VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct.

2002

PANEL: GOBIERNO ELECTRNICO Y PARTICIPACIN: FACTORES DE XITO PARA SU DESARROLLO

COORDINADOR: David Sancho Royo

Gobierno electrnico y gobiernos locales:

transformaciones integrales y nuevos modelos de relacin ms all de las modas
Miquel Salvador Serna
Universitat Pompeu Fabra
Barcelona - Espaa
JULIO DEL 2002
1.- Introduccin.
La implantacin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC) est jugando un papel
importante en los procesos de transformacin de los gobiernos y, especialmente en aquellos que
tradicionalmente eran lo ms cercanos al ciudadano, los gobiernos locales.
Las TIC no son mas que una nueva expresin de la importancia que estn cobrando los denominados
factores intangibles como el conocimiento, la capacidad de innovacin y adaptacin, la creatividad, la
calidad o las actitudes, frente al tradicional equilibrio de los factores de produccin de las economas
agrcolas e industriales (tierra, trabajo y capital). En este contexto se plantean nuevos retos a los
gobiernos locales, especialmente porque detrs de los supuestos potenciales de desarrollo de la era del
conocimiento se ocultan tambin importantes riesgos, en especial los vinculados a la denominada
fractura digital, tanto en su expresin territorial como en la social.
El desarrollo de estrategias integrales de gobierno electrnico por parte de los gobiernos locales
requiere de una reflexin consciente de las dimensiones que supone y de su impacto en la sociedad a la
que se dirige, abarcando desde su incidencia en la manera de informar y comunicarse, como en la
manera de prestar servicios y de organizarse internamente.
Para centrar la discusin se propone un concepto de gobierno electrnico, que se define como la
utilizacin de las tecnologas de las TIC por parte de los gobiernos locales a travs de la mejora de su
gestin interna, de la oferta de servicios e informacin y de los sistemas de intercambio e interaccin
con los ciudadanos y con las organizaciones pblicas y privadas. Acciones a las que cabe aadir las
orientadas a sentar las bases para el desarrollo de la Sociedad de la Informacin, tanto en lo que se
refiere a la promocin de infraestructuras como a la promocin de una cultura de la informacin (en
el tejido social pero tambin en la propia organizacin) acorde con la nueva realidad.
Partiendo de esta definicin, se construye un modelo de administracin electrnica que se articula en
cuatro dimensiones: dimensin interna, dimensin externa, dimensin relacional y dimensin de
promocin. Para cada una de ellas se introduce una descripcin de sus contenidos y de sus
implicaciones desde la perspectiva del gobierno local.
Por otro lado, la valoracin del impacto de las TIC sobre gobiernos locales, en buena parte por su
incipiente estadio de desarrollo, sigue siendo un mbito por explorar, con mltiples lneas de avance.
Esta multiplicidad se debe tambin a la ambigedad que ha caracterizado la traslacin de conceptos e
iniciativas generadas en otros contextos, ajenos a las realidad de las administraciones pblicas
latinoamericanas. Ello resulta especialmente relevantes atendiendo al importante impacto que tienen las
TIC sobre las dinmicas de funcionamiento y sobre las propias reglas del juego con que operan las
administraciones locales. Es por ello que resulta conveniente introducir el enfoque terico del

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neoinstitucionalismo para calibrar, en cada una de las cuatro dimensiones del gobierno electrnico
comentadas, las dificultades que pueden marcar la actuacin de los gobiernos locales.
Con la combinacin del modelo propuesto y las aportaciones desde el neoinstitucionalismo se pretende
contribuir a la reflexin alrededor de las dimensiones y componentes del gobierno electrnico, con la
idea de integrarlos para potenciar sus sinergias y evitar desequilibrios que pueden entorpecer, cuando
no bloquear, el desarrollo de un modelo coherente de integracin de las nuevas tecnologas de la
informacin y la comunicacin en la actividad de los gobiernos locales.
2.- El concepto y las dimensiones del Gobierno Electrnico.
Como suele suceder con los conceptos que aparecen y se extienden con mucha rapidez en el mundo de
la gestin, no existe una definicin consensuada de lo que significa el gobierno electrnico. Ello
provoca que sea habitual ver referencias a actuaciones vinculadas a las nuevas tecnologas o Internet
utilizando trminos como gobierno electrnico, e-government, administracin abierta, administracin
on-line, entre otros. Suele tratarse de actuaciones que presentan una serie de elementos comunes que
van desde la construccin de infraestructuras, la creacin de pginas web, el rediseo de procesos
aplicando las TIC, ofreciendo espacios virtuales de informacin y participacin poltica, entre otros. Se
hace necesario, ante esta dispersin, de disponer de un marco conceptual, riguroso pero tambin
manejable, que sea til como instrumento para orientar i enmarcar la actuacin de los gobiernos locales
en el mbito del gobierno electrnico.
Partiendo de una definicin inicial de Gobierno Electrnico como la que ofrece la OCDE: la
aplicacin de tecnologas basadas en Internet para actividades comerciales y no comerciales en el
seno de las Administraciones Pblicas (OCDE, 1998), se puede incluir la referencia a las diferentes
vas a travs de las que se conectan e interactan con otras organizaciones y personas, especialmente
mediante sus pginas web, pero tambin a travs del correo electrnico y otras herramientas como el
telfono mvil, la vdeo conferencia, las intranets privadas, las extranets, el cable, las ondas de radio, o
el satlite (Criado y Ramilo, 2001).
De forma complementaria, el Gartner Group (2000) define e-Government como: The continuous
optimisation of Government service delivery, citizen participation and governance by transforming
internal and external relationships through technology, the Internet and new media. A diferencia de
las anteriores definiciones que insisten nicamente en la dimensin de mejora de la prestacin de
servicios, la definicin de Gartner considera la importancia del cambio y la transformacin institucional
y la articulacin de consensos entre aquellos agentes e intereses que son fundamentales para lograr el
xito del proyecto (Pratchett, 1999; Ferguson, 2000).
Tomando estas definiciones como referente, el modelo que se plantea desde la perspectiva de la
organizacin pblica local, parte del concepto de gobierno electrnico entendido como la utilizacin
de las tecnologas de las TIC por parte de los gobiernos locales a travs de la mejora de su gestin
interna, de la oferta de servicios e informacin y de los sistemas de intercambio e interaccin con los
ciudadanos y con las organizaciones pblicas y privadas. Acciones a las que cabe aadir las orientadas
a sentar las bases para el desarrollo de la Sociedad de la Informacin, tanto en lo que se refiere a la
promocin de infraestructuras como a la promocin de una cultura de la informacin (en el tejido
social pero tambin en la propia organizacin) acorde con la nueva realidad.
Siguiendo esta definicin marco, se pueden identificar cuatro dimensiones bsicas del gobierno
electrnico:
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1. La dimensin externa del gobierno electrnico se refiere a la utilizacin de las TIC como
instrumento para prestar servicios, ofrecer informacin y facilitar la interaccin con los ciudadanos
y agentes externos a la administracin local.
2. La dimensin de promocin viene a destacar las actividades orientadas a potenciar la cohesin
social a travs del fomento del uso de las TIC por parte de los ciudadanos, superando o atenuandola fractura digital, por parte de las empresas y por parte del resto de agentes sociales.
3. La dimensin de red del gobierno electrnico se refiere a la utilizacin de las TIC para facilitar las
relaciones de las administraciones pblicas locales con aquellas entidades, ya sean pblicas o
privadas, con las que mantienen un contacto ms habitual e intenso.
4. La dimensin interna del gobierno electrnico viene a destacar el papel de las administraciones
locales en la utilizacin de las TIC en la mejora de su funcionamiento interno, que necesariamente
debera repercutir en una mayor efectividad de sus actuaciones.
1.- La dimensin externa.

