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Documento Preliminar
CONTENIDO
CAPTULO I: La situacin de la cual partimos ............................................................. 4
Seccin 1: Avances en la ltima Dcada ................................................................... 5
Seccin 2: Agenda Pendiente ..................................................................................... 7
CAPTULO II: Hacia un nuevo Estado ....................................................................... 11
Seccin 1: Reforma del Estado Vs. Modernizacin del Estado ................................. 11
Seccin 2: Poltica Pblica VS. Gestin Pblica ...................................................... 13
Seccin 3: ESTADO: Eficiente, Transparente, Inclusivo, Descentralizado y Moderno
................................................................................................................................ 13
CAPTULO III: La reforma del Estado en Perspectiva ................................................ 21
Seccin 1: Inicios de los Noventa ............................................................................ 22
Seccin 2: Segundo Intento: 1996............................................................................ 25
Seccin 3: El contexto reciente: 2001-2010 ............................................................. 27
Seccin 4: A manera de resumen ............................................................................. 29
CAPTULO IV: Dos aspectos econmicos que deben ser tomados en cuenta en el
proceso de Reforma del Estado y de Modernizacin de la Gestin Pblica .................. 31
Seccin 1: Los costos de Transaccin ...................................................................... 31
Seccin 2: El Rol de los Incentivos .......................................................................... 37
CAPTULO V: El centro de la gestin pblica moderna: La Gestin por Resultados... 40
Seccin 1: Antecedentes .......................................................................................... 40
Seccin 2: Gestin por Resultados: Orientado al Ciudadano .................................... 41
CAPTULO VI: Orientacin al Ciudadano .................................................................. 61
Seccin 1: Participacin Ciudadana ......................................................................... 64
Seccin 2: Mecanismos de Voz ............................................................................... 69
Seccin 3: Transparencia ......................................................................................... 70
CAPTULO VII: La Necesidad de un Estado Descentralizado .................................... 73
Econmicos
Sociales
Indicadores
Indicadores
Valor
(a)
Periodo
Valor
(b)
Periodo
7.0 1995-2000
2.3 2001-2010
3.6 1995-2000
5.7 2001-2010
Avance
(b)-(a) (b)/(a)
-4.7
2.0
189.2
2001
434.6
2010
2.3
15.5
2001
19.2
2010
3.7
3.1
2001
5.9
2010
2.8
29.8
2001
111.6
2010
3.7
33.2
2001
98.9
2010
3.0
12.3
2001
14.8
2010
2.5
45.9
2001
23.5
2010
-22.4
54.8
2001
31.3
2010
-23.5
Selva urbana
62.4
2001
27.4
2010
-35.0
Selva rural
74.0
2001
45.6
2010
-28.4
Costa rural
62.7
2001
34.8
2010
-27.9
Sierra urbana
51.6
2001
27.3
2010
-24.3
Costa urbana
44.6
2001
21.1
2010
-23.5
Sierra rural
83.4
2001
61.2
2010
-22.2
Lima Metropolitana
Tasa de Mortalidad (cada 1000 bebs nacidos vivos)
31.9
2001
12.8
2010
-19.1
28.9
2001
14.9
2010
-14.0
22.9
2005
17.9
2010
-5.0
7.9
2001
6.8
2008
-1.1
12.30
2004
6.5
2010
-5.8
Desempleo (% de la PEA)
Tasa de Analfabetizacin (% de mayores de 15 aos)
Antes de definir las categoras conceptuales que deben estar asociadas a un Estado que
busque responder a las necesidades de la poblacin es indispensable situar la discusin
en el contexto de la sociedad peruana. Toda construccin conceptual carece de
contenido si no est vinculada con la realidad para la cual est siendo elaborada. Por
ello antes de iniciar la discusin haremos un breve recuento de la situacin actual del
pas tomando en consideracin los eventos econmicos y sociales de los ltimos diez
aos.
Segn mediciones del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) el 54.8% de la poblacin se encontraba en situacin
de pobreza en el ao 2001. Para el ao 2010 esta cifra se haba reducido a 31.3%. De la misma manera la pobreza extrema afectaba
al 24.4% de la poblacin el ao 2001 y sta se redujo a 9.8% para el ao 2010
2
Segn cifras del Banco Central de Reserva entre el ao 2001 y 2010 el producto per cpita creci en 47.7% medido en trminos
reales a precios de 1994.
Un salto cualitativo importante que ha sido dado en los ltimos diez aos es el
lanzamiento de la descentralizacin. Desde el ao 2003 contamos con autoridades
regionales elegidas en sufragios universales, autoridades que se suman a los alcaldes
que han sido elegidos popularmente de manera continua desde 1980 3 . Una de las
razones de este intento descentralizador fue acercar el Estado a la poblacin en el
sentido de aplicar el principio de subsidiariedad lo que significa que aquel nivel de
gobierno ms cercano a la poblacin es quien debe detentar la responsabilidad por la
provisin de los servicios y bienes a los cuales la poblacin tiene derecho 4. El balance
del proceso es sujeto de mucho debate pero este aspecto de la reforma del Estado ha
calado hondo en la poblacin y lo que se espera es que siga avanzando de una manera
en que vaya perfeccionndose de manera paulatina.
Tambin se ha avanzado en temas relacionados a la atencin al ciudadano con la
poltica de simplificacin administrativa que se ha venido llevando a cabo as como
avances en gobierno electrnico en donde instituciones como SUNAT, SUNARP,
RENIEC entre otras han hecho uso de la tecnologa de informacin para simplificar los
trmites y brindar un mejor servicio al ciudadano.
Un tema en el que se ha avanzado tambin es el inicio del esfuerzo de mejora del
servicio civil, que se inici el ao 2008 con la creacin de la Autoridad Nacional del
Servicio Civil (SERVIR) que es una reforma de largo aliento pero que se ha iniciado
con un equipo tcnico solvente que viene trabajando el esquema de la reforma. En el
caso de la transparencia tambin ha habido un avance importante con la publicacin de
reportes de diversas instituciones que evalan la accin de las instituciones del Estado y
el portal de transparencia del Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF)
que permite ver en tiempo real el estado de la ejecucin del gasto pblico. Por ltimo el
Sistema Nacional de Inversin Pblica ha introducido estndares de calidad en la
ejecucin del gasto de capital en todas las instituciones del Estado y en los ltimos aos
ha tendido a descentralizarse dando mayor autonoma a los Gobiernos Regionales y
Locales.
Debe mencionarse que la eleccin de autoridades locales en el pas tiene antecedentes que se remontan incluso hasta el siglo XIX
la cual fue interrumpida en diversos momentos de nuestra historia. Sin embargo, como se mencion desde el ao 1980 existen
elecciones democrticas de manera ininterrumpida.
4
Adems del principio de subsidiariedad, la Ley de Bases de Descentralizacin plantea los siguientes principios: Principio de
Selectividad y Proporcionalidad, Principio de Provisin, Principio de Concurrencia, y Criterio de Economas de Escala. Estos
principios se desarrollarn con ms detalle en el documento que abarca los avances realizados por el pas en diferentes refor mas.
Fuente: CEPLAN
que en el departamento de Lima dicha tasa es 13.5%6. Por otro lado, la pobreza extrema
an se ubica en 9.8% lo implica que cerca de 3 millones de personas viven en esta
condiciones las cuales se encuentran ubicadas en las zonas rurales donde la incidencia
de este tipo de pobreza es de 23.3%. Como vemos, existen an muchas zonas del pas
donde el Estado est ausente y se aprecia una heterogeneidad considerable en los
resultados econmicos dado que existen zonas que son muy dinmicas y otras siguen en
un atraso permanente.
Las cifras de este prrafo provienen de la Encuesta Nacional de Hogares del INEI.
Esta prueba se aplica a estudiantes de 15 aos y mide las capacidades de los estudiantes de integrarse a la vida productiva o seguir
estudios ms avanzados.
una
distribucin desigual del canon y de los recursos para infraestructura por lo que existen
todava muchas zonas del pas an no conectadas.
Esta situacin descrita lleva a pensar que la percepcin del Estado en la ciudadana no
sea de las mejores. Existen muchas crticas y desconfianza acerca de la idoneidad de las
acciones del Estado y de los efectos que tienen sus acciones sobre la poblacin. Ello se
refleja en las cifras publicadas en el ltimo informe de la corporacin Latinobarmetro8.
Promedio
Regional
Gobierno
Economa
Puesto
Regional
15 de 18
Per
49%
45%
45%
55%
62%
14%
15%
34%
"Confo en el gobierno"
38%
80%
4.4
12 de 18
Servicios
Pblicos
opina que
11%
0.33
20%
0.37
27%
23%
Cambios
cosas.
Requiere de componentes polticos y
tcnicos.
pequeos
constantes
del
cosas.
Requiere
de
constante
evaluacin,
monitoreo y retroalimentacin.
Proyecto USAID/PERU Prodescentralizacin y Presidencia del Consejo de Ministros: Aspectos Claves en la Gestin Pblica
Descentralizada Reforma del Estado y modernizacin de la gestin pblica, 2011. Pg. 9.
qu se debe hacer.
Una vez realizada esta delimitacin de los trminos a utilizar es importante tambin
hacer la distincin entre poltica pblica y gestin pblica. Una forma sencilla de
abordar estos conceptos est asociada a la diferencia entre el qu y el cmo. La poltica
pblica est ms asociada al qu se debe hacer. Por ejemplo, se puede pensar en una
decisin que involucra mejorar la calidad de la educacin en el sentido que los nios
que van a la escuela tengan un nivel de comprensin matemtica y lectora acorde con
estndares internacionales. Esto determina qu se va a hacer. La gestin pblica est
referida a cmo se va a lograr cumplir con este mandato. Ello implica contar con
operadores (gestores pblicos) que deben ser capaces de combinar los distintos
elementos necesarios como recursos financieros, capital, trabajo y factores adicionales
de tal forma de poder ofrecer a la poblacin lo ofrecido.
El sustantivo Estado que estamos proponiendo tiene una serie de adjetivos que implican
varias definiciones que es necesario desarrollar para delimitar el concepto del Estado
que se pretende construir. Esta serie de adjetivos depende de lo que la ciudadana exija.
