La llave del Golfo.

Polticas cubanas en el Gran Caribe y Amrica del Norte:

una reinterpretacin conceptual
Rafael Hernndez
[INDITO]

El escudo nacional de Cuba propone una lectura sugerente sobre el destino de la

Isla: entre dos puntas de tierra, una llave dorada sobre un sol naciente. Atenindonos al
cdigo simblico de la herldica, Cuba, flanqueada por las pennsulas de Yucatn y la
Florida, proyecta sobre el amanecer de la libertad la silueta de una llave que abre el Golfo
de Mxico.
Esa ubicacin geoestratgica ha presidido la historia cubana incluidas sus
relaciones exteriores-- desde los tiempos coloniales. Sin yacimientos de minerales
preciosos ni otras riquezas naturales que motivaran a los colonizadores, Cuba empez
siendo base de las expediciones que conquistaron Mxico y la Florida para la corona
espaola en el siglo XVI; para convertirse rpidamente en cruce de caminos del Nuevo
Mundo, estacin naval y plaza comercial interocenica; objeto del deseo britnico que,
desde su cercana colonia de Jamaica, pudo llegar a tomar La Habana, a mediados del
XVIII, o sitio de refugio inmediato para los plantadores franceses de Saint Domingue
escapados de la revolucin haitiana, hacia fines del mismo siglo. Su proximidad hizo que
los esclavistas del sur pudieran imaginarla como una estrella ms de la Unin
norteamericana en el XIX; y que Alfred T. Mahan, en los albores del XX, la concibiera
como el pontn para dominar el cuadriltero del Caribe, con New Orleans, Trinidad y
Cartagena de Indias (Mahan, 1899).
No resulta extrao, por tanto, que el imperativo de la frontera haya gobernado
histricamente la formacin de las relaciones exteriores de Cuba con Amrica el Norte y
el Gran Caribe.
Este ensayo se propone considerar las implicaciones de este imperativo para la
conformacin de la poltica cubana en la posguerra fra. A partir de una discusin crtica
con las interpretaciones al uso sobre esta poltica, intentar reformular criterios para
construir un marco explicativo de unas relaciones exteriores que han hecho parte intregral
de sus procesos econmicos, sociales y polticos nacionales, as como de sus proyectos de

desarrollo, y que han contrastado con el aislacionismo o el expansionismo ocurrentes

como tendencias histricas en algunos pases y culturas polticas de Norteamrica.
Breve introduccin al problema
Desde la poca colonial, la contigidad geogrfica ha podido influir
decisivamente en el involucramiento cubano con los pases dentro de la lnea
grancaribea, especialmente con las islas hispanohablantes, toda Centroamrica y las
grandes naciones continentales Mxico, Venezuela y, en cierta medida, Colombia. Esta
condicin fronteriza con el Gran Caribe propici proximidades culturales, sociales y
polticas, entre Cuba y los procesos internos en las restantes naciones. Los movimientos
sociales, las expresiones culturales, las corrientes ideolgicas, los proyectos nacionales,
los regmenes y conflictos polticos en pases como Repblica Dominicana, Puerto Rico,
Guatemala, Nicaragua, Panam, Mxico o Venezuela son insoslayables de la narrativa
histrica cubana desde el siglo XIX (Franco, 1961, 1965).
La frontera norteamericana de la Isla, por otra parte, ha estado dominada por los
Estados Unidos, la gran potencia hemisfrica. Canad ha permanecido demasiado lejos y
la mayor parte del tiempo aislado --no solo geogrfica, sino histricamente-- de los
grandes caminos del Caribe, aunque s ha mantenido una vecindad econmica subalterna.
Sera difcil, en cambio, exagerar la gravitacin norteamericana sobre la poltica cubana a
lo largo de dos siglos (Guerra, 1935; Portell Vil, 1941; Roig de Leuchsenring, 1923;
Prez, 1988).
Las corrientes anexionistas, los impactos de la guerra civil, el poder de JP Morgan
y los remolacheros en Washington, las resoluciones y leyes del congreso norteamericano
respecto al rgimen poltico deseable en la Isla, la actividad de los emigrados cubanos en
EEUU desde la guerra de 1868, o los deseos y determinaciones de Thomas Jefferson,
James Polk, John Quincy Adams, William MacKinley, Teddy y Franklyn Roosevelt,
Dwight Eisenhower --para solo mencionar algunos entre los gobernantes estadounidenses
de la etapa anterior a 1959 ms activos en poltica exterior han constituido eventos y
actores de la historia cubana. No en balde, recprocamente, estos hechos y personajes de

la historia estadounidense han contemplado a Cuba como el flanco sur de Norteamrica

es decir, su otra frontera.
Entre las dos fronteras cubanas, la norteamericana y la grancaribea, resulta obvio
que Mxico forma parte de esta ltima. En cambio, no es menos cierto que la gravitacin
norteamericana ha colocado a Cuba y a Mxico en un espacio anlogo. Las tensiones y
condicionamientos que esta amplia superficie de contacto ha conllevado para ambos
pases respecto a los Estados Unidos resultaran comparables al menos en dos aspectos.
El primero es el de su complejidad multidimensional intereses econmicos, polticas
diferenciadas, eventos y factores estratgico-militares, percepciones ideolgicas,
proyeccin internacional. El segundo se expresa en el peso que esta variable frontera de
una gran potencia-- ha tenido para sus procesos internos, sus tendencias predominantes,
culturas polticas, revoluciones, estratregias internacionales y relaciones bilaterales
(Pellicer, 1972; Covarrubias, 1996; Furtak, 1985; Ojeda, 1976).
Las fuerzas centrfugas que han impelido a los dos pases hacia arriba slo son
comparables a las tensiones polticas centrpetas generadas por los movimientos sociales
e intereses polticos nacionales que los han halado hacia abajo. Estos intereses y
dimensiones en pugna, domsticos y externos, han determinado las lgicas
contradictorias de sus polticas ante o en-- Norteamrica. A reserva de volver sobre este
punto ms adelante, vale la pena apuntar que posiblemente ninguna pareja de Estados
naciones en el Gran Caribe compartan paralelismos tan fuertes, junto a diferencias
naturales (y provocadas), en sus relaciones con el Norte.
En el caso de Cuba --el que nos ocupa aqu en primera instancia-- la definicin de
intereses nacionales propios emergi como fuerza motriz de las relaciones exteriores
desde la revolucin anticolonial y de liberacin nacional (1868-78, Guerra Chiquita,
1895-98); pasando por la revolucin que defenestr la dictadura de Machado, y sigui
ms all, con marcados tintes no solo de liberacin nacional, sino anticapitalistas (193335); hasta la insurreccin contra la dictadura de Batista (1953-58), y el proceso
revolucionario socialista instaurado desde entonces.
Como parte de estos ciclos de ruptura anti-colonialista/imperialista/capitalista, las
diversas fuerzas que representaron el inters nacional impusieron, como parte de su
proyecto, la recuperacin de la soberana, la autoinsercin hemisfrica y en el sistema

internacional. Estas tendencias afirmativas tuvieron expresiones relevantes ya en la

poltica exterior cubana prerrevolucionaria --por ejemplo, durante los gobiernos de la
segunda posguerra mundial. 1 Y encontraran un entorno propicio a partir de la revolucin
que tom el poder en 1959.
En efecto, el sistema internacional moldeado por la guerra fra y por los procesos
de ruptura y trnsito poscoloniales en el Tercer Mundo --especialmente en frica, Asia y,
en cierta medida, el propio Caribe transfiguraron el mundo, y crearon nuevos espacios
reales y virtuales para la poltica exterior cubana. Los enfoques que han buscado explicar
esta poltica, aunque lo han reconocido, no siempre han asumido este contexto en todas
sus consecuencias conceptuales y analticas.
Repasando explicaciones: los estudios sobre poltica exterior
durante la guerra fra
En general, los estudios sobre poltica exterior cubana hechos tanto dentro como
fuera de la Isla2 han respondido, fundamentalmente, a tesis centrales sobre la revolucin y
la lgica de su proyeccin internacional, aunque hayan tratado menos o nada el tpico
especfico de la formacin de la poltica.
Entre las tesis generales desarrolladas fuera de la Isla que interpretaban las
relaciones exteriores cubanas bajo la guerra fra en los aos 70 y 80 se encontraban las
siguientes (Rodrguez, 1990):
La afirmacin de que Cuba era realmente un satlite de la URSS ha resultado
un simplismo. El gobierno cubano ha manifestado un alto grado de iniciativa,
independencia y autonoma en poltica exterior, aunque, a la larga, este rango de
libertad se encuentre limitado por la dependencia econmica y militar cubana del Este
(Blasier, 1979, 1987; Thomas, 1971; Pastor, 1983; Domnguez, 1978; Duncan, 1985,
Furtak, 1985; Smith, 1987).