La plasmacin del gobierno electrnico en la dimensin externa se asocia a la prestacin de servicios y

a la capacidad de interaccin con los ciudadanos a travs de los nuevos canales de informacin y
comunicacin que surgen de la implantacin de las TIC. Aunque las pginas web son quizs su
exponente ms llamativo y extendido, cabe no olvidar otro tipo de mecanismos como el correo
electrnico, los foros de discusin, los chats o las votaciones on-line.
El conjunto de mbitos temticos sobre los que se construye la dimensin externa puede clasificarse en
tres grupos:
a) cuestiones referidas a la vida cotidiana, donde la administracin local asume un papel de
articuladora del territorio, informando de los servicios de distinta ndole que se encuentran en su
marco espacial de referencia.
b) cuestiones referidas a la administracin a distancia, con una clara orientacin prestacional
centrada en los servicios pblicos que se ofrecen desde la corporacin local.
c) cuestiones referidas a la vida poltica y a la participacin, en referencia a la naturaleza pblica y
poltica de las administraciones locales, abriendo nuevos espacios, ms giles y permanentes,
para el intercambio y la interaccin entre ciudadanos y la direccin poltica de la organizacin
pblica.
El mayor o menor avance en cada una de los mbitos temticos considerados configura un determinado
estilo de relacin entre el gobierno local y la sociedad a la que se dirige, que pueden ir desde
presentarse como una empresa de servicios pblicos hasta un espacio de participacin y decisin
poltica.
2.- La dimensin interna.

El desarrollo del gobierno electrnico tiene un impacto destacado en la organizacin y en la gestin

interna de las administraciones pblicas locales. La adaptacin y modernizacin de los aparatos
pblicos, uno de los temas clsicos de la gestin pblica, parece encontrar en la implantacin de las
TIC una oportunidad como palanca de cambio para iniciar dinmicas transformadoras.
Efectivamente la tarea de repensar estructuras y procesos a partir del potencial que ofrecen las TIC
puede ser un catalizador de cambios, pero debe recordarse que estas tecnologas tan solo son
instrumentos y que el verdadero cambio se encuentra en cmo se utilizan, al servicio de un plan de
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actuacin diseado de forma coherente con unos objetivos estratgicos.

As, invertir en infraestructuras, equipos y programas informticos es un paso, pero introducir
tecnologa no significa gestionar el cambio. Instalar computadoras o crear una intranet no conlleva la
mejora de la organizacin si no se enmarca en una estrategia de transformacin organizativa, de
rediseo de procesos desde el punto de vista del ciudadano, incidiendo en la formacin y la motivacin
de los empleados pblicos y en la cultura administrativa con la que se trabaja. Se trata, en definitiva, de
que las administraciones se conviertan en usuarios lderes en la utilizacin de las TIC, dando respuesta
a las expectativas generan las acciones en el mbito del gobierno electrnico.
3.- La dimensin relacional.

Uno de los mbitos de gobierno electrnico con mayor potencial se encuentran en la dimensin de
interrelacin, con la posibilidad de crear una red e intercambiar recursos con otros agentes del contexto
social e institucional de referencia, tanto para la mejora de servicios y procesos de trabajo actuales
como para la generacin de nuevos. Esta dimensin tendra, para los gobiernos locales, un carcter
esencialmente interorganizativo, en un sentido amplio, que incluira desde otras administraciones hasta
empresas y entidades sociales.
El intercambio y la interrelacin que favorecen las TIC tienen un papel clave para establecer protocolos
de relacin entre administraciones (Government to Government o G2G), entre administraciones y
"socios" como las organizaciones que contribuyen a proveer servicios pblicos o participan en su
gestin (Government to Partners o G2P) y entre administraciones y empresas (Government to Business
o G2B), en la dimensin de provisin de bienes servicios, incluyendo desde la provisin de
suministros, la construccin de infraestructuras o las actividades de consultora, entre otros.
Esta dimensin se puede concebir siguiendo la idea de las "extranets", donde una serie de agentes
autorizados pueden acceder a ciertos espacios internos de las administraciones locales por razn de su
especial relacin de colaboracin, de manera que la comunicacin se hace mas fluida y eficiente.
4.- La dimensin de promocin.

