Salud Estado y Ciclos Económicos en Argentina

Facultad de Ciencias de la Salud - UNER
CIENCIAS SOCIALES Y SALUD

Ficha de Ctedra - 2010
SALUD, ESTADO y CICLOS ECONOMICOS EN ARGENTINA

Luisa Estela Baggio
Mara Margarita Hraste
El presente trabajo tiene como objetivo analizar la actual configuracin del sistema de
salud, en tanto construccin que se fue gestando histricamente, asociado a las
transformaciones polticas, econmicas y sociales producidas en la Argentina y el mundo
durante el siglo XX, por una parte, y los cambios en las concepciones de
salud/enfermedad/atencin, por otra parte.
No es nuestro propsito resear la evolucin histrica del sector salud desde los inicios de
la nacin argentina hasta nuestros das, sino identificar momentos claves en la constitucin
de este sector, las polticas de estado imperantes, las ideas y paradigmas predominantes
acerca de lo social, la salud y la enfermedad y los complejos procesos polticos,
econmicos y sociales, tanto nacionales como internacionales, que convergieron y le
imprimieron un sello particular a la constitucin del mismo en nuestro pas.
El sistema de salud argentino es resultado de la coexistencia de tres subsistemas: el
subsistema pblico, el subsistema de la seguridad social (Obras Sociales) y el subsistema
privado. Esta conformacin especial le otorga al sector de la salud un sello distintivo que
hace del sistema un todo desarticulado y fragmentado en cuanto a la poblacin a la que
dirigen sus acciones, los servicios que brindan, modalidades con las que operan, el origen
de los recursos financieros con que cuentan, la finalidad que persiguen como tambin las
lgicas en las que sustentan su accionar.
El subsector pblico opera a travs de los Ministerios de Salud en sus tres niveles
(nacional, provincial y municipal).
En el caso de la seguridad social, se consolida posteriormente como sistema, a pesar de que haba
una vieja tradicin gremial en los aos sesenta y setentas. Es en la poca de Ongana donde aparece
la primera Ley de obra social, la 18.610.
Los recursos provienen del sistema impositivo, proveyendo servicios de salud de forma
gratuita a travs de una red de hospitales pblicos y centros de salud, supuestamente, a
toda la poblacin, aunque, en los hechos, atiende aproximadamente al 30% de la misma,
en su mayora a grupos sociales de bajos ingresos. La distribucin geogrfica de sus
servicios es muy amplia y tiene presencia en las zonas consideradas no rentables por el
sector privado. No obstante, la poblacin que aparece como demandante natural de este
subsector, es la que carece de cobertura de alguno de los otros dos subsectores.
A mediados de la dcada del 40 del siglo XX, con la creacin del Ministerio de Salud, el
sector pblico comenz a ocupar un rol central, tanto como prestador como en el diseo y
desarrollo de polticas especficas para el sector, dando gran impulso a la salud pblica.
El subsector de la Seguridad Social - Obras Sociales - en nuestro pas, se consolid en
1970 durante el gobierno de facto del general Ongana, a travs de la Ley 18.610, aunque
el origen data de los aos 50/60 del siglo XX durante el gobierno de Pern. En estos aos
se crearn las reglas de juego para que haya ms Obras Sociales hasta llegar a cerca de 300 en el
pas, sin contar las provinciales.
Este subsector se cre sobre bases solidarias con criterio de universalidad y conform
histricamente un conjunto heterogneo de instituciones, con variadas prestaciones, que
cubren problemas de salud y brindan, adems, otros servicios como turismo y asistencia
social a los trabajadores -en relacin de dependencia- y familiares, sobre todo a partir de
Salud, Estado y ciclos econmicos en Argentina.
Obras Sociales Sindicales. El sistema de Obras Sociales se extendi asimismo en forma

