estados desarrollistas han seguido caminos Gerschenkronianos-Hirschmanianos en sus estrategias a un grado sorpren
dente. Las ideas ms tempranas de Weber sobre la utilidad de la
estuctura burocrtica ideal para el desaiTollo capitalista se confirman
igualmente, pero la burocracia weberiana es insuficiente por s misma.
Las bases no-burocrticas de solidaridad interna son necesarias para
reforzar la coherencia de las estructuras burocrticas formales. An
ms importante es que una burocracia sin una red organizada de
relaciones ex lemas no puede eficientemente promover la transforma
cin industrial.
v
La idea de que un Estado capitalista eficiente se caracteriza por
una autonoma bien implantada tiene implicaciones interesantes para
las nociones marxistas de Estado, al igual que para las weberianas. El
viejo aforismo sobre el Estado capitalista como n "comit ejecutivo de
la burguesa" puede haber sido abandonado por nociones ms abstractas
demasiado rpido. Es cierto que el Estado capitalista eficiente no es
simplemente un registro pasivo para los intereses privados, pero es
igualmente claro que la gua que le dan las exigencias genricas de la
acumulacin de capital es insuficiente para permitir al Estado que
construya un proyecto de transformacin industrial. Si se asume que un
"comit ejecutivo" normalmente requiere un equipo de expertos y la
suficiente independencia de sus electores para evitar tener que atender
los intereses particulares, esta puede ser una mejor analoga para enten
der el Estado desarrollista que las antiguas visiones hegelianas conjura
das por los marxistas estructuralistas.
La evidencia comparativa tambin ha confirmado las dudas
iniciales con respecto a la utilidad de la imagen neo-utilitarista del
Estado del Tercer Mundo. Los neo-utilitaristas sostienen que un
Estado manejado por un grupo indisciplinado de empleados pblicos
que maximizan individualmente, tender a convertirse en un mons
160

truo depredador y sto es posible que suceda, pero es evidentemente

falso que alguna ley de comportamiento humano dicte que los Estados
necesariamente estn construidos sobre esa base.
Con esto no se quiere decir que las orientaciones que suijen del
paradigma neo-utilitarista sean uniformemente perversas. En un punto
importante el anlisis coincide con las admoniciones de los neo-utilitaristas. La selectividad estratgica s parece ser crucial para lograr una
intervencin desarrollista efectiva. En muchos contextos sociales, el
Estado ha tratado de llevar a cabo un conjunto de tareas que van ms
all de las que las existentes y probables futuras burocracias pueden
eficientemente manejar. India y Brasil, nuestros casos intermedios, son
buenos ejemplos. En tales casos, una respuesta positiva a las demandas
neo-utilitaristas de "disminuyan al Estado" puede ser un pre-requisito
para la construccin de un eficiente aparato estatal. Es del lado de la
"capacidad" que el anlisis comparativo contradice las orientaciones
neo-utilitaristas. La demanda de ellas para que se "minimice el Estado"
se interpreta generalmente como queriendo decir que se imponga una
reduccin general en los recursos distribuidos a la burocracia. Si el
aparato burocrtico es considerado genricamente depredador, poco se
pierde con desmantelarlo. Una mirada diferenciada del Estado del
Tercer Mundo sugiere, al contrario, que la construccin de un "verda
dero" aparato burocrtico (en oposicin al aparato patrimonial pseudoburocrtico), es una tarea crucial para el desarrollo. Para llevarla a cabo,
la institucionalizacin de patrones de reclutamiento meritocrticos y de
caminos predecibles en carreras del personal burocrtico, deben ir
acompaados por la dotacin de los recursos suficientes para hacer a las
carreras del Estado competitivas con las carreras del sector privado. Las
exhortaciones neo-utilitaristas pueden ser tiles para ubicar las iniciati
vas del Estado en el campo de lo factible, pero es probable que tengan
consecuencias contraproducentes para dotarlo de eficiencia.
Los aparatos de Estado intermedios son ms vulnerables a las
consecuencias negativas de las polticas neo-utilitaristas. Los cortes
severos en los salarios reales y la reduccin de recursos para entrenar
personal peijudicar a las "islas de eficiencia" que todava existen en
estas burocracias, minando cualquier posibilidad de convertirse en
Estados promotores del desarrollo y empujando a aquellos que quedan
atrapados en la burocracia a convertirse en depredadores para poder
mantener su nivel de vida. Mientras que nicamente los Estados con
una autonoma considerable sean los que probablemente puedan
forzar a las compaas a enfrentar la disciplina del mercado, los
161

