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HEDLEY
BULL
A SOCIEDADE
ANARQUICA
Uni estudo da ordetnnapdsia: mundisl
COLEO
CLSSICOS
IPRI
Comit Editorial:
Celso Lafcr
Marcelo de Paiva Abreu
Gelson Fonseca jnior
Coleo
CLSSICOS
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G, W, F.
E. H. CAlm
JFAN-J AUJI'ES
.1. M.
Prefcio: Marcelo de Paiva Abreu
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Prd;lcio: Joo Almino
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Vrios autores
Guilhon
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DI' VAI'!F!.
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Organizaco (' prefcio: Renato janinc
Ribeiro
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Prefcio: Carlos I lcnriquc Cardim
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IPRI
Conselho Editorial
Elisabeth Cancelli (Presidente), Alexandre Lima, Estevo Chaves de Rezende
Martins, Heruyk Siewierski,Jos Maria G. de Almeidajnior, Moema Malheiros
Pontes, Reinhardt Adolfo Fuck, Srgio Paulo Rouanet e Sylvia Ficher.
IMPRENSA OFICIAL DO ESTADO DE SO PAULO
I P R I
HEOLEY BULL
A SOCIEDADE
ANARQUICA
Um estudo da oJdemna[XJitica tmuxlal
PIefJcio:
Williams Gonalves
Tmdulo:
Srgio Bath
Equi[x:tmiGt
Sxro (Planejamento editorial)
ISABELA SOAIH:S (Assistente)
AIHTON LlrCARINIIO (Reviso)
EIITI
Para
Emily, Martha e [ererny
SUMRIO
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357
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359
PREFCIO
Hedley Buli e a
Sociedade Internacional
Williatlls da Silva Gonalves*
A TRADu()\o de Anarchica! Sode!J para a lngua portuguesa um acontecimento editorial de grande envergadura, para ser saudado pelo pblico leitor
dedicado s Relaes Internacionais. Esta no a primeira vez que se traduz
trabalho de Buli para conhecimento dos estudiosos das relaes internacionais. Um texto seu, apresentado num Seminrio no Departamento de Relaes Internacionais da Universidade Nacional da Austrlia, intitulado A.r
Rdape.r lnternationais como Disaplina .Acadnnca, foi traduzido, em 1977, e publicado pela revista Docursentao eAtua!idade Poltica, numa ao editorial conjunta da Universidade de Braslia com o Senado Federal', Na poca, Hedley
Buli devia seu grande prestigio publicao de The Contro! of the Arm.r Race:
Di.sarmament andArm.r Contro! in the Mi.s.ri!e A<-!;e, em 1961.7 Esse livro, dedicado questo da estratgia nuclear, foi escrito quando Bull trabalhava no
Instituto de Estudos Estratgicos da Inglaterra, aps ter passado algum tempo nos Estados Unidos como observador do desenvolvimento da disciplina
Relaes Internacionais nas Universidades de Harvard e Chicago, a servio
do recm criado Comit Britnico de Teoria de Poltica Internacional.
Foi com a publicao de Anarchica! j'ociety em 1977, que Hedley
Bull tornou-se conhecido no apenas dos especialistas como tambm
dos estudantes como o mais importante representante da corrente terica racionalista das relaes internacionais, tambm conhecida como
corrente da sociedade internacional ou, ainda, como escola realista in,g!e.ra.
. Professor de Rclaccs Internacionais da Universidade lcdcral llurnincnsc e da L'ruvcrsuladc
do J.stado do Rio dL JanLiro.
I J Icdlcv Bull. /1J I\c/a(ocJ [ntemacionars coa/o ])lJp/il/a /1 (adl'llll(a. DOCUmLllta;10 e Atualidade
Poltica NmLW 3, abril/junho I ()77. Braslia, l 'NB/Smado l-cdcral, Pro 4S-5.1-
:' J Iedlcv Buli. TIl(' COl/lro/ 0/ I/Jc /11"!1IJ l\{/(c: ])arJ!/(IIIHI/I (///{I. /nllJ Coutro] IIII/lc .\ft.w/e
York, Pracgcr, 1<JC> 1.
Nc:
XII
A SOCllm;\DL
ANARQUICA
Nascido australiano em 1932, Bull graduou-se em Filosofia e Direito em 1952, na Universidade de Sydney. Em 1953 deslocou-se para
Oxford, onde ps-graduou-se em cincia poltica e passou a ministrar
aulas de relaes internacionais, ao mesmo tempo em que assistia as famosas conferncias proferidas por Martin Wight, na London School of
Economics. Em 1977, depois de uma temporada de onze anos na Universidade Nacional da Austrlia, Hedley Bull estabeleceu-se definitivamente
na Universidade de Oxford, onde ocupou a Ctedra Montagu Burton de
Relaes Internacionais at morrer vitimado por cncer em 1985.
A influncia exercida por Martin Wight sobre Hedley Bull
reconhecida como profunda e duradoura; influncia que se percebe no
ncleo das teses que defende em sua obra. Por outro lado, Bull tornouse conhecido como o mais brilhante discpulo de Wight. Da rica e brilhante trajetria intelectual que Martin Wight percorreu nas instituies
acadmicas britnicas, Bull explicitamente incorporou sua reflexo sobre as relaes internacionais a tese cara a Wight segundo a qual a anlise
das relaes internacionais tributria das idias centrais arroladas no
debate entre as trs maiores tradies do pensamento ocidental: o Realismo de Maquiavel; o Racionalismo de Hugo Grotius; e o Revolucionismo
de Immanuel Kant. Alm dessa, a importncia que Bull atribui histria,
poltica, ao direito e teologia outra forte marca do pensamento de
Wight na sua obra. Importncia aos fatores culturais nas relaes internacionais que Wight cultivou desde o tempo em que colaborou com o historiador Arnold J. Toynbee, e que em Bull se manifesta sob a forma de
rejeio aos modelos heursticos e s pretenses cientficas da cincia social norte-americana, no mbito das relaes internacionais' .
Apesar da influncia exercida por Wight ter sido de grande amplitude, no foi de modo a sufocar a criatividade de Bull, que se destacou do mestre por desenvolver uma linha de pesquisa prpria. Em seus
estudos sobre a poltica internacional, a taxonomia de Wight a respeito
das escolas de pensamento constitua to somente um recurso pedaggico do professor que ele tanto prezava ser. Wight no se identificava
\ Sobre Martin Wight ver: Kenneth W Thompson. Mastersof lnternationa! Thougbt. Baton Rouge,
Louisiana State Univcrsity Press, 1990. Pp. 44-61.
XIII
exclusivamente com qualquer uma das trs correntes, por ele mesmo
consideradas seminais para a reflexo sobre a poltica internacional. Nesse
sentido, Buli, ao definir o projeto terico de articular uma teoria
normativa das relaes internacionais alicerada na filosofia jurdica de
Hugo Grotius, introduz uma diferena substantiva em relao a Wight,
diferena essa que o eleva condio de principal interlocutor da teoria
racionalista e que o situa tambm como mestre pensador das relaes
internacionais. Na verdade, em virtude do modo pelo qual Buli trabalha
as idias do autor de Do Direito da Guerra e da Pa=(', procede o ttulo que
tambm lhe atribuem de Neo-Grociano.
() cerne da interveno filosfica de Hugo Grotius constituda por sua concepo de lei natural. Segundo ele, por lei natural deve
entender-se um corpo de regras morais reconhecidas por todos os seres
humanos. Tais regras morais, fundamentalmente, consistem na idia que
todos os homens tm o direito bsico de preservar sua vida e que, por
outro lado, nenhum homem tem o direito de atentar infundadamente
contra a vida de outro. Assim, contrapondo-se a aristotlicos e cticos
do seu tempo (sculo XVII), Grotius buscava mostrar a possibilidade
de alguma objetividade nos valores morais. Isto , procurava mostrar
que a despeito das mltiplas formas culturais existentes mundo afora,
era possvel identificar um denominador moral comum a todas as criaturas racionais. E por considerar que os prncipes so pessoas e que os
Estados nada mais so seno conjunto de pessoas, todos esto submetidos lei natural e integrados sociedade internacional. Para melhor
dizer, os Estados tm o direito de se proteger, mas nenhum Estado tem
o direito de molestar gratuitamente o outro".
A identificao de Buli como Neo-Grociano procede, porque
nosso autor - aprofundando a tese de Wight segundo a qual a tese de
Grotius difere claramente da de Hobbes, para quem os Estados esto
irremediavelmente entregues ao estado de natureza e desembaraados
de qualquer espcie de restrio moral, e difere tambm da tese de Kant,
para quem os Estados so praticamente um acidente na vida dos ho4 Hedley Bull, Bencdicr Kingsbury, Adam Rubens. Ht!I;O Crotl/(J and lnternational Relatiom. Oxford,
Clarendon Press, 1992. P. 78.
XIV
A SOCII'DADF ANRQUICA
mens, sendo mais importante o progresso moral do ser humano - considera perfeitamente possvel estabelecer critrios de objetividade que
fundam a ordem internacional. Para Bull, a idia de sociedade internacional permite articular a idia de ordem internacional de forma objetiva, despida, portanto, de valores.
evidente que essa uma linha de reflexo que desperta crticas. Em primeiro lugar, crticas da parte de todos que entendem que as
teorias das relaes internacionais em todas as suas variaes, partem
das mesmas matrizes realista e idealista, que se excluem e que tm se
defrontado ao longo do tempo, assumindo apenas novas roupagens.
Para os que assim vem a evoluo da discusso terica das relaes
internacionais, a linha proposta por Bull nada mais do que o realismo
mitigado por aspectos idealistas. E, em segundo lugar, crticas, como a
formulada por Kimberly Hutchings', que recusa a idia de que a filosofia grociana constitui uma terceira linha interpretativa das relaes internacionais, independente da linha hobbesiana e kantiana. Na viso
deste ltimo, a chamada linha grociana constitui bvia mistura de elementos chaves dos dois paradigmas. Assim sendo, no h mediao e,
sim, fuso dos paradigmas realista e idealista.
A idia de ordem na poltica mundial est, na concepo de
Hedley Bull, indissoluvelmente vinculada existncia da sociedade internacional. E essa uma idia que o incompatibiliz com a corrente
terica realista que, por entender que no possvel admitir a existncia
de uma sociedade desprovida de poder central, seus representantes consideram descabido falar em sociedade internacional, uma vez que a ausncia desse poder soberano e a disperso da autoridade entre as unidades polticas que compem o sistema constituem justamente as
caractersticas fundamentais do meio internacional.
interessante observar, contudo, que Bull introduz uma diferena entre o que ele denomina sistema internacional e sociedade internacional. H sistema internacional (sistema de Estados) ou se constitui
"quando dois ou mais estados tm ssfiaente contato entre si, com suficiente impacto
, Kimbcrly IIutchings. lnternational Politiral 'J/JCOf:;'. I.ondon, Sagc Publicarions, 1999. P. 59.
xv
recproco nassuas decises, de talforma quesecondui.pm, pelo menos atcerto ponto, como
partes de um todo'" De outro lado, h sociedade internacional (sociedade de
Estados) "quando umgrupo de estados, conscientes de certos valores e interesses comuns,
formam uma sociedade, no sentido deseconsiderarem ligados, no seu relacionamento, por
um conjunto comum de regras, eparticipam de instituices comuns.' ,7
Seu conceito de sistema internacional no difere do conceito
formulado pelos tericos hobbesianos. A grande distino reside no
conceito de sociedade de Estados. No obstante a variedade de tradies, hbitos e costumes entre os diversos povos que compem os diversos Estados, Bull afirma que o respeito a determinados valores comuns suficiente para compor a sociedade internacional. No livro
editado junto com Adam Watson, Tbe hxpansion ofL nternational Socie!! ,
nosso autor examina como se deu a formao da sociedade internacional, ou seja, examina como esses valores se difundiram, como foram
assimilados e, enfim, como tornaram-se comuns.
A ateno para com os aspectos culturais envolvidos nas relaes internacionais representa uma marca distintiva da reflexo de Hedley
Bull e algo que merece ser objeto de algumas consideraes.
O estudo sistemtico das relaes internacionais , como afirma Celestino del Arena!'), tipicamente anglo-saxo. Stanley Hoffmann!",
obviamente desconsiderando a importncia do papel dos estudiosos
ingleses e da academia desse pas para o desenvolvimento da disciplina,
chega mesmo a afirmar que a cincia das relaes internacionais uma
inveno norte-americana. Naturalmente que ambos os autores referem-se s relaes internacionais como cincia, de modo que absolutamente no ignoram que a preocupao para com os fenmenos do conflito e da cooperao entre os povos, em suas variadas formas de
organizao poltica, bastante antiga. Tanto um como outro reconhecem o carter seminal da Histria da Guerra do Peloponeso, de Tucdides,
(, I kdlcy BulI. '1'111''/ 117(miJIIISo(/dj'- "I.\I/IIi)' oi ()rrkrm !rodd })olitir:r. I .ondou, :\lacJ\Iillan, I c)77. P c)-I(l.
- Ibid. P. 13.
, I Icdlcv Buli & Adam \Varso!1. nJi' I ::'P(II/Jioll oi IlIkrJIelliolhIISociel)'. Oxford, Clarcndon Prcss, I c)H4.
" Celestino dei Arcnal, llIlrodl/(('II ti !ru rc!rICiolleJ IIlkrJIel()OIItIir.'J. Madrid, Tccnos, 1C)()ll. P. ()().
I" Stanlcv 1Ioffmann. ./tIllO ]' .\ !/l/crm - 1:IIJ(I)'OJ sobr lei
]' lei fel;;: Buenos Aires, (; I >J" 1()C) 1.
XVI
A SOCJI<])ADL ANRQUICA
11
Ibid. P. 21.
XVII
A histria de cada uma das duas grandes potncias e o meio internacional no qual exercem sua hegemonia, tm se revelado como elemento de
grande importncia na reflexo terica gue se realiza nos seus respectivos mundos acadmicos. Sob esse prisma, a reflexo desenvolvida por
Hedley Buli parece-nos das mais representativas do modo britnico de
perceber o mundo, bem distinta, por assim dizer, do modo como os
estudiosos norte-americanos o fazem.
Os mais importantes e consagrados estudiosos norte-americanos percebem o mundo como uma grande arena, onde o que conta so
as relaes de poder. Percebem as relaes internacionais essencialmente como relaes verticais, determinadas pela densidade de poder
de cada Estado. E quando se dispem a garantir contedo cientfico s
suas anlises, fazem-no interpretando o mundo como um imenso mercado, que deve funcionar segundo a lei natural da oferta e da procura.
Uma percepo prpria, vale dizer, daqueles gue vinculam o conhecimento da realidade das relaes internacionais ao objetivo estratgico
nacional de manter indefinidamente os Estados Unidos na posio
hegemt)nica que alcanou depois da Segunda Guerra Mundial e se consolidou com o fim da Guerra fria. Em sntese, pode-se dizer que, nos
Estados Unidos, o projeto de fazer das relaes internacionais uma cincia inseparvel da viso imperial do mundo.
isso no significa dizer que a cincia das relaes internacionais
que se pratica na Inglaterra esteja desvinculada com a sua histria e com
os seus objetivos nacionais. A diferena, por assim dizer, reside justamente na experincia imperialista inglesa. Diferentemente dos norteamericanos que, preponderantemente, praticam um imperialismo financeiro, os ingleses praticaram um imperialismo colonialista. Isto implica
dizer gue, alm dos objetivos econmicos bsicos, os ingleses estiveram
diretamente envolvidos com os povos que colonizaram. Para
operacionalizar sua explorao econmica, impuseram sua lngua, instalaram suas instituies e, tambm, procuraram conhecer as prticas e
as crenas desses povos. Desse modo, junto dos empresrios interessados nas riquezas das colnias atuaram os historiadores e os antroplogos. Por meio da ao de seus humanistas e cientistas sociais, os ingleses
XVIII
A SOCIEDADI':
XIX
14
I'
Ibld. P. 5.
0/ !ntemrltiOlIrI/ Socid)".
xx
ANRQUICA
At o sculo XIX os contatos entre os europeus e os demais sistemas haviam se realizado com os interlocutores em condies de igualdade. A partir da Revoluo Industrial, no entanto, tudo mudou. Em
vista da superioridade tcnica adquirida, os europeus passaram a impor seus
valores e estabelecer as condies sob as quais os outros Estados seriam
reconhecidos e admitidos no sistema de Estados que comandavam.
Esse processo aconteceu como na China e como no Japo, onde
aps a Guerra do pio, no primeiro caso, e a ameaa de guerra, no
segundo, os ingleses e os norte-americanos, respectivamente, apresentaram tratados desiguais, em que no apenas buscavam extrair grandes
benefcios econmico-comerciais, como tambm buscavam estabelecer
o cdigo de conduta pelo qual os governos da China e do Japo deveriam, doravante, reger suas relaes com o Ocidente. Esse processo tambm aconteceu como em outras partes da sia, da frica e da Oceania,
sob a forma da pura e simples dominao colonial. Tanto no primeiro
como no segundo caso, salvo certos aspectos relativos ao Japo, a nova
relao assentava-se, portanto, em relaes estritamente verticais.
A conformao objetiva da estrutura da sociedade internacional acontece, como defende Hedley Buli, no mesmo contexto que regstra a intensificao do processo de dominao colonial e que registra
o triunfo da soberania nas independncias das colnias americanas. De
um lado, do lado dos povos da sia, da frica e da Oceania, sentimento
europeu de superioridade, prepotncia, discriminao racial e cultural;
de outro lado, do lado dos povos das Amricas que conquistavam a
independncia, a formulao de uma retrica e de uma doutrina anticolonialista, o sentimento de solidariedade de um para com os outros e
uma grande desconfiana em relao s prticas correntes no mbito
das relaes internacionais 1(,.
No entendimento de nosso autor, as grandes conferncias
multilaterais havidas ao longo do sculo XIX, constituem a prova
emprica desse processo contraditrio e acidentado de formao da
sociedade internacional:
1(,
Ibid. p. 122.
XXI
"No Congresso de Viena de 1815 s estiveram presentes Estados europeus, mas na Conferncia de Paz de Paris de 1856 o Imprio
Otomano esteve representado; na Conferncia de Haia de 1899, juntos
com Estados Unidos e Mxico, estiveram presentes o Imprio Otomano,
China, Japo, Prsia e Sio; e na Conferncia de Haia de 1907 estiveram
presentes um total de dezesseis repblicas latino-americanas, cujo considervel impacto foi a premonio da influncia do Terceiro Mundo na
Assemblia Geral das Naes Unidas. Por ocasio da Primeira Guerra
Mundial, ento, j existia claramente uma sociedade internacional universal de Estados cobrindo a totalidade do mundo e que inclua Estados
representativos das Amricas, sia e frica, assim como da Europa"!'.
Segundo Buli, o auge dessa sociedade internacional formada pela
expanso europia foi atingido na passagem do sculo XIX para o sculo XX. Nesse sentido, a expedio militar enviada China, em 1900,
para esmagar a Revolta dos Boxer, teve significado exemplar. No apenas por revelar a unidade das potncias europias em seu propsito de
manter seus privilgios na China, mas tambm pelo fato das foras militares japonesas terem se incorporado expedio, o que, na interpretao de Buli, significa que o Japo, aquela altura, j havia assimilado o
padro internacional de relacionamento entre os Estados, a ponto de
pegar em armas para defend-lo.
Aps a Segunda Guerra Mundial, a sociedade internacional passa
por uma fase de profundas mudanas. Mudanas provocadas por aquilo que
nosso autor denomina "A Revolta contra o Ocidente", cujo resultado foi a
formao da sociedade internacional global de nossa poca. Nessa nova fase,
a sociedade internacional perde suas caractersticas exclusivamente europias - na verdade ocidentais, devido ao fato de os Estados Unidos terem se
transformado numa das mais importantes expresses no processo de imposio dos valores europeus ao resto do mundo - ao incluir em suas prticas,
determinados procedimentos reivindicados pelos povos dominados.
"A Revolta contra o Ocidente" compreende cinco fases ou temas IH. A primeira fase foi marcada pela "luta pela igualdade soberana
[- Ib1(1. p. 123.
Ibid. p. 220.
IX
XXII
A SOCIED!\DF ANARQllIC!\
I')
211
21
22
Ibidem
Ibidem
Ibid. p. 221.
Ibidem
XXIII
XXIV
A SOCII'J)ADI': ANRQUICA
c; Ibid. p. 224.
c(, Ibid.
p. 225.
xxv
,- lbid. p. 22's.
p. 226.
2') Ilnd, p. 22H.
.> lbrd.
XXVI
A SOClEDADE ANARQU1CA
11. The Expansion oflnternational Society (with Adam Watson). Oxford, Clarendon Press, 1984.
12. lntervention in World Politics (editor). Oxford, Oxford University Press, 1984.
13. Justice in lnternational Relations. Waterloo. Ontario, University 01' Waterloo. 1984.
14. Hedley Buli on Arms Control. Basingstoke, Macmillan, 1987.
15. Hugo Grotius and lnternational Relations (with Benedict Kingsbury and Adam Roberts).
Oxford, Oxford University Press, 1992.
PREFCIO DO AUTOR
livro eu procurei expor de forma sistemtica uma viso da sociedade internacional e da ordem internacional que eu tenho manifestado
apenas de maneira esparsa aqui e acol.
Ele deve muito aos meus ex-colegas do Departamento de Relaes Internacionais da London School of Economics, especialmente a
C. A. W Manning. () livro beneficiou-se bastante das discusses mantidas
no British Committce on the Theory of International Politics, do qual
participei por vrios anos. Tenho uma dvida imensa com Martin Wight
que, pela primeira vez, mostrou para mim que Relaes Internacionais
poderia ser um tema e cujos trabalhos nesse campo, para usar uma de
suas metforas, permanece como uma construo romana num subrbio de J.ondres. Seus escritos, ainda no devidamente publicados e reconhecidos, so uma constante inspirao.
Alguns pontos dos meus argumentos so baseados nas idias de
H. L. A. Hart, meu professor em Oxford. Em vrios captulos eu contraponho minhas opinies com as do meu amigo Richard A. Falk, de
Princeton. Acredito, no entanto, que ele seja hoje um dos mais significativos pontos de partida no estudo da poltica mundial e a ateno com
que me dedico a refutar suas idias devem ser entendidas como um
cumprimento. Sou particularmente grato ao meu amigo e colega, o professor J. D. B. l\1iller, por suas crticas e encorajamento.
Este livro no o resultado da aplicao de tcnicas tericas refinadas ou de uma pesquisa histrica particularmente profunda. Quando
eu era estudante de graduao fiquei muito impressionado (acho agora
que impressionado demais) com a observao de Samuel Alcxander, o
autor de S/Jace, Time and Dez!y (Londres, Macmillan, 1920) de que "pensar
tambm pesquisar". Este livro ecoa as limitaes de uma tentativa de
lidar com um tema amplo e complexo simplesmente pela reflexo.
Uma verso anterior do Captulo 4 foi publicada em Politita!StllrlieJ
(vol. xix, 3, setembro de 1971) sob o ttulo "Orrler rs. [nstice in Internationat
NI'SfI':
XXVIII
INTRODUO
ESTE livro uma investigao sobre a natureza da ordem na poltica
mundial, especialmente na sociedade dos estados soberanos, atravs da
qual, na medida em que existe, essa ordem mantida na poltica mundial. Procurei responder a trs perguntas fundamentais:
Hr':DLJ':Y BULI.
Introduo
HLDLEY BULI.
Introduo
o CONCEITO DE ORDEM NA
POLTICA MUNDIAL
UM estudo da ordem na poltica mundial deve comear com a pergunta:
de que se trata? Portanto, vou indicar o que entendo por ordem na vida
social, de modo geral, para em seguida considerar o que ela significa no
sistema de estados e na poltica mundial.
10
outros objetivos, de modo a poder alcan-los. Se no houver a presuno generalizada de que os acordos sero cumpridos, no concebvel
que esses acordos sejam negociados para facilitar a cooperao dos indivduos em qualquer campo. Se a posse de objetos pelos indivduos ou
grupos no puder ser estabilizada ou garantida (no interessa aqui se
mediante propriedade privada ou comum, ou uma combinao das duas),
difcil imaginar a existncia de relaes sociais estveis de qualquer
tipo, sendo os seres humanos como so, e levando-se em conta que os
objetos que podem ser possudos existem em nmero limitado. Naturalmente, como Hume e outros j argumentaram, a necessidade sentida
pelas sociedades de estabilizar a posse condicional. Se o desejo dos
indivduos de possuir coisas materiais fosse inteiramente egosta, a estabilizao da posse mediante regras de propriedade seria impossvel. Por
outro lado, se os indivduos fossem inteiramente altrustas, essa estabilizao no seria necessria. Da mesma forma, se houvesse uma escassez absoluta das coisas que as pessoas desejam possuir, as regras de
propriedade no poderiam ser aplicadas efetivamente; e essas regras
seriam desnecessrias se houvesse completa abundncia de tais objetos.
No entanto, dada a limitao do altrusmo humano e a limitada abundncia das coisas desejadas, a tentativa de estabilizar a posse dessas coisas um objetivo primordial de toda vida social. E esses trs objetivos
so tambm uniuersais: todas as sociedades parecem adot-los.
Outro ponto a ser esclarecido que, ao definir a ordem na vida
social como um padro das atividades humanas, "uma disposio de
elementos discrepantes" que sustenta objetivos elementares ou primrios como os citados, no estou alegando que tais objetivos devam ser
prioridade sobre outros; e no momento no estou tambm procurando
endoss-los como valiosos ou desejveis. Sustento, sim, que se em certa
medida essas metas no forem alcanadas no poderemos falar na existncia de uma sociedade, ou de vida social; que a realizao de outros
objetivos pressupe que os fundamentais foram de algum modo atingidos e que, na verdade, todas as sociedades procuram promov-los. O
que no significa, contudo, que quando surge um conflito entre esses
objetivos fundamentais e outros, a sociedade sempre lhes atribua, ou
11
deva atribuir, prioridade. De fato, como acontece nos perodos de guerra ou revoluo, os homens com freqncia recorrem violncia, deixam de cumprir acordos e violam as regras de propriedade, s vezes com
razo, na busca de outros valores. Como dissemos na Introduo, a ordem no o nico valor em relao ao qual a conduta dos homens pode
ser modelada, nem devemos presumir que ela preceda outros valores.
No estamos argumentando que os objetivos elementares ou primrios da vida social tenham ou devam ter prioridade sobre os outros,
como tambm no afirmamos que esses objetivos primrios sejam
mandatrios. Em particular, no quero adotar a posio dos expositores da doutrina do direito natural para quem estes e outros objetivos
primrios, elementares ou universais da vida social so obrigatrios para
todos, ou de que a fora compulsria das regras de conduta que os
sustentam evidente. verdade que se pode dizer que a posio que
adotei aqui parte do "equivalente emprico" da teoria do direito natural, que busca abordar as condies primrias ou elementares da vida
social com a linguagem de outra era. Na verdade, a tradio do direito
natural continua a ser uma das fontes mais ricas de penetrao terica
nos temas tratados no presente estudo. Mas no tenho a inteno de
reviver os dados fundamentais da idia do direito natural.
H um aspecto a ser esclarecido sobre as relaes entre a ordem
na vida social, conforme a defini, e as regras ou princpios gerais imperativos que regem a conduta. Algumas vezes a ordem social definida
em termos de obedincia a determinadas normas de conduta; s vezes
definida, mais especificamente, como obedincia s regras da lei. De
fato, a ordem na vida social est associada muito de perto conformidade da conduta humana com relao a regras de comportamento, se
no necessariamente a regras legais. Na maioria das sociedades o que
ajuda a criar padres de conduta orientados para os objetivos elementares da segurana contra a violncia, o cumprimento dos acordos e a
estabilidade da propriedade a existncia de regras que probem o homicdio e o assalto, a quebra dos contratos e o desrespeito ao direito de
propriedade. No entanto, procurei deliberadamente encontrar uma definio da ordem na vida social que exclusse a noo de regras. Isto
12
porque, devido s razes discutidas no Captulo 3, acredito que em princpio a ordem pode existir na vida social sem a necessidade de regras, e
que melhor considerar estas ltimas como um meio bastante difundido, quase ubquo, de criar ordem na sociedade humana, e no como
parte da prpria definio dessa ordem.
Preciso definir tambm a relao existente entre a ordem na vida
social, conforme aqui definida, e as leis sociais de um tipo diferente que no so normas, ou princpios gerais e imperativos de conduta, mas
sim leis cientficas, ou seja, proposies gerais que afirmam a existncia
de uma conexo causal entre dois tipos de evento social. Comenta-se s
vezes que a ordem da vida social tem a ver com a conformidade da
conduta com essas leis cientficas, dentro da sociedade. Ou seja, mais
especificamente, que a conduta sujeita ordem uma conduta previsvel; em outras palavras, que se ajusta a leis que podem ser aplicadas a
outros casos no futuro, assim como no passado e no presente. Outra
vez, verdade que existe uma associao estreita entre a ordem, no
sentido aqui definido, e a conformidade da conduta com leis cientficas
que permitem prever o comportamento futuro. Uma das conseqncias da situao em que os objetivos primrios ou elementares da coexistncia social so sustentados de forma consistente que os padres
regulares de conduta se tornam conhecidos; so formulados como leis
abrangentes e proporcionam uma base para as expectativas a respeito
da conduta futura. Alm disso, se perguntarmos a razo por que os
homens atribuem valor ordem (o que creio que fazem quase universalmente, como parte tanto da perspectiva conservadora como da revolucionria), pelo menos em parte a resposta que eles valorizam a maior
previsibilidade do comportamento individual, conseqncia da conformidade com os objetivos elementares ou primrios da coexistncia. No
entanto, definir a ordem na vida social em termos de lei cientfica e
previsibilidade confundir uma possvel conseqncia da ordem social,
e a razo para trat-la como algo valioso, com a coisa em si mesma.
Com efeito, o comportamento desordenado (no sentido em que o termo usado aqui) tambm pode ajustar-se lei cientfica, proporcionando uma base para expectativas sobre o futuro: todos os estudos tericos
sobre os traos recorrentes das guerras, conflitos civis e rcvoluoes demonstram a possibilidade de encontrar nas condutas sociais marcadas
pela desordem uma conformidade com as leis cientficas.
Por "ordem internacional" quero referir-me a um padro de atividade que sustenta os objetivos elementares ou primrios da sociedade
dos estados, ou sociedade internacional. Antes de detalhar o que implica o conceito de ordem internacional vou primeiramente indicar o que
entendo por "estados", por um "sistema de estados" e uma "sociedade
de estados", ou sociedade internacional.
() ponto de partida das relaes internacionais a existncia de
estados. comunidades politicas independentes, cada uma das quais possui um governo e afirma a sua soberania com rclao a uma parte da
superfcie terrestre e a um segmento da populao humana. De um
lado, os estados tm, com relao a esse territrio e a essa populao, o
que poderamos chamar de "soberania interna", ou seja, a supremacia
sobre todas as demais autoridades dentro daquele territrio e com respeito a essa populao; de outro, detm o que se poderia chamar de
"soberania externa", que consiste no na supremacia mas na independncia com respeito s autoridades externas. ;\ soberania dos estados,
interna e externa, existe tanto no nvel normativo como no factual. Os
estados no s afirmam a sua soberania interna e externa como na prtica exercem efetivamente, em graus variados, essa supremacia interna e
independncia externa. A comunidade poltica independente que simplesmente afirma o direito soberania (ou julgada soberana por outros) mas no pode exercer na prtica esse direito no propriamente
um Estado.
As comunidades polticas independentes que de acordo com este
critrio so ou foram estados incluem cidades-estado, como os da antiga Grcia ou da Itlia renascentista, e os modernos estados nacionais.
Abrangem estados cujos governos se baseiam no princpio da legitimidade dinstica, como os que predominavam na Europa moderna at a
14
HFDLJ':Y BULI,
Em 0/ POJl'erJ and their Politz: A Critique 0/ Tbeoretica! .Approacbes (Englewood Cliffs, N.].,
Prentice-Hall, 1968), Arthur J-cc Burns tenta abordar as relaes internacionais como um caso
especial das relacs entre poderes.
1
15
Ravrnond Aron, Paz l' Cl/frra cutr as ,\a(l'J (Braslia, Editora da Universidade de Braslia,
16
t:
17
- Vide especialmente SYJ/emand Process in lnternationat Poli/l (N. York, Wiley, 1957) .
., Morton Kaplan define um "sistema de ao" como "um conjunto de variveis de tal forma
vinculadas, em contraste com o seu ambiente, (lue as relaccs internas dessas variveis entre
si, e as relaes externas do conjunto de variveis individuais com respeito a cornbmaccs das
variveis externas, so caracterizadas por regularidades de conduta passveis de descrio"
(ibid. pg. 4).
') Devo esta observao a Martin Wight, S'YJ/eJIIJ 0/ S/a/eJ.
18
HJ<:DLFY BULI.
Pufendorf no se referia ao conjunto dos estados europeus, mas a grupos particulares de estados dentro daquele universo, soberanos e ao
mesmo tempo vinculados entre si, formando um s corpo - como os
estados alemes depois da Paz de Westflia. E embora o termo "sistema" tenha sido aplicado ao conjunto dos estados da Europa por escritores do sculo XVIII, como Rousseau e Nettelbladt, os principais responsveis pela vulgarizao do seu uso foram os autores do perodo
napolenico, como Gentz, Ancillon e Heeren. No momento em que o
crescimento do poder da Frana ameaava destruir o sistema de estados, transformando-o em um imprio universal, esses escritores procuravam chamar ateno para o sistema existente, e mostrar por que valia
a pena preserv-lo. Eram no apenas analistas do sistema de estados
mas seus apologistas ou protagonistas. Dessas obras, a mais importante
o H andbuch derGeschichte des Europaischen Staaten[ystems und seiner Kolonien,
de A. H. L. Heeren, publicado originalmente em 1809. Em ingls, a
expresso "states .rystem" apareceu pela primeira vez na traduo dessa
obra, publicada em 1834, havendo o tradutor comentado que a denominao no era "strictjy English".l(J
Para Heeren o sistema de estados no era simplesmente uma constelao de estados com um certo grau de mtuo contato e interao,
conforme definido aqui. Implicava muito mais do que apenas a mtua
conexo causal de certos conjuntos de variveis, que Kaplan define como
um "sistema de ao".' I Para Heeren um sistema de estados era "a unio
de vrios estados contguos, semelhantes entre si em seus costumes, na
sua religio e no grau de aprimoramento social, cimentados conjuntamente por uma reciprocidade de interesses."!" Em outras palavras, ele
via um sistema de estados envolvendo interesses e valores comuns, baseados em uma cultura ou civilizao comum. Heeren percebia, ademais, a fragilidade do sistema de estados, com a liberdade que tinham os
seus membros de agir no sentido de mant-lo ou de permitir a sua dis-
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20
internacional dominado pela Europa antes de integrarem uma sociedade internacional tambm dominada pela Europa. Em outras palavras:
esses pases mantinham contato com as potncias europias e interagiam
com elas em grau significativo no comrcio e na guerra antes de reconhecer, juntamente com aquelas potncias, interesses ou valores comuns,
admitindo que estavam todos sujeitos s mesmas normas e cooperavam
para o funcionamento de instituies comuns.
Desde a poca da sua emergncia, no sculo XVI, a Turquia participou do sistema internacional dominado pela Europa, sendo parte de
guerras e alianas como um membro desse sistema. Contudo, nos trs
primeiros sculos os dois lados negavam especificamente que houvesse
interesses ou valores comuns a ligar as duas partes, admitindo-se que os
acordos ajustados entre elas no eram obrigatrios, inexistindo instituies comuns como as que ligavam as potncias europias, cujo funcionamento era objetivo de cooperao. At o tratado de Paris de 1856, que
ps fim guerra da Crimia, a Turquia no era aceita pelos estados europeus como um membro da sociedade internacional, e talvez s tenha alcanado plenamente esse status com o tratado de Lausanne de 1923.
Da mesma forma, a Prsia!" e Cartago" faziam parte, com as cidades-estado da Grcia clssica, de um mesmo sistema internacional,
mas no participavam da sociedade internacional helnica. Em outras
palavras, a Prsia - e Cartago em menor escala - interagiam com aquelas
cidades e foram sempre um fator essencial na sua equao estratgica,
como uma ameaa externa que unia os gregos ou como potncia capaz
de intervir nos conflitos entre eles. Mas a Prsia era considerada pelos
gregos uma potncia brbara, e no compartilhava os mesmos valores
dos gregos (expressos na sua prpria lnga), os jogos pan-helnicos ou
as consultas ao orculo de Delfos, nem estava sujeita s regras que obrigavam as cidades-estado helnicas a limitar os conflitos surgidos entre
elas. Da mesma forma, a Prsia no participava das ampbictyonae'",
Atual Ir. (N. do R.T.)
Atualmente na Tunsia. (N. do R.T)
1(. Anfictionia, em portugus, era a confederao das cidades-estado gregas. A assemblia dos
anficties tinha lugar em Delfos (N. do R.T.).
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HFDLLY BULI,
* * *
Tendo elaborado a nossa concepo dos estados, dos sistemas e
sociedades de estados, podemos voltar proposio com a qual inicia-
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HEDLFY BULl.
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26
duos, s pode haver cooperao com base em acordos, e estes s podem preencher sua funo na vida social com base na presuno de que
sero cumpridos. No entanto, pela doutrina de rebus sicstantibus,l'J a sociedade internacional se ajusta s presses em favor da mudana que preconizam o no cumprimento de certos tratados, procurando ao mesmo
tempo salvar o princpio geral pacta sunt seruanda.