obligatoria a los jubilados y pensionados.
Este subsector se organiza por rama de actividad y se caracteriza por ser de adhesin
obligatoria, realizada mediante contribuciones tanto del empleado como del empleador.
El subsector privado abarca un amplio y heterogneo conjunto de organizaciones cuya
oferta presenta una mayor dispersin de precios y calidad de servicios que el de las Obras
Sociales.
El sector privado naci en buena medida ligado a la filantropa, a los hospitales de la
comunidad de inmigrantes de principios del siglo XX (Hospital Italiano, Hospital Espaol,
Hospital Alemn, etc). Luego tuvo inversiones importantes de agentes econmicos en las
clnicas privadas, en los centros de diagnstico y en la ltima dcada y media se da en el
sistema de las prepagas, que son ahora un motor importante del sector privado.
Bajo esta denominacin se encuentran las empresas con fines de lucro agrupadas en
cmaras empresariales, como la Cmara de Instituciones Mdico-Asistencial de la
Repblica Argentina y la Asociacin de Entidades de Medicina Prepaga (que representa a
las empresas sin servicios propios) en Buenos Aires, y otras en las provincias de Santa Fe,
Crdoba, Mendoza, Entre Ros y Tucumn.
No obstante, el subsector de la Seguridad Social y el Privado estn muy vinculados entre
s, en razn del alto ndice de contrataciones de servicios de salud por parte de las
instituciones de la Seguridad Social a prestadores privados de servicios de salud.
Hay un pacto no escrito en la Argentina por el cual las obras sociales no desarrollan
infraestructura propia, aunque hay excepciones. Pero no es como el caso de Mxico, de
Per o de Bolivia donde hay servicios propios de la seguridad social. Aqu la seguridad
social compra servicios al sector privado y en buena medida, el desarrollo del sector
privado en la Argentina se dinamiz a partir de esa compra. (Rovere, 2009)1
Pero hay un problema preocupante: hoy hay motivos para pensar que los gremios estn
ms preocupados por la gestin de las obras sociales que por la defensa del salario y del
trabajo. En cierta manera se cumple el objetivo de gobierno de la dictadura, que fue quien
organiz las Obras Sociales para evitar el conflicto social y no para crear servicios de
salud. Por otra parte, las Obras Sociales fortalecieron al sector privado. Hasta el da de hoy
circula el concepto de clnica pamidependiente, que significa que si no hubiera existido la
Seguridad Social el sector privado sera el 50 por ciento de lo que es hoy. A partir de 1967
el nmero de camas se mantiene plano para el sector pblico y las camas privadas estn
en una expansin constante. Lo que cambi la relacin pblico-privado en la
infraestructura de la Argentina fue la decisin de que la Seguridad Social financie al sector
privado. (Rovere, 2009)
Evolucin Histrica del Sistema de Salud y su Contexto PolticoInstitucional, Social y Econmico

Para poder comprender las transformaciones en estos tres subsistemas es preciso
analizarlos en su evolucin histrica y en sus contextos.
Los trabajos referidos al tema reconocen en el siglo XX momentos importantes en la
configuracin del sistema de salud en nuestro pas coincidentes con el surgimiento del
sistema pblico y el de obras sociales.
El primero se sita en la dcada de 1930 y estuvo marcado por la crisis econmica
internacional en el contexto de un estado nacional liberal conservador, donde comienza a
conformarse un sistema sanitario estatal.
Rovere, Mario (2010). Entrevista realizada al Dr. Rovere por Cuadernos para la Emancipacin Salud
y Educacin. Exhaustivo anlisis y diagnstico del sistema sanitario argentino.
Un segundo momento se ubica durante la segunda posguerra 1945/1955, estuvo