Por un lado, como ya se mencion, las personas tienen derechos fundamentales,
polticos, econmicos y sociales. Es deber del Estado cumplir con el mandato de la
constitucin para asegurar que todos los ciudadanos accedan a estos derechos. Entonces,
debemos pensar que estos adjetivos deben caracterizar un Estado que cumpla con este
mandato.
Por otro lado, como tambin se ha sealado, a pesar de lo avanzado en los ltimos aos
an persisten muchas demandas por parte de los ciudadanos. Esto nos sugiere que el
Estado debe responder a estas demandas de manera efectiva. Con el fin de consolidar el
orden social y econmico es necesario contar con un mejor Estado que adems de
asegurar los derechos de las personas, tambin permita hacer sostenible el crecimiento
econmico que se ha logrado durante los ltimos aos a partir de las reformas iniciadas
en la ltima dcada del siglo pasado.
A continuacin se presentan las caractersticas del Estado que es necesario construir.
E FICIENTE
Un Estado eficiente es aquel que utiliza sus recursos disponibles para satisfacer las
necesidades de las personas. As, si lo que requieren las personas es mejor salud, los
recursos pblicos existentes deben orientarse a ello. Esta primera definicin hace
referencia a una relacin estrecha entre necesidades de la poblacin y las acciones del
Estado para satisfacerlas.
Pero adems implica optimizar el uso de los recursos pblicos. Esto quiere decir que
eficiente es una accin que busca satisfacer las necesidades de los ciudadanos al menor
costo dado un estndar de calidad predeterminado. Esto es muy pertinente en la gestin
pblica porque, los recursos financieros no son abundantes y existen muchas
necesidades. Si se prioriza determinada poltica, el objetivo del gestor pblico debe ser
buscar ahorrar costos que permitan liberar recursos para poder orientarlos a las otras
demandas de la ciudadana.
Sin embargo, en el caso del sector pblico tenemos una particularidad. Esta se relaciona
al modo en que se asigna el presupuesto. Como sabemos, cada ao se asigna a cada
unidad ejecutora un presupuesto por lo que el monto de dinero est determinado de
antemano. En estos casos debe hablarse de eficiencia en trminos de lograr satisfacer la
mayor cantidad de necesidades de los individuos con los recursos obtenidos. Como
vemos, el trmino eficiencia impone una serie de retos a la gestin pblica.
Entonces, desde la perspectiva de la eficiencia, el rol de un ente rector de un sistema
administrativo de modernizacin de la gestin pblica consiste en introducir y evaluar
permanentemente mejoras en la ejecucin de las polticas pblicas orientadas a
satisfacer las necesidades de la poblacin.
Otra manera de entender la eficiencia es desde el punto de vista del bienestar. Por ende,
una accin eficiente es aquella que genera el mayor valor pblico y privado a travs del
uso racional de los recursos con los que se cuenta, buscando proveer lo que el ciudadano
necesita, al menor costo posible con un estndar de calidad mnimo 10 y en las mayores
cantidades posibles. Este concepto implica la comparacin permanente con referentes
nacionales y extranjeros, y tambin la recoleccin de bastante informacin de los
procesos de creacin de valor pblico. Ambas prcticas permiten evaluar e introducir
mejoras permanentes en la gestin pblica con el fin de optimizar el uso de los recursos
del Estado y as beneficiar a la poblacin.
T RANSPARENTE
El Estado que se tiene como visin debe ser abierto en el sentido que la informacin
tiene que ser de dominio pblico. Esto no slo se refiere a tener acceso a la informacin
sino tambin a ser abierto en el sentido de tener un comportamiento que sea conocido
por todos. La transparencia implica dos niveles, sobre todo en el caso de los servidores
pblicos y las entidades pblicas: el mbito de lo privado y de lo pblico. La
transparencia se maneja en el mbito de lo privado cuando el servidor pblico ejerce
funcin pblica. Debe responder no slo con su actividad, no slo con su trabajo y lo
profesional sino tambin como ciudadano. No se deja de ser parte de la administracin
pblica cuando los servidores estn fuera del trabajo porque siguen siendo agentes
10
Lo cual no significa que los servicios sean deficientes, sino que cualquier entidad que provea el servicio debe cumplir con
especificaciones tcnicas que aseguren un nivel dado de calidad. El servicio brindado ser mejor segn se incremente el estn dar
mnimo, pero tambin ser ms costoso. Por ello se hace referencia a reducir costos manteniendo un estndar.
Los casos de xito internacional tienen estos factores en comn. Los primeros cuatro
puntos estn referidos a las condiciones econmicas que es hacia donde hemos
avanzado en los ltimos aos. El quinto punto es el que nos debe llamar la atencin
porque implica una decisin poltica que permita que los frutos de crecimiento
econmico lleguen a todas las personas en la forma de asegurarles sus derechos en un
contexto de igualdad de oportunidades. Ello es muy importante porque el rol del Estado
en este contexto es compensar estableciendo polticas redistributivas e interviniendo all
donde la labor del mercado no es suficiente.
En el mismo documento se sealan otros factores de poltica crticos para un
crecimiento sostenido:
Contar con una mejor infraestructura fsica que sirva de empuje para el
crecimiento econmico y que cierre las brechas de desigualdad que an
existen.
Por tanto, para lograr una sociedad ms inclusiva el rol del Estado es uno de los ms
importantes. Por un lado debe asegurar que las condiciones sociales y econmicas se
mantengan para generar los recursos necesarios que permitan invertir en reas
necesarias donde las personas tienen derechos que deben ser garantizados. Esto es un
imperativo tico pero es complementario con la visin econmica de mantener un
crecimiento sostenido en el tiempo. Un hecho que nos debe llamar la atencin es que la
estabilidad macroeconmica sobre la cual se hace mucho nfasis respecto de su manejo
responsable ya no es suficiente para un crecimiento alto y sostenido.
En ese sentido es importante contar con un Estado que sea eficiente y eficaz en el
sentido en que provea los servicios a los que la poblacin tiene derecho de manera
oportuna y al menor costo posible. Ampliando la presencia del Estado a zonas en donde
casi no existe y mejorando la gestin pblica e introduciendo reformas necesarias de
orden poltico, econmico y social se podr contar con un Estado ms inclusivo que
otorgue igualdad de oportunidades a todos los habitantes del pas.
El Per ahora est en una situacin expectante porque una vez que se ha logrado la
integracin econmica al mundo y se ha generado un crecimiento sostenido en un
marco de estabilidad macroeconmica, se cuenta con los recursos necesarios para poder
generar la igualdad de oportunidades que es tan necesaria en el pas. Esto permitir
financiar programas que busquen reducir las desigualdades y generar oportunidades
econmicas para que los ciudadanos que viven en pobreza actualmente salgan de ese
estado y puedan ser autosuficientes. En este sentido, las experiencias de Brasil y Mxico
con sus transferencias monetarias condicionadas (PROGRESA en Mxico y Bolsa
Familia en Brasil) se pueden ampliar en el Per de tal manera de ayudar en el esfuerzo
por crear un Estado ms inclusivo.
DESCENTRALIZADO
El adjetivo descentralizado hace referencia a la heterogeneidad existente en el territorio
nacional. Como sabemos, la geografa de nuestro pas es complicada y tenemos
diferentes ecosistemas adems de diferencias histricas, sociales y polticas. Por ende, si
hablamos de un Estado que satisfaga las necesidades de los ciudadanos, debemos tomar
en cuenta que estas necesidades son diferenciadas segn el territorio al cual se provean
servicios. Por ello es necesaria una visin donde el territorio juegue un rol decisivo. Si
es as, un Estado debe ser eficiente pero entregando lo que las personas requieren en
diversas zonas lo cual puede estar claramente diferenciado. Por ejemplo, no tiene
ningn sentido que los parmetros que se establezcan para la construccin de viviendas
sean iguales en todo el territorio o que todas las escuelas tengan el mismo diseo. En
cada zona tenemos diferencias -climticas y de costumbres- que deben tomarse en
cuenta al momento de disear polticas con objetivos comunes pero con una provisin
diferenciada segn las necesidades de cada grupo de poblacin.
MODERNO
En este contexto entendemos el trmino moderno como antnimo de lo tradicional. Esto
significa que el Estado debe ser flexible para adecuarse a las necesidades de los
ciudadanos, vientos polticos que cada gobierno impone, cambios tecnolgicos, entre
otros, sin perder el norte de satisfacer las necesidades de los ciudadanos. Esto ltimo es
importante porque un Estado moderno est orientado al ciudadano, a asegurar la
satisfaccin de sus necesidades y garantizar todos sus derechos polticos, sociales y
econmicos. El fin ltimo del Estado es, por tanto, mejorar la calidad de vida de las
personas a travs de la ejecucin de polticas pblicas, es decir, a travs de la gestin
pblica.
Como caracterstica adicional de lo moderno, debemos pensar en un Estado que utilice
herramientas de gestin11 eficaces como lo hace el sector privado tomando en cuenta
que, a diferencia del sector privado, la satisfaccin de los ciudadanos se da
adicionalmente a travs de la creacin de valor pblico lo que significa ms democracia,
rendicin de cuentas, equidad y probidad. Estos resultados se obtienen a travs de
11
Una herramienta de gestin se define como sistemas o aplicaciones que permiten mejorar la gestin de actividades como el
registro de datos, el control y la mejora de los procesos y la toma de decisiones. Uno de los ms aplicados al sector privado y que se
est introduciendo a nivel del sector pblico es el cuadro de mando integral (Balance scorecard) que permite al tomador de
decisiones contar con toda la informacin relevante.
productos como mejor y mayor educacin, salud, justicia y una serie de servicios y
bienes que contribuyen a mejorar el nivel de vida de las personas.
El desarrollo de lo que implica cada uno de los adjetivos que hemos propuesto acerca
del Estado que necesitamos debe constituirse en la gua para la accin del mismo en
donde la orientacin al ciudadano, la introduccin de criterios de eficiencia y equidad
as como la garanta de los derechos ciudadanos deben constituirse en ejes
fundamentales de su accionar.
posibilidad de contratar personal bien calificado para contar con un manejo profesional
que permitiera elevar la recaudacin. Por ello, para esta institucin se introdujo una
innovacin que fue la posibilidad de que a pesar de que era una institucin pblica
tuviera el rgimen laboral del sector privado (normado por el Decreto Legislativo 728).