Este proyecto nacionalista logr su expresin ms articulada en la Constitucin de 1940; y se expres en

el activismo de la poltica exterior cubana preconizado por los gobiernos del Partido Revolucionario
Cubano Autntico (1944-52), especialmente manifiesto en su actuacin en los organismos internacionales,
como la ONU y la OEA.
2
En este ensayo discutir fundamentalmente los primeros, que he podido sistematizar ms, aunque tambin
aludir eventualmente a los hechos en Cuba a lo largo de este perodo y posteriormente.

A pesar de sus limitaciones econmicas, Cuba se ha desempeado como una

potencia media en el sistema internacional. El alcance de sus acciones en escenarios
regionales y extrarregionales, especialmente frica supra y subsahariana, as lo
prueban. Esta capacidad no hubiera sido posible sin el respaldo econmico y militar de
la URSS (Horowitz, 1977; Gonzlez y Ronfeldt, 1986; Domnguez, 1978; Pastor, 1983;
Duncan, 1985; Furtak, 1985; LeoGrande, 1982).
La estrategia cubana de promover la revolucin no se ha traducido
necesariamente en una poltica de nfasis en la lucha armada, como ocurri en los aos
60. La Cuba de los 70 y los 80 asumi vas alternativas, econmicas y diplomticas,
bilaterales y multilaterales, potenciadas por sus relaciones privilegiadas con el Este y
tambin por su liderazgo entre los pases no alineados, para propiciar alianzas y
posiciones de signo antimperialista (Robbins, 1983; Smith, 1987; LeoGrande, 1982;
Domnguez, 1978; Horowitz, 1977).
Cuba asumi esta poltica como una tctica de coexistencia con los gobiernos
latinoamericanos, para sobrellevar el costo de las polticas de los Estados Unidos, y
adaptarse al mundo de la guerra fra (Duncan, 1985; Gonzlez y Ronfeldt, 1986;
Furtak, 1985; LeoGrande, 1982; Domnguez, 1978).
Cuba no era la causa principal, aunque s un factor en conflictos regionales,
especialmente en Centroamrica y el suroeste de frica. Otras causas con un peso
fundamental eran los factores internos que desencadenaron estos conflictos, as como el
decrecimiento del poder hegemnico norteamericano en estas regiones (Smith, 1987;
Domnguez, 1978; Gonzlez y Ronfeldt, 1986; Duncan, 1985).
Estas tesis reflejaban un progreso conceptual e interpretativo respecto a los
paradigmas predominantes acerca de Cuba en la primera dcada. Las viejas tesis de la
revolucin traicionada, la tragedia americana y la tirana castro-comunista, que
explicaban el proceso poltico cubano en trminos ms bien emocionales, fueron
remplazadas por criterios tericos ms elaborados y juicios ms balanceados. En trminos
de sus referentes conceptuales, algunos acusaban la impronta de las teoras de la
modernizacin (Rostow, 1965) aplicadas al proceso histrico cubano, del realismo
(Huntington, 1968), la interdependencia y el estudio de la dinmica interna y externa del

sistema econmico como explicativa de las relaciones exteriores de la Isla, y el de los

estudios sobre las lites basado en teoras micropolticas y en el psicoanlisis. Estos
enfoques se proponan poner en juego recursos conceptuales ms sofisticados,
interpretaciones menos cargadas ideolgicamente y con una mayor capacidad relativa
para encontrar una lgica en la conduccin de la poltica exterior cubana, en sus
complejidades y matices.
Al mismo tiempo, estas interpretaciones de la guerra fra tarda presentaban,
grosso modo, algunas insuficiencias. Su discusin ms a fondo conllevara un tratamiento
en extenso, especialmente referido a la revisin de las visiones histricamente aceptadas
acerca del perodo, incluido el papel atribuido a Cuba, y que en otra parte, he distinguido
por su naturaleza paradjica (Hernndez, 1994). Por el momento, me limitar a examinar
determinadas debilidades metodolgicas y analticas que permanecan, a pesar del
progreso apuntado, en algunos de estos estudios. Entre estas se encontraban:

Escasa construccin y explicitacin conceptual de paradigmas.

Una gran parte de los textos sobre poltica exterior cubana no pareceran
considerar necesario discutir crticamente sus presupuestos tericos, ni detenerse en
fundamentar sus metodologas. A pesar de inspirarse en teoras politolgicas y
econmicas como las mencionadas, no desarrollaron, en su mayora, modelos
explicativos sistemticos ni construdos sobre criterios epistemolgicos explcitos,
susceptibles de ser discutidos tericamente. Es posible, no obstante, identificar en ellos
determinados enfoques implcitos, en su mayora propios de los modelos con que la
ciencia poltica norteamericana explica la poltica exterior de ese pas (Fernndez, 1992).

Predominio del empirismo, el nivel narrativo y descriptivo.

A menudo, los estudios cubanos no suelen hacer un examen crtico de muchas de

sus fuentes. La acumulacin de cifras, declaraciones, acontecimientos, citas de fuentes
reconocidas como criterios de autoridad, y tcnicas de anlisis incorporadas sin un mayor
examen crtico que justifique su uso, han pesado ms, en el balance general de numerosos
estudios, que la conceptualizacin y el anlisis sistemtico de la conducta, las visiones y
los contextos reales cubanos en poltica exterior. Por lo general, los anlisis hechos fuera

de Cuba ignoraban y siguen ignorando-- los que se hacen dentro, y no se tomaban el

trabajo de entablar siquiera un dilogo crtico con estos.3
Personalizacin del anlisis poltico, centrado en la figura de Fidel Castro, y
en las asociaciones o conflictos interpersonales entre miembros de las lites.
La mayora de los autores examinados conceden un peso central a la figura de
Fidel Castro. En particular, algunos llegan al punto de reducir el anlisis de la poltica
exterior cubana a sus proyecciones psicoanalticas, a su arrogancia (hubris), su
obsesin personal con la venganza ante el castigo de EEUU (nemesis), su sed de
poder, etc. (Gonzlez y Ronfeldt, 1986). En la lnea de la kremlinologa clsica, este
mismo enfoque se dedic, por otra parte, a contar cuntos miembros del Bur Poltico o
el Comit Central del PCC, en cada etapa, pertenecan supuestamente a las tendencias
ideolgicas identificadas como fidelista o raulista (seguidores de o promovidos por
Fidel o por Ral Castro), para de ah deducir cules seran los rumbos de la poltica
domstica y externa de Cuba. El papel de las instituciones se vio sustituido as por el de
las personas que las dirigen, sus filiaciones y relaciones psicosociales (Valds, 1988).

Limitacin del anlisis de la poltica a los contenidos del discurso.

Este es una especie de corolario del rasgo anterior, aunque tambin se manifiesta
en enfoques menos psicologizados de la poltica cubana. Se trata de una reduccin de las
dimensiones fundamentales y la complejidad de la proyeccin internacional del Estado
cubano, sus relaciones econmicas, poltico-diplomticas, intereses y percepciones
estratgico-militares, y la complejidad de contenidos y expresiones de la ideologa, al
discurso oficial. La exacerbacin de este enfoque limita el estudio de la poltica exterior
cubana, sus motivaciones e intereses a los discursos de sus dirigentes y los editoriales de
los rganos oficiales.4
3

Los estudios en la Isla han solido tomar mucho ms en cuenta a los de fuera, incluida la toma de posicin
crtica respecto a sus fuentes de inspiracin terica, reales o atribuidas; han sido mucho menos receptivos
en cuanto a aprovechar positivamente sus contribuciones analticas a la politologa cubana (Rodrguez,
1990). Entre los autores que han contribuido a esta acumulacin se encuentran Hugo Azcuy, Miguel
Alfonso, Miguel D`Estefano, Juan Valds Paz, Carlos Alzugaray, Isabel Jaramillo, Roberto Gonzlez,
Esteban Morales, Francisco Lpez Segrera, Luis Surez, Jorge Hernndez, Armando Entralgo, Rafael
Hernndez y otros.
4
Este rasgo no es exclusivo de los estudios sobre Cuba --dentro y fuera de la Isla-- aunque difcilmente se
encuentre expresado de manera tan cristalina en los casos de otros pases. Damin Fernndez (ob.cit.)
identifica esta tesis con la del modelo del Estado como actor racional unitario. A mi juicio, la consideracin
sobre el carcter ms o menos monoltico del Estado es un asunto diferente, en la medida en que incorpora
la visin de las lites en pugna, mencionada arriba.