A meta da estabilidade conferida posse est refletida na sociedade internacional no s no reconhecimento recproco da sua propriedade pelos estados como, de modo mais fundamental, no mtuo reconhecimento da soberania, pelo qual os estados aceitam a esfera de jurisdio
de cada um deles. Na verdade, a idia da soberania do estado deriva
historicamente da noo de que certas populaes e territrios pertenciam ao patrimnio do respectivo governante.
Estes so alguns dos objetivos elementares ou primrios da moderna sociedade internacional e de outras sociedades internacionais. No
queremos sugerir que a lista aqui apresentada seja exaustiva, ou que no
possa ser formulada de modo diverso. Da mesma forma, minha tese
no afirma que esses objetivos devam ser aceitos como base vlida para
a ao, legislando a conduta apropriada nas relaes internacionais. Devese registrar igualmente que nesta fase da nossa argumentao s nos
preocupamos com o que poderia ser qualificado como a ordem internacional "esttica", no com a sua "dinmica"; s nos interessamos em
definir o que est envolvido na idia da ordem internacional, no em
traar o modo como ela est incorporada em instituies histricas, sujeitas a mudanas.
I')
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HFDLEY BULI.
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C ,\ P T li
LO
II
H UMA ORDEM NA
POLTICA MUNDIAL?
JA deixamos claro o que entendemos neste estudo por "ordem" na poltica
mundial. Agora a pergunta que deve ser feita : existe essa ordem?
Algum dia a ordem na poltica mundial poder ter a forma da manuteno dos objetivos elementares da vida social em uma nica sociedade mundial, ou uma grande sociedade reunindo toda a humanidade.
Em que medida o sistema de estados est levando tal sociedade, e se
isto ou no desejvel so questes que vamos considerar mais tarde.
No entanto, no se poderia argumentar de forma convincente que a
sociedade de toda a humanidade j algo existente. Na fase atual ainda
estamos habituados a pensar que a ordem na poltica mundial consiste
na ordem interna - a ordem dentro dos estados - e na ordem internacional - a ordem entre os estados.
Ningum poderia negar que existe dentro de alguns estados um
grau elevado de ordem interna. No entanto, argumenta-se muitas vezes
que a ordem internacional no existe, a no ser como aspirao, e que a
histria das relaes internacionais consiste apenas em desordem ou
conflito. Para muitos a idia da ordem internacional sugere no algo que
tenha acontecido no passado, mas simplesmente uma situao futura
das relaes internacionais, possvel ou desejvel, sobre a qual especulamos ou que podemos esforar-nos por criar. Para os que adotam este
ponto de vista um estudo da ordem internacional sugere nada mais do
que um plano para o mundo do futuro, na tradio de Sully, Cruc,
Saint-Pierre e outros irenistas ou tericos da pa;-;.
O presente estudo tem como ponto de partida a proposio de
que, ao contrrio, a ordem parte do registro histrico das relaes
internacionais; e particularmente que os estados modernos formaram,
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HEDLFY BtTLL
!DI:I/1
in.
SOCI/:D/1D/: INT/:Rl\!/IC/Ol\!AL
33
Na doutrina do prprio Kant h uma ambivalncia entre o universalismo di- /1 lda da l listna
1 'nirersa] de 11111 POIl/O di- 1 ir/a COJllloj>o/i/a (17H4) e a posio assumida em /1 Paz Perj>//lIa (17()5),
onde o fiklsofo aceita como meta substitutiva uma liga de estados "republicanos",
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HEDLEY BULL
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HJ<:DLI':Y BULI,
Nos sculos XV, XVI e XVII, quando a organizao poltica universal da Cristandade Ocidental ainda se encontrava em processo de
desintegrao, e os estados modernos ainda se articulavam, foram formadas as trs vises que pretendiam descrever a nova poltica internacional e prescrever uma conduta para os estados. De um lado, pensadores
como Maquiavel, Bacon e Hobbes viam os estados emergentes ocupando, em posio de confronto, o vcuo social e moral deixado pelo recuo
da re.rpublica cbristiana. De outro lado, os autores papais e imperialistas
promoviam uma reao em defesa dos ideais de autoridade universal do
papa e do imperador. Contrariando essas alternativas, um terceiro grupo de pensadores, baseando-se na tradio do direito natural, afirmava
a possibilidade de que os prncipes que se afirmavam sobre os rivais
locais, declarando-se independentes das autoridades externas, estavam,
contudo, ligados por interesses e regras comuns. Nas palavras de Gierke:
"A idia medieval de uma monarquia mundial era estranha aos pensadores da escola do direito natural. Eles deixaram aos autores do Sagrado
Imprio Romano a tarda de invocar reiterada e exaustivamente, o fantasma despido de substncia do antigo /lIIperiutll tJlundi, mas fizeram com que
do germe indestrutvel desse sistema de idias que perecia, nascesse a
nova e frutfera noo da sociedade internaaona]. (...) De um lado, ressurgia
continuamente uma tendncia para consolidar a sociedade internacional
em um estado mundial, dotando-o da autoridade de um Super-Estado
organizado ao longo de linhas republicanas. De outro, os defensores mais
rigorosos da teoria da soberania rejeitavam in 1010 qualquer idia de uma
comunidade natural que unisse todos os estados. Mas a doutrina que prevaleceu, determinando o futuro do direito internacional, aderia firmemente concepo de que havia uma conexo de direito natural entre
todas as naes, a qual, embora no determinasse qualquer autoridade
exercida pelo Todo sobre as partes que compunham essa conexo, implicava um sistema de direitos e deveres sociais recprocos.'?"
Otto Gierkc, Natural I .atr and tbe Theory 0/ Soaelr l)()O to 1800, trad. Erncst Barkcr (Boston,
Bcacon Press, 1957), pg. 85.
- -
37
, Literalmente. direito das y,enteJ. Foi a extenso da cidadania romana aos pm'os conquistados
por suas lcgiocs. Deu-se primeiramente com Jlio Csar, confcnndo-a aos povos da ento chamada Glia Cisalpina, e. posteriormente, estendida a todos os povos conquistados, deu origem
ao direito dOJ POI'OJ. Loi, portanto, () rnicjo da cidadania (N. do R.T.).
38
bros da sociedade internacional. No havia qualquer princpio fundamental constitutivo ou critrio de participao enunciados claramente.
Enquanto no se firmava a concepo do "estado" como a forma poltica comum a todas as monarquias, aos ducados, aos principados e s
repblicas da Europa moderna, no podia vingar a idia de uma sociedade constituda principal ou exclusivamente de um nico tipo de entidade poltica. Nos textos de Victoria, de Suarez e mesmo de Grotius as
unidades polticas regidas pelo direito das naes eram chamadas no
s de civtates mas tambm de prncipes, regni, gentes, respublicae. A doutrina
do direito natural, sobre a qual todos os internacionalistas dessa poca
baseavam sua concepo das regras que vinculavam os prncipes e as
comunidades por eles governadas, tratava os indivduos, e no o seu
agrupamento em estados como os sujeitos finais de direitos e deveres.
Em terceiro lugar, na idia da sociedade internacional prevalecente nessa poca, atribua-se primazia ao direito natural sobre o que hoje
chamaramos de direito positivo internacional, como fonte das regras
que vinculavam os prncipes e as comunidades do mundo cristo. Para
Grotius o direito natural era suplementado pelas regras herdadas do ius
/!,entium romano e pela lei dos tratados existente, tais como o corpo de
normas de direito comercial e martimo desenvolvidas na Idade Mdia,
assim como pela lei divina. Mas no seu relacionamento mtuo os prncipes e os povos estavam sujeitos a regras principalmente porque os
prncipes eram homens e os povos eram constitudos por seres humanos, e portanto dependiam do direito natural. Esta primazia conferida
ao direito natural pelos primeiros internacionalistas refletia a sua concepo de que o corpo de leis positivas existente, proposto pela sociedade universal da Cristandade Ocidental, no tinha contato com as novas realidades polticas. Ao invocar o direito natural eles esperavam
libertar a lei das naes dos limites impostos pela prtica da poca e
desenvolver regras apropriadas nova situao.
Um quarto aspecto da idia da sociedade internacional que emergia nesse perodo era o de que as regras de coexistncia enunciadas
continham as premissas de uma sociedade universal. Tpico dos tericos do direito natural era o fato de que eles nunca se libertavam inteira-
39
mente das ambigidades da expresso romana iusJ!,entium, que significava ao mesmo tempo o que hoje chamamos de "direito internacional",
ou seja, a lei existente entre os estados e as naes, e o significado original de lei comum a todas as naes.
Essa ambigidade aparece em suas tentativas de formular regras
bsicas destinadas a limitar o emprego da violncia entre os membros
da sociedade internacional. Assim, seguindo a tradio tomista, todos
os primeiros internacionalistas insistem em que a guerra devia ser feita
apenas pelos que tivesse a autoridade apropriada, por uma causa justa e
usando meios justos. Mas eles limitavam-se a tatear na direo das doutrinas modernas de que s as autoridades pblicas tm direito a fazer a
guerra, ou seja, s os estados. At mesmo Grotius no tenta proibir a
guerra particular, e na verdade sua doutrina da liberdade dos mares,
conforme formulada no tratado Mar I .ibenos, de 1609, teve origem na
defesa que fez de uma ao blica da Companhia das ndias Orientais,
dos Pases Baixos. Por outro lado, ele tambm no afirma de modo
inequvoco a doutrina segundo a qual, na guerra, a conduta justa ou o
emprego de meios justos protege os dois beligerantes, e no s aquele
cuja causa justa. Ao expor a necessidade de limitar a forma como a
t,ruerra praticada, e de conter a sua difuso geogrfica, o que o inibe
o seu compromisso com a idia universalista ou solidarista de que tais
limitaes no deveriam prejudicar a parte que faz a guerra por uma
causa justa. Com a exceo de Gentili, todos os primeiros
internacionalistas tm dificuldade em adotar a noo em que se baseiam
as tentativas posteriores de aceitar a guerra entre os estados como uma
instituio da sociedade internacional, considerando que pode haver uma
causa justa para a guerra do lado dos dois beligerantes, no apenas "subjetivamente" mas tambm objetivamente.
Essa influncia das premissas universalistas aparece tambm no
tratamento dado pelos primeiros internacionalistas s regras que sustentavam a santidade dos acordos. Todos eles adotavam o princpio pacta
sIm/ serranda, mas concebiam os tratados em termos de uma analogia
com os contratos do direito privado. Assim, nessa poca ainda se admitia de modo geral que os tratados s obrigavam os prncipes que os
40
tinham assinado, no os seus sucessores; que os tratados, como os contratos privados, no eram vlidos se fossem impostos; e que permaneciam vlidos sem levar em conta qualquer clusula rebus sie stantibus ou
proviso de que as condies originais deviam permanecer inalteradas.
Gentili, que tinha uma perspectiva mais ampla, procurou disputar esta
noo, e baseando-se nele Grotius desenvolveu mais tarde uma teoria
geral dos tratados como uma espcie distinta de contrato, mas mesmo
esses autores at certo ponto se mantinham cativos da analogia com os
contratos particulares.
Da mesma forma, as premissas universalistas impediam esses pensadores de desenvolver uma concepo clara da soberania como atributo dos estados membros da sociedade internacional, ou do reconhecimento recproco da soberania dos estados como um elemento bsico
de tal coexistncia. A noo de soberania desenvolvida por Bodin (nos
seus Six Livres de la Republique, de 1576), s muito mais tarde teria um
impacto no pensamento internacional. Traos dessa idia podem ser
encontrados no uso por Suarez do conceito de "comunidade perfeita",
ou no emprego por Grotius da expresso summum imperito, como na
tendncia para recorrer idia de dominium - propriedade particular do direito romano, com a implicao de que um territrio e o seu povo
pertencem ao patrimnio do governante, que poderia deles dispor livremente. () que faltava, contudo, era a concepo de que a independncia de qualquer autoridade externa no controle do seu territrio e da
sua populao era um direito inerente de todos os estados.
Uma quinta caracterstica da idia de sociedade internacional dos
primeiros internacionalistas era a de que ela no definia um conjunto de
instituies derivadas da cooperao dos estados. De um lado, as instituies "internacionais" ou "supranacionais" que existiam eram as do
Imprio decadente e do Papado, e no derivavam da cooperao ou do
consentimento dos estados; por outro lado, a tradio de cooperao
que os estados estavam desenvolvendo ainda no era percebida como
uma forma de substituir aquelas instituies.
Deste modo, os primeiros tericos da sociedade internacional contribuam para a criao do que mais tarde ficaria conhecido como "di-
41
42
Por outro lado, os estudiosos desta teoria, baseada no direito natural, tambm no tinham qualquer concepo do papel das grandes potncias na sociedade internacional. Com efeito, pensavam em termos de
uma hierarquia de governantes, mas era uma hierarquia determinada
pelo status e os precedentes de uma sociedade universal em recesso, e
no pela considerao do poder relativo dos estados (que levava autores
como Rohan e Bolingbroke a estudar as grandes potncias dessa poca)
ou dos direitos e deveres especiais que a sociedade dos estados conferia
a determinadas potncias.
43
I,
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esses direitos."- Deste reconhecimento de que os membros da sociedade internacional so um tipo particular de entidade poltica, chamados estados, e de que as entidades que no satisfazem esse critrio no
podem ser membros, deriva uma srie de outras caractersticas bsicas
da idia de sociedade internacional prevalecente no perodo, que sem
ele no seriam concebveis: a idia de que todos os membros tm os
mesmos direitos fundamentais, que as obrigaes que eles assumem
so recprocas, que as regras e instituies da sociedade internacional
derivam do seu consentimento, que entidades polticas tais como as
monarquias orientais, os emirados rabes ou os reinos africanos deviam ser excludos.
Antes das revolues francesa e norte-americana esses estados eram
em sua maioria monarquias hereditrias, e o que Martin Wight chamou
de "princpio da legitimidade internacional" era dinstico. () julgamento coletivo da sociedade internacional era de que o princpio dinstico
deveria determinar as questes da participao na famlia das naes, da
transferncia da soberania sobre o territrio e a populao e de um
governo para outro, e a sucesso nos estados. Depois da Revoluo
francesa e da Revoluo Americana o princpio prevalecente da legitimidade internacional deixou de ser o dinstico, e passou a ser o nacional
ou popular. Em outras palavras, passou-se a admitir, de modo geral, que
os problemas dessa natureza deviam ser solucionados tomando como
referncia no os direitos dos governantes, mas os direitos da nao ou
do povo. K ( ) casamento dinstico cedeu lugar ao plebiscito como meio
para tornar internacionalmente respeitvel a aquisio de um territrio;
o princpio patrimonial foi substitudo pelo princpio da auto-determinao nacional. Na verdade, o curso dos acontecimentos no era determinado fundamentalmente pela doutrina nacional ou popular da legitimidade internacional, assim como na fase anterior no dependia do
princpio dinstico ou monrquico, mas essas doutrinas indicavam o
tipo de argumentao utilizado para justificar o que fora feito.
, I':. de Vatrel, TI.h' j.L/IJ' 0/ Nations (175H), Introduo e traduo pelo Instituto Carnegic (1916),
pg.3.
K Marrin Wight, "International l .<!J!,i/itl/t/c}''', lnternational Rela/ioIlJ, vol., IV, 1 (maio de 1972).
45
46
47
derivadas da cooperao dos estados modernos, que sugeriam uma disciplina e uma tcnica distintas da utilizada pela filosofia ou a teologia; e
que diferia tambm do direito privado, por estender-se atravs das fronteiras nacionais, o que no sculo XIX era sinalizado pela expresso "direito internacional pblico". () Congresso de Viena reconheceu que o
sistema diplomtico, cujo papel com relao sociedade internacional
era agora registrado nos textos de Callieres e de outros tericos da diplomacia, era do interesse do conjunto da sociedade internacional, e sua
Ata Final o regulamentou, ajustando-o doutrina da igualdade soberana dos estados. A preservao do equilbrio do poder foi elevada ao
status de um objetivo perseguido de forma consciente pela sociedade
internacional. Proclamado nessa condio pelo tratado de Utrecht, de
1713, que ps fim guerra da sucesso espanhola, e absorvido pelo
pensamento jurdico internacional com o Droi: des Gens de Vattcl , em
1758, gerou na era napolenica um extenso corpus de textos histricos e
polticos, cujas mximas afirmavam amplamente as condies para a
sobrevivncia da sociedade internacional, e que para alguns tinham fora legal. Phillimore por exemplo, em seus CommentatieJ upon lnternationat
J.LI]}! (1854-1861) sustentava a legalidade da guerra ou da interveno
quando destinadas a manter uma situao de equilbrio de poder. Da
mesma forma, o conceito de "grande potncia" e dos seus direitos e
deveres especiais, explorado por Ranke no seu famoso ensaio, veio expressar uma nova doutrina da hierarquia dos estados, que substituiu a
velha hierarquia precedente e do statns herdado, com base no poder
relativo e no consentimento da sociedade internacional, sendo expressa
formalmente no Concerto Europeu nascido do acordo de Viena, mediante o sistema de congresso.
sociedade internacional para alm dos seus limites originalmente europeus. De outro lado, as interpretaes universalistas ou kantianas foram
alimentadas pelo esforo orientado para transcender o sistema de estados, pretendendo escapar da desordem e dos conflitos que o tm acompanhado nesse sculo e das revolues na Rssia e na China que deram
novo alento s doutrinas da solidariedade transnacional, tanto as comunistas como as no-comunistas. Pode-se dizer que, no sculo XX, as
idias de sociedade internacional aproximam-se mais do pensamento
predominante nas fases iniciais do sistema de estados do que das que
prevaleceram nos sculos XVIII e XIX.
No sculo XX, a sociedade internacional deixou de ser considerada especificamente europia, e passou a ser vista como global. Na dcada de 1880 o jusnaturalista escocs James l.orimcr formulou a doutrina
ortodoxa da poca quando escreveu que a humanidade estava dividida
em um segmento civilizado, outro brbaro e um terceiro selvagem. A
humanidade civilizada abrangia as naes da I
e das Amricas,
que tinham direito ao pleno reconhecimento como membros da sociedade internacional. A humanidade brbara compreendia os estados independentes da sia (Turquia, Prsia, Sio, China e Japo) que mereciam um reconhecimento parcial. Selvagem era todo o resto da
humanidade, que no participava da sociedade dos estados, embora tivesse direito ao "reconhecimento natural ou humano".') incidentalmente,
vale a pena observar que a diferenciao traada por I . orimer na verdade a mesma feita hoje pelos cientistas sociais quando distinguem as
sociedades modernas das tradicionais e primitivas.
Hoje, quando os estados no-europeus representam a grande maioria na sociedade internacional, e a participao nas Naes Unidas
quase universal, rejeita-se geralmente a doutrina de que a base dessa
sociedade uma civilizao ou cultura especfica, e at mesmo o eco
dessa idia, que subsiste no estatuto da Corte Internacional de Justia
(quando relaciona o direito comum aos estados civilizados entre as fontes reconhecidas do direito internacional), tornou-se embaraoso. No
'i
1R83),
\'01.
1, pgs. 101-3.
4lJ
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HFDI.LY BULI,
51
muns? Se o sistema internacional cristo (e mais tarde europeu), existente do sculo XVI ao XIX, era tambm uma sociedade internacional,
os vnculos que formavam essa sociedade no se alargaram, e por fim
romperam-se, medida que o sistema se expandia, adquirindo dimenses mundiais? No ser melhor considerar a poltica internacional do
presente como um sistema internacional que no chega a ser uma sociedade internacional?
Minha tese que os elementos de uma sociedade sempre estiverarn presentes, e continuam presentes no sistema internacional moderno embora, por vezes, esteja presente s um desses elementos e de sobrevivncia precria. Com efeito, o sistema internacional moderno reflete
todos os trs elementos singularizados respectivamente pela tradio
hobbesiana, kantiana e grociana: a guerra e a disputa pelo poder entre
os estados, o conflito e a solidariedade transnacionais, superando as
fronteiras dos estados, e a cooperao e o intercmbio ret-,rulado entre os
estados. Em diferentes fases histricas do sistema de estados, em distintos teatros geogrficos do seu funcionamento, e nas polticas adotadas
por diferentes estados e estadistas um desses trs elementos pode predominar sobre os outros.
Pode-se dizer assim que nas t-,ruerras comerciais e coloniais do sculo XVIII e do fim do sculo XVII - principalmente entre a Holanda,
a Frana e a Inglaterra - cujos objetivos eram instituir ou garantir um
monoplio comercial reforado pelo poder martimo e o controle poltico das colnias, predominava o elemento do estado de guerra. Nas
guerras religiosas que marcaram a primeira fase do sistema de estados,
at a Pa7. de Westflia, na convulso europia causada pelos conflitos da
Revoluo Francesa e de Napoleo Bonaparte, e na disputa ideolgica
entre potncias comunistas e anti-comunistas, no sculo XX, o elemento de solidariedade e conflito transnacional foi o mais importante, expresso no s na solidariedade transnacional dos partidos protestantes,
das foras democrticas ou republicanas favorveis Revoluo Fran-
52
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11'
54
idia de sociedade internacional sobreviveu como um elemento importante da realidade, e essa sobrevivncia, em momentos de tenso, propicia a base para a reconstruo da sociedade internacional quando a guerra
cede lugar paz ou o conflito ideolgico, distenso.
Esta presena persistente do elemento correspondente sociedade internacional ficar claro se contrastarmos as relaes dos estados
dentro desse sistema com exemplos do relacionamento entre comunidades polticas independentes, em que o elemento "sociedade internacional" est de todo ausente. As relaes entre os invasores mongis de
Chingis Kan e os povos asiticos e europeus que eles subjugaram no
eram moderadas por uma crena, dos dois lados, de que havia regras
comuns obrigando-os com respeito forma de tratar um ao outro. As
conquistas de Chingis Khan estavam fundamentadas nas idias morais
dos prprios mongis: Chingis acreditava ter recebido um mandato dos
cus para governar o mundo, pensava que os povos que estavam fora
do seu controle de jcto eram de jure sditos do imprio mongol, e que
portanto aqueles que no se submetiam ao poder mongol eram rebeldes contra uma ordem de inspirao divina, e guerre-los constitua um
direito e um dever. 11 Mas essas idias no faziam parte do modo de
pensar dos povos que foram dominados, e em alguns casos aniquilados
pelos mongis.
Quando os conquistadores espanhis confrontaram os astecas e
os incas, esse encontro deu-se na ausncia de qualquer noo de regras
e instituies comuns. Os espanhis debateram apenas entre si quais os
deveres que tinham com relao aos amerndios - se o seu direito como
invasores provinha da pretenso papal ao impenm mundi, do dever dos
prncipes cristos de propagar a f, da omisso dos indgenas em praticar o dever da hospitalidade, ou de outra fonte qualquer." Mas os direitos reconhecidos aos indgenas (por estudiosos como Francisco de
Victoria) derivavam do sistema de regras reconhecido pelos espanhis,
Vide Igor de Rachewiltz, "Some RellJarkJ on tbe Ideologicall"rmndationJ q/ ChingiJ Kbans h!JJpire",
Papers on Inr hastem History; 7 (maro de 1973).
12 Vide por exemplo Francisco de Victoria, "De [ndis ct deJure Bel/i RelectioneJ", rrad. de J. P. Bate,
em Tb Classics 0/ lntemational l
cd, E. Nys (Washington, Carnegie Institute, 1917).
11
55
56
HFDLFY BULL
1I
I'
Ibidem
Vattel, J1lJ1'
0/ Nations,
57
A sociedade anrquica
1(, Vide 'Uh' I :lIrOpel1ll /llll1nhy (Londres, Allcn & II nwin, )9) C e 'UI{' [nternationa] .: iuarrbv (l .on<ires, Allcn & 11 nwin, 1<)26).
1- Vide meu artigo "Som!r and /ll/tlnhr til lnteruationa] Re/a/ioliJ", em !Jip/o///tl!ir
1\
presente secao incorpora algum material extrado desse ensaio.
58
59
60
Ibid., pg. 65
61
." Spmoza, Frmj{/I/IJ Po/ilim.r, II L ii, em "111(' PO/illi/ Ir orks o] \jJlllO'{(I, cd. 1\. (;. \X'ernhal11 ( hford,
Clarcndon Prcss, 11)5H), pg. 293 .
.', Carl \"011 Clauscwrrz, ()Il
trad. de .Jolks (Modem Librarv, Jl)4,1) , parte I, cap. 1, pg. H
.'1 lbid., pgs. 7-H.
62
BULI.
2;
IIobbes,
[.l:1.</(//};(/1I,
pg. 63.
As LIAlfJAn>LS
DA SOCIl:DADh
63
64
aos argumentos daqueles que esto insatisfeitos com a ordem da sociedade internacional. Na verdade, a ordem existente dentro da sociedade
internacional moderna precria e imperfeita. Demonstrar que a sociedade internacional moderna proporciona um certo grau de ordem no
o mesmo que demonstrar que estruturas de um tipo bem diferente
no poderiam proporcionar uma ordem de forma mais eficaz.
C 1\ P T l'
L ()
I II
66
HI':DLI':Y BULl.
67
r;,
68
v) As regras precisam ser aplimd{IJ, no sentido mais amplo possvel. Para que as regras sejam eficazes deve haver alguma penalidade para
o seu no cumprimento, seja sob a forma de coero, de alguma forma
de sano ou simplesmente de no cumprimento recproco por parte
dos outros indivduos ou grupos sujeitos mesma norma.
vi) As regras precisam ser
aos olhos das pessoas ou
grupos a quem so aplicadas. I
legitimao ocorre na medida em
que os membros da sociedade as aceitam como vlidas e adotem os
valores que elas implicam ou pressupem. Sendo legitimadas, as regras
no dependem de sanes para que se tornem efetivas.
vii) As regras precisam ser adaptreis s mudanas nas necessidades e circunstncias. preciso que haja formas de rescindir ou modificar as regras antigas e substitu-las por novas.
contra desenvolvimentos
viii) As regras precisam ser
que ocorrem na sociedade que possam solapar sua aplicao efetiva.
Em qualquer sociedade a manuteno de regras efetivas depender de
condies garantidas no pelas regras em si mesmas, mas sen as quais o
sistema de normas seria destrudo.'
dentro do estado moderno pela sua capacidade de recorrer fora fsica, e possui, sua disposio, uma fora real que supera em muito a que
comandada por qualquer outro grupo. Por outro lado, o estado tem
quase o monoplio do uso legtimo da fora; ao lado de certos direitos
residuais de autodefesa, concedidos ao indivduo, s o governo pode
empregar a fora de forma considerada pela sociedade em geral como o
exerccio de um direito. Para o governo igualmente importante que o
I
conceito de "prorco" das
pode sugerir a implicao sinistra de [ustiticar uma
conduta contrna s prprias regras, ou de colocar cerras
"acima" das regras, mas no
encontrar um termo mais apropriado (N. do T).
70
71
72
73
claramente das outras que exercem. As distines traadas pelos observadores externos entre os papis desempenhados nas esferas local, ritual, familiar ou poltico por esses indivduos ou grupos podem no ter
sentido algum na cultura da prpria sociedade.
Ao mesmo tempo, as sociedades citadas exibem claramente uma
ordem, ou seja, as formas de conduta prevalecentes se ajustam aos objetivos elementares da coexistncia social. Na modelagem dessa conduta as regras tm um papel vital, e a sua efetividade depende do desempenho das funcs de manuteno da ordem que levam formulao de
tais regras, comunicando-as, administrando-as, interpretando-as, aplicando-as, legitimando-as, adaptando-as e "protegendo-as". No entanto,
dada a inexistncia de uma autoridade central, essas funes s so
exercidas por grupos - tais como os de linhagem ou de localidade - em
que essas sociedades sem estado encontram-se divididas.
As regras no emanam de uma autoridade legislativa central,
mas sim da prtica do inter-relacionamento dos grupos de linhagem ou
localidade, sendo incorporadas aos "costumes" e confirmadas pelas crenas morais ou religiosas. Naturalmente, nos sistemas polticos centralizados o costume ou prtica estabelecida constitui tambm uma fonte
familiar de regras, mas nas sociedades primitivas sem estado esta a
nica fonte existente.
A conformidade da conduta com essas regras provocada pelo
condicionamento e a inrcia, por sanes "morais" como a reprovao
e o ridculo pblicos, pelo ritual ou por sanes sobrenaturais, tais como
a maldio lanada pelos ancios da tribo. I
sociedades culturalmente
homogneas, especialmente quando pequenas, sanes desse tipo so,
por si mesmas, com freqncia suficientes.
as sanccs no bastam para impedir a violao das regras e punir os violadores, pode haver o recurso "auto-defesa" por
parte de alguns grupos, dentro da sociedade, que assumem a responsabilidade de obrigar ao cumprimento das regras e determinar os casos de
desrespeito lei. () homicdio de um membro do grupo local ou de
certa linhagem, por exemplo, pode levar o grupo a eliminar, em represlia, a parte culpada ou outro membro do seu grupo. Quando os vncu-
74
HEDLFY BULI.
los que ligam os vrios grupos muito forte, a legitimidade dessa represlia pode ser aceita pelos dois lados, e o assunto se encerra ali. Em
outros casos, a natureza legtima do ato de vingana pode ser contestada, criando-se um conflito prolongado, com base no exerccio, pelos
dois lados, de uma autodefesa subjetivamente legtima.
Como as regras e os fatos estaro sendo interpretadas pelos
dois grupos no seu prprio interesse (ou no interesse de um dos
seus membros) o julgamento correspondente tende a ser imperfeito.
Por outro lado, como a sua capacidade de implementar as regras vai
depender da fora que podem comandar, e da vontade de us-la, no
h garantia de que as regras sero aplicadas. No entanto, o recurso
auto-defesa no significa desrespeito s regras e retorno dos grupos
em questo a um verdadeiro estado de natureza hobbesiano; representa o funcionamento de um sistema em que esses grupos esto
assumindo as funes de interpretar e aplicar as regras. Alm disso,
ao agirem desse modo, esto agindo no mbito das regras que limitam a prpria ao de auto-defesa.
() recurso fora por esses grupos, como reao ao que julgam
ser uma violao das regras aceito nessas sociedades como legtimo.
No h um direito geral de auto-defesa, disponvel a todos os indivduos ou grupos dentro da sociedade; s podem recorrer violncia
aqueles grupos que tm esse direito. Para que o emprego da fora seja
legtimo, preciso que ela constitua resposta a alguma violao de direitos. Alm disso, a natureza da fora utilizada limitada, por exemplo,
pelo princpio de que a represlia precisa ser proporcional ofensa.
Nas sociedades primitivas, onde no existe estado, os atos de
auto-defesa tm igualmente duas funes adicionais, alm de proporcionar regras com sano coercitiva, e Roger Masters chamou nossa
ateno para isso: "servem para unir grupos sociais e para manter critrios legais e morais do certo e do errado." ') Eles no s ajudam a manter a coeso social, ao galvanizar um grupo interno em apoio a ao
violenta a ser tomada contra um grupo externo, mas representam uma
75
76
vamente percebida na sociedade primitiva), a despeito de, no curto prazo, estarem trabalhando para sua destruio.
No obstante, as diferenas entre a sociedade internacional e as
sociedades primitivas sem estado tambm so notveis. Em primeiro
lugar, h diferenas cruciais entre as unidades politicamente competentes dos dois tipos de sociedade. Na sociedade internacional o estado
soberano poryue tem jurisdio suprema sobre os seus cidados e o seu
territrio. Em contraste, na sociedade primitiva os grupos locais ou de
linhagem yue exercem o poder poltico no tm esses poderes exclusivos em relao s pessoas yue a compem, e normalmente tm uma
relao bem menos definida com respeito ao territrio.
Um determinado grupo de linhagem no exerce necessariamente
autoridade exclusiva sobre as pessoas de yue composto. I
algumas
sociedades sem estado os grupos de linhagem so divididos em segmentos, e no seu interior se desenvolve um processo constante de
segmentao e fuso. Segmentos de uma linhagem, yue em certo nvel
correspondem a unidades distintas, fundem-se com outros segmentos
em outro nvel. Enquanto essas unidades podem competir em determinado nvel, em nvel superior elas podem unir-se como partes subordinadas de segmento mais amplo. I
combinaes e divises cambiantes das sociedades primitivas sem estado ilustram o yue tem sido chamado
de "princpio da oposio complementar". Nessas sociedades as unidades politicamente competentes esto de tal forma relacionadas yue enquanto duas delas podem entrar em conflito com relao a certos objetivos, com respeito a outros agem de forma coordenada. Assim, de um
lado cada unidade entra em conflito com as outras o suficiente para
gerar um sentido de identidade e manter a coeso interna; de outro
lado, no h uma relao conflituosa entre as unidades yue no seja
tambm afetada por elementos de cooperao.
Nas sociedades anrquicas primitivas as unidades dotadas de
competncia poltica no tm uma jurisdio territorial definida com
preciso. A opinio de Sir Henry Maine de yue nas sociedades primitivas a solidariedade poltica surge dos laos de sangue e nunca da posse
comum de uma certa rea, tem sido rejeitada pelos antroplogos mo-
77
7R
A sociedade internacional, em contraste, parte do mundo moderno, o mundo secular que emergiu do colapso da autoridade eclesistica e religiosa. Os vrios substitutos apresentados nos ltimos trs sculos, na tentativa de validar ou autenticar as regras da sociedade
internacional - o direito natural, a prtica costumeira dos estados, seus
interesses e "necessidades", o direito comum dos "estados civilizados"
- so todos inferiores autoridade religiosa em termos do poder de
pr o duz ir coeso social, porque so todos sujeitos a debate e
questionamento. A base moral da sociedade internacional pode ser
menos frgil do que a das sociedades primitivas, no estando sujeitas
ao impacto destruidor provocado pelas civilizaes crist e islmica
na frica sub-sarica e na Oceania; tem maior capacidade de absorver
novos desafios intelectuais e de preservar uma certa continuidade, mas
em termos de impacto social no se aproxima do sistema de valores
mgico e religioso.
Finalmente, h grande diferena de tamanho entre a sociedade
internacional e as sociedades primitivas. A populao nuer, a maior estudada por Fortes e Evans-Pritchard, contava com trezentos mil indivduos, que viviam em uma rea de cerca de 42 mil krn". A sociedade dos
estados compreende toda a humanidade e todo o planeta.
Tomados em conjunto, o que esses pontos de contraste demonstram que as foras favorveis coeso social e solidariedade so
muito mais fortes nas sociedades anrquicas primitivas do que na sociedade internacional. A natureza menos exclusivista e menos
interiorizada das unidades polticas que compem as sociedades primitivas sem estado, sua homogeneidade cultural, as crenas mgicas e reli(, Ibid., pg. I H
79
giosas que constituem o substrato das suas regras, sua natureza ntima e
limitada, tudo indica que embora nesses sistemas no haja governo, eles
contam com um grau impressionante de solidariedade social. O processo de manuteno da ordem na sociedade internacional contempornea
precisa atuar no s quando falta o governo mas tambm quando no
h uma solidariedade social desse tipo.
I nteresses comuns
Dizer que : do interesse de algum dizer simplesmente que x
serve como meio para alcanar-se um certo objetivo. Se isto realmente
acontece ou no, um fato concreto. Mas se x ou no de seu interesse,
depender no s disso mas das metas que esto sendo realmente visadas. Em conseqncia, a noo de interesse uma diretriz vazia, tanto
com respeito ao que a pessoa faz como com relao ao que deveria
fazer. Para termos essa diretriz precisamos saber quais os fins que esto
ou deveriam estar sendo perseguidos, e em si mesma a noo de interesse nada nos di/: sobre os dois pontos.
Portanto, em si mesmo o critrio do "interesse nacional" ou do
"interesse do estado" no nos proporciona uma orientao especfica
para interpretar a conduta dos estados ou para prescrever essa conduta,
a no ser que saibamos que metas ou objetivos concretos os estados
perseguem, ou deveriam visar: segurana, prosperidade, metas ideolgicas; menos ainda indica um critrio que seja objetivo, independente do
modo como os alvos da conduta do estado so percebidos pelos responsveis por tais decises. No oferece nem mesmo uma base para
distinguir consideraes morais e ideolgicas, na poltica externa de um
pas, dos fatores de outra natureza, no moral ou ideolgica. Porque
uma meta poder ser do interesse do pas se serve como meio para
atingir um dos seus objetivos morais ou ideolgicos.
No entanto, a concepo de interesse nacional, ou interesse do
estado, tem um certo sentido na situao em que os objetivos nacionais
ou do estado so definidos e aceitos, e o problema em discusso saber
com que meios esses objetivos podem ser promovidos. Dizer que a
poltica exterior de um estado deve basear-se nos interesses nacionais
significa insistir em que quaisquer posies que sejam adotadas devem
ser parte de um plano de ao racional; a abordagem da poltica externa
baseada no interesse nacional pode ser contrastada, assim, com uma
poltica que consista simplesmente em manter de forma acrtica uma
postura estabelecida ou em reagir mecanicamente aos acontecimentos.
Alm disso, uma poltica baseada na idia do interesse nacional pode ser
contrastada com uma outra que tenha por base interesses seccionais ou
ento os interesses de um grupo mais amplo do que o estado, como
uma aliana ou organizao internacional de que ele participe. ralar sobre o interesse nacional como um critrio orienta a nossa ateno para
os objetivos da nao ou do estado, e no os de outro grupo, mais limitado ou mais amplo.