Estas condiciones ms el apoyo poltico con que cont fueron determinantes en la
recuperacin de la recaudacin que hacia 1992 se haba elevado a 12%. Esto determin
lo que luego se vino a denominar isla de eficiencia en donde se creaba una nueva
entidad con un blindaje que la aislaba de las normas tradicionales del Estado y que
operaba de manera eficiente con buen personal y mecanismos de gestin utilizados por
la empresa privada como un manejo moderno de personal e indicadores de gestin,
entre otros. Esta experiencia luego de replicara en otro grupo de instituciones como
FONCODES y los organismos reguladores.
Por el lado del gasto fiscal, se tomaron decisiones drsticas. Una de ellas fue la
reduccin de personal y la prohibicin de contratacin de nuevo personal que hasta
ahora se mantiene en la Leyes anuales de presupuesto. Se procedi a un proceso de
evaluacin para separar a aquellos servidores que no contaban con las calificaciones
adecuadas y tambin se procedi a un sistema de compra de renuncias. Se consiguieron
relativamente los objetivos de la poltica, pues ms de 100,000 personas dejaron el
sector pblico. Estas reducciones del gasto corriente como del gasto de capital fueron
muy significativas. Otra reforma importante fue la privatizacin de empresas pblicas
que eran deficitarias y tenan niveles de eficiencia muy bajos. Como la idea era reducir
el dficit fiscal era indispensable que estas empresas pasaran a ser administradas por
operadores privados dado que el Estado no contaba con recursos para reflotarlas. As se
inici una poltica agresiva de privatizaciones y la creacin de organismos tcnicos de
regulacin bajo el mismo esquema de las islas de eficiencia. Adicionalmente, se
reformaron las normas referidas a la autonoma del Banco Central de Reserva en donde
se prohbe expresamente que le preste dinero al gobierno central bajo responsabilidad
del directorio.
Por el lado social se cre el Fondo de Compensacin Econmica y Social
(FONCODES) y una serie de organismos destinados a dotar de infraestructura de salud
y educacin a la poblacin ms vulnerable y que estaba ms expuesta a absorber los
costos del ajuste econmico llevado a cabo en los primeros aos de la dcada del 90. En
12
El Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, presentaron esta experiencia como un caso exitoso que lo replicaron
en otros pases en varios foros internacionales. Lo que se resaltaba era la satisfaccin de las necesidades de la poblacin a travs de
la realizacin de obras de infraestructura a travs de la modalidad de los ncleos ejecutores en donde la poblacin participaba.
Luego el programa se modific y tuvo acusaciones de hacer clientelismo poltico. Pero se reconoce de manera general que en su s
inicios el programa fue muy exitoso.
REFORMA DEL
13
En este caso podemos pensar en los costos en que incurre una persona si es que tiene que esperar mucho tiempo para atenderse en
un establecimiento de salud o el complemento econmico que debe realizar si es que quiere tener una educacin de calidad para sus
hijos. El precio a pagar no es necesariamente monetario.
Existen muchos otros ejemplos como anteriormente era el control de precios o las
licencias de importacin mediante los cuales se daban seales errneas a los agentes
econmicos dado que no se generaban incentivos para la utilizacin eficiente de los
recursos sino que surgan grupos privilegiados que lucraban a partir de obtener permisos
o productos con precios controlados a costa de la mayora de la poblacin.
Estos costos que hemos mencionado son los llamados costos de transaccin 14. Estos son
generados muchas veces por la ausencia del Estado como por la regulacin excesiva, lo
cual se ha ilustrado con los ejemplos mencionados. La ausencia de Estado puede ser la
ms grave porque hace que los costos sean infinitos, mientras que la regulacin excesiva
encarece las transacciones innecesariamente. Lo anterior nos lleva a pensar que la
presencia excesiva del Estado es mala pero la ausencia es an peor. Esto es un punto
muy importante vinculado a la visin de Estado que ha sido planteada.
El punto bsico de la teora vinculada a los costos de transaccin es que su presencia
evita que se realicen las transacciones econmicas con lo cual el dinamismo de la
economa es menor dado que se deja de realizar transacciones y obtener mayores
beneficios desde el punto de vista de la sociedad. Por ello, una tarea importante es
reducir estos costos para fomentar un mayor dinamismo y por tanto una mayor actividad
econmica.
Es el Estado el que genera las regulaciones o el que no est presente, de all que la
reduccin de los costos de transaccin est en la base de las razones econmicas para la
Reforma del Estado y tambin para la Modernizacin del Estado. Por lo tanto, este
principio debe estar dentro del manual de los diseadores de polticas y de los ejecutores
de las mismas. Adems, en la prctica debemos priorizar las acciones del Estado que
impliquen aumentar su presencia donde no hay Estado y reducir su presencia en
mercados donde esta puede ser perjudicial. Este equilibrio es difcil de alcanzar e
implica un serio anlisis emprico que tambin incluya la identificacin de los recursos
necesarios para atender las zonas donde la presencia del Estado es nula y del ahorro de
recursos donde la excesiva presencia del Estado sea contraproducente15. El resultado no
necesariamente sera una alta presin sobre el presupuesto dado que si se priorizan los
14
Fueron introducidos por el economista Ronald Coase premio nobel de economa en el ao 1991. Donde uno de los principios
bsicos que se conoce es el llamado teorema de Coase que establece que en ausencia de costos de transaccin la asignacin de
derechos es irrelevante para fines de eficiencia. Esto significa que si una persona es propietaria de un terreno, por ejemplo, otra
persona podra alquilar ese terreno y darle el uso que genere ms beneficio pagndole al propietario lo que podra haber generado en
dicho terreno por el uso anterior. Pero esto es posible slo si no existen costos de transaccin.
15
Lo cual no implica que no exista presencia del Estado sino que se reduzca la presencia del mismo en aquellos mercados donde la
excesiva presencia resulte contraproducente.
16
16
Entre los principales autores podemos citar a Douglass North, premio nobel de economa el ao 1993, quien en su libro
Institutions, Institutional Change and Economic Performance (1990) establece las principales elementos de la nueva economa
institucional la cual presta mucha atencin a los contratos explcitos e implcitos entre las personas o grupos de personas.
17
As entre los llamados requerimientos bsicos estn las instituciones, infraestructura, ambiente macroeconmico y salud y
educacin primaria. En todos estos aspectos es crucial el rol del Estado. Existen otros grupos de factores como los mejorador es de
eficiencia y los factores de innovacin y sofisticacin donde el rol del Estado tambin es importante. En cuanto a los requerimientos
bsicos, el pas ha logrado ha mejorado en infraestructura e instituciones (en menor medida), se ha mantenido en cuanto a ambiente
macroeconmico, pero ha empeorado la salud y educacin primaria. En cuanto a impulsadores de eficiencia tambin se ha
mejorado, en contraste con innovacin y sofisticacin en el cul nos hemos mantenido. Sin embargo, en todos los indicadores el
Per est por debajo del promedio mundial excepto en estabilidad macroeconmica.
objetivos entre el principal y el agente que puede conducir a resultados no deseados por
el principal. Este problema se resuelve con mecanismos que hagan que todas las
personas involucradas compartan un objetivo.
Estos mecanismos o incentivos pueden tomar formas diversas. En unos casos puede ser
un mayor monitoreo para asegurarse que el agente se est comportando como el
principal quiere. Sin embargo, el costo del monitoreo puede ser alto y muy complicado
de llevarlo a la prctica. Una estrategia ms sencilla es premiar al agente a travs de un
bono o incentivo monetario donde se establecen claramente los resultados a lograr al
final del perodo y se puede crear una escala creciente de incentivos segn la magnitud
del logro de resultados.
El problema de la falta de coordinacin de objetivos y el diseo de un esquema de
incentivos se aplican directamente al sector pblico. En este caso tenemos un principal
que es la poblacin que elige a los gobernantes por el perodo que establece la
Constitucin. Estos gobernantes actan por mandato de los gobernados y deben ser
capaces de velar por el cumplimiento de los objetivos del Estado resumidos en los
derechos individuales y colectivos que establece la Constituciones. Cada gobierno
puede dar un matiz a ello pero lo que es un imperativo es cumplir con las obligaciones
de un Estado moderno: ser democrtico, descentralizado, participativo, transparente,
tico, eficiente y eficaz. Pero a su vez, los agentes de la poblacin que son los
gobernantes son los principales de los funcionarios pblicos que estn bajo su
responsabilidad. As todos los funcionarios y trabajadores del Estado son los agentes
que pueden tener distintos objetivos que los gobernantes, por lo que es necesario
establecer tambin incentivos para que se comporten de la manera como la poblacin lo
requiere.
Esto implica que los operadores de las polticas pblicas, los gestores pblicos o gerente
pblicos deben contar con esquemas de incentivos claros y con un adecuado nivel de
motivacin para realizar de manera eficiente su trabajo. El tema motivacional es muy
importante porque algo que suele apreciarse en los funcionarios pblicos es que su
compromiso con el servicio pblico es fuerte y superior que el de un trabajador
promedio. Este punto puede ser muy relevante al momento de establecer el esquema de
incentivos que en el ideal debera considerar el aspecto motivacional (contar con buenas
oficinas de recursos humanos), estar capacitados (identificar sus necesidades y disear
programas acordes a estas), contar con un sistema que premie el mrito (sistema
meritocrtico) y contar con incentivos monetarios (bonos y/o mayor presupuesto).
Todos estos incentivos son los que deben articularse para que se genere un crculo
virtuoso en donde se tengan las metas y resultados objetivos claros para que los
funcionarios sepan transparentemente lo que tienen que hacer para lograr los objetivos
de poltica y mostrar resultados a la poblacin. Todo ello debe complementarse con un
sistema de evaluacin y monitoreo que permita informar a la poblacin acerca de los
resultados de la gestin pblica.
18
Debemos citar los casos de Argentina, Colombia, Brasil. Mxico. Bolivia que siguieron el camino que haba iniciado Chile en la
dcada de los setenta.