 Determinismo ideolgico de la poltica, e identificacin de lo ideolgico con

el marxismo-leninismo, el castrismo, el guevarismo.
En torno a la tesis de que la adopcin del marxismo-leninismo explica el curso del
proceso poltico cubano coinciden singularmente algunos estudiosos norteamericanos y
los politlogos de la lnea ortodoxa marxista-leninista sovitica (Volski, 1986).5 Las
clasificaciones sobre los ciclos de la economa cubana y sus vnculos con el mundo
tendieron a hacerse eco de este enfoque (Mesa-Lago, 1978). En su expresin esencial,
han consistido en oponer las leyes de la economa o del desarrollo al voluntarismo
del castrismo y del guevarismo, de manera que las relaciones exteriores cubanas se
explicaban como resultado de estas tensiones primarias entre la realidad y los deseos de
la dirigencia.

Discontinuidad del proceso histrico cubano, anterior y posterior a 1959.

Se ignoran en particular los antecedentes que se aluden en la primera parte de este

texto, referidos a los estrechos vnculos y la proyeccin internacional cubana hacia el
Gran Caribe y Norteamrica. Asimismo, se suele pasar por alto la pertinencia del
nacionalismo cubano anterior a 1959. Esta percepcin no encuentra conexiones entre la
historia de ese nacionalismo y lo ocurrido en los aos de la guerra fra; y se revela sobre
todo en cierta perplejidad ante la poltica cubana posguerra fra.
Carencia de un enfoque de sociologa poltica, particularmente sobre la
cultura poltica, el consenso y su papel en la implementacin y mantenimiento de las
polticas exteriores.
Esta es una carencia de fondo en el estudio sobre las relaciones exteriores de
Cuba, y, en general, en la ciencia poltica cubana, tanto la que se hace fuera como dentro
de la Isla y, en cierta medida, resume todas las debilidades anteriores. Como algunos
autores han reconocido, el aspecto menos estudiado de la poltica exterior cubana es
precisamente el contexto domstico (Fernndez, 1992; Domnguez, 1989). El peso de la
cultura poltica nacional --no excluyente, pero s diferente del marxismo-leninismo en su
versin sovitica- resulta por lo general soslayado.
En trminos generales, los paradigmas al uso en el estudio de las relaciones
exteriores de Amrica Latina y el Caribe no se aplicaron durante la guerra fra ni
5

La prctica de la Revolucin Cubana evidenci la necesidad de contar con un partido proletario

revolucionario para llevar a cabo la revolucin socialista (Volski, p. 6).

posteriormente al anlisis de la poltica exterior cubana. La traspolacin del esquema

centro-periferia a las relaciones cubano-soviticas no tuvo lugar ms que en la versin
estructuralista del Estado cliente, equivalente terico de la poltica del zero-sum-game
propia de la guerra fra, e ineficaz para entender el funcionamiento del sistema cubano y
sus acciones internacionales.6
Los modelos de anlisis sobreimpuestos a Cuba fueron ms bien los de la
sovietologa, no los de la latinoamericanstica. Si bien es cierto que el sistema poltico
cubano de los 70 y los 80 import numerosos rasgos del socialismo real, resulta evidente
que el entorno geopoltico, la estrategia internacional y regional, el pensamiento poltico,
la convergencia tercermundista, la vocacin de autonoma y la definicin de intereses
nacionales de Cuba no respondan a los de una provincia sovitica o un Estado
esteuropeo. En cambio, su conducta en estos aspectos fundamentales para las relaciones
exteriores era mucho ms afn a las de numerosos pases latinoamericanos y caribeos, y
del Tercer Mundo.
En conclusin, a pesar de los progresos habidos en las dcadas de los 70 y los 80
en los estudios sobre relaciones exteriores cubanas, las debilidades mencionadas
afectaron su capacidad para pasar la prueba de fuego de una ciencia poltica consistente:
poder explicarse los cambios en la poltica a lo largo de tres dcadas, compararla con la
de otros Estados y predecir su curso.
Nuevos paradigmas en la posguerra fra?
Con posterioridad a la cada del Muro de Berln y el fin de la URSS, un proceso
doble y contradictorio tuvo lugar en los estudios sobre poltica exterior cubana. Por una
parte, la desaparicin del marco Este-Oeste como supuesta ultima ratio de la poltica
exterior cubana cre la oportunidad para un acercamiento ms centrado en torno a la
ndole propia del sistema, as como para analizar crticamente las premisas metodolgicas
6

Esto es as a pesar de que los propios documentos cubanos que fundamentaban la poltica exterior
apuntaban, en el momento de mayor cercana con la URSS, las diferencias entre la poltica cubana y la
sovitica ante otros pases capitalistas, sobre la base de las diferente "ubicacin de Cuba" respecto al resto
de los Estados socialistas, su rechazo a la nocin clave en el equilibrio bipolar de esferas de influencia,
as como a "compromisos que sujeten las luchas de liberacin nacionales a otros intereses", reafirmando
que "su poltica exterior es independiente y propia y no se subordina en su ejecucin a las de otros Estados
socialistas" (Primer Congreso del PCC, 1975; Carlos Rafael Rodrguez, 1981).

y conceptuales de la politologa cubana. Por otra, sin embargo, los "estudios sobre la
transicin" introdujeron un enfoque ms prescriptivo que explicativo. A partir de
paradigmas entresacados de los casos de Europa del Este y los regmenes
postdictatoriales en Amrica Latina, esta transitologa extrapolaba regularidades y
deduca desenlaces prestablecidos en la propia lgica de sus modelos, ms que en el
examen de lo que estaba ocurriendo realmente en la Isla. La mayor parte de estos
estudios sobre la transicin cubana han representado un debilitamiento del anlisis
interpretativo, a favor de un enfoque teleolgico, que asume de entrada hacia dnde va el
proceso poltico en la Isla (Falcoff, 1992; Baloyra, 1993; Gunn, 1993; Mesa-Lago, 1993;
Cuban Research Institute, 1993; Kaufman, 2000).
Pocos autores se han dispuesto a revisar tericamente las interpretaciones acerca
de la poltica cubana en la posguerra fra (Domnguez, 1989; Fernndez, 1992). Las
contribuciones de estos7 merecen ser discutidas en extenso no solo por sus mritos, sino
porque representan un esfuerzo pionero en esta direccin, as como una propuesta
provocadora en torno a la construccin de un modelo conceptual.
Partiendo de una crtica explcita de los modelos de toma de decisiones que se han
aplicado a Cuba,8 aunque sin salirse del todo de los paradigmas del policy-making
propios de los enfoques clsicos de poltica burocrtica norteamericana (Allison, 1971;
Hermann, 1987; Nathan, 1983; Halperin, 1974), Fernndez subraya, sin embargo, la
importancia de considerar la reaccin ante el entorno internacional para entender los
procesos de la proyeccin externa cubana. Al mismo tiempo, destaca como los
fundamentos, y a la vez los principales factores interactuantes de su poltica exterior,

Las citas y paginaciones que aparecen a continuacin corresponden a las fuentes referidas en la
bibliografa (Fernndez, 1992; y Domnguez, 1989: el captulo 9, How Cuban Foreign Policy is Made).
8
Fernndez identifica algunas de las principales deficiencias en estos estudios, en particular el del enfoque
personalista y el del Estado como actor monoltico. Critica estas escuelas de pensamiento, as como el
modelo que denomina de presiones externas, distinguiendo aqu las corrientes que caracteriza como
clsica sistmica y neomarxista, versiones liberales y de izquierda, segn l, de la dependencia.
Considera que ambas pecan del mismo mal, subestimar la importancia del contexto interno (Ob. Cit., p. 5758). Cuestiona por mecanicista la aplicacin de la tesis imperialismo-cliente a la relacin cubano-sovitica,
y a la representacin que sta hace del Estado cubano como agente o delegado (surrogate) de la URSS.
Finalmente, apunta el estado embrinico de los estudios basados en el contexto domstico. Entiende por
estos, aquellos que se proponen abordar las polticas institucionales y de toma de decisiones burocrticas;
desestimando el aspecto interpersonal enfatizado por algunos autores, propone sustituirlo por el de los
conflictos interinstitucionales correspondientes a sus espacios y atribuciones sectoriales, segn los
procedimientos burocrticos establecidos.

