Professional Documents
Culture Documents
IMPLEMENTANDO SOLUCIONES
EN LATINOAMRICA Y EL CARIBE
MDULO IV
ESTRUCTURACIN DE PROYECTOS
Y DISEO DE CONTRATOS APP
UNIDAD 1: ESTRUCTURACIN DE LAS APP
MDULO IV
UNIDAD 1: ESTRUCTURACIN
DE LAS APP
NDICE
Presentacin del mdulo
Objetivos de aprendizaje
1. Estructuracin de proyectos
10
12
17
Ideas principales
20
Referencias
21
Bibliografa sugerida
21
Lecturas complementarias
22
ESTRUCTURACIN DE PROYECTOS
Y DISEO DE CONTRATOS APP
MDULO IV
UNIDAD 1: ESTRUCTURACIN
DE LAS APP
OBJETIVOS DE APRENDIZAJE
Se espera que, al finalizar el mdulo, los participantes logren:
Definir la estructuracin de una APP a partir de la identificacin, evaluacin, priorizacin y asignacin de los riesgos asociados a un proyecto.
Describir el proceso de traduccin de asignacin de riesgos al contrato
de APP.
ESTRUCTURACIN DE PROYECTOS
Y DISEO DE CONTRATOS APP
1. ESTRUCTURACIN DE PROYECTOS
Estructurar un proyecto de APP significa asignar responsabilidades, derechos
y riesgos a cada una de las partes del contrato de APP. Esta asignacin se define detalladamente en dicho contrato y regir su implementacin incluyendo
la determinacin de niveles y fechas de pagos, as como las penalidades. Este
es uno de los pasos ms importantes para determinar el xito eventual del proyecto en trminos de lograr los objetivos de largo plazo y de valor por dinero.
Grfico 1.
Proceso para desarrollar e implementar un proyecto de APP
Progreso hacia el
contrato de APP
Etapa
Progreso hacia la
decisin de inversin
Identificacin
y priorizacin
de proyectos
Evaluar
APP
Estructurar
APP
Seleccionar
como candidato
APP
Disear
contrato
de APP
Administrar
transaccin
de APP
Administrar
contrato
de APP
Aprobacin
Evaluar APP:
Viabilidad y factibilidad tcnica de proyecto
Viabilidad comercial de la APP
Si la APP ofrecer valor por dinero
Si la APP es fiscalmente responsable
Estructurar APP:
Identificar riesgos
Asignar riesgos y resposabilidades
Concepto
inicial
Trminos
comerciales
clave
Modelo de
negocio
estratgico
o trazado
Modelo de
negocio
para preparar
como APP
Aprobacin
para proceder
con la transaccin
Borrador de
contrato de
APP
Contrato
final
de APP
Aprobacin
Decisin
final
para firmar
contrato
MDULO IV
UNIDAD 1: ESTRUCTURACIN
DE LAS APP
En la prctica, la estructuracin y la evaluacin de las APP son procesos paralelos e interactivos. La informacin del estudio de factibilidad y del anlisis de
viabilidad econmica es clave para la estructuracin de la APP, por ejemplo,
para identificar riesgos tcnicos y proporcionar estimaciones de demanda o de
la disposicin de los usuarios para pagar por los servicios. Luego, la estructura
de la APP sirve como entrada a la viabilidad comercial, la asequibilidad1 y el
anlisis del valor por dinero, que puede determinar que se requieren cambios a
la asignacin del riesgo propuesta. El objetivo es estructurar una APP que sea
tcnicamente factible, econmica y comercialmente viable, fiscalmente responsable y que proporcione valor por dinero.
El punto de partida para estructurar una APP es el concepto mismo del proyecto, es decir, el esquema fsico del proyecto, la tecnologa que se espera
utilizar, las responsabilidades y riesgos asumidos por cada una de las partes
los productos o servicios que ofrecer y las personas a las que atender. El
concepto inicial generalmente se desarrolla antes de decidir si implementar o
no el proyecto como una APP.
1. En este contexto, se refiere a la capacidad de adaptarse segn las limitaciones presupuestarias del Gobierno, en el tiempo.