resultados de las orientaciones neo-utilitaristas probablemente sean

doblemente perversas. Ayudarn a apoyar precisamente al tipo de
Estados depredadores que los neo-utilitaristas consideran detestables
y debilitan el tipo de procesos de destruccin creativa inducidos por
el mercado que ellos ms desean9
Una visin diferenciada de los Estados sugiere que la poltica
debera tener dos objetivos/que apunten tanto hacia el incremento de
la selectividad en las tareas que asumen los aparatos del Estado,
mientras dan igual atencin a las reformas que ayudarn a recons
truirse por s mismos, a estos aparatos . Es esta ltima tarea la que
es ms difcil y la que demanda mayor imaginacin intelectual. Los
ejemplos existentes en Estados desarroilistas pueden dar pistas tiles,
pero no soluciones. Son instituciones estructuralmente enraizadas
tanto histrica como socialmente. Ni las tradiciones histricas ni las
configuraciones especiales de clases, fuera de aquellas de las que ellas
originan pueden reproducirse por selecciones polticas. La tarea de
la reconstruccin se hace doblemente difcil por la naturaleza rudi
mentaria de nuestra comprensin terica sobre el Estado. Las inves
tigaciones inspiradas por la visin neo-utilitarista se dedicaron
asiduamente a demostrar el carcter depredador de las organizaciones
pblicas, tratando de demoler la evidencia conocida de la eficiencia
pblica, y a exaltar las virtudes de las soluciones del mercado. La
investigacin en la "administracin pblica" se ha mantenido gene
ralmente pedestre, sin proveer un Contrapeso intelectual. El creci
miento comparativo de literatura sobre los Estados y sobre las
estructuras sociales contiene una variedad de tiles estudios de casos
y de conceptos prometedores, pero se encuentra todava en proceso.
La idea de una autonoma implantada da una buena ilustracin.
Creci del trabajo previo sobre los conceptos de autonoma y capaci
dad, y sobre varios estudios excelentes del contextos social del Estado
desarrollista en el Japn. Pareca ayudar a resumir las diferencias
entre los casos de los Estados desarroilistas y los casos intermedios
como el Brasil y la India. Llama la atencin de otros que estaban
concentrados en investigaciones comparativas sobre la posibilidad
que la capacidad burocrtica y la asociacin social se puedan reforzar
mutuamente en vez de estar en oposicin. Sigue siendo, sin embargo,
primitiva. Las obligaciones que tienen el inevitable clientelismo y la
corrupcin de ir ms all de la utilidad en las relaciones con el capital
privado todava no estn bien definidas. Tampoco estn aquellas que
no permiten a la solidaridad interna "tipo batsu" bajar el rendimiento
162

basado en criterios dentro de la jerarqua burocrtica. No tenemos ni

siquiera un cuadro claro de cmo el flujo de la informacin del sector
privado al aparato de Estado y viceversa puedan cambiar las polticas
pblicas y las estrategias privadas.
La tarea de construir una economa poltica vlida del Estado
del Tercer Mundo apenas comienza. Tratar de llevarla hacia adelante
es probable que resulte oneroso y frustrante, pero tales esfuerzos son
cruciales si algn da vamos a descubrir cmo ellos podran alguna
vez convertirse menos en el problema y ms en parte de la solucin.

163

NOTAS
1

El concepto de Estado utilizado aqu es una versin Weberiana

modificada (como en Rueschnmeyer y Evans, 1958:46-48).

2.

Es importante notar que el uso de depredador difiere de aquel que

utilizan otros seguidores del trmino (e.g., Lalt. 1988, y Levi, 1988),
quienes definen los dividendos de los Estados maximizadores como
depredadores.

3.

Obviamente, un anlisis completo tanto del carcter original del

rgimen y de su persistencia, requerira una atencin ms cuidadosa
de la naturaleza de la estructura social del Estado de Zaire. (Para una
aproximacin general de la cuestin del Estado y del desarrollo que
comienza con un anlisis de la estructura social. Ver Migdal, 1988).

4.

Para algunas discusiones recientes del rol del Estado coreano en la

industrializacin, ver Chen (1987), Choi, (1987), B.K.Kim (1987),
E.M. Kim(1987), K.W. Kim (1987), M.S. Kim (1987), y Woo (1988).
Sobre el Estado deTaiwan, ver Amsed, (1979,1985), Cheng (1987),
Gold (1986), Pang (1987), y Wade, (por publicarse). Para argumentos
comparativos ver Deyo, (1987) y especialmente Cumings (1987).

5.

El concepto de Autonoma enraizada podra tambin ser usado para

caracterizar a los pequeos Estados del noroeste de Europa tal y como
son descritos por Katzanstein (1984, 1985). La comparacin entre
estos Estados y los del noroeste de Europa incluye la representacin
organizada del trabajo al igual que la del capital industrial.

6.

Dentro de los estudios histricos, aquellos hechos por Murillo de

Carvalho (1974) y por Uricoechea (1980), son particularmente rele
vantes para esta discusin. Los estudios contemporneos recientes
'incluyen a Abranches (1978), Barzelay (1986), Hagopian (1987),
Geddes (1986), Raw (1985),Schneider (1987a), Shapiro (1988) y
Willis (1986). La discusin que sigue enfoca especial atencin sobre
Schneider.

7.

Segn Willis (1986:4) el banco ha virtualmente monopolizado la

provisin de crdito a largo plazo en Brasil, contribuyendo a menudo
hasta con un 10% de la formacin de capital domstico.

8.

Este problema es an ms severo en otros Estados intermedios como

el de la India en el que el rea rural pesa ms tanto en lapoltica como
en la economa. (Ver Bardhan, 1984: Rudolf y Rudolf, 1987).

164

fLACSO
9.

ib>'lca

La confirmacin de estas hiptesis tendra el efecto irnico de confir

mar la vulnerabilidad de los neo-utilitaristas a la misma tesis de efecto
perverso que han usado tantas veces contra otros en el pasado (ver
Hirschman, 1989).

165

Agradecimientos
i

Quiero agradecer el apoyo de las becas Guggenheim y del

Centro para Estudios Avanzados en las Ciencias del Comportamiento
(NSF Grant N BNS 8700864), sin las cuales este artculo no hubiera
podido ser escrito. Estoy tambin muy agradecido con Kathleen Much
por su ayuda editorial, y con Pranab Bardhan, Robert Bates, Jeff
Frieden, Mark Granovetter, Albert Hirschman, Atul Kohli, Kathleen
Much, Ben Schneider, Helen Shapiro, Ian Shapiro, Barbara Stallinge,
Evlyn Huber Stephens, John Stephens, Charles Tilly, Steven Topik,
Robert Wade y John Waterbury los editores de este libro, y con dos
lectores annimos por haber hecho comentarios tiles, de fondo, a un
borrador anterior.

166

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