10

desde los aos 60, el liderazgo carismtico y la ideologa, el sistema poltico, la relacin
con la URSS y el medio ambiente internacional.
A juicio de este autor, el poder de decisin en poltica exterior est altamente
centralizado como suele ocurrir en la mayora de los pases del Tercer Mundo y en los
desarrollados(p. 60)y radica en el Presidente Fidel Castro, por encima de las
instituciones del Estado y del Partido. Pero la toma de decisiones y su implementacin
--agrega-- no es lineal ni monoltica, de manera que los diversos individuos e
instituciones le imprimen su propia huella. En coincidencia con este punto de vista,
Domnguez ya haba apuntado que "la poltica exterior cubana se mantiene como una de
las reas ms centralizadas en un rgimen altamente centralizado" (p. 263), aunque
explicaba esta centralizacin como derivacin de "las necesidades de concentracin de
autoridad que tiene un rgimen en disposicin combativa para actuar eficazmente en
poltica extrerior" (Ibid.). No obstante agrega-- "aunque las decisiones claves en poltica
exterior estn altamente centralizadas, la implementacion recae en muchas agencias y
funcionarios."
El esquema estructural-funcional que propone Fernndez recuerda el de los
crculos concntricos de Roger Hilsman (1967) para la poltica estadounidense. Los
crculos de Fernndez plantean una lectura en cuatro niveles jerrquicos:
I.

Presidente Fidel Castro

II.

Sus asesores ms cercanos

III.

Los aparatos del gobierno y del CC del PCC

IV.

Las "agencias de apoyo".

A ms cercana al centro (nivel I), mayor capacidad de incidir en la toma de

decisiones; a ms separacin, mayor concentracin en el papel puramente
implementativo o administrativo de las polticas. Al igual que en los modelos de poltica
burocrtica norteamericanos, esta representacin concntrica matiza los grados de
competencia, cantidad de actores involucrados, racionalidad, eficiencia. En su intento por
"abrir la ms negra de todas las cajas" --como l califica el proceso de toma de
decisiones en Cuba--, y a pesar de valerse nicamente de una experiencia indirecta,
basada solo en el testimonio parcializado de ex-funcionarios emigrados, Fernndez llega
a una serie de conclusiones relevantes para nuestra discusin.

11

El Presidente Fidel Castro sera el rbitro en las decisiones estratgicas de la

poltica exterior cubana, pero no el nico actor que incide en stas. Esos otros actores
--apunta-- influiran desde posiciones no solo burocrticas, sino a partir de factores
ideolgicos y de poder diversos, formales e "informales". Las implicaciones de esta idea
ya haban sido desarrolladas antes (Domnguez, 1989), en el sentido de que, si bien Fidel
Castro formula la poltica exterior cubana, tiene que construir y mantener un consenso
dentro del liderazgo, basado en coaliciones que apoyan un marco amplio para la poltica
exterior, y especialmente para garantizar la cohesin en momentos de riesgo y de nuevas
orientaciones.9
Aunque --segn Fernndez-- en situaciones de crisis estos dos ms altos niveles, y
en particular el presidente, tomaran directamente en sus manos la poltica exterior, en
situaciones de rutina los niveles inferiores estaran a cargo, y le imprimiran su propio
sello a la interpretacin de las lneas de mando. Los crculos externos al central se
ocuparan de "cuestiones programticas", y funcionaran de manera
"compartimentalizada" (p. 61). El tercero estara compuesto por la cancillera, las fuerzas
armadas y el Ministerio del Interior, as como por el Departamento de Relaciones
Exteriores del CC del PCC, el que llevara la voz cantante. Y el cuarto comprendera las
"agencias de apoyo" --ministerios como el de salud pblica, educacin, construccin o
"agencias de noticias oficiales" y "centros de estudios especializados en relaciones
exteriores"-- que participaran en la ejecucin de la poltica exterior, y en algunos casos
contribuiran a "formar percepciones".
En resumen, de acuerdo con este modelo formalizado, una mayor
institucionalizacin del sistema habra conllevado --a reserva de haberse mantenido el
papel preponderante del Presidente Fidel Castro--, "la apertura de un espacio poltico ms
dinmico, pluralista y competitivo" (p. 62), determinado por la diversidad de "agendas e
intereses" involucrados, y la distancia de los teatros de operaciones donde esa poltica se
realiza. Por otra parte, y en consonancia con lo anterior, el papel de los actores del tercero
y cuarto nivel se ha incrementado, en la medida en que "reas de problemas" de diferente
ndole demandan una atencin diferenciada, i.e., en tpicos especficos que no
9

La afirmacin de que "there is opposition to Castros breaking out of the framework of consensus, or
doing so too quickly --a consensus that has rested on hostile relations with the United States" (p. 261)
parecera reconocer que el presidente no estara atado rgidamente a patrones ideolgicos.

12

constituyen crisis o asuntos de la ms alta prioridad para el pas, sino "decisiones

regulares acerca de temas no prioritarios" (p. 63). Fernndez plantea que hay ms
semejanzas que diferencias entre los procesos de formacin de la poltica exterior cubana
y los de la mayora de los Estados (p. 53). Ya Domnguez haba apuntado que, a pesar de
la alta centralizacin, en Cuba, como en cualquier lugar, las agencias y los individuos
toman muchas decisiones sobre cmo cumplir las polticas generales del gobierno (p.
263).
La construccin modlica formalizada de Fernndez --cuyo referente en buena
medida son los estudios previos del propio Domnguez-- tiene el mrito de identificar
jerarquas y concatenar el proceso de toma de decisiones cubano, sin desvincularlo del
entorno internacional, y en general procurar racionalizar su complejidad y diferenciacin
interna, usualmente simplificada, ignorada o reducida a frmulas ideolgicas. Su definido
planteo permite valorar no solo su capacidad de inteligir el proceso, sino de ser probado
con fines predictivos y comparativos.
A mi juicio, la principal flaqueza de este modelo es de naturaleza epistemolgica,
proveniente de sus propias fuentes tericas. La aplicacin de los modelos de poltica
burocrtica de autores como Allison, Halperin, Hermann, Hilsman, H. Q. Wilson y otros,
concebidos para el caso de los Estados Unidos, as como los de la sovietologa
(Alexander, 1984), al caso cubano, deja escurrir elementos fundamentales para la
comprensin de un nivel que ambos --Fernndez y Domnguez-- s mencionan, pero que
no se llega a integrar del todo orgnicamente al modelo: el contexto sociopoltico interno.
Ese contexto domstico no se reducira a la dinmica de las instituciones del
sistema poltico, a las tendencias que en ellas se manifiestan o a sus eventuales
discrepancias, sino que atae al funcionamiento del consenso a nivel social, aspecto
bastante poco tratado por los estudios politolgicos cubanos. Si bien, de acuerdo con la
tesis de Fernndez, la opinin pblica cubana--"como en la mayora de los pases del
mundo"-- no dicta la poltica exterior, su peso en el apoyo a una iniciativa del gobierno
no tiene un valor puramente ex post facto, sino que forma parte de las premisas de la
decisin. El examen a fondo de los componentes de la cultura poltica que informan esa
estimacin requerira una indagacin sustantiva.

13

Una segunda limitacin del modelo es la carencia de una visin diacrnica, que
incorpore la evolucin de los aparatos de mando de la poltica exterior dentro del sistema
poltico. Irnicamente, la "Cuba totalitaria" ha pasado en las ltimas cuatro dcadas por
ms esquemas diferentes de organizacin poltica institucional que los Estados Unidos.
Los tomadores de decisiones norteamericanos y los polticos en general no han tenido
que aprender a funcionar dentro de estructuras que se han transfigurado ms de una vez,
como s ha sido el caso de los cubanos, entre 1959 y 2002.
Un corolario de lo anterior es que a las formas institucionales y los esquemas
organizativos imperantes hoy hay que incorporarles el sedimento de una cultura de la
toma de decisiones arrastrada por los sucesivos y diversos grupos sociales que han
accedido a los aparatos del Estado y el Partido entre los 60 y los 90 --otra diferencia
significativa con el caso del resto de los pases norteamericanos. Esta cultura y
mentalidades dentro de los polticos y funcionarios cubanos incorpora formas "preinstitucionales" o "para-institucionales", que estaran abarcadas en lo que Fernndez
reiteradamente denomina, de manera quizs demasiado laxa o indefinida, lo informal.
Esta se combina con la que se desprende de los sucesivos rdenes orgnicos instaurados
desde 1959, a partir de las regulaciones jurdicas primeras de 1959-1968; la
institucionalizacin de 1975; los introducidos en 1985 y 1993-96; as como la nueva
mentalidad que han trado consigo profesionales de las relaciones exteriores formados en
institutos universitarios, que nutren hoy una parte considerable de la dirigencia y el
personal de instituciones como la cancillera, y cuya cultura tambin interacta con la
prexistente dentro de los organismos establecidos.
La tercera objecin a este modelo es el relativo relegamiento de un criterio
ordenador de las prioridades que constituyen la agenda de poltica exterior cubana sobre
una base regional. A pesar de su reconocimiento de las "reas de problemas" --paradigma
que tambin empresta de los estudios de toma de decisiones norteamericanos (Hermann,
Wilson, Low)--, stas tampoco se integran del todo orgnicamente al esquema propuesto,
ni destacan explcitamente el contenido especfico de lo regional en la proyeccin
exterior cubana. Este criterio ordenador regional relativizara --en la medida en que los
diferencia-- los acentos sobre las "cuestiones programticas" y la
"compartimentalizacin" sealados como orientadores del funcionamiento burocrtico