A manuteno da ordem na sociedade internacional tem como
ponto de partida desenvolvimento, entre os estados, de um sentido
Hl
dos interesses comuns como meta elementar da vida social. Por mais
diferentes e conflitantes que sejam esses interesses, os estados tm em
comum a viso dessas metas como instrumentais. Sua percepo dos
interesses comuns pode derivar do temor da violncia irrestrita, da instabilidade dos acordos ou da insegurana da sua independncia ou soberania. Pode ter origem em um clculo racional do desejo dos estados
de aceitar restries recprocas sua liberdade de ao, corno pode basear-se tambm no tratamento dessas metas como valiosas em si mesnus, e no apenas como um meio para alcanar determinado fim: pode
expressar um sentido de comunidade de valores, assim como de interesses comuns.
A.r regras
82
83
84
R5
I nstituies
Na sociedade internacional os principais responsveis pela funo de ajudar a tornar as regras efetivas so seus prprios membros - os
estados soberanos. Isto ocorre em virtude da inexistncia de um governo supremo, que no estado moderno pode exercer essa funo, ou de
um grau de solidariedade entre os estados como o que caracteriza, nas
sociedades primitivas sem estado, a execuo dessa atividade pelos grupos politicamente competentes. Neste sentido, na sociedade dos estados, as instituies mais importantes so os prprios estados.
So eles que exercem a funo de formular as regras, ou legislar, manifestando a sua concordncia. As normas de aplicao geral, como as regras
de coexistncia, nascem do costume e da prtica estabelecida, sendo em
alf-,JUns casos confirmadas por convenes multilaterais. As regras aplicadas s a grupos particulares de estados podem surgir tambm do costume e da prtica, como acontece com as regras operacionais destinadas a
86
87
Os estados exercem tambm a funo de dar legitimidade s regras, no sentido de promover a sua aceitao como intrinsecamente
valiosa, utilizando seus poderes de persuaso e propaganda para mobilizar apoio no contexto da poltica mundial. Atualmente, um meio importante de legitimao das regras consiste em endoss-las por assemblias ou organizaes internacionais.
Os estados empreendem a tarefa de alterar ou adaptar as regras
operacionais, morais e legais s circunstncias mutveis, mas o fazem na
ausncia de uma autoridade legislativa universal competente para rescindir regras antigas e formular outras novas que as substituam ou completem. Uma desvantagem adicional o fato de que muitas vezes no h
consenso sobre se certas regras devem ser mudadas, ou como. Os estados modificam as regras demonstrando, com palavras e aes, que esto retirando seu consentimento s regras antigas e atribuindo-o s novas, alterando assim o contedo de um costume ou prtica estabelecida.
As regras operacionais observadas pelas grandes potncias, pela quais
elas respeitam as esferas de influncia recprocas em diferentes regies
do mundo, so rescindidas ou modificadas quando essas potncias mostram, com o que dizem ou fazem, que deixaram de aceit-las ou consideram que as suas fronteiras ou condies mudaram. () princpio moral
da auto-determinao nacional - a regra de que os estados devem ser
estados nacionais - substituiu a regra da legitimidade dinstica no pelo
ato de qualquer autoridade legislativa, mas por meio de guerras e revoIuces. Os tratados ou convenes multilaterais s vezes desempenham
um papel na mudana das normas legais, mas os estados tambm mudam regras antigas ao viol-las ou ignor-las sistematicamente, para demonstrar que retiraram a sua aceitao. Em outras palavras, enquanto a
adaptao das regras a circunstncias cambiantes parte do processo de
manuteno da ordem, por outro lado ela muitas vezes acompanhada
pela desordem.
Finalmente, os estados assumem a tarefa que, por falta de melhor
designao, tem sido chamada de "proteo" das regras. As normas que
sustentam a ordem na sociedade internacional s podem funcionar se
h condies propcias no sistema poltico internacional. Em particular,
H9
elemento de colaborao entre os estados no desempenho da sua funo poltica, e constituem ao mesmo tempo um meio para sustentar tal
colaborao. Essas instituies servem para simbolizar a existncia de
uma sociedade internacional que representa mais do que a soma dos
seus participantes, para dar substncia e permanncia colaborao dos
estados no exerccio das funes polticas da sociedade internacional e
para moderar a sua tendncia de perder de vista os interesses comuns.
Na Segunda Parte deste livro vamos estudar a contribuio dada ordem internacional por essas instituies.
AJ explicaeJ[uncionais e causais
Um tema central do presente estudo o fato de que as regras e
instituies a que nos referimos exercem funes ou desempenham
papis positivos com relao ordem internacional. No presente estudo as afirmativas desse tipo significam apenas gue essas regras e instituies so causas eficientes na ordem internacional; que esto entre as
suas condies necessrias e suficientes. No pretendemos utilizar uma
explicao "estrurural-funcionalista", em que termos tais como "funo" e "papel" so empregados com um sentido diferente.
Na explicao "estrutural-funcionalista" a afirmativa de que essas
regras e instituies preenchem "funes" com relao ordem internacional pode implicar que para a sua sobrevivncia e manuteno a
sociedade internacional tem certas "necessidades" que so preenchidas
pelas regras e instituies em questo. Se podemos adotar as premissas
adicionais de que o preenchimento dessas necessidades essencial para
a sobrevivncia da sociedade internacional, e de que essa satisfao no
pode ser obtida de outra forma, neste caso dizer que tais regras e instituies preenchem essas funes equivale a dizer que as endossamos.
() presente estudo no pretende fornecer uma explicao ou justificativa para as regras de coexistncia na sociedade internacional, ou
para as instituies que contribuem para torn-las efetivas. Em primeiro lugar enfatizamos aqui que a ordem no o nico valor da poltica
internacional, nem necessariamente um valor supremo. Assim, mes-
90
HEDLEY BllLL
C/\P1TLO
IV
Ali Marzui, '/ otrards a Pa: /1jtc(/llrl (Londres, Wcidcnfcld & Nicolson, 19(7).
92
HI':DLFY Bl1Ll.
93
as disnncocs entre [usna geral e particular, formal e subsrannva, artrmcnca e proporcional, cornuranva e distributiva podem ser encontradas em Aristteles. Vide uma anlise contempornea em
()II/IIJli((' ill .\'r)({c!)' (I .ondrcs, I Icmcmann, 1()5), e John
.1 'fI)(,OI'j'o//IIJ/!((' (hr()\'d ['nl\.
1<)72).
94
HEDLEY BULL
e as no-nucleares. importante distinguir entre "justia", neste sentido especial de igualdade de direitos e privilgios, e "justia" no sentido
em que usamos o termo, com a acepo de "moralidade".
Uma segunda distino importante precisa ser feita entre a justia
"substantiva" e a justia "formal". A justia substantiva baseada no
reconhecimento de regras atribuindo certos direitos e deveres especficos (polticos, sociais e econmicos) enquanto a justia formal se baseia
na aplicao dessas regras igualmente a pessoas em igual situao, independentemente do contedo substantivo de tais regras. A exigncia de
"igualdade perante a lei", segundo a qual as regras devem ser aplicadas
de igual forma mesma classe de pessoas reflete neste sentido a noo
de "justia formal", embora tais exigncias surjam com respeito a todas
as regras, legais ou no, ou seja, a norma de que grupos iguais de pessoas devem ser tratados da mesma forma est implcita na prpria concepo de qualquer regra. Na poltica mundial a demanda por "justia"
muitas vezes uma demanda por "justia formal", no sentido de que
qualquer regra seja aplicada igualmente a todos os estados, seja uma
regra legal como aquela que determina a no interferncia nos assuntos
internos de outro estado, ou uma regra moral, como a que confere a
todas as naes o direito auto-determinao, ou ainda uma regra
operacional, como a que obriga as grandes potncias a respeitar mutuamente suas respectivas reas de influncia.
Uma terceira distino feita entre a "justia aritmtica", no sentido de reconhecer iguais direitos e deveres, e a "justia proporcional",
em que direitos e deveres podem no ser iguais, mas so distribudos de
acordo com o objetivo em vista. A igualdade pode ser concebida como
a atribuio dos mesmos direitos e deveres a toda uma classe de pessoas
ou grupos que estejam na mesma situao. Mas evidente que, entendida desse modo, a igualdade muitas vezes deixar de preencher outros
critrios de justia. Uma razo que, considerando que as pessoas e os
grupos diferem por vezes em capacidade e necessidade, uma regra que
lhes assegure os mesmos direitos e deveres atribudos a outras pessoas
ou grupos diferentes pode ter o efeito de simplesmente acentuar a desigualdade. Como escreveu Aristteles, "h injustia quando os iguais so
95
; I rts,
LI\TO
VI.
96
97
dos sustentam que tm certos direitos e deveres que no so meramente legais, mas tambm morais. Afirmam que a sua poltica justa porque
moralmente correta ("justia geral") e assim, exigen1 igualdade de tratamento nas relaes com os outros estados ("justia particular"). Pretendem ter o direito moral soberania ou independncia ("justia substantiva"), que deve ser aplicado ou administrado igualmente com relao
a todos os estados ("justia formal"). Afirmam o direito a igual tratamento entre eles e os outros no acesso s oportunidades comerciais ou
na votao em assemblias internacionais ("justia aritmtica"), ao mesn10 ten1po em que insistem em que a sua contribuio financeira s
organizaes compostas de estados seja determinada em proporo ao
produto nacional ("justia proporcional"). Reconhecem os direitos de
todos os tipos atribudos aos demais estados, em troca de igual reconhecimento ("justia comutativa"), mas podem tambm discordar, pelo
menos retoricamente, com base na concepo do bem comum de uma
comunidade regional ou mundial ("justia distributiva").
9H
HJ':DLI':Y BULI.
Vide Tdford Taylor, NttreJJle1;g (/fui r 'ietlltlJJl. an .Amencan '! ra.gerly (NYork, Random Housc, 1970),
99
direitos polticos dos cidados dos pases da Europa Oriental, dos africanos de proteger os direitos dos sul africanos de raa negra, da China
de proteger os direitos das minorias chinesas no Sudeste Asitico. Estas
so questes que, respondidas de um certo modo, podem produzir desordem nas relaes internacionais, ou at mesmo levar destruio da
prpria sociedade internacional. Por isso, quando discutem direitos e
deveres individuais os representantes dos estados o fazem em voz baixa
uma vez que, se os seres humanos tm direitos, outros estados ou grupos e outros estados podem defender, h limites sua autoridade; e se
os indivduos tm deveres com relao a causas ou movimentos alm
do estado de que so cidados, este estado nem sempre poder contar
com a sua lealdade.
A justira cosmopolita
011
mundia!
100
101
102
HEDLEY BULI.
bvio que a ordem internacional existente no satisfaz algumas das aspiraes de justia mais profundas e que contam com o
apoio mais amplo. Com relao ao cenrio internacional contemporneo, ele marcado no s pelo conflito entre os estados preocupados
fundamentalmente com a preservao da ordem e aqueles que atribuem prioridade s mudanas justas, como observou o professor Mazrui,
mas tambm pela tenso inerente entre a ordem proporcionada pelo
sistema e pela sociedade dos estados e as vrias aspiraes por justia
presentes na poltica mundial, manifestadas persistentemente de uma
maneira ou de ou tra.
bem verdade que a justia, em qualquer uma das suas formas, s
realizvel dentro de um contexto de ordem. Os objetivos secundrios
ou avanados da vida social s podem ser garantidos se os seus objetivos elementares ou primrios estiverem de algum modo realizados. A
fortion' verdade que ao fornecer um contexto de algum tipo de ordem,
ainda que rudimentar, a sociedade internacional pode ser considerada
como precursora do igual acesso aos direitos de vrios tipos. F, tambm
verdade que hoje, por meio de rgos quase universais como as Naes Unidas e suas agncias especializadas, a sociedade internacional
est comprometida formalmente com muito mais do que a preservao de um mnimo de ordem ou coexistncia. A sociedade internacional tem compromisso com idias de justia entre os estados, ou internacional, e de justia individual ou humana e, at certo ponto, leva
mesmo em conta os objetivos de uma justia mundial, ao endossar a
transferncia de recursos dos pases ricos para os pobres. Alm disso,
facilita a cooperao intergovernamental em muitos campos, visando
a realizao desses propsitos.
No entanto, h muitos obstculos. Para comear, o contexto da
ordem internacional bastante desfavorvel aos projetos que pretendem realizar a justia cosmopolita ou mundial. Se a idia do bem co-
, (:0111
103
Kcnncrh Boult!ing, "T/i(' C(J!/((/il f)/ 11' orld Intrrrst"; em f .rononncs (fI/r! !Ih' frk(f oI' ,\!{lIIklllr!, cd.
lkrt L l l osclirz (Columbia L' niv. Prcss, 1%5), pg, 5'i,
I,
104
H":DLI':Y BULI.
ainda a idia, comum na retrica dos pases pobres, de que essa transferncia necessria para que as naes ricas expiem a sua culpa por males do passado. No est claro, porm, que a viso da humanidade como
uma comunidade esteja de fato subjacente, em alguma medida importante, transferncia de recursos para os pases pobres. Tambm no
est claro se essa atividade ocupa uma posio segura e bem estabelecida
na agenda permanente da sociedade internacional, pressionada, de um
lado, pela percepo de '-]ue os pases ricos devem reduzir ao mnimo o
seu envolvimento com o Terceiro Mundo e, de outro lado, pela doutrina de que essa assistncia essencialmente uma forma de perpetuar o
domnio e a explorao, e portanto prejudicial aos interesses genunos
dos pases pobres.
As idias da justia mundial ou cosmopolita s so realizveis (se o
so) no contexto de uma sociedade mundial ou cosmopolita. Portanto,
as demandas por uma justia mundial so inerentemente revolucionrias e implicam transformao do sistema e da sociedade de estados.
Mas, em ltima anlise, a justia mundial pode ser conciliada com a
ordem mundial no sentido de que possvel ter a viso de um mundo
ou uma sociedade cosmopolita que assegure esses dois objetivos. Todavia, buscar uma justia mundial no contexto do sistema e da sociedade
de estados entrar em conflito com os mecanismos que mantm a ordem nos nossos dias.
() quadro da ordem internacional tambm no favorvel s demandas pela justia humana, que representa presentemente um ingrediente muito poderoso da poltica mundial. A sociedade internacional
reconhece a noo dos deveres e direitos humanos que podem ser levantados contra o estado a que um determinado indivduo pertence,
mas se sente inibida de implement-la, fazendo-o s de forma seletiva e
distorcida. Se a sociedade internacional se dispusesse realmente a considerar a justia humana como primordial, e a coexistncia dos estados
como secundria, em uma situao em que no houvesse acordo sobre
a definio desses direitos, ou sobre a hierarquia de prioridades com
que devessem ser atendidos, o resultado s poderia ser a corroso da
ordem internacional. Conforme observa o professor Marzui, se assim
105
fosse, a Carta das Naes Unidas daria um lugar de honra aos direitos
humanos em lugar da preservao da paz e da sq.,rurana, como querem
os estados africanos e asiticos. Neste ponto, a sociedade dos estados at mesmo os estados africanos e asiticos, a despeito do que afirma o
professor Marzui - mostram a convico de que a ordem internacional
goza de prioridade sobre a justia humana. Penso que os estados africanos e asiticos, tanto quanto os estados ocidentais ou do bloco sovitico, esto dispostos a subordinar a ordem justia humana em certos
casos especiais que os afetam muito de perto, mas no esto dispostos a
permitir a derrubada de toda a estrutura da coexistncia internacional.
No atual contexto da ordem internacional h outro obstculo
realizao da justia humana. Quando as quesres relativas justia humana ganham uma posio preeminente na agenda da discusso poltica mundial, isto se deve ao fato de que determinados estados adotam a
poltica de levantar esses temas. Terminada a Primeira Guerra Mundial
o mundo ouviu falar na culpa do Kaiscr pela t-,ruerra, e depois da Segunda Guerra Mundial testemunhou o julgamento e a punio de lderes e
militares alemes e japoneses por crimes de guerra e crimes contra a
paz. Mas no houve julgamento e punio dos lderes e militares norteamericanos, ingleses e soviticos que, prilll(Jjcie, podem ter tido a mesma culpa de Goering, Yamamoto e outros em desrespeitar suas obrigaes humanitrias. () que no significa que a idia de julgar e punir
criminosos de guerra mediante um processo internacional seja injusta
ou imprpria, mas o certo que ela aplicada seletivamente. O fato de
que essas pessoas, e no outras, foram processadas pelas potncias vitoriosas foi um mero acontecimento no mbito da poltica de poder.
Do mesmo modo o mundo tomou conhecimento dos direitos
humanos dos no-europeus da Africa do Sul, e pode chegar a ver o
desagravo e a correo dos males que essas pessoas sofreram, porque o
assunto relevante para a poltica dos estados negros da frica, e de
alguns outros estados, assim como no passado o mundo tomou conhecimento dos direitos dos sditos cristos do Sulto da Turquia, porque
o tema era relevante para a poltica de algumas potncias europias. Mas
menos provvel que os direitos dos africanos nos estados negros da
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10R
109
Alm disso, contrariamente a muitas idias superficiais sobre o assunto, essa tendncia do direito internacional para se acomodar poltica de poder no um defeito infeliz mas remedivel, que pudesse ser
corrigido pelas boas obras de algum professor de direito internacional,
de esprito elevado, ou por alt-,rum relatrio engenhoso de uma Comisso de Direito Internacional. H muitos motivos para acreditar que esta
caracterstica do direito internacional, que o coloca em conflito com a
justia elementar, essencial para o seu funcionamento; que se deixasse
de existir o direito internacional perderia todo contato com a realidade,
inviabilizando o seu papel.
Considere-se por outro lado a funo exercida na manuteno da
ordem internacional pela posio especial das grandes potncias. Iilas
contribuem para a ordem internacional mantendo os sistemas locais de
hegemonia dentro dos quais a ordem imposta a partir de cima, colaborando para administrar o equilbrio global de poder e, de tempos em
tempos, impondo sua vontade coletiva a outros estados. l\Ias quando
prestam esses servios ordem internacional as grandes potncias o
fazem ao preo de uma injustia sistemtica COll1 relao aos direitos
dos estados menores: a injustia sentida pelos estados que estiveram
sob a hegemonia sovitica na I
Oriental ou que se encontram sob
a hegemonia norte-americana no Caribe. Injustia que foi incorporada
Carta das Naes Unidas, quando prescreve um sistema de segurana
coletiva que no pode funcionar contra as grandes potncias, a mesma
injustia sofrida pelas pequenas potncias quando as grandes entram
em acordo para chegar a uma deciso que contraria os interesses dos
pequenos.
I
um plano abstrato no h incompatibilidade geral entre a ordem, no sentido em que foi aqui definida, e a justia em qualquer um
dos sentidos em que a consideramos neste trabalho. I
outras palavras, podemos imaginar uma sociedade em que haja um padro de atividade que sustente os objetivos elementares ou primrios da vida social e
tambm os objetivos avanados ou secundrios da justia ou da igualdade: para os estados, para os indivduos e em termos de um bem comum
mundial. No existe uma razo apriorstica para afirmar que tal socicda-
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] 12
HFI)L!.Y BL'LL
Algumas vezes possvel provocar urna mudana considerada justa com o assentimento das partes afetadas e, neste caso, no haver
qualquer prejuzo para os fundamentos da ordem internacional. A liberao dos povos africanos e asiticos dos imprios coloniais europeus
foi acompanhada por violncia e desordem, e aqueles yue lutaram contra o domnio colonial subordinaram conscientemente a ordem justia. Mas uma parte desse processo consistiu na transferncia ordeira do
poder por parte dos governos metropolitanos para suas ex-colnias.
Parece claro tambm yue, mesmo sem o consentimento de todas as
partes envolvidas, a mudana pode ser feita com uma desordem apenas
local e temporria, se houver evidncia indiscutvel de consenso na sociedade internacional em favor dessa mudana, e especialmente se todas as grandes potncias participarem desse consenso. Em seguida, a
sociedade internacional pode emergir sem ar ranhcs, ou mesmo
fortalecida. No h dvida de yue uma sociedade internacional yue alcanou um consenso no s sobre o papel da ordem nus sobre uma
ampla gama de noccs de justia internacional, humana e talvez tambm mundial, deve ter muito mais vigor para manter a coexistncia e a
ordem mnima.
() conflito entre a ordem internacional e as exigncias de mudanas justas surjrcrn nos casos em yue no h esse consenso sobre o yue a
justia implica, e quando pressionar pela justia significa reabrir yuestoes yue o pacto da coexistncia dos estados no permite yue sejam
abertas e discutidas.
Assim, por exemplo, se houvesse consenso nas Naes Unidas,
incluindo todas as grandes potncias, em favor da interveno militar
na frica do Sul destinada a assegurar a auto-determinao e os direitos
polticos da populao negra, uma tal interveno poderia no ser considerada uma ameaa ordem internacional, sendo vista at mesmo
como um reforo a essa ordem por confirmar um novo grau de solidariedade moral entre os estados. No havendo esse consenso, a exigncia
de uma interveno militar implica subordinao da ordem a consideraes de justia internacional e humana. Qualquer que seja o seu mrito
corno construo do direito das Naes Unidas, ou como ttica polti-
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CAPTl:LO
o EQUILBRIO DE PODER E
A ORDEM INTERNACIONAL
N I'sn', captulo proponho tratar das seguintes questes:
i) Em que consiste o equilbrio de poder?
ii) Como o equilbrio de poder contribui para a ordem internacional?
iii) Atualmente, qual a relevncia do equilbrio de poder para a manuteno da ordem internacional?
DI: POf)/:/{
'111' disposaio de.. cboses ali JJ/())'etI de laquel/i' auatnjJItlJ"{lf/ce uesetrotar en cta! depredominer a!JJolu!JIefll
de /;/tre la loi au:{mlnr . De Vattcl, I )roit der Cem, livro I11, cap.I I, sco 47. [':m JB. Scott, Tb
Class.cs 0/ II/!cmaliol/II! I.LI}}': I i' f)roit des Cem (\Xiashington, Carnegie Institutc, 1(16), pg. 40.
I
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c/
118
Sovitica, durante a Guerra Fria. () equilbrio de poder complexo ilustrado pela situao da Europa em meados do sculo XVIII, quando
Frana e ustria, desvinculada da Espanha, se juntaram a Inglaterra, a
Rssia e a Prssia, todas grandes potncias. ilustrada tambm pela
poltica mundial de hoje, quando a China junta-se aos Estados Unidos e
Unio Sovitica, como grande potncia, o Japo como uma possvel
quarta grande potncia e com uma combinao de potncias europias
ocidentais como uma quinta. No entanto, na histria nunca uma situao de equilbrio de poder foi perfeitamente simples ou perfeitamente
complexa. Os equilbrios simples sempre foram complicados pela existncia de outras potncias, cuja capacidade de influenciar o rumo dos acontecimentos era pequena, mas sempre maior do que zero.' Situaes de equilbrio de poder complexo podem ser simplificados por meio de combinaes
diplomticas, como por exemplo o equilbrio entre seis potncias do perodo que precedeu a Primeira Grande Guerra, que se resolvia na diviso mais
simples entre a Trplice Aliana e a Trplice Entente.
Enquanto um equilibrio de poder do tipo simples exige necessariamente igualdade ou paridade de poder, o mesmo no acontece com um
sistema complexo. Com trs ou mais potncias competitivas a ocorrncia
de grandes desigualdades de poder entre elas no coloca necessariamente a
mais poderosa em posio de preponderncia, porque as outras tm a possibilidade de se unirem contra aquela que tem mais poder.
Em uma situao de equilbrio de poder simples ou bipolar o nico recurso disponvel para a potncia que est perdendo posio aumentar a sua prpria fora, qual seja: no sculo XVIII, seu territrio e
populao; no sculo XIX, sua indstria e organizao militar; no sculo XX, sua tecnologia militar. Como em uma situao de equilbrio complexo h o recurso adicional de explorar a existncia de outras potncias, absorvendo-as, fragmentando-as ou aliando-se a elas, considera-se
de modo geral que o equilbrio de poder do tipo complexo mais estvel do que o simples.'
Nas palavras de Morton Kaplan todos os sistemas histricos "bipolares" foram "frouxos",
no "firmes". Vide Yy.r/em and Process in luternational Politics, capo 2.
, Vide, por exemplo, Quincy Wright, /I Stuqr 0/ War (Univ of Chicago Prcss, 19(4), resumido,
pg. 122.
119
Em segundo lugar, precisamos distinguir entre o equilbrio de poder geral, com a inexistncia de uma potncia preponderante no sistema internacional, e o equilbrio de poder em termos locais ou particulares, em uma regio ou em um segmento do sistema. Atualmente, pode-se
dizer que existe um equilbrio de poder local em certas regies, como
no Oriente Mdio, no sub-continente indiano ou no Sudeste da sia.
Em outras reas, como no J.este Europeu e no Caribe, h uma preponderncia local de poder. Estas duas situaes so consistentes com o
fato de que, no conjunto do sistema internacional, h um equilbrio
geral de poder.
A distino entre o equilbrio de poder geral e local no deve ser
confundida com a que existe entre o equilbrio dominante e os equilbrios subordinados. Assim, o equilbrio entre a Unio Sovitica e os
Estados Unidos (conhecido s vezes como "equilbrio central") o equilbrio dominante no mundo, e os equilbrios locais no Oriente Mdio,
no sub-continente indiano e no sudeste da sia so subordinados, no
sentido de que so muito mais afetados pelo equilbrio geral do que o
contrrio. Em alguns casos as mesmas potncias que participam do equilbrio dominante participam tambm de um equilbrio subordinado,
como a Unio Sovitica e os Estados Unidos so elementos do equilbrio do Oriente Mdio. Burke utiliza esta distino quando se refere s
relaes da Inglaterra, Frana e Espanha no fim do sculo XVIII como
"o grande equilbrio central" da Europa, que qualificava o funcionamento do "equilbrio do Norte", o "equilbrio da Alemanha" e o "equilbrio da Itlia"." No entanto, o equilbrio dominante ainda um equilbrio de tipo particular, que no deve ser identificado como o equilbrio
geral do sistema internacional como um todo.
Em terceiro lugar, preciso distinguir um equilbrio de poder que
existe subjetivamente daquele que tem uma existncia objetiva. Uma
coisa dizer que se acredita de modo geral haver uma situao tal que
nenhum estado preponderante em termos de poder militar; coisa diferente afirmar que nenhum estado de fato preponderante. Aconte-
Burkc, "Flm,l! ./.'I/{'rOI/ Ih/' jJrojJoJ{/!.rjr PNlCI' Il'ith Ih/' RI:l',idc ! )ir/,(/orr o/I 'rance", pg. 441.
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HFDLFY BULL
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No sculo XX a idia de que o equilbrio de poder teve uma funo positiva em relao ordem internacional, podendo ser considerado um instrumento valioso ou legtimo da arte do estadista, foi muito
criticada. Essa crtica tem se concentrado na alegada obscuridade ou
falta de sentido do conceito, na natureza no testada ou que no pode
ser testada das generalizaes histricas em que se baseia, e na fundamentao da teoria na noo de que todo o comportamento internacional consiste exclusivamente na busca do poder. No princpio do sculo
XX, especialmente durante a Primeira Guerra Mundial, e logo depois,
os crticos da doutrina do equilbrio do poder afirmavam que o problema no residia no fato de que ela fosse ininteligvel ou que no pudesse
ser testada, mas que a busca do equilbrio do poder tinha efeitos negativos, e no positivos, sobre a ordem internacional. Em especial, afirmavam que a tentativa de preservar o equilbrio de poder era uma fonte de
conflitos, que servia aos interesses das grandes potncias, s custas dos
pequenos estados, e que promovia o desrespeito pelo direito internacional. Vamos examinar estas antes estas ltimas crticas.
verdade que as tentativas de criar um equilbrio de poder nem
sempre resultaram na preservao da paz. No entanto, a principal funo do equilbrio de poder no preservar a paz, mas sim preservar o
prprio sistema de estados. A manuteno do equilbrio de poder exige
a guerra, quando ela o nico meio de deter a expanso de um estado
potencialmente dominante. Pode-se argumentar, porm, que a preservao da paz um objetivo subsidirio do equilbrio de poder. Quando
o equilbrio de poder estvel (isto , se tem caractersticas que permitem a sua persistncia) pode tornar desnecessrio o recurso a uma guerra preventiva.
No h dvida de que o princpio da preservao do equilbrio de
poder tendeu a privilegiar as grandes potncias, s custas dos estados de
menor poder relativo. Muitas vezes o equilbrio entre as grandes potncias foi mantido mediante a partio ou a absoro dos pequenos estados. Assim, o extraordinrio declnio no nmero dos estados europeus
entre 1648 e 1914 ilustra as tentativas dos grandes estados de absorver
os menores, ao mesmo tempo em que seguiam o princpio da compen-
125
sao para manter o equilbrio de poder. Isto levou a freqentes denncias do princpio do equilbrio de poder como a expanso coletiva das
grandes potncias, sendo o exemplo clssico a partio da Polnia pela
ustria, Rssia e Prssia, em 1772. Aqueles que, como Gentz e Burke,
argumentavam que essa partio era uma aberrao e se afastava dos
verdadeiros princpios do equilbrio do poder, que devia promover o
respeito pela independncia de todos os estados, grandes e pequenos,
adotavam como ponto de partida uma concepo idealizada e legalista
da doutrina do equilbrio de poder, distorcendo seu contedo essencial.
Com efeito, a partio da Polnia no foi um afastamento mas sim uma
aplicao do princpio do equilbrio do poder (os pontos discutidos aqui
so considerados com maior profundidade no Captulo 9).
Sob a perspectiva de um estado fraco, sacrificado em nome do
equilbrio do poder, este princpio parecer brutal. Nem por isso, contudo, sua funo na preservao da ordem internacional tem menos
importncia. A noo de que as exigncias do equilbrio geral devem ter
precedncia sobre as demandas dos equilbrios subordinados, e que ele
mais importante do que qualquer equilbrio local ou particular, parte
da sua lgica. Se for necessrio que haja uma expanso territorial dos
estados poderosos, em prejuzo dos mais fracos, do ponto de vista da
ordem internacional melhor que isto ocorra sem uma conflagrao
entre os primeiros.
Constitui um paradoxo do princpio do equilbrio do poder o fato
de que, embora a existncia desse equilbrio seja uma condio essencial
para o funcionamento do direito internacional, os passos necessrios
para mant-lo implicam, muitas vezes, violao de normas do direito
internacional. Est claro que nas situaes em que um estado preponderante ele pode ser tentado a desrespeitar as normas legais internacionais: como dizia Vattel, os estados preponderantes esto em posio de
impor a lei aos demais. As regras mais fundamentais do direito internacional - aquelas que dispem sobre a soberania, a no interveno, a
imunidade diplomtica etc. - dependem para a sua eficcia do princpio
da reciprocidade. Quando um estado preponderante, ele pode ter a
opo de desconsiderar os direitos dos outros estados sem temer que
126
') L. Oppcnhcim, Internotionai LJI', 1a. cd. (Londres, l.onjnrians, 19(5), vol. I, pg. 73.
127
Vide em "'I'/I!'
o/ Poner"; ele \Vight. em !J/jJ!Ollld(
c em lms L. Claudc,
Poner and !n!erJ/d/lOlld! Rtld//rJIIJ (Ncw York, Randorn l Iousc, 19(2) uma discusso Importantc
sobre a rnultipliciciadc ele sentidos que tem a expressao equilbrio de poder.
11 Ver II I. von jusri, f)' (.JIl/I/tir!' der
in I :1IJ'()jJa (Alrona, 175H) ; c Richard Cobdcn,
Russia , em {JO!///(d!lI'
(Londres, Ridgcway, 1H7 c Londres, Casscll, 1HH).
I"
128
Vide Kant, Perpetua/ Peace, rrad, H. O'Brien (Liberal Arts Prcss, 1957).
Vide Lord Acron, l ecrnrrs 011 Mor/em I lisrory, cd. j.N.B. hgggis e R. V. Laurcncc (Londres,
Macmillan, 1910).
12
11
129
"
li
d'cspcrcr, par rui lcs hornmcs, qu'unc puissancc supcncurc dcmcurc dans lcs borncs d'unc cxactc
modcrarion, cr qu'cllc I1e vcuillc dans sa force que cc qu'cllc pouvrait obrcnir dans la plus grande
faiblcssc,
111C111e un princc scrau asso, parfair pour fairc un
SI mcrvcillcux de sa
prospcnr, cerre rncrvcillc finiralt avcc sou rcgne. 1:ambitIOl1 narurcllc eles
lcs flarrcrics
de lcurs conscillcrs cr la prcvcntion eles narions cnricrcs nc pcrl11ettent pas de crorrc qu 'une
nanou (IUI peu! SUbJllgcr ics aurrcs s'cn absricnnc pendam lcs sicclcs cnricrs.
130
HI':DLLY BULL
* () leitor levar em
conta ljUt: esta t: as duas sees subseqcnres do prt:sentt: Captulo rcferem-se situao internacional de 1977, ano em que o livro foi publicado, e qut: desde ento
mudou substancialmente, sobretudo devido ao fim da Unio Sovitica, em 1991, e a transformao dos Lstados Unidos da Amrica em super-potncia hcgernnica virtualmente singular
(N. do T.)
Dl
132
nhum acordo geral entre os Estados Unidos, a Unio Sovitica, a China e o Japo sobre uma proposta comum de sustentar um equilbrio
de poder geral, um conceito proclamado pelas grandes potncias europias no tratado de Utrecht (1713). Como tambm no h qualquer
acordo geral sobre um sistema de regras destinado a evitar ou controlar crises, ou para limitar os conflitos armados (este assunto ser discutido no Captulo 9).
() atual equilbrio de poder no totalmente fortuito, no sentido
definido acima, porque existe um elemento de deliberao na busca "racional" pelos Estados Unidos, a Unio Sovitica e a China de polticas
orientadas para impedir a preponderncia de um dos outros dois estados. Pode-se argumentar tambm que h um elemento adicional de deliberao no acordo entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica em
torno do objetivo comum de manter um equilbrio entre eles, pelo menos na esfera limitada das armas nucleares estratgicas. No entanto, no
h um equilbrio de poder planejado, no sentido de que todas as trs ou
quatro grandes potncias o aceitassem como um objetivo comum. Com
efeito, s o governo dos Estados Unidos admite explicitamente o equilbrio de poder como um dos seus objetivos. Nem h qualquer evidncia de que esse equilbrio de poder implique, de uma forma geral, a
auto-conteno por parte das grandes potncias, distinta da tentativa de
conter e restringir seus movimentos, reciprocamente.
Os Estados Unidos e a Unio Sovitica desenvolveram de comum
acordo certas regras destinadas a evitar e controlar crises e limitar as
guerras. No entanto, no h um sistema geral de regras entre as grandes
potncias nessas reas. Nas rclaes entre a China e os Estados Unidos
e entre a China e a Unio Sovitica, no existe o equivalente ao nascente
sistema de regras que se vem desenvolvendo entre as duas grandes potncias mundiais e, na ausncia desse sistema geral de regras, no podemos falar na existncia de um concerto das grandes potncias para administrar o equilbrio existente entre elas.
Finalmente, o atual equilbrio de poder complexo no tem por base
uma cultura comum compartilhada pelos principais estados que dele
participam, como a que havia entre as grandes potncias europias que
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HFDLFY BULI.
135
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cional, () direito internacional, o sistema diplomtico, a guerra e a administrao do sistema internacional pelas grandes potncias presumem a
inexistncia de uma potncia preponderante. Todas essas instituies
dependem fortemente da possibilidade de que se um estado violar as regras
os outros adotem aes recprocas. Mas se h um estado em posio preponderante, no conjunto do sistema ou em uma regio em particular, ele
poder impunemente ignorar o direito internacional e deixar de cumprir as
regras e procedimentos do intercmbio diplomtico, sem que os seus adversrios tenham a possibilidade de recorrer guerra para defender seus
direitos e interesses, podendo ainda ignorar, tambm impunemente, as prprias convenes da comunidade das grandes potncias.
A conteno nuclear recproca
Desde os anos 1950 surgiu uma outra instituio, ou quase-instituio, que em certo sentido um caso especial de equilbrio de poder e,
sob outros aspectos, uma situao diferente: a conteno nuclear recproca. Nesta ltima seo do presente captulo vou examinar os seguintes pontos:
i) Em que consiste o "equilbrio do terror", ou a conteno nuclear recproca?
ii) De que forma a conteno nuclear recproca se relaciona com o
equilbrio de poder?
iii) Como funciona a conteno nuclear recproca em relao
ordem internacional?
Ao tratar da primeira dessas questes, comearemos examinando
o sentido de "conteno" para, em seguida, considerar o sentido de
"conteno recproca" e, finalmente, veremos as implicaes do caso
especfico da conteno nuclear recproca.
Dizer que o pas A cobe o pas B de fazer algo implica:
i) que o pas A ameaa aplicar ao pas B uma punio ou privao
de determinados valores, se B agir de determinado modo;
ii) que se no fosse tal ameaa, o pas B poderia agir da forma que
A deseja impedir;
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HFDLFY BULI.
o equilbrio de
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H":DLI':Y BLIJ.1.
vel) - poderia ser criada uma situao generalizada de conteno nuclear recproca, que Morton Kaplan chama de "sistema de veto unitrio",
a qual teremos a oportunidade de examinar no Captulo 11.1!> Hoje o que
existe so relaes particulares ou locais de mtua conteno nuclear.