La especificidad del sector pblico local hace necesaria una cuarta dimensin a considerar en el
modelo: la dimensin de promocin referida al desarrollo tanto de la cultura como las infraestructuras y
equipos necesarios para facilitar la expansin y consolidacin de la sociedad del conocimiento, y que
debe concebirse como otra parte esencial e integrada de la actuacin local en materia de gobierno
electrnico.
Las actuaciones en esta dimensin giran alrededor de dos ejes. Por un lado la promocin de las
infraestructuras para facilitar el acceso, y que se concretan en actuaciones sobre el soporte fsico a la
extensin de la red, las intervenciones sobre las tarifas de conexin o facilitar el acceso a correo
electrnico a la poblacin.
Por otro lado la promocin de una cultura adecuada a los nuevos paradigmas y retos que plantean las
TIC, ofreciendo instrumentos que faciliten la extensin del uso de los nuevos equipos y recursos para
optimizar su utilizacin. Saber donde buscar la informacin, como leerla y como transformarla en
conocimiento son algunos de los retos que se plantean en este segundo eje de la dimensin de
promocin. Implcitamente las actuaciones tienen tambin un componente de cohesin social, con el
objetivo de evitar los problemas derivados de la denominada fractura digital que, por razones de
territorio o conocimiento, pueden generar un desarrollo desequilibrado de la sociedad de la
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informacin.
3.- La perspectiva neoinstitucionalista y el anlisis del Gobierno Electrnico.
La introduccin de las TIC en las organizaciones pblicas constituye una de las principales
transformaciones de los Estados contemporneos. Distintos informes de modernizacin de las
organizaciones pblicas como los informes de organismos internacionales como la OCDE (1987, 1995
y 1998) recomiendan la extensin del uso de las TIC para mejorar de las Administraciones Pblicas.
Sin entrar a valorar la oportunidad o adecuacin de estas recomendaciones, habitualmente distantes de
la realidad social, econmica, poltica y administrativa de los pases latinoamericanos, s conviene
destacar que en el anlisis de estas dinmicas de cambio suele destacarse el impacto de las TIC tanto
sobre el sistema poltico, habitualmente asociado a un supuesto incremento del grado de
democratizacin, como sobre el sistema administrativo, destacndose la transformacin en el
funcionamiento interno y en las dinmicas de relacin con la sociedad.
En el desarrollo del modelo, la perspectiva neoinstitucionalista viene a destacar el papel de las
instituciones, entendidas como un conjunto de normas, reglas, valores y procesos que orientan y
constrien el comportamiento de los actores implicados, condicionando los resultados efectivos de la
implantacin del denominado Gobierno Electrnico. Con este objetivo se combinan los argumentos
sobre la definicin y funcionamiento de las instituciones con su incidencia en el funcionamiento de los
gobiernos y las Administraciones Pblicas.
Los argumentos a favor de la introduccin de las TIC en las actividades de los gobiernos locales vienen
a destacar su potencial para mejorar la eficiencia, la calidad y la responsabilidad del sector pblico. A
ello cabe aadir que el surgimiento de las iniciativas de Gobierno Electrnico suelen plantearse en
trminos de oportunidad para la innovacin en la gestin pblica o como ocasin para romper con los
supuestos vicios y defectos de la administracin pblica. Sin embargo, la prctica viene a relativizar
sus logros, mostrando cmo, con tan solo nuevos soportes digitales, las organizaciones pblicas tienden
a reproducir las pautas de funcionamiento y de relacin que se pretendan superar.
Con la perspectiva noeinstitucionalista se focaliza la atencin, en primer lugar, en los procesos de
transferencia y difusin de pautas de funcionamiento y relacin que se dan entre administraciones,
aunque atendiendo tambin al rol que juegan determinados agentes privados, especialmente los
proveedores de soluciones no siempre pensadas para la realidad del sector pblico. Se pretende con
ello argumentar sobre cmo determinadas reglas y pautas de funcionamiento, apoyadas en
determinados valores y visiones de la realidad, consiguen transferirse desde realidades polticoadministrativas distantes y diferentes, que requeriran de un tratamiento especfico que frecuentemente
no reciben.
Para presentar la aportacin de esta perspectiva al modelo analtico se presenta una breve revisin del
concepto de institucin en su vertiente ms aplicada y vinculada a sus interacciones con los actores y
con las estrategias de cambio que desarrollan.
1.- El concepto de institucin y el Gobierno Electrnico.

Desde los diversos enfoques tericos denominados neoinstitucionalistas se ofrece una pluralidad de
definiciones del concepto de institucin como elemento central de sus modelos de anlisis. Atendiendo
al objeto y objetivos de esta ponencia, se define el concepto de institucin como un conjunto de
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valores, normas, reglas, rutinas y procesos que estructuran las relaciones entre los agentes implicados,
estableciendo los parmetros de aquello que se considera aceptable a partir de las relaciones entre
roles a seguir y situaciones definidas (March y Olsen, 1989; Thelen y Steinmo, 1992). Este conjunto de
elementos constituye, adems de un marco normativo y regulativo, un esquema cognitivo que, con
cierto carcter simblico, proporciona estabilidad y significado al comportamiento de los agentes, y se
desarrolla a partir de la cultura organizativa, las estructuras formales e informales, y las rutinas y
procesos (Scott, 1995).
Siguiendo esta definicin se destaca el papel de las instituciones no solo como reglas del juego que
utilizan los actores para desarrollar sus estrategias, sino como configuradoras de la propia visin que
stos actores desarrollan de su mbito de actuacin. Para el desarrollo de un modelo de Gobierno
Electrnico, las instituciones as entendidas incidirn no tan solo en el tipo de estrategias para su
consecucin sino tambin en los modelos alternativos a considerar para la configuracin de cada una de
las cuatro dimensiones anunciadas en el apartado anterior.
Con relacin al Gobierno Electrnico, la consideracin de este concepto conduce a incorporar al
anlisis no simplemente del conjunto de componentes de las instituciones, sino tambin de las
interacciones que se dan entre ellos. A travs de una visin de conjunto se puede comprobar, por
ejemplo, como determinados valores o procesos se refuerzan mutuamente y se sostienen en normas
formales e informales, creando un entramado que difcilmente puede modificarse alterando tan solo
parcialmente alguno de sus ingredientes. Estas instituciones se convierten en la base del paradigma
vigente y actan como armazn que soporta y articula una determinada configuracin de las
administraciones a la que tienden a ceirse los agentes de deberan impulsar el Gobierno Electrnico.
Es por ello que un anlisis desde la perspectiva neoinstitucionalista debe averiguar las regulaciones que
subyacen al sistema institucional y sus consecuencias, atendiendo tanto a la estructura de incentivos
que ofrece a los distintos actores (segn los recursos disponibles, las normas que regulan su uso y los
objetivos que se plantean) como a los modelos mentales de stos actores, y que vienen condicionados
en parte por las propias instituciones. En este epgrafe se incluyen aquellos aspectos menos tangibles,
referidos a la cultura, a los valores y a las normas y procesos no formalizados, pero que contribuyen a
explicar el funcionamiento de las Administraciones Pblicas. La ideologa dominante, el modelo de
administracin de referencia o las modas organizativas vigentes son algunos de los aspectos a
considerar para identificar la incidencia de las instituciones en esta dimensin.
Siguiendo este argumento, el anlisis de las iniciativas de Gobierno Electrnico se ven condicionadas
por la normativa explcita pero tambin por los valores y reglas informales, que establecen qu es
aquello que puede modificarse y hasta que punto puede legtimamente alterarse. De esta manera la
institucin tiende a ofrecer resistencia a determinadas acciones (las contrarias a los acuerdos y
significados establecidos), al mismo tiempo que tiende a favorecer de otras (las acordes con la
institucin).
En el contexto de los gobiernos locales, los proyectos de Gobierno Electrnico que van ms all de la
informacin sobre la organizacin se encuentran a menudo con importantes barreras y resistencias para
realizarlos (sociales, corporativas, legislativas, procedimentales, interorganizativas), siendo con
frecuencia la tecnolgica la menos importante (Criado y Ramilo, 2001). Y ello porque el desarrollo de
proyectos de Gobierno Electrnico es ante todo una cuestin poltica, de voluntades, prioridades de
actuacin y capacidad de liderazgo, ms que una cuestin meramente tcnica.
Con esta perspectiva se pretende destacar la necesidad de abordar el cambio institucional como uno de
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los ejes para facilitar la implantacin exitosa del Gobierno Electrnico. Aunque la mejora de los
sistemas de gobierno y administracin mediante el desarrollo de las TIC pueda plantearse a travs de la
mejora de las capacidades organizativas, una verdadera transformacin sostenible debe considerar el
papel de las instituciones que configuran las relaciones y el comportamiento de estas organizaciones.
Con esta mencin se pretende evitar el anlisis organizativo que concibe las administraciones y sus
sistemas de gestin como un orden cerrado, aislado y completamente autoexplicable. Distinguiendo
entre organizacin y su entorno, el anlisis institucional permite apuntar como este segundo incide
sobre la determinacin de elementos como los valores, las estructuras, o los procesos de trabajo, que
condicionan las dinmicas organizativas resultantes.
De ello deriva que, aunque el cambio en el mbito organizativo pueda anticiparse y planificarse en
mayor medida, la organizacin difcilmente puede cambiar ms all de sus lmites institucionales. En
otros trminos, aunque aprobar nuevas reglamentaciones formales para cambiar la estructura y
funcionamiento de los gobiernos locales puede ser una estrategia parcial en una direccin adecuada,
muy pobres sern sus resultados si no se entra a considerar las instituciones vigentes en el entorno y
cmo stas modulan y facilitan la visin y la interpretacin de las iniciativas transformadoras.
No se trata de obviar las soluciones vlidas tcnicamente sino de contextualizarlas a partir de la
identificacin de las instituciones que configuran la organizacin y el comportamiento de los gobiernos
locales en las que se pretenden aplicar. De cara a la identificacin de las instituciones y de su influencia
en la configuracin organizativa de estos gobiernos resulta conveniente considerar, adems de sus
componentes e interrelaciones, sus dinmicas de desarrollo y cambio.
2.- Dinmicas de aprendizaje institucional y Gobierno Electrnico.