14

cubano. El nfasis puesto por Cuba desde 1959 en sus relaciones con Amrica Latina y el
Caribe, y frica --ms all de sus altibajos--, y su posicin frente a los Estados Unidos
--en su mutante conflictividad-- ha hecho de estas regiones prioridades constantes de su
poltica exterior. Sin embargo, el lugar ocupado, digamos, por la Repblica Popular
China entre 1966 y 1991, para no mencionar el de Europa del Este, no solo ha cambiado
de signo, sino que se ha movido considerablemente de nivel en su atencin internacional.
Por otra parte, este paradigma tambin requerira un mayor afinamiento analtico para
poder explicar las "relaciones especiales" mantenidas histricamente por Cuba con pases
tan diversos como Viet Nam, Argelia o Mxico.
Finalmente, la dimensin de seguridad nacional no aparece enfatizada en este
modelo explicativo sobre la poltica exterior cubana. Sin embargo, esta resulta clave para
entender el funcionamiento de los aparatos cubanos, en la medida en que, por ejemplo, la
coordinacin de acciones hacia los Estados Unidos de las distintas instituciones y
organismos, tanto del Estado como del PCC, e incluso las generadas por actores de la
sociedad civil, han estado sujetas a un alto nivel de monitoreo y coordinacin --por
oposicin a la mencionada "compartimentalizacin"--, que contrasta con las que se hacen
hacia otros pases e.g., Canad, Panam, Italia. Por otro lado, la definicin
"programtica" de intereses y acciones hacia Bulgaria, o ex-pases como la RDA,
Yugoeslavia y Checoeslovaquia, ha sido cualquier cosa menos constante, especialmente
si se tienen en cuenta los cambios de la posguerra fra.
El reconocimiento de que, "en Cuba, como en los Estados Unidos, Mxico, Brasil
y la mayora de los pases, la autoridad final sobre las relaciones exteriores descansa en el
presidente y el comandante en jefe" (Fernndez, p. 74) resulta una consideracin bsica
en trminos de la contextualizacin y comparabilidad del caso cubano, usualmente
pasadas por alto. Esta premisa, sin embargo, no le estara otorgando al modelo una mayor
capacidad predictiva per se. En efecto, el avance heurstico logrado al reconocer
"variables internas y externas" al margen de la voluntad del presidente, se reduce
considerablemente cuando se hace retornar el problema del pronstico a adivinar lo que
"l va a decidir". Ambos autores parecen converger as en la idea de la impredictibilidad
de la poltica cubana.

15

Desde mi punto de vista, sin embargo, esta cuestin remite a una posicin terica:
no se trata solo de investigar lo que el tomador de decisiones quiere, sino su poder, los
lmites de ese poder y el carcter de estos lmites --como dira algn autor poco citado
hoy (Marx, 1844). Por lo dems, el problema de la predictibilidad de la poltica exterior
cubana tambin demandara un tratamiento ms extenso y desde otra posible perspectiva
comparatista.
Hacia un paradigma para el estudio de las relaciones exteriores de Cuba
en la posguerra fra: algunas consideraciones
Mi intencin en esta seccin no es construir un modelo formalizado que explique
funcionalmente la poltica exterior cubana, sino apenas apuntar algunas condiciones
epistemolgicas, premisas tericas, y recursos heursticos e interpretativos necesarios
para formularlo. Para ello intentar valerme de determinadas hiptesis susceptibles de ser
contrastadas empricamente, y de un nfasis analtico sobre el proceso sociopoltico
cubano.
Parto de considerar incierta la tarea de encontrar "regularidades" o "leyes" que se
cumplan indefectiblemente en la formacin de la poltica exterior cubana a lo largo de las
ltimas cuatro dcadas. La permanencia de determinadas figuras del liderazgo y la
perpetuacin del eje conflictivo con los Estados Unidos ha creado una especie de
espejismo, en el que se subsumen concepciones, estrategias y tcticas, etapas, recursos de
poder y hasta "administraciones" muy diferentes. Las interpretaciones de estas
"regularidades" del proceso poltico sobre la base de la personalizacin, la lgica
verticalista del orden burocrtico y los sintagmas del discurso ideolgico dejan escapar la
dinmica real en la formacin de esta poltica.10
Propongo discutir las siguientes hiptesis:
10

En esta crtica incluyo tanto a visiones que se ubican en algunas de las escuelas del mainstream
acadmico norteamericano, como ciertos enfoques marxista-leninistas, coincidentes en sus determinismos y
carencia de matices. Las marxista-leninistas a que me refiero son las del tipo "regularidades de la
intervencin imperialista en el Caribe", paradigma extrado de los manuales soviticos, y que se ejerci en
Cuba y otras partes, sobre todo hasta medidados de los 80. Este tipo de marxismo-leninismo refleja
redundancias y mecanicismos similares a los de un pensamiento de signo ideolgico contrario, aplicado a
las polticas socialistas o revolucionarias. Un ejemplo es el de la mayora de los estudios citados sobre la
transicin cubana, que intentan traspolar las "regularidades" de los cambios polticos este-europeos al caso
cubano.

16

1. Las modalidades de generacin de poltica exterior, en sus diversas etapas, han

respondido a momentos de la historia poltica del pas; en sus transformaciones han
incidido simultneamente factores domsticos, reacciones ante cambios externos, y
polticas dirigidas a reinsertarse en el sistema internacional, as como a preservar una
continuidad de valores del proceso revolucionario (Fig. 1).
2. El proceso sociopoltico cubano constituye un continuum con el entorno externo o
internacional. Su relacin vaso comunicante con el mundo exterior requiere representarlo
analticamente como un plano ms bien heternomo, interactivo, de relaciones
interno/externas, que produce un determinado nivel y tipo de consenso poltico (Fig. 2).
3. El poder eficaz del liderazgo carismtico, el funcionamiento real del sistema
poltico, la interaccin dinmica con el entorno internacional y el contrapunto con las
superpotencias son "variables independientes" respecto a la poltica exterior cubana, en el
sentido de que la condicionan; pero todas estas variables, particularmente las tres
primeras, resultan "dependientes" respecto al proceso sociopoltico interno/externo y al
consenso que ste genera, en el sentido de que son condicionadas por l (Fig. 3).
4. La poltica exterior cubana es comparable y predecible, en trminos de sus
principios, lmites, capacidades y direcciones (Fig. 4).
A continuacin comentaremos brevemente cada una de estas hisptesis.
La generacin de la poltica exterior.
El proceso de generacin de la poltica exterior, su esquema institucional y su
funcionamiento han transitado por diferentes modalidades segn distintas etapas, a saber:

Amenaza de agresin por parte de EEUU y aislamiento casi total en el

hemisferio (1960-72).

El peso fundamental de las decisiones se refera a la sobrevivencia de la

Revolucin. Despus de Playa Girn, y sobre todo de la Crisis de Octubre de 1962, la alta
concentracin de las decisiones en poltica exterior privilegi el estilo de comando
poltico-militar. En este centro estaban algunas de las figuras histricas (Fidel Castro, el
Che Guevara, Ral Castro, el presidente Osvaldo Dortics), aunque no siempre otras, que
podran haberlo estado en atencin a su rango.11El peso de ese alto mando poltico-militar
11

Por ejemplo, el grupo que particip en las principales reuniones y deliberaciones con representantes de la
URSS y de la ONU durante la Crisis de Octubre de 1962 no inclua a figuras como Ral Roa, ministro de

17

de la Revolucin en la formulacin, atencin diaria e incluso ejecucin de las relaciones

exteriores era decisivo. Por encima del canciller, figuras como el Che Guevara y el
propio Fidel Castro articulaban la diplomacia, las relaciones econmicas externas y las
alianzas estratgico-militares.12
Las instituciones a cargo de las relaciones con los principales interlocutores de
Cuba, sobre todo en Amrica Latina y el Caribe, as como en frica --los movimientos de
liberacin nacional--, estaban a cargo de cuadros poltico-militares que no necesariamente
eran parte de la Cancillera, sino de estructuras ad hoc vinculadas a la seguridad nacional
(Ministerio del Interior y de las Fuerzas Armadas), y a instancias o personas delegadas
del ms alto nivel (como la Secretara de Organizacin del Partido).