Mejora continua es un proceso que debe guiar el accionar del Estado donde
permanentemente se deben buscar mecanismos a travs de los cuales se puede
aumentar la cobertura o mejorar la calidad del servicio o disminuir el tiempo de
entrega de los bienes y servicios. Esto es importante porque implcitamente debe
subyacer una estructura de incentivos que permita que este proceso virtuoso se
de en la prctica.
La gestin por resultados se basa en el concepto de gestin por procesos, ya que
extiende su aplicacin al sector pblico tomando como referencia las caractersticas del
sector pblico. As es importante establecer la causalidad en donde los diversos insumos
y actividades realizadas por el gestor pblico se combinan para obtener los resultados
que deben ser superiores a los anteriores. Esto es lo que est en la base de la creacin de
valor en el sector pblico. Todo ello se articula en lo que se denomina cadena de
resultados donde un insumo y una actividad generan un producto. Hasta ac no es nada
distinto a lo actual en donde los avances de la poltica pblica se miden en trminos de
producto. Lo novedoso del enfoque radica en que dicho producto tiene un efecto sobre
algn elemento que determina la condicin de vida de la poblacin y que genera un
impacto sobre su bienestar. En ese sentido es importante sealar que el producto es el
insumo que impacta en el resultado.
2.
3.
4.
5.
Monitoreo y evaluacin.
Este es un proceso en cascada en el sentido que una vez definidos los grandes objetivos
nacionales, cada institucin pblica debe definir sus objetivos dentro del marco de sus
competencias pero en clara alineacin con los objetivos nacionales. En esta etapa no es
indispensable la participacin ciudadana en el ejercicio de todas las instituciones porque
deber tomarse en cuenta los costos de la misma. A nivel subnacional, en donde las
instituciones estn ms cerca del ciudadano (como es el caso del nivel local) es
claramente deseable la participacin ciudadana en el ejercicio de planeamiento, porque
es indispensable que las acciones de las municipalidades respondan claramente a las
necesidades de los ciudadanos.
Como se puede apreciar teniendo una idea certera de la situacin prevaleciente podemos
establecer la visin de pas deseada para el futuro. Ac es importante que esta visin sea
construida de manera participativa, buscando el consenso poltico y de las
organizaciones sociales. La comunicacin y la discusin de esta visin debe ser
importante porque marcar las acciones futuras del Estado y permitir construir
sinergias en la medida que sea compartida por la mayor parte de actores sociales.
Establecida esta visin lo siguiente es identificar los medios a travs de los cuales se
podr alcanzar ese estado deseado de las cosas. Para ello se debe tener clara las
relaciones causales entre los insumos, productos y resultados. Herramientas como el
marco lgico sern importantes en este proceso.
Este proceso implica contar con una institucin encargada de realizar esta tarea que
cumpla con dos condiciones: alta capacidad tcnica de sus funcionarios y fuerte apoyo
poltico. Sin estas condiciones, la planificacin puede degenerar en ejercicios de buena
voluntad sin sustento tcnico ni estrategias definidas para lograr los objetivos de manera
concreta. Asimismo, en el proceso de planificacin deben participar las ms altas
autoridades del pas. Tienen que ser ellos los que dirijan el proceso y establezcan las
prioridades segn las necesidades de la poblacin y el plan de gobierno que los haya
llevado al poder. Por ello es deseable que la ms alta autoridad participe y apoye el
proceso.
Este proceso debe implicar tres dimensiones que estn interrelacionadas entre s: una
estratgica en donde se fijen los objetivos claramente, una participativa en donde se
construya la visin del pas creando consensos y por ltimo una dimensin operativa
que establezca claramente los recursos y actividades necesarios para alcanzar los
objetivos.
ETAPA 2: PRESUPUESTO POR RESULTADOS
Una vez establecidas las prioridades, se debe pasar a la siguiente etapa que est asociada
al financiamiento de los insumos y actividades requeridas para lograr los resultados que
se planteen. Esta etapa de asignacin de recursos financieros es denominada como
presupuesto por resultados. Esta asignacin de recursos siempre debe guiarse de los
principios de priorizacin y escasez. Ello implica que los recursos deben asignarse en
los principales objetivos, en resultados que pueden tener algn impacto rpido en el
nivel de vida de la poblacin o que sean resultado de consensos polticos alcanzados de
manera participativa y democrtica.
Siguiendo a Marcel (2007) 19 , la implementacin de un presupuesto por resultado
implica contar con los siguientes elementos: i) informacin comprensiva sobre los
resultados de las acciones financiadas con el presupuesto mediante un sistema de
monitoreo y evaluacin, ii) procedimientos explcitos debidamente formalizados sobre
la manera en que la informacin ser analizada y considerada en el proceso de
formulacin presupuestaria, iii) estructura de incentivos complementaria al sistema
presupuestario que motive a las instituciones pblicas a alcanzar mejores resultados y
iv) normas sobre administracin financiera que permitan la flexibilidad necesaria para
que las dependencias utilicen con eficiencia sus recursos para el logro de resultados.
Como se puede apreciar esta forma de formular el presupuesto es ambiciosa y trata de
superar la actual prctica de un presupuesto inercial en donde los montos asignados son
fruto de la negociacin poltica entre el Ministerio de Economa y Finanzas y los
titulares de los diversos pliegos presupuestarios. Esta prctica implica poner como base
el presupuesto asignado el ao anterior y discutir acerca del aumento del mismo de
manera discrecional sin responder a ninguna necesidad de la poblacin que sea medible
y evaluada. Esta es una manera ineficiente de estructurar el presupuesto dado que no se
crean los incentivos necesarios para la mejora en la gestin pblica. La lgica del
presupuesto por resultados es establecer metas claras con indicadores que sean medibles
de tal manera que la asignacin de recursos financieros se haga en funcin a los
19
20
20
En tal sentido ver Carranza, Valderrama y Chvez (2007) La economa poltica del proceso presupuestario: el caso peruano.
Banco Interamericano de Desarrollo. Documento de trabajo #cs - 102.
mediante el cual se obtiene el resultado deseado y el rol que juega cada institucin
dentro de dicho proceso. Esto tiene un doble beneficio, obliga a tener canales de
coordinacin efectivos entre las distintas entidades involucradas y puede liberar
recursos que pueden haber estado desperdicindose al identificar acciones que estaban
duplicadas. Es comn en la administracin pblica descubrir que existen funciones que
son cubiertas por varias instituciones y otras funciones que no son cubiertas por
ninguna. La falta de coordinacin genera un serio desperdicio de recursos que debera
ser cuantificado. As el presupuesto por resultados es una herramienta eficaz para la
coordinacin entre instituciones y permite liberar recursos que pueden utilizarse de
manera directa en alcanzar el resultado deseado.
Un ltimo comentario est ligado a la imperiosa necesidad de ligar el presupuesto a la
planificacin. Si tenemos una visin de pas para el futuro los resultados que se logren a
travs de un gasto eficiente por parte de las instituciones pblicas deben ser consistentes
con esta visin. Esto es importante sobre todo en un pas como el Per que en las
ltimas dcadas no ha contado con un sistema de planificacin moderno. Un paso en ese
sentido sera establecer un presupuesto plurianual referencial que permita guiar el
presupuesto anual y lo pueda vincular ms con la visin de pas que se haya establecido
ETAPA 3: GESTIN FINANCIERA
Segn Garca Lpez y Garca Moreno, la gestin financiera pblica es el conjunto de
elementos administrativos de las organizaciones pblicas que hacen posible la captacin
de recursos y su aplicacin en la concrecin de los objetivos y las metas del sector
pblico. Est conformada por los principios, las normas, los organismos, los recursos,
los sistemas y los procedimientos que intervienen en las operaciones de programacin,
gestin y control necesarias tanto para la captacin como para el gasto de recursos.
Como se puede apreciar este sistema de gestin financiera tiene como componentes al
sistema que genera ingresos como la administracin tributaria. Como ya se mencion lo
que se busca es que la administracin tributaria mejore da a da con el fin de hacer ms
amigable el pago de impuestos, incrementar la base tributaria, reducir las evasiones,
entre otros; para ello debe utilizar herramientas de informacin y de tecnologa de la
informacin. Cada vez es ms frecuente observar la existencia de medios de pago
electrnicos como las boletas y las facturas electrnicas que se han introducido
recientemente en el caso del Per. Pero junto con facilitar el pago de los tributos y
reducir los costos de transaccin de cumplir con las obligaciones tributarias, esta
administracin debe contar con las herramientas necesarias para realizar una buena
labor de fiscalizacin. En pases con altos niveles de informalidad la cultura tributaria
suele estar poco desarrollada, es decir, existe cierta resistencia a pagar impuestos. Una
administracin tributaria eficiente debe contar con mecanismos de fiscalizacin y el
poder de sancionar y cobrar los impuestos a las empresas y personas y castigar
fuertemente a los evasores. En una administracin pblica moderna, se requiere que el
Estado est presente en diversos mbitos gubernamentales y territoriales, pera ello es
importante contar con recursos. Adems, todas las personas de igual condicin
econmica tienen el derecho de ser tratadas de manera homognea por la administracin
tributaria. Este tipo de administracin tributaria moderna es la que permite que la
presin tributaria aumente y se creen los incentivos para reducir la informalidad que es
perniciosa por los valores negativos que se transmiten a la sociedad, adems de la baja
productividad y los altos niveles de corrupcin y crimen que en algn grado estn
asociados a ella. Por ello, un objetivo importante de cualquier componente de reforma
del Estado es crear los incentivos para reducir la informalidad y mejorar la
competitividad. Esto pasa por la reduccin de los costos de transaccin generados por el
Estado y la generacin de incentivos que promuevan una mayor cultura tributaria.