ESTRUCTURACIN DE PROYECTOS
Y DISEO DE CONTRATOS APP
MDULO IV
UNIDAD 1: ESTRUCTURACIN
DE LAS APP
ESTRUCTURACIN DE PROYECTOS
Y DISEO DE CONTRATOS APP
Existen varias listas de riesgos estndar y asignaciones preferenciales de riesgos, para tipos de proyecto especficos. Estas listas pueden ser un recurso til
cuando se identifican los riesgos del proyecto para una APP particular. Sin embargo, los proyectos de APP a menudo tienen caractersticas o circunstancias
nicas como, por ejemplo, las condiciones geolgicas en la ruta de un camino
propuesto. Esto significa que los organismos de implementacin deben consultar con asesores experimentados que ayuden a identificar una lista amplia
de los riesgos de ese proyecto en particular.
10
MDULO IV
UNIDAD 1: ESTRUCTURACIN
DE LAS APP
Tabla 1.
Evaluacin y priorizacin de riesgos
CATEGORA
DEL RIESGO
DERECHO DE VA
DESCRIPCIN
DEL RIESGO
CONSECUENCIA
DEL RIESGO
ASIGNACIN
DEL RIESGO
PROBABLIDAD
DE ACONTECIMIENTO
SEVERIDAD DEL
IMPACTO EN COSTO
DEL PROYECTO
IMPACTO EN EL COSTO
DEL PROYECTO
SEVERIDAD DEL IMPACTO
EN EL CRONOGRAMA
DEL PROYECTO
IMPACTO EN EL
CRONOGRAMA DEL
PROYECTO
MITIGACIN DEL RIESGO
PROBABLIDAD DE
ACONTECIMIENTO
SEVERIDAD DEL
IMPACTO EN COSTO
DEL PROYECTO
0-5%
5-20%
20-40%
40-70%
>70%
<1%
1-3%
3-10%
10-25%
>25%
MUY
BAJO
BAJO
MEDIO
ALTO
MUY
ALTO
0-1
semana
1-4
semanas
4-16
semanas
16-52
semanas
>52
semanas
MUY
BAJO
BAJO
MEDIO
ALTO
MUY
ALTO
5-20%
20-40%
40-70%
>70%
<1%
1-3%
3-10%
10-25%
>25%
11
ESTRUCTURACIN DE PROYECTOS
Y DISEO DE CONTRATOS APP
IMPACTO EN EL COSTO
DEL PROYECTO
MUY
BAJO
BAJO
MEDIO
ALTO
MUY
ALTO
SEVERIDAD DEL
IMPACTO EN EL
CRONOGRAMA
DEL PROYECTO
0-1
semana
1-4
semanas
4-16
semanas
16-52
semanas
>52
semanas
IMPACTO EN EL
CRONOGRAMA
DEL PROYECTO
MUY
BAJO
BAJO
MEDIO
ALTO
MUY
ALTO
RESULTADOS
DE MITIGACIN
12
MDULO IV
UNIDAD 1: ESTRUCTURACIN
DE LAS APP
2. Reducir el costo total del riesgo del proyecto, asegurando las partes contra
los riesgos que no estn dispuestas a asumir.
13
ESTRUCTURACIN DE PROYECTOS
Y DISEO DE CONTRATOS APP
14
MDULO IV
UNIDAD 1: ESTRUCTURACIN
DE LAS APP
15
ESTRUCTURACIN DE PROYECTOS
Y DISEO DE CONTRATOS APP
tes antes de que sea legalmente vinculante. Esta revisin final tambin podra
servir como un mecanismo de control adicional.
A continuacin, se presenta un ejemplo de matriz de asignacin de riesgos.
Tabla 2.
