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ATOS ADMINISTRATIVOS
FORMA DE OPERACIONALIZAO DO SERVIO PBLICO
MANAUS - AM
2015
ATOS ADMINISTRATIVOS
FORMA DE OPERACIONALIZAO DO SERVIO PBLICO
MANAUS - AM
2015
RESUMO
O presente trabalho tem por objetivo analisar as diversas concepes referente aos
atos administrativos e a forma de operacionalizao do servio pblico, com
destaque para os agentes competentes, os efeitos, a possibilidade de convalidao,
a anlise do defeito no ato discricionrio, e o prazo para anulao do ato defeituoso.
Vale ressaltar que para a consecuo deste fim, impe-se inicialmente criar um
arcabouo terico, os atributos dos atos administrativos, e os atos da administrao
os vcios e tambm as espcies de extino desses atos. Tem por objetivo:
classificar os atos administrativos e descrever os elementos e atributos desse ato;
discutir sobre a teoria das nulidades dos atos administrativos, analisando cada um
dos seus defeitos; estudar a extino dos atos administrativos, conceituando todas
as formas de extino, com destaque para a invalidao; descrever os agentes
competentes para a invalidao do ato administrativo, e delimitar a campo de
abrangncia da aplicao dos atos administrativo.
Palavras-Chave: Ato administrativo nulidade - competncia finalidade forma
motivo - objeto
SUMRIO
Introduo.................................................................................................................. 11
Captulo I
Atos Administrativos
Diferenas Entre Fatos.............................................................................................. 12
Atos Jurdicos............................................................................................................ 12
Atos Administrativos.................................................................................................. 13
Capitulo II
Conceitos de Atos Administrativos
Regime Jurdico de Direito Pblico......................................................................... 16
Sujeitos da Manifestao de Vontade..................................................................... 17
Capitulo III
Requisitos de Validade do Ato Administrativo
Competncia........................................................................................................... 19
Caractersticas da Competncia............................................................................. 21
I.
Irrenunciabilidade................................................................................
21
II.
Inderrogabilidade................................................................................. 21
III.
Improrrogabilidade .............................................................................. 21
IV.
Intransferibilidade................................................................................. 22
V.
Imprescritibilidade................................................................................ 22
VI.
Finalidade............................................................................................. 22
VII. Forma................................................................................................... 22
VIII. Motivo................................................................................................... 25
IX.
Objeto................................................................................................... 26
Teoria dos Motivos Determinantes.......................................................................... 27
Motivo e Motivao do Ato Administrativo............................................................... 28
Da Necessidade da Motivao................................................................................ 29
Capitulo IV
Capitulo VIII
Instituto da Convalidao no Ato Administrativo
Concluso....................................................................................................... 61
Bibliografia....................................................................................................... 64
INTRODUO
CAPTULO I
ATOS ADMINISTRATIVOS
As Diferenas entre os Fatos, Atos Jurdicos e Atos Administrativos.
Os Atos Administrativos so espcies do gnero ato jurdico.
a) Fatos jurdicos em sentido amplo: qualquer evento, humano ou no, na
qual decorrem os efeitos jurdicos:
a.1. Fatos jurdicos em sentido estrito (ou, simplesmente, fatos jurdicos):
qualquer evento que produza efeitos jurdicos e no constitua uma declarao de
vontade, uma pronncia ou uma prescrio;
a.2. Atos jurdicos: qualquer dico prescritiva de direito ou comando
jurdico, sempre dependente da atuao humana direta.
ATOS JURDICOS e ATOS ADMINISTRATIVOS
As noes de ato jurdico e de ato administrativo tm vrios pontos
comuns. No direito privado, o ato jurdico possui a caracterstica primordial de ser um
ato de vontade, com idoneidade de infundir determinados efeitos no mundo jurdico.
Adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos, eis, em poucas
palavras, em toda a sua extenso e profundidade, o vasto alcance dos atos jurdicos.
Trata-se, segundo Jos dos Santos Carvalho Filho, pois, de instituto que revela a
primazia da vontade.
Os elementos estruturais do ato jurdico o sujeito, o objeto, a forma e a
prpria vontade garantem sua presena tambm no ato administrativo. Ocorre que
neste, o sujeito e o objeto tm qualificaes especiais: o sujeito sempre um agente
pblico, e o objeto h de estar preordenado a determinado fim de interesse pblico.
Mas no fundo ser ele um instrumento da vontade para produo dos mesmos
efeitos do ato jurdico. Temos, assim, uma relao de gnero e espcie. Os atos
jurdicos so o gnero do qual os atos administrativos so a espcie, o que denota
que em ambos so idnticos os elementos estruturais.