Desde la perspectiva neoinstitucionalista, la aparicin de nuevas instituciones debe interpretarse ms en

clave de modificacin incremental de las vigentes que como innovaciones radicales y rompedoras con
las dinmicas anteriores. As, aunque la introduccin del Gobierno Electrnico pretende comportar
importantes cambios en la manera de actuar de las organizaciones pblicas, su alcance efectivo debe
medirse atendiendo al equilibrio institucional vigente en cada gobierno local en el momento de su
puesta en marcha y durante el proceso de implementacin.
La introduccin de los postulados del Gobierno Electrnico pueden concebirse como cambios en las
situaciones que las instituciones vigentes deben afrontar (o cambios en cmo las situaciones stas son
percibidas por los agentes), y que da origen a dinmicas de cambio institucional con carcter
incremental y reactivo, siguiendo lgicas de innovacin limitada o bounded innovation (Weir, 1992).
De la combinacin de nuevas ideas, asociadas a la introduccin de las TIC y todo aquello que
comportan, con las reglas, valores y procesos existentes que determinan las relaciones entre actores,
surgen innovaciones limitadas. Este concepto, coherente con la idea de estabilidad y persistencia de las
instituciones, parte de considerar que stas actan creando oportunidades para la innovacin pero
tambin estableciendo sus lmites.
Para identificar la naturaleza y alcance de estos procesos de ajuste incremental de las instituciones
vigentes, resulta conveniente analizar las dinmicas de aprendizaje organizativo, entendidas como los
procesos que siguen las organizaciones para generar nuevas rutinas de funcionamiento cuando las
actuales no responden a las aspiraciones sobre la funcin que deben cumplir (Levitt y March, 1990). En
los procesos de transformacin asociados a la introduccin del concepto de Gobierno Electrnico se
destacan como inductores del cambio los niveles de satisfaccin con su rendimiento actual y las
aspiraciones sobre su rendimiento potencial. Aqu las potencialidades del Gobierno Electrnico
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representan un factor dinamizador del cambio institucional, aunque el alcance de sus propuestas, en la
medida que alteren el equilibrio existente, pueden relativizar su efectividad.
En este sentido, los informes descriptivos y prescriptivos que surgen alrededor de cmo los gobiernos
en general, y los locales en particular, impulsan el Gobierno Electrnico pueden clasificarse, siguiendo
el esquema que plantea Pollit (2002) para el caso de las aproximaciones al New Public Management,
en dos tipos de materiales. Por un lado, materiales promocionales o documentos de carcter
enunciativo sobre los avances conseguidos o en perspectiva, es decir, mirar lo que estamos haciendo
(look at what we are doing). Por otra parte, los materiales gua o documentos de carcter orientador
sobre las actuaciones a emprender, es decir, cmo hacerlo (how-to-do-it).
Como valoraciones aplicables al caso de los materiales producidos en relacin al Gobierno Electrnico,
respecto del primer grupo destaca la produccin, todava incipiente, de libros blancos, agendas de
reforma, pronunciamientos, en los que intentan convencer a las legislaturas, los medios de
comunicacin, al pblico, y a los empleados pblicos mismos, de que sus reformas son significativas,
bien intencionadas y tienen probabilidades de producir una variedad de mejoras (Pollit, 2002: 274).
Se trata, fundamentalmente, de documentos promocionales para intentar persuadir, de manera que
muchas veces sitan la retrica favorable a los cambios por encima de la autocrtica.
En relacin al segundo grupo de materiales, los de carcter normativo y que suelen proceder de
determinados grupos de presin, extrapolando el anlisis de Pollit, los consultores y otros asesores
proporcionan al mismo tiempo trabajos promocionales y sobre 'cmo hacerlo', a menudo venden sus
herramientas y ltimamente estn vendiendo sus servicios a gobiernos, agencias pblicas, y empresas.
Las guas sobre 'cmo hacerlo' tienen ms los pies en la tierra que los brillantes informes oficiales y
libros blancos, pero ellos tambin (necesaria y comprensiblemente) asumen que el xito es posible y
que, si el personal sigue los buenos consejos, los objetivos promulgados oficialmente sern
alcanzados (2002: 274). Suele ser el caso de documentos, artculos y libros que presentan recetarios
normativos, cuando no meras traslaciones mimticas, sin la menor intencin de producir conocimiento
para elaborar un anlisis explicativo sobre lo que est sucediendo en el sector pblico.
Precisamente para evitar las paradojas que se producen en ambos casos resulta relevante considerar las
instituciones existentes en el contexto en el que surgen las iniciativas de Gobierno Electrnico. Segn
el grado de incentivacin que las instituciones ofrecen a los procesos de innovacin, distintas sern las
estrategias de aprendizaje institucional que las nuevas organizaciones pblicas desarrollen para afrontar
las nuevas situaciones que plantea el Gobierno Electrnico.
Es en relacin a estos procesos de innovacin y de aprendizaje institucional que se introducen los
conceptos de exploracin (de nuevas alternativas) y explotacin (de las instituciones vigentes).
Si la exploracin de nuevos equilibrios entre valores, normas, reglas y procesos requiere que los actores
dirijan una gran parte de sus esfuerzos a la investigacin activa, la explotacin de las estructuras ya
creadas, por el contrario, se caracteriza por la refinacin y el perfeccionamiento de las instituciones ya
disponibles. Se contraponen as una actitud de experimentacin, propensin al riesgo, inventiva y
disponibilidad para afrontar la incertidumbre, y una actitud ms conservadora, con aversin al riesgo y
a la toma de decisiones clave (Lanzara, 1999).
En clave de Gobierno Electrnico, las estrategias de exploracin generan variabilidad, con unos costos
de experimentacin altos a afrontar en el corto plazo, mientras que los beneficios obtenidos pueden ser
mnimos y habitualmente en el medio o largo plazo. En este sentido, el desarrollo de estrategias de
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exploracin requiere de un apoyo continuado y estable, tanto desde la direccin poltica como a travs
de un liderazgo dinamizador que mantenga el impulso necesario para la consecucin de resultados.
Las estrategias de explotacin, por el contrario, exigen menor inversin en la medida que parten de
unos referentes ya contrastados, que se proponen mejorar tan solo de forma incremental. A travs de
estos procesos se consiguen respuestas rpidas, a corto plazo, y con menos riesgo que en el caso
anterior. Tambin es menor el apoyo necesario por parte de las esferas poltica y directiva, en la medida
que se asuman como legitimados los resultados auspiciados por las instituciones vigentes que se
toman como punto de partida. Sin embargo, para el desarrollo de las estrategias asociadas a la
implantacin del modelo de Gobierno Electrnico, optar por un cambio incremental puede suponer
dejar iniciativas innovadoras aisladas, que fcilmente producirn decepcin, sin correspondencia con
una transformacin integral que el xito del programa requiere.
El que una administracin opte por una determinada combinacin de ambas estrategias de aprendizaje
institucional depende en buena medida del propio entorno institucional en el que encuentra. Para las
transformaciones que exige la implantacin del Gobierno Electrnico, los mrgenes de maniobra
establecidos explcitamente en normativa y planes vigentes y los mrgenes establecidos implcitamente
por la cultura organizativa y las rutinas de funcionamiento de las organizaciones pblicas, contribuirn
a delimitar las estrategias ms probables en cuanto a aprendizaje organizativo se refiere. La opcin por
el incrementalismo estratgico, esto es, por el cambio radical pero centrado en un parte de la
organizacin (con facilidad para extenderse posteriormente al resto de la administracin), se plantea
como una opcin sugerente, aunque su efectividad depender de la capacidad para mantener una
estrategia de cambio sostenida puesto que la innovacin que supone el Gobierno Electrnico, si no se
extiende con una perspectiva integral al conjunto de dimensiones comentadas en el apartado anterior,
puede fcilmente decaer y ser anulada por sus detractores.
Estas constricciones, combinadas con la existencia de la pluralidad de actores presentes en el proceso
de configuracin de los gobiernos locales, con distintos intereses y horizontes temporales contra los
que definir sus inversiones y estrategias, favorecern una apuesta u otra, por la explotacin o por la
exploracin para introducir los cambios asociados a la implantacin del Gobierno Electrnico. A ello
cabe aadir que, al asociar procesos de desarrollo del Gobierno Electrnico con programas de fomento
de la participacin, el papel de los agentes sociales vinculados se convierte todava en ms crucial en la
medida que inciden de forma ms directa en la obtencin de resultados y en su posterior legitimacin.
Adems de incidir sobre los procesos de aprendizaje, el entorno institucional que caracteriza las
interacciones entre el conjunto de actores implicados en los procesos de configuracin del Gobierno
Electrnico tambin influye en la definicin de los niveles de satisfaccin con los resultados obtenidos
y en las aspiraciones sobre su rendimiento potencial, otra de las claves para explicar el cambio
institucional y el proceso de institucionalizacin.
3.- Canales y dinmicas de difusin institucional y Gobierno Electrnico.