Matriz de riesgos para proyectos de carretera, BID
RIESGO
CONTRATO
CONVENCIONAL
APP - PAGO
DEL SECTOR
PBLICO
APP - PAGO
POR
USUARIOS
Error de diseo
Pblico
Contratista
Contratista
Cambios en el alcance
del servicio
Pblico
Pblico
Pblico
Retrasos en permisos
y licencias
Pblico
Contratista
Contratista
Retrasos en el derecho
de va
Pblico
Pblico
Pblico
Sobrecostos en la
construccin
Contratista
Contratista
Contratista
Riesgos de
construccin
Contratista
Contratista
Contratista
Factores arqueolgicos
Pblico
Pblico
Pblico
Retrasos en la
reubicacin de caera
y cables
Pblico
Contratista
Contratista
Riesgos topogrficos
Pblico
Contratista
Contratista
10
Materiales peligrosos
Pblico
Contratista
Contratista
16
MDULO IV
UNIDAD 1: ESTRUCTURACIN
DE LAS APP
RIESGO
11
Seguridad
CONTRATO
CONVENCIONAL
APP - PAGO
DEL SECTOR
PBLICO
APP - PAGO
POR
USUARIOS
Pblico
Contratista
Contratista
12
Pblico
Contratista
Contratista
13
Sobrecostos de origen
climtico
Pblico
Contratista
Contratista
14
Pblico
Pblico
Pblico
15
Gestin de incidentes/
accidentes
Pblico
Contratista
Contratista
16
Riesgo de ingresos
Pblico
Pblico
Contratista
17
Riesgos financieros
Pblico
Contratista
Contratista
18
Fuerza mayor
Pblico
Contratista
Contratista
17
ESTRUCTURACIN DE PROYECTOS
Y DISEO DE CONTRATOS APP
El toolkit del Banco Mundial sobre APP en Servicios de Agua es una excepcin.
Establece explcitamente un proceso conjunto de asignacin de responsabilidades y riesgos, ya que cada responsabilidad est generalmente asociada a un
grupo de riesgos. Por ejemplo, la parte privada puede ser responsable de la
recaudacin de ingresos, lo que conlleva el riesgo de que algunos clientes no
paguen; la parte privada puede encargarse de la construccin, lo que implica
una serie de riesgos. Los costos de mano de obra, los plazos de entrega de
equipos, y el costo y tiempo para obtener los permisos, pueden incidir en los
costos totales y en los tiempos de construccin de forma positiva o negativa.
Por eso, el toolkit establece un enfoque para estructurar el contrato, comenzando con la identificacin de las principales reas de responsabilidad o
funciones: diseo y construccin de nuevos activos, finanzas, operaciones y
mantenimiento. Para cada funcin, las responsabilidades especficas pueden
definirse e identificarse y los riesgos asociados a cada una de las responsabilidades. El toolkit tambin describe el estrecho vnculo entre la definicin de los
detalles del mecanismo de pago (en este caso, los mecanismos de revisin de
las tarifas, ya que el toolkit se centra en proyectos donde el usuario paga) y la
asignacin de riesgos.
La generalizacin a partir de este enfoque sugiere que puede ser til pensar en
llegar a un tipo de APP considerando cul de las partes, la pblica o la privada est mejor capacitada para realizar cada una de las funciones (diseo,
construccin, operacin, mantenimiento y financiamiento). Esta asignacin de
funciones puede basarse en un anlisis sobre la parte que est mejor capacitada para asumir los riesgos naturalmente asociados a cada funcin. La consideracin de vnculos institucionales y restricciones polticas tambin afectar la
decisin sobre qu parte puede realizar qu funcin.
Una vez que se elige un tipo bsico de APP, el resto de la asignacin de riesgos puede considerarse como un apndice de la asignacin de funciones. Por
ejemplo, si la parte privada es responsable de la construccin, pero la parte
pblica debe mantener el riesgo geotcnico, este se incluira en el diseo del
contrato como una excepcin al principio funcional bsico segn el cual todos
los riesgos relacionados con la construccin son gestionados y absorbidos por
la parte privada.
18
MDULO IV
UNIDAD 1: ESTRUCTURACIN
DE LAS APP
19
ESTRUCTURACIN DE PROYECTOS
Y DISEO DE CONTRATOS APP
IDEAS PRINCIPALES
El tratamiento apropiado y cuidadoso de riesgos es fundamental en
el proceso de preparacin de un proyecto APP, constituyndose, en
efecto, en la base para el contrato entre el Gobierno y el SPV.
Los riesgos deben identificarse y luego analizarse de forma que su
impacto pueda ser mitigado, tanto su probabilidad de ocurrencia
como la severidad de sus consecuencias.