Mas, tambm como no caso do equilbrio de poder, em princpio
certas situaes de conteno nuclear recproca podem surgir fortuitamente ou em conseqncia de aes deliberadas. () relacionamento de
conteno mtua entre a Unio Sovitica e os Estados Unidos comeou no fim da dcada de 1950, devido aos esforos de cada uma dessas
potncias no sentido de impedir o emprego de armas nucleares pela
outra, possivelmente na esperana de alcanar uma ascendncia estratgica nuclear. Uma idia fundamental dos defensores do controle de armas tem sido a de que a situao surgida assim, de modo fortuito, s
pode ser preservada mediante esforos conscientes e de colaborao no
sentido de criar uma situao determinada: deixada sua lgica interna,
ao momenfum dos pases envolvidos, a competio nuclear estratgica
entre as super potncias poderia levar neutralizao da conteno nuclear recproca e, por isso, a colaborao no campo do controle das
armas precisa se orientada no sentido de preservar a estabilidade da
relao de conteno nuclear recproca. 1-
1-
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prejudicou a relao de conteno mtua, que persistiu independentemente das flutuaes no equilbrio estratgico nuclear.
Como se disse, a manuteno de um equilbrio de poder complexo, envolvendo trs ou mais estados, no exige igualdade ou paridade
entre eles, porque as desigualdades podem ser corrigidas por meio de
alianas. Em urna situao complexa como a que est surgindo no relacionamento trilateral entre a Unio Sovitica, os Estados Unidos e a
China, as alianas e as combinaes ad hoc tambm podem ter o seu
papel. concebvel, por exemplo, que ameaas conjuntas dos Estados
Unidos e da Unio Sovitica contra a China pudessem prejudicar a
credibilidade da ameaa chinesa de retaliao nuclear - o que nenhum
daqueles dois pases poderia conseguir isoladamente. Da mesma forma,
ameaas Unio Sovitica feitas pelos Estados Unidos e a China poderiam conter os soviticos quando a capacidade de conteno chinesa
fosse duvidosa. Um terico francs, Andr Beaufre, j argumentou no
sentido de que a capacidade do Ocidente de conter um ataque sovitico
foi fortalecida pela existncia de trs centros distintos de deciso nuclear: Washington, Londres e Paris. IX Mas em uma relao de conteno
nuclear recproca envolvendo vriuos estados, as alianas tm uma funo diferente das que so necessrias para manter um equilbrio de poder complexo: elas se relacionam com a presena de um agente de conteno que seja suficiente para o objetivo em vista, e no com o aumento
da fora militar de um pas que se adiciona a outro, de modo a garantir
que no haja nenhuma potncia preponderante.
Em terceiro lugar, enquanto o equilbrio de poder essencialmente um fenmeno objetivo, a conteno nuclear recproca essencialmente subjetiva. J vimos que a situao que chamamos de "equilbrio
de poder" pode ser definida pela inexistncia de uma potncia preponderante, e no simplesmente pela crena de que no haja tal preponderncia. Em contraste, a conteno nuclear recproca essencialmente
uma crena: a crena, pelos participantes do sistema, de que o outro
estado tem a vontade e capacidade de provocar uma represlia em nvel
IK
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I')
\'I'O{)7/)'
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tilidadcs diretas, temerosas da expanso do conflito contribuindo, assim, para a paz entre os aliados dessas duas potncias pela influncia
moderadora que elas exercem.
iii) Tem contribudo para manter um equilbrio geral de poder no sistema internacional mediante a estabilizao desse equilbrio, isto , do equilbrio dominante entre as duas super-potncias globais. Assim, a conteno
nuclear recproca contribui indiretamente para as funes exercidas pelo
equilbrio geral de poder: a manuteno do sistema de estados, da sua independncia e das condies necessrias para o funcionamento efetivo das
outras instituies relacionadas com a ordem internacional.
1\ importante compreender as limitaes dentro das quais se pode
dizer que a conteno nuclear recproca desempenha sua importante
funo de contribuir para preservar a paz nuclear. 1 primeiro lugar, a
conteno nuclear recproca S(') pode recorrer deliberadamente hruerra
nuclear "irracional" como instrumento de poltica se ela for estvel, ou
seja, se tiver uma tendncia implcita para persistir. () "equilbrio de
terror" no criado pela simples existncia de armas nucleares nas mos
de dois adversrios, nem persiste automaticamente enquanto essas arprincpio, uma conteno recproca
mas continuarem disponveis.
pode ser neutralizada por dois desenvolvimentos tecnolgicos, que podem ocorrer simultaneamente: a aquisio, por um dos lados ou por
ambos, de uma defesa eficaz das cidades e da populao contra um
ataque nuclear estratgico; o desenvolvimento, por um lado ou pelos
dois, de um meio efetivo de desarmar as foras nucleares estratgicas
incumbidas da retaliao, antes que possam ser acionadas. A conteno
nuclear recproca vulnervel, tambm em princpio, a mudanas nas
dimenses polticas e psicolgicas, isto , na vontade e disposio do
agente de conteno de levar prtica a sua ameaa, na crena do pas
objeto da ao de conteno na capacidade e na vontade do adversrio,
e na avaliao que ele faz dos riscos implcitos na ameaa recebida.
Em segundo lugar, mesmo enquanto persistir a conteno nuclear
recproca e o recurso deliberado guerra nuclear for considerado "irracional", haver o risco de que ocorra uma guerra nuclear provocada por
acidente ou erro de clculo, um risco que, por si mesma, a relao de
145
conteno nuclear recproca no pode evitar. A considerao das medidas que poderiam ser tomadas ou que tm sido tomadas para lidar com
esse problema, ultrapassa o escopo do presente estudo. () que devemos
registrar aqui que tais providncias, tomadas isoladamente ou em conjunto pelas potncias nucleares para reduzir a possibilidade de uma guerra
nuclear "acidental" ou provocada por erro de clculo, excedem o mbito da conteno nuclear recproca.
Em terceiro lugar, enquanto persistir, e contribuir para tornar a
guerra nuclear improvvel, a conteno nuclear recproca nada pode
fazer para resolver o problema da limitao ou controle de uma guerra nuclear j iniciada. H muito, as polticas unilaterais de "conteno
somente" vm sendo criticadas por no responder pergunta: "e se a
conteno falhar?". Os arranjos de controle de armamentos baseados
na idia de que a conteno nuclear recproca uma meta suficiente
no campo da estratgia nuclear esto sujeitas mesma crtica. A "conteno somente" um objetivo insuficiente, tanto como opo estratgica quanto como iniciativa voltada para o controle de armamentos,
e as propostas elaboradas nesses termos podem ter o efeito de no
garantir contra a possibilidade de que ocorra uma guerra nuclear e,
alm disso, de obstruir as atividades destinadas a controlar uma guerra nuclear incipiente.
Em quarto lugar, a idia da conteno nuclear recproca como fonte
da paz nuclear atribui uma enorme importncia hiptese de que os
homens devem sempre agir "racionalmente". Quando afirmamos que
uma determinada ao racional s estamos dizendo que ela tem consistncia interna e consistente com certos objetivos. No h uma "ao
racional", no sentido de "ao ditada pela razo e no por uma paixo",
entendendo-se por "razo" uma faculdade presente em todos os homens, levando-os a agir do mesmo modo. Quando dizemos que para
um estadista "irracional" optar pela destruio ou devastao do seu
pas, o que estamos dizendo que essa deciso no coerente com o
que se espera sejam os objetivos normalmente perseguidos pelos estadistas. () que no significa que um estadista em particular no aja assim,
ou no tenha agido assim no passado.
146
H I':DLI':Y
BULI,
CI'
.'1
C 1\ P T r
L ()
VI
DIREITO
INTERNACIONAL E A
ORDEM INTERNACIONAL
NI;.ST/':
() direito internacional pode ser considerado como um conjunto de regras que ligam os estados e os outros agentes da
poltica mundial em suas relaes recprocas, aos quais se atribui status legal. Esta definio poderia ser contestada por alguns especialistas e, portanto, requer urna elucidao.
A definio que apresentei identifica o direito internacional como
uma variedade particular de conjnnto de normas. Ora, alguns juristas rejeitam esta concepo e o definem como um tipo especial de processo
social: um ponto de vista que teve origem na escola norte-americana do
"realismo legal", associada atualmente com os trabalhos da escola de
direito internacional de Yale, especialmente com a obra de
S.
J\fcDougal.' Ele e seus seguidores insistem em que o direito seja consiI Vide 1\1 yres S, ;\fc Dougal e associados, \'/I/(/iI'J /lI lr'J/ir! J>II/J/i( Ordrr (Yalc r 111\'. Press, 19()()),
csp, capo 1. Vide rarnbcm Rosalvn 1[lggtl1S, "I)o/i()' C(J//Jir!I'/{//ifJl/J II//r! !/!I' 1IIII'I'I/II!io//t//jllrliria/ Prorrss",
1IIII'I'I/iI/i(Jl/iI/ fll/r/ COl))pilrtl/il'l' I .c/li' Q(flff11'1i)', vol. 17
148
149
tedo das normas legais, mas estas perderiam o sentido se dispensassem completamente o raciocnio jurdico. No plano factual, para reconhecer o processo decisrio legal como um processo social, distinguindo-o de outros processos decisrios, precisamos reconhecer que
se trata de um processo cuja caracterstica fundamental a tentativa
de moldar decises tendo como referncia um conjunto de regras legais aceitas.
A definio do direito internacional que propusemos o descreve
como um conjunto de regras que governam a interao recproca no
s dos estados como de outros agenteJ no campo da poltica internacional.
No sculo XIX aceitava-se habitualmente a afirmativa de que s os estados eram sujeitos do direito internacional, qualquer que fosse a funo desempenhada na poltica internacional por outros atores (por exemplo: por indivduos, por outros grupos que no o Estado, ou organizaes
internacionaais e intergovernamentais), estes no podiam ser sujeitos
do direito internacional, mas apenas seus objetos. Atualmente, porm,
muitos juristas consideram que esses atores so tambm sujeitos do
direito internacional, assim como os estados. Em outras palavras, no
s so afetados pelas normas do direito internacional como tm direitos e deveres que lhes so atribudos por essas normas.
Na definio dada, o direito internacional considerado como um
conjunto de regras com status de lei. No h dvida de que h regras que
os estados e os outros agentes da poltica internacional consideram reciprocamente obrigatrias. por isso que podemos dizer que existe uma
"sociedade internacional". No entanto, h controvrsia sobre se essas
normas, ou algumas delas, tm realmente o status de lei.
Ao longo de toda a histria moderna, tem havido uma tradio
intelectual que procura negar a natureza propriamente "legal" do direito internacional, com base na considerao de que uma caracterstica
essencial da lei ser o produto de sanes, da fora ou coero. A origem dessa tradio deriva de Hobbes, para quem 'no h lei quando
falta um poder comum"." Sua formulao mais famosa a doutrina de
1Iobbcs,
1'<'I'lt!JIl
150
HLDLLY BULI.
151
Ibid., cap. VI
152
De fato, a eficcia do direito na sociedade internacional depende de medidas de autodefesa. Na ausncia de uma autoridade central
com poder preponderante, algumas regras do direito internacional
so sustentadas por medidas de autodefesa tomadas individualmente pelos estados, inclusive a ameaa e o emprego da fora. Quando
um estado recorre autodefesa, porque est sujeito a um ataque ou
a uma ameaa de ataque, e o seu direito independncia corre perigo, podemos admitir no s que ele est defendendo seus direitos
mas tambm que esses direitos no podem ser sustentados de outra
forma. Embora nem todas as regras do direito internacional dependam, para a sua efetividade, de atos coercitivos de autodefesa, em
conjunto, o sistema do direito internacional pode depender desse
recurso. Por isso h uma vinculao estreita entre a eficcia do direito na sociedade internacional e o funcionamento do equilbrio de
poder (vide o Captulo 5). O respeito pelo direito internacional s
pode ser mantido se o poder, e a disposio para us-lo, estiverem
distribudos de tal forma que os estados possam sustentar pelo menos certos direitos, quando eles forem violados.
Mas se o recurso guerra e a represlias pelos estados serve muitas
vezes para sustentar o direito, isto no quer dizer que o que motiva os
estados nesses casos o desejo de aplicar a lei. Os estados recorrem
fora por uma variedade de razes, de natureza poltica: a expectativa de
ganho material, o medo de outros estados, o desejo de impor-lhes um
credo ou uma doutrina (vide Captulo 8). A crena de que os direitos do
estado foram violados, e que isso justifica uma ao corretiva ou de
punio, pode no fazer parte dessa motivao e quando ela existe, pode
ser apenas um de vrios motivos e no o mais forte.
Alm disso, mesmo nos casos em que o recurso fora por um
estado tem como efeito a recuperao de direitos sustentados pela lei
internacional, ou afirmam a autoridade dessa lei, pode ser difcil comprovar que dessa forma que o assunto visto pelo conjunto da sociedade internacional. A principal dificuldade da posio de K..elsen est
em que, em casos particulares, a sociedade internacional no capaz
de chegar a um consenso sobre qual o lado de um conflito que rene
153
os violadores do direito, e para que lado pende a sociedade internacional. Segundo Kelsen, quando ocorre uma guerra ela deve ser ou um
delito ou uma sano. S assim se pode dizer que na sociedade internacional "a comunidade tem o monoplio da fora". Na verdade,
porm, possa ou no a anlise legal determinar qual a hiptese correta, o fato que raramente se pode mobilizar a sociedade internacional
em torno de tal interpretao. Tipicamente, os estados no chegam a
um acordo sobre qual o lado do conflito que sustenta uma causa justa.
Pode haver um desacordo profundo entre os estados a respeito do
lado que representa a comunidade das naes e o lado dos violadores
das lei, como pode haver um consenso em tratar a guerra como sendo
de natureza puramente poltica. A viso dos positivistas do sculo XIX,
de que em uma guerra o direito no procura distinguir entre as causas
justas e injustas, se fundamentava no reconhecimento da falta de solidariedade existente na sociedade internacional a esse respeito. A concepo do direito internacional como uma ordem coercitiva baseada
em um sistema de sanes decentralizado uma fico que, quando
aplicada a uma situao real, no resiste aos fatos. ()
Um modo alternativo de defender a idia de que o direito internacional um "direito" autntico questionar a doutrina de Hobbes e dos seus
sucessores de que a lei implica, necessariamente, sanes a fora ou a
coero. A noo de regras legais como as baseadas em sanes deriva do
direito nacional. Pode-se argumentar que as sanes no constituem uma
caracterstica necessria dessas normas; na verdade, pode-se mesmo questionar se a concepo da lei como ordem social coercitiva pode ser aplicada estritamente mesmo nos sistemas de direito nacional.
H. L. A. Hart, por exemplo, sustenta que sob vrios aspectos a
concepo de lei como "ordens fundamentadas em ameaas" no se
aplica ao direito interno. Embora dentre todas as variedades de lei os
cdigos criminais sejam os que mais se aproximem da ordem fundamentada em ameaa, eles diferem das ordens pelo fato de que normalmente aplicam-se tambm aos que os instituem, e no s aos outros. As
154
HEDLEY BULI.
155
I"
11
156
forma de resolv-las com autoridade, essas disputas tendem a persistir interminavelmente. () remdio para esse defeito est em outro tipo de regra
secundria, as "regras de adjudicao", que habilitam os indivduos a resolver definitivamente se em certa oportunidade uma regra primria foi violada, criando procedimentos que precisam ser seguidos.
A concepo que Hart tem da lei, como a unio de regras
primrias e secundrias, nos permite dispensar a noo de lei implicando, necessariamente, sanes ou coero. No entanto, ser
ainda uma concepo que nos deixa com uma certa dvida sobre
se o direito internacional propriamente uma "lei". Com efeito, o
que chamamos de "direito internacional" claramente o que Hart
considera como um conjunto de regras primrias. Dentro da sociedade internacional h regras, s quais se atribui geralmente o status
de lei, que exigem que os estados e outros atores faam e deixem
de fazer determinadas coisas. Mas impossvel encontrar "regras
de reconhecimento", que estabeleam fora de qualquer dvida quais
as regras que so parte do sistema e quais as que no o so, e qual
a relao que essas regras tm entre si, dentro do sistema. E
impossvel encontrar "regras de mudana", que atribuam poderes a
qualquer rgo para alterar regras, tendo em vista as circunstncias
cambiantes. Como tambm no encontraremos "regras de adjudicao",
que atribuam a um rgo o poder de determinar se em certo caso houve a
violao de uma regra.
() prprio Hart no chega concluso de que, por essas razes, se
devesse recusar ao direito internacional o status de lei. Ele no procura usar
o seu conceito de lei como a unio de regras primrias e secundrias para
chegar a uma concluso definitiva de forma a decidir como o termo deva
ser usado; contenta-se em aceitar o ponto de vista de Bentham, que deu
origem ao termo "direito internacional", segundo o qual as suas regras so
"suficientemente anlogas" s leis internas para justificar o uso do termo. 12
As razes daqueles que rejeitam o carter legal do direito internacional ajudam a esclarecer certas caractersticas especiais da lei interna-
I:
157
cional, em particular os aspectos em que ela difere da lei interna (lembrando a lei de certas sociedades primitivas). No entanto, a idia de que
o direito internacional pode ser apropriadamente chamado de "lei" tem
importantes conseqncias prticas, e o debate sobre este ponto no
irrelevante ou estril. Como atividade prtica, o direito internacional
tem muito em comum com a lei interna. A linguagem e os procedimentos so muito semelhantes. A moderna profisso do advogado abrange
o direito internacional ao lado do direito interno de determinados pases. A atividade dos que trabalham com o direito internacional pblico
e privado (estadistas e seus consultores jurdicos, os tribunais nacionais
e internacionais, as assemblias internacionais) desenvolve-se com base
na premissa de que as regras envolvidas so regras com fora de lei. Se
os direitos e deveres afirmados por essas regras fossem considerados
apenas normas de moralidade ou de etiqueta, todo o corptlJ dessa atividade no poderia existir. Quaisquer que sejam as dificuldades tericas
implicadas, o fato de se acreditar que tais regras tm o status de lei torna
possvel um conjunto de atividades que desempenham papel importante na sociedade internacional.
158
HI':DLI':Y BULI,
159
160
HI':DLFY Bl!LL
quando o apelo feito a um princpio como a "necessidade", ou a "preservao de interesses vitais", h pelo menos a aceitao da necessidade
de oferecer uma explicao.
H um sinal mais claro da ineficcia de um conjunto de regras
quando ocorre no s a falta de conformidade entre a conduta efetiva e
a prescrita mas a recusa de aceitar a validade das prprias obrigaes
envolvidas, como nos casos de apelo com base em princpios distintos
ou conflitantes, ou a simples desconsiderao das regras. Nesta ltima
hiptese, o desrespeito a uma regra sem qualquer justificativa, ou seja, o
seu no cumprimento devido ao desconhecimento, incompreenso
ou rejeio das premissas implicadas, caracteriza o comportamento de
grupos que no reconhecem a existncia de uma sociedade internacional comum. Para citar exemplos histricos precisamos recorrer a encontros entre estados membros da sociedade internacional e sociedades
polticas no participantes (alguns exemplos so dados no Captulo 2).
() que ocorre s vezes na histria da sociedade internacional moderna
uma rejeio argumentada das suas regras legais, ou de algumas dessas
regras, por estados empenhados em mudanas revolucionrias, como a
Rssia bolchevista (por exemplo, com respeito lei da sucesso) ou
certos estados africanos e asiticos contemporneos (por exemplo, com
relao legitimidade da soberania colonial e aos direitos de propriedade de estrangeiros). Mas esses casos de rejeio argumentada de regras
do direito internacional representam a quebra temporria e localizada
dessas regras, no o desmantelamento geral do conjunto do sistema
legal internacional.
Embora estejam errados ao argumentar que o direito internacional
no tem eficcia, os que assim o fazem tm razo quando insistem que o
respeito pela lei no em si mesmo o principal motivo que explica a conformidade da conduta com o que prescrito pelo direito. () direito internacional uma realidade social, uma vez que implica um grau de aceitao muito
importante das suas regras. O que no significa, porm, que seja um agente
poderoso ou uma fora motivadora da poltica mundial.
Os estados obedecem ao direito internacional em parte por hbito
ou inrcia. Eles so programados, por assim dizer, para funcionar dentro de um quadro de princpios estabelecidos. medida que tal confor-
161
" Para uma discusso sobre essa trplice divisao vide Ceorg Schwarzcnbcrgcr, Tbe I'rontters oi
162
HI':DLFY BULI,
ORl)/:M J1\lF/iRl'<AC/ONA/
163
164
assunto em questo, oferece uma garantia mtua sobre a futura poltica a ser adotada, especifica precisamente qual a natureza do acordo, sua extenso e seus limites e , alm disso, confere solenidade ao
acordo, criando assim a expectativa da sua permanncia.
As
LJAfrt>ICOI,S
no Div. JJ'()
/NFI ,'RN/lC/ONAJ,
As funes citadas acima so as preenchidas pelo direito internacional com relao ordem internacional, mas importante levar em conta as limitaes dentro das quais elas so exercidas. Em primeiro lugar,
no se pode dizer que o direito internacional seja uma condio necessria ou essencial da ordem internacional. Neste sentido, as funes do
direito internacional so essenciais, mas em princpio elas podem ser
exercidas de outras formas. Um conjunto de regras com status de normas morais ou supranaturais poderia levar a uma sociedade de estados,
sua importncia poderia ser proclamada, as regras bsicas de coexistncia formuladas, e um meio fornecido para facilitar o cumprimento dos
acordos. No passado, algumas sociedades internacionais no dispuseram do direito internacional como foi o caso do sistema das cidadesestado gregas, do sistema dos reinos helensticos que surgiu depois da
morte de Alexandre, ou do antigo sistema indiano de estados. () fato de
a sociedade internacional moderna incluir o direito internacional como
uma das suas instituies conseqncia do acidente histrico de que
ela deriva de um sistema unitrio que a precedeu - a Cristandade Ocidental- e que nesse sistema destacava-se a noo de lei, incorporada no
direito romano, no direito divino, no direito cannico e no direito natural. () lugar ocupado pelo direito internacional na sociedade internacional de hoje lhe confere uma marca distinta. Como as regras fundamentais dessa sociedade tm status legal, e no apenas moral, o sentido da
sua fora de agregao particularmente forte, e a noo de que existe
em princpio uma nica definio autorizada do sentido dessas regras
(por mais difcil que seja, devido ausncia de "regras de adjudicao"
oficiais para interpret-las) est profundamente enraizada.
Em segundo lugar, por si s o direito internacional no suficiente para instituir a ordem internacional. O direito internacional no
165
166
equilbrio, ainda que ele no seja responsvel por qualquer agresso cometida contra urn membro da sociedade internacional.
Outro ponto de choque entre esses dois conjuntos de exigncias
a questo das sanes contra a guerra de agresso. Na poca da invaso
da Etipia pela Itlia, os juristas consideravam, de modo geral, que a
Itlia violara suas obrigaes sob a Carta da Liga das Naes. Nessas
circunstncias, como a Liga determinava certas sanes contra a Itlia, a
Inglaterra, a Frana e os outros estados membros tinham o dever de
aplic-las. Do ponto de vista do equilbrio de poder, contudo, o efeito
dessas sanes seria simplesmente empurrar a Itlia para os braos da
Alemanha, prejudicando os esforos anglo-franceses para manter o equilbrio de poder com relao Alemanha. () mesmo choque voltou a
ocorrer na poca em que a Unio Sovitica invadiu a Finlndia, em 1939,
quando a Inglaterra e a Frana mais uma vez precisaram optar entre agir
contra a Unio Sovitica, considerando-a "agressora", ou preservar a
possibilidade de ter a sua cooperao contra a Alemanha.
finalmente, um ponto de choque entre os imperativos do direito
internacional e do equilbrio de poder est relacionado com a questo
da interveno. A maior parte dos textos sobre o direito internacional
sustenta a obrigao recproca dos estados de no intervir pela fora ou
ditatorialmente nos assuntos internos dos outros (embora alguns defendam a possibilidade de intervir a convite do governo local, que procura resistir interveno por parte de outra potncia). No entanto,
argumenta-se muitas vezes que as consideraes sobre o equilbrio de
poder exigem a interveno nos assuntos internos de outros estados
para estabelecer a influncia de uma grande potncia ou para resistir
influncia de outra grande potncia, devido a consideraes de carter
mais amplo sobre a distribuio do poder na sociedade internacional
como um todo.
J foram propostas vrias tentativas de resolver este choque de
imperativos entre o direito internacional e o equilbrio de poder. Un1a
delas consiste em absorver o princpio do equilbrio no prprio direito. Outra a adoo de uma viso restritiva da esfera da validade do
direito internacional, colocando a questo do equilbrio de poder, ao
167
lado de outros imperativos derivados de diferentes recursos destinados a manter a ordem internacional, em uma esfera de "poltica de
poder", sem a preocupao de regulament-la. No pretendo aqui
considerar se esse choque pode ser resolvido e, no caso afirmativo,
como isto se daria. Meu interesse apenas chamar ateno para o que
uma limitao bsica da contribuio dada pelo direito internacional
ordem internacional.
Em quarto lugar, preciso observar que o direito internacional
um veculo ou meio instrumentalizado de outros objetivos que no o da
ordem internacional, objetivos que na verdade podem opor-se a ela.
Assim, por exemplo, s vezes instrumentos legais so usados para promover a justia na poltica mundial a justia internacional, humana ou
cosmopolita - e este um objetivo que pode prejudicar a ordem (vide
Captulo 4). () direito instrumental para propsitos polticos de todos
os tipos, e a promoo da ordem apenas um deles.
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lppcnhcllll,
111/I'I"IItI/iolltlll ."'11',
vol. 1, capo 1.
168
HI'DLI:Y Bl'I,L
em '1irlll.l'/lr/liollfl/ /
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oi J>bi/ij> C .1C,l".fllj>, cd. \Vol(gang I -ncdmann, 1.ouis I Icnkin e Oliver J -issit:l.yn (C .olurnlna
169
tncia cada vez maior de outros atores na poltica mundial, teve como
conseqncia a maior ateno, dedicada pelo direito internacional economia, refletida nas atividades do Conselho I
e Social das Naccs Unidas (l
)S( )C), da UNCTAD, do Banco l\lundial, do Fundo
Monetrio Internacional, da ()rgani;;;ao de Alimentao e Agricultura,
e de outras instiruices; aos ternas sociais, como ilustra o trabalho da
UNESC() e da Organizao l\lundial da Sade; aos transportes e comunicaccs, como a Unio Internacional de Tclecornunicacs e a Organizaco Internacional da Aviaco Civil; e, mais recentemente, rq.,rulamenrao dos aspectos internacionais do ambiente humano.
I
expanso do escopo do direito internacional levou B. V. A.
Roling a falar da transio que est ocorrendo de um "direito internacional da liberdade" para um contemporneo "direito internacional do
bem-estar". Para Roling, o "direito internacional da liberdade" foi criado por um pequeno grupo de prsperos estados europeus preocupados
em conciliar mutuamente a sua liberdade, de acordo com os padres
liberais. I
contraste, o "direito internacional do bem-estar" reflete
toda a extenso da interveno estatal na vida econmica, assim como o
impacto sobre a sociedade internacional da maioria dos estados, que
nem so europeus nem prsperos, e se inclinam a desafiar a lei da liberdade, numa equivalncia internacional da luta de classes. Para esse autor, "a comunidade mundial dever tornar-se uma comunidade do bemestar, assim como o estado nacional tornou-se um estado do
bem-estar."!" Wolfgang Friedmann escreveu, de certa forma nos mesmos termos, sobre a transio da "lei internacional da coexistncia"
para a "lei internacional da cooperao", refletindo a expanso "horizontal" do direito internacional, de modo a incorporar novos estados
fora da tradio europia, e sua expanso "vertical", para regulamentar
outros campos da atividade internacional."
Sustenta-se tambm amplamente que ocorreram mudanas nos
processos pelos quais o direito internacional formulado, ou as fontes
das quais ele deriva. Desde o sculo XIX, entre os juristas, prcdotx
1'1
B.V.,\. Roling, lllli'l"Iltl/lolltl/ f .m in tlll f :,"\/Jtllldl'd li" orld (Arnsrerdam, Djarnbatan, 1%(1), p;.g. f'n.
\\'olfgang lricdmann, 1IIe
S/mil/l/(' oI lllli'l"I/tl//Ollall rnr (I .onclrcs, Stcvcnx & Sou, 1WJ4).
170
minou a doutrina de que a nica fo ntc gt:nuna do direito internacional o consentimento dos estados - de forma expressa, como nos
tratados e convenes, gt:rais ou particulares, ou implcita, como no
direito consuetudinrio. () Artigo 38 do estatuto da Corte Internacional de Justia reconhece quatro fontes do direito internacional: as
convenes internacionais, de carter geral ou especial, que csrabclecern regras admitidas expressamente pelos estados conflitantes; o
costume internacional, evidenciado pelas prticas gerais aceitas corno
lei; os princpios gerais do direito reconhecidos pelas naes civilizadas; e as decises judiciais e os ensinamentos dos autores mais
qualificados de vrios pases, corno meio subsidirio para dctcrrninar as regras do direi to.
A terceira e a quarta dessas fontes parect:m abrir um certo t:spao para o tratamento de regras a que os estados que contestam um
terna perante a Corte no deram seu assentimento, vendo-as assim
como uma parte vlida do direito internacional.
o caso tambm das
regras a respeito das quais difcil demonstrar que tm a concordncia desses estados. No obstante, a quarta fonte {: tratada pelo estatuto
da CIJ corno um simples meio "subsidirio" para a dcrcr minao da
lei; as outras trs fontes, que devem ser consideradas as principais,
fundamentam firmemente o direito internacional na prtica efetiva
dos estados, e, do ponto de vista dos positivistas, o estatuto da Corte
representa um instrumento cuja validade deriva do consentimento
expresso dos estados que o subscreveram.
A doutrina de que o direito internacional vlido deriva exclusivamente do consentimento dos estados precisou sempre disputar terreno
com a escola que defende a sua derivao tambm do direito natural, a
qual entre os sculos XVI e XVIII representou a opinio prcdominante. () sculo XX testemunhou uma srie de tentativas, como as de Brit:r1y
e Lauterpacht, de reviver a idia do direito natural como fonte das leis
internacionais" e assistiu, tambm, proliferao de teorias que procu-
n.Je
171
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Richard
1\.
lalk,
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\/(1111..-
0/ 111J1' il/
172
tante do emergente consenso ou solidariedade da sociedade internacional. A teoria positivista tradicional mantm que as resolues da Assemblia Geral no passam de simples recomendaes, no obrigatrias do ponto de vista legal. J os solidaristas procuram demonstrar que
elas tm relevncia legal, ou significado de algum tipo. No se afirma
com freqncia que a Assemblia Geral um rgo legislativo mundial,
e que suas resolues constituem leis de abrangncia universal, mas argumenta-se com freqncia que as resolues dos rgos polticos das
Naes Unidas tm status legal, especialmente aquelas emanadas da Assemblia Geral, quando aprovadas reiteradamente por maioria esmagadora; ou aquelas que se revestem de solenidade especial; ou ainda as que
so apoiadas pelos estados dos dois principais sistemas socio-econrnicos e dos trs principais grupos polticos (como sustentavam por vezes
os autores soviticos)." Argumentos mais moderados no sustentam
que qualquer uma dessas resoluces seja legalmente obrigatria per .1(',
mas sim que elas so importantes para o processo de formulao de
leis, ou ajudam a modelar as leis. No seu estudo seminal Tbe Del'elojJment
lntemational] LlJJI Tbrou,gb thePolitical0r.gam?l tbeUnited Nations, Rosalyn
Higgins observa que, tomadas em conjunto, as resolues da Assemblia Geral proporcionam "uma rica fonte de evidncia do desenvolvimento da lei consuctudinria'L'" A tese solidarista formulada mais
claramente por C. Wilfred Jenks, para quem o fundamento da obrigao no direito natural "a vontade da comunidade internacional"."
Jenkins sustenta que, no passado, a concordncia sobre as fontes do
direito internacional era fugidia porque esse direito "s agora est alcanando uma fase do seu desenvolvimento em que podemos racionalizar a partir da experincia, e das potencialidades que se abrem diante
de ns, para chegar a uma anlise do fundamento das obrigaes histrica, lgica e acima de tudo teleologicamente satisfatria.?" ParaJenkins
a vontade da comunidade internacional desenvolveu-se na nossa poI\IcWhinney, luternationa] I .L1lI' illldlr or/d RCI'o/tltioll (l .lcydcn, Sijrhoff, 19CJ7), capo 4.
Rosalyn Higgins, FI)/' Del'e/opllJtIIt 0/ lntentationa] I .L1lI'
til(' Po/ili(iI/
0/ I/Je [ 'lIi1ed
j\"iltiollJ (Oxford Univ, Prcss, 1%3), pg. 5.
-" Vide C. Wilfed Jcnkins, 1.L1JI\ I'recdon: illldlfd/re (Londres, Stcvcns & Son, 1963), capo 5.
.'1
Vide I
.'4
.'c, lbid.,
pg. 83.
17.1
174
175
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\I lan Brownlic,
pg.424.
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179
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dirija contra os no combatentes. Notoriamente em nossos tempos esses princpios tradicionais tm sido to nq.;ligenciados (embora sobrevivam em parte nas convenes da Cruz Vermelha) que, no fundo, a lei
c a prtica da guerra tm se distanciado uma da outra. Hoje, a perspectiva de que a conduo das guerras se mantenha dentro de certos limites
reside em convenes tcitas e limitaes unilaterais estratgicas, com
as quais os limites legais tradicionais tm pouco a ver. Com respeito
proteo conferida pelo direito internacional violncia contra agentes
diplomticos, embora esta norma tenha sido fortalecida pelas convcnes de Viena sobre relaes diplomticas c consulares, de 196] e 1963,
a entrada em vigor desses instrumentos coincidiu com o incio de um
perodo de incidncia muito elevada de violacoes da imunidade diplomtica.
As
181
alm dessas regras. As normas que governam o uso da fora, por exemplo, servem para conter e limitar a guerra em uma situao em que no
h consenso sobre qual o lado do conflito representa uma causa justa.
As regras relativas aos acordos internacionais destinam-se a garantir o
respeito por aes em uma situao em que falta consenso na sociedade
internacional sobre se determinado acordo desejvel. As regras que
sustentam a jurisdio soberana de cada estado, contra a interveno
forada de outros estados nos seus assuntos internos, so uma tentativa
de garantir o respeito mtuo dos estados por sua soberania em uma
situao em que no podem naturalmente alcanar um consenso para
distinguir as intervenes justas das injustas.
Com efeito, para que a sociedade internacional atingisse um tal
nvel de solidariedade poltica e moral bsica (no sentido de acordos
majoritrios) que permitisse chegar normalmente a um consenso sobre
a justia de uma bJUerra, um tratado ou um ato de interveno, ento a
contribuio do direito ordem internacional poderia ser fortalecida
pela aceitao da doutrina do consenso. No entanto, a ordem no
fortalecida se, em situao em que no h tal consenso e a sociedade
internacional est dividida em grupos conflitantes, um desses grupos
pretende representar o consenso agindo como se o representasse. Neste caso, o resultado seria no o fortalecimento de regras derivadas da
premissa da existncia do consenso, mas simplesmente a debilitao das
regras tradicionais que presumem uma falta de consenso.
Podemos tomar como exemplo as regras relativas s restries
impostas violncia. Como j observamos, essas regras procuram limitar o papel da violncia nas relaes internacionais, confinando-a aos
estados soberanos, restringindo o direito que estes tm de pratic-la, a
maneira de faz-lo e limitando a sua difuso aos beligerantes iniciais. No
entanto, a doutrina solidarista ou grociana, segundo a qual o direito internacional trata a bJUerra como um conflito entre os que querem aplicar a lei
e os que pretendem viol-la, distinguindo entre as causas justas e as injustas, tem como objetivo primordial no a limitao da guerra, mas o triunfo das hostilidades da parte que representa a causa justa. Quando acontece, como na crise da Abissnia ou na guerra da Coria, que no h um
lR2
consenso decisivo sobre o lado que representa a causa justa, mas ao mesmo tempo um dos contendores pretende representar o conjunto da sociedade internacional e v o seu oponente como violador da lei, a conseqncia , no o triunfo do primeiro, mas simplesmente o enfraquecimento
das regras que limitam a violncia.
A questo crucial com respeito a cada pretenso especfica de que
um consenso determine a condio legal de uma regra ou procedimento
saber se esse consenso realmente existe, ou em que medida de pode ser
verificado. Da mesma forma que a doutrina do consentimento, a doutrina
de que a fonte do direito internacional o consenso ou a solidariedade
dos estados no garante que o direito internacional se relacione de perto
com a prtica dos estados, e no expressa simplesmente um protesto moral
contra essa prtica, derivado de forma arbitrria. Com efeito, sq.,rundo
certas interpretaes, a doutrina do consenso no muito diferente da
teoria do consentimento. Se o consentimento inclui o "consentimento
implcito", os estados podem ser obrigados por regras que no se poderia
provar que tivessem recebido sua aceitao explcita.
o que sustentam
certos defensores da teoria do consentimento, preocupados com novos
estados que no tenham manifestado a sua concordncia, ou com o caso
de estados cuja aceitao de uma regra seja difcil de comprovar, ou ainda
que tenham retirado essa aceitao, depois de conced-la." Por outro lado,
como proclamam alguns proponentes da doutrina do consentimento, se
o consenso dos estados uma fonte do direito apenas quando h uma
esmagadora maioria, representando uma preponderncia de poder e a
solidariedade dos principais grupos polticos e econmicos - um consenso manifestado de forma evidente - neste caso provvel que a teoria do
consenso no resulte na intensificao dos conflitos entre os principais
grupos que compem a sociedade internacional.
preciso reconhecer, porm, que para alguns juristas o atrativo da
doutrina do consenso reside nas oportunidades que ela oferece de desenvolver o direito internacional no em relao com a prtica efetiva
dos estados, mas em conformidade com a sua prpria opinio sobre o
\1 I ':m Brictly; '1'!Je l3a.flS 0/
in lnterttatioual .an; cap, 1, o leitor encontrar uma sria
crtica doutrina do consentimento,
183
yuc deveria ser a ordem ou a justia internacional. Deste modo a doutrina de que o direito internacional deriva do consenso de estados ou da "vemrade da comunidade internacional" representa no uma tentativa de ampliar
a lei internacional positiva mas, por assim dizer, o desejo de permitir que o
direito natural entre no seu mbito pela porta dos fundos.