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CAPITULO II
CONCEITOS DE ATOS ADMINISTRATIVOS
Existem alguns conceitos doutrinrios de ato administrativo como os
ilustres Hely Lopes Meirelles: ato administrativo toda manifestao unilateral de
vontade da Administrao Pblica que, agindo nessa qualidade, tenha por fim
imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou
impor obrigaes aos administrados ou a si prpria. 1
Celso Antnio Bandeira de Mello: declarao do Estado (ou de quem lhe
faa as vezes como, por exemplo, um concessionrio de servio pblico), no
exerccio de prerrogativas pblicas, manifestada mediante providncias jurdicas
complementares da lei a ttulo de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de
legitimidade por rgo jurisdicional.2
Jos dos Santos Carvalho Filho: a exteriorizao da vontade de agentes
da Administrao Pblica ou de seus delegatrios, nessa condio, que, sob regime
de direito pblico, vise produo de efeitos jurdicos, com o fim de atender ao
interesse pblico.3
No regime jurdico de direito pblico
os atos administrativos so sujeitos a regime jurdico de direito pblico.
Com efeito, na medida em que tais atos provm de agentes da Administrao e se
vocacionam ao atendimento do interesse pblico, no podem ser inteiramente
regulados pelo direito privado, este apropriado para os atos jurdicos privados, cujo
interesse prevalente o particular.
Significam dizer que h regras e princpios jurdicos especficos para os
atos administrativos que no incidem sobre atos privados, e isso porque aqueles se
qualificam como atos de Poder, e, como tais, devem ser dotados de certas
1
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prerrogativas
especiais
(presuno
de
legitimidade,
imperatividade,
auto-
executoriedade, etc).
Desse modo, o regime jurdico de direito pblico que rege basicamente
os atos administrativos, cabendo ao direito privado faz-lo supletivamente, ou seja,
em carter subsidirio e sem contrariar o regramento fundamental especfico para os
atos pblicos.
No custa observar que no apenas o interesse pblico concreto, ou o
intento de beneficiar a coletividade, que caracteriza o ato administrativo. Alguns atos
assemelham-se realmente a atos administrativos, porque, em seu contedo, esto
direcionados ao atendimento de demandas da sociedade. Estando, porm, ao
desamparo do regime de direito pblico, tais condutas propiciam a prtica de atos
meramente privados; so atos de utilidade pblica, mas caracterizam-se como atos
privados. o assistencial: mesmo voltados para o pblico em geral, tais atos sero
privados, j que essas pessoas no tm vnculo jurdico formal com a Administrao,
de onde se infere que seus atos no esto subordinados a regime de direito pblico.
Sujeitos da manifestao de vontade
no so todas as pessoas que tm competncia para praticar atos
administrativos. Para que o ato assim qualifique, necessrio que o sujeito da
manifestao volitiva esteja de alguma forma, vinculado Administrao Pblica. Por
esse motivo que, no conceito, aludimos a duas categorias de sujeitos dos atos
administrativos: os agentes da Administrao e os delegatrios.
Agentes da Administrao so todos aqueles que integram a estrutura
funcional dos rgos administrativos das pessoas federativas, em qualquer dos
Poderes, bem como os que pertencem aos quadros de pessoas da Administrao
Indireta (autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de
economia mista). O nico pressuposto exigido para caracterizao que, no mbito
de sua competncia, exeram funo administrativa. Esto, pois, excludos os
magistrados e os parlamentares, quando no exerccio das funes jurisdicional e
legislativa,
respectivamente;
se,
entretanto,
estiverem
desempenhando
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CAPITULO III
REQUESITOS DE VALIDADE DO ATO ADMINSITRATIVO
Independentemente de sua classificao, o ato administrativo tem cinco
requisitos bsicos, que so eles competncia, finalidade, forma; motivo e objeto.
Competncia, Finalidade e Forma, so elementos vinculados do Ato
Administrativo; alm de no poderem faltar, eles veem vinculados por lei.
Motivo e Objeto, nem sempre vinculado, depende do regimento do ato,
podendo ser discricionrio.
Competncia
Pode definir como o poder legal conferido ao agente pblico para o
desempenho especfico das atribuies de seu cargo.
A competncia um elemento sempre vinculado previso em lei.
Quando o agente pblico atua fora ou alm de sua esfera de competncia temos
uma das modalidades de abuso de poder, especificamente o vcio denominando
excesso de poder. Como veremos adiante, entretanto, o vcio de competncia, ou
seja, o excesso de poder, nem sempre obriga anulao do ato. O vcio de
competncia admite convalidao, salvo se se tratar de competncia em razo da
matria ou competncia exclusiva.
Quando estudamos a competncia, precisamos tratar da delegao e da
avocao. Nos casos de delegao e avocao no h transferncia da titularidade
da competncia, apenas do seu exerccio. Isso evidente, pois a competncia
prevista em lei, e no poderia ser modificada por um ato administrativo (a delegao
e a avocao de competncia so efetivadas por atos administrativos). O ato de
delegao ou de avocao discricionrio e revogvel a qualquer tempo.
Quanto delegao de competncia, devemos conhecer as regras
previstas na Lei 9.784/1999. Essa Lei, aplicvel a todo o Poder Executivo federal,
nos seus artigos 11 a 14, estabelece os seguintes requisitos e as seguintes
caractersticas da delegao de competncia.
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permitem a um agente pblico exercer competncias que por lei foram outorgadas a
outro, desde que no se trate de competncia exclusiva.