Adems de las dinmicas institucionales y los procesos de cambio institucional, otros elementos clave
para captar las dificultades de introduccin del Gobierno Electrnico en las Administraciones Pblicas
son los canales a travs de los cuales fluyen las instituciones y las dinmicas de isomorfismo
institucional.
El anlisis de los canales de difusin de instituciones suele asociarse a los propios componentes de
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stas. As, Jepperson (1991: 150-155) destaca como canales portadores de las instituciones la cultura,
los regmenes y las estructuras formales. La cultura se asocia a los valores que caracterizan a la
institucin, y cuenta con un apoyo de carcter informal, basado en una aceptacin implcita por parte de
los actores implicados. A travs de la cultura se transmiten las instituciones tanto a travs de
determinadas visiones o definiciones de los problemas a afrontar como de las alternativas aceptadas
para resolverlos. Los regmenes se refieren al conjunto de normas y reglas formalmente establecidas,
junto con un sistema de sanciones que aseguran su cumplimiento. Las estructuras formales representan
otro reflejo formal de las instituciones, en la medida que reflejan la importancia y el rango otorgado a
determinados actores o mbitos de actuacin, y suelen utilizarse como indicador de su vigencia y
difusin.
Atendiendo a estos componentes, los cambios que comporta la introduccin del Gobierno Electrnico
se vern condicionados por la cultura vigente en la organizacin pblica, no siempre proclive al cambio
acelerado que exigen las TIC, por un conjunto de normas establecidas a partir de un modelo de
organizacin que todava no considera las TIC y lo que suponen como un factor clave y por unas
estructuras formales que se basan en equilibrios de poder donde los promotores de las TIC no siempre
estn en una posicin preeminente.
A todo ello cabe aadir el concepto de decoupling o desacople, como muestra del desajuste entre la
dimensin formal de las instituciones formales y su funcionamiento efectivo. En este sentido, diversos
autores han indicado la desvinculacin de las estructuras formales entre s y respecto a las actividades
desarrolladas habitualmente (Meyer and Rowan, 1991; Meyer and Scott, 1992; Tolbert and Zucker,
1996). El desacople es una respuesta de la organizacin a las instituciones formalmente establecidas
cuando stas entran en conflicto con los valores predominantes (aunque sea a nivel informal) o bien
cuando el conflicto se produce por la existencia de diversos contextos de referencia (diversos marcos
institucionales con pautas que no se ajustan entre s), lo que requiere cierta flexibilidad en la
interpretacin de la formalidad para que pueda ser aceptada por los distintos agentes.
En cuanto a las dinmicas de difusin, el isomorfismo institucional se refiere la tendencia de las
organizaciones a adoptar arreglos y frmulas institucionales ya aceptadas y consolidadas en su entorno
de referencia. Meyer y Rowan apuntan al respecto que las organizaciones tienden a incorporar
prcticas y procesos definidos por los conceptos racionalizados predominantes en el mbito
organizativo e institucionalizados (1991:41). En estos casos los actores obvian las estrategias de
exploracin y apuestan por aplicar soluciones o respuestas ya probadas en el pasado por la misma
organizacin o por otras organizaciones presentes en el entorno referencia (DiMaggio y Powell, 1991).
Para el caso del Gobierno Electrnico, en especial en su implantacin en los gobiernos locales, el peso
de los referentes se revela como esencial en la medida que suelen carecer de recursos propios para la
experimentacin y desarrollo de alternativas slidas.
Especialmente si los programas de Gobierno Electrnico parten del seguimiento de una moda, sin una
verdadera reflexin que los sustente, fcilmente tendern a mostrar ambigedad en la definicin de los
objetivos y a no disponer de indicadores efectivos para evaluar su actividad. En estos casos las
dinmicas de isomorfismo institucional contribuirn a legitimar a la iniciativa emprendida. As, con la
reproduccin de los mecanismos de estructuracin y actuacin para impulsar el Gobierno Electrnico,
tanto en el mbito formal como informal, aceptados por el entorno de la organizacin, sta tiende a
ganar legitimidad y aumentar su capacidad de supervivencia, pues su evaluacin social se realiza en
esos trminos y no en funcin de los resultados de su actividad concreta en trminos de eficacia o
eficiencia.
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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