Institucionalizacin y diversificacin de las relaciones exteriores (1972-85).

El sistema institucional, desde la economa hasta el recin creado aparato auxiliar

del CC del PCC, se estructur, en sus lneas ms generales, a partir del modelo sovitico.
En este sistema, mucho ms complejo y diferenciado en su burocracia, funciones y
atribuciones, se les otorg un peso determinante en la poltica exterior a las estructuras
del Partido; la Secretara de Relaciones Exteriores del PCC tenda a prevalecer sobre la
Cancillera. Esta prelacin haba quedado definida al mximo nivel y se reflejaba en la
propia Constitucin.13
Mientras se produca la integracin al socialista Consejo de Ayuda Mutua
Econmica (CAME), y se asuma una estructura anloga a la sovitica en las fuerzas
armadas, as como en diversos aspectos del sistema poltico, en los nuevos aparatos de
mando se mantenan, sin embargo, algunas diferencias importantes hacia el hemisferio y
frica. Las relaciones con Amrica Latina y el Caribe eran atendidas desde un rgano
especial del aparato auxiliar del CC del PCC, el Departamento de Amrica. Este, y sobre
todo el Ministerio del Interior, tenan una incidencia en las relaciones con Estados
Unidos.
Al reabrirse representaciones diplomticas y comerciales en pases de la regin
latinoamericana, desde 1970 y sobre todo 1972-75, la cancillera adquiri un papel ms
Relaciones Exteriores, o importantes miembros del Secretariado del Partido, como Blas Roca.
12
El 65 % del CC del PCC en esta etapa estaba formado por dirigentes uniformados. Tambin ocurra as
con las principales funciones de la economa y las direcciones polticas provinciales, regionales y locales.
13
Vase Constitucin de la Repblica de Cuba. Tesis y resolucin, Cap. VII y VIII.

18

activo; as como a partir del liderazgo cubano en el Movimiento de Pases No Alineados

(NOAL) en la segunda mitad de los 70. La apertura de frentes militares en frica y la
emergencia del conflicto en Centroamrica les otorgaron un perfil considerable a las
instituciones armadas. La colaboracin civil, en materia de salud, educacin, deporte, se
increment paralelamente, elevando el papel implementativo de otros rganos.

Rectificacin, cambios en el sistema internacional, crisis (1986-2002).

En una primera fase (1986-89), antes del fin de la URSS y de los conflictos en
frica y Centroamrica, los cambios polticos internos de la Rectificacin tendieron a
reducir, en trminos burocrticos, la concentracin del poder de decisin sobre las
relaciones exteriores. El nfasis en la estrategia de la Guerra de Todo el Pueblo (GTP)
durante la crisis centroamericana, y posteriormente, el fin de los conflictos, tambin haba
ido cambiando el peso especfico de las relaciones con la URSS y del componente militar
en la poltica exterior cubana, antes de la debacle del campo socialista europeo.
En este contexto de transicin, se increment el peso especfico de la Cancillera,
as como la jerarqua poltica del Canciller, en la formacin y conduccin de la poltica
exterior, sobre todo en los aos 90. El perfil de la Asamblea Nacional y de su presidente
sobre las relaciones exteriores, especialmente con los Estados Unidos, tambin creci de
manera notable. Paralelamente, tuvo lugar un relevo generacional en la propia cancillera
y en muchos organismos polticos.14 El papel de algunos, adems de la propia Asamblea y
el MINREX, como el Ministerio de Inversin Extranjera y Colaboracin (MINVEC) y el
Ministerio de Turismo (MINTUR), los ministerios de Cultura y de Salud Pblica, as
como el Instituto Nacional de Deporte (INDER) han visto acrecentado su papel en las
relaciones exteriores del pas.
En conclusin, este esquema, en sus distintas etapas, ha transitado por
modalidades institucionales y distribuciones de poder diversas. En todas ellas se ha
tratado de un esquema inserto en un sistema poltico altamente centralizado. Este sistema,
y el proceso de formacin de poltica exterior cubana que se desarrolla en su interior no
est exento de las contradicciones que caracterizan el desarrollo general de la poltica de
14

En el Comit Central del PCC elegido en el ltimo congreso, en 1995, no fueron reelegidos 100 antiguos
miembros, un tercio estaba conformado por nuevos ingresos, la mayora de ellos jvenes dirigentes del
Partido en municipios y provincias, empresas y fbricas. Solo una docena de ese Comit Central estaba en
el de 1965; del primer Bur Poltico solo permanecan tres, incluidos Fidel y Ral Castro. Un tercio de sus
miembros tena menos de cincuenta aos.

19

cualquier pas. Estas incluyen, desde luego, diferencias interburocrticas expresadas en

visiones e implementaciones distintas. Sin embargo, estas diferencias no resultan
determinantes para explicar la poltica exterior cubana en trminos de su estrategia,
rumbo principal, continuidad y cambios.
Como se ha apuntado, en la posguerra fra, ha tenido lugar una redistribucin de
funciones de la poltica exterior --no solo operativas, sino estratgicas--, en favor de la
cancillera y otros rganos estatales. En las condiciones de crtica escasez de recursos,
austeridad y excedente de fuerza laboral15, la reestructuracin y relevo generacional (y
profesional) de las relaciones exteriores ha seguido una tendencia dirigida a maximizar la
eficiencia de los recursos disponibles, procurando mantener la articulacin global y
regional de la poltica exterior, as como tratando de potenciar su eficiencia en la
reinsercin de Cuba en el sistema internacional, el mercado mundial y los organismos
multilaterales.
Esta silenciosa "revolucin" en los aparatos que conducen las relaciones
exteriores ha respondido al mayor peso especfico de la diplomacia en los recursos de la
poltica exterior cubana en la posguerra fra, al acrecentamiento estratgico de su
activismo, tanto para quebrar el efecto de aislamiento poltico asociado al fin del campo
socialista, como para servir de facilitador a la nueva poltica econmica cubana. En esa
lnea, la diplomacia cubana tambin estara potenciando cuatro dcadas de
internacionalismo.
El papel del proceso sociopoltico interno/externo, la arquitectura del consenso y las
decisiones de poltica exterior.
El liderazgo cubano, y particularmente Fidel Castro --como ocurre en alguna
medida con todos los gobiernos y quizs en un grado mayor, dado su personal estilo
desde los tiempos de la guerrilla en la Sierra Maestra no han dejado de hacer
estimaciones sobre los recursos de apoyo con que puede contar en la poblacin al planear
embarcarse en una poltica determinada, y muy especialmente si esta implica la
movilizacin masiva. Un ejemplo al respecto fue el involucramiento cubano en Angola.
15

Segn datos de 1999, el Ministerio de Relaciones Exteriores dispona solo de 971 funcionarios para el
servicio interno y externo. (Informe del Ministerio de Relaciones Exteriores a la Asamblea Nacional del
Poder Popular, 13 de septiembre de 1999, p. 22).

20

La posibilidad de escalar la presencia cubana en el suroeste de frica, en 1975 y

1976, hubiera sido muy difcil sin la intensa reaccin inicial de importantes grupos de la
poblacin, que se incorporaron espontneamente al llamado de ir a pelear a esa regin.
En este aspecto, el componente ideolgico de la pica de la guerrilla cubana y la mstica
del Che Guevara para dos generaciones de cubanos en edad militar desempearon un
papel esencial en la arquitectura del consenso. De la misma manera, un ingrediente no
despreciable en los esfuerzos por buscarle trmino a la prolongacin del conflicto, fue el
cambio en la qumica de ese consenso a lo largo de los quince aos de presencia militar
cubana en Angola.16 Los cambios ocurridos entre mediados de los 70 y mediados de los
80 en este proceso poltico interno/externo explican que el febril entusiasmo inicial con la
participacin en Angola fuera siendo remplazado por la psicologa del cumplimiento del
deber o de lo "polticamente correcto" como factor de compulsin. Aunque este factor no
fue el nico en la entrada ni la salida de Angola, ambas decisiones tambin reflejaron el
proceso poltico interno, y tuvieron un profundo impacto domstico, ms all de las
estructuras gubernamentales y las fuerzas armadas.
Comparativamente, despus de haberse consolidado la independencia de Angola,
el retorno cubano, incluido el entierro de los ms de dos mil cados en accin, tuvo un
impacto muy diferente a la experiencia norteamericana en Indochina, respecto a la
conciencia ciudadana y el consenso --a la vez que cerr una etapa en la poltica nacional,
y abri otra que tampoco tiene parangn con el sndrome de Viet Nam. La literatura
cubana contempornea ha recogido, en sus luces y tambin en sus desgarramientos, esta
experiencia humana, profundamente contradictoria y traumtica, como suelen ser las
guerras y la literatura que sobre ellas se hace.17