() Plt>f:f"
f)()
Ji
j{f,STl
\1
Rosalvn IIlggins, "f>o/ic)' CO/IJirlcrrt/lOl/J and tbc 11I1ert/iI/irl/l{I/./lIrliritl/ Proccss", pg. 62.
184
HI:DLEY BULI.
185
do direito internacional reflete a inclinao da teoria jurdica internacional para afastar-se da prtica dos estados. A tendncia que exibe uma
parte desses profissionais de desprezar a interpretao das normas legais existentes em favor da promoo de valores extra-legais incorpora
um impulso cuja concluso lgica o desaparecimento do direito internacional como uma cincia social distinta.
A realizao do direito internacional nos nossos tempos pode ter
sido no provocar o fortalecimento do elemento de ordem na sociedade internacional, mas sim ter ajudado a preservar o quadro da ordem
internacional como ele existe, em perodo em que essa ordem esteve
sujeita a tenses especialmente fortes. Na nossa poca a rea de consenso na sociedade internacional reduziu-se devido ciso ideolgica entre
os estados comunistas e os no-comunistas, e como conseqncia da
expanso da sociedade internacional alm da sua base original europia
ou ocidental. Por outro lado, a adeso tanto dos estados comunistas
como dos no-comunistas e de estados de dentro e de fora da tradio
cultural europia a certos termos comuns do direito internacional tem
contribudo para que alguns elementos da estrutura comum sejam mantidos numa poca em que o consenso se restringe. Entre esses casos,
simbolicamente se destacam as grandes convenes mundiais sobre os
direitos do mar, as relaes diplomticas e consulares e a lei dos tratados. () direito internacional a que todos os estados do sistema internacional do, de alguma forma, seu assentimento forma] ainda serve para
executar suas funes tradicionais de identificar a idia de uma sociedade de estados soberanos como o princpio operativo da poltica mundial, formulando as regras bsicas de coexistncia e facilitando o cumprimento dessas e de outras regras.
C,\pTl 1.0
VII
A DIPLOMACIA E A ORDEM
INTERNACIONAL
N I 'SI'!': captulo proponho considerar as seguintes questes:
i) () que a diplomacia?
ii) De que forma a diplomacia contribui para a ordem internacional?
iii) Atualmente, qual a relevncia da diplomacia para a ordem internacional?
188
H I':D!,I':Y
BULI.
zes, s relaes com os estados vassalos; ou, mais sucintamente, conduo dos negeos entre os estados por meios pacificos."? Naturalmente, isto o que Satow pensa que a diplomacia deva ser, e no o que
ela de fato: os diplomatas podem no ser inteligentes e no ter tato, e
nem por isso deixam de ser diplomatas.
A definio prefereneal aema limita nossa ateno conduo
das relaes na poltica mundial uma vez que praticada por pessoas
autorizadas ofiealmente a agir em nome de um estado ou outra entidade poltica reconhecida. Quando um indivduo procura desempenhar
um papel no campo das relaes entre os estados - como fez Bertrand
Russell ao enviar telegramas a Kennedy e a Khrushchev durante a crise
dos msseis de Cuba - isto no diplomaea, afete ou no o rumo dos
acontecimentos. A diplomacia consiste na conduo das relaes internacionais por pessoas que atuam como agentes ofieais; da a importncia de que se revestem as credenciais e outros sinais do status simblico
ou representativo. A guerra outro exemplo da conduta das relaes
internacionais por agentes oficiais. Os diplomatas diferem dos militares
porque se limitam ao emprego de meios pacficos.
Precisamos aplicar o termo "diplomacia" s relaes ofieais no
s dos estados mas tambm de outras entidades polticas que participam da poltica mundial. Pode-se dizer que os agentes das Naes Unidas, ou de outras organizaes internacionais tais como a Organizao
Internacional do Trabalho, assim como de organizaes regionais, tambm praticam a diplomacia. s vezes os grupos polticos que no so
reconheedos de modo geral como estados (por exemplo, na segunda
metade do sculo XX os grupos empenhados nas lutas de libertao
nacional), mas que tm uma participao aceita na poltica mundial,
nomeiam agentes para negociar com os estados ou com outros grupos.
A definio de Satow admite a possibilidade de que os estados vassalos
possam exercer a diplomacia, e no h dvida de que no passado houve
entendimentos diplomticos entre os estados europeus e muitas entidades no reconheedas como estados.
.:' Sir Ernest Satow, /1 Guide to J)zploJJJac Practice, 4a. cd. (Londres, Longmans, Grcen & Co.,
1957), pg. 1.
lR9
[ntrruationa] COl//i,,/irlll,
l'
19()
ltJ!
192
entre os estados em mbito mundial, garantindo o consentimento dos novos estados que surgiram com a fragmentao dos imprios europeus.
4) Finalmente, precisamos distinguir nas relaes internacionais
entre os ramos "diplomtico" e "consular". Enquanto o primeiro se
ocupa das relaes entre os governos de diferentes pases, o segundo
tem a ver com o relacionamento dos cidados, com os governos estrangeiros e os sditos desses estados. No entanto, trata-se de distino
nem sempre fcil de fazer, e que atualmente complicada pelo fato de
que muitas vezes as misses diplomticas exercem funes consulares,
enquanto os consulados exercem "funes diplomticas" no plano local. So usados, por exemplo, para testar os sentimentos polticos prevalecentes na sua rea de atuao. No sculo XIX e na primeira parte do
XX muitos pases mantinham um servio consular separado do diplomtico, mas a tendncia atual para os dois servios se fundirem.
bvio que a diplomacia pressupe a existncia de um sistema
internacional, ou seja, de dois ou mais estados interagindo. Se o mundo
consistisse em comunidades polticas completamente isoladas as relaes internacionais seriam inexistentes. Da mesma forma, se as diferentes partes do mundo estivessem subordinadas a uma autoridade central,
no haveria relaes diplomticas entre elas, mesmo que mantivessem contatos, e as relaes polticas mais importantes seriam aquelas entre o centro
de poder e cada uma das partes e seriam relaes de subordinao.
bvio tambm que, pelo menos na forma altamente
institucionalizada hoje prevalecente, a diplomacia pressupe a existncia no s de um sistema internacional mas de uma sociedade internacional. () que torna possvel o intercmbio de misses diplomticas a
aceitao, pelos estados, de regras e convenes bastante complexas.
Ao enviar seus diplomatas a outro pas, o estado aceita o princpio de
que eles no interferiro na ordem interna do pas que os recebe. () pas
hospedeiro, por sua vez, aceita a imunidade dos diplomatas, de sua equipe e
de sua misso; aceitam ainda no constranger as comunicaes e proteger a
misso diplomtica de ser molestada ajudando-a em seu trabalho.
Mas se hoje as instituies diplomticas pressupem uma sociedade internacional. a existncia de uma sociedade internacional no pres-
193
supe a existncia das instituies diplomticas. Estas se desenvolveram lentamente, em processo cheio de incertezas, e assumiram formas
muito diferentes nas vrias etapas da evoluo da sociedade internacional. Assim, por exemplo, a instituio das embaixadas residentes teve de
esperar pelo surgimento de determinadas condies. No dizer de Butler
e Maccoby:
Para isso foi necessrio um grupo de estados poderosos e independentes,
livres externamente do srio perigo da conquista por brbaros e protegidos
internamente da criao de uma monarquia universal. roi tambm ncccssria uma similaridade de rdigio, instituicocs e lngua, juntarnenre com o
estreitamento das relaes polticas e comerciais."
li
194
H 1,,1)1,1,"""
Bl'],].
'l
I"
1()5
Para
essa diplomacia profissional desempenha um papel
construtivo e criativo no so em relao aos propsitos do prncipe ou
soberano mas tambm com relao "uma Repblica" de que participavam todos os prncipes europeus. I
papel consiste em ajudar a
garantir que os interesses dos governantes triunfem sobre suas paixes,
e no o contrrio. I
critica o ponto de vista de Rohan (em D l'il7!crcJ!
des princes e/ des tel!J dc lei ChrrJIim!{;, ] 63H) de que os soberanos governam
o povo e so governados pelos interesses, argumentando llue "as paixcs dos prncipes e dos seus ministros muitas \TZeS se sobrcpcm aos
seus interesses."!' J\ tarefa do negociador fazer, pela razo e pela per
suaso, com que os prncipes ajam avaliando corretamente os seus interesses, c no de forma errnea, e reconheam os interesses comuns
quando eles existem.
J\ idia do "embaixador ideal", orientado pela razo e no pelas
suas paixes, buscando subordin-las razo na conduta da poltica
externa, est associada ;\ emergncia do racionalismo no sculo XV II e,
em particular, com a noo de que o objetivo apropriado dos estados
a busca dos seus interesses, e no da sua honra ou da SU;l f. J\ idia de
que os estados ou naes tm interesses "verdadeiros" ou objetivos,
distinto dos interesses percebidos, e de que os homens so dotados da
faculdade da razo, que lhes permite ver quais so esses interesses objctivos, rejeitada em vrias partes deste livro (vide captulo 3). Mas existe
algo como a racionalidade no sentido da aco internamente consistente
e coerente com determinadas metas. J\ teoria diplomtica apresenta o
papel do "embaixador ideal" em termos da adcso aos cnoncs da
racionalidade, neste sentido, c a tradio diplomtica moderna incorpora uma tentativa de sustentar a conduta com base neste modelo.
As funes l]Ue a diplomacia tem preenchido com relao ordem, dentro do moderno sistema de estados so apresentadas a seguir.
I1
196
HI':DLEY BULL
197
poderio militar, as grandes potncias de hoje procuram negar aos inimigos o acesso a dados sobre a sua capacidade blica, facilitando-lhes ao
mesmo tempo informaes militares selecionadas, com o objetivo de
conter uma eventual agresso. Os diplomatas sempre tiveram um papel
importante no trabalho de inteligncia, e o interesse recproco dos estados em permitir acesso a essa informao, em base seletiva, bem ilustrado pela instituio dos adidos militares, que comeou a ser formalizada na primeira parte do sculo
N o fim do sculo XVII e no
princpio do sculo XVIII, o desenvolvimento da idia da poltica internacional como um nico campo de fora, e especialmente a noo do
equilbrio de poder como preocupao perene dos estadistas, implicavam a necessidade de manter um fluxo constante de informao sobre
o que acontecia em todos os pases: a diplomacia contnua e universal
que Callieres tanto enfatizava.
Uma quarta funo da diplomacia minimizar os efeitos dos
atritos nas relaes internacionais. Os atritos so movimentos de frico entre as coisas que esto muito prximas. Dada a justaposio de
diferentes comunidade polticas, cada uma com seus prprios valores,
preocupaes, preconceitos e sensibilidades, os pontos de atrito esto
sempre presentes nas relaes internacionais, mesmo entre estados e
naes que reconhecem a existncia de ampla rea de interesses comuns, e cujo relacionamento estreito e amigvel. Esses atritos so
uma fonte constante de tenso e discrdia, que pode no estar relacionada com os interesses "genunos" das partes interessadas.
Reduzir ao mnimo esse tipo de atrito, e limitar os seus efeitos
onde ela existe, uma das principais funes da diplomacia. o que
levou Satow a definir a diplomacia em termos de "aplicao de inteligncia e tato", e que explica o uso corrente do termo "diplomtico"
para descrever a administrao das situaes humanas, na vida quotidiana, com tato e sutileza.
() diplomata (pelo menos o "diplomata ideal") ajuda a minimizar
os atritos por meio das convenes que ele respeita ao tratar com funcio-
11
Vide Alfred Vagts, Tbe Mi/itary AttoeM (Princeton Univ Press, 1967).
19H
199
200
201
202
H 1',\)1,1':'1' B:
LI,
objetivos implica completa derrota do adversrio. Assim, esses representantes no esto realmente "conduzindo os negcios entre seus pases" mas, como observa Nicolson, travam uma competio oratria,
como os enviados das antigas cidades-estado helnicas.
Os textos de Nicolson apresentam o ponto de vista de que o
declnio da diplomacia tradicional tem sido deplorvel." Para ele, o
princpio de que deve haver "tratados pblicos" um progresso em
relao antiga diplomacia, medida que torna possvel o controle parlamentar da poltica externa e proporciona urna salvaguarda contra os
tratados secretos como os que eram negociados antes da Primeira Grande
C;uerra e durante o seu desenrolar. Mas, segundo ele, o princpio de que
os tratados devam ser "negociados de forma aberta" impede qualquer
negociao, que precisa ser intrinsecamente secreta ou confidencial, e
levou diretamente era do confronto entre as potncias comunistas e
fascistas e seus opositores, tendo a diplomacia cedido lugar chamada
"guerra poltica".
A dificuldade da viso de Nicolson o fato de que ela no leva
em conta as mudanas havidas nas condies gerais da vida internacional que fizeram da "Nova Diplomacia" um instrumento necessrio da
poltica exterior de todos os estados. Uma dessas mudanas, cuja manifestao Nicolson observou na intruso da opinio pblica e das
legislaturas democrticas na esfera da poltica exterior, a ativao poltica, na maior parte do mundo, de massas populares at ento inertes.
fenmeno que torna necessria para todos os governos a justificao
pblica ou a racionalizao da poltica exterior, tanto para o pblico
interno como para o internacional. A outra mudana o desaparecimento entre as grandes potncias europias do consenso de que todas
tinham pelo menos o direito de existir, mesmo se disputassem posies
no exerccio de aguda rivalidade. Devido aos conflitos internacionais que
no so moderados pelo sentido de uma comunidade de estados, em que
todos tm direito a ocupar o seu lugar, e devido ao imperativo de que
todos os governos necessitam mobilizar a opinio e o sentimento das
11
1(54).
2()3
massas em apoio da suas polticas, a "diplomacia forense" um instrumcnro eficiente ou funcional de poltica, conseqncia L no causa do
declnio mais amplo havido nas condies da ordem internacional.
Enquanto em algumas reas das relaes internacionais a diplomacia foi substituda pela "guerra poltica", em outras da cedeu Lspao
administrao tcnica internacional. A diplomacia uma atividade
adequada situao em qUL os estados, ou outras entidades, perseguem
interesses distintos, mas compartilham tambm outros interesses. I <]a
prejudicada no s pelo desenvolvimento das situacocs em cluL os estados no conscgucrn perceber a existncia de interesses comuns mas
tambm pelas siruaces em qUL os estados pLnsam qUL LSSLS interesses
so idnticos. NLsSLS casos, os estados procuram promovLr os SLUS interLSSLS no pela nLgociao ou barganha, mas pela cooperao de forma a maximizar o interesse coletivo. SLU problema comum no a dificuldade poltica ou diplomtica de conciliar di fercntcs interesses ou
exigncias, mas a dificuldade tcnica de encontrar o meio mais eficaz
para alcanar um determinado fim.
difcil encontrar exemplos de relacionamento internacional
em que a administrao tcnica tenha afastado completamente a abordagem diplomtica. Alem disso, no se deve presumir que a melhor
maneira de abordar os problemas internacionais seja sempre v-los como
questes de administrao tcnica internacional, em VL/. de problemas
diplomticos. () primeiro tipo de aprcscntaco muitas vezes obscurece a
situao verdadeira, que a de que os estados tm uma diversidade de
interesses, e preciso antes de mais nada identificar os interesses comuns
mediante um processo de barganha, antes de pLnsar em maximiz-los,
No obstante, a perspectiva da administrao tcnica foi introduzido eficazmente em alt-.,rumas reas da vida internacional. So exemplos a
discusso dos objetivos estratgicos ou de set-,rurana na ( )tan, a discusso
da assistncia internacional para o desenvolvimento entre os pases industrializados e sobre ternas econmicos dentro da Comunidade I
I, Vide cspccialrucnrc a
de I ':u,l';elle R. Black de cnar um corpo de "diplomaras de
clcscnvolv imcn to" em I /1(' I );/>/O///d(] 0/ I :m!lo////( I )CI'I'!OjJIIICII/ (l larvard l I1IY. Prcss, llJC>( J).
204
1(, Ao terminar o sculo XX havia no mundo cerca de duas centenas de estados independentes
(N. do T.)
205
Princpio pelo qual um estado (1<lO Interfere na vida do agente diplomtico de outro estado,
garantindo, assim, a possibilidade do cxcrcicio livre do cargo. (N. do R.T.).
(N. do T).
" Depois disso, hOU\T ataLJul's ;"ts cmlxuxadas dos I':l 'A no Ir, na Tanznia e em
1\ comunicao entre a liderana poltica dos estados e outros atores da poltica mundial desenvolve-se constantemente sem a mediao
da diplomacia profissional. Corno vimos, h comunicao por meio de
encontros pessoais dos lderes polticos de diferentes estados, assim como
encontros de funcionrios e agentes especiais, no diplomticos. Mensagens podem ser trocadas tambcrn sem qualquer intermediao, por
carta, telegran1a, rdio, telefone, etc. Antes do advento dos servios
postais, do telgrafo, do rdio e da televiso o mensageiro era um sine
q//ri non da comunicao entre comunidades polticas separadas, o Clue
no mais acontece. Na dcada de 1960 proliferaram as boi Iines, linhas
diretas de comunicao entre os chefes de alguns estados importantes,
com base na crena de que em momentos de crise essa comunicao
rpida e direta era prefervel inter mediada por profissionais.
Mas na troca de mensagens h mais do llue a comunicao, j Clue
essas mensagens precisam ser interpretadas c compreendidas. Precisam
transmitir inrcnces e atitudes, assim corno dados. () seu significado
completo depende do contexto: das pessoas que as enviam e recebem,
as circunstncias de cada caso, a histria precedente de trocas sobre o
assunto. () significado de uma mensagem pode residir em algo que ela
omite, assim como no Clue inclui, na escolha das frases usadas para transmitir as idias.
Os diplomatas so especialistas no uso preciso da comunicao.
Mais do Clue meros mensageiros ou porta-vozes, so especialistas em
perceber e transmitir matizes no dilogo internacional, e esto preparados no s para entregar uma mensagem mas para avaliar a linguagem
Clue deve ser empregada, sua oportunidade e o melhor destinatrio. Os
diplomatas modernos tm tido a vantagem de contar, em cada poca,
com uma lngua usada predominantemente na diplomacia: at meados
2()7
20H
privadamcnte, sem a introduo de preocupaes e lealdades em conflito, e se os negociadores pertencem mesma profisso, havendo entre
eles confiana e respeito mtuos.
A in/ormaro
Com respeito funo de reunir e avaliar as informaes sobre
pases estrangeiros, o diplomata s um dos muitos profissionais empenhados nessa tarefa. Enquanto em certas situaes histricas o embaixador residente era a nica fonte de informao sobre um pas estrangeiro, ou pelo menos a mais importante, hoje essa informao pode
ser obtida por meio da imprensa e outros meios, por escritores e estudiosos, assim como pelo intercmbio de viajantes e por agentes
especializados no trabalho de inteligncia; e tambm por meios tcnicos
como a fotografia area e de satlites. Comenta-se muitas vezes que os
relatrios diplomticos de alguns pases so inferiores aos dos jornalistas, ou que no tm a profundidade das anlises acadmicas. Essas observaces acompanham, s vezes, queixas sobre a redundncia e a extenso excessiva dos relatrios diplomticos.
No entanto, o diplomata profissional tem habilitao nica para obter
um tipo especial de informao, sobre a viso e as polticas da liderana
poltica do pas, no presente e no futuro prximo, que essencial para a
conduo das relaes internacionais. F, o conhecimento das personalidades e no s das foras e condies que modelam a poltica de um pas a
longo prazo. Conhecimento da situao atual e do modo como ela provavelmente evoluir, e no a sucesso de regularidades passadas. Conhecimento derivado do trato pessoal e dirio com as principais camadas polticas no pas onde o diplomata acreditado, algumas vezes em prejuzo da
sua compreenso da sociedade do mesmo pas, em uma escala mais ampla.
Por si mesmo esse conhecimento pode ser enganoso, e os ministrios do exterior precisam suplement-lo com a compreenso da sociedade estrangeira como um todo, que mais do que os seus principais
elementos polticos, com a percepo das continuidades bsicas e das
tendncias da longo prazo, que diferem da avaliao do cenrio correu-
209
A minimizaro da[rico
A funo de minimizar a frico nas relaes internacionais pode
em princpio ser exercida sem as instituies diplomticas modernas.
Alm dos diplomatas, h outras pessoas capazes de aplicar a inteligncia
e o tato s trocas internacionais, do mesmo modo como os diplomatas
podem no ser capazes de faz-lo. Mas a profisso diplomtica procurou adaptar-se a esse papel e incorpora tradies e convenes que a
equipam de forma nica para cumprir este papel.
A longa tradio de textos escritos nos tempos modernos sobre as
qualidades do "embaixador ideal" enfatiz muitas vezes aquelas que
parecem exigidas para preencher a funo de minimizar as frices internacionais. Quando lemos em Callieres que o negociador ideal deve
ter temperamento equnime, natureza serena e paciente, e uma atitude
sempre aberta, cordata e educada, ou quando lemos em Nicolson que
ele deve ter calma, auto-controle, pacincia e boa disposio, essas recomendaes vazias (que no nos dizem em que condies os diplomatas
devem ter tais virtudes, ou para que fim) podem ser lidas como uma
descrio do tipo de conduta que preenche a funo de minimizar as
frices. () que chama ateno o pouco que essas recomendaes
mudaram ao longo dos sculos.
A funro Jimb!ica
A funo de simbolizar a existncia da sociedade dos estados, e
alm dela dos elementos de unidade na organizao poltica da humanidade, preenchida no s pela diplomacia organizada mas tambm por
210
organizaes internacionais universais, especialmente as Naes Unidas. No entanto, a funo simblica exercida pelo mecanismo diplomtico bem importante.
As relaes diplomticas entre os estados no so uma fonte do
reconhecimento recproco pelos estados da sua soberania, igualdade,
independncia e outros direitos, mas pressupem tal admisso mtua
de direitos, constituindo uma manifestao tangvel da sua existncia. A
presena nas capitais dos pases de um corpo diplomtico sinal no s
da existncia de outros estados e naes mas tambm do conjunto da
sociedade internacional organizada, <.]ue lembra ao povo e ao governo
hospedeiro este fator que deve qualificar as suas polticas.
A prpria profisso diplomtica custodia a idia da sociedade internacional, pois seu interesse preserv-la e fortalec-la. R.B. Mowat
referiu-se ao "carter colegiado" da profisso diplomtica: a perspectiva
comum que une os diplomatas residentes em cidades estrangeiras, isolados do seu pas e em estreita comunho com outros diplomatas estrangeiros. I'> A solidariedade da profisso diplomtica vem diminuindo
desde meados do sculo XIX, quando os diplomatas de diferentes pases tinham a mesma cultura aristocrtica, e, muitas vezes, eram unidos
por laos de sangue e matrimoniais; quando o nmero de estados era
menor e todos os mais importantes eram europeus, e quando a diplomacia era exercida tendo como pano de fundo a "internacional dos
monarcas", e havia o conhecimento das principais figuras polticas, dado
o hbito de freqentar estaes de guas. Mas no sistema internacional
global de hoje, em que os estados so mais numerosos, mais profundamente divididos e participam com menos ambigidade de uma cultura
comum, o papel simblico do mecanismo diplomtico pode ser mais
importante (no Captulo 13 discutimos o conceito de "cultura diplomtica"). A notvel disposio dos estados de todas as regies, culturas,
persuases e estgios de desenvolvimento de aceitar procedimentos diplomticos, alguns deles estranhos e arcaicos, que sugiram na Europa
em outra poca hoje uma das poucas indicaes visveis de que a idia
da sociedade internacional aceita universalmente.
I')
A GUERRA E A ORDEM
INTERNACIONAL
Pc )\)1 :-SI': argumentar que tratar a guerra como uma instituio da sociedade dos estados uma perverso mas, por outro lado, no pode haver
dvida de que isto o que ela tem sido no passado e continua a ser no
presente, por representar um determinado padro de conduta dirigido
para a promoo de metas comuns. Neste captulo proponho-me a considerar as seguintes indagaes:
i) () que a guerra?
ii) Que funes tem preenchido com relao ordem internacional no
moderno sistema de estados como categoria histrica?
iii) Quais so suas funes na poltica internacional da atualidade, se
que as tem?
A guerra a violncia organizada promovida pelas unidades polticas entre si. A violncia s guerra quando exercida em nome de uma
unidade poltica. () que distingue a morte infligida ao inimigo durante a
guerra do assassinato o carter do testemunho oficial, a responsabilidade simblica da unidade poltica em nome da qual atua quem matou.
Da mesma forma, a violncia exercida em nome de uma unidade poltica s guerra se dirigida contra outra unidade poltica; a violncia empregada pelo estado para executar criminosos e eliminar piratas no se
qualifica como tal, porque tem por alvo indivduos.
preciso distinguir entre a guerra no sentido mais amplo de violncia organizada, exercida por qualquer unidade poltica (uma tribo,
212
213
qualquer conflito efetivo que possamos chamar de "guerra", invariavelmente h normas ou regras, legais ou no, que desempenham um certo
papel. As pessoas que conduzem essas hostilidades so movidas pela
noo de que esto empenhadas em uma atividade conhecida como
"guerra" - situao diferente da paz - e sabem que h determinadas
formas de conduta apropriados a ela: por exemplo, esto atuando como
agentes de um grupo poltico, e alguns outros indivduos devem ser
considerados agentes de um grupo inimigo. Regras ou normas, embora
abstratas, participam tambm da realidade material da guerra, que exige
ateno a condutas que se ajustam a regras aceitas.
Por fim, devemos distinguir a guerra como atividade racional, inteligente e com um objetivo definido da guerra cega, impulsiva ou habitual. A definio de Clausewitz da guerra como "um ato orientado para
obrigar o nosso oponente a agir de acordo com a nossa vontade" expressa a concepo da guerra que predominou na Europa sob a doutrina da "razo de estado". Mesmo quando aplicada experincia da Europa moderna, at o perodo ps-napolenico que serviu de base para a
anlise de Clausewitz, era uma recomendao sobre o modo como as
guerras deviam ser conduzidas, no uma descrio precisa de como eram
efetivamente praticadas. Com muita freqncia a guerra no tem em
mira objetivos racionais ou inteligentes. Foi conduzida por tribos primitivas como uma forma de ritual, pelos cavaleiros cristos e os sarracenos
segundo o cdigo da cavalaria, pelas naes modernas para testar sua
coeso e senso de identidade e, ao longo da histria, motivada pelo
desejo sanginrio de conquista.
CI'I ;1{Iz/l
OI;
214
quando um estado comea uma guerra, isto nem sempre reflete uma
tentativa deliberada e calculada de us-la como um meio para atingir um
objetivo desejado. Tem havido casos em que o estado v-se envolvido em uma guerra por acidente ou erro de clculo, e outros em que
a sua motivao o sentimento popular exaltado ou a ira do monarca. tambm verdade que quando os estados iniciam uma guerra de
forma deliberada, para atingir um fim concreto e especfico, como
aconteceu em agosto e setembro de 1914, por vezes, o impulso blico transforma de tal forma os estados beligerantes e os seus objetivos que eles perdem de vista as metas originais. No entanto, a idia
de que a guerra pode servir como um instrumento efetivo da poltica estatal tem prevalecido durante toda a histria do sistema de estados. No faltam exemplos mostrando que as guerras podem produzir os resultados almejados: Richclieu que reduziu a expanso do
poder dos Habsburgos; a transformao da Prssia, por Frederico
lI, em uma grande potncia; a limitao do imprio colonial francs
pela Inglaterra; a unificao da Alemanha por Bismarck e a sua
hegemonia na Europa ou ainda a derrota dos pases do Eixo pelos
Aliados, na Segunda Guerra Mundial.
Do ponto de vista do sistema internacional, o simples mecanismo
ou campo de fora representado pelo conjunto dos estados em virtude
da sua interao recproca, a guerra aparece como um determinante
fundamental da forma assumida pelo sistema em qualquer tempo.
a
guerra e a ameaa de guerra que ajudam a determinar a sobrevivncia
ou eliminao de certos estados, seu crescimento ou declnio, se as suas
fronteiras mudam, se seus povos tm este ou aquele governo, se os
conflitos persistem ou so resolvidos e de que forma, se h um equilbrio de poder no sistema internacional ou a preponderncia de um estado. A guerra e a ameaa de guerra no so os nicos determinantes da
forma do sistema internacional, mas so de tal modo fundamentais que
at mesmo os termos usados para descrever o sistema - grandes e pequenas potncias, alianas e esferas de influncia, equilbrio de poder e
hegemonia - s podem ser plenamente inteligveis se os relacionarmos
com a guerra ou a ameaa de guerra.
215
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218
HI:DI.EY BULI.
219
220
HEDLF'{ BllLL
os Estados Unidos; e mesmo depois de adquirir foguetes balsticos intercontinentais, os tcnicos provavelmente debatem se essa fora poderia sobreviver a um primeiro golpe infligido pelos Estados Unidos para,
em seguida, penetrar as defesas norte-americanas. A capacidade das foras
nucleares britnicas (desde 1952) e francesas (desde 1960) de servir como
um agente de conteno eficaz em relao Unio Sovitica tem sido
objeto de constante desacordo entre os especialistas. Com efeito, s no
caso das relaes entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica, a partir
de meados dos anos 1950, havia uma concordncia geral entre os estudiosos de temas estratgicos a respeito da existncia de um impasse
nuclear. Alm disso, quando h um impasse nuclear, ele no necessariamente estvel, mas pode ser desfeito por desenvolvimentos
tecnolgicos que possibilitem a defesa efetiva das cidades e da populao, ou um ataque preventivo contra as foras de revide, que as desarme. Um impasse nuclear pode tambm tornar-se instvel por mudanas
de natureza poltica e psicolgica, que afetem a vontade de um dos lados de usar suas foras de conteno ou a crena na vontade e na capacidade de ataque do antagonista.
Quando h uma conteno mtua basicamente estvel, como a
que existe entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica (a despeito de
certas complicaes no clculo dessa conteno, como o efeito dos msseis anti-balsticos e as ogivas nucleares mltiplas e individuais), a explorao da fora para fins de poltica externa ser muito limitada. Mas, em
princpio, h duas sadas.
A primeira o emprego limitado da fora. A perspectiva de sofrer
danos inaceitveis causados pelo inimigo pode conter mutuamente as
potncias nucleares de recorrer a qualquer emprego da fora, ou restringi-las apenas de entrar em um conflito ilimitado. No fim da dcada
de 1950, no Ocidente acreditava-se de modo geral que a prpria estabilidade da conteno recproca de recorrer guerra nuclear ilimitada criaria condies para que uma guerra limitada entre as super-potncias
fosse conduzida com maior confiana em que os seus limites seriam
respeitados. () impasse nuclear entre a Unio Sovitica e os Estados Unidos que havia naquele momento motivava toda uma srie de estudos e
221
222
223
224
curavam ajudar ou abrigar movimentos revolucionrios com razes locais e no por meio da imposio dessa doutrina por meio de uma
invaso direta.
Seria temerrio, no entanto, concluir que a conquista militar de um
territrio estrangeiro no pode mais produzir ganhos econmicos ou
promover uma ideologia e, do mesmo modo, no devemos prever que
essas funes da guerra no podero ressurgir sob outras formas. Com
efeito, h sinais de que a escassez de recursos naturais, ou a crena na
escassez de recursos, pode reviver o interesse pelo uso da fora para
ganhar ou preservar o acesso a esses recursos. Hoje, porm, os estados
relutam em fazer a guerra, exceto por motivos de segurana. Naturalmente, "segurana" pode abranger a segurana econmica, objetivo que
motivou em parte a Inglaterra a usar suas foras na Malsia e em
Cingapura, no ps-guerra. Segurana pode incluir tambm o patrocnio
de ideologias favorveis junto a governos estrangeiros - motivao
subjacente ao emprego da fora pelos Estados Unidos no Vietn e em
So Domingos, em 1965, assim como o uso da fora pelos soviticos na
Hungria, em 1956, e na Tchecoslovquia, em 1968. Atualmente, porm,
pareceria que s consideraes de segurana poderiam levar os governos dos pases desenvolvidos a concluir que vale a pena pagar o custo
de uma guerra.
Do ponto de vista do sistema internacional a guerra continua a ser
um determinante fundamental do formato do sistema. Mas entre as
grandes potncias nucleares o que determina essas relaes a ameaa
de guerra, e no a prpria guerra. A conteno recproca entre as grandes potncias afasta a guerra ilimitada como um meio de soluo das
disputas entre elas, o que afeta o papel da guerra no sistema. Em particular, houve trs mudanas importantes em relao ao sistema internacional anterior a 1945.
Em primeiro lugar, nos lugares onde durante quase quatro dcadas houve um confronto direto entre as foras armadas dos Estados
Unidos e da Unio Sovitica, como na Europa Central, nenhuma das
duas super-potncias recorreu guerra para resolver o conflito. Nenhuma delas pde usar a guerra ilimitada como um instrumento de poltica,
225
e ambas consideram que a guerra limitada implica um risco muito grande. As tentativas de alterar o status quo, e de defend-lo, como a crise de
Berlim de 1958-1961, assumiram a forma de ameaas elaboradas. Como
no era possvel recorrer guerra, e os principais pontos de divergncia
no eram suscetveis de uma soluo diplomtica, o resultado foi a manuteno do quadro existente, o que Raymond Aron chamou certa vez
de "diminuio do ritmo da histria"."
Em segundo lugar, enquanto fora da rea de relaes diretas entre
as grandes potncias nucleares a guerra continua a ter o mesmo papel
na histria internacional que sempre teve no passado, isto acontece de
outra forma. Se as super-potncias esto apoiando lados opostos em
um conflito local, elas tentaro controlar o conflito de forma que as
regras bsicas do seu relacionamento mtuo sejam respeitadas. Boa ilustrao desse fato so as restries impostas China pela Unio Sovitica, e pelos Estados Unidos Taiwan, durante os conflitos dos anos
1950 no Extremo Oriente. Da mesma forma, so exemplos as restries impostas pelos Estados Unidos a Israel e pela Unio Sovitica ao
Egito, desde 1967. Para que a guerra voltasse a assumir sua funo histrica "normal" de pr um fim nesses conflitos, em favor de uma das
partes, seria necessrio o afastamento de uma das super-potncias, ou
de ambas.
Em terceiro lugar, os obstculos que dificultam o recurso guerra
entre estados soberanos estimularam as tendncia guerra ou violncia dentro deles. Como determinante da forma do sistema internacional, a guerra entre as naes declinou em relao guerra civil. As principais mudanas territoriais dos ltimos 25 anos - a desintegrao dos
imprios europeus - foram produzidas pela violncia civil, ou pela sua
possibilidade, e no pela violncia entre os estados. A integridade
territorial de muitos estados, novos e antigos, est hoje mais ameaada
pelo separatismo, agindo com violncia dentro das suas fronteiras, do
que pela violncia externa. Os conflitos ideolgicos entre comunistas c
/l/0I11l(
lr m/HII/J
(II/r!
226
anti-comunistas, neo-colonialisras e nacionalistas radicais podem assumir uma forma violenta mais facilmente no contexto interno do que no
meio internacional.
Mas a violncia interna hoje to evidente em muitos pases no
existe dissociada do sistema internacional. As guerras civis so internacionalizadas com a interveno de outros estados, e h um contgio da
violncia civil, de um pas para outro; um contgio que derivado da
inspirao ou organizao comum e da emulao. Certos grupos revolucionrios, comprometidos com a violncia em um pas determinado,
tornaram-se atores violentos na poltica mundial. Ao seqestrar diplomatas ou apoderar-se de aeronaves civis de pases estrangeiros, desafiam o monoplio da violncia internacional, legalmente um privilgio
do estado soberano. As razoes subjacentes ao papel cada vez mais amplo da guerra civil so muitas e complexas, dentre elas o papel poltico
agora circunscrito (no sentido estrito) da guerra entre os estados.
Da perspectiva da sociedade internacional, a guerra mantm seu
duplo aspecto: de um lado, uma ameaa a ser contida; de outro, um
instrumento a ser orientado para os objetivos dessa sociedade. Mas o
que predomina hoje a percepo da guerra como ameaa sociedade
internacional. A idia da guerra como uma forma de implementar o
direito, de preservar o equilbrio de poder e efetuar mudanas justas
qualificada pelo sentimento da necessidade vital de conter os cont1itos
militares dentro de limites tolerveis.