Devemos notar que a inderrogabilidade refere-se prpria competncia,
sua titularidade, matria reservada lei, ao passo que a improrrogabilidade refere-se
a exerccio de competncia (produo de atos). justamente porque a prpria
competncia no sofre alteraes na delegao e na avocao que elas
excepcionam a improrrogabilidade. Ademais, so atos impostos pelo superior ao
subordinado; no h, aqui, qualquer acordo de vontade.
Intransferibilidade, justamente porque a delegao e a avocao envolvem
apenas o exerccio, no a titularidade da competncia, considera-se que a
intransferibilidade tambm caracteriza a competncia.
Imprescritibilidade: as competncias devem ser exercidas a qualquer
tempo. O no-exerccio da competncia pelo seu titular, por maior que seja o perodo
de tempo decorrido, no acarreta a extino de seu poder-dever de exerc-la,
sempre que forem preenchidos os pressupostos legais para tanto.
A finalidade o objetivo que o ato administrativo deve atingir, o resultado
que com ele a Administrao deve alcanar. Diz-se que o objeto o efeito imediato
que o ato produz (o que ele cria, transforma ou extingue), enquanto que a finalidade
seu efeito mediato. o elemento pelo qual todo ato administrativo deve estar
dirigido ao interesse pblico. Realmente no se pode conceber que o administrador,
como gestor de bens e interesses da coletividade, possa estar voltado a interesses
privados. O intuito de sua atividade deve ser o bem comum, o atendimento aos
reclamos da comunidade, porque essa de fato a sua funo.
O desrespeito ao interesse pblico constitui abuso de poder sob a forma
de desvio de finalidade. No se pode esquecer tambm que conduta desse tipo
ofende os princpios da impessoalidade e da moralidade administrativa, porque, no
primeiro caso, enseja tratamento diferenciado a administrados na mesma situao
jurdica, e no segundo, porque relega os preceitos ticos que devem nortear a
Administrao.
Como vimos, temos uma finalidade geral ou mediata, que sempre a
mesma, expressa ou implicitamente estabelecida na lei: a satisfao do interesse
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pblico. E temos uma finalidade especfica, imediata, que o objetivo direto, previsto
na lei, que deve determinar a prtica do ato.
Seja como for, o desatendimento a qualquer dessas finalidades acarreta
vcio insanvel do ato, com sua obrigatria anulao.
Conforme seja desatendida a finalidade geral ou a especfica, teremos
duas espcies de desvio de poder (ou finalidade):
a) O agente busca uma finalidade alheia ou contrria ao interesse pblico
(ex., ato praticado com o fim de favorecer ou prejudicar algum);
b) O agente pratica um ato condizente com o interesse pblico, mas a lei
no prev aquela finalidade especfica para o tipo de ato praticado (ex., remoo de
ofcio de servidor a fim de puni-lo por indisciplina; ser desvio de finalidade
(especfica), ainda que a localidade para a qual ele foi removido necessite realmente
de pessoal).
Seja qual for o caso, o vcio de finalidade no pode ser convalidado e o
ato que o contenha sempre nulo.
Forma o revestimento exteriorizado do ato administrativo. Trata-se de
outro elemento vinculado, ou seja, est indicado na lei. Se os atos jurdicos entre
particulares podem ser aperfeioados com liberdade de forma, isto exceo
quando se trata de ato administrativo.
A forma normal dos atos administrativos a escrita, embora possam ser
realizados atravs de ordens verbais e at atravs de sinais convencionais. Estes
ltimos sero admitidos em caso de urgncia.
O professor Barchet traz em sua obra o entendimento que a FORMA a
exemplo da finalidade tambm pode ser compreendida numa acepo estrita e numa
acepo ampla. O professor trata o assunto da seguinte forma:
Numa acepo estrita, corresponde ao conjunto de elementos formais que
deve conter o ato administrativo, s formalidades que devem ser obrigatoriamente
constar no prprio ato, como condio indispensvel para a produo dos efeitos que
lhe prprios. Trata-se de uma perspectiva interna de forma, que analisa o prprio ato
administrativo.
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da
autoridade
competente
nesse
sentido
todo
ato
administrativo deve ser praticado pelo agente pblico competente. Isso a prpria
competncia, o primeiro elemento de validade dos atos administrativos. O fato de a
assinatura ter que constar no prprio ato o elemento integrante da forma.
Numa acepo ampla, a forma consiste no procedimento a ser observado
para a produo do ato administrativo, ou seja, na sequncia de atos que devem
necessariamente anteceder a produo do ato final (assim considerado o ato que
encerra o procedimento e em funo do qual todos atos anteriores foram
produzidos). Nesse sentido de forma analisa-se o ato de uma perspectiva externa,
pois o parmetro o conjunto de atos que antecedem a produo do ato final.