16

Es necesario reconocer que, tempranamente, el gobierno cubano busc un acuerdo negociado que
garantizara la seguridad angolana, y que permitiera la retirada de sus tropas de ese pas. En este sentido,
hizo pblicas propuestas conjuntas al respecto desde 1982, y apoy en 1984 un acuerdo angolano con
Sudfrica. (Vase el Comunicado Conjunto Cubano-Angolano del 4 de frebrero de 1982, as como el del 19
de marzo de 1984, sobre las condiciones para el retiro de las tropas.) La intransigencia del rgimen
sudafricano, as como la reanudacin de la ayuda a la contrarrevolucin en Angola por parte de los Estados
Unidos, impidieron que esta voluntad se cumpliera.
17
Vase, entre otros, ngel Santiesteban (1993). Sueo de una noche de verano, La Habana, Ed. Unin;
Raul Aguilar (1994). Mata, Coleccin Pinos Nuevos, Letras Cubanas; Alejandro Alvarez Bernal (1998).
Can de retrocarga (Premio David, 1990), Ed. Unin.
.

21

Liderazgo, sistema poltico, entorno internacional y superpotencias: factores interactivos

del consenso.
El peso especfico mayor o menor de lo internacional y regional, para la
formacin de la poltica exterior cubana, respecto al de las relaciones con las
superpotencias, ha dependido histricamente de la percepcin sobre "la correlacin
internacional de fuerzas" que tenga el liderazgo en un momento determinado. Esta
percepcin incluye la anticipacin de una respuesta efectiva del consenso poltico
regional, as como del interno. El ejemplo de Angola tambin es relevante para discutir
esta afirmacin, y particularmente su incidencia en otras regiones, como el Gran Caribe.
Aunque el contrapunto con las superpotencias y la interaccin dinmica con el
sistema internacional son parte fundamental del contexto en que se ejerci la poltica
exterior cubana hacia Africa, es un hecho que no fue la URSS su motor propulsor, como
tampoco las reacciones adversas de los Estados Unidos (y otros norteamericanos
supuestamente neutrales, como Canad) los impedimentos que contuvieron su
despliegue. En todo caso, estos factores estuvieron subordinados, en lo inmediato, a la
respuesta regional de los pases de la Lnea del Frente y de la Organizacin de la Unidad
Africana, as como a la conduccin misma del conflicto armado contra Sudfrica y la
guerrilla de la UNITA. La posibilidad de conducir esta operacin durante casi quince
aos a nueve mil kilmetros de su territorio no podra entenderse sino como una funcin
de un proceso poltico en el que la dimensin regional result un componente central.
Esta poltica fue un captulo en una proyeccin precedente hacia el Tercer Mundo,
que se articul en el Movimiento de Pases No Alineados (NOAL) en la dcada de los 70.
En ese entorno tercermundista, Cuba convergi con pases como Mxico, otros del Gran
Caribe y del resto de la regin, lo que tuvo repercusin en ngulos de sus relaciones
intrahemisfricas. Difcilmente ningn otro pas del Gran Caribe habra proyectado un
puente estratgico africano --aunque no por falta de afinidades e intereses mutuos con las
causas de aquella regin.18 En efecto, aunque la poltica africana de Cuba no estuvo
animada por sus relaciones con el Gran Caribe, su impacto, especialmente en varios
pases del Caribe insular --espacio de herencia histrica y cultural africana-- suscit
18

Aunque en una escala incomparablemente inferior, y a partir de motivaciones, estrategias y medios

diferentes, Brasil sera el nico pas del hemisferio que habra diseado una poltica hacia el suroeste
africano.

22

simpatas evidentes durante la etapa de la guerra fra.19 Por otra parte, aunque la poltica
cubana en Angola o Etiopa pudo representar un escollo en las relaciones con los Estados
Unidos, tampoco fue una barrera infranqueable.20
En qu medida este enfoque sera superado por las condiciones de la posguerra
fra, bajo las cuales Cuba habra pasado a ser, supuestamente, "otra islita ms del
Caribe"?21 Se trata de acontecimientos y procesos confinados a la historia de la guerra
fra? Son totalmente ajenos a las relaciones cubanas con Amrica del Norte, el Gran
Caribe y el resto del hemisferio?
Si bien, segn los lentes de la realpolitik, Cuba debera haber perdido hoy toda
proyeccin hacia frica, al haberse desvanecido los activos que tuvo en los aos de sus
guerras africanas, los intercambios poltico-diplomticos y econmicos, incluido el
ingrediente de la cooperacin, se han seguido desarrollando y ocupando un espacio
relevante en la estructura de sus relaciones exteriores. Ms de una dcada despus del fin
de la guerra fra y de las campaas cubanas en el suroeste africano, el gobierno cubano
sigue siendo el actor latinoamericano y caribeo ms conocido y cercano para los pases
africanos.
Esa continuidad de la diplomacia y la cooperacin africanas de Cuba permanece
como un activo en sus relaciones con muchos pases del Caribe insular, en la medida en
que la etnicidad afroamericana de estos desempea un papel en sus percepciones
regionales e internacionales. En las credenciales de esta etnicidad --compartida con otros
pases caribeos hispanohablantes con ancestros africanos, aunque no necesariamente
cercanos al resto--, la ayuda internacionalista cubana a frica, especialmente en la
colaboracin civil, ha servido como elemento de construccin de confianza, y ha
facilitado el dilogo del gobierno cubano con muchos de ellos.
Principios, lmites, capacidades y direcciones en la poltica exterior.

19

No debe soslayarse que algunos pases del Caribe oriental facilitaron su territorio para que aviones de
transporte de tropas cubanas hicieran escala en su travesa hacia el suroeste de frica durante los momentos
iniciales de la guerra en Angola.
20
Cuando la administracin Carter trat de reconstruir sus relaciones con el frica subsahariana, figuras
como Andrew Young, representante ante la ONU, casi elogiaron la presencia cubana en esa regin.
21
"La poltica exterior de Cuba en la actualidad no es tan diferente de la de otros pases caribeos"
(Domnguez, 1993).

23

Resulta evidente que la poltica cubana ha estado inspirada en principios y ha

perseguido objetivos, que el liderazgo cubano se ha tomado el trabajo de formular, de
manera reiterada, clara y distinta.22 Entre estos han sido sealados, en forma destacada, la
preservacin de la seguridad de la Revolucin, el enfrentamiento a las condiciones que
reproducen el subdesarrollo y la dependencia econmica, la promocin de la unidad e
integracin de Amrica Latina y el Caribe, el apoyo a las luchas de liberacin nacional
(anticolonialismo, antimperialismo, reivindicacin de soberana), y el mantenimiento y
diseminacin de un modelo de democracia basada en la participacin popular y la justicia
social (Valds Paz, 1992). Al mismo tiempo, el proceso de generacin de esa poltica
exterior no se reduce a la realizacin de estos objetivos prestablecidos, a travs de ciertos
medios libres y centralizadamente elegidos, segn propone una visin logicista y
abstracta como la del modelo del actor racional unitario para los Estados Unidos.
Qu factores han determinado los ciclos o etapas en la poltica cubana? Las
limitaciones de su poder poltico, econmico o militar; el agotamiento de determinadas
medidas o instrumentos; la modificacin de la correlacin de fuerzas en el sistema
internacional; las crisis en que se ha visto envuelta; los cambios en la inspiracin
ideolgica; sus xitos o fracasos?
Las polticas predominantes en cada etapa no han sido un producto planeado y
totalmente diseado por la libre voluntad de los lderes, a partir de un clculo equilibrado
de costos y beneficios, sino una combinacin de estos factores, operando en coyunturas
diversas y en un juego de oportunidades e impedimentos combinados. Cada etapa
depende de qu polticas se han puesto en prctica objetivamente y cules predominan
como centrales en un momento determinado; y est compuesta por ciclos de auge y
desgaste, que s tienen su base en una doctrina de poltica exterior, pero que no se
explican como traducciones de programas ideolgicos preconcebidos y aplicados como
un cdigo. En otras palabras, los principios y objetivos de esa poltica exterior responden
a una doctrina cuyos valores se caracterizan por la continuidad; ahora bien, sus
direcciones concretas dependen de la posibilidad de su realizacin. Esta es una funcin
22

Vase, entre otros textos, la Segunda Declaracin de La Habana (1961), los Informes a los congresos del
Partido y sus resoluciones sobre poltica exterior (1975, 1980, 1985, 1991, 1995), as como numerosos
discursos de Fidel Castro, Ch Guevara, Carlos Rafael Rodrguez, y otros dirigentes.