A sociedade internacional reluta em considerar a t-,ruerra como um
instrumento para implementar o direito, excetuados os casos de autodefesa. Na sua clebre anlise das causas justas da guerra, (;rotius mencionava trs delas: a autodefesa, a recuperao da propriedade e a punio. At recentemente, os estados podiam, muitas vezes, encontrar apoio
na sociedade internacional para o ponto de vista de que ao recorrer
guerra para recuperar propriedade ou para proteger seus cidados no
exterior, como faziam com freqncia os estados europeus no sculo
XIX, estavam implementando o direito. Da mesma forma, no passado
havia apoio internacional, como aconteceu com os pases vitoriosos na
Primeira e na Segunda Guerras Mundiais do sculo XX, para a justifica-
227
228
Lbano em resposta a atos de violncia cometidos em Atenas por guerrilheiros palestinos, baseados no Lbano, contra uma aeronave da El Ai, mas
nada pde fazer para limitar a ao dos guerrilheiros palestinos. A sociedade
internacional no poder permitir que essas novas formas de guerra permaneam fora do mbito das suas regras.
C=i\PTl'I.()
IX
AS GRANDES POTNCIAS E
A ORDEM INTERNACIONAL
N I -su captulo pretendo considerar o seguinte:
As
GRANDl:S POF!:NClAS
Quando falamos de "grandes potncias" (ou, hoje, nas "superpotncias", termo que vamos considerar mais adiante), h trs coisas
que esto implcitas. Em primeiro lugar, a existncia de duas ou mais
potncias de status comparvel- como se existisse um clube fechado
com uma regra estrita para a admisso dos scios. Assim, no poderia
haver uma nica grande potncia. Quando dizemos que o Imprio Romano ou a China imperial foram grandes potncias estamos forando o
sentido do termo; com efeito, essas entidades polticas tinham uma posio nica nos sistemas internacionais em que atuavam. Em meados da
dcada de 1960, alguns autores comearam a argumentar que os Estados Unidos tinham de tal forma superado a Unio Sovitica que passaram a ser o nico poder dominante na poltica mundial.' Argumentavam que o chamado "modelo bipolar" do sistema internacional posterior
Vide, por exemplo, George Liska, "lmperiai Amenca: Tbc lnternationalPolicy of Priruacy", StudieJ in
International AjJir.r, 2 (Washington, Centre of Foreign Policy Research, Johns Hopkins Univ.,
School of Advanccd International Srudies, 1967).
1
230
Saro na Assemblia Geral das Naes Unidas (outubro de 1(70); 'I!1i'jtl/Jall Tia/es, 22 de outubro de 1970; e o seu discurso na Dieta japonesa, em
novembro de 1970 ('1'11{' ja/Jall FilJlcJ, 26 de novembro de 1(70).
\ Rankc eSClT\TU: "Caso fosse possvel adotar uma dcfiruo de 'grande potncia' como o pas
capaz de manter-se contra todos os outros, mesmo quando se unem, Frederico elevou a Prssia
a essa posio.!" Vide "Th C'rctl! POII'!'!:f", trad. em T.Il. von lauc, Ranke, F/h' lormatire ) 'ears
(Princcron ll ni\'. Prcss, 1(50), pg. 203.
231
/1II'CJ!<l!,tl!iollJ.
porncias, em
J)ijJ!o!//tl!/(
232
Os estados que chegam situao de potncia militar de primeira grandeza, como a Frana napolenica e a Alemanha nazista, mas que no
obtm este reconhecimento de seus direitos e obrigaes especiais, por
parte dos seus prprios lderes e dos outros estados, no so apropriadamente chamados de grandes potncias.
Em outras palavras, o conceito de "grande potncia" pressupe e
implica a noo de uma sociedade internacional, que oposta ao conceito de sistema internacional: um conjunto de comunidades politicas
independentes vinculadas por regras e instituies comuns, assim como
pelos seus contatos e formas de interao. A fonte desses direitos e
deveres especiais das grandes potncias no o fato de ocuparem um
lugar permanente no Conselho da Liga das Naes, ou no Conselho de
Segurana das Naes Unidas, mas consiste no reconhecimento geral
de tais direitos e obrigaes.
No perodo que comeou com a Segunda Guerra Mundial o termo "grande potncia" cedeu lugar a outro - "super-potncia" - agora
de utilidade duvidosa, empregado pela primeira vez pelo professor W
T. R. Fox em 1944, quando o aplicou Inglaterra assim como aos Estados Unidos e Unio Sovitica." () que se reconhecia essencialmente
era o surgimento de uma nova categoria de potncia, superior s grandes potncias europias, capa7. de ter um papel bsico no manejo da
politica internacional praticada no passado. A emergncia dos Estados
Unidos e da Unio Sovitica, em 1945, de tal forma superava a situao
da Inglaterra, Frana e Alemanha que, desde ento, pareceu imprprio
usar "grande potncia" para descrever um status comum a todos aqueles
pases. Parecia assim necessrio reservar a qualificao de "grande potncia" para os dois primeiros, considerando as principais potncias
europias como "intermedirias" ou "secundrias" ou ento falar dos
Estados Unidos e da Unio Sovitica como "super-potncias", um status
superior ao de "grande potncia".
'i W T. R. Fax, The Super Pouers: Tbe UnitedStates, Bntain and theSometUnionfor Peace (New Yark, Harcourt Brace, 1944),
Tbeir Kesponsibility
233
No entanto, a nova designao de "super-potncia" nada acrescenta de "grande potncia", usada at ento. De fato, o papel desempenhado efetivamente pelos Estados Unidos e pela Unio Sovitica, no
quarto de sculo depois de 1945 foi o que esses pases herdaram das
antigas grandes potncias europias. A importncia da qualificao de
"super-potncia", enquanto esteve em voga, era simplesmente deixar claro
Unidos e da
que naquela poca s estados com as dimenses dos 1
Unio Sovitica podiam ser plenamente "grandes potncias". Com o declnio
relativo dos 1
Unidos e da Unio Sovitica em comparao com a
China, o Japo e a combinao dos estados da I
Ocidental, o termo
"super-potncia" foi perdendo a sua utilidade.
Pode-se observar que um erro definir "grande potncia" ou
"super-potncia" em termos de posse de armas nucleares estratgicas. I
a capacidade militar nuclear seja hoje uma condio
necessria para atingir esse J/el/IIJ, no uma condio suficiente,
como demonstra o caso da Inglaterra e da Frana. Alm disso, os
Estados Unidos e a Unio Sovitica foram reconhecidos como superpotncias antes de suas armas nucleares estarem plenamente desenvolvidas e, no caso da Unio Sovitica, antes mesmo que os soviticos dispusessem dessas armas.
Portanto, quais so, hoje, as grandes potncias? So os Estados
Unidos, a Unio Sovitica e a China. () Japo no passa de uma grande
potncia em estado potencial. Quanto Europa Ocidental, no ser
uma grande potncia a no ser depois de amalgamada em um nico
preciso reconhecer tambm que a China menos clara sua
estado.
posio de grande potncia do que o Japo e a I
Tomando-se o primeiro critrio, que o da comparao do status,
os Estados Unidos, a Unio Sovitica e a China parecem ser potncias
de J/a/IIJ relativamente semelhante na poltica mundial, aceitas mutuamente e pela sociedade internacional, embora (conforme observamos
no Captulo 5) as fontes da posio diplomtica de cada um sejam um
tanto diferentes. () status dessas trs potncias pode ser avaliado pelos
outros estados por meio da poltica exterior e militar que adotam. ()
carter geral da poltica externa de qualquer pas pode ser definido por
234
HI'.DI.I',Y
Br-r.r.
235
o PIP/:/_ nl.\
G/(-L\DI:S POT!:,\'C!.IS
A contribuio das grandes potncias ordem internacional deriva de um simples fato que a desigualdade de poder entre os estados
que participam do sistema internacional. Se os estados tivessem todos o
mesmo poder, como so iguais perante a lei, e todos pudessem afirmar
suas pretenses com a mesma fora dos demais, difcil ver como os
conflitos internacionais poderiam ser resolvidos, e as prctenscs de qualquer estado atendidas ou negadas definitivamente, a no ser mediante
alianas que introduzissem um elemento de desigualdade.
236
HFDLI':Y
Bl'"''
Como os estados so bastante desiguais em poder, s alguns problemas internacionais so resolvidos. As demandas de certos estados
(os fracos) podem ser na prtica ignoradas, enquanto as de outros (os
fortes) so admitidas como as nicas relevantes na pauta do que precisa
ser resolvido. Como os Estados Unidos no so apenas uma das potncias dentro da aliana do Ocidente, mas go7,am de posio de liderana
ou primazia, certos conflitos dentro da aliana so mantidos dentro de
limites, ou impedidos de atingir a superfcie da atividade poltica consciente. Como a Unio Sovitica desfruta de uma posio hegemnica
na Europa Oriental, que est pronta a defender pela fora, certos conflitos de interesse naquela regio so, por essa razo, resolvidos ou contidos. As reivindicaes que a Polnia, Tchecoslovquia, Repblica Democrtica Alem, Hungria, Bulgria e Romnia possam ter,
reciprocamente, ou com relao prpria Unio Sovitica, no chegam
sequer a ser levantadas, porque a expectativa de que no sejam atendidas. Quando as duas alianas negociam as questes polticas europias, ou
o equilbrio dos armamentos na I
Central, sabido que as opinies
dos Estados Unidos e da Unio Sovitica tm mais peso do que as da Blgica ou da Bulgria, por exemplo e, por isso, essas negociaes so estruturadas
de forma que, em outras circunstncias, no seriam as mesmas.
Em outras palavras, a desigualdade dos estados em termos de poder
tem o efeito de simplificar o padro das relaes internacionais, garantindo
que a opinio de certos estados prevalea sobre a de outros e que determinados conflitos constituiro a temtica fundamental da poltica internacional, enquanto outros sero marginalizados. Por isso Ranke pde narrar a
histria internacional da Europa (ainda que com uma certa distoro) como
a histria das relaes entre as grandes potncias. Hoje, ao contemplar o
corpo vasto e amorfo da poltica mundial, o estudante ou participante da
poltica internacional contempornea pode distinguir nas relaes entre as
grandes potncias o seu esqueleto essencial.
Mas, acima dessa contribuio, pode-se dizer que, simplesmente
em virtude da sua maior fora, as grandes potncias podem contribuir
para simplificar as relaes internacionais e desempenhar um papel na
promoo da ordem entre as naes ao adotar polticas favorveis, e
237
111' [) I
I, ')
Bt
I. I.
I\S
uma guerra, e llue as decises ljUe tomara podiam ser estudadas e generalizadas para servir como orientao no futuro. I
contraste, ocupome aqui das providncias llue podem ser tomadas pelas grandes potncias, separadamente ou em conjunto, para promo\'er o interesse comum
lJue tm no sentido de evitar e controlar crises que impliquem perigo de
uma guerra quando ocorrem.
Este um campo da experincia internacional llue ainda no foi
mapeado de forma satisfatoria," e h certas concepes equivocadas
ljUe preciso evitar. Assim, seria ilusrio imaginar llue as grandes potncias esto sempre preocupadas em evitar as crises perigosas ou
moder-las quando ocorrem. Na verdade, s vezes, as crises so criadas
deliberadamente pelas grandes potncias, ou conscientemente agravadas at a proximidade de uma guerra, porque sua preocupao conseguir uma vitoria diplomtica. Na era das armas nucleares, a conscincia
das grandes potncias de que tm um interesse comum em evitar a ?Ul'rr;l
pode ser maior do que antes, e no por acaso lJue esse ponto pa<;',( .u a
ocupar as atenes nos nossos tempos. No entanto, mesmo agora no
se pode dizer que o elemento prevalecente na poltica das grandl's r ( ) rcncias, com relao s crises, seja o desejo de evit-Ias ou con I
da mesma forma como o elemento predominante na sua j1()lrica
armamentista no o desejo de cooperar com os adversrios para controlar a acumulao de armas.
Alm disso, seria um erro admitir llue as crises, ou a sua intensificao, nunca podem ter um papel construtivo em relao aos objetivos
da ordem internacional. \ manuteno do equilbrio de poder, no passado, contrariando as tI. I tarivas de subvert-lo, e hoje a preservao da
conteno nuclear rec,!)roca, no teriam sido possveis sem a deciso de
algumas grandes potncias, ou combinaes delas, de fazer ameaas em
determinados momentos e, assim, criando ou intensificando crises.
No entanto, podemos dizer no s llue as medidas para evitar ou
controlar as crises so uma parte essencial do llUe tem sido chamado de
1
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245
Delano Roosevelt, em 1933. Nos dois casos a preponderncia da grande potncia manifestava-se em intervenes militares habituais e
desinibidas nos negcios internos e nas relaes exteriores dos estados
locais, incluindo a ocupao militar prolongada, assim como a omisso do respeito efetivo devido soberania, igualdade e independncia
desses estados.
Na relao de dominncia a grande potncia trata os pequenos
estados ou quase-estados dentro do seu btnterland como membros de
segunda classe da sociedade internacional, sem chegar a impor-lhes sua
soberania, de forma imperialista. Ela pertence essencialmente fase de
ascendncia da Europa na poltica mundial, em que persistia a idia de
que as relaes entre os estados europeus (ou de civilizao europia ou
crist) e no-europeus eram diferentes das mantidas entre si pelos estados europeus. Na poltica internacional contempornea difcil citar
um exemplo claro de dominncia, no sentido aqui definido, e, na verdade, a dominncia deixou de representar uma forma vivel de preponderncia das grandes potncias.
No extremo oposto h o que poderamos chamar de primazia. A
preponderncia de uma grande potncia com relao a um grupo de
estados menores assume a forma de primazia quando prescinde do recurso fora ou ameaa de fora, sem mais do que o grau ordinrio de
desrespeito pelas normas da soberania, igualdade e independncia (um
certo grau de desrespeito por essas normas uma caracterstica de todos os relacionamentos internacionais). A posio de primazia ou liderana de urna grande potncia concedida livremente pelos estados
menores dentro de um grupo, e muitas vezes expressa o reconhecimento da contribuio desproporcionalmente maior que a grande potncia
capaz de dar para alcanar objetivos comuns. ;\ grande potncia tem
melhores condies de barganha com os estados menores, mas essa
barganha desenvolve-se sem coero e dentro dos limites normais e
aceitveis das normas bsicas da conduta internacional.
Um bom exemplo de primazia foi a posio da lnglaterra com
relao aos seus antigos domnios, desde a poca da emergncia da personalidade internacional e da independncia diplomtica desses estados
246
') Vide C;corg Schwarzcnbergcr, "11t:.gelJlonia/ interrention", ):mj)ook 0/ lrorld /ljJ{III:r (Londres,
Stevcns & Son, 1(59).
247
Tchecoslovquia em 1968. Com exceo da Iugoslvia, a ocupao militar sovitica da Europa Oriental facilitou a instalao de governos comunistas na regio, entre 1944 e 1948. No entanto, para ajustar os estados da Europa Oriental sua poltica externa, a Unio Sovitica preferia
usar a influncia que exercia como centro do movimento comunista
internacional e principal fortaleza defensiva contra a ameaa do Ocidente aos membros do Pacto de Varsvia. Preferia assim tolerar determinadas falhas na solidariedade desse grupo de estados para no incorrer no custo poltico de aplicar-lhes sua fora militar. Mais notvel ainda
foi o fato de os soviticos no tentarem usar a fora para impedir a
defeco da Iugoslvia, em 1948, e mais tarde a da Albnia, assim como
o desenvolvimento de um certo grau de independncia na poltica exterior da Romnia.
A Unio Sovitica reconhece aos estados da Europa Oriental os
direi tos comuns de soberania, igualdade e independncia. Mas com a
chamada "doutrina Brejncv", de 1968, bem como em manifestaes
anteriores do "internacionalismo socialista", limita ou qualifica esses
direitos ao estipular que uma ameaa interna ou externa a qualquer pas
socialista, implicando perigo de retorno ao capitalismo, constitua uma
ameaa no s ao pas atingido como a toda a comunidade socialista.
As sirn, do ponto de vista sovitico, os direitos soberania da
'Tchecoslovquia no podiam ser invocados para proteg-la contra a interveno militar de 1968 cometida pela URSS, Polnia, Alemanha Oriental, Hungria e Bulgria, e destinada a impedir uma mudana do seu
regime poltico. No estava claro em que medida os direitos ordinrios
dos estados socialistas eram limitados pelo "internacionalismo socialista". Assim, quem deve julgar a existncia de um perigo de retorno do
capitalismo: os pases socialistas, coletivamente, ou s a Unio Sovitica?
os limites geogrficos da "comunidade socialista"? I
inclui,
por exemplo, a I ugoslvia ou Cuba? No concernente ao princpio da
no interveno, o apelo a uma "legalidade socialista", diferente da "legalidade burguesa", implicaria a possibilidade de qualificar todo o direito internacional? No entanto, a "doutrina Brejnev" limita os direitos
soberanos dos estados socialistas, mas no nega a existncia desses di-
24H
H F D LI '.y B Li L L
249
lificar seu dever de no intervir com o argumento de que responsabilidade suprema da () EA adotar medidas contra a agresso. Por vezes,
adiciona-se a esse argumento a interpretao de que o comunismo em
um pas latino-americano ipsofaao uma interveno agressiva, que exige a contra-interveno necessria americana para sustentar o princpio
da no interveno.
Naturalmente, h diferenas assim como pontos de semelhana
entre a posio sovitica na Europa Oriental e a posio dos Estados
Unidos no Caribe. Enquanto a ideologia anti-comunista propicia um
instrumento poltica norte-americana no existe, no entanto, na Arnrica Latina o equivalente aos vnculos internacionais dos partidos comunistas dos pases do Leste Europeu. As configuraes geopoltica ou
geo-estratgica das duas regies so bem diferentes: de um lado temos
um grupo de potncias terrestres adjacentes bloqueando o acesso do
Ocidente Unio Sovitica; de outro, um grupo de estados peninsulares e insulares. Sob certo ponto de vista h uma analogia entre o Caribe
e a Europa Oriental. Polnia, Tchecoslovquia, Hungria e Alemanha
Oriental so os pases sobre os quais a URSS exerce o controle mais
estrito, com Romnia, Bulgria e Iugoslvia representando uma rea de
menor controle, comparvel Amrica do Sul na esfera de influncia
dos Estados Unidos.
Contudo, tanto a posio sovitica na Europa Oriental como a dos
Estados Unidos no Caribe so exemplos de hegemonia. Alm disso, h
uma estreita semelhana no modo como as duas grandes potncias tm
procurado legitimar suas intervenes militares nas reas em questo.
Os dois pases tm se esforado para que suas intervenes sejam caracterizadas como parte de urna ao coletiva, e no unilateral. Na interveno de 1968 na Tchecoslovquia a Unio Sovitica se fez acompanhar pelos seus aliados do Pacto de Varsvia, enquanto os Estados
Unidos sempre conseguiram obter a aprovao da () 1 para suas intervenccs no Caribe (embora no caso da Repblica Dominicana esta aprovao tenha sido e,y-poJt). Alm disso, embora as duas super-potncias
tenham recorrido a justificativas ideolgicas para a interveno, de modo
a poder justificar-se perante o mundo, ambas preferiram sempre apoiar-
250
HLDI.LY BULI.
251
11
252
Uma coisa os Estados Unidos e a Unio Sovitica admitirem oficialmente o fato de que certas regies do mundo pertencem esfera de
influncia de um deles; coisa diferente tratar essas esferas de influncia como legtimas. Alm disso, uma esfera de influncia que para um
pas existe como uma questo de direito, na viso de outro pode ser
apenas uma questo de fato. Com a doutrina Monroe os Estados Unidos afirmavam seu direito de excluir a interveno da Europa nas Amricas mas, para as potncias europias, essa doutrina no dava aos Estados Unidos o direito de exclu-las do continente americano; ela apenas
afirmava um objetivo poltico dos Estados Unidos, explicitando algo
que precisavam levar em conta. Os acordos entre as potncias europias
criando esferas de influncia, na sua partilha da frica, implicava, meramente, o reconhecimento recproco de direitos entre as partes contratantes;
no lhes conferia quaisquer direitos segundo a lei internacional. A crise de
Fashoda de 1898, por exemplo, decorreu do fato de que os direitos reconhecidos, Inglaterra, no Nilo Superior - em acordos negociados com a
Alemanha e a Itlia - no foram admitidos pela Frana.
Mas nem sempre possvel distinguir claramente entre um acordo
sobre fatos e outro sobre direitos. Quando duas grandes potncias reconhecem o fato da preponderncia de cada uma delas em uma rea em
particular, isto no significa que tenha havido uma admisso mtua de
direitos legais ou morais. No entanto, essas grandes potncias podem
considerar que so vlidos os direitos conferidos pelas regras operacionais
ou "regras do jogo" internacional. Os dois lados podem entender que,
devido ao fato da preponderncia de uma grande potncia em determinada rea, a interferncia de outros estados nessa rea uma iniciativa
perigosa. Alm desse ponto, pode haver o desenvolvimento de um cdigo de conduta para evitar colises perigosas, cdigo que pode no
estar formalizado mas que os dois lados entendem e que confirmado
por declaraes unilaterais de poltica, assim como pela conduta consistente com esse cdigo. Essas "regras do jogo", respeitadas por algum
tempo, promovem em cada lado uma expectativa sobre a conduta da
outra parte e, em certo sentido, implicam reconhecimento recproco de
direitos. Quando a Unio Sovitica instalou msseis ofensivos em Cuba,
253
II
254
traste, os acordos positivos criam uma diviso de trabalho entre as partes na execuo de uma tarefa comum, estabelecendo esferas de responsabilidade para cada uma delas.
Um exemplo de acordo positivo de esferas de influncia foi o negociado pelos Estados Unidos, a Unio Sovitica, a Inglaterra e a Frana sobre a ocupao da Alemanha, na fase final da Segunda Guerra
Mundial (o qual, naturalmente, tinha tambm um propsito negativo).
Admitia que quelas potncias cabia as tarefas de ocupar o territrio do
inimigo derrotado, processar os criminosos de guerra, impedir o ressurgimento do nazismo etc. Ao ocupar a zona da Alemanha que lhe havia
sido destinada cada potncia assumia a responsabilidade pela
implementao de uma poltica comum.
Na mesma poca, discutia-se um acordo de esferas de influncia
muito mais importante: a idia, que chegou a ter o apoio de Churchill e
foi desenvolvida por Walter Lippmann no seu livro U. S. U;7ar Aims, de
1944, de que, aps a guerra, a ordem internacional deveria se basear em
uma diviso do mundo em trs ou quatro esferas de responsabilidade,
dentro das quais a paz seria mantida por uma ou vrias grandes potncias. Lippmann imaginava quatro sistemas regionais: o atlntico, policiado pelos Estados Unidos e a Inglaterra; o russo; o chins; e eventualmente o indiano. Em cada uma dessas reas reconhecer-se-ia a
preponderncia de uma grande potncia, e todas as pequenas potncias
deveriam aceitar a sua proteo, sem ter o direito de formar alianas
com qualquer potncia extra-regional. Diante da pergunta sobre se isso
no significava que em cada regio as potncias menores ficariam merc
do centro regional de poder, Lippmann respondia que os interesses dos
estados menores seriam garantidos pela "poltica de boa vizinhana"
adotada pelas grandes potncias centrais." Na verdade, o esquema generalizava, para todo o mundo, as relaes mantidas pelos Estados Unidos com os pases do Hemisfrio Ocidental, mais particularmente a que
existia na poca da "poltica da boa vizinhana" de Franklin D. Roosevelt.
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260
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estados do terceiro mundo e de alguns formuladores de opinio dentro de potncias de "segundo escalo", esta uma ordem injusta,
pois as grandes potncias administram suas relaes recprocas e
propem uma orientao geral que lhes garanta privilgios especiais.
Assim, se existe uma ordem internacional, ela beneficia, em particular,
essas potncias.
Obviamente, a ordem internacional sustentada pelas grandes potncias no proporciona justia de forma igualitria para todos os estados. As medidas que elas tomam para dar uma certa orientao vida
internacional - explorando sua preponderncia local, concluindo acordos de esferas de influncia e coordenando a sua poltica com a de outros estados - as envolve diretamente na defesa da distribuio de poder existente. As medidas tomadas para administrar reciprocamente o
seu relacionamento - preservando o equilbrio de poder, controlando
as crises e limitando as guerras - enquanto promovem objetivos aceitos
pela sociedade internacional de modo geral (preservao do sistema de
estados ou evitar a guerra nuclear, por exemplo) tendem tambm a confirmar a estrutura de poder existente.
No entanto, se a ordem internacional das grandes potncias no
proporciona i!-,rual justia para todos, isto no significa necessariamente
que deva ser considerada intolervel. A pergunta que precisa ser feita
se uma ordem internacional incorporando uma justia perfeita de algum modo possvel, se qualquer ordem no precisa ter seus guardies
que tenham por ela um interesse objetivo maior do que o dos outros
estados. A alternativa poderia ser no uma ordem com igualdade de
direitos, mas simplesmente a substituio dos guardies.
Com efeito, a ordem internacional sustentada pelas grandes potncias detm amplo apoio em toda a sociedade internacional. No entanto, as grandes potncias tm diante de si o problema permanente de
garantir e preservar a concordncia dos demais estados com a funo
especial que elas desempenham no sistema. As grandes potncias s
podem exercer suas funes de gerenciamento na sociedade internacional quando essas funes so aceitas claramente por uma grande proporo da sociedade de estados, de forma a atribuir-lhe legitimidade.
261
262
Finalmente, nas partes do mundo onde a posio poltica das grandes potncias limitada por potncias secundrias, as grandes potncias
podem buscar uma acomodao com essas potncias menores, fazendo-as parceiras na administrao do equilbrio regional em questo. Atualmente, a Inglaterra, a Frana e a Alemanha Ocidental lideram potncias intermedirias na Europa e no Mediterrneo (a Inglaterra e a Frana
tambm na frica), enquanto o Japo um "grande indispensvel" em
qualquer tentativa de administrar o equilbrio de poder na sia e no
Pacfico. Embora essas potncias intermedirias tenham atitudes muito
distintas com relao a cada uma das grandes potncias, e sua cooperao com elas, e no haja uma poltica concertada de limitar a tendncia para um concerto das grandes potncias, ainda assim, a possibilidade de tal combinao serve como contrapeso para a arrogncia destas
ltimas. Um dos meios com os quais as grandes potncias podem procurar
legitimar o seu papel pela co-optao das principais potncias secundrias
que, por definio, so seus rivais infieri", na qualidade de scios menores
no sistema de administrao da sociedade internacional.
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ALTERNATIVAS PARA O
SISTEMA DE ESTADOS
CONTEMPORNEO
comear nossa investigao das alternativas para a ordem
mundial com a seguinte peq.,runta: quais as formas de organizao poltica universal existentes que podem servir de alternativas para o atual
sistema de estados? Naturalmente, o nmero de alternativas que podem
ser concebidas ilimitado. Vou restringir minha ateno a umas poucas
que podem ser consideradas significativas.
Antes de responder pergunta fundamental deste captulo precisamos lembrar os atributos essenciais do sistema de estados, ou correremos o risco de considerar uma alternativa para o sistema de estados
que no passaria de simples mudana de uma fase, ou forma do sistema,
para outra. Os atributos essenciais do sistema, conforme definidos
aqui, so, em primeiro lugar, a pluralidade de estados soberanos; em
segundo lugar, um certo grau de interao entre eles, de modo a formarem um sistema; e em terceiro lugar, um certo grau de aceitao de
regras e instituies comuns, com respeito s quais eles formam uma
sociedade de estados.
PRl
264
Um mundo desarmado
Uma dessas mudanas seria o advento de um "mundo desarmado", a realizao da meta do "desarmamento geral e completo" prevista
pelos planos de desarmamento norte-americano e sovitico, endossados por sucessivas conferncias de desarmamento.' Os dois planos propem uma fase final do processo de desarmamento, subdividido em
etapas, na qual os estados soberanos deixariam de ter armamentos e
foras armadas, exceto para fins de segurana interna. () plano norteamericano prev tambm o fortalecimento de uma autoridade mundial,
que concentraria a fora armada, simultaneamente com o desarmamento progressivo dos estados.
A realizao da idia do "desarmamento geral e completo" implicaria transformao to radical da presente estrutura da poltica internacional que para torn-la inteligvel precisaramos repensar toda a base das
relaes entre os estados. No entanto, essa transformao no representaria o fim do sistema de estados porque, em si mesma, no provocaria o
fim desse sistema, da existncia de estados soberanos, da interao sistemtica entre eles ou da formao de uma sociedade internacional. Se a
consecuo desse objetivo se fizesse acompanhar pela instituio de uma
autoridade mundial contando com a fora e a lealdade poltica suficientes
para extinguir a supremacia dos estados no seu prprio domnio e sobre a
sua prpria populao, conforme prev o plano norte-americano, teramos o desaparecimento do primeiro dos trs atributos essenciais do sistema internacional: a pluralidade de estados soberanos. No entanto, esta
no uma conseqncia logicamente necessria do mundo desarmado, e
possvel visualizar esse mundo com uma autoridade central que no
comandasse foras armadas, e estivesse sujeita ao veto das grandes potncias, como a fase final do plano sovitico.
I Vide
o "Projeto sovitico revisto de tratado sobre o desarmamento geral e completo sobre
controle internacional estrito", de 24 de setembro de 1962, e o documento norte-americano
"Esboo de proviso bsica de um tratado sobre o desarmamento geral e completo em um
mundo pacfico", de 18 de abril de 1962. Os dois textos constam como apndices de Sir Michael
Wright, 1Jisarm and Verift (Londres, Chatto & Windus, 1964).
265
1, p,g. H2.
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Outra mudana bsica no carter do sistema de estados contemporneo, que no entanto no significaria ainda a subsrituico do sistema de
estados por algo diferente, seria a cmcrgncia de um mundo com muitas
potncias nucleares. 1
alternativa ;1 forma contempornea do sisl cm.i
de estados chama ateno especialmente porclue pode ser provocad: rw]()
processo de proliferao nuclear, c n1Cn()S pela perspectiva de inc()1") 11";)1'
um meio de maior eficcia para garantir a ordem mundial, cml .r.r os
defensores da proliferao s vezes adotem esta posio.
Um mundo com muitas potncias nucleares diferiria clr.rmarica
mente do Inundo atual, se houvesse condicocs para o llue i\Iorton Kaplan
chamou de "sistema de veto unitrio" (/lJlil reto J)'J!cIl/), e Arrhur Burns
de "sistema de conteno" (dderren/ :1)'J/ell/).() Seria preciso que as armas
nucleares estivessem disponveis para todos os estados, ou pelo menos
para todos os grupos ou hlocos de estados (com efeito, mais fcil
visualizar um mundo ('1' clue todos os estados tivessem a proteo do
"guarda-chuva nuclca-: de algum grupo ou bloco do que imaginar que
todos eles possussem suas prprias foras nucleares). 1 seria preciso
tambm que houvesse urna relao de conteno nuclear recproca entre todos esses estados ou essas alianas. 1
outras palavras, precisaramos admitir no s que todos os estados ou blocos possussem armas
nucleares como tambm que pudessem causar um "dano inaceitvel"
i.
\'idc ''-aplan, \').I'klll III/r! Prorcss l/I f/lkl'llll//rI//fI/ J>o/iII', p;gs. ')()-2; c Arthur
11I Dctcrrcrm", Iro;/r/ J>o/il/(J, IX. 4- (julho lk 1(5 7 ) .
/)'Ilrl/Ii'i'
1-l'C
Burns,
"/'I'fJI11
272
aos outros estados ou blocos, sem poder impedir contudo qUL fossem
vitimados por um ataque nuclear,
Assim, a caracterstica principal desse sistema a capacidade de
cada estado ou bloco de vetar o recurso deliberado e "racional" gULrra
nuclear ilimitada, a exemplo do aCLSSO pelos ":stados Unidos e pela Unio
Sovitica a esse tipo de veto, na sua relao (IL conteno mtua. No
entanto, importante observar que esta uma descrio muito incompleta do comportamento dos estados em tal sistema, e dela s podemos
derivar irnplicaocs muito limitadas. Kaplan precisa recorrer a premissas estranhas ao seu modelo para argumentar qUL o sistema de "veto
unitrio" corrcspondcria ao "estado da natureza" de que fala Hobbes,
em qUL h uma oposio aos interesses de todo os atores, em qUL LStLS
s podem existir em um nico nvel, em que desapareceriam as coaliZLS, o equilbrio e as mudanas de alianas e no qual no haveria lugar
para atores universais, como as Naes Unidas. De acordo com esse
argumento, o sistema perpetuaria a situao existente, seria altamente
no-intcgrado e no-solidrio, marcado por uma tenso extrema."
Se aceitssemos a premissa de (Iue no "sistema de veto unitrio" as
armas nucleares estratgicas so os nicos instrumentos disponveis aos
atores, para a prornoco dos seus objetivos, est claro que a posse do
poder de veto sobre o uso desse instrumento por todos os atores levaria
s conseqncias descritas, No entanto, esta no uma premissa razovel. Se o "sistema (IL veto unitrio" incorporasse em escala universal as
caractersticas do sistema de veto mtuo entre os I .srados Unidos c a
Unio Sovitica, cada um dos atores poderia neutralizar o emprLgo de
armas nucleares estratgicas pelo outro mas continuaria tendo condices de utilizar diferentes instrumentos de poder e influncia (militares, polticos L econmicos), mediante os quais persistiriam a colaborao e o conflito diplomticos. No se deve presumir, portanto, que
deixaria de existir uma gradao de poder e influncia entre os vrios
atores, assim como as coalizes L mudanas de alinhamento; ou que
deixaria de haver mudanas no status quo. No prevaleceria necessria-
273
mente o "estado da natureza" hobbesiano, marcado por tenso extrema, nem atores universais como as Naes Unidas estariam impedidos
de desempenhar um papel. No inconcebvel que nesse sistema os
atores pudessem conter e at mesmo resolver seus conflitos polticos,
neutralizando ao mesmo tempo seus instrumentos nucleares estratgicos. Pode-se mesmo imaginar que um sistema internacional que perdurasse por vrias geraes sob a disciplina do medo, pudesse eventualmente descobrir que a ordem assim alcanada existiria independentemente daquela disciplina; que os meios de conteno nuclear universal se tornassem suprfluos, podendo ser abandonados. Naturalmente,
isto especulativo, e o meu ponto que uma conduta desse tipo seria
to consistente com a premissa do "sistema de veto unitrio" quanto as
dedues feitas por Kaplan,
Haver alguma razo para considerar que um mundo com muitas
potncias nucleares uma modalidade de sistema de estados mais apropriada ordem mundial do que a hoje existente? H o argumento familiar de lJue quanto mais estados tiverem armas nucleares mais o sistema
internacional ser capaz de alcanar os objetivos da paz e sq,rurana,
pois dessa forma se generalizaria o fator de conteno nuclear recproca, que ajudou a preservar a paz nas relaes entre os Estados Unidos e
a Unio Sovitica. Esse argumento exagera a estabilidade daquele relacionamento de mtua conteno nuclear, sujeito a alteraes introduzidas
por mudanas tcnicas ou polticas, e que no torna a guerra nuclear
impossvel, mas apenas "irracional" (vide Captulo 5). Alm disso, ele
parte do equvoco de presumir que a difuso das armas nucleares resultar necessariamente na duplicao, em outros relacionamentos, do conflito internacional existente na relao de conteno nuclear recproca
entre as duas super-potncias. Em outras palavras, presume que a difuso das armas nucleares levar obrigatoriamente a um "sistema de veto
unitrio", o que no correto.
H outro argumento mais forte: leve ou no ao aumento da segurana internacional, a difuso de armas nucleares promoveria a causa da justia internacional, se todos os estados ou blocos de estados
tivessem acesso a essas armas. No sentido representado pela igualda-
274
A homogeneidade ideolgica
Outra forma alternativa para o sistema de estados a marcada pela
homogeneidade ideolgica, diferentemente da heterogeneidade ideol-
275
gica prevalecente no sistema atual. Os expoentes das ideologias polticas sustentam muitas vezes que o triunfo da sua doutrina em todo o
sistema internacional traria, entre outros benefcios, o de eliminar ou
reduzir as fontes de guerra e conflito, levando a um mundo mais ordenado. Assim, os defensores da Reforma e da Contra- Reforma, da Revoluo e da Contra-Revoluo, e, na nossa poca, os apologistas do Comunismo e do Anti-Comunismo sustentam que a sua causa a causa da
paz, mesmo quando preconizam a guerra.
Conforme se tem observado, esses revolucionrios e contra-revolucionrios ideolgicos adotam, s vezes, a meta de uma sociedade universal, que substituiria o sistema de estados (vide Captulo 2). Mas em
outras oportunidades aderem a uma viso do mundo que ainda organizada como um sistema de estados, mas na qual todos os estados aceitam a nica ideologia verdadeira e, por isso, podem manter entre si rclaes harmoniosas.
esta viso que nos interessa aqui.
A adeso de Kant ideologia da Revoluo Francesa levou-o noo
de que a paz deveria ter como fundamento uma repblica mundial, ou aiitas
gentium, mas em Paz Perptua o filsofo mostra seu desapontamento com a
idia, voltando-se para a sua substituio por uma liga de estados "republicanos" ou constitucionais, que evitasse a guerra e se difundisse por todo o
globo. H Os "legitimistas" da era ps-napolenica viam a perspectiva da paz
internacional, com tranqilidade interna, em uma Santa Aliana de estados
soberanos, unidos pela piedade e os direitos dinsticos. Para Mazzini a perspectiva da paz tinha por base o triunfo universal do nacionalismo, que seria
assistido por uma Santa Aliana dos Povos, entre os quais no haveria qualquer conflito de interesse. De modo diferente, tanto o Presidente Wilson, nos Estados Unidos, como os membros da Union for J)emocratic
Contrai; na Inglaterra, e os bolchevistas, na Rssia, sustentavam yue o
controle da poltica exterior por foras democrticas ou populares era
uma fonte de paz e concrdia entre os estados.