Exemplo: o procedimento para a expedio da CHN inicia-se com o
requerimento do interessado. Aps o protocolo do mesmo, o candidato submetido
prova terica e a prova de direo, e aos exames mdico e psicotcnico. O
candidato s se submete ao exame ou prova posterior aps a aprovao no
antecedente; desde modo, o ato de divulgao de cada resultado tambm integra o
procedimento. Aps a aprovao em todas as provas e exames h um ato de
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DA NECESSIDADE DA MOTIVAO
H variados posicionamentos a respeito do assunto, como: o de alargar a
extenso de incidncia da necessidade de motivao dos atos administrativos; o da
obrigatoriedade de motivao apenas quando a lei impor; o da motivao ser sempre
obrigatria; e, o da necessidade de motivao depender da natureza do ato, exigindo
ou no a lei.
Com o escopo de sanar a discusso acerca do tema, criada a Lei n
9784 de 1999, estabelecendo em seu artigo 50 as situaes em que os atos devero
necessariamente ser motivados:
Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com
indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes;
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleo
pblica;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo
licitatrio;
V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de ofcio;
VII - deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo
ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatrios
oficiais;
VIII
importem
anulao,
revogao,
suspenso
ou
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CAPITULO IV
ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Imperatividade ou Coercibilidade
Os atos administrativos so cogentes, obrigando a todos que se
encontrem em seu crculo de incidncia, ainda que contrarie interesses privados,
porquanto o seu nico alvo o atendimento do interesse coletivo. certo que em
determinados atos administrativos de consentimento (permisses e autorizaes) o
seu cunho coercitivo no se revela cristalino, uma vez que ao lado do interesse
coletivo h tambm o interesse privado, porm, ainda nestes casos a imperatividade
se manifesta no que diz respeito obrigao do beneficirio de se conduzir
exatamente dentro dos limites que lhe foram traados. 4
Rigorosamente, imperatividade traduz a possibilidade que tem a
Administrao de criar obrigaes ou impor restries, unilateralmente, aos
administrados. A imperatividade decorre do denominado poder extroverso do Estado.
um Atributo que no est presente em todos os atos administrativos. Por
exemplo, no so imperativos atos que reconheam ou confiram direitos ao
particular, ou declarem situaes preexistentes, entre outros (permisses e
autorizaes).
Da mesma forma que ocorre relativamente presuno de legitimidade (e
em decorrncia dela), os atos caracterizados pela imperatividade podem ser
imediatamente impostos aos particulares a partir de sua edio, mesmo que estejam
sendo questionados administrativa ou judicialmente quanto sua validade, salvo na
hiptese de impugnao ou recurso administrativo com efeito suspensivo, ou deciso
judicial que suste ou impea a aplicao do ato.
Com efeito, absurdo seria que a Administrao ficasse, a cada passo de
sua atividade, merc do interesse individual, permitindo que o interesse coletivo
pudesse estar a ele subordinado. O princpio da supremacia do interesse pblico,
4
Idem, ibidem, p. 190. Cf. Jos Cretella Jnior, op. cit., pp. 72-75.
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Auto-executoriedade
admisso da execuo de ofcio das decises administrativas sem
interveno do Poder Judicirio. Desse ponto de vista, o ato administrativo vale como
prpria "sentena" do juiz, ainda que possa ser revista por este como bem anota
Garca de Enterra. 6
Para Maral Justen Filho s deve ser aplicada em situaes excepcionais
e observados os princpios da legalidade e da proporcionalidade. No h autoexecutoriedade sem lei que a preveja, e mesmo assim a auto-executoriedade s
dever ser aplicada quando no existir outra alternativa menos lesiva. (34)
Jos dos Santos Carvalho Filho cita como exemplo do exerccio da autoexecutoriedade, a destruio de bens imprprios para o consumo pblico, a
demolio de obra que apresenta risco iminente de desabamento. A vigente
Constituio traa limites executoriedade em seu art. 5, LV, contudo mencionada
restrio constitucional no suprime o atributo da auto-executoriedade do ato
administrativo, at porque, sem ele, dificilmente poderia a Administrao em certos
momentos concluir seus projetos administrativos. (35)
Para
Hely
Lopes
Meirelles,
auto-executoriedade
consiste
na
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A Tipicidade
para a professora Maria Sylvia, a tipicidade o atributo pelo qual o ato
administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas
a produzir determinados resultados. O fundamento desse atributo seria a segurana
jurdica.
Consequncias do atributo (doutrina) afastar a possibilidade de a
Administrao praticar atos inominados.
Representa uma garantia para o administrado, porm impede que a
Administrao pratique um ato, unilateral e coercitivo, sem prvia previso legal.
Afasta a possibilidade de ser praticado ato totalmente discricionrio, pois a
lei, ao prever o ato, j define os limites em que a discricionariedade poder ser
exercida.
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CAPITULO - V
CLASSIFICAES DO ATO ADMINISTRATIVO
Neste ponto, tomando por base os ensinamentos de HELY LOPES
MEIRELLES, temos a) ato simples: o que resulta da manifestao de vontade de
um nico rgo, unipessoal ou colegiado. No importa o nmero de pessoas que
participaram do ato, o que importa a vontade unitria que expressam para dar
origem ao ato colimado pela Administrao. b) ato complexo: o que se forma pela
conjugao de vontades de mais de um rgo administrativo. O essencial o
concurso de vontades de rgos diferentes para a formao de um ato nico. c) ato
composto: o que resulta da vontade de um rgo (nica), mas depende de
verificao por parte de outro, para se tornar exeqvel, v.g., autorizao(principal)
que depende de visto(complementar). Ratificao."