Sin embargo, lo que se ha mencionado es una parte de la historia. Dados los objetivos y
polticas establecidas es necesario contar con los recursos necesarios segn lo que
establezca el marco legal21. Una parte importante del proceso es cmo se habilitan las
partidas presupuestarias a los que ejecutan directamente el gasto en los programas y
proyectos que estn orientados a brindar los bienes y servicios a los cuales los
ciudadanos tienen derecho. Esto involucra diversos sistemas administrativos donde los
ms importantes son los referidos a presupuesto y tesorera. En el primer caso, el
sistema de presupuesto establece una serie de normas y procedimientos que deben
seguir todas las unidades ejecutoras del gasto tanto para la formulacin como para la
ejecucin y evaluacin del gasto. En muchos pases el ciclo presupuestario empieza con
la publicacin de lo que se denominan marcos multianuales que hacen proyecciones
sobre los ingresos en un horizonte temporal que puede diferir en cada pas (en el caso
del Per es de tres aos). Con el estimado de ingresos consignados en el marco
21
Debemos recordar en este punto de la discusin que en el mbito pblico nadie puede hacer lo que las normas no establecen, lo
cual es distinto en el mbito privado donde la libertad es mayor y slo est indicadas las acciones que no se pueden realizar.
22
Stein, Talvi y Grisanti (1999) demuestran para pases latinoamericanos que parlamentos ms proactivos y polticas menos
transparentes llevan a situaciones fiscales no deseadas en el sentido que los dficit fiscales suelen ser mayores en pases donde el
parlamento tiene un mayor control en el proceso presupuestario que el poder ejecutivo.
Slo una vez que se presenta un documento oficial acerca de la recepcin de un bien o
la conformidad del servicio se pasa a la etapa de devengado en donde ya se est en
condiciones de hacer el pago y se procede a transferir el dinero. Estos sistemas son
claves porque son el soporte financiero de las acciones del Estado. En todos los pases
estos dos instrumentos tanto el sistema presupuestario como el de tesorera- cumplen
un rol importante en una buena ejecucin financiera que permite contar con los recursos
de manera oportuna para asegurar la disponibilidad de bienes y servicios que el
ciudadano demanda. En una lgica de gestin por resultados, se espera que estos
sistemas sean ms flexibles para asegurar que el ejecutor de polticas tenga ms grados
de libertad al momento de realizar su trabajo. Adicionalmente en la gestin financiera
estn incluidos el sistema de contabilidad que busca registrar todas las operaciones que
realizan las entidades del Estado y el sistema de administracin de la deuda pblica.
Este ltimo busca darle coherencia a la poltica de endeudamiento en el sentido de evitar
un endeudamiento excesivo que ponga en riesgo la estabilidad macroeconmica del pas
y por otro lado, asegurar la disponibilidad de recursos frescos va operaciones de
endeudamiento cuando existen necesidades de gasto que van ms all de los ingresos
generados en un perodo de tiempo.
ETAPA 4: GESTIN DE PROGRAMAS Y PROYECTOS
P ROGRAMA VS P ROYECTO
Programa
Proyecto
Gasto Corriente
De naturaleza permanente
De naturaleza temporal
Asociado a un programa
Antes de entrar en detalle en esta etapa de la gestin por resultados debemos aclarar las
diferencias que existen entre programas y proyectos. Existen muchas perspectivas desde
las cuales estos conceptos se diferencian, pero la que nos interesa es la perspectiva de
las finanzas pblicas. Generalmente un programa est asociado al gasto corriente, es
decir a financiar un servicio pblico en particular que es brindado de manera
permanente por el Estado. Un proyecto en cambio est ms relacionado al gasto de
Categora Presupuestal
Funcin
Programa
Subprograma
Actividad/proyecto
Componente
Meta
Significado
Propsito o roles del Estado
Polticas
Accin General o Concreta
Objetivo parcial de las polticas
Accin Concreta
Unidad de Medida
Debe quedar claro que esta es quizs la etapa de la gestin por resultados ms
importante. Ac es donde se ejecuta el gasto y se requiere contar con los insumos
adecuados para el logro de los objetivos y resultados planteados. Ac es donde entra en
juego el capital humano con que cuenta el Estado, ellos sern los responsables de llevar
a cabo las acciones concretas, los cuales se combinan con los recursos financieros y el
back office o los sistemas administrativos vinculados a la gestin presupuestal. En
esta parte es donde el proceso de mejora continua de la gestin pblica debe intervenir
de manera imperativa. Ello implica dotar de herramientas eficientes de gestin y
procedimientos simplificados as como una relativa autonoma para cumplir las metas
trazadas.
Dado que esta fase est asociada a la ejecucin del gasto se debe prestar especial
atencin a la evaluacin ex ante del gasto. Esto es ms importante an en el gasto de
inversin. Los sistemas nacionales de inversin pblica fueron creados con el propsito
de canalizar de manera adecuada el gasto de inversin. Ello implica contar con
metodologas idneas que permitan formular y evaluar proyectos. Esto implica saber
claramente qu problema se est resolviendo con el proyecto, estimar la demanda por el
proyecto de manera precisa, analizar la manera ms costo efectiva de generar la obra de
infraestructura y evaluar la rentabilidad del mismo en trminos econmicos y sociales.
Lo que se busca determinar es si se responde de manera idnea a una necesidad
especfica de la poblacin a travs de una intervencin en particular. Estos sistemas son
muy importantes porque aseguran que el gasto de inversin alcance niveles de eficiencia
adecuados. Por ello se disean una serie de instrumentos de evaluacin que permiten
determinar si es adecuada o no una solucin en particular. En este proceso la
metodologa del marco lgico o cadena de resultados puede ser muy til.
Dentro de la lgica de alineamiento de incentivos, es importante notar que se pueden
utilizar una serie de instrumentos para lograr dicho objetivo. Uno muy utilizado en
muchos pases son los convenios de gestin en donde se firma un compromiso de lograr
ciertas metas asociados a la ejecucin de un programa o proyecto y si se cumplen las
metas, las unidades ejecutoras involucradas y su personal pueden recibir un incentivo
monetario y no monetario.
G ESTIN POR P ROCESOS
La gestin por procesos desde el enfoque de la gestin por resultados es un mtodo que
permite que este proceso sea ms efectivo. En la Carta Latinoamericana de la Calidad,
uno de los aspectos sobre los cuales se llama la atencin es la introduccin de la gestin
por procesos como herramienta para incrementar la calidad de los productos y servicios,
la disminucin de tiempos, reduccin de costos de operaciones y adems mejorar la
atencin al ciudadano.
Si revisamos las categoras mencionadas notaremos que existen similitudes con el
enfoque de gestin por resultados solo que mucho ms acotado. Tambin existe bastante
similitud con el Modelo de Excelencia en la Gestin solo que este es aplicado a la
gestin privada, cabe mencionar que uno de sus componentes es la gestin por procesos.
En este ltimo mtodo, dado que se trabaja con instituciones u organizaciones que estn
al servicio del cliente y que se busca incorporar procesos de mejora continua para
mejorar la satisfaccin del mismo, es importante tomar en cuenta las herramientas de
este modelo porque tambin pueden ser muy tiles en la administracin pblica.
El modelo de excelencia en la gestin est compuesto de siete elementos:
Modelo de Excelencia de la Gestin
1. Liderazgo
2. Planeamiento Estratgico
1.
2.
Monitoreo y Evaluacin
5.
4.
Gestin Financiera
3.
7. Resultados
valor pblico para buscar identificar cuellos de botella y problemas que puedan irse
superando de manera continua.
Como se puede apreciar, lo que se tiene en mente es contar con objetivos claros y cmo
es que combinan los diferentes insumos con los que contamos para obtener un resultado
esperado. Esto implica contar con una secuencia lgica de los pasos que se siguen con el
fin de identificar a los responsables en cada caso.
Dado ello, la gestin por procesos es una forma de organizacin diferente de la clsica
organizacin funcional y en el que prima la visin del cliente sobre las actividades de la
organizacin. Los procesos que se definen de dicha manera tienen una gestin
estructurada y sobre su mejora se basa la de la propia organizacin.
La gestin por procesos aporta una visin y unas herramientas con las que se puede
mejorar y redisear el flujo de trabajo para hacerlo ms eficiente y adaptado a las
necesidades de los clientes. En este sentido, no debe olvidarse que los procesos los
realizan personas y los productos los reciben personas y, por tanto, debe tomarse en
cuenta en todo momento las relaciones entre proveedores y clientes.
En trminos de la gestin gubernamental, el cliente, como ya se mencion, es el
ciudadano y hacia l deben orientarse todas acciones del Estado. Como lo planteamos
en este documento ello implica que el nfasis debe estar en la igualdad de oportunidades
y el respeto de los derechos. Ello implica obtener informacin permanentemente de las
necesidades de estos clientes para ofrecer lo que ellos necesitan.
En general tenemos que existen diferentes tipos de procesos.
En Conclusin
Hemos dedicado un espacio importante a la descripcin de la Gestin por Resultados.
Lo hacemos as porque creemos que es el mecanismo adecuado a travs del cual es
posible crear el Estado que hemos planteado en la primera seccin de este documento,
el cual garantice derechos y la igualdad de oportunidades. La afirmacin se basa en las
caractersticas muy deseables de la Gestin por Procesos como: la orientacin al
ciudadano, la introduccin de mecanismos de eficiencia en la gestin pblica y la
permanente evaluacin de los resultados obtenidos. Estos son los pilares de un Estado
moderno que busque generar igualdad de oportunidades y asegurar los derechos de los
ciudadanos.
La gestin por resultados engloba una serie de etapas y procesos mediante los cuales se
combinan los diversos insumos con que cuenta el Estado (recursos financieros, capital
humano, infraestructura, legislacin, etc.) para lograr resultados que impacten
directamente en la poblacin. Estos resultados pueden ser polticas sociales como
mejoras en la educacin, salud o reduccin de la desnutricin, as como otras mucho
ms empresariales como la mejora del entorno de negocios o la necesidad de un
comportamiento ms tico en las instituciones pblicas.
Este es un proceso de largo aliento en donde la evaluacin ser importante porque nos
indicarn los errores que se han cometido y de donde se debe aprender. Este es un
proceso que debe contar con el ms alto respaldo poltico para poder avanzar
permanentemente en la atencin de las necesidades de los ciudadanos.