Marx considerava que a perspectiva de paz dependia da abolio
do capitalismo e da luta de classes. Achava que o estado no passava de
276
H':DI.IY Bri.:
277
em uma nica ideologia, deixando assim de provocar conflitos ideolgicos, da idia de que essa maior ordenao se deveria capacidade daquela ideologia em particular de reduzir ou eliminar conflitos de interesse entre os estados. Esta ltima interpretao est sujeita a algumas
fortes objees, qualquer que seja a ideologia em questo.
Na poca em gue a poltica exterior era decidida pelos monarcas e
seus ministros, e as guerras eram ocasionadas por conflitos dinsticos, e
combatidas por exrcitos profissionais liderados por aristocratas proprietrios de terras, os idelogos liberais ou burgueses podiam conferir
plausibilidade tese de que os conflitos internacionais eram fabricados
artificialmente pelos grupos polticos dominantes, e que mudanas polticas internas em todos os pases revelariam a harmonia natural de
interesses entre os povos. Foi esta perspectiva que levou Paine percepo de que a causa das guerras era a soberania monrquica; Cobden a
sustentar que o comrcio internacional seria a grande panacia e Comte
a proclamar a incompatibilidade da sociedade industrial com a guerra.
medida, porm, que ocorreram mudanas internas levando ao
declnio no controle monrquico e aristocrtico da poltica externa, e
aumentando a influncia da classe mdia, essa tese tornou-se menos
plausvel. Os burgueses alemes e franceses, como os industriais de
Manchestcr, eram menos motivados pelas disputas e rivalidades dinsticas, o que no significava que no houvesse outros motivos para detonar conflitos internacionais. As "razoes de estado" passaram a ter contedo de interesse nacional, em lugar do interesse dinstico, e a paixo
ou orgulho real cedeu lugar paixo nacionalista e ao orJ-.,l"lJlho pblico
como causa de conflitos e guerras. No princpio do sculo XX, Lenin,
com a ajuda de Hobson, pde tornar plausvel a tese de que era precisamente a disputa entre capitalistas, financistas e industriais que levava
tenso internacional e guerra, e que as perspectivas de paz residiam
em outra mudana interna que desse o poder ao proletariado.
No entanto, assim como os governos burgueses tinham seus prprios motivos para fazer a guerra, embora estivessem livres de algumas
das razoes que incitavam as classes feudais s hostilidades, os governos
que refletem os interesses do proletariado, definidos pelo Partido Co-
27H
munista, sofrem impulsos que tambm os levam ao conflito internacional. A experincia da Unio Sovitica, da Repblica Popular da China e
de outros pases socialistas, no seu relacionamento recproco, no demonstra a existncia de uma harmonia natural de interesses entre os
povos ou as classes trabalhadoras. Com efeito, em suas relaes mtuas
os estados socialistas ou proletrios tm exibido os mesmos conflitos
de interesse dos estados de todos os tipos.
() ponto de vista de que um certo segmento da sociedade , por
sua natureza, internacionalista s parece plausvel antes desse segmento
chegar ao poder. Na verdade, so os elementos da sociedade que detm
o poder que, mais de perto, se identificam com a manuteno ou ampliao do poder do estado no exterior. Os elementos mais afastados do
poder interessam-se menos pelos interesses e honrarias externas,
posicionando-se naturalmente em divergncia da poltica externa seguida, e chegando por vezes a simpatizar com os oponentes do seu pas.
No entanto, quando chegam ao poder herdam o interesse pela projeo
externa do estado. A doutrina de que o triunfo universal da ideologia
verdadeira criar a paz no leva em conta o argumento apresentado por
Hegel, na sua crtica a Kant, de que a fonte de tenso internacional, e
das guerras, o estado enquanto estado, e no esta ou aquela forma
particular de estado.')
No entanto, pode-se esperar que um sistema de estados baseado
na mesma ideologia, qualquer que seja, e que portanto estivesse livre
dos conflitos ideolgicos, seria mais ordeiro do que o sistema de estados hoje existente. Conforme observou Raymond Aron, no passado o
sistema de estados passou por vrias fases de pelo menos relativa
homogeneidade ideolgica, nos intervalos entre as guerras de religio,
as guerras da Revoluo Francesa, de Napoleo, as Guerras Mundiais e
a Guerra fria do sculo XX, que foram os momentos de maior conflito
de ideologias. 11} Pode-se concordar com a afirmativa de Aron de que a
') Vide Phz/oJop/Jy
de Ilcgd, trad. de T. M. Knox hford, Clarcndon Press, 1942), parte III.
111 Raymond Aron, Peace and IYn": A Tbeory
[II!emaliollrJ!Re!altonJ(Londres.\.Veidcnfcld &
Nicolson, 1962), pgs. 99-104. Traduo para portugus: Paz e Guerra mire (/J Naes, Braslia,
Universidade de Braslia.
279
2HO
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282
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concebvel tambm que pudesse emergir uma forma de organizao poltica universal com o primeiro dos atributos essenciais citados,
mas no o segundo. Podemos imaginar a existncia de estados soberanos sem interao ou contato mtuo, ou pelo menos com contatos to
escassos que seriam insuficientes para que se conduzissem como partes
de um sistema. Os estados poderiam associar-se em determinadas regies, formando assim sistemas regionais, mas no haveria propriamente um sistema global. No conjunto do globo encontraramos uma percepo recproca dos estados, e at mesmo contatos em escala limitada,
mas a existncia desses estados em todas as partes do mundo deixaria
de ser um fator vital nos clculos feitos por cada um deles.
Seria difcil determinar o grau de declnio na interao global dos
estados para que pudssemos dizer que eles deixaram de formar um
sistema. Se h um grau elevado de interao econmica e social em
todo o mundo, mas no estratgica, ser possvel falar em um sistema
global? Ser que o sistema global de estados deixa de existir somente
porque certas sociedades so dele excludas? Sabemos que ainda hoje
existem sociedades quase intocadas, nas selvas do Brasil e nas montanhas da Papua Nova Guin, e nem por isso deixamos de considerar que
existe um sistema global de estados.
Uma vez mais, h muitos precedentes histricos para esse tipo de
alternativa ao sistema de estados. Conforme notamos, s depois do sculo XIX surgiu um sistema de estados com dimenso global. Ser que
essa alternativa representa um caminho superior para a ordem mundial?
Tem-se insistido em responder afirmativamente a essa pergunta.
Dentro dos seus limites, um conjunto de estados isolados ou semi-isolados, ou de outros tipos de comunidade, poderia alcanar uma forma
tolervel de ordem social e uma modalidade de ordem mundial que seria simplesmente a soma da ordem derivada de cada um desses estados
ou comunidades. Ao mesmo tempo, as fontes clssicas de desordem
surgidas nas situaes de interao entre estados seriam evitadas, pois
essa prpria interao seria evitada ou mantida em um nvel mnimo.
2R3
11 Vide" JZ(JJlJJ{,(1II OI/ !flr IIfId Peao"; em Stanlcv Iloffman, 'Ihe S/cite 0/
f ;JJ(/J'J in Ihc Theorv
and Praaice ofLntrmatioua] Poli/I (l .ondrcs, Pal Mall Prcss, 1%5). .
I: Citado por Richard Cobden no princpio de "f:/il!,l(/lld, lrelaud IlIId /1IJ1enciI"; "Ide The Poli/(J1
lf?rltilil!,J 0/ Rjebard Cobden (Londres, Casscl, 1H8C, pg. 3,
I, l/h li/til' intcrcotirs as pOJJible bc/tI'!.,"/ lhe .!I,ol'emJJ/('fl/J, as IIJllch couneaion as jJoJJible /;f!JI'em Ibe tltI/io/IJ
0/ tbe trortd". (lbid" pg. 216).
11 [ohn Stuart Mill, "/1 I 'eJl' lfrdJ 011 i\ on-lnterrcntion", em I hfJertlllio/IJ IlIId 1hfCIIJJirJIlJ, \'01. 111
(l .ondrcs, Longmans, Creen & Co., 18C>7).
284
HI:DLFY Bl'LL
() /!)01JernO mundial
Pode-se conceber tambm que surgisse uma forma de organizao poltica mundial sem o primeiro dos atributos essenciais mencionados acima, a saber, os estados soberanos. Isto poderia ocorrer, por cxemplo, com a emergncia de um governo mundial.
Podemos imaginar que esse governo mundial fosse instalado pela
conquista, como resultado do que John Strachey chamou de, "torneio
definitivo"!" entre as grandes potncias; neste caso teramos um imprio universal baseado no domnio da potncia conquistadora. 1- Uma alterVide especialmente"} :!{I',ldfld, lreland amndAmencc/' e "1{uJJia, ! 836", nos Political ll'iiti!{I',J de Cobden,
"Knock-otl//otlrl1allJetI/"
[- Strachcy, Ofl t//f Prerentson 0/ ll'r.
J,
li,
2R
Um
nOlJO
mcdieualismo
287
2HH
Alternativas no-histricas
Finalmente devemos registrar a possibilidade de que o sistema de
estados que conhecemos hoje viesse a desenvolver-se de uma forma
que no se aproxime de nenhum dos quatro modelos mencionados de
organizao poltica mundial.
Obviamente, qualquer modelo futuro de organizao poltica mundial ser diferente da experincia histrica precedente, pois ter certas
caractersticas nicas, e no se parecer exatamente com qualquer sistema existente no passado. Meu argumento no este, bastante trivial, e
sim que poderemos ter um sistema poltico universal que nem de longe
lembre qualquer uma das quatro alternativas derivadas da histria, o
que bem mais difcil. Os termos bsicos com que hoje consideramos
uma possvel organizao poltica universal poderiam ser modificados
decisivamente pelo progresso tecnolgico, ou igualmente pelo seu retrocesso ou decadncia, por mudanas revolucionrias nas idias morais e polticas, cientficas e filosficas, ou por catstrofes previsveis ou
no previsveis, de natureza militar, econmica ou ecolgica.
No pretendo especular sobre quais seriam essas alternativas nohistricas. Parece evidente a impossibilidade de confinar as variedades
de possveis formas futuras a uma lista finita de sistemas polticos hoje
concebveis. Por isso no podemos tratar seriamente as tentativas de
decifrar as leis que regem a transformao de um tipo de sistema poltico universal para outro. Por definio no possvel prever modelos
polticos que so imprevisveis, e as prprias tentativas de definir formatos polticos no-histricos dependem de apelos experincia histrica. Mas a viso que temos das possveis alternativas para o sistema de
estados soberanos deve levar em conta os limites da nossa imaginao e
a nossa incapacidade de transcender a experincia passada.
C\ P T l
I. ()
XI
SISTEMA DE ESTADOS
ESTAR EM DECLNIO?
Ar 1.1'
J\Tf()
290
() Sistema de Estados I
em Declnio?
291
1,,11I' 0/'
,\ri//fillJ
(l.cvdcn, Sijth(
292
NLI.\
j\JAo
U,\/
SlSFJ:M/
Uma segunda alternativa concebvel, mencionada no ltimo Captulo, a de que os estados continuem a existir, mas deixem de formar um
sistema, por se isolarem completamente uns dos outros ou porque, embora mantenham algutn contato, este fosse insuficiente para fazer com
que se comportassem como partes de um mesmo conjunto. 1.ssa situao representaria um retorno situao que existia antes do sculo XIX,
quando no havia um nico sistema global de estados de que todos participassem, embora, em vrias regies do mundo, houvesse estados, sistemas de estados e associaes polticas regionais de outros tipos.
() desaparecimento do elemento "sistema" do presente cenrio da
poltica universal s poderia ocorrer como conseqncia do colapso da
evidente que o
atual civilizao cientfica, industrial e tecnolgica.
progresso da indstria e da tecnologia nos ltimos dois sculos trouxe
com ele um aumento no nvel de interao cconmica, social e estratgica entre as vrias partes do mundo. No entanto, no inconcebvel
que pudesse acontecer uma reverso dessas tendncias. A escassez de
energia, a busca da auto-suficincia de recursos, o questionamento do
progresso econmico como objetivo da poltica, a influncia crescente
de filosofias anti-cientficas so tendncias nessa direo. No entanto,
essas tendncias no chegam a ter uma importncia que pudesse fazer
com que os estados deixassem de formar um sistema, limitando-se a
agrupar as comunidades isoladas na forma imaginada por Rousseau.
293
Naturalmente, possvel perceber na poltica mundial contempornea uma tendncia para maior regionalismo, tanto na organi7.ao da
pa7. e segurana como na administrao dos assuntos econmicos internacionais. Pode-se conceber uma inverso na preferncia pelas organizaes globais em lugar das regionais, exibida pelas potncias vitoriosas
ao terminar a Segunda Guerra l\lundial, quando rejeitaram os esquemas
regionais preferidos por Churchill, por exemplo, em favor das Naes
Unidas e das suas agncias especializadas.
possvel tambm que a
"paz em parcelas" (ttulo de uma obra recente) venha a dominar o pensamento sobre o papel das organizaes internacionais no campo da
pa7. e da segurana; que o comrcio, as finanas e a assistncia ao desenvolvimento venham a ser tratados principalmente por rgos regionais,
e no globais; e que as Naes Unidas e outras organi7.aes mundiais
possam declinar e at mesmo desaparecer de todo." Uma perspectiva
para um futuro prximo envolvendo essa possibilidade a diviso do
mundo em esferas de responsabilidade das grandes potncias: Estados
Unidos, o complexo de estados da Europa Ocidental, a Rssia, China e
Japo. Cada uma delas seria responsvel pela administrao dos assuntos de uma regio determinada, mantendo entre si uma forma de cooperao flexvel.
No entanto, esta e outras vises de um sistema mundial mais
regionalizado esto longe de representar a inexistncia de um sistema global de estados. A caracterstica essencial desse sistema no a existncia
de organizaes globais, mas sim de uma interao global entre os estados. Estes parecem tender a continuar existindo, persistam ou no aquelas organizaes e nenhuma viso do futuro ser realista se no levar em
conta a existncia de uma interao social, econmica, diplomtica e estratgica em escala global. As mudanas catastrficas resultantes de uma
guerra nuclear global, que reduzisse toda a vida a um baixo nvel econmico e tecnolgico, a exausto das fontes de energia e conseqente falncia
dos transportes e comunicaes em todo o mundo, ou uma revoluo nos
valores humanos que provocasse o retorno universal a um estilo de vida
Vide Joseph Nye, Peace in Parts: In!l(l!,mtion aud Conllic! in Re,gionalO':l!,anJationJ (Boston, Lirrlc,
Brown & Co., 1971).
294
No h qualquer sinal de que os estados soberanos estejam inclinados a se sujeitarem a Ull1 governo mundial fundado no consentimento. i\ noo de um governo mundial baseado em contrato social entre
os estados sempre firmou-se no argumento de que a necessidade criar
as condies necessrias para torn-lo possvel. () que precisar acontecer acontecer para que haja ordem na poltica mundial. No entanto, a
verdade que na poltica internacional moderna os estados no reconhecem essa necessidade. No se pode considerar que governos que
no so capazes de chegar a um acordo entre si, at mesmo para aceitar
o direito de existir, e para desistir do uso ou da ameaa do uso da fora
na soluo das suas disputas, possam concordar em confiar sua segurana e outros interesses vitais a uma autoridade mundial, Se isto era
assim no passado, C0111 mais razo o ser no presente e no futuro previsvel, pois a rea de consenso entre os principais grupos de estados
evidentemente pequena quando comparada com a de alguns perodos
anteriores, e muitos estados ainda esto incbriados com a independncia conquistada duramente das autoridades coloniais. i\ idia de que o
governo mundial possa resultar de alguma catstrofe, C011l0 uma guerra
nuclear total ou um desastre econmico ou ecolgico de escala mundial
(a observao de Kanr de que a adversidade levar os estados ao rumo
que j teriam adotado se quisessem agir racionalmente) presume que
depois de uma tal catstrofe o comportamento internacional ser mais
"racional", mas no temos meios de saber se esta presuno vlida.
A noo de um governo mundial alcanado por contrato implica
um dilema. () argumcnro em favor do governo mundial, conforme desenvolvido por Kant e por outros, comea com a afirmativa de que os
estados soberanos se encontram no estado da natureza hobbesiano, do
qual precisam escapar sujeitando-se a um governo comum. Mas se isto
verdade, o contrato pelo qual eles devem emergir de tal situao no
( ) Sistema de
I .star em Declnio?
295
296
os Estados Unidos, a Rssia, a China, e talvez o Japo e uma combinao de estados da Europa Ocidental, no parece provvel que qualquer
grande potncia venha a ter condies de adquirir preponderncia de
modo a fazer com que as outras grandes potncias concordem em criar
um sistema imperial. () terceiro fator a mobilizao poltica dos povos
do mundo, manifestada principalmente, embora no exclusivamente,
pelo nacionalismo. A oposio ascendncia de qualquer nao ou raa
pode ser mobilizada to prontamente que difcil imaginar a instalao
de um sistema imperial ou hierrquico. Se essa ascendncia ocorresse,
no poderia ter mais do que uma curta existncia, como aconteceu com
a nova ordem hitlerista na Europa. Nossa poca est marcada pela desintegrao de imprios, e a perspectiva de uma monarquia universal
nunca pareceu mais sombria.
UM NOr
/11 }SMO
Haver algum sinal de que o sistema de estados possa estar cedendo lugar a uma re-encarnao secular do sistema de autoridade sobreposta ou segmentada que caracterizou a Cristandade medieval?
evidente que os estados soberanos no so os nicos atores ou
agentes de importncia na poltica mundial. A simples existncia desses
outros atores, alm dos estados, no nos d qualquer indicao de uma
tendncia no sentido do ressurgimento do medievalismo. A questo
crucial saber se a penetrao dessas "outras associaes" (para usar a
expresso dos medievalistas) na soberania ou supremacia do estado sobre o seu territrio e os seus cidados de molde a desfazer tal supremacia, retirando do conceito de soberania a sua utilidade e viabilidade.
H cinco caractersticas da poltica mundial contempornea que testemunham primafacie essa tendncia.
297
munidade I
no abandonaram sua soberania territorial, mas
avanaram alguns passos num processo de integrao que alguns consideram conducente a uma eventual perda de soberania. Nenhum outro
agrupamento regional alcanou o grau de integrao econmica da
Comunidade Europia, mas outras associaes corno o C(
)N, a
()rgani;t,ao da Unidade Africana, a ()rgani;t,ao dos Estados Amcricanos, o Mercado Comum Centro-Americano e a Associao das Naccs do Sudeste da Asia foram influenciadas pelo seu exemplo.
A retrica do movimento de integrao europeu sempre incluiu o
argumento de llue a integrao da I.uropa teria efeitos inovadores e
benficos sobre a ordem internacional, pOfllue criaria uma "comunidade de segurana" ou zona de pa;t, dentro da prpria I
e porllue
demonstraria ao mundo clue (> possvel a um grupo de estados prescindir voluntariamente da sua soberania. )
A dificuldade deste ponto de vista llue se o processo de integrao
dos estados europeus viesse a conduzir criao de um nico estado (e,
se em outras regies, processos semelhantes, inspirados no exemplo europeu, tivessem if-,rual efeito), o resultado seria a reduo do nmero de
estados soberanos, llue no entanto continuariam a existir como antes.
Pode-se argumentar llue, embora continuasse sendo um estado
soberano, o estado europeu resultante desse processo, pelo menos, no
seria um estado nacional, ficando livre das tendncias nacionalistas e
das arnbics llue no passado levaram os estados nacionais a mergulharem em conflitos. Seria de esperar assim que tivessem uma conduta
mais moderada c respeitadora das leis do llue os estados llue lhe houvessem cedido a sua soberania; seria um estado soberano do qual teria
sido erradicada a tendncia para empenhar-se em uma "poltica de poder" (no sentido de perseguir o poder como um objetivo, e no apenas
como um meio).
Esse ponto de vista no leva em conta o fato de llue o movimento
em favor da integrao europia reflete no s a ambio de alguns
europeus de transcender a "poltica de poder" como a de outros que desejam
; Vide. por exemplo, de Lorde (;Iad\\'yn, "11 odrl(Jider til/r! /lI(' ,\tlJifi/l-Sltlk: .: I I\(WOI/tI/ ,lrrmtlt//',
em Coudittous o! I/' odrl Order. hl. Stanlcv l loffman (N. York, Simon & Schusrcr, 197()).
29H
criar uma unidade que, em um mundo dominado por estados de dimcnsoes continentais, como os Estados Unidos, a Rssia e a China, a I.uropa possa praticar mais efetivamente a "poltica de poder". Negligencia a
conexo, que os federalistas europeus tem razo em acentuar, entre o
desenvolvimento de um estado federal europeu e o desenvolvimento de
um sentido de identidade ou personalidade europia (ou as condies
prvias para esse sentido), afirmando em relao aos outros povos uma
"nova ptria" que franceses, alemes e outros podem descobrir como
sua, e que se torne um objeto mais amplo da sua lealdade. I.rn um nvel
mais profundo, a noo de que L11n estado que no seja um estado nacional poder abster-se da "poltica de poder" esquece o fato de que o
perodo dos estados nacionais no seno uma fase histrica na evoluo do sistema de estados, e que o lugar ocupado pela "poltica de poder" nas relaes entre estados que no sejam "nacionais" ilustrado
tambm por essa histria na fase dinstica ou absolutista.
Se buscarmos um indcio de que a integrao europia est provocando uma mudana qualitativa no sistema de estados ser mais til
focalizar no o que imaginamos que seja o resultado desse processo um super-estado europeu que na verdade simplesmente em estado
nacional em maior escala - mas sim a sua fase intermediria. possvel
que o processo de integrao chegue a uma fase em que haja realmente
dvida, na teoria e na prtica, sobre se a soberania reside nos governos
nacionais ou nos rgos da Comunidade, ainda que, a rigor, no se possa falar em um "estado europeu". Um teste importante poderia ser se
governos nacionais associados tivessem o direito e a capacidade de deixar a Comunidade, em funo da fora e da lealdade humana sob o seu
comando. Uma situao de incerteza prolongada sobre o /0(11.1 da soberania poderia estar apenas a um curto passo da situao de um "novo
medievalismo", com o reconhecimento da irrelevncia do conceito tradicional de soberania. Mas se essa situao se configurasse na Europa,
ela no significaria que o sistema global de estados teria entrado em
eclipse, mas somente que em uma regio determinada (como aconteceu
na Alemanha nos primeiros sculos do sistema de estados) haveria uma
entidade hbrida discordante das normas prevalecentes.
() Sistema de I
em Declnio?
299
1\0 lado dos esforos feitos por alguns estados para integrar-se em
entidades regionais, podemos registrar uma outra tendncia, que nas
dcadas de 19O e 1970 foi mais marcante, para que os estados exibissem sinais de desintegrao. No se trata apenas do fato de que os "novos estados" (com seus governos empenhados em promover um sentido de identidade e coeso nacional antes inexistente, ou que se') existia
de forma precria) foram sacudidos por tormentas internas, e em um
caso (o Paquisto) foram divididos tcrrirorialmcntc por movimentos de
secesso. Na verdade, tendncias de desintegrao marcaram tambm a
histria recente de um "novo estado" mais antigo, a Iugoslvia, assim
como de estados nacionais h muito estabelecidos, como a lnglaterra, a
Frana, I.spanha, Blgica e Canad.
E possvel imaginar que das pretenses dos galeses, bascos,
flamengos, dos habitantes de Quebec e outras minorias possam surgir
mudanas de qualidade no sistema de estados.
verdade que dentro
desses grupos dissidentes alguns esperam apenas conquistar a autonomia local, e no contestam a soberania dos estados que os englobam.
J\1as h tambm os que pregam a dissoluo do estado que consideram
opressor, para criar outro estado independente. Se o resultado dessas
tendncia desintegrao fosse simplesmente dar um lugar Nagalndia,
Biafra, Eritria, Gales, Quebec e Crocia um lugar entre os estados soberanos (como aconteceu com Bangladesh), o nmero desses estados
cresceria, nus a instituio do estado soberano no seria mais afetada
do que pela criao dos I
Unidos da Europa.
Corno no caso da integrao de estados, a sua desintegrao s
seria teoricamente importante se pernunecesse congelada em uma fase
intermediria. Se essas novas unidades progredissem bastante no sentido da soberania, em termos de doutrina e do seu comando da fora e da
lealdade da populao, duvidar da soberania dos estados existentes, e ao
mesmo tempo deixar de proclamar a mesma soberania para eles, poderia criar uma situao em que o prprio conceito de soberania entrasse
em declnio.
300
HI':D].i':Y BL'].].
() Sistema de I
I':star em Declnio?
3()1
\'idL' !-:l'eJIII!!.:r
(()//II'///!)()!il1'j
HIl)lll
Bi r.:
casos em que esses grupos se empenhavam na luta armada pela autodeterrninaco, contra o domnio colonial, a ocupao estrangeira ou governos "racistas".'
Caso houvesse a intensificao dessas tendncias seria possvel ver
nas manifestacoes da maior violncia internacional privada, que o estado
csr.i perdendo o seu monoplio do emprego let-,Ttimo da violncia, e LJue
est sendo restaurada a situao prevalecente na Idade Mdia, quando a
violncia podia ser exercida legitimamente por muitos tipos de autoridade
pblica quando no tambm por indivduos. No entanto, a violncia internacional privada desse tipo ne111 nova nem lhe faltam precedentes; o LJue
novo a escala global em qUl:' ela est ocorrendo. 1\ violncia dos grupos
anti-governamentais muitas vezes ultrapassa as fronteiras dos estados. ()
seqestro de aeronaves estrangeiras, com seus passageiros, por organi;;,acoes revolucionrias, tem precedente no sequestro de navios por esses grupos. I
1H77, por exemplo, rebeldes peruanos apoderaram-se do navio
t nascar; e detiveram dois navios britnicos, dos quais retiraram autoridades
peruanas. ( ) seqestro, por grupos rebeldes, de cidados de outro pas tem
um precedente importante na captura de dois cidados norte-americanos
e111 Tnger, em 1904, pelo bandoleiro marroquino I Raisuli, para pressionar seu inimigo local, o Sulto de Marrocos, por meio dos governos dos
I
Unidos c de outros pases." Portanto, a idia de LJue S(') os estados
podem usar a fora na poltica mundial tem sido a doutrina jurdica predominante mas nunca foi um reflexo exato da realidade.
Precisamos levar em conta tambm LJue em todos os casos de grupos no-estatais LJue pretendem hoje o direito de praticar a violncia
internacional, sua meta criar novos estados ou conquistar o controle
de estados existentes, e LJue a simpatia LJue existe por eles em uma boa
parte da sociedade internacional a simpatia por esses objetivos, no o
desejo de prejudicar a posio privilegiada dos estados com relao aos
outros grupos, dentro do sistema poltico mundial.
, Vide os j)r{/Ji / Iddi/irJl/{/! Protocols lo I/Ii' CI'I/t/'{/ (,ol!l'('///irll!." 0/
nacional da Cruz Vermelha (C icncbra, 107.)).
(, I ':m "C'i! r 'iolen and Jl!kmtlliol!a! ()rdC/', / lrleiplii Papcrs, n.
e a qucstao mais ampla da violncia Internacional privada.
( ) Sistema de I
l .stnr em Declnio?
)(()
( )s grupos no governatnentais empenhados na prtica da violncia alem das fronteiras dos estados, para alcanar os seus fins, podem
ser considerados um caso especial de fenomcno mais amplo yue ameaa a sobrevivncia do sistema de estados: a organizao transnacional,
I
funciona por meio das fronteiras nacionais, s vezes e111 escala global, procurando, na medida do possvel, no tornar conhecimento dessas fronteiras, e cria vnculos entre diferentes sociedades nacionais, ou
segmentos dessas sociedades. A categoria inclui empresas mulrinacionais,
como Ford e U nilcvcr; movimentos polticos, como o Partido C0111Unista ou a ( hganizao de Solidariedade Tricontincntal; associaes nogovernamentais, como rgos cientficos ou profissionais; entidades
rc1igiosas, como a Igreja Catlica Romana e agncias internacionais, como
o Banco Mundial."
interessante considerar a distino feita por I I untington LT1tlLO o
controle dessas organiza(-)es, a composio nacional do pessoal LjLle as
integra e o escopo geogrfico da sua atuao. Assim, ele observa (!lIC a
maior parte das maiores empresas mulrinacionais encontram-se sob
controle nacional (principalmente nos I ':stados Unidos, com diretores
norte-americanos); tm funcionrios de vrias nacionalidades e so
rransnacionais no que se refere ao escopo da sua atuao. I
outras
palavras, "desenvolvem opcraccs importantes dirigidas centralmente
no territrio de dois ou mais estados.":-: De acordo com a definio de
Huntington, as organizw'ocs so transnacionais se o mbito das suas
operaes transnacio: "ti. Assim, a Fora Area norte-americana, que
nacional do ponto de .rsta do pessoal e do controle, seria urna organizao transnacional, da mesma forma que o Banco Mundial, yue te111 controle internacional e pessoal multinacional.
J\rgumenta-se, com fr cq ncia , yue essas organiza(-)es
transnacionais, ou pelo menos algumas delas, esto provocando a
- Vide Sarnucl P. Ilul1nl1gtol1,
XX\, 11..) (abril de 1(73),
, 1bid. P:g..).)(),
'l /"tIIIJIItI/Jolit/1
111
11
oi/ri J>oli/io' ,
Ir oi/ri
J>oli/id, \'01.
.)()4
extino do sistema de estados, porque ultrapassam esse sistema e contribuem de forma direta para a consolidao da sociedade e da economia globais. Com referncia mais particularmente ao papel das empresas multi nacionais, afirma-se que sua proliferao, seu tamanho cada
vez maior e sua participao crescente no produto bruto mundial representam o triunfo inevitvel da "tecnologia geocntrica" sobre a "poltica etnocntrica".
A empresa multinacional no uma novidade na poltica mundial,
e nenhuma empresa contempornea j teve impacto comparvel ao da
Companhia Inglesa das. ndias Orientais, (lue mantinha suas prprias
foras armadas e controlava um vasto territrio. As multinacionais modernas impressionam pelo montante da suas operaes (com freqncia elas tm mais capital do que o estado em cujo territrio funcionam),
por sua natureza global, que procura ignorar as fronteiras dos estados, e
por sua capacidade sem limites de se evadir do controle dos estados
soberanos. Nas dcadas de 19S0 e 19O seu crescimento levou observao, feita por George Ball e outros, de que elas representam uma
fora nova e construtiva na poltica mundial, smbolos da tecnologia
geocntrica que dever prevalecer sobre a poltica ctnocntrica. Mas so
tambm denunciadas pelos nacionalistas (em particular os latino-americanos e canadenses, mas tambm por J.-J. Servan-Schrciber em I..e Df!!
/1l1Jrdin) que as consideram instrumentos do imperialismo norte-americano, ou, em alguns casos, instrumentos de um imperialismo mais
abrangente dos pases capitalistas avanados.')
No parece claro, porm, que as organizaes transnacionais estejam prejudicando o sistema de estados. }
primeiro lugar, os estados
soberanos tm demonstrado uma grande capacidade de enfrentar as
empresas multinacionais, negando-lhes completamente o acesso a suas
opcracs (os pases comunistas tinham virtualmente excludo a presena de empresas multinacionais no seu territrio); ou impondo restrics s suas atividades (como cada vez maior a tendncia tanto nos
(;eorge Ball, "F/li' Pron/is 0/ !IH' ,\!If/lil/(/JiOIla!Corpollltirn/', I vrttme, vol. 75, n. 6 (I de junho de
1(67); e J. -J Scrvan-Schrcibcr, / f P/} /lllll:t7!m (Paris, 1<J6H).
'J
() Sistema de I
I':star em Declnio?
pases do Terceiro Mundo como nos pases capitalistas avanados - Austrlia, Canad e os estados da Europa Ocidental). As sugestes de que os
estados soberanos da Europa Ocidental e do Terceiro Mundo so impotentes diante das exigncias ou dos atrativos das empresas multinacionais
so um resultado da primeira dcada da sua penetrao. A medida que
crescia a percepo do impacto econmico da sua presena, e desenvolvia-se o debate internacional sobre o tema, houve uma reao que est
demonstrando a capacidade de resistncia dos estados soberanos, capazes, na maioria dos casos, de reter a principal lealdade dos seus cidados,
e de ditar os termos do acesso a ser oferecido a essas elnpresas. Como
observou Robert Gilpin, num conflito entre a tecnologia "geocntrica"
(ou qualquer outra tecnologia) e a poltica "etnocntrica" (qualquer outra
poltica), no h razo para assumir que ser a poltica a ceder. 1II
Em segundo lugar, nos casos em que as oruanizaes transnacionais
conseguem acesso ao territrio e ao mercado de um pas, no est claro
que disto resulte necessariamente uma reduo do poder do estado em
questo, ou um prejuzo aos seus objetivos. Huntington argumenta que
as previses do fim do estado nacional baseiam-se
" ... em premissa de soma zero sobre () poder c a soberania: LJue o aumento do
poder das organizaes transnacionais deve ser acompanhado da reduo
do poder dos estados nacionais. No entanto, isto no prcClsa ser assim (...) o
aumento do nmero, das funces Ldo LSCOPO das organiza(-)es transnacionais
ampliar a demanda pelo acesso aos territrios nacionais, L portanto aumcntar tambm o valor do nico recurso LJUL est LJuasL exclusivamente sob o
controle dos governos nacionais". I I
30
() Sistema de I.stados I
em Declnio?
)(J7
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111iI'/d
11Ir!lu/I/,JlI.,'rlil"11
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I Jcdilllll!.',
\'/',rn fI/
Ii,<
Il)()I),
30H
J(, Hoje o Estado do Vaticano ou Santa S dispe de um pequeno territrio, encravado na cidade
de Roma. O mesmo no acontece, porm, com a Ordem Soberana e Militar de Malta, desde
1834 sediada tambm em Roma, que um quase-estado, dispondo de representao diplomtica (inclusive no Brasil), mas absolutamente desprovido de territrio (N. do T.).
}09
do de tal forma a soberania estatal que o sistema de estados que conhecemos j est cedendo lugar a essa alternativa.
Devemos assim responder a pergunta com a qual iniciamos este
captulo (estar em declnio o sistema de estados?) afirmando que no
h uma evidncia de que nas prximas dcadas esse sistema dever ser
substitudo por qualquer uma das alternativas citadas. Poder-se- objetar que essa concluso, afirmada de modo to incisivo, tem uma qualidade de auto-realizao, e deriva de distino excessivamente ntida
entre a descrio das tendncias atuais e uma prescrio no mesmo sentido. Afinal, reconhecemos a existncia de determinadas tendncias especialmente com respeito possvel emergncia de uma ordem universal "rico-medieval" - que operam contra a sobrevivncia do sistema
de estados, e que, se progredissem suficientemente, poderiam ameaar
a sua sobrevivncia. Ora, proclamar o seu potencial de criar uma alternativa para o sistema de estados hoje existente no contribuiria para
esse fim? J observamos que uma razo para a persistente vitalidade do
sistema de estados a tirania dos conceitos e princpios normativos a
ele associados. lntegracionistas regionais em busca de novas formas supra-nacionais, separatistas "desintegracionistas" em busca de novas formas de autonomia para as minorias, movimentos revolucionrios empenhados na prtica da violncia internacional- esto todos aprisionados
pela teoria do sistema de estados, c quase sempre comprometidos com
esse sistema, na qualidade de agentes de estados soberanos. Portanto,
no ser preciso liberar nossas idias e aes desses limites, proclamando novos conceitos e princpios normativos que atribuam forma e direo s tendncias contrrias ao sistema existente, assim como Grotius e
outros deram sentido e coerncia intelectual s tendncias que contrariavam uma ordem poltica anterior? Esta a perspectiva subjacente viso
de Richard A. Falk, segundo a qual a forma da organizao poltica mundial que vem prevalecendo desde a Paz de Westflia est passando por
uma modificao drstica no sentido de uma "orientao mais centralizada" e de "um papel mais importante para os atores no-territoriais", restabelecendo assim algumas das caractersticas do perodo medieval. Uma
parte essencial dessa perspectiva a observao de que os estudiosos do
310
assunto podem desempenhar um papel ativo na acelerao dessas mudanas, que o professor Falk considera benficas."
Parece-me, ao contrrio, que o perigo de confundir descrio com
prescrio ao estudar a ordem mundial maior do que o de traar uma
distino excessiva entre as duas categorias. As tendncias contrrias ao
sistema de estados podem ser fortalecidas pelo seu reconhecimento e
dramatizao, mas s at um certo ponto. H certas realidades que devero persistir qualquer que seja a atitude adotada com relao a elas.
Precisamos tambm evitar escapar da indagao sobre se existe realmente a tendncia no sentido de uma "orientao mais centralizada" e
se ela existe, se contribui para uma ordem mundial vivel ou opera
contra essa ordem.
(jue objeto de afirmao mais clara no seu trabalho "'I'/N Jherrill f-f)'jJotbe,ri,r. Intcrnationa]
f listoncai and 1-utuns! Prrspectire". As idias do professor lalk so
discutidas tambm nos Captulos , 12 e 13.