De relevo, tambm, fazer a distino entre procedimento administrativo
e ato complexo. a) procedimento administrativo: praticam-se diversos atos
intermedirios para se chegar ao ato final e principal. b) ato complexo: integrao de
vontades para se chegar a um s ato.7
Com efeito, foroso concluir que o procedimento administrativo pode ser
impugnvel em cada uma das suas fases, v.g., licitao; j o ato complexo, apenas
quando se aperfeioa.
Pois bem, fixado estes conceitos, vejamos quais as consequncias
impostas aos atos administrativos editados em desconformidade com as regras que
o informam.
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adquirido para seu destinatrio (Smula 473 do STF). Nos demais casos, podem ser
modificados ou revogados, bastando indenizar o prejudicado, se for o caso.
Ato simples, complexo e composto Ato simples o que decorre de uma nica
manifestao de vontade de um nico rgo, unipessoal (ato simples singular) ou
colegiado (ato simples colegiado). Ato complexo: o que necessita, para sua
formao, da manifestao de vontade de dois ou mais diferentes rgos.
Ato composto: aquele cujo contedo resulta da manifestao de um s
rgo, mas a produo de seus efeitos depende de um outro ato que o aprove. A
funo desse segundo ato meramente instrumental, e seu efeito justamente
tornar eficaz o ato principal.
Segundo a Professora Maria Sylvia Di Pietro, esse outro ato aprovao,
autorizao, ratificao, visto ou homologao pode ser posterior ou prvio ao
principal.
Importante enfatizar que, enquanto no ato complexo temos um nico ato,
integrado por manifestaes homogneas de vontades de rgos diversos, sem que
se possa falar em principal e secundrio, no ato composto existem dois atos, um
principal e outro acessrio. Esse segundo ato, o ato acessrio ou instrumental, tem
por contedo to-somente a aprovao do ato principal, visando a dar-lhe eficcia, a
torn-lo exeqvel.
Ato vlido, nulo, inexistente, anulvel ato vlido aquele que provm de autoridade
competente e est conforme todas as exigncias legais para a sua regular produo
de efeitos (o que no significa que j seja exequvel, eficaz).
Ato nulo: aquele que nasce com vcio insanvel, normalmente resultante da
ausncia ou de defeito substancial em seus elementos constitutivos. No pode
produzir efeitos (porm produz at a sua invalidao) e a declarao de nulidade
opera ex tunc, ressalvados, entretanto, os efeitos j produzidos em relao a
terceiros de boa-f.
Ato inexistente: aquele que possui apenas aparncia de manifestao
de vontade da Administrao Pblica, mas, em verdade, no se origina de um agente
da Administrao Pblica, mas de algum que se passa por tal condio, como o
usurpador de funo. Para Celso A. B. de Mello, os atos cujos objetos sejam
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CAPITULO - VI
ATOS ADMINISTRATIVOS EM ESPCIE
Podemos agrupar os atos administrativos em 5 cinco tipos como querem
Hely Lopes Meirelles, seguido por Diogo de Figueiredo Moreira Neto. 8
Atos Normativos So aqueles que contm um comando geral do
Executivo visando o cumprimento (aplicao) de uma lei. Podem apresentar-se com
a caracterstica de generalidade e abstrao (decreto geral que regulamenta uma
lei), ou individualidade e concreo (decreto de nomeao de um servidor). Os atos
normativos podem ser:
Regulamentos Hely Lopes Meirelles e Diogo Figueiredo classificam os
regulamentos como espcie autnoma dentro do tipo normativo, entretanto, Jos dos
Santos Carvalho Filho entende que os regulamentos, muito embora citados pelo art.
84, IV da CF, no constituem espcie autnoma, mas sim um apndice de decreto,
tanto que o prprio Hely Lopes Meirelles apesar de classific-lo em separado assim
afirma: "Os regulamentos so atos administrativos postos em vigncia por decreto,
para especificar os mandamentos da lei ou prover situaes ainda no disciplinadas
por lei." 9 Logo, verifica-se que Hely Lopes Meirelles defende a tese de que existe o
regulamento autnomo juntamente com o regulamento de execuo. O primeiro seria
destinado a prover situaes no contempladas em lei, porm, atendo-se sempre
aos limites da competncia do Executivo (reserva do Executivo) no podendo invadir
assim a competncia de lei (reserva de lei). A partir da Emenda 32/01 que modificou
a redao do art. 84, VI da CF, a corrente que defende a existncia dos
regulamentos autnomos ganhou nova fora, pugnando pela idia de que os
regulamentos autnomos esto inseridos no campo da competncia constitucional
conferida diretamente pela CF ao executivo, chamando tal fenmeno de reserva
administrativa.