caracterizado por una etapa de prosperidad econmica, donde se afianza el Estado de
Bienestar, con una fuerte intervencin del estado nacional en materia econmica y
social, tendencia que se mantiene durante la dcada del 60. Las Obras Sociales
tienen su origen en esta dcada.
A mediados de la dcada de los aos 70 se puede reconocer un tercer momento en
la constitucin del sector salud en una dcada convulsionada por luchas sociales y
cambios en el modelo de acumulacin, de la mano de dictaduras militares en Amrica
latina. Momento marcado por la preocupacin por la eficiencia y la calidad de atencin
donde comienzan a insinuarse los procesos de extranjerizacin de la economa que se
acentan en los aos 90.
Las reformas a nivel salud instauradas por el poder poltico y avalado por las grandes
corporaciones durante la dcada de los 90, respondieron a un modelo inspirado en el
Consenso de Washington de 1989 e impulsado por el Banco Mundial. Esta ltima etapa
de grandes reformas est asociada a concepciones privatistas ligadas al mercado de la
salud, que reemplaza la idea del derecho a la salud por el de salud como mercanca.
Una ltima consideracin, existen diferencias en la atencin de la salud, incluso dentro de
las mismas instituciones. Es decir, que las Obras Sociales cubren diferencialmente segn el
lugar del pas. Las Prepagas tienen planes diferenciales para sus propios afiliados. Las
clnicas tienen formas de prestaciones diferentes. Hasta en el Sector Pblico hay
diferencias, es significativo en la Argentina el gasto pblico por habitante. Los agentes
econmicos pueden definir el gasto privado en salud, pero el gasto pblico no puede ser
inequitativo. Estimamos que, segn las jurisdicciones, las diferencias entre una jurisdiccin
y otra, entre una provincia y otra pueden llegar a 14 veces. Es decir, una provincia donde
el gasto pblico en salud por habitante puede ser 14 veces ms que el gasto de otra
provincia. Esa ya no es una inequidad por el financiamiento general o por el carcter
privado o por las coberturas, sino que hay una diferencia de ciudadana que define qu
salud vas a tener de acuerdo a la jurisdiccin en donde vivs. (Rovere, 2009)
Durante la primera dcada del siglo XXI asistimos en el mundo a tentativas, por parte de
los estados, de recuperar el rol activo en materia de salud. Argentina no escapa a esa
tendencia.
El Contexto
A propsito del Estado o la Estructura Poltica-Institucional
Como primera aproximacin podemos decir que el Estado es la forma en que una
sociedad decide organizarse, superando las organizaciones tribales. Una serie de
normas y leyes van a regular las relaciones de los hombres entre si y las
relaciones de los hombres con los organismos que se hayan creado al efecto.
Como todas las instituciones de la sociedad, el Estado es el resultado de la prctica social y
poltica2 y una construccin histrico-cultural, producto de una conquista lenta y gradual de
individuos y grupos sociales a lo largo del tiempo.
La formacin del Estado es un proceso de construccin social en el que se van
definiendo distintos escenarios, protagonistas y componentes que estructuran la
comunidad organizada, conformando as un cierto orden. En la construccin del Estado se
articulan variados elementos: cultura, geografa, fuerzas productivas, recursos naturales
2
El concepto de prctica social est tomado de Concepto tomado Pierre Bourdieu (Socilogo francs
contemporneo recientemente fallecido)
disponibles, estructura de clases, relaciones econmicas internacionales y muchas ms,

que contribuyen a su formacin y al cambio permanente segn las circunstancias y los
problemas soaciales .
Este orden social depende de los problemas propios de una sociedad. Es en la instancia
poltica que esta sociedad en ejercicio del poder materializa una serie de instituciones que
permiten encontrar soluciones.
Por todo lo expuesto, el Estado no surge por generacin espontnea ni tampoco es
creado, en el sentido de que alguien formalice su existencia mediante un acto ritual.
Deviene de un proceso formativo a travs del cual va adquiriendo sus atributos que en
cada momento histrico presenta distintas caractersticas y nivel de desarrollo.Para algunos tericos, el Estado ha pasado por distintos estados asumiendo formas
diferentes: el estado esclavista ( durante las antiguas polis griegas o ciudadesestados, el
imperio griego, la repblica romana y el imperio romano); el estado feudal, en Europa; el
estado capitalista tambin llamado estado nacional.
Para otros pensadores, llamados contractualistas, el origen del estado es el Estado
moderno, entendido como modo de organizacin poltica de un pas que tiene su origen
en Europa occidental en el siglo XV.
Los Estados Nacionales han asumido diferentes formas a lo largo de la historia como es
el caso de los estados monrquicos absolutos, las monarquas constitucionales, los estados
republicanos. Estas formas de Estado, organizadas en la Europa occidental, se van a
imponer en los territorios colonizados, una vez producida la conquista.
Los Estados Nacionales Modernos