Asociados a las dinmicas de isomorfismo institucional y a los procesos de desacople, cabe resear
como para los proyectos, todava incipientes, de desarrollo de las iniciativas de Gobierno Electrnico
tienden a reproducirse cierto tipo de convergencias.
Extendiendo los argumentos expuestos por varios autores sobre los procesos de cambio vinculados al
New Public Management, para el caso de las iniciativas, todava hoy escasas, de Gobierno Electrnico,
para poder hablar de convergencia en cuanto a la implantacin de reformas habra que distinguir al
menos cuatro niveles en ese concepto (Pollit, 2002: 278):
- Convergencia de discurso (covergence of talk), en relacin a las similitudes en cuanto a las
declaraciones realizadas, a modo de surgimiento del enfoque como paradigma dominante,
retricamente hablando.
- Convergencia de decisiones (convergence of decisions), refirindose a los posicionamientos
ms concretos de los gobiernos de cara a implantar iniciativas de Gobierno Electrnico.
- Convergencia de prcticas actuales (convergence of actual practices), trasladando el
nfasis en las actuaciones operativas, muchas veces disociadas tanto del discurso como de
los posicionamientos concretos.
- Convergencia de resultados (convergence of results), en relacin al resultado final, al punto
de llegada, puesto que aunque eventualmente podra haber una convergencia de resultados,
de tcnicas y prcticas, puede que ello no se relacione con el impacto producido en los
respectivos entornos.
La consideracin de estos cuatro tipos de convergencia, desde la perspectiva neoinstitucionalista,
apuntan de nuevo a la necesidad de tomar en consideracin el anlisis del contexto para analizar y
ofrecer propuestas de desarrollo de las iniciativas de Gobierno Electrnico. Por un lado, el hecho de
que los pases o, dentro de stos, las diferentes municipalidades, no hayan empezado desde el mismo
punto supone posiciones de partida culturales, institucionales y polticas que no se deben pasar por alto,
evitando aproximaciones simplistas que tienden a sobredimensionar la importancia de la tecnologa por
encima de otro tipo de variables ms pertinentes.
En segundo lugar, hay que diferenciar la retrica de la realidad en el desarrollo de los proyectos de
Gobierno Electrnico desde dos puntos de vista. Por un lado, la comparativa a nivel internacional
permite apuntar una convergencia de discurso y de las decisiones ms marcada que la convergencia de
prcticas actuales o que la convergencia de resultados (como apunta, para el caso del New Public
Management, Pollit, 2001). Por otro lado, dentro del anlisis de casos especficos de reforma, habra
que plantear que suele existir una cierta adecuacin de los discursos y algunas decisiones, mientras que
las prcticas y los resultados suelen quedar muy alejados de los planteamientos de partida.
En estos procesos de convergencia resulta relevante introducir en el anlisis el papel de las
comunidades de profesionales, atendiendo a su posicin estratgica como agentes del cambio
institucional que se deriva de su control sobre los conocimientos especializados y formalmente
reconocidos. Su capacidad de influencia sobre en la configuracin y cambio de las instituciones se da
tanto en el mbito cognitivo como normativo, y ello se concreta a travs del establecimiento de
determinadas definiciones del problema a afrontar, generando ideas, tipificaciones y guas sobre la
materia a partir de las cuales derivar alternativas de accin. Como mecanismos de apoyo cabe apuntar
el papel de determinadas estructuras, como asociaciones o colegios profesionales, que marcan las
directrices de aquello que la comunidad epistmica acepta como correcto. El papel de las consultoras
privadas, los asesores especializados, los centros de educacin e investigacin de referencia, son otras
concreciones de la influencia de las comunidades profesionales en la configuracin y cambio de las
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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

instituciones.
En un plano ms concreto, a partir de un anlisis centrado en cada realidad singular, resulta
conveniente identificar qu organizaciones juegan un rol efectivo como agentes del cambio
institucional, es decir, invierten recursos en la transformacin de las instituciones vigentes, a partir de
una estrategia que pretende mejorar su situacin estableciendo nuevos equilibrios institucionales.
En la construccin del modelo analtico, las aportaciones realizadas desde la perspectiva
neoinstitucionalista se plantea la consideracin del papel de las instituciones vigentes en las diferentes
organizaciones pblicas y su incidencia en la implantacin de las propuestas asociadas al Gobierno
Electrnico. Los agentes y las dinmicas de cambio institucional son los dos elementos clave a
considerar en la reflexin sobre los requerimientos que se plantean al desarrollo de las nuevas frmulas
de funcionamiento y de relacin asociadas a la implantacin de las TIC en las organizaciones pblicas.
4.- Hacia un modelo integrado de Gobierno Electrnico para los gobiernos locales.
Partiendo del concepto y dimensiones propuestas para definir el Gobierno Electrnico, y atendiendo al
papel de las instituciones como elemento determinante para su configuracin, resulta conveniente
plantear la integracin de perspectivas para visualizar un modelo integrado para su aplicacin a los
gobiernos locales.
La dimensin externa del Gobierno Electrnico es la que presenta mayores avances, con ejemplos que
concretan la apuesta de los gobiernos locales por las nuevas tecnologas. Algunas de las
operativizaciones ms frecuentes de esta dimensin de relacin con los ciudadanos a travs de la
prestacin de servicios y la apertura de nuevos canales de comunicacin e interaccin, son:

Pginas web, como instrumento ms extendido para garantizar la presencia de los gobiernos
locales en Internet. En el ao 2000 cerca del 80% de los gobiernos centrales de los pases de la
OCDE tenan pgina web, aunque existen notables diferencias en su perfil de orientacin al
ciudadano y el nivel de desarrollo de los servicios en lnea, que ms que a factores tecnolgicos
se deben a una escasa visin y planificacin de los proyectos de Gobierno Electrnico
(Salvador, 2000; Cap Gemini y Ernst&Young, 2001; Criado y Ramilo, 2001).
Portales, asociados a la idea de ventanilla nica (one stop shops) de servicios pblicos del
conjunto de niveles de Administracin. A modo de ejemplo, aunque con ciertas reservas, cabe
destacar los casos de e-Citizen Gateway (Singapur: http://www.ecitizen.gov.sg/), FirstGov
(EEUU: http://www.firstgov.gov/), Citizens Guide (Finlandia: http://www.suomi.fi/), Public
Counter
2000
(Holanda:
http://www.ol2000.nl/),
UKOnline
(Reino
Unido:
http://www.ukonline.gov.uk/), Service Public (Francia: http://www.service-public.fr/), o
Administracion.es (Espaa: http://www.administracion.es/). El correcto desarrollo de estos
proyectos requiere la colaboracin interdepartamental e interinstitucional que no siempre se
produce- para que los servicios se construyan sobre la base de las necesidades y episodios de
vida de los ciudadanos, no segn la divisin orgnica propia de cada organizacin pblica.
Correo electrnico, que debera permitir que los ciudadanos tengan la oportunidad de dirigirse a
los gobernantes y representantes y esperar una respuesta. Son cada vez ms los pases que
incluyen esta opcin, pero el tiempo de respuesta, la calidad y utilidad de las mismas es muy
desigual.
Listas de distribucin, asociadas a la idea de hacer circular informacin y documentacin a
quienes se subscriben. En Minnesota (http://www.e-democracy.org/), a travs de una lista de
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distribucin dnde los ciudadanos que se registran pueden dar su opinin y debatir con otros
ciudadanos sobre temas de inters poltico del estado norteamericano.
Foros web y Foros de noticias, donde los ciudadanos pueden ver los comentarios de los
participantes en el debate e interactuar y compartir opiniones.
Chats on-line: Ofrecen a los participantes la posibilidad de intercambiar opiniones en tiempo
real. El ministerio dans de Educacin mantiene chats una vez por semana. La Unin Europea
en ocasiones organiza chats con los Comisarios.
Encuestas: Los gobiernos incluyen tambin en sus pginas web encuestas sobre la calidad de
los servicios o sobre distintas polticas pblicas. Sin embargo, es preciso tener en cuenta que si
bien pueden ofrecer datos interesantes, suelen ser muy poco representativas del conjunto de la
poblacin.

Muchos gobiernos locales han alcanzado con xito importantes avances en esta dimensin, pero dos
comentarios crticos deben incluirse de cara a realizar una valoracin de la situacin actual. Por un lado
la referencia obligada a los contenidos y, por ende, al enfoque con que se plantea la relacin desde el
gobierno local hacia la sociedad a la que, por definicin, debera servir. Por otro lado el grado de
imbricacin de las iniciativas impulsadas en la dimensin externa con la dimensin interna, esto es, con
el verdadero funcionamiento de las organizaciones pblicas. De sta dimensin cabe destacar
instrumentos como:

Intranets, como aplicaciones tecnolgicas basadas en redes internas, esto es, de carcter
intraorganizativo, como mecanismo para compartir recursos entre los miembros de la
organizacin y servir de canal de inforamcin prioritario, en base a la existencia de otros
instrumentos de carcter operativo,
otros instrumentos de carcter operativo, asociados a las Intranets, como gestores de
expedientes, data mining, data warehouse, entre otros, que permiten un mayor control de la
gestin interna de las organizaciones. Estos aplicativos tienen un potencial enorme en el seno
de aquellas organizaciones pblicas que poseen bases de datos y cuentan de altos niveles de
conectividad interna, es decir, aquellas que han sido capaces de establecer redes de
ordenadores interconectados entre s para dar mayor fluidez a una informacin ya existente. El
objetivo comn es promover una transformacin de determinadas reas de gestin interna
apoyndose en la generacin de informacin y en la innovacin derivada de las herramientas
de apoyo a la gestin.

Del anlisis combinado del contenido y del grado de interaccin de los mecanismos comentados de la
dimensin externa y de la dimensin interna, permite apuntar el surgimiento de un enfoque de
prestacin de servicios, a modo de traslacin de una mera empresa, que busca mejorar la comunicacin
entre instituciones y ciudadanos para fidelizar su faceta de consumidores (Subirats, 2001), pero sin
cuestionar la razn de ser de los servicios o la idoneidad de los procesos y organizaciones que los
prestan.
Parecen priorizarse valores como la mejora de la eficiencia o de la eficacia, la orientacin a los
resultados, cuando no simplemente el ahorro de costes, por encima de otros planteamientos de carcter
ms poltico o de implicacin de la ciudadana en la construccin y elaboracin de polticas pblicas.
As, observando contenidos y desarrollos de estos instrumentos propios de la dimensin externa, suelen
dejarse si atender los roles ms vinculados a la naturaleza democrtica de los gobiernos locales. Estos
roles, en los procesos complejos de elaboracin de polticas son elementos fundamentales para reforzar
la legitimidad y la propia razn de ser de las instituciones pblicas, puesto que cabe recordar que la
ciudadana democrtica valora las respuestas que recibe de los gobiernos atendiendo no slo al
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resultado sino tambin al proceso a travs del cual se han obtenido.