23
Tambin se puede definir el Back Office como las tareas destinadas a gestionar la institucin y con las cuales el usuario no
necesita contacto directo.
del Estado ante los ciudadanos. Para ello, temas como la simplificacin administrativa
son muy importantes porque para muchos ciudadanos esa es la cara del Estado que
perciben de manera ms ntida. Cuando van a hacer trmites y los requisitos son muy
engorrosos o los tiempos de espera son muy largos se genera una mala imagen del
Estado lo cual predispone a la poblacin con una actitud negativa.
En el caso del Estado existe una caracterstica particular: Es el nico proveedor que
puede otorgar ciertos servicios como certificados, administrar justicia, brindar licencias
para el funcionamiento de un negocio, dar certificados de propiedad. Por ende, el Estado
monopoliza esos servicios y por tanto puede cobrar el precio que le parezca. Una vez
ms, el precio no es lo efectivamente desembolsado de dinero sino que incluye el costo
del tiempo utilizado en realizar el trmite. Todo ello hace que la actitud del ciudadano
sea negativa hacia el Estado lo cual se convierte en un obstculo para acciones positivas
que el Estado quiere desarrollar.
Esto es importante porque quiere decir que para iniciar una estrategia de Reforma del
Estado y tambin de modernizacin de la gestin pblica se necesita buscar al
ciudadano y recoger sus inquietudes con la finalidad de dar un mejor servicio. Las
empresas invierten mucho dinero en saber cmo evolucionan los consumidores y las
nuevas necesidades que van surgiendo con el fin de ofrecer productos o servicios que
satisfagan esas necesidades y les permita hacer beneficios. En el caso del Estado, la
retroalimentacin del ciudadano es importante porque nos brindar informacin acerca
de qu nuevos servicios requiere y de qu forma quieren que sean provistos. Una
herramienta til para lograr capturar la retroalimentacin del ciudadano as como de
reducir costos de transaccin y acercarse ms al ciudadano es el gobierno electrnico
por lo que es crucial en el proceso de modernizacin de la gestin pblica. Entonces el
ciudadano debe ser el centro de atencin del proceso. Tambin es necesario que el
Estado incentive la participacin de los ciudadanos a travs de diversos mecanismos
como las sesiones de rendicin de cuentas o mecanismos financieros que permitan
acceder a ciertos fondos si representantes de la sociedad participan en los distintos
espacios creados para tal fin. Por otro lado, el desarrollo de ciudadana a travs de
campaas de sensibilizacin y motivacin para que los ciudadanos perciban los
beneficios de la participacin son indispensables y todas las instituciones del Estado
deben estar involucradas en este proceso, dado que de esa manera se genera una mayor
gobernabilidad dado que las acciones del Estado ganan una mayor credibilidad y se
generan consensos que llevan a la legitimidad de las polticas.
El acceso a la informacin as como la transparencia en las decisiones del Estado donde
se busca que la ciudadana est permanente informada de las decisiones que se adopten
en oposicin a la cultura de la reserva de las acciones del Estado apelando a conceptos
como el inters nacional es lo que se denomina gobierno abierto y en los ltimos aos
hemos asistido a esfuerzos por instaurar este tipo de prcticas en el Estado peruano
como la promulgacin de la Ley de Acceso y transparencia de la informacin as como
la difusin de las prcticas de gobierno electrnico como puede ser el uso de las pginas
web de las instituciones pblicas para hacer de conocimiento de la ciudadana las
acciones y normas legales que tienen que ver con cada una de ellas.
Tomando en cuenta un documento de la SGP (2005) podemos establecer por qu es
necesaria una reforma desde el ciudadano:
Los beneficiarios de una reforma o modernizacin del Estado o de parte de ella son los
ciudadanos. No se puede concebir los cambios si los resultados de los mismos no se
hacen visibles directa o indirectamente a los ciudadanos. Si los beneficiarios no
participan ni opinan sobre dichos cambios existe la posibilidad que los mismos no
tengan los resultados queridos y, que por el contrario, el efecto sea adverso a los
intereses que desean proteger.
Por otro lado, se menciona que genera un crculo virtuoso entre funcionarios y los
ciudadanos, de tal manera que genera un ambiente de confianza y credibilidad basado
en el dilogo. Los ciudadanos emitirn su opinin sabiendo que van a ser escuchados y
es ms, que sern tomadas en cuenta sus opiniones razonables al momento de
implementar las acciones y en consecuencia el funcionario contar con la confianza de
los ciudadanos
Lo mencionado en estas frases citadas involucra un estado ideal de cosas al cual se
pretende llegar. En la prctica lo que se requiere es establecer acciones concretas no
muy ambiciosas que permitan mostrar al ciudadano que la atencin va mejorando y que
cada vez el Estado es ms participativo y comunicador de sus logros y desaciertos. Ello
implica un proceso de mejora continua del cual ya hemos hablado en secciones
anteriores. Este aspecto es uno que no debe descuidarse en cualquier reforma del
24
Como lo sostiene Mara Isabel Remy (2011) Recuperar soberana a travs de la ampliacin de los mecanismos de participacin
ciudadana parece un imperativo democrtico Sin embargo, queda an mucho camino por recorrer porque surgen dudas si en verdad
se recupera soberana y si se limita la autonoma de los tcnicos y si se pueden construir intereses comunes a travs de estos
mecanismos.
25
As el ao 2002 se promulgaron la Ley de Bases de la Descentralizacin (Ley N 27783) en donde se reconoce que se deben
promover espacios de participacin ciudadana, sin embargo con la Ley 27792 publicada antes que inicien sus funciones los
Gobiernos Regionales se instituyen los Consejos de Coordinacin Regional. Asimismo la Ley Orgnica de Municipalidades (Ley N
27972) crea los Consejos de Coordinacin Local como espacios de concertacin de polticas con participacin de las organizaciones
de base de las localidades. A este paquete importante de Leyes se sumaron la Ley Marco de Presupuesto Participativo (Ley N
28056) y las directivas y modificatorias siguientes. Este cuerpo legislativo es el marco dentro del cual se dan los mecanismos de
participacin ciudadana en el Per.
26
Al respecto se puede consultar Tanaka (2006) La participacin ciudadana y el sistema representativo. Aqu se sugiere que la
complementariedad entre mecanismos participativos y representativos supone la existencia de partidos polticos.
las cuales se puede haber perdido inters en participar en estas instancias dado
que sus decisiones no son vinculantes. Sin embargo, al darle la funcin de
discutir el presupuesto participativo y establecer que las priorizaciones deben
hacerse en el marco de proyectos de inversin que ya cuenten con la viabilidad
se les est dando un mayor poder lo cual puede crear incentivos para una mayor
participacin de las organizaciones sociales
Seccin 3: TRANSPARENCIA
Transparencia es un concepto amplio que va ms all del acceso a la informacin, ello
implica dejar de lado la cultura de inters de Estado y ser mucho ms abiertos. Esto
significa que no slo se debe tener acceso a la informacin pblica sino que las acciones
de los funcionarios deben ser de dominio pblico para poder ser evaluados en su acionar
y desempeo como tales. De las tres esferas de la vida, lo ntimo, lo privado y lo pblico
la transparencia atae a los dos ltimos en donde un funcionario pblico debe ser
transparente en su comportamiento y sus acciones las cuales deben ser conocidas por los
ciudadanos en la medida que se desempeen como fucionarios. Esto engloba
adicionalmente el acceso a la informacin generada por una institucin como el
presupuesto, sueldo de los empleados y compras que se realizan y proveedores dentro
de muchas otros elementos.
La transparencia de la gestin pblica es un pilar importante de la orientacin al
ciudadano. Un principio bsico es que los funcionarios pblicos y autoridades estn
manejando activos y recursos que son de todos los ciudadanos y por ello deben estar
obligados a ser lo ms transparentes posibles acerca de sus decisiones. Esto tiene serias
implicancias para el rol del Estado. Si todas las acciones del Estado son conocidas por
los ciudadanos o son publicados en medios de acceso relativamente barato, la poblacin
puede estar enterada de los principales hechos vinculados a la administracin pblica.
De esta manera al verse informado, si la ciudadana determina que alguna accin puede
generar ciertos problemas, est en la capacidad de recurrir a los mecanismos de voz para
expresar sus quejas. Desde otra perspectiva, la transparencia es consustancial a una
gestin pblica moderna y una forma de legitimar la gestin. Es un deber del Estado
Uno de los puntos en donde se ha avanzado es en lo referido a transparencia a los
recursos pblicos. En cada vez ms pases el uso de mecanismos como el portal de
transparencia econmica del Ministerio de Economa y Finanzas o el Sistema
electrnico de Adquisiciones y Compras del Estado (SEACE) en el Per son avances
importantes.
El primero permite conocer el nivel de gasto que est ejerciendo cada unidad ejecutora,
cmo ello contribuye a una meta determinada y cuan eficaz se est siendo con respecto
a la ejecucin del gasto. La informacin es poder y por ello uno puede observar cmo
cada vez se expresa ms la disconformidad con alguna autoridad nacional o subnacional
si es que el ratio de ejecucin del gasto pblico es pequeo. Ello lleva a que la
poblacin, los medios u organizaciones sociales puedan ejercer presin por un mejor
desempeo de las autoridades. An falta contar con indicadores de eficiencia que sean
As, la
slo
verse
grandemente
favorecida con la
27
En tal sentido ver Oates, Wallace (1973) Fiscal Decentralization para una discusin de la pertinencia de descentralizar la
funcin asignativa dado que a nivel de satisfacer las demandas de los ciudadanos es donde surge la necesidad de diferenciacin. En
el caso de la estabilidad macro o la redistribucin del ingreso es mejor que est centralizada en su concepcin y financiamiento. En
el caso de la funcin redistributiva puede pensarse en esquemas mixtos en donde el financiamiento de programas sociales estn en
manos del nivel nacional pero la provisin directa en manos de los gobiernos subnacionales.
28
Para revisar estos conceptos se puede revisar Prudhomme, Rmy (1995) The dangers of decentralization, para un mayor detalle.
sufren de los mismos problemas. Otro obstculo importante fue la falta de delimitacin
y definicin de funciones entre los diferentes niveles de gobierno.
Los elementos polticos, econmicos y sociales imbuidos en el contexto de la
descentralizacin obligan a analizarla en el marco de la reforma del Estado o, mejor
an, de la reforma al interior del Estado. En este sentido, debe existir un acuerdo sobre
las funciones o el papel del Estado en la economa y la sociedad paralelamente a los
esfuerzos descentralizadores.