24

de capacidades y limitaciones, tanto internas como externas, que gravitan sobre los
objetivos, y marcan estas direcciones.
En ltima instancia y asumiendo todas estas salvedades--, el peso de la
continuidad en las polticas exteriores cubanas resultara superior a la esperable en la
posguerra fra. En efecto, a pesar de las transformaciones ocurridas en la insercin
cubana dentro del sistema internacional y en sus alianzas internacionales dentro del orden
mundial bipolar previo, no todo ha cambiado en la poltica exterior cubana. Una
explicacin inmediata pudiera ser la de que hay factores internos que se mantienen
constantes, como son el liderazgo y el sistema poltico. Hemos apuntado arriba, sin
embargo, que aun estos factores no han permanecido inmutables. En cualquier caso, la
premisa de que todo lo acontecido durante la guerra fra se desvaneci en el actual
sistema internacional podra probarse inexacta.
PALABRAS FINALES SOBRE LA POLTICA EXTERIOR CUBANA EN LA
POSGUERRA FRA
(Y DESPUS)
Los intereses econmicos cubanos y la reinsercin internacional que reflejan-han sufrido un drstico cambio respecto a la guerra fra. Medidos en trminos del
comercio exterior, un tercio de este se concentra en Europa Occidental; otro tercio abarca
las Amricas, incluido Canad; el 16 % se mantiene con Europa Oriental y Rusia --regin
con la que se concentraba el 70 % durante la guerra fra. Sin embargo, no es posible
apreciar las relaciones exteriores cubanas, ni ponderar el peso especfico de Amrica del
Norte dentro de ellas, si no se consideran en el mbito global de su poltica exterior,
especialmente en su triangulacin con el Tercer Mundo, y particularmente del Gran
Caribe.
Segn los lentes de la realpolitik, esta reinsercin impuesta por la posguerra fra
debera haber hecho que Cuba perdiera su capacidad de proyeccin hacia estas regiones,
al haberse desvanecido algunos de sus activos principales de los aos de la guerra fra y
los conflictos regionales. Sin embargo, los intercambios poltico-diplomticos y
econmicos, incluido el ingrediente de la cooperacin, han conocido un activismo
inusitado, que no solo los ha mantenido, sino expandido y diversificado. Esta

25

colaboracin no est sujeta hoy, desde luego, a los trminos que tuvo en el pasado, ni a la
concurrencia de intereses estratgico-militares mutuos que en ocasiones la acompa. Sin
embargo, responde a la misma lgica que ha impulsado antes el internacionalismo
cubano, como parte de una concepcion de defensa del sistema revolucionario.
Si se toma en consideracin que Cuba mantiene algn tipo de colaboracin en la
esfera de la salud pblica y la medicina, as como en la educacin, el deporte y la cultura
con una gran cantidad de pases, sera posible vaticinar que su peso especfico no solo
seguir creciendo, sino que se podra tornar clave en los prximos aos en su
acercamiento con otros --incluidos los propios Estados Unidos.23 Actores de esta
cooperacin seran, adems de los de la salud pblica, las agencias cubanas dedicadas a
proteger el medio ambiente, promover la msica popular, desarrollar productos
biotecnolgicos, prevenir y actuar contra desastres naturales como los huracanes, formar
y adiestrar atletas de alto rendimiento, desarrollar programas de alfabetizacin popular.
Esta metadiplomacia que no ha estado ausente en el pasado de las relaciones cubanas
con Amrica del Norte (Hernndez, 2000) habra adquirido un peso especfico mayor
que nunca en las relaciones exteriores de la Isla.
El gobierno cubano ha diversificado estas relaciones exteriores, no solo
incorporando nuevos actores, sino proyectando internacionalmente un ingrediente bsico
del contexto sociopoltico interno: el capital humano de la poltica social. En la posguerra
fra, este capital humano se ha convertido en uno de sus principales activos.
Paradjicamente, los mdicos, maestros, entrenadores deportivos, instructores de arte y
dems colaboradores cubanos estn llegando hoy a lugares donde nunca so hacerlo un
guerrillero, un soldado o un funcionario de la isla en los aos de la guerra fra.24 Este
nuevo rostro de Cuba para otros pases no solo contrasta con estereotipos construidos

23

Cuba mantiene colaboracin en la esfera de la salud con 28 pases de Amrica, incluidas instituciones en
los Estados Unidos. De estos, 21 estn en el Gran caribe. Adems de 19 en frica y 8 en el Medio Oriente y
Asia. (Colaboracin cubana a otros pases. 1960-1999. Ministerio para la Inversin Extranjera y la
Colaboracin Econmica, La Habana, 2000.)
24
Los pases americanos que estaban recibiendo a especialistas de salud cubanos a la altura de 2001,
--Guatemala, Hait,Venezuela, Honduras, Belice y Paraguay eran en su mayora del Gran Caribe; y en
casi todos los casos, estos haban interrumpido sus relaciones diplomticas y econmicas con Cuba durante
la guerra fra. Salvadoreos, nicaragenses, guatemaltecos y dominicanos constituan la mayora de los
estudiantes becados de la nueva Escuela Latinoamericana de Ciencias Mdicas, en Baracoa, cerca de La
Habana.

26

durante aquella etapa, sino con algunos de los modelos explicativos y verdades
aprendidas sobre la realidad cubana.
Cuba est menos aislada internacionalmente que lo que pudo estarlo durante la
guerra fra, y representa un interlocutor no solo para la mayora de los pases del Gran
Caribe y Amrica del Norte, sino de Europa y frica.25 Sin embargo, su principal
conflicto, el que mantiene con los Estados Unidos, no deja de repercutir sobre el conjunto
de sus relaciones hemisfricas, incluidas las que mantiene con Canad y Mxico.26 En
cualquier caso, la dinmica futura de estas relaciones tiende a hacerse ms compleja que
en el pasado, no solo por la matriz de factores ya apuntados, sino por la multiplicacin de
los interlocutores externos de la Isla. Paradjicamente, las propias relaciones con los
Estados Unidos estaran cambiando rpidamente, no tanto a nivel intergubernamental,
como con otros actores del sistema poltico y la sociedad civil norteamericanos. Cuba el
gobierno, la sociedad civil habran ingresado, desde 1995, en un proceso de creciente
interaccin con esos actores no gubernamentales norteamericanos, a un nivel y con una
intensidad no conocidos desde 1959 (Hernndez, 2001).
El espejo de la llave del Golfo, en el que Cuba se ha mirado desde hace siglos,
devuelve hoy imgenes multiplicadas, que se refractan en el entorno internacional. Estos
cambios no siempre han respondido a acciones de la poltica cubana, aunque s a sus
mismas preocupaciones de seguridad nacional. En la Norteamrica posterior al 9.11,
por ejemplo, los ciudadanos pueden entender hoy mejor que antes lo que puede provocar
en el mbito de las libertades individuales vivir bajo amenaza externa; percibir las
consecuencias del terrorismo practicado por organizaciones fundamentalistas y
apadrinado por determinados Estados; apreciar el peligro que genera la impunidad de
grupos polticos cuya consigna es derrocar a un gobierno extranjero; medir las
consecuencias del uso de armas biolgicas como vehculo para dirimir conflictos
internacionales; e incluso ver de otra manera a regmenes que reclaman de sus artistas
populares que participen en manifestaciones donde se exalta la defensa de la patria y los
valores nacionales. Por razones ciertamente trgicas, la opinin pblica norteamericana
25

Hay 27 embajadas cubanas en Amrica latina y el Caribe, 27 en Europa y 22 en frica. (Fuente:

MINREX, 2002.)
26
Ejemplo: los desacuerdos en las relaciones cubano-mexicanas ocurridos al final del sexenio de Ernesto
Zedillo, en 1999; y especialmente, los acontecidos en 2002, bajo la presidencia de Vicente Fox.

27

podra estar ms cerca de entenderse con la cultura poltica cubana que antes, a reserva de
las preferencias particulares (ideolgicas, religiosas, etnoculturales, etc.) de cada cual.
Este acercamiento --diferente en su naturaleza al asedio y la fuerza-- podra tener
un peso no despreciable sobre el contexto real donde se generara la poltica cubana en
los prximos aos.

28

Fig. 1
______________________________________________________________

Fig. 2

29

Fig. 3
_____________________________________________________________

Fig. 4

30

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