A ello hay que aadir el hecho que, ante las resistencias de importantes sectores internos de las propias
organizaciones pblicas, la aplicacin y desarrollo de las TIC se quede en determinadas reas ms
permeables o propicias a su recepcin, sin conseguir transformar de fondo ni los procesos de trabajo ni,
en realidad, los esquemas mentales ni la cultura organizativa. En otros trminos, sin alterar el equilibrio
de poderes ni las instituciones vigentes. Seguramente a ello se debe tambin la proliferacin de los
mecanismos comentados de la dimensin externa, esto es, a que no alteran las instituciones propias de
los gobiernos locales y, por lo tanto, son fcilmente asumibles por stas. Seguramente crear una pgina
web con los contenidos de servicios ms o menos rediseados para su presentacin en la nueva
interficie de contacto puede realizarse a un coste asumible, sin generar conflicto alguno, sin transformar
el modelo de relacin con la ciudadana (si no se entra en otros campos como la participacin poltica,
por ejemplo). No se consigue con ello, sin embargo, transformar verdaderamente la naturaleza y la
orientacin de stos gobiernos, quedndose muchos de los avances comentados en tan solo operaciones
de imagen que, si bien pueden ser puntos de partida, determinada orientacin en su desarrollo lleva a
agotar en breve su potencial de cambio.
En esta lnea, se tienden a desarrollar dinmicas de isomorfismo institucional a partir de referentes
externos, que se asumen tan solo en una primera fase de penetracin en las dinmicas propias del
gobierno local. Dinmicas que se ven favorecidas por el propio medio (Internet), aunque su aplicacin
y desarrollo resulte poco frtil e incluso contraproducente si tan solo se mantiene a nivel de imagen. Si
este contexto permite e incluso propicia dinmicas de isomorfismo institucional, no es menos cierto
que el proceso de rplica de experiencias valoradas como exitosas, en la medida que no incide en el
ncleo central de las organizaciones, favorece el surgimiento de procesos de decoupling o desacople,
que dejan a las iniciativas de provisin electrnica de servicios pblicos al margen del funcionamiento
efectivo y de las dinmicas de actuacin de los gobiernos locales.
En cuanto a las iniciativas de transformacin ms profunda e integrada, los procesos de cambio en la
dimensin interna del Gobierno Electrnico plantean, para los gobiernos locales, la necesidad de
adecuar los supuestos potenciales de las TIC a su propia realidad. Ello deriva de la existencia de
importantes diferencias entre realidades nacionales que van desde la propia composicin de los
gobiernos locales hasta el propio concepto y prctica del su rol en relacin a la sociedad, esto es, a sus
competencias concretas de actuacin.
Ello es especialmente relevante cuando los gobiernos de las municipalidades y regiones
latinoamericanas no tienen un pasado uniforme, ni parejo con las realidades de otras latitudes. En la
prctica totalidad de casos no aparece una burocracia tradicional, al estilo napolenico o weberiano,
como un poderoso dinosaurio que hubiese gobernado la tierra (Hood, 1997). As, muchos de los
gobiernos que las soluciones propugnadas desde los recetarios internacionales mediante las TIC
quieren implementar, consistieron en organizaciones del Estado de bienestar inmaduras que no
estuvieron organizadas mediante lneas burocrticas estrictas. Escuelas pblicas, hospitales, y
servicios sociales y comunitarios crecieron de formas variadas, y en muchas de ellas los profesionales,
no los burcratas, a menudo fueron los actores clave (Pollit, 2002: 277). Es por ello que la
transformacin de procesos y dinmicas internas de trabajo a partir de la utilizacin intensiva de las
TIC debe atender, adems de a la propia realidad administrativa de los gobiernos locales, a las
instituciones que caracterizan y explican su funcionamiento.
Atender a las instituciones y abordar el proceso de transformacin con una estrategia integrada es una
opcin opuesta a la asuncin acrtica de las soluciones estndares importadas siguiendo planteamientos
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que sobredimensionan la importancia y potencial de la tecnologa. Es por ello que resulta fundamental
trascender de las estrategias organizativas e incorporar estrategias de cambio institucional, que van
mucho ms all de las organizaciones pblicas de los gobiernos locales.
Para favorecer este proceso planificado, con una visin estratgica coherente con las instituciones en
las que se encuentran los gobiernos locales, resulta clave para la consecucin de un verdadero enfoque
integrado del Gobierno Electrnico. En este proceso los gobiernos locales juegan un papel decisivo,
especialmente atendiendo a su capacidad de impacto sobre la sociedad, de cara al desarrollo de la
Sociedad de la Informacin.
Para ello las otras dos dimensiones comentadas del Gobierno Electrnico, esto es, la dimensin
relacional y la dimensin de promocin, contienen un destacado potencial de difusin del cambio.
Actuando en la primera sobre los agentes con los que se relaciona la corporacin local, a travs del
acceso privilegiado a determinados recursos de la red interna municipal, ya sea para los proveedores,
ya sea para los agentes que coparticipan en la gestin y prestacin de servicios (como ONGs o
empresas vinculadas a determinados servicios sociales), el gobierno local puede potenciar su
implicacin efectiva en las nuevas tecnologas y favorecer, cuando no coaccionar, para que las
incorporen a sus dinmicas de trabajo. En cuanto a la dimensin de promocin, tanto de
infraestructuras como de la denominada infocultura o cultura de la informacin vinculada a las TIC,
el papel de los gobiernos locales resulta aqu determinante en cuanto que nivel de gobierno ms
cercano a los ciudadanos. Su papel ejemplificador pero tambin su papel pedaggico y de impulso
decidido pueden generar nuevas oportunidades para determinados colectivos sociales que, de otra
forma, fcilmente pueden quedar al margen de las importantes transformaciones que acontecen a partir
de la introduccin de las TIC.
Avanzar en esta lnea requiere importantes procesos de aprendizaje institucional, donde las
denominadas buenas prcticas son un referente importante a considerar, pero que debe ser
necesariamente reinterpretado a partir de la propia realidad institucional en la que se desenvuelve el
gobierno local. Utilizar estrategias de exploracin institucional se plantea como una opcin adecuada
al alcance transformador de las TIC, que debe recordarse, son tan solo un medio para conseguir otros
fines, esto es, una transformacin integral del modelo de gobierno local. Atreverse a experimentar
utilizando el potencial de cambio de las TIC puede resultar ms productivo que empearse en opciones
de explotacin de las instituciones vigentes que, en muchas ocasiones, tan solo permiten
modificaciones dentro de su mbito acotado de funcionamiento, lejos de las exigencias de buena parte
de las realidades latinoamericanas.
En definitiva, el modelo de Gobierno Electrnico que se ha presentado ofrece una visin global e
integrada que pretende aportar coherencia al desarrollo de las actividades y servicios de los gobiernos
locales a travs de la aplicacin de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin.
Esta visin permite un desarrollo armnico de las cuatro dimensiones consideradas, la externa, la
interna, la relacional y la de promocin, atendiendo a la realidad institucional en la que los gobiernos
locales actan.
La traduccin prctica de este modelo requiere de la definicin de un proyecto integral de Gobierno
Electrnico en el que, adems, deberan considerarse aspectos clave como:
a) Disponer de un fuerte liderazgo emprendedor que impulse y motive a toda la organizacin
implicada en las cuatro dimensiones, pero que adems, y quizs tanto o ms importante, haga
extensivas las transformaciones al conjunto de la sociedad, generando dinmicas participativas
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que lo favorezcan,
b) evitando duplicar la administracin o crear un sistema a parte, sino integrando las iniciativas en
el modelo de gobierno local que se desea impulsar, y extendindolo a los agentes vinculados
con la corporacin local y, especialmente, al conjunto de la ciudadana, de manera que
c) incorpore la idea de modernizacin y mejora del modelo organizativo, tomando las TIC como
un instrumento de apoyo y no como una finalidad en s mismas.
En definitiva, se propone que las actuaciones iniciadas por los gobiernos locales en materia de
Gobierno Electrnico se basen en un modelo que permita profundizar en el potencial ofrecido por las
tecnologas de la informacin y la comunicacin, generando un nuevo paradigma de gobierno y
administracin que preserve los valores pblicos que han de orientar su actuacin.
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6.- Resea biogrfica de Miquel Salvador.
Profesor del Departamento de Ciencia Poltica y de la Administracin de la Universidad Pompeu Fabra
(Barcelona-Espaa). Especializado en Organizacin, Recursos Humanos y Polticas de Orientacin al
ciudadano de las Administraciones Pblicas.
Doctorando en Teora Poltica y Social por la Universidad Pompeu Fabra. Mster en Gestin Pblica y
Licenciado en Ciencias Polticas y de la Administracin por la Universidad Autnoma de Barcelona.
Ha publicado el artculo titulado El papel de las instituciones en la gestin de las administraciones
pblicas en el nmero 20 de la Revista del CLAD Reforma y Democracia, de junio del 2001. Autor de
diversos artculos y captulos de libro sobre experiencias de innovacin en la gestin pblica, en
especial en el mbito de la gestin de recursos humanos, y sobre la orientacin al ciudadano de las
administraciones pblicas. Ha realizado diversos estudios aplicados sobre procesos de cambio e
innovacin en la gestin en distintas administraciones locales y regionales en Espaa.
Cargo actual: Profesor del Departamento de Ciencia Poltica y de la Administracin.
Universitat Pompeu Fabra.
Direccin postal: c/ Ramn Trias Fargas, 25-27. 08005 Barcelona.
Telfono: 935 422 259.
Fax: 935 422 372.
E-mail: miquel.salvador@cpis.upf.es.

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