1- ( )
1411'
311
No entanto, a realidade mais complexa. Os grupos polticos dentro de um estado no se limitam a afetar a poltica mundial por meio da
influncia que podem ter, em cada pas, sobre a poltica externa. Em
primeiro lugar, eles podem relacionar-se com grupos polticos de outros estado (relaes de cooperao ou oposio); empresas comerciais,
sindicatos, partidos polticos, associaes profissionais, igrejas - todas
essas entidades atuam em parte dentro de ligaes transnacionais que
ultrapassam o nvel das relaes inter-estatais. Em segundo lugar, podem relacionar-se tambm com estados estrangeiros, o que acontece
por exemplo quando uma empresa multinacional negocia um acordo
com o governo de um estado que a recebe; quando grupos polticos
organizam protestos na frente de uma embaixada estrangeira; quando
grupos revolucionrios de um dado pas cooperam com grupos da mesma ideologia de outro pas, empenhados em derrubar o governo. Em
terceiro lugar, podem manter relaes diretas com uma organizao internacional, o que ocorre quando grupos no-estatais se fazem representar em uma agncia especializada das Naes Unidas, ou agem em
seu prprio pas como porta-voz ou antagonista das Naes Unidas, da
Comunidade I
ou da Organizao da Unidade Africana.
Joseph Nvc e Roberr Kcohane assumem que as relaces desse tipo
exemplificam as "interaes internacionais", que definem como "o
movimento de tens tangveis ou intangveis atravs das fronteiras dos
estados quando pelo menos um ator no agente de governo ou de
uma organizao inter-governamental." li; 1
autores sustentam que
o estudo ortodoxo das rclaes internacionais tem sido moldado por
um paradigma "cstatocntrico", que admite a existncia de fenmenos
transnacionais mas os trata simplesmente corno parte do pano de fundo; e que esse paradigma deveria ser substitudo agora por um quadro
de "poltica mundial", que trouxesse esses fenmenos para o primeiro
plano, juntamente com as relaes entre os estados. Na medida em que
esse ponto de vista significa que no passado as relaes transnacionais
escaparam ao estudo sistemtico, o que deve ser corrigido, h muito
I'
Jose"h Nve
L'
Ro!Jert Kcohanc,
Ir orlrl
jJo/iliCJ.
312
HI':DLLY BULI.
313
Raymond Aron referiu-se, assim, "sociedade transnacional" existente em 1914, cuja ruptura total deu-se no perodo da Guerra Fria,
entre 1946 e 1953:
"An tes de 1914 o in tercmbio econmico em toda a Europa gozava
de uma liberdade (.jue o padro ouro e a conversibilidade monetria
protegiam melhor do (.jue as leis. Os partidos trabalhistas agrupavam-se em uma Internacional. A tradio grega dos Jogos Olmpicos havia sido revivida. A despeito da pluralidade das Igrejas crists,
as crenas religiosas, morais e at mesmo polticas eram fundamentalmente anlogas dos dois lados das fronteiras. Sem muitos obstculos, um francs podia morar na Alemanha, assim como um alemo residir na Frana. Este exemplo, como o exemplo semelhante
da sociedade helnica do sculo V, ilustra a relativa autonomia da
ordem internacional, na paz e na guerra, em relao ao contexto da
sociedade transnacional. Para (.jue reine a paz entre as unidades soberanas no basta (.jue os indivduos se visitem e se conheam, tro(.juem mercadorias e idias."
c Arou,
ll
PC(/((
{lIId
os.
314
HI':DLI':Y
Bul.1.
315
316
BULL
Para uma aprcsenraco persuasiva deste ponto de vista vide Osvaldo Sunkcl, "J)el'elo/JlJleI1t,
l TnderdeIJeloplJleIlt, Dependence,
and .Spatiallm/;alallce.r: Tonards a Clo/Jal/1.p/Jro{/(/J", documento preparado para a Conferencia dei Pacifico, Viria dcl Mar, Chl (1970).
21
C ;\ P T r r.() XII
SISTEMA DE ESTADOS
ESTAR OBSOLETO?
318
A paz e a segNranpa
Aqueles que sustentam que o sistema de estados no funcional partem do argumento tradicional de que, dada a existncia de um
sistema de estados, a guerra inevitvel. Para eles, esta uma situao
que no passado podia ser tolervel, mas que deixou de s-lo. A recorrncia
da guerra durante toda a histria do sistema de estado tem sido causa de
misria e tragdias sem fim mas, pelo menos, o registro mostra que essa
situao era compatvel com a sobrevivncia da espcie humana e com
a manuteno da vida social civilizada, que inclui o progresso econmico, cientfico e artstico de vrios tipos. No entanto, dada a existncia de
armas nucleares e outros meios rpidos de destruio em massa, a
recorrncia da guerra levar, mais cedo ou mais tarde, ao fim da vida
social civilizada, e talvez at mesmo ao fim da humanidade. () remdio,
portanto, seria a substituio do sistema de estados por outra forma de
organizao politica universal em que a guerra no seja uma caracterstica endmica.
No se pode negar que a guerra uma constante no sistema de
estados, embora naturalmente no seja, logicamente, uma decorrncia
inevitvel da sua existncia. H exemplos de pares e grupos de estados
(que Karl Deutsch chama de "comunidades de segurana pluralistica")
entre os quais houve no s longos perodos de paz como tambm
fases em que nenhum desses estados concebeu seriamente a soluo de
319
Vide Kari W Dcursch er al., Poli/imlCOlll!JlIlIlity 1Il lhe Nortb Atlantic Areu (Princeron Univ Press,
1957).
320
321
322
nos casos de conflito poltico, a existncia desse mecanismo governamental aumenta o prmio do que est em jogo. No tpico estado nacional moderno a melhor forma de preservar a ordem fazer com que os
conflitos assumam as caractersticas de competio pelo controle de
um nico governo, em lugar da disputa entre vrios governos. Contudo,
a comunidade poltica est familiarizada tambm com os casos inversos,
em que os perigos que ameaam a ordem, dada a coexistncia de governos soberanos, so menores do que os decorrentes da tentativa de manter comunidades hostis dentro das mesmas fronteiras. A partio da
ndia, em 1947, como a partio posterior do Paquisto, em 1971, tiveram essa justificativa.
Pode-se ver deste modo o problema da ordem na comunidade
mundial. () sistema de pluralidade de estados soberanos levanta alguns
perigos clssicos, que precisam ser considerados luz dos perigos inerentes tentativa de conter comunidades distintas dentro do quadro de
um s governo. Pode-se argumentar que atualmente a ordem mundial
melhor atendida convivendo com esses antigos perigos, em vez de tentar enfrent-los.:'
Em terceiro lugar, antes de concluir que o sistema de estados no
pode proporcionar a ordem mundial mnima, precisamos levar em conta a possibilidade de que os estados mantenham e desenvolvam a prudncia e conteno que at aqui demonstraram com relao s armas
nucleares e a outras armas de destruio em massa.
Com a nica exceo do bombardeio nuclear do Japo pelos Estados Unidos, no fim da Segunda Guerra Mundial, as armas nucleares
ainda no foram usadas na guerra. As potncias possuidoras de armas
nucleares no s se abstiveram de us-las umas contra as outras mas
evitaram envolver-se diretamente em conflitos militares diretos, com a
exceo dos choques fronteirios entre a Unio Sovitica e a China, em
1969. Os Estados Unidos e a Unio Sovitica reconheceram seus interesses comuns em evitar um conflito nuclear e criaram diretrizes ou
lI/em/I)'
A alegao tradicional de
que o sistema de estados no pode proporcionar paz e segurana de forma adequada sorna-se s vezes o argumento de que tambm no pode criar a justia econmica e social na
sociedade ou comunidade mundial.
evidente que a sociedade humana caracterizada hoje por grande injustia econmica e social, tanto entre as naes e os estados C01no
324
.j
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326
concebida em termos de igualdade de benefcios a todos os seres humanos ou de um nvel mnimo desses benefcios, com a eliminao em
todo o mundo da pobreza e da excluso social. A realizao desse objetivo depende no s da transferncia de recursos para os pases pobres
como da justa distribuio de tais recursos ou dos benefcios deles resultantes entre os cidados desses pases. Os estados desenvolvidos e as
organizaes internacionais que canalizam em parte esses recursos (a
"assistncia para o desenvolvimento") podem estabelecer condies para
a sua transferncia, e no deixam de faz-lo. Mas como esto mais atentos aos seus prprios interesses do que ao objetivo da justia humana,
essas condies podem no garantir uma justa distribuio dos benefcios pelos governos beneficirios. Alm disso, a sua capacidade de impor
condies limitada pela soberania dos estados que recebem tal assistncia. Ainda que admitindo que tivessem uma preocupao fundamental
com a promoo da justia humana, est fora do alcance dos estados e
das agncias doadoras determinar a poltica social e econmica dos governos assistidos de forma a garantir a realizao desse objetivo.
Pode-se dizer, dessa forma, que a meta de justia econmica e
social no nvel mundial ou cosmopolita escapa inteiramente ao controle
de um mundo organizado sob a forma de sistema de estados. Se a poltica econmica e social de todos os estados fosse formulada de acordo
com a concepo do bem comum mundial, isto implicaria o abandono
por eles do controle que exercem sobre os temas econmicos e sociais,
passando a atuar simplesmente como agentes de uma autoridade mundial. difcil imaginar que viessem a agir assim, a no ser que ficassem
subordinados politicamente a uma autoridade mundial, deixando portanto de constituir um sistema de estados soberanos.
Esses argumentos com relao meta de justia econmica e social
implicam dificuldades do mesmo tipo que observamos acima com respeito ao objetivo da paz e segurana. Em primeiro lugar, a injustia econmica e social presente na sociedade humana tem causas mais profundas do
que o sistema de estados, e essas causas continuariam atuando em qualquer alternativa de ordem poltica universal. Se presumimos que o governo mundial ou uma nova ordem medieval, com que contrastamos o siste-
327
328
sim a soberania do estado como salvaguarda contra a tentativa dos pases mais poderosos de retirar-lhes o controle sobre os recursos econmicos que hoje tm. Com efeito, as naes mais pobres e mais fracas
conseguiram uma certa medida de justia internacional, em seu benefcio e, em alguns casos, de justia humana para os seus habitantes, graas
criao de estados soberanos, desafiando o poder das potncias coloniais e defendendo contra a intruso ou penetrao das chamadas potncias "neo-colonialistas".
Por outro lado, este papel positivo do sistema de estados no funciona s em favor dos pases mais pobres e mais fracos. A justia econmica e social que pode beneficiar as aes e os indivduos , em grande
parte, uma conseqncia da atividade dos estados ou governos na rct::>>ulamentao da vida econmica e na distribuio e garantia de certos
benefcios econmicos e sociais. A soberania estatal impe obstculos
no s s formas de interferncia externa tendentes a promover maior
justia econmica e social mas tambm quelas que ameaam e prejudicam os progressos econmicos e sociais j alcanados.
Em terceiro lugar, o argumento que estamos considerando no leva
em considerao a possibilidade de que o sistema de estados possa ser
infundido por um consenso mais vigoroso sobre os objetivos de justia
econmica e social e tambm a possibilidade de que, enquanto persistir a
diviso do mundo em estados soberanos, esses estados possam ser cada
vez mais disciplinados ao definir seus objetivos por um sentido de solidariedade humana ou a partir da percepo de uma sociedade mundial nascente. No temos razo para presumir que isso ocorrer e, conforme observado acima, podemos vir a testemunhar uma contrao, e no expanso,
da rea de consenso entre os estados (vide o Captulo 11). No entanto, no
inconcebvel que o sentido de um bem comum mundial, que hoje uma
planta to delicada, possa sobreviver e at mesmo crescer.
o homem e o ambiente
Atualmente afirma-se com freqncia que o sistema de estados
disfuncional no s com relao aos objetivos de paz e segurana, e de
329
':'! Ius /
Plane),
p:lg. 9H.
330
- i\ idia da "tragdia dos COIJ/IJ/om" (> desenvolvida por (;arett f Iardin em Srience (15 de dezembro de 1968): refere-se destruio das pastagens comuns na Inglaterra, devido ao seu uso
excessivo.
331
x I.mda P. Shrclds e l\1arvin C. Orr, "'!'Jc I un-ironn/enta] Cnsis: l nternanonai and JlIprana!zolla!
Approacbe.r", Intcrnationa/ Rela/zonJ, vol. IV, n. 6 (novembro de 1(74).
332
C A P T (1 L () XII I
COMO REFORMAR O
SISTEMA DE ESTADOS?
SE a persistncia do sistema de estados no futuro parece provvel e, ao
mesmo tempo, o seu destino no seja necessariamente tornar-se obsoleto ou no-funcional, de que modo se poderia reform-lo ou reajustlo de forma que pudesse promover mais efetivamente a ordem mundial?
Neste captulo vou considerar algumas das possveis respostas a esta
indagao.
Ui\[
"Mo})f:l D KiSSINCFR"
334
HI':DLf':Y BULI.
mundo em geral. Leva em conta o objetivo de promover a justia econmica internacional, que no entanto perseguido mediante a assistncia internacional para o desenvolvimento, dentro da estrutura de poder
existente, e quase sem tocar nas metas da justia econmica no nvel
humano ou cosmopolita. Por outro lado, a ateno dada aos temas
ambientais principalmente retrica.
Observamos anteriormente que existe de fato um equilibrio de
poder entre trs grandes potncias, e outras grandes potncias virtuais,
mas esse equilbrio difere sob vrios aspectos importantes do que havia
entre as grandes potncias europias no sculo XIX. Notamos, em particular, a inexistncia de um concerto ou sistema de colaborao geral
entre as grandes potncias, visando preservao do equilbrio (vide o
Captulo 5). Comentamos tambm que quando entram em um sistema
de colaborao recproca, as grandes potncias podem promover a ordem internacional manejando neste sentido as suas relaes mtuas, e
explorando a sua posio de preponderncia em relao ao resto da
sociedade internacional (vide o Captulo 9). No relacionamento que se
desenvolveu entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica j esto presentes certos elementos desse sistema de colaborao. () projeto de criar
um concerto de grandes potncias busca o fortalecimento da colaborao entre elas (entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica), incluindo
sua extenso China, e estaria aberto implicitamente ao Japo, Comunidade Europia e a outros atores, se e quando demonstrarem possuir a
condio de grande potncia.
No se pode deixar de reconhecer que, dentro do sistema de estados, pelo menos algum elemento de cooperao entre as grandes potncias um dos fundamentos essenciais da ordem mundial. As grandes potncias existem, queiramos ou no: se prevalece a paz ou a guerra,
a segurana ou a insegurana no conjunto do sistema politico mundial,
algo determinado mais pelos grupos de liderana dentro dessas potncias do que por qualquer outro grupo. Enquanto as grandes potncias continuarem a manter esta posio, a ordem mundial ser melhor
atendida pela harmonia entre elas, em lugar da discrdia. Deste ponto
de vista, so construtivos os passos que precisam ser dados, ainda que
335
336
rem em no interferir nas respectivas esferas de influncia, ao abandonarem aliados e clientes que possam provocar seus opositores ou ao
unir-se para impor sua vontade a estados que possam perturbar ou complicar o seu relacionamento.
Por todas estas razes, se as potncias pequenas ou intermedirias
tm a ganhar com a cooperao entre as grandes potncias, elas tambm podem perder com essa cooperao. Do ponto de vista dos seus
interesses, natural e apropriado que acompanhem com cuidado os
sinais de um concerto emergente das grandes potncias. O que no
prejudica, em absoluto, o fato de que evitar uma guerra nuclear generalizada tanto do interesse dos estados menores como das potncias
cuja deciso poderia dar incio a tal guerra.
No entanto, se para preservar a paz nuclear necessria a cooperao entre as grandes potncias, como parte do esforo do sistema de
estados para preservar a ordem mundial, no suficiente. () modelo do
concerto de grandes potncias ignora (quando no procura reprimir) as
exigncias de mudana feitas pelos pases e pelos povos mais fracos.
Conforme argumentamos, o sistema de estados soberanos s poder
manter-se como um meio vivel para alcanar a ordem mundial se demonstrar a possibilidade de preservar e ampliar o consenso que mantm sobre os interesses e valores comuns. Um consenso que no possvel alcanar sem levar em conta a exigncia de mudanas justas dos
pases e povos asiticos, africanos e latino-americanos, que querem a
eliminao do colonialismo e dos governos baseados na supremacia branca, a redistribuio da riqueza e dos recursos e o fim das relaes de
dependncia ou subordinao da maior parte deles com respeito aos
pases ricos.
certo que um concerto de grandes potncias, especialmente se
inclusse a China, no seria necessariamente de todo cego a essas demandas, que as grandes potncias mesmo hoje procuram aliviar com
medidas simblicas. verdade que um concerto de grandes potncias
poderia ter xito em legitimar o seu papel e mobilizar um nvel importante de apoio na sociedade internacional. J observamos que isto poderia ser feito por um concerto de grandes potncias que evitasse tor-
337
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339
340
HFDLEY Bl'LL
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0/
(//1
/l/ltnttl/I'I'
342
pregao salvacionista propugnada por Falk e seus colegas. Eles afirmam que evitaro planos ou "utopias estticas", mas o que nos apresentam so planos. Falam em uma situao de emergncia global sem
precedentes, mas o que querem dizer simplesmente que a realidade da
poltica mundial no se ajusta aos objetivos da paz e da justia que prescrevem, um argumento que se aplica ao presente e a todas as fases anteriores da poltica mundial. Pregam a necessidade de um recomeo, de
promover uma nova ordem mundial, mas na verdade estamos no meio de
um processo, no no princpio, e no podemos "recomear". H uma
certa ingenuidade nos seus planos para conscientizar as pessoas, como se
isto nunca tivesse sido tentado, e tambm uma certa presuno quando
dizem falar em nome da "nave espacial Terra". H tambm um certo
pessimismo fundamental subjacente ao otimismo superficial dos seus pronunciamentos de que seremos atingidos por um desastre se no promovermos imediatamente transformaes drsticas no mundo, mudanas que eles
prprios no podem deixar de reconhecer que so irrealizveis.
Ri :(;!O[\'/1U,UTO:
343
PCI(C
344
345
Como uma modalidade de ordem mundial que permita maior autonomia aos estados do Terceiro Mundo e a outros pases que vivem
hoje sombra das grandes potncias, Kothari prope um sistema de
vinte a vinte e cinco federaes regionais, definidas com base na contigidade geogrfica e complementaridade econmica. Embora esses grupos de pases no sejam uniformes em tamanho e poder, representam
um sistema de unidades menos desiguais do que o atualmente existente.
Assim, as grandes potncias teriam suas dimenscs reduzidas: a regio
russa abrangeria, alm da URSS, s a Monglia; a chinesa compreenderia, alm da China, o Tibete e Taiwan (ambos considerados pelo governo de Pequim como parte do territrio chins); os Estados Unidos seriam uma regio, sem qualquer acrscimo; o Canad seria reunido
Groenlndia; o Mxico Amrica Central; a ndia teria o Sul da sia,
regio que poderia eventualmente vincular-se ao Sudeste da sia e
regio do Pacfico Sul, que incluiria a Austrlia, a Nova Zelndia e os
estados insulares do Pacfico. Outras regies incluiriam a Europa Setentrional, a Europa Central e Oriental, a Comunidade Europia, o Mundo rabe, a frica Ocidental, Oriental e Meridional, o Caribe, a America
do Sul andina, a regio da Bacia do Prata e o Brasil.
Conforme j observamos, h muita fora na afirmativa de Kothari
de que um movimento realizado hoje no sentido de centralizar a autoridade mundial consolidaria a ordem econmica e poltica predominante,
com suas injustias. Assim, mesmo que se aceite que em ltima anlise
essa centralizao da autoridade mundial desejvel, ela deveria pressupor um consenso entre os principais componentes da comunidade mundial sobre o tipo de autoridade a ser instalada e as polticas implementadas,
sendo improvvel que tal consenso possa emergir antes de uma
redistribuio de poder em favor dos pases do Terceiro Mundo. Na
viso de Kothari, essa redistribuio provavelmente exigiria esforos
dos prprios pases em desenvolvimento para mobilizar seus recursos,
combin-los e desafiar as autoridades prevalecentes.
Mesmo se pudssemos presumir (o que no possvel, como vimos anteriormente) que uma autoridade mundial criada agora incorporasse os valores dos radicais do Ocidente, isto no seria suficiente para
346
HFDLFY BULL
atrair a cooperao dos pases do Terceiro Mundo. Os pases em desenvolvimento esto alienados dos pases ocidentais no s devido falta de
altrusmo destes ltimos, mas pelo seu poder extraordinrio. Segundo
Kothari, a preocupao do Terceiro Mundo provocar uma redistribuio
no s da riqueza, de recursos, ou das amenidades da vida, mas do poder inclusive do poder militar, que em sua maior parte no possuem.
H trs objees que podem ser levantadas s propostas de Kothari,
Em primeiro lugar, difcil imaginar que uma estrutura de organizaes
regionais possa sustentar a ordem mundial se no estiver inscrita em
alguma forma de estrutura global. Essas organizaes regionais (ou "federaes", como Kothari as chama) seriam em si mesmas potncias
importantes, e a existncia da ordem no mundo dependeria em grande
parte (talvez principalmente) das relaes entre elas. Se quisermos saber
como as relaes entre potncias regionais podem contribuir para o
objetivo da ordem mundial, precisaremos retornar considerao dos
recursos tradicionais usados para garantir a ordem na sociedade anrquica, revistos na Segunda Parte deste livro.
Kothari concebe um nvel global da organizao poltica mundial,
alm do nvel regional. favorvel, em particular, a fazer do Conselho
Econmico e Social o rgo principal das Naes Unidas; prope criar
uma Assemblia Parlamentar Mundial, formada por representantes das
legislaturas nacionais; o fortalecimento das agncias especializadas da
()NU; e at mesmo colocar uma fora armada disposio do "rgo
mundial" (worfd borfy) , embora no diga de que "rgo mundial" se trata."
Naturalmente, estas so propostas utpicas, e Kothari no explica como
poderia ser criado um quadro global de ordem a partir das foras polticas existentes no mundo. Despreza o que qualifica de abordagem do
"equilbrio do poder" como fundamento da paz e da segurana baseado
na cooperao entre as grandes potncias, por considerar um sistema
precrio e instvel, que condena a maior parte da humanidade a uma
posio de dependncia. Mas o seu mundo de federaes regionais seria
um universo de concentraes de poder conflitivas, e exigiria a criao
347
de um quadro mundial de cooperao para fazer frente a essas realidades, de modo a poder sustentar uma ordem mundial mnima.
Em segundo lugar, o modo como Kothari apresenta as federaes
regionais que prope criar , sob alguns aspectos, pouco satisfatrio.
Ele no explica, por exemplo, quais os fatores da poltica mundial que
ajudaro a criar essas federaes. Diz muito pouco sobre os processos
de integrao, dentro de cada uma delas e nem trata adequadamente da
dificuldade decorrente do fato de que se uma regio for isolada da influncia das potncias externas, os estados menores no seu interior estaro merc do estado regional dominante. Por esta razo pases como
o Paquisto, Nepal, Sri Lanka e Bangladesh prefeririam no participar de
uma "federao sul-asitica" onde tivessem que conviver com a ndia. Pelo
mesmo motivo Papua Nova Guin, Fidji, Nova Zelndia e outros pequenos estados do Pacfico Sul prefeririam no participar, com a Austrlia, da
"federao" regional onde foram colocados pelo Dr. Kothari.
Em muitas das regies definidas pelo autor, os estados menores
sentem-se mais inseguros com relao a seus vizinhos maiores do que
com relao s grandes potncias mundiais, cuja influncia apreciam
como forma de equilibrar sua situao internacional. Desta perspectiva,
o desejo da ndia de excluir as grandes potncias do sub-continente
indiano e do oceano ndico, por exemplo, anlogo ao desejo dos Estados Unidos de excluir as potncias europias do continente americano,
por meio da Doutrina Monroe. Este um dos lados da moeda; o outro
lado o desejo de utilizar a predominncia natural da ndia na regio
para acomodar as coisas sua maneira. Essa uma dificuldade que poderia em princpio ser vencida, se fosse possvel desenvolver, dentro de
cada uma das "federaes" previstas pelo Dr. Kothari, um sentido de
comunidade forte o bastante para garantir que entre os habitantes dos
pases menores os assuntos da regio no fossem vistos em termos de
relacionamento entre estados. No entanto, este um ponto que no
tratado pelo autor.
Em terceiro lugar, h uma certa ambivalncia nas atitudes do Dr.
Kothari quando, de um lado, procura recomendar os passos para o futuro da humanidade como um todo e, de outro, prope uma politica a
348
HFDI.L'r' BULI.
ser seguida pela ndia e pelo Terceiro Mundo. Seu livro trata formalmente do futuro da humanidade, e usa uma linguagem que prev solues para problemas comuns da humanidade. No entanto, muitas de
suas propostas dizem respeito ao futuro da ndia e de outros pases do
Terceiro Mundo, dirigindo-se a um pblico mais restrito. Assim, escreve: "A necessidade de uma consolidao regional uma realidade no
tanto para o mundo como um todo mas sobretudo para o segmento
pobre e dividido que representa dois teros da humanidade. () outro
tero est bem organizado e poder a qualquer momento mobilizar-se
tanto econmica como politicamente, a despeito dos seus conflitos de
poder e antagonismos histricos.?"
Uma das dificuldades de todas as receitas para uma ordem mundial
futura determinar a quem est dirigida. Embora na maioria das vezes
essas prescries dirijam-se aparentemente a todos, h quase sempre a
premissa tcita de um pblico em particular. Considerada em conjunto, a
humanidade no um agente ou ator poltico e, inevitavelmente, essas
prescries sobre o seu futuro esto orientadas para determinados grupos politicamente ativos. Deste ponto de vista, a abordagem do Dr. Kothari
tem a vantagem de que a sua principal audincia um grupo de pases que
tm certos interesses concretos em comum, assim como a capacidade de
agir. No entanto, ela ilustra tambm a dificuldade de propor solues universais para problemas universais em um poca onde o consenso internacional to reduzido, e parece diminuir cada vez mais.
Rh'VO] L!(JfO: (!M MO])hI D MARX].DA
349
350
BULI.
Vide "Tbe Kbrushiha- Rmsionls' tear Coniradutions", Red Fk{g (31 de julho de 1965), pt,l"S. 34-41.
Apo!og/J of Neo Colomas): COJJ1ttJmt 011 lhe Open J.etter of tbe Central Committee o/ C.E.U J. I?y lhe
hditoria!J)epartml'lltJ of Renmin Ribao and Red l"a,g (Pequim, Foreign Languages Press), pgs., 1-2.
11
I:'
1\
Ibid., pg. 4.
351
desses povos. Ao prever uma cooperao com os imperialistas norteamericanos na assistncia internacional, no desarmamento como uma forma de aumentar a ajuda aos novos estados, e no papel das Naes Unidas
na abolio do colonialisrno, estavam admitindo, por decorrncia, que os
imperialistas concederiam a liberdade aos povos oprimidos sem luta.
Para os chineses, a coexistncia pacfica entre sistemas sociais diferentes era possvel, mas isto no significava que houvesse uma coexistncia pacfica entre naes oprimidas e seus opressores. Os revisionistas
sustentavam que "as armas atmicas no respeitam os princpios de
classe" e proclamavam o perigo de uma guerra entre "os dois blocos
militares", assim como a necessidade de seguir polticas de desarmamento. Mas a guerra continuava a ser a continuao da poltica por outros meios, e algumas guerras eram justas. As armas nucleares no prejudicavam a concepo marxista-lcninista da guerra, que no devia ser
confundida com o pacifismo burgus ou uma viso sentimental dos
conflitos armados. Enquanto o imperialismo continuasse existindo, a
guerra no podia ser descartada, e o desarmamento realizado. A guerra
nuclear seria uma calamidade para toda a humanidade, mas isto no
justificava a paralisia do medo, ou o "capitulacionismo" diante dos imperialistas norte-americanos, tipificado pela retirada dos msseis soviticos de Cuba, em 1962, depois de terem sido instalados de forma pouco
responsvel ("aventureirismo antes, capitulacionismo depois"). As armas nucleares no determinam o destino da humanidade, e a histria
leva destruio das armas nucleares pelos homens, e no ao seu aniquilamento pelas armas nucleares.':'
As propostas de revoluo proletria esboadas pelos marxistas
chineses e de outros pases tm o mrito de admitir certos objetivos
postos de lado por alhruns dos modelos anteriores de reforma do sistema de estados que consideramos. Por exemplo, a necessidade de mudana drstica na estrutura poltica de muitos pases, para realizar a justia humana na economia e na sociedade; a necessidade de mudana
14 Sobre esses pontos, vide em particular '! 'u D1lJi'rl'lll } jllfJ Oi/ 1/11' QUfJliollJ 0/ Ir ar and Peace
(Pequim, h)reign I,anguages Prcss, 19(3); e Oi/ Khrushcbcr': [J/lOJlf)' COIIIII/tIi/l.rtll and i/r f ltstonra!
} rssonsfor 1/l1' 1l'{)rlrI (Pel]uim, lorcign I ,anguagcs
19(4).
352
HEDLFY BULL
Em "A S/rue/uml Tbeory qf Impen'alm" (journalof Peace ReJeareh, 2, 1971), especialmente pgs.
106-9, Johan Galtung examina as estratgias alternativas para as mudanas estruturais.
1)
353
como sempre aconteceu com os outros. Por mais desejvel que seja, a
revoluo proletria no extingue o sistema de estados, em que as comunidades polticas independentes tm acesso ao poder e perseguem
objetivos que podem lev-las a situaes de conflito. Assim, a questo
de como manter a ordem internacional surge em relao ao mundo que
tivesse experimentado uma revoluo proletria universal, da mesma
forma como est presente no mundo atual. Alm disso, no mundo que
conhecemos ela relevante tanto nas relaes recprocas dos pases socialistas como nas relaes mtuas entre os estados capitalistas e no
relacionamento entre estados dos dois grupos. Portanto, o modelo revolucionrio no nos d uma resposta a essa indagao sobre a ordem
entre os estados. Com efeito, ele sequer reconhece que a questo vlida. Oferea ou no um mtodo para as mudanas justas na sociedade
internacional, a verdade que o modelo revolucionrio no nos habilita
a dispensar as idias sobre a manuteno da ordem internacional que
nos acompanharam ao longo de todo este volume.
As
tx SOCIl:])A])h INThRNACIONAI,
O presente argumento sugere as seguintes tentativas de concluses sobre as condies em que o sistema de estados poderia continuar
a prover um meio vivel de sustentar a ordem mundial. Em primeiro
lugar, o sistema de estados s poder manter sua viabilidade se o elemento de sociedade internacional que contm for preservado e fortalecido. O que vai depender, em primeiro lugar, da manuteno e ampliao do consenso sobre os interesse e valores comuns que fundamentam
suas regras e instituies coletivas, justamente numa poca em que a
rea desse consenso foi reduzida.
Trata-se de consenso que precisa incluir uma percepo de interesses comuns entre as grandes potncias, suficiente para habilit-las a
colaborar com relao aos objetivos da ordem mundial mnima, e especialmente para evitar a guerra nuclear. No entanto, no se pode contar
com a subsistncia de um consenso baseado exclusivamente nas grandes potncias, que no leve em conta as exigncias dos pases asiticos,
354
HLDLI':Y BULI.
355
CONCLUSES
No PRINCPIO desta investigao dissemos que o seu objetivo no era
propor uma "soluo" para o problema de manter a ordem na politica
mundial, ou identificar algum conjunto de politicas como "o caminho
adequado nossa frente". Parece evidente, porm, que a nossa argumentao tomou um sentido definido, e que parece trazer certas recomendaes implcitas, que podem dela ser extradas. Neste captulo vou
indicar brevemente qual esse sentido, e tambm por que este livro no
deve ser tomado como um conjunto de prescries ou recomendaes.
O argumento desenvolvido consiste em uma defesa implicita do
sistema de estados, e mais particularmente do elemento que tem sido
denominado de "sociedade internacional". Na Primeira Parte, o conceito de ordem na politica mundial recebeu um sentido em termos da noo da sociedade internacional. Deste modo foi demonstrada a existncia da ordem na poltica mundial, avanando-se uma explicao sobre a
forma como ela mantida. Na Segunda Parte, foi desenvolvido o argumento de que, a despeito de haver, em princpio, alternativas de vrios
tipos para o sistema de estados, no h sinais claros de que ele esteja em
declnio, ou de que no seja funcional em relao aos objetivos humanos fundamentais, desde que se possa preservar o elemento da sociedade internacional, nas formas indicadas. Hoje, a sociedade internacional
encontra-se em declnio, mas as perspectivas existentes para manter a
ordem na politica mundial dependem das tentativas que forem feitas
para sustar esse declinio, em vez de apress-lo.
No obstante, derivar do que dissemos um endosso da sociedade de estado conforme ela existe, com suas regras e instituies, seria
no levar em conta outros pontos que foram tambm acentuados ao
longo do livro. Em primeiro lugar, o que se disse foi que a sociedade
internacional apenas um dos elementos constantes da politica mundial,
358
HFDLI':V BULI.
./
INDICE REMISSIVO
A
Acton, Lorde - 128
Administrao tcnica internacional -
201-204
Agostinho - 8
Ambiente - 328-331
Analogia interna - 57, 60-62
Anarquia internacional - 57-62
Ancillon, F. - 18. 42
Aristteles - 94
Aron, Raymond - 15,225.278,313
Austin, John - 150
B
Ball, George - 304
Beaufr, Andr - 142
Bentham, Jeremy - 45. 156
Boulding, Kenneth - 103
Brownlie, lan - 177-178
Brzezinski, Z. - 306-307
Burke, Edmund - 42-43,119,121.125
Burns, A. L. - 14. 271
Butler, Sir Geoffrey - 193
Butterfield, Sir Herbert - 122. 231
Bynkershoek - 42, 46
Coibio - 136-146
Concerto de grandes potncias - 132133, 257-259, 333-338
Crises, controle de - 133, 238-242
Cultural, base (da sociedade internacional) - 18, 22, 42-43. 48-49, 77,
133-134,210,354-355
Curzon, Lorde - 250. 253, 256
D
Desintegrao dos estados - 299-300
Deutsch, KarI - 318-319
Diplomacia - Capo 7 passim, 41,47,50
Direito internacional - Capo 6 passim,
49,97,170.183
E
Equilbrio de poder - Capo 6 passim, 41,
47, 50, 79, 107-108, 238
Esferas de influncia - 2-3, 24. 86-87,
94, 250-257
Fnlon - 128-129
Fortes, M. - 72, 77-78
Fox, W. T. R. - 232
310,317,329-330,339-340
360
HEDLEY BULL
197-198, 209
Friedmann, Wolfgang - 169
Funcional, explicao - 89-90
G
Galtung, Johan - 200
Gentili, Alberico - 39-40, 46
Gentz, Friedrich von - 18, 42, 121, 125
Gierke, Otto von - 36
Gilpin, Robert - 305
Governo mundial - 284-286, 294-296,
320, 327-330
Grandes potncias - Capo 9 passim, 24,
42,47,62, 109
Grotius - 37-40, 45-46, 49, 55-56, 126,
212,226
Guerra - Cap.8 passim, 4, 88, 109
K
Kant, Immanuel - 33, 128, 243, 275,
294-295
Kaplan, Morton A. - 17-18, Jl8, 140,
271-273
Kelsen, Hans - 150-153, 155
Kothari, Rajni - 341, 344-348
H
Hart, H. L. A. - 9,153-156
Heeren, A. H. L. - 18-19, 42, 121
Hegel - 33, 278
Higgins, Rosalyn - 172-173, 183
Hobbes, Thomas - 7, 36, 57-62, 149
Holbtraad, Carsten - 241, 258
Homogeneidade ideolgica - 274-280
Hume, David - 10, 122
Huntington, Samuel P. - 303-305
I
Instituies internacionais - Parte 2
passim, 19, 40-41, 46-47, 50, 52,
65, 68-79, 85-89
Interesses - 65-66, 79-81
M
Maine, Dsir Henry - 72, 76-77
Marx, Karl- 67, 95, 275-276, 324, 348353
Masters, Roger D. - 74
Mazrui, Ali - 91, 104-105, 108, lJ4
McDougal, Myres S. - 147, 184, 168
McNamara, Robert S. - 143
Mill, J.S. - 283
Mowat, R. B. - 210
ndice remissivo
N
Neo-medievalismo - 286-287
Nicolson, Harold - 187, 198,202
Nucleares, pluralidade de potncias 218-221,271-274
Numelin, Ragnar - 189, 191
Nye, Joseph - 293, 311-314, 342-343
o
Oppenheim, L. - 126, 167
p
Paz e segurana - 24-25, 124, 143-146,
318-323
Previsibilidade - 12-13
Pufendorf, Samuel - 17-18, 37
R
Racionalidade - 122, 144-145
Ranke, Leopold von - 42, 47, 230, 236
Regionalismo - 292-293,296-298,342-348
Regras - 3-4, 19, 38-39, 45-46, 52, 6585, 133
Regras, proteo das - 69, 71, 87-88
Revoluo - 348-353
Rling, B. V. A. - 169, 217
Rousseau, J-J. - 18, 121, 283
361
T
Tecnologia, unificao do mundo pela
- 306-310
Toynbee, Arnold - 121
Transnacionais, organizaes - 303-306
v
Vattel, E. de - 42-43, 46-47, 49, 56
Victoria, Francisco de - 37-38, 54
Violncia internacional privada - 300302