En una adecuada asignacin de riegos, los riesgos deben de ser
asignados a aquel que cuente con la mejor capacidad de manejarlos
y mitigarlos, ya sea el ente pblico o el privado.
Cada riesgo impone un costo sobre la contraparte que asume la responsabilidad correspondiente. Un proyecto exitoso en trminos de
valor por dinero busca asignar riesgos a la parte que pueda asumirlo
al menor costo.
Existe un nmero de riesgos que no pueden transferirse al sector
privado o solo se puede hacer a un alto costo y seguirn siendo
responsabilidad pblica.
En el caso de riesgos que ninguna parte se considere capaz de asumir a un costo razonable, existen productos de seguro y garantas
de los bancos multilaterales que pueden reducir el costo del riesgo
al proyecto.
20
MDULO IV
UNIDAD 1: ESTRUCTURACIN
DE LAS APP
REFERENCIAS
Iossa, E., Spagnolo, G. y Vellez, M. (2007). Best Practices on Contract Design in PPPs:
Checklist. Washington D.C.: Banco Mundial.
Irwin, T. (2007). Government Guarantees: Allocating and Valuing Risk in Privately Financed Infrastructure Projects. Washington D.C.: Banco Mundial.
BIBLIOGRAFA SUGERIDA
Irwin, T. (2007) Government Guarantees: Allocating and Valuing Risk in Privately Financed Infrastructure Projects. Washington D.C.: Banco Mundial.
El captulo 4 define el riesgo y explica los principios de asignacin de riesgos en los proyectos de APP. El captulo 5 brinda ejemplos de la puesta
en prctica de esos principios para tres riesgos: riesgo de tasa de cambio,
riesgo de insolvencia y riesgo de poltica.
Iossa, E., Spagnolo, G. & Vellez, M. (2007) Contract Design in Public-Private
Partnerships. Washington D.C.: Banco Mundial.
La seccin 3, Incentivos de asignacin de riesgos y tipos de APP, describe los tipos de riesgos tpicos en los contratos de APP, los principios de
una asignacin de riesgos efectiva as como sus limitaciones y las asignaciones de riesgos tpicas en diferentes tipos de contratos de APP.
Yescombe, E. R. (2013). Public-Private Partnerships: Principles of Policy and Finance
(2da ed.). Oxford: Elsevier Science.
El captulo 14, Evaluacin y transferencia de riesgos, describe los tipos
de riesgos que son comunes en los proyectos de APP.
Delmon, J. (2009). Private Sector Investment in Infrastructure: Project Finance, PPP
Projects and Risks (2da ed.) Londres: Kluwer Law International.
El captulo 5, Asignacin de riesgos da ms detalles sobre las categoras
de los riesgos de las APP.
21
ESTRUCTURACIN DE PROYECTOS
Y DISEO DE CONTRATOS APP
ANEXOS
ANEXO 1. LECTURAS COMPLEMENTARIAS
Te ha interesado un tema en particular y te gustara profundizar? Quieres
conocer ms ejemplos y casos? Para esto, se recomienda:
REFERENCIAS CLAVE: ESTRUCTURACIN DE PROYECTOS DE APP
REFERENCIA
DESCRIPCIN
22
MDULO IV
UNIDAD 1: ESTRUCTURACIN
DE LAS APP
REFERENCIA
DESCRIPCIN
Organization for Economic Cooperation and Development (2008). Public-Private Partnerships: In Pursuit
of Risk Sharing and Value for Money.
Pars.
23
ESTRUCTURACIN DE PROYECTOS
Y DISEO DE CONTRATOS APP
REFERENCIA
DESCRIPCIN
Infrastructure Australia (2008) National Public Private Partnership Guidelines: Commercial Principles for Social
Infrastructure (Vol. 3) y (2011) National Public Private Partnership Guidelines, Commercial Principles for Economic Infrastructure (Vol. 7) y (2011)
National Public Private Partnership
Guidelines: Roadmap for applying the
Commercial Principles, Canberra
24
MDULO IV
UNIDAD 1: ESTRUCTURACIN
DE LAS APP
REFERENCIA
DESCRIPCIN
25