Decretos So atos que provm da manifestao de vontade dos Chefes
do Executivo, o que os torna resultante de competncia administrativa especfica. A
8
9
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CF trata deles no art. 84, IV, como forma do Presidente da Repblica d curso fiel
execuo da lei. Podem se manifestar na forma de decretos gerais, com carter
normativo abstrato, ou como decretos individuais, com destinatrios especficos e
individualizados.
10
10
40
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Consoante
escol
de
Diogo
Figueiredo
Moreira
Neto
os
atos
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A aprovao pode ser prvia (art. 52, III da CF), ou posterior (art. 49, IV da
CF), uma manifestao discricionrio administrador a respeito de outro ato.
A homologao constitui manifestao vinculada, isto , ou bem procede
homologao se tiver havido legalidade ou no o faz em caso contrrio, sempre
produzida a posterior. Ex: licitao.
O visto um ato que se limita verificao da legitimidade formal de outro
ato.24 condio de eficcia do ato que o exige. ato vinculado, todavia, na prtica
tem sido desvirtuado para o exame discricionrio, como ocorre com o visto em
passaporte, que dado ou negado ao alvedrio das autoridades consulares. 25
Atos Enunciativos Segundo Diogo Figueiredo Moreira Neto, so todos
aqueles em a Administrao se limita a certificar ou a atestar um fato, ou emitir uma
opinio sobre determinado assunto, constantes de registros, processos e arquivos
pblicos, sendo sempre, por isso, vinculados quanto ao motivo e ao contedo
(objeto). 26
Certides so atos que reproduzem registros das reparties, contendo
uma afirmao quanto existncia e ao contedo de atos administrativos praticados.
mera trasladao para o documento fornecido ao interessado do que consta de
seus arquivos. Podem ser de inteiro teor ou resumidas. A CF em seu art. 5, XXXIV,
b, dispe sobre o fornecimento de certides independentemente do pagamento de
taxas.
Atestados So atos pelos quais a Administrao comprova um fato ou
uma situao de que tenha conhecimento por seus rgos competentes.
Diferentemente da certido, os atestados comprovam uma situao existente, mas
no constante em livros, papis ou documentos em poder da administrao,
destinam-se a comprovao de situaes transeuntes, passveis de modificaes
freqentes. Ex: atestado mdico. 27
Pareceres So atos que contm opinies de rgos tcnicos a respeito de
problemas e dvidas que lhe so submetidos, orientando a Administrao sobre a
24
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28
certo que a eficincia administrativa ajuda a compor o juzo de juridicidade presente no processo
discricionrio. Mas o controle jurisdicional dessa juridicidade, sob a tica estrita da eficincia bastante
problemtica.
29
Em seu "Conceitos Jurdicos Indeterminados", in: Revista Trimestral de Direito Pblico, N 14/1996, p. 84.
30
Almiro do Couto e Silva, op. cit., p. 59.
44
31
Idem, ibidem, p. 60. Cf. Celso Antnio Bandeira de Mello, Discricionariedade Administrativa e Controle
Jurisdicional, So Paulo, Malheiros, 1992, pp. 42-43.
32
Op. cit., p. 433. Cf. Victor Nunes Leal, op. cit., pp. 454-455.
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CAPITULO - VII
EXISTNCIA E EXTINO DO ATO ADMINISTRATIVO
Um ato administrativo quando editado e publicado passa a ter vigncia,
logo, possui existncia jurdica (perfeio). Um ato administrativo existe quando
contiver: motivo, contedo, finalidade, forma, e assinatura de autoridade competente.
O ato administrativo que entrou no plano da existncia "". Existindo, pode ser vlido
se obedecidas as condies formais (rgo competente) e materiais (est de acordo
com a lei e a Constituio) de sua produo e conseqente integrao no sistema ou
invlido (nulo ou anulvel) em caso contrrio. Contudo, o ato administrativo invlido
existe e produz eficcia; ou seja, qualidade do ato administrativo (que existe
vlido ou invlido) e que est apto a produzir efeitos jurdicos, isto , incidir/juridicizar
o fato ocorrido no mundo real.
O Ato existe, vlido e eficaz. Ex: nomeao de posse do Governador
estadual eleito democraticamente.
O ato existe, vlido e ineficaz. Ex: ato que permite a contratao depois
que o vencedor da licitao tenha promovida a competente garantia.
O ato existe, invlido e como tal pode ser eficaz ou ineficaz. Ex: ato de
declarao de utilidade pblica para fins de utilidade pblica, para fins
expropriatrios, editados por vingana poltica.
O ato existe, invlido e ineficaz. Ex: o ato que permite a nomeao de
servidor para cargo de provimento efetivo no servio pblico (Cmara Municipal),
sem o prvio concurso, depois do recesso parlamentar. 33
Extino e suas Modalidades, Extino natural por cumprimento de seus
efeitos. Ex: a destruio de mercadoria nociva ao consumo pblico, neste caso, o ato
cumpriu seus objetivos, extinguindo-se naturalmente. 34
Extino subjetiva ou objetiva Ocorre quando do desaparecimento do
sujeito ou do objeto. Ex: a morte do permissionrio extingue o ato de permisso por
33
Celso Antnio Bandeira de Mello, Discricionariedade e Controle Jurisdicional, cit., pp. 31-32.