Los Estados Nacionales propiamente dichos surgieron a comienzos del siglo XIX a partir de
un cambio en el modo en que se organizaron los territorios. A esta nueva unidad
organizacional, territorial y poltica se la conoce como Estado Nacin. Esta nueva unidad
territorial se defina a partir de la delimitacin de:
Territorio: es la base fsica o espacio geogrfico donde se asienta la poblacin. Este
es el mbito de poder estatal, quedando bajo su jurisdiccin las personas y bienes
que se encuentran en el mismo. Abarca: a) suelo, b) subsuelo, c) espacio areo; y
d) espacio martimo. Poblacin: que habita dicho territorio. Se compone de ciudadanos nacionales, que
pueden ser nativos o naturalizados (que adquieren la nacionalidad) o extranjeros.
Estos pueden ser residentes con autorizacin, en trnsito (viajeros) o ilegales. Gobierno: que regla dentro del territorio ejerciendo el poder del Estado. En los
Estados Nacionales occidentales se divide en rganos: ejecutivo, legislativo y
judicial.Espacio fsico y poltico se conjugan para dar vida a los Estados Nacionales.
Constituidos los Estados Nacionales, surgieron distintas corrientes de pensamiento que
intentaron legitimarlos o cuestionarlos. Como ejemplo, mencionamos a dos representantes
del pensamiento clsico que han reflexionado sobre este tema a partir de teoras
contrapuestas: Carlos Marx (pensador alemn que vivi entre 1818 y 1883), y Max
Weber (Socilogo alemn que vivi entre los aos 1864 y 1920).
Max Weber plante una caracterizacin de las funciones de los estados modernos:
Lo que actualmente estimamos como funciones bsicas del Estado el
establecimiento del derecho (funcin legislativa), la proteccin de la seguridad
personal y del orden pblico (funcin de polica), la defensa de los derechos
adquiridos (funcin de justicia), el cuidado de los intereses higinicos, pedaggicos,
polticos-sociales (las diferentes ramas de la administracin) y especialmente la

enrgica proteccin organizada dirigida hacia afuera (rgimen militar)-, todas estas
cosas no han existido antes en absoluto o no han existido en forma de disposiciones
racionales 3
Tomando las palabras de Max Weber, el Estado moderno se define a partir de un medio
que le es propio y que es comn a toda asociacin poltica, que es el de la coaccin
fsica.
El Estado, entonces, supone una relacin de dominio de hombres sobre hombres
mediante el uso de la fuerza, considerada legtima.
Sobre la base de la vasta produccin terica de estos dos autores uno, representante de
las teoras del
conflicto (Marx) y el otro, representante de las teoras del orden.
(Weber). Estas dos lneas de pensamiento han sido retomadas y enriquecidas en el siglo
XX por economistas, politlogos, historiadores, socilogos y juristas, dando lugar a
diferentes interpretaciones acerca del Estado Argentino, que es el tema que analizaremos a
continuacin.
El Estado Moderno en la Argentina

En Argentina el proceso de constitucin del Estado se inicia a mediados del siglo XIX,
junto a las presidencias de Urquiza (1854-1860) Mitre (1862 1868), Sarmiento (1868
1874), Avellaneda (1874 1880) y Roca (1880 1886). Estuvo precedido por mas de
medio siglo de guerras civiles y experiencia fallidas que sentaron las bases de la futura
institucionalizacin.
Es durante este perodo, donde la estructura administrativa centralizada se organiza.
Es decir, hasta este momento, lo que se denomina Argentina (a partir de la frustrada
Asamblea Constitucional del ao 27), no era ms que un puado de provincias
independientes, interrelacionadas entre s por pactos interprovinciales, intentos
constitucionales, pero que no respondan a una organizacin superior, entindase, un
Estado Nacional.
Se cre el Ejrcito Nacional, anteriormente formado por grupos de gauchos que
respondan a caudillos provinciales; el Banco Nacin, bajo la presidencia de Pellegrini, lo
que permiti centralizar la emisin de moneda, que elimin los papeles provinciales por
una moneda nacional, es decir, vlida para todo el territorio denominado Argentina.
A partir de las presidencias mencionadas, la Argentina cont con una administracin
central, que subsumi, bajo su dominio, a los estados provinciales. Estos estados
provinciales, si bien conservaron grados de autonoma no fueron independientes (por
ejemplo, ya no pueden emitir moneda ni tener ejrcitos propios).
De esta manera, la Argentina logr alcanzar los componentes que, segn Oszlak (1997)
dan vida a un Estado Nacin: una economa que superara las instancias de
regionalizacin, la nacin que inclua el territorio y un sistema de dominacin
institucional de alcance nacional.
En el captulo 1 del texto: La formacin del Estado argentino de Oscar OzlaK, podr
profundizar estos conceptos.
En sntesis, el perodo que se inicia en 1853, con el dictado de la Constitucin Nacional,