En el marco de la redefinicin del papel del Estado, es necesario distinguir el concepto
de descentralizacin, visto como la transferencia definitiva de funciones, atribuciones,
responsabilidades y recursos hacia los gobiernos subnacionales, del de la
desconcentracin, definido como la delegacin del ejercicio de competencias desde un
organismo pblico hacia otro rgano tambin dependiente del gobierno central pero
situado en la provincia, o de la delegacin, cuando se transfiere la responsabilidad al
gobierno subnacional por decisin del gobierno central y por un plazo determinado.
En primer lugar debemos entender porque es necesario dividir al Estado en varios
niveles de gobierno. Pueden existir razones de diversa ndole (polticas, culturales,
histricas, etc) pero es importante analizar las razones econmicas que estn detrs de
un proceso de descentralizacin.
orgnica que se plantea es la misma para todas las unidades y debera buscarse
diferenciarlas porque la complejidad en el manejo de una municipalidad rural con poco
canon debe ser distinta de aquella que cuenta con abundantes recursos po resta fuente.
Uno de los retos al futuro es contar con estructuras diferenciadas para propender a
mejorar los procesos mediante los cuales se brinda los servicios y bienes que requiere la
poblacin.
La asignacin de responsabilidades entre instancias de gobierno debe constituir un paso
importante en el diseo del Estado en un contexto descentralizado. Ello obedece al
hecho de que en funcin a las actividades asignadas, se posibilita la estimacin del
financiamiento correspondiente. Si en una estrategia de descentralizacin del Estado se
disea, en primer trmino, los mecanismos de ingresos y transferencias, sera
sumamente complejo establecer, posteriormente, competencias que generen una
correspondencia entre los potenciales ingresos y los gastos asociados a las
responsabilidades estipuladas en la legislacin. Este fue el caso de muchos pases
latinoamericanos y algunos de los pases en transicin en sus esfuerzos por
descentralizar. En consecuencia, contribuyeron a la debilidad de sus sistemas
descentralizados y a la sobrecarga fiscal en sus economas.
Cabe sealar que la asignacin de responsabilidades en el marco de un proceso de
descentralizacin no implica que el abastecimiento de servicios pblicos deba recaer
casi exclusivamente sobre instancias subnacionales. La descentralizacin busca
fortalecer a los gobiernos subnacionales, sin que ello se traduzca en la inactividad del
gobierno nacional. En efecto, el gobierno central puede influenciar la provisin
descentralizada de bienes y servicios a travs del establecimiento de reglas, la
transferencia de recursos para que las unidades regionales y locales sean capaces de
cumplir con la poblacin, y la supervisin de la calidad y cantidad de bienes y servicios
en cuestin, as como del adecuado uso de las transferencias.
Existen tres principales motivos por los cuales se considera ineficiente que los
gobiernos subnacionales ejecuten polticas redistributivas. En primer lugar, la movilidad
de la mano de obra posibilita la migracin de personas de bajos ingresos hacia las
jurisdicciones que apliquen programas agresivos de ataque a la pobreza, mientras que
los de mayores ingresos se desplazarn fuera de dicha zona al ver que el nivel de
poblacin est llegando a niveles que no son soportables por ellos. Este tipo de
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Este punto es desarrollado en profundidad por Rmy Prudhomme (1995) The Dangers of decentralization.
Debe mencionarse que la legislacin vinculada a la asignacin de competencias en el Per todava es confusa, dado que no se
establecen claramente los lmites de intervencin de cada nivel de gobierno en determinada competencia, por lo que existe una
yuxtaposicin de competencias y funciones en muchos casos entre los cuales se pueden citar los de salud y educacin.
En este caso debe mencionarse el concepto de equidad fiscal que es lo que todo arreglo
de descentralizacin fiscal debe buscar. Esta se refiere a que cada jurisdiccin debe
contar con los recursos que necesita para proveer los servicios a la ciudadana con un
estndar de calidad mnimo prefijado, esto es que cada localidad debe contar con los
recursos financieros necesarios para cumplir con su funcin. Asimismo es importante
que todo contribuyente deba ser tratado de manera similar en trminos tributarios y de
bienes que obtiene del Estado independientemente de la zona en donde vive.
DESCENTRALIZACIN ECONMICA
Un ltimo aspecto que ha sido resaltado en los ltimos aos es la descentralizacin
econmica. Esto est vinculado a un desarrollo ms homogneo del territorio. Ello se
hace ms palpable en caso de pases centralizados como el Per donde el PBI de Lima
es cercano al 50% del PBI nacional. Por ello es importante darle los medios a los
distintos territorios para que puedan desarrollarse. Antes que ser otro tipo de
descentralizacin es un resultado de las tres anteriores porque si se cuenta con
autoridades elegidas y con alto grado de legitimidad, con competencias bien definidas y
una administracin eficiente y con ls recursos necesarios, se generarn las condiciones
para que la actividad econmica despegue y genere mejoras en el bienestar de las
personas. Aqu hay un rol complementario que debe cumplir el nivel nacional al realizar
inversiones en infraestructura y capital humano que permitan mejorar la competitividad
en los diversos territorios. Si estas condiciones se cumplen el despegue econmico va a
ser una consecuencia ineludible.
Como conclusin vemos que un Estado descentralizado impone una serie de retos
adicionales porque debe ordenarse la administracin pblica de tal manera que se
responda a las demandas heterogneas de los ciudadanos. En este sentido los sistemas
administrativos del Estado deben tomar en cuenta esta heterogeneidad y debe ser ms
flexible para responder a las demandas diferenciadas.
Como se puede desprender de lo analizado en esta seccin una poltica de
modernizacin de la gestin pblica en un contexto descentralizado impone retos
adicionales a los mecanismos de funcionamiento y estructura del Estado. Dentro de la
estrategia recomendada de gestin por resultados resulta evidente que deben
incorporarse a los gobiernos subnacionales porque buena parte de la satisfaccin de las
demandas de los ciudadanos est en manos de estas entidades. Tomar en cuenta el
territorio es muy importante porque todas las acciones del Estado deben enmarcarse
dentro de la realidad territorial de cada zona y no al revs. Los reclamos contra el
centralismo limeo que se han gestado en los diversos departamentos desde hace aos
es el resultado de polticas homogneas decididas desde Lima que no han tomado en
cuenta el territorio.
La gestin por resultados debe tomar en cuenta el rol de los gobiernos subnacionales y
su relacin con el nivel nacional porque se necesitarn esfuerzos adicionales con el fin
de coordinar acciones a nivel vertical tomando en cuenta a los tres niveles de gobierno.
La gestin de procesos y la gestin por resultados deben adaptarse a esta situacin y
encontrar los mecanismos de incentivos adecuados para lograr que los tres niveles de
gobierno se articulen de manera adecuada a las necesidades de los ciudadanos.
Existen muchos reclamos acerca del proceso de descentralizacin en el sentido que
algunos crticos sostienen que el proceso ha generado ms complicaciones que
beneficios debido a que la calidad de los servicios prestados a los ciudadanos ha
decado. Se menciona adicionalmente que los costos y procesos de atender las
necesidades de los ciudadanos han aumentado considerablemente. No obstante lo
anterior, creemos que las ventajas de las descentralizacin son mayores que los costos.
El problema radica en que los costos se aprecian en el corto plazo debido a la poca
capacidad de gestin que se observa en muchos gobiernos subnacionales. Sin embargo,
debemos ser claros en mencionar que los problemas que surgen ahora en los gobiernos
regionales y locales responden a que en muchos casos se han descentralizado los
problemas existentes a nivel nacional. En muchos casos se han descentralizado
funciones que cuentan con un presupuesto insuficiente y en otros casos se han
descentralizado competencias que no tenan presupuesto asignado. Estos son temas
pendientes del proceso de descentralizacin que deben ser subsanados en el futuro.
Sin embargo, existe una alta probabilidad de que los beneficios de la descentralizacin
se vean en el largo plazo y puedan superar a los costos inmediatos. El reto es lograr que
la descentralizacin contribuya de manera efectiva a satisfacer las necesidades de los
ciudadanos. Desde el punto de vista conceptual son muchas las ventajas, pero lo que se
requiere son acciones prcticas que hagan evidentes ganancias rpidas del derivadas del
proceso de descentralizacin.
polticas y lo que todo buen sistema de recursos humanos necesita es potenciar esos
valores.
Un segundo aspecto est en los incentivos que se logren generar para que el recurso
humano que entre al servicio pblico. Ello nos lleva a los sistemas de servicio civil,
donde se puede entender estos como el ordenamiento y reglas establecidas para la
superacin de las personas que entran a trabajar al Estado. Ello implica establecer una
escala de puestos en donde un individuo que empieza a prestar servicio pblico pueda
tener claro el camino que tiene por delante en el sentido que sepa los beneficios que
pueda obtener por desempearse correctamente en los puestos que les toque asumir.
Estos beneficios deben ser tanto monetarios como no monetarios. Muchas veces las
personas se desempean correctamente en sus puestos de trabajo buscando el
reconocimiento de sus pares y superiores. Esto es un elemento que no se debe desdear
en el diseo de cualquier sistema de recursos humanos.
Un tercer elemento est referido a los salarios que reciben los funcionarios pblicos. Las
escalas salariales y los beneficios complementarios que reciben los funcionarios
pblicos son los principales incentivos que tiene un individuo que va a trabajar al
Estado. Estas escalas salariales deben contener dos elementos: El primero de ellos es
que debe remunerar adecuadamente a los servidores pblicos permitindole cubrir sus
necesidades. Es obvio que el nivel de remuneraciones depende de la situacin fiscal de
un pas pero la regla que debe imperar es que el trabajador reciba una remuneracin
acorde con su productividad. Ello implica recolectar informacin de la productividad de
los trabajadores del Estado y establecer los niveles de productividad requeridos para
cada puesto que necesite ser ocupado. El segundo elemento est referido a que se
requiere que tenga un elemento flexible que compense por la labor que se est
realizando si el puesto en el que se desempea es uno que implica responsabilidad
poltica o que se maneja un presupuesto que est por encima del promedio del sector
pblico. Adicionalmente la escala salarial debe ser consistente en el sentido que todo
trabajador con las mismas calificaciones debe recibir la misma remuneracin
independientemente de en qu institucin trabaje. El principio de a igual calificacin
igual remuneracin debe ser uno de los pilares de la poltica salarial del Estado.