Afonso Rodrigues Queir, "A Teoria do Desvio de Poder do Direito Administrativo", in: Revista de Direito
Administrativo, N 6, p. 56.
34
46
Idem.
Afonso Rodrigues Queir, "A Teoria do Desvio de Poder do Direito Administrativo", cit., p. 57
47
48
Idem.
49
suprime a parte invlida do anterior, mantendo sua parte vlida, ex: ato anterior
concede frias e licena a um servidor, aps se verifica que ele no tinha direito a
licena, pratica-se novo ato retirando a parte relativa licena e ratifica-se a parte
atinente s frias. J na converso. 39
Cassao forma extintiva que se aplica quando o beneficirio de
determinado ato descumpre condies que permitem a manuteno do ato e seus
efeitos. Caractersticas: a) trata-se de ato vinculado, j que o agente s pode cassar
o ato anterior nas hipteses previamente fixadas em lei; b) natureza jurdica
sancionatria, porquanto pune aquele que deixou de cumprir as condies para a
subsistncia do ato. Ex: cassao de licena para exerccio de profisso; cassao
do porte de arma se o portador for detido ou abordado em estado de embriaguez,
art. 10, 2 da Lei 10.826/03. 40
Caducidade no entendimento do doutrinador Digenes Gasparini, h
caducidade quando a retirada funda-se no advento de nova legislao que impede a
permanncia da situao anteriormente consentida. (72) Noutro dizer, significa a perda
de efeitos jurdicos em virtude de norma jurdica superveniente contrria quela que
respaldava
prtica
do
ato.
Ex:
permisso
de
uso
de
bem
pblico,
supervenientemente, editada lei que probe o uso privativo do referido bem por
particulares, o ato anterior (permisso de uso) de natureza precria, sofre
caducidade, extinguindo-se. 41
CAPITULO - VIII
INSTITUTO DA CONVALIDAO NO ATO ADMINSITRATIVO
39
50
como
sendo
toda
manifestao
unilateral
da
vontade
da
Administrao Pblica, que agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir,
resguardar; transferir, modificar, extinguir e declarar direitos ou impor obrigaes aos
administrados ou a si prpria.
Por oportuno, salienta-se que o conceito trazido pelo saudoso Professor
refere-se ao ato administrativo unilateral, ou seja, aquele que se forma com a
vontade nica da Administrao conhecido tambm por ato administrativo tpico.
(MEIRELLES, 2005).
J o professor Jos dos Santos Carvalho Filho (2005, p. 154) traduz a
convalidao como:
O processo que se vale a administrao para aproveitar atos
administrativos com vcios superveis, de forma a confirma-los no todo ou em parte.
Lembra o referido autor que o instituto da convalidao s admissvel para a
51
doutrina dualista, isto , por aqueles que aceitam que os atos administrativos podem
ser NULOS ou ANULVEIS.
Feita essa breve digresso, retornamos ao contedo da Lei n 9.784/99
que em seu artigo 55 preceitua que: Em deciso na qual se evidencie no
acarretarem leso ao interesse pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que
apresentarem
defeitos
sanveis,
podero
ser
convalidados
pela
prpria
administrao.
Assim, a convalidao no Direito Administrativo tem a mesma premissa
pela qual demarca a diferena entre vcios sanveis e insanveis no Direito Privado.
(CARVALHO FILHO, 2005, p.154).
Hely Lopes Meirelles (2005, p.174) embora aceitando o instituto da
convalidao, faz duras crticas quanto ao ato anulvel no Direito Administrativo.
Porm, data mxima vnia, ousamos discordar do referido autor e perfilhamos aqui a
concepo da doutrina dualista, isto , para ns os atos administrativos de acordo
com a gravidade e lesividade do vcio que os inquinam, podem ser nulos ou
anulveis, sendo por fim perfeitamente vivel a aplicao da convalidao, uma vez
que ao menos em tese no h ofensa ao principio da legalidade.
Com propriedade observa Jos dos Santos Carvalho Filho (2005, p.145):
que a regra geral deve ser a da nulidade, considerando-se assim graves os vcios
que inquinam o ato, e somente por exceo pode dar-se a convalidao de ato
viciado tido como anulvel.
Ora, o artigo 55 da Lei n 9.784/99, referenda bem a importncia da
convalidao no direito pblico, sendo que condio sine qua non a ausncia de
leso ao interesse pblico, bem como ausncia de prejuzo a terceiros, para que o
ato possa ser convalidado.
Weida Zancaner (1996, p.56) nos ensina que o princpio da legalidade
no predica necessariamente a invalidao, como se poderia supor, mas a
invalidao ou a convalidao, uma vez que ambas so formas de recomposio da
ordem jurdica violada.
De forma brilhante Seabra Fagundes (O Controle dos Atos Administrativos
Pelo Poder Judicirio, 4 ed. 1967) expe que a infringncia legal no ato
52
Jos dos Santos Carvalho Filho (2005, p. 154) explica em sua doutrina
que existem atualmente 03 (trs) formas cabveis de convalidao. Desta forma,
adotaremos o sistema de classificao do renomado jurista por questes didticas.