que se consolida institucionalmente con la entrada de Buenos Aires a la Confederacin
Argentina en 1860, y que finalmente se termina de configurar, econmicamente, con el
proyecto de la Generacin de 1880, nos indica la construccin de dos momentos
separados pero interrelacionados:
1. POLTICO:, se caracteriza por la implementacin de una administracin federal
que incluye a Buenos Aires, la incorporacin de territorios rebeldes a travs de la
conquista del desierto, y el dictado de un conjunto de normas generales que trata de
3
Sidicaro, Ricardo, La crisis del Estado, Buenos Aires, 2003, p.12
definir e institucionalizar las relaciones entre las regiones (provincias) y el centro (estado
nacin).
2. ECONMICO: es el perodo en donde la Argentina se inserta al mercado mundial a
travs de la exportacin de materias primas de origen agropecuario, y la importacin de
productos manufacturados, como veremos a continuacin.
Desarrollo del Estado Nacin

Los primeros tiempos
El proceso de construccin del Estado Nacin no slo se orient hacia el interior del
territorio, sino que, al mismo tiempo, debi insertar al pas en la arena internacional.
La manera en que el pas ingres al mundo fue a travs de la venta de productos
primarios (granos, carnes, cueros), al exterior. Esto significaba el reconocimiento
internacional de la Argentina como pas, as como tambin su insercin en la economa
internacional y el lugar que ocupara en la divisin internacional del trabajo.
Al tiempo que en Europa, ms precisamente en Inglaterra, se vivan los cambios
producidos por la revolucin industrial, Argentina se converta en el granero del
mundo. Esto supona poner en marcha la produccin en un estadio precapitalista, con
un porcentaje muy alto de poblacin indgena (ms de la mitad) y una poblacin criolla
dedicada a tareas rurales, sin calificacin, con tierras sumamente frtiles, pero sin capital
financiero.
En este primer perodo de desarrollo del sistema capitalista, que podramos denominar
capitalismo incipiente, la Argentina se vuelve dependiente del mercado mundial,
principalmente de Gran Bretaa, en lo que se refiere a productos manufacturados.
Si bien en un primer momento la produccin y exportacin de productos agropecuarios se
tradujo en un crecimiento importante de la economa mundial, en el corto plazo estaba
marcando el inicio de los problemas econmicos que caracterizaran todo el siglo XX.
Es en esta etapa del capitalismo internacional
donde se establece la divisin
internacional del trabajo entre los pases productores de materias primas y aquellos
que posean una produccin industrial que daba valor agregado a la produccin primaria de
pases como la Argentina. 4
Se produce la divisin entre el centro (Inglaterra) industrializado y la periferia
(Argentina) productora de bienes primarios. Esta denominacin centro / periferia que
cre la Comisin Econmica para Amrica Latina CEPAL - marc el comienzo de las
relaciones asimtricas, de hegemona, que caracterizaran la historia de Amrica Latina
del presente siglo. Por consiguiente, lo que ocurre en el centro a nivel de la economa,
necesariamente repercute en la periferia, razn por la cual se analizarn en forma
paralela en los distintos bloques.
En la dcada de 1960, con las nuevas corrientes sociolgicas latinoamericanas, se conocera a este fenmeno
como la Teora de la Dependencia en donde el mundo se divide segn su produccin en el centro
industrializado y la periferia productora de bienes primarios.4
Hay historiadores que han llamado a este capitalismo incipiente, como el segundo pacto colonial (el primero se
produjo, durante 300 aos, en tiempos de la conquista y colonizacin espaola)
Estas conceptualizaciones
hacen referencia, al tipo de relaciones asimtricas, desiguales,
del comercio
internacional.
Si desea ampliar este tema, consulte: CARDOSO F. H. Y FALLETO E.: Dependencia y desarrollo en Amrica
Latina. Editorial Siglo Veintiuno. Mxico. 1996.
Recapitulando, la segunda mitad del siglo XIX y durante la primera dcada del siglo XX la
Argentina se halla empeada en la construccin del Estado Nacional.
1853 (Constitucin Nacional, consolidacin de los derechos civiles), 1880 (proyecto
econmico social de la Generacin del 80), 1912 (Ley Senz Pea del voto secreto y
obligatorio, es decir derecho polticos). Marcan momentos claves en la construccin del
Estado Argentino. Este esfuerzo implic no solamente la organizacin poltica hacia
adentro, sino tambin la integracin al orden econmico internacional vigente.
Debimos jugar dos juegos simultneos:
a) La conformacin del Estado, posible en tanto se conjugaron los tres componentes
articulados que segn seala Ozslak son condicin necesaria del Estado - Nacin:
- una economa que superara las instancias de regionalizacin,
- la nacin que inclua el territorio,
- y el monopolio de la fuerza por parte del Estado Nacin de alcance
nacional.
b) Y la apertura a la economa internacional que implicaba cumplir un rol en la divisin
internacional del trabajo dentro del marco del capitalismo industrial. Recordemos que
el capitalismo industrial tuvo como centro a Inglaterra en 1778. Este primer momento
del capitalismo industrial se conoce como capitalismo monoplico.5
Etapas en la constitucin del Estado en Argentina

En esta clasificacin buscamos combinar dos dimensiones, la econmica y la polticoinstitucional para nombrar las etapas o momentos del desarrollo del Estado Argentino.
Desde ambas dimensiones se tiende a caracterizar el tipo de produccin, el rol del estado
en la produccin y el impacto a nivel poltico, social y cultural que en ellas se produjeron.
Si bien los perodos son aproximaciones, podemos decir que el Estado Liberal en
Argentina se estructur en grandes etapas. En ellas analizaremos, brevemente y en
paralelo, el escenario internacional (el capitalismo y la doctrina liberal que lo encuadra es
un sistema socio-econmico internacional en el cual cada pas ha jugado y juega diferentes
roles), y con mayor profundidad el contexto nacional privilegiando el rol del Estado y las
polticas sociales predominantes.
I. 1853-1930:
Exportadora
Estado
Liberal
Oligrquico
con
Economa
Primario
Escenario internacional
Este es un perodo de cambios radicales en todo el mundo occidental:
Plano econmico surgen nuevas formas de produccin que dan lugar a la revolucin
industrial: desarrollo de las comunicaciones ferrocarriles, caminos, puentes,
tneles, puertos -;
Plano poltico institucional: revoluciones burguesas (Revolucin de los Estados de
Norteamrica, Revolucin Francesa), que dieron lugar a la conformacin del
rgimen republicano y a luchas independentistas.
Plano social: movimientos obreros, revoluciones cientficas, tecnolgicas y
artsticas, nuevas concepciones acerca de la familia, la mujer, el lugar de la mujer y
el varn, el espacio pblico y el espacio privado, entre tantos otros.
Para estudiar la conformacin del estado capitalista en nuestro pas y las etapas por las que
atraves, tomamos como base los siguientes autores: Aldo Ferrer, El capitalismo argentino; Jos Luis
Romero, Breve historia de la Argentina;
Alejando Rofman y Luis Alberto Romero, Sistema
socioeconmico y estructura regional en la Argentina; Oscar Oszlak, La formacin del estado
argentino.
Al nivel del sistema capitalista internacional este perodo se caracteriza por un

capitalismo monoplico de carcter industrial. El proceso de crecimiento econmico de
Europa occidental y EEUU generado por la industrializacin, rebas las fronteras de los
pases centrales y se propag en la