Para completar los requisitos de un buen servicio civil debemos mencionar el de la
capacitacin. Ello requiere contar con perfiles de puestos para cada una de las
posiciones tipo que existan en el Estado. Ello nos dar una idea de las habilidades y
competencias necesarias por un trabajador que anhele ocupar un puesto en el Estado.
Determinado el perfil del puesto ser necesario potenciar aquellas habilidades innatas y
conocimientos adquiridos que sean adecuados para el puesto, pero tambin se pueden
establecer cules son las brechas de competencias existentes para poder disear
programas de capacitacin que busquen dotar de los conocimientos necesarios y de las
competencias necesarias que se requieran para cada uno de los puestos. Esto viene de la
mano con un sistema de evaluacin confiable y transparente que sirva de
retroalimentacin al trabajador para que tome conocimiento de las brechas que le falta
cubrir. Este sistema de evaluacin debe tener como base los principios de la Gestin por
Resultados. Si ese es el modelo que se quiere elegir para la gestin pblica debemos
tener un personal que permanentemente sea evaluado. Esto debe combinarse con un
esquema de salida de los trabajadores no slo por causales ticos o de comportamiento
abiertamente inmoral sino que deben incluirse causales de despido por baja
productividad para asegurar que el esfuerzo de los trabajadores sea el adecuado y
contribuir a solucionar el problema de agencia que surge en cualquier institucin.
Por ltimo, es necesario contar con oficinas de recursos humanos, conformadas por
personal especializado en el manejo de recursos humanos en las instituciones del
Estado. Estas oficinas deben responder a un ente rector que dicta la poltica de recursos
humanos del Estado. Estos estndares deben buscar que la preocupacin sea por la
persona y sus necesidades para poder realizar un buen trabajo como puede ser un
sistema de mritos y premios, material adecuado para realizar su trabajo y un buen
ambiente que fomente el trabajo en equipo y la creatividad. Desarrollar estos
mecanismos as como motivar a los trabajadores debe ser una de las tareas ms
importantes a realizar.
El xito de la gestin pblica depende de las personas que la tienes a su cargo. Por ello
es importante desarrollar mecanismos transparentes, equitativos, que premien el mrito
y fomenten una cultura de la excelencia a travs de la capacitacin en las entidades
pblicas. Usualmente el recurso humano ha estado descuidado en el Estado pero es un
factor clave que debe desarrollarse de manera adecuada.
Un Estado que responde a las necesidades del ciudadano debe contar con todas las
herramientas que le hagan posible operar de manera eficiente. Dentro de la estrategia de
acercar el Estado a las personas y disminuir los costos de transaccin una herramienta
importante es el Gobierno electrnico que bsicamente se refiere al uso de tecnologas
de la informacin en la gestin pblica 31.
La Carta Iberoamericana de Gobierno Electrnico, aprobada el 2007 en Santiago de
Chile por los Ministros de Administracin Pblica y de la Reforma del Estado de los
Gobiernos Latinoamericanos, define gobierno electrnico como el uso de las TIC en
los rganos de la Administracin para mejorar la informacin y los servicios ofrecidos a
los ciudadanos, orientar la eficacia y eficiencia de la gestin pblica e incrementar
sustantivamente la transparencia del sector pblico y la participacin de los
ciudadanos. Cabe resaltar que transversal a todos estos propsitos encontramos temas
como poner informacin relevante a disposicin de la Sociedad Civil, utilizar medios
como internet y telefona para mejorar el grado de interaccin entre el Estado y el
Ciudadano, reducir costos de transaccin en la realizacin de trmites o pago de
impuestos va internet a travs de medios de pago electrnicos.
Esta interaccin en una sociedad de la informacin cada vez ms difundida es un
adelanto importante y acerca el Estado al ciudadano de una manera efectiva. Ello
implica que una estrategia de gobierno electrnico tiene que estar vinculada
estrechamente con el proceso de modernizacin de la gestin pblica y no ser
independiente de esta. Es un instrumento de la Modernizacin de la Gestin Pblica que
debe estar bien alineada para evitar inconsistencias en el uso de los recursos pblicos. Si
el objetivo es hacer la vida ms simple a los ciudadano los encargados del gobierno
electrnico deben analizar cules son modalidades o nuevas tecnologas que se pueden
utilizar para hacer ms amigable el Estado a la poblacin.
Adicionalmente la instancia encargada del gobierno electrnico debe buscar introducir
medios informticos que busquen instaurar sistemas de monitoreo como los llamados
ERP (Enterprise Resource Planning) que son utilizados en las empresas privadas como
31
Se denominan Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones, en adelante TIC, al conjunto de tecnologas que permiten la
adquisicin, produccin, almacenamiento, tratamiento, comunicacin, registro y presentacin de informaciones, en forma de voz,
imgenes y datos contenidos en seales de naturaleza acstica, ptica o electromagntica. Las TIC incluyen la electrnica como
tecnologa base que soporta el desarrollo de las telecomunicaciones, la informtica y el audiovisual
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Los avances al respecto de esta y otras polticas relacionadas con la Reforma del Estado y la Modernizacin de la Gestin Pblica
sern revisados en el siguiente documento.
CONCLUSIONES
El pas ha logrado avanzar en materia macroeconmica en los ltimos aos. La pobreza
ha disminuido, el ingreso per cpita ha aumentado pero an los ciudadanos sienten y es
una realidad- que el Estado no garantiza sus derechos efectivamente y en muchos casos
est ausente como en las zonas rurales. Todo ello lleva a que exista la necesidad de
contar con un Estado que tome en cuenta las necesidades de los ciudadanos, que genere
valor pblico asociado a resultados compartidos como lo son la democracia, la equidad,
probidad y rendicin de cuentas. Estas son particularidades que van ms all de
entender al ciudadano como un cliente. Existen factores polticos que deben tomarse en
cuenta que en la administracin privada no estn presentes.
Para lograr este objetivo es que se plantea las caractersticas del Estado que debe ser
moderno, eficiente, descentralizado e inclusivo. Cada uno de los adjetivos utilizados
implica cualidades especficas que permitirn generar la igualdad de oportunidades y
respeto a los derechos de los ciudadanos. Esto significa que deben conocerse las
necesidades de las personas para satisfacerlas haciendo un uso eficiente de los recursos
con los que cuenta el Estado, tomando en cuenta las diferencias que existen en el
territorio.
Abordar el tema de la reforma del Estado y modernizacin de la gestin pblica es una
tarea compleja porque estn involucradas muchas consideraciones de tipo poltico,
administrativo y econmico. As la visin de Estado propuesta debe ser consistente con
elementos de gestin modernos que contribuyan a alcanzar dicho resultado. Ello debe
realizarse tomando en cuenta las particularidades del caso peruano.
Existen muchas demandas y atributos que se le exigen al Estado. Dado el reciente
desarrollo poltico e histrico en el Per se requiere un Estado con las caractersticas
que se han mencionado tomando en cuenta el contexto donde la descentralizacin ha
avanzado en los ltimos diez aos no siempre con resultados deseables. Como se puede
apreciar el reto es grande sobre todo en un contexto donde la presencia del estado ha
sido casi inexistente en distintas zonas del pas como el medio rural.
La respuesta por tanto debe ser diferenciada. En un pas tan heterogneo como el Per
pretender aplicar polticas universales es muy riesgoso e ineficiente. No tiene sentido
mejorar la administracin del Estado en un pas donde en muchas zonas el Estado no
est presente. La mejora ser imperceptible para grandes grupos de la poblacin. Por
ello se requiere una mayor presencia del Estado en aquellas zonas donde no opera. Es
indispensable ampliar la presencia del mismo para genera un mayor grado de
legitimidad. Las leyes y la Constitucin garantizan el derecho al acceso de bienes y
servicios pblicos de calidad y esa debe ser la primera tarea del Estado. Debemos
remarcar que dentro de la categora de bienes y servicios no hablamos de elementos
materiales sino tambin inmateriales como valores ticos, democracia, participacin,
respecto al medio ambiente entre otros.Si el actual gobierno ha elegido legtimamente
privilegiar a estos grupos de la poblacin a travs de polticas que favorezcan la
inclusin social debe buscar las formas ms eficientes que permitan disminuir los costos
de acceder a los servicios en zonas rurales donde los recursos necesarios para que las
personas accedan a los servicios son elevados debido a la dispersin geogrfica. All es
donde surge la necesidad de obtener resultados y optimizar los recursos con los cuales
cuenta el Estado.
Bajo estos condicionantes es que proponemos la Gestin por resultados como eje de la
reforma del Estado y de la modernizacin de la gestin pblica. Este enfoque privilegia
el enfoque al ciudadano y busca que los recursos financieros, humanos, da capital sean
combinados de manera eficiente, respondiendo a objetivos de largo plazo dentro de un
proceso de planificacin moderna y concertada, que asigne los recursos presupuestales
en funcin a los resultados deseados y alcanzados por las diversas instituciones, en
donde haya flexibilidad en la gestin de programas y proyectos que permitan a los
gestores pblicos combinar de manera creativa los recursos con el fin de alcanzar los
resultados y donde estos gestores pblicos sean evaluados no por el cumplimiento de
procedimientos sino por el logro de resultados que redunden en el bienestar de la
poblacin.
En este proceso la reduccin de costos de transaccin tiene que ser otro eje fundamental
de la poltica de modernizacin de la gestin pblica en donde los trmites y sistemas
administrativos se adapten a la realidad del pas y sus distintas jurisdicciones. El incluir
la heterogeneidad como elemento de diseo de poltica pblica es quizs el mayor reto
as como la construccin de espacios de coordinacin de polticas. El diseo de
incentivos monetarios y no monetarios para el logro de estos objetivos ser la gran tarea
de la reforma del Estado donde deben articularse esfuerzos de las distintas entidades del
BIBLIOGRAFA
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Hacia
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nueva