Marcelo Caetano (apud CARVALHO FILHO, 2005, p. 154) ensina que a
ratificao, ou seja, a primeira forma de convalidao o acto administrativo pelo
qual o rgo competente decide sanar um ato invlido anteriormente praticado,
suprindo a ilegalidade que o vicia.
Diogo Figueiredo Moreira Neto (1989, p. 170) leciona ainda que a
autoridade que deve ratificar pode ser a mesma que praticou o ato anterior ou um
superior hierrquico, mas o importante que a lei lhe haja conferido essa
competncia especfica.
A segunda forma, nas prelees de Carvalho Filho (2005, p.154) a
reforma, que admite que novo ato suprima a parte invlida de ato anterior, mantendo
sua parte vlida.
53
Por fim, o citado autor traz a converso, onde por meio dela a
Administrao, depois de retirar a parte invlida do ato anterior, processa a sua
substituio por uma nova parte, de modo que o novo ato passe a conter a parte
vlida anterior e uma nova parte, nascida esta com o ato de aproveitamento.
bem verdade que em estrita obedincia ao principio da legalidade, nem
todos os vcios admitem convalidao. Para Jos dos Santos Carvalho Filho (2005,
p.155):
So convalidveis os atos que tenham vcio de competncia e de forma,
nesta incluindo-se os aspectos formais dos procedimentos administrativos. Tambm
possvel convalidar atos com vcio no objeto, ou contedo, mas apenas quando se
tratar de contedo plrimo, ou seja, quando a vontade administrativa se preordenar a
mais de uma providencia administrativa no mesmo ato, aqui ser vivel suprimir ou
alterar alguma providncia e aproveitar o ato quanto s demais providncias, no
atingidas por qualquer vcio.
Salientamos ainda que o poder de convalidao sofre duas importantes
limitaes, estando desta forma ligado ao princpio da legalidade. Nesse sentido, so
barreiras a convalidao: A impugnao do interessado, expressamente ou por
resistncia quanto ao cumprimento dos efeitos e o decurso do tempo, com a
ocorrncia da prescrio, razo idntica, alis que tambm impede a invalidao
(CARVALHO FILHO, 2005, p.165).
No h aplicando-se o instituto da convalidao no Direito Administrativo
qualquer ofensa integridade do principio da legalidade, visto que existem condies
expressas no texto da lei, para que se afigure tal possibilidade.
Desse modo, comungamos com a acertada e brilhante lio do ilustre prof.
Celso Antonio Bandeira de Mello (1999, p. 338-9) ao lecionar que:
de notar-se que a convalidao, ou seja, o refazimento de modo vlido e
com efeitos retroativos do que fora produzido de modo invlido, em nada se
incompatibiliza com o interesse pblico. Isto , em nada ofende a ndole do Direito
Administrativo. Pelo contrario. Exatamente para bem atender a interesses pblicos,
conveniente que a ordem normativa reaja de maneiras dspares ante diversas
categorias de atos invlidos (...) Da que a possibilidade de convalidao de certas
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CONCLUSO
Ao longo desse trabalho, procuramos discorrer sobre um dos temas mais
instigantes do direito pblico o ato administrativo e a sua forma de operacionalizao
do servio pblico.
Neste encerrar de pesquisa, cabe-nos sintetizar, em breves pargrafos, as
ideias outrora expostas, buscando esclarecer eventual dvida ocorrida durante a
leitura.
O ato administrativo integra o rol dos atos jurdicos. Estes compreendem
toda a conduta humana voluntria, seja ela comissiva ou omissiva, mas que produza
efeitos jurdicos mesmo sem a vontade do agente. Contudo, o ato administrativo
ultrapassa o simples ato voluntrio comissivo ou omissivo capaz de gerar efeitos no
mundo jurdico. um ato jurdico muito mais complexo, que precisa de certos
requisitos para se tornar vlido e eficaz.
Ao contrrio do ato jurdico comum, o ato administrativo revestido de
algumas formalidades, sem as quais no possvel sequer consider-lo como tal.
Entre esses requisitos, tem se como relevantes o contedo, a forma, o sujeito, o
motivo e a finalidade.
Criado o ato administrativo, estando composto dos elementos e
pressupostos, ele reveste-se de atributos que os atos jurdicos comuns no
comportam:
presuno
de
legitimidade,
imperatividade,
exigibilidade
executoriedade.
Quando se descreve os requisitos e os atributos dos atos administrativos,
faz-se num plano ideal, esperando-se a perfeio plena. Contudo, nem sempre
assim que acontece. Em certas ocasies, seja por falta de diligncia da
Administrao, seja por m-f do agente pblico, atos so criados de maneira
irregular, contendo defeitos que, se no o prejudicam por completo, causam
embarao no Poder Pblico e se tornam objeto de necessria correo.
A doutrina se diverge quando analisa os vcios nos atos administrativos.
Isso se d porque ainda no unnime a definio dos autores no tocante teoria
da nulidade no direito administrativo.
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BIBLIOGRAFIA
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