ASOCIACIONES PBLICO PRIVADAS:

IMPLEMENTANDO SOLUCIONES
EN LATINOAMRICA Y EL CARIBE

MDULO II
ESTABLECIMIENTO DEL MARCO
DE LAS APP
UNIDAD 3: LAS APP Y LAS FINANZAS PBLICAS

Asociaciones Pblico Privadas:

Implementando soluciones en Latinoamrica y el Caribe
Gerente del Sector de Conocimiento y Aprendizaje:
Federico Basaes
Jefe del Instituto Interamericano para el Desarrollo Econmico y Social - INDES:
Juan Cristbal Bonnefoy
Coordinadores Generales del Programa:
Jos E. Yitani
Lorena Rodrguez Bu
Documento original:
Public Private Partnerships Reference Guide Version 2.0 (IDB-WB-ADB)
Adaptacin y edicin para el programa:
Andrea Dusso
Robert Pilkington
Jos Yitani
Lorena Rodrguez
Ana Haro
Con aportaciones y revisin de:
Gerardo Reyes-Tagle
Daniela Carrera
Roco Medina
Ignacio Astorga
Reinaldo Fioravanti
David Bloomgarden

Correccin de estilo y maquetacin:

Manthra Comunicacin integral
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el punto de vista del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los
pases que representa.

MDULO II
UNIDAD 3: LAS APP Y LAS FINANZAS
PBLICAS

NDICE
Objetivo del mdulo

Objetivos de aprendizaje

3. Marco de la gestin de las finanzas pblicas de APP

3.1 Evaluacin de los impactos fiscales de un proyecto de APP

3.2 Riesgos fiscales en las APP

10

3.3 Control del impacto fiscal agregado de las APP

12

3.4 Compromisos del Gobierno con las APP

en el Presupuesto Nacional

13

3.5 Rendicin de cuentas y elaboracin

de informes fiscales para las APP

16

Ideas principales

21

Bibliografa sugerida

22

Anexos 1. Lecturas complementarias

25

ESTABLECIMIENTO DEL MARCO

DE LAS APP

OBJETIVO DEL MDULO

Analizar el marco de una APP y sus componentes, enfocndose en la poltica,
los procesos, las instituciones y las reglas como elementos indispensables para
garantizar la eficiencia, transparencia y confianza en las mismas.

OBJETIVOS DE APRENDIZAJE
Distinguir los diferentes tipos de compromisos fiscales que pueden adquirir los gobiernos al celebrar contratos de APP.
Identificar posibles acciones de los gobiernos para mitigar los riesgos
fiscales que podran enfrentar al implementar APP.
Integrar los proyectos de APP en el marco presupuestario de un Estado,
identificando diferentes formas de incluir sus costos en la contabilidad y
finanzas pblicas.
Valorar la importancia de la rendicin de cuentas y de la elaboracin de
informes financieros del gobierno para garantizar transparencia y confiabilidad en la implementacin de APP.

MDULO II
UNIDAD 3: LAS APP Y LAS FINANZAS
PBLICAS

3. MARCO DE LA GESTIN DE LAS FINANZAS

PBLICAS DE APP
Los contratos de APP tienen dos caractersticas que los diferencian de los contratos tradicionales y que son importantes para el anlisis de su impacto fiscal:
Los compromisos de pago, conforme a los contratos de APP, suelen ser
a largo plazo (diez, 15 o hasta treinta aos), lo cual puede crear desafos
para la gestin de las finanzas pblicas en trminos de los procesos de
planificacin de presupuestos.
Los contratos de APP suelen tener consecuencias financieras para los
gobiernos aun cuando los contratos no establezcan pagos especficos o
impliquen un endeudamiento directo del sector pblico.
Esta unidad explorar los tipos principales de impactos fiscales y cmo los
mismos se pueden analizar, cuantificar y mitigar.

TIPOS DE COMPROMISOS FISCALES CON LAS APP

Los compromisos fiscales con las APP pueden ser pagos peridicos que
constituyan la totalidad o parte de la remuneracin de la parte privada, un
medio para compartir el riesgo o una combinacin de los dos. Los tipos
ms comunes de compromisos fiscales del Gobierno con las APP son los
siguientes:
Pasivos directos
Los pasivos directos son compromisos de pago que no dependen de un
evento futuro incierto (aunque puede haber cierta incertidumbre respecto del valor). Los que surgen de los contratos de APP pueden incluir:
Pagos de viabilidad financiera (viability gap). Un subsidio de capital que se puede introducir en la planeacin del acuerdo final con el
logro de hitos o contra inversiones de capital.

ESTABLECIMIENTO DEL MARCO

DE LAS APP

Pagos por disponibilidad. Un pago o subsidio peridico durante el

ciclo de vida del proyecto, por lo general, supeditado a la disponibilidad del servicio o el activo en una cantidad establecida contractualmente. El pago se puede ajustar con bonificaciones o sanciones
relacionadas con el desempeo.
Peajes encubiertos (peaje sombra) o pagos basados en resultados.
Un pago o subsidio por unidad o usuario de servicio, por ejemplo,
por kilmetro conducido en una carretera con peaje.
Pasivos contingentes
Los pasivos contingentes son compromisos de pago cuya ocurrencia, momento y magnitud dependen de ciertos sucesos futuros inciertos, fuera
del control del Gobierno. Los pasivos contingentes bajo contratos de APP
pueden incluir:
Garantas sobre variables de riesgos particulares. Es un acuerdo
para compensar a la parte privada por una prdida de ingresos en
caso de que una variable de riesgo particular se desve de un nivel
especificado en el contrato. El riesgo asociado, entonces, se comparte entre el Gobierno y la parte privada. Por ejemplo, esto puede
incluir garantas sobre la demanda mnima de trfico en una carretera o tasas de cambio que permanezcan dentro de cierto rango.
Clusulas de compensacin. Por ejemplo, un compromiso para
compensar a la parte privada por daos o prdidas causados por
eventos de fuerza mayor especficos y no asegurables.
Cancelacin de compromisos de pago. Es un compromiso para pagar un monto acordado, en caso de que el contrato se cancele debido a un incumplimiento de pagos de la parte pblica o privada. El
monto puede depender de las circunstancias que hayan generado la
falta de pago.
Garantas de deuda u otras mejoras crediticias. Es un compromiso
para cancelar parte o toda la deuda usada para financiar un proyecto. La garanta puede cubrir un riesgo o evento especfico. Las

MDULO II
UNIDAD 3: LAS APP Y LAS FINANZAS
PBLICAS

garantas se usan para proporcionar ms seguridad a un prestamista

de que su prstamo le ser pagado.
Finalmente, si un proyecto fracasa durante su periodo de implementacin,
a pesar de haber transferido la responsabilidad al sector privado, si el servicio es de una importancia fundamental para el pas, Estado o Gobierno
local (por ejemplo el sistema de metro o un hospital), es probable que el
Gobierno tenga que asumir los deberes que el sector privado no ha cumplido, al costo vigente en ese momento. Esto claramente no es el objetivo
de la modalidad de APP y los contratos deben disearse para mitigar e,
idealmente, eliminar esta posibilidad.
Fuente: Gua de Referencia de APP

3.1 EVALUACIN DE LOS IMPACTOS FISCALES DE UN

PROYECTO DE APP
Como ya hemos visto, los proyectos de APP deben ser sometidos a una evaluacin (appraisal) y un proceso de aprobacin parecido al de los proyectos
tradicionales de inversin pblica, para determinar si se trata de un buen proyecto y si este merece la asignacin de capital. Adems de este anlisis econmico, la asequibilidad presupuestaria de cada proyecto tambin debe ser analizada para confirmar que el pas tenga la capacidad de asumir los impactos
fiscales previstos. El Ministerio de Finanzas suele desempear un papel central
en este proceso
Al aprobar los compromisos fiscales de un proyecto de APP se deben considerar dos cuestiones principales:
Evaluar si un proyecto de APP tendr valor econmico, y si proporcionar valor por dinero. Esto significa evaluar si el proyecto es rentable
en trminos sociales y cul es la forma menos costosa de lograr estos
beneficios. Para ello es necesario verificar si la APP ha sido bien estructurada y si proporcionar un mejor valor por dinero que las contrataciones
pblicas. En otras palabras, se debe analizar si la APP ofrece un menor

ESTABLECIMIENTO DEL MARCO

DE LAS APP

costo al pas para lograr los objetivos del proyecto, en comparacin con
las contrataciones pblicas.
Evaluar si una APP es asequible. La asequibilidad puede ser definida
como la capacidad de adaptarse dentro de las limitaciones presupuestarias del Gobierno en el tiempo1. Hay dos desafos principales al analizar
la asequibilidad respecto de un proyecto de APP.
En primer lugar, no siempre es claro cunto costar la APP. Los compromisos fiscales directos son a largo plazo y pueden depender de
variables, como la demanda (en el caso de los peajes ocultos) o las
tasas de cambio (cuando los pagos se efectan en moneda extranjera). Adems, muchos compromisos fiscales con las APP son pasivos
contingentes cuya ocurrencia, momento y valor dependen de eventos
futuros inciertos.
En segundo lugar, debido a que los costos son a largo plazo y pueden
ser contingentes, no es fcil decidir si son asequibles. En el caso de la
mayora de los gastos del Gobierno, la asequibilidad se evala considerando las limitaciones presupuestarias anuales.

1. Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) (2012). Recommendation of the Council on Principles for Public Governance of Public-Private Partnerships, Pars.

MDULO II
UNIDAD 3: LAS APP Y LAS FINANZAS
PBLICAS

Tabla 1.
Opciones de evaluacin de la asequibilidad de compromisos fiscales
con las APP
OPCIONES
Previsin de lmites presupuestarios
Es decir, hacer suposiciones
conservadoras sobre cmo
evolucionarn los lmites
presupuestarios, y considerar si los
pagos anuales proyectados para
una APP (de acuerdo con una serie
razonable de escenarios) se podran
ajustar dentro de esos lmites.

EJEMPLOS
En Brasil, los estudios de proyectos deben
incluir un anlisis fiscal de los prximos diez
aos.
En Reino Unido, las autoridades contratantes
deben demostrar la asequibilidad de un
proyecto de APP con base en las cifras de
gastos departamentales acordadas para los
aos disponibles, y en suposiciones cautelosas
de los paquetes de gastos departamentales a
partir de ese momento.
En Francia, la asequibilidad de una APP
se demuestra en referencia al programa
ministerial, un ejercicio indicativo de
elaboracin multianual.

Introducir reglas de presupuesto

Lo que significa que se considera la
asequibilidad de los compromisos
de APP en el proceso presupuestario
anual.

En el estado de Victoria, en Australia, un

departamento que considere una APP primero
debe obtener aprobacin para el gasto del
capital que sera necesario si el proyecto
recibiese fondos pblicos.
La Ley de Colombia sobre Pasivos
Contingentes (1998) requiere que los
organismos de implementacin hagan una
transferencia de dinero en efectivo a un
fondo de contingencia cuando se firma un
proyecto de APP. La transferencia de dinero
en efectivo se equipara al valor proyectado de
los programas con respecto a las garantas de
ingreso proporcionadas (estos pagos pueden
procesarse de forma escalonada durante varios
aos). Esto significa que la decisin de aceptar
un pasivo contingente tiene un impacto
inmediato en el presupuesto que debe tenerse
en cuenta.

Fuente: Gua de Referencia de APP.

ESTABLECIMIENTO DEL MARCO

DE LAS APP

3.2 RIESGOS FISCALES EN LAS APP

Seleccin del proyecto equivocado. Este es el riesgo de seleccionar un
proyecto que no provee valor por dinero, o un mal proyecto de inversin.
Puesto que las APP estn contenidas en contratos de largo plazo, que generalmente no involucran pagos del presupuesto, el proceso de seleccin
de los proyectos a menudo evade el ciclo anual presupuestario. Si una
APP se considera con cero costo para el presupuesto, de manera tal que
no hay una apropiacin especfica de la APP en el mismo, existe un riesgo
mayor de que los estndares de seleccin sean ms laxos.
Especificaciones errneas de diseo. Uno de los mayores costos proviene de los errores de diseo. Se supone que las APP deben transferir el
riesgo de diseo e implementacin a la parte privada. Pero en la prctica
podra no ser el caso, especialmente cuando el sector pblico establece
ciertas especificaciones o requerimientos de diseo que luego pueden
desencadenar reclamos legales por parte de la parte privada, si hubiera
ciertos errores.
Bancarrota. Existe el riesgo de que el concesionario caiga en bancarrota
y el Gobierno deba llamar a un nuevo oferente o asumir las operaciones
de las APP. Si el contrato no incluye previsiones para la transferencia de la
APP a otro socio privado, la posibilidad de que el operador quiebre inducir a los gobiernos a tomar medidas ad hoc muy costosas.

EJEMPLOS DE RIESGOS FISCALES Y APP: EXPERIENCIAS

DE PASES
Falta de anlisis de asequibilidad bajo condiciones econmicas no favorables. En Portugal, muchas autopistas son consideradas proyectos muy
costosos y con pocos beneficios. Originalmente eran aprobadas solamente porque los tomadores de decisiones las perciban como proyectos con
costo cero. Bajo los escenarios contemplados, el sector privado se crea
capaz de financiar las obras a travs de pagos por tarifa (de los usuarios, o
encubiertos por parte del Gobierno). Al llegar la crisis financiera, cayeron

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MDULO II
UNIDAD 3: LAS APP Y LAS FINANZAS
PBLICAS

los niveles de demanda y se redujeron los ingresos por tarifa, surgiendo

un nuevo inters por parte de las organizaciones fiscales en las contingencias resultantes del programa de APP. El fuerte impacto de las clusulas de reequilibrio financiero y la ausencia de informacin clara sobre los
costos futuros para el pas incluyendo las contingencias, adems de las
reducciones generales de recursos pblicos resultaron en la suspensin
del programa, con un costo inmediato de ms de 200 millones.
Especificaciones errneas de diseo. El Hospital Escuela de la Universidad de Londres, un hospital APP inaugurado en 2005, requiri un pago
adicional de varios millones de libras esterlinas al concesionario luego de
que la construccin hubiera finalizado, cuando el sistema de ventilacin
tuvo que ser cambiado para adaptarlo a la versin ms reciente del equipo trmico.
Bancarrota. En Mxico, el Gobierno prometi un ambicioso programa de
concesiones de peajes sombra a comienzos de los noventa. La mayora
de los concesionarios pronto entraron en dificultades financieras debido
a sobrecostos y dficit de trfico, por lo que solicitaron apoyo al Gobierno (extensin del trmino de la concesin, apoyo presupuestario directo
y crditos provenientes de los ingresos impositivos), pero esto termin
fallando, dado que varias concesiones continuaron con problemas financieros. En 1997, el Gobierno anunci un nuevo plan de restructuracin,
ofreciendo hacerse cargo de las concesiones privadas y asumiendo cerca
de $ 7,7 billones USD en deuda.
Manejo de varios riesgos. En la prctica, los riesgos suelen materializarse
de forma conjunta o emanar de otros. La experiencia de Hungra puede
ilustrar algunos de los problemas que pueden resultar de estimaciones
optimistas de trfico, sobrestimacin de los usuarios a pagar, y una asignacin ineficiente del riesgo. La autopista M1, construida bajo el modelo APP en Hungra, fue catalogada por la revista Euromoney como el
proyecto financiero del ao. Pronto qued claro que las estimaciones
de trfico haban sido demasiado optimistas. Haba un gran desvo del
trfico hacia una ruta paralela que no tena peaje. Incluso varios procesos

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ESTABLECIMIENTO DEL MARCO

DE LAS APP

de litigacin fueron iniciados contra el consorcio que tena la concesin.

En el momento en que la construccin haba finalizado, el socio privado
haba sufrido prdidas financieras aun mayores. En 1999, el proyecto fue
re-nacionalizado.
Fuente: International Monetary Found (2008). Public investment and Public-Private Partnerships: addressing infrastructure challenges and managing fiscal risks.

3.3 CONTROL DEL IMPACTO FISCAL AGREGADO2

DE LAS APP
Adems de considerar los riesgos, costos y obligaciones de cada proyecto,
algunos gobiernos introducen objetivos o reglas que limitan el impacto fiscal
agregado de las APP, es decir, no solo de un proyecto, sino de la cartera entera
de contratos vigentes. Al definir qu tipos de compromisos fiscales se deben
incluir es un desafo, por ejemplo, se aplica la regla solo a pasivos directos o
se incluyen pasivos contingentes?
Una opcin es introducir lmites especficos del impacto fiscal agregado de las
APP. Por ejemplo:
El Decreto Legislativo 1012 del Per (2008) establece que el valor presente de los compromisos fiscales totales con las APP (compromisos de
las empresas y pasivos contingentes medibles) no debern exceder el 7%
del PBI. Sin embargo, cada tres aos, el Presidente puede, con el aval del
Ministerio de Economa y Finanzas, promulgar un decreto que aumente o
disminuya este lmite, dependiendo de las necesidades de infraestructura
del pas.
La Ley Federal de APP (Ley 11079, 2004) de Brasil inicialmente limitaba
los compromisos financieros totales asumidos en contratos de APP a un
mximo del 1% de los ingresos corrientes netos anuales; en 2009, la Ley

2. El impacto fiscal agregado es la suma de las obligaciones y riesgos fiscales que caen sobre el pas como
resultado del portafolio de proyectos de APP. Estas obligaciones y riesgos incluyen tanto los pagos explcitamente definidos en los contratos, como los pasivos contingentes.

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MDULO II
UNIDAD 3: LAS APP Y LAS FINANZAS
PBLICAS

12024 aument este lmite a 3%; y en 2012, la Ley 12766 volvi a aumentarlo a un 5%.
Como describe Irwin3, crear lmites especficos de APP, distintos a otros lmites
del gasto pblico, puede, sencillamente, crear incentivos para que los organismos elijan las adquisiciones pblicas en lugar de las APP, aun cuando las
APP proporcionen mejor valor por dinero (o viceversa). El Gobierno debe estar
consciente de este riesgo y otros factores que puedan impedir un proceso de
toma de decisiones objetiva.
Sin embargo, establecer lmites a los riegos y obligaciones que asume el Gobierno puede ser una forma de asegurar que su exposicin se encuentre dentro de niveles manejables. Una alternativa es incorporar lmites en los compromisos de las APP dentro de otros objetivos fiscales, por ejemplo, en la deuda
pblica.

3.4 COMPROMISOS DEL GOBIERNO CON LAS APP EN EL

PRESUPUESTO NACIONAL
Presupuestar las APP implica asegurar que el dinero sea asignado y est disponible para pagar cualquier costo que el Gobierno haya acordado asumir conforme sus proyectos de APP. Debido a que dicho costo puede ser contingente
o suceder en el futuro, las APP pueden ser difciles de presupuestar en los
ciclos de presupuesto anual tradicionales.
Los compromisos directos con las APP pueden incluir subsidios de capital durante la implementacin del proyecto, as como pagos continuos, como peajes
ocultos o pagos por disponibilidad. Cuando los gobiernos ofrecen subsidios de
capital a las APP, los pagos requeridos son similares a los de las contrataciones
pblicas tradicionales. Debido a que estos pagos suelen hacerse dentro de los
primeros aos de un proyecto, pueden incorporarse con relativa facilidad en
los presupuestos anuales y en los marcos de gasto a mediano plazo. Algunos
gobiernos han introducido fondos particulares (llamados Fondos de Viabilidad
Financiera o Viability Gap Funds), desde donde se efectuarn dichos pagos.
3. Irwin, Timothy C. (2007). Government guarantees: allocating and valuing risk in privately financed infrastructure projects. Washington, D. C.: Banco Mundial.

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ESTABLECIMIENTO DEL MARCO

DE LAS APP

Presupuestar compromisos directos a largo plazo, como pagos por disponibilidad, resulta un desafo mayor. El desajuste entre el ciclo de asignacin del
presupuesto anual y los compromisos de pago a mltiples aos expone a la
parte privada al riesgo de que los pagos no sean adecuados a su vencimiento,
aunque este problema no es exclusivo de las APP.
A nivel federal, en Brasil, la Ley Nacional 101, de 2000, requiere que los pagos
de subsidios a las APP sean tratados de la misma forma que los pagos de servicio de deuda, es decir, que sean asignados automticamente. Esto significa
que, una vez que se aprueba el subsidio, las asignaciones necesarias ya no
estn sujetas a ms aprobaciones legislativas. Aunque an no se hayan desembolsado subsidios federales, esta poltica debera ayudar a disminuir la posibilidad de que los fondos comprometidos se retracten, y ofrece ms certeza
a los inversionistas.
Presupuestar pasivos contingentes puede ser un desafo en particular, debido
a que los pagos pueden vencer inesperadamente. Si no se puede encontrar
ahorros dentro de las asignaciones existentes, el Gobierno puede tener que
recurrir al Poder Legislativo para solicitar una asignacin complementaria, lo
que suele ser un asunto difcil y polmico.
Para superar estas dificultades, algunos gobiernos introducen mecanismos
particulares para presupuestar pasivos contingentes en los proyectos de APP,
tal como se describe en el documento de Cebotari4 sobre la administracin de
los pasivos contingentes:
La primera opcin es establecer una flexibilidad presupuestaria adicional.
Esto puede incluir crear una lnea de contingencia en el presupuesto desde la que se puedan hacer pagos inesperados. Una lnea de contingencia
podra ser especfica para un pasivo en particular, es decir, aquella que se
considera un riesgo relativamente ms alto o que cubre una variedad de
pasivos contingentes.

4. Cebotari, Aliona (2008). Contingent liabilities: issues and practice. Washington, D. C.: Fondo Monetario
Internacional.

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MDULO II
UNIDAD 3: LAS APP Y LAS FINANZAS
PBLICAS

Una segunda opcin es crear un fondo de pasivo contingente (o fondo

de garanta). Esto es una cuenta (que puede estar dentro o fuera de las
cuentas del Gobierno) en la que se hacen transferencias por anticipado, y
desde la que se hacen pagos de pasivos contingentes cuando estos vencen. A continuacin de presentan dos ejemplos:
Colombia. Es un pas que ha desarrollado un sistema sofisticado de
administracin de pasivos contingentes, que surge de las garantas
ofrecidas a las concesiones de carreteras con peaje. Este sistema incluye la evaluacin del impacto fiscal de las garantas antes de que
estas sean otorgadas, y apartar fondos para cubrir los pagos estimados de las garantas. Cuenta con un fondo de pasivos contingentes de
entidades gubernamentales, establecido en 1998, y tiene una cuenta
especial que es administrada por La Previsora, una empresa fiduciaria.
El fondo es financiado con aportes de entidades gubernamentales,
aportes del presupuesto nacional e ingresos generados con sus recursos. Las entidades gubernamentales llevan a cabo la valoracin de
los pasivos contingentes, que luego es aprobada por la Divisin de
Crdito Pblico del Ministerio de Finanzas. Una vez que se aprueba e
implementa la APP, la divisin lleva a cabo evaluaciones continuas del
valor de los pasivos contingentes asociados.
So Paulo, Brasil. En el estado de So Paulo se estableci la Companhia Paulista de Parcerias (CPP), en 2004, con recursos de la venta
de acciones del Gobierno en empresas pblicas estatales. La Seccin
5 del Decreto del Gobernador del Estado describe los deberes del
CPP. Este administra sus recursos como un fondo fiduciario que ofrece
garantas reales y fiduciarias a los proyectos de APP. El CPP es administrado por un Directorio, formado por hasta tres miembros seleccionados por el Gobernador del Estado; un Consejo de Administracin,
integrado por hasta cinco miembros que selecciona el Gobernador del
Estado; y un Consejo Fiscal. El CPP es una entidad legalmente independiente. El Gobierno del estado puede agregar capital al fondo con
dinero proveniente de la venta de acciones en empresas estatales o
edificios estatales, ttulos de deuda pblica, u otros bienes o derechos
que sean directa o indirectamente propiedad del Gobierno.

15

ESTABLECIMIENTO DEL MARCO

DE LAS APP

Como tercera opcin, el Gobierno puede terciarizar el riesgo de estos

pasivos a travs de una garanta del mercado financiero, incluyendo, por
ejemplo, los bancos de desarrollo. Adems de reducir la complejidad de
crear una flexibilidad en el presupuesto capaz de cubrir estos pasivos contingentes (si se activa la garanta, la misma se convierte, en muchos casos,
en un prstamo soberano sobre un plazo que mitigue la necesidad de realizar el pago inmediatamente), estas garantas tambin pueden elevar la calidad crediticia de la participacin pblica, lo cual, a su vez, puede facilitar
el proceso de conseguir financiamiento privado, y reducir su costo.

3.5 RENDICIN DE CUENTAS Y ELABORACIN

DE INFORMES FISCALES PARA LAS APP
Los gobiernos necesitan rendir cuentas e informar sobre sus compromisos fiscales, incluyendo aquellos correspondientes a contratos de APP. Cuando la
elaboracin de informes es adecuada, alienta al Gobierno a supervisar su propia posicin fiscal. Divulgar los informes financieros permite que otras partes
interesadas (como prestamistas, agencias de calificacin y el pblico) puedan
tener una opinin informada sobre el desempeo de la administracin de las
finanzas pblicas por parte del Gobierno.
A continuacin se describe brevemente los tres tipos de contabilidad y elaboracin de informes del Gobierno estadsticas financieras gubernamentales,
estados financieros gubernamentales, y documentacin e informes presupuestarios y las normas y directrices reconocidas que se aplican en cada caso, y
que son relevantes a nivel internacional. En general, estas normas establecen
reglas o directrices sobre si se deben reconocer distintas clases de pasivos y
gastos, ya sea registrados formalmente en los estados financieros y las estadsticas, o divulgados a travs de notas o descripciones.

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MDULO II
UNIDAD 3: LAS APP Y LAS FINANZAS
PBLICAS

TIPOS DE INFORMES FINANCIEROS DEL GOBIERNO

La mayora de los gobiernos recopilan y publican informacin financiera
en tres marcos relacionados:
Estadsticas financieras gubernamentales. Son estadsticas resumidas sobre el estado financiero de un Gobierno, y estn destinadas a
compararse a nivel internacional. Estas estadsticas pueden seguir
normas regionales o internacionales, como las que establece Eurostat para los pases de la Unin Europea, o el Manual de Estadsticas
Financieras Gubernamentales del FMI (GFSM, por sus siglas en ingls), publicado en 2001 pero con actualizaciones peridicas desde
esa fecha.
Estados financieros gubernamentales. La mayora de los gobiernos
tambin publica estados financieros auditados. Hay normas reconocidas a nivel internacional sobre lo que esos estados financieros deben incluir, aunque en la prctica pocos gobiernos cumplen con esas
normas. Las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Pblico (NICSP, o IPSAS, por su sigla en ingls) son una versin
modificada de las Normas Internacionales de Informacin Financiera
(NIIF, o IFRS, por sus siglas en ingls). Las IPSAS estn diseadas
para el sector pblico, mientras que las IFRS se aplican a las empresas. Algunos gobiernos adoptan normas contables locales que son
una versin simplificada de las normas IPSAS.
Documentacin y elaboracin de informes presupuestarios. La mayora de los gobiernos producen informes sobre el desempeo financiero como parte de la preparacin y la elaboracin de informes
presupuestarios. Estos no estn sujetos a ninguna norma internacional, aunque existen materiales de referencia que promueven la
transparencia; por ejemplo, el Manual sobre Transparencia Fiscal del
FMI (2007) y las Mejores Prcticas de Transparencia Presupuestaria
de la OECD (2002).
Fuente: Gua de Referencia de APP.

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ESTABLECIMIENTO DEL MARCO

DE LAS APP

Reconocimiento de pasivos de app en cuentas

gubernamentales
Los gobiernos deben decidir si los compromisos de las APP deben registrarse
formalmente en los estados financieros, ya sea como activos pblicos, pasivos
o gastos. Esto es importante porque se suele establecer lmites u objetivos en
los pasivos y los gastos del Gobierno. El reconocimiento o no de los compromisos de las APP como gastos o pasivos puede influir en la decisin del Gobierno
de emprender una APP o de cmo estructurarla, independientemente de si
logra valor por dinero o no.
Las normas financieras mencionadas en el recuadro anterior varan en su tratamiento de los compromisos fiscales de las APP. Unas pocas normas abordan
especficamente cundo y cmo los gobiernos contratantes deben reconocer
los pasivos y los activos directos de los proyectos de APP:
Las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Pblico 32, introducidas en 2011, IPSAS-32, definen cundo se deben reconocer los activos y los pasivos, suponiendo que el Gobierno est cumpliendo con las
normas de contabilidad basadas en valores devengados de IPSAS. De
acuerdo con IPSAS-32, los activos y los pasivos de las APP aparecen en el
balance del Gobierno, siempre y cuando
el Gobierno controle o regule los servicios que el operador debe proporcionar con el activo de APP, a quin y a qu precio; y
el Gobierno controle cualquier inters residual significativo en el activo al trmino del contrato.
De acuerdo con esta definicin, las APP con pagos del Gobierno deberan
aparecer en el balance del Gobierno; el tratamiento de las APP con pagos de
los usuarios es menos claro y depende de los detalles del contrato. Adems,
las normas de IPSAS y las notas de referencia asociadas suponen una contabilidad en valores devengados5 (por ejemplo, el Gobierno prepara un balance to5. La contabilidad en valores devengados es un mtodo en que los ingresos y los gastos se contabilizan en
el libro mayor en el momento en que se adeudan, y no cuando son en realidad recibidos, como es el caso
de la contabilidad de caja.

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MDULO II
UNIDAD 3: LAS APP Y LAS FINANZAS
PBLICAS

tal que recopila tanto los activos como los pasivos). Resulta menos claro cmo
se pueden aplicar los principios de esta norma cuando los gobiernos utilizan el
mtodo de contabilidad de caja.
Las actualizaciones recientes del Manual del FMI sobre Estadsticas Financieras Gubernamentales establecen criterios de clasificacin de activos y pasivos de APP con fines de elaboracin de informes estadsticos. De acuerdo con estos criterios, los activos y los pasivos de las APP
se contabilizan en el balance del Gobierno si este asume la mayor parte
de los riesgos y las recompensas del proyecto, por ejemplo, tomando en
consideracin hasta qu grado el Gobierno controla el diseo, la calidad,
el tamao y el mantenimiento del activo, y asume el riesgo de construccin, as como la asignacin del riesgo de demanda, el riesgo de valor
residual y obsolescencia, y el riesgo de disponibilidad.
Directrices de Eurostat. Eurostat requiere que los gobiernos europeos
reconozcan los pasivos de las APP en las estadsticas de deuda cuando
el Gobierno retiene el riesgo de construccin, demanda o de disponibilidad. Puesto que las APP pueden transferir esos riesgos a la parte privada,
de acuerdo con esta regla, estos contratos quedan fuera del balance del
Gobierno.
La mayora de las normas de contabilidad y elaboracin de informes no requiere que los gobiernos reconozcan los pasivos contingentes, incluyendo los
que se derivan de la aceptacin del riesgo en los contratos de APP. Las normas
IPSAS para gobiernos que implementan una contabilidad basada en valores
devengados requieren que se reconozcan los pasivos contingentes solo si la
probabilidad de que ocurra un suceso fuera del control del Gobierno es alta,
y el monto de la obligacin se puede medir con suficiente fiabilidad. En este
caso, el valor neto presente del costo estimado del pasivo contingente debe
reconocerse como un pasivo y como un gasto (una disposicin) cuando se
firma el contrato.

Divulgacin de los pasivos de APP

La mayora de las normas de elaboracin de informes y estadsticas coinciden
en que aun cuando los compromisos de APP no se reconocen como pasivos,

19

ESTABLECIMIENTO DEL MARCO

DE LAS APP

se deben divulgar en notas de cuentas e informes. Por ejemplo, desde 2007, la

Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda de Chile publica un informe anual de pasivos contingentes que inicialmente presentaba informacin
sobre pasivos contingentes relacionados con garantas a las APP de ingresos
y tasas de cambio. Desde entonces, este informe se ha ampliado para cubrir
otros tipos de activos contingentes del Gobierno.
No obstante, divulgar pasivos de las APP suele ser un gran desafo, ya que puede ser difcil estimar su valor.

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MDULO II
UNIDAD 3: LAS APP Y LAS FINANZAS
PBLICAS

IDEAS PRINCIPALES
Los contratos de APP pueden crear dos tipos de pasivos: los directos,
que el Gobierno sabe que tendr que pagar a lo largo del contrato, y los
contingentes, que podrn ocurrir, pero es difcil cuantificarlos ex-ante.
Estos pagos pueden tener un impacto importante, e inesperado, en los
flujos de caja del Gobierno, y requieren un tratamiento cauteloso para
entenderlos y mitigarlos.
Las cantidades y frecuencias de los pagos contingentes son difciles de
predecir y, por lo tanto, de incluir en la planeacin de presupuestos. Aunque no se incluyan explcitamente en el presupuesto nacional, es fundamental que el Gobierno los entienda y cuente con un proceso para asegurar que los proyectos APP se mantengan asequibles.

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ESTABLECIMIENTO DEL MARCO

DE LAS APP

BIBLIOGRAFA SUGERIDA
Schwartz, Corbacho y Funke (eds.) (2008). Public investment and Public-Private Partnerships: addressing infrastructure challenges and managing fiscal risks. Fondo Monetario Internacional.
Una coleccin de documentos sobre administracin del impacto fiscal
de las APP, extrado de una conferencia del FMI realizada en Budapest
en 2007. La Parte dos: Riesgos fiscales de las APP, y la Parte cuatro:
Contabilidad, elaboracin de informes y auditora de APP son particularmente relevantes para la administracin de finanzas pblicas para APP.
Irwin, Tim y Tanya Mokdad (2010). Managing contingent liabilities in Public-Private Partnerships: practice in Australia, Chile, and South Africa.
Banco Mundial.
Describe el enfoque en el estado de Victoria, Australia, Chile y Sudfrica
con respecto al anlisis de las aprobaciones y la elaboracin de informes de pasivos contingentes (y obligaciones fiscales), de acuerdo con los
proyectos de APP, y extrae lecciones para otros pases.
Liu, L. y Pradelli, J. (2012). Financing infrastructure and monitoring fiscal
risks at the subnational level. Documento de Trabajo de Investigacin de
Polticas 6069, Banco Mundial.
El documento propone un marco de supervisin ms riguroso de los riesgos fiscales, impuesto por la deuda de APP a travs de un mnimo de
cinco indicadores de deuda subnacional, que tambin toman en cuenta
la deuda de SPV.
Banco Mundial (2012). Best practices in Public- Private Partnerships financing in Latin America: the role of subsidy mechanisms.
El informe ofrece un marco de por qu a veces se necesitan subsidios
para las APP. El informe incluye estudios de casos de programas de subsidios para APP en Brasil, Colombia, Mxico y la India.
Colombia, El Congreso (1998). Ley 448 de 1998. Bogot.
Establece el fondo de pasivos contingentes, define de dnde provendrn
los recursos, declara cmo se cubrirn los costos operativos y describe

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MDULO II
UNIDAD 3: LAS APP Y LAS FINANZAS
PBLICAS

cmo se supervisarn los pasivos contingentes durante el ciclo de vida

del proyecto.
Per, Congreso de la Repblica (2008). Decreto Legislativo 1012. Lima.
Establece todo el proceso de APP (desde la evaluacin hasta la licitacin
y la implementacin del contrato), y tambin define el marco institucional
de las APP en la infraestructura. Esto incluye definir el papel del Ministerio
de Finanzas y del organismo de promocin de las APP (ProInversin).
Brasil, Congresso Nacional (2004). Lei 11079. Brasilia.
Establece el proceso de licitacin y asigna papeles al Ministerio de Finanzas, al Ministerio de Planificacin; establece el Consejo Federal de Administracin de APP. La ley tambin establece los lmites de los compromisos financieros del Gobierno.
Brasil, So Paulo Assemblia Legislativa (2004). Lei 11688/04. So Paulo.
Establece cmo se financia el CPP, su composicin, su estructura organizacional y su papel.
Brasil, Governador do Estado de So Paulo (2004). Decreto 48867/04 |
Decreto 48.867. So Paulo.
Define en detalle los deberes especiales del CPP, incluyendo la administracin del fondo del CPP.
Federacin Internacional de Contadores (IFAC) (2011). International Public Sector Accounting Standard 32 - service concession agreements:
grantor. Nueva York.
Establece los requisitos contables para la parte gubernamental de un
contrato de APP. Especifica cundo y cmo los activos y los pasivos de
las APP se deben reconocer como activos y pasivos del Gobierno.
Federacin Internacional de Contadores (IFAC) (2011). International Public
Sector Accounting Standard 32 at a glanceservice concession agreements: grantor. Nueva York.

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ESTABLECIMIENTO DEL MARCO

DE LAS APP

Ofrece una visin general de la Norma 32 de IPSAS descrita anteriormente.

Chile, Ministerio de Hacienda (2010). Informe de pasivos contingentes
2010. Santiago.
Describe el marco conceptual para evaluar pasivos contingentes y la exposicin de pasivos contingentes del Gobierno en ese ao. Esto incluye
informacin cuantitativa (valor mximo y costo estimado) sobre garantas del Gobierno para proyectos de APP (concesiones).

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MDULO II
UNIDAD 3: LAS APP Y LAS FINANZAS
PBLICAS

ANEXOS
ANEXO 1. LECTURAS COMPLEMENTARIAS
Te ha interesado un tema en particular y te gustara profundizar? Quieres
conocer ms ejemplos y casos? Para ello se recomienda:
REFERENCIAS CLAVE: ADMINISTRACIN DE FINANZAS PBLICAS
PARA APP
REFERENCIA
Polackova, H. (1998).
Government contingent
liabilities: a hidden risk to
fiscal stability. Documento
de Trabajo de Investigacin
de Polticas, 1989. Banco
Mundial.
Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo
Econmico (2008). PublicPrivate Partnerships: in
Pursuit of risk sharing and
value for money. Pars.

DESCRIPCIN
Este documento ofrece la estructura
conceptual que se usa en muchos artculos
posteriores para describir distintos tipos
de pasivos gubernamentales, distinguiendo
entre pasivos contingentes y directos, y
pasivos explcitos e implcitos.
El libro identifica las mejores prcticas
para maximizar el valor por dinero de
los proyectos de APP, incluyendo la
contabilidad del impacto fiscal y la
asequibilidad. El libro tambin cubre temas
sobre reforma regulatoria, administracin y
desarrollo de capacidad institucional.

Irwin, Tim (2007).

Government guarantees:
allocating and valuing
risk in privately financed
infrastructure projects. Banco
Mundial.

Este informe cubre temas relacionados con

el impacto fiscal de los proyectos de APP y
brinda marcos para guiar a los legisladores.
Ofrece lecciones aprendidas en el manejo
de pasivos, directos o contingentes, y
estudios de casos.

Posner, Ryu y Tkechenko

(2008). Public-Private
Partnerships: the relevance
of budgeting, 29TH Annual
Meeting of Senior Budget
Officials, Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo
Econmico, en Viena, Austria.

El informe examina el tratamiento

presupuestario y los asuntos que surgen de
las APP. Analiza los asuntos presupuestarios
y contables de carcter nico que presentan
los servicios financiados con capital privado.

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ESTABLECIMIENTO DEL MARCO

DE LAS APP

REFERENCIAS CLAVE: ADMINISTRACIN DE FINANZAS PBLICAS

PARA APP
REFERENCIA

DESCRIPCIN

Cebotari, A. (2008).
Contingent liabilities: issues
and practice. Documento de
Trabajo WP/08/245. Banco
Monetario Internacional.

Un documento fundamental sobre la

administracin de pasivos contingentes,
incluyendo los de los proyectos de APP.
Contiene estudios de caso para mostrar los
desafos y las prcticas de administracin
de distintos pases, destacando, tambin, las
mejores prcticas.

Jay-Hyung Kim, Jungwook

Kim, Sung Hwan Shin y
Seung-yeon Lee (2011). PPP
infrastructure projects: case
studies from the Republic
of Korea. Banco Asitico de
Desarrollo.

Este informe examina el programa de APP

en Corea, incluyendo estudios de casos en
proyectos de APP de BTO y BTL.

Fondo Monetario
Internacional (2001).
Government finance statistics
manual.

Las directrices del FMI sobre cmo

presentar estadsticas fiscales
gubernamentales.

Fondo Monetario
Internacional (2007). Manual
on fiscal transparency.

Manual de divulgacin de informes fiscales

del sector privado. Ofrece un marco de
responsabilidades para la transparencia del
proceso presupuestario y la apertura y la
integridad de la informacin.

Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo
Econmico (2002).
Best practices in budget
transparency. Pars.

Una herramienta diseada para ayudar a los

pases a aumentar la transparencia en su
proceso presupuestario, de acuerdo con las
mejores prcticas.

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MDULO II
UNIDAD 3: LAS APP Y LAS FINANZAS
PBLICAS

REFERENCIAS CLAVE: ADMINISTRACIN DE FINANZAS PBLICAS

PARA APP
REFERENCIA

DESCRIPCIN

Akitoby, Bernardin,
Richard Hemming y Gerd
Schwartz (2007). Public
investment and PublicPrivate Partnerships. Temas
Econmicos 40. Fondo
Monetario Internacional.

Un folleto breve que describe las

consecuencias de las APP en la inversin
pblica, incluyendo cmo los compromisos
de APP se deben administrar y controlar.

Sudfrica, Tesoro Nacional

(2004). National treasury
PPP manual Module 4:
PPP feasibility study.
Johannesburgo.

La parte 6, Demostrar la asequibilidad,

describe la metodologa y los requisitos
para demostrar la asequibilidad de un
proyecto de APP.

Australia, Departamento de
Tesoro y Finanzas (2010).
National PPP guidelines:
partnerships Victoria
requirements (Versin 2).
Melbourne, estado de Victoria.

Estas directrices de APP establecen los

objetivos, principios y procesos para el
programa de APP en el estado de Victoria,
Australia. Las directrices destacan la
necesidad de una prueba de asequibilidad
exhaustiva del proyecto antes de que se
considere el proyecto.

Repblica de Corea,
Ministerio de Estrategia y
Finanzas (2011). Basic plan for
public private partnerships.
Sel.

Establece la poltica de APP, identifica las

reas de desarrollo de proyectos de APP y
especifica el marco legal que rige el proceso
de adquisiciones de APP.

Centro Europeo Experto en

Colaboracin Pblica Privada
(EPEC) (2010). Eurostat
treatment of Public-Private
Partnerships: purposes,
methodology and recent
trends. Luxemburgo.

Aclara el proceso de determinar el

impacto de las APP en la deuda y el dficit
gubernamental, para los pases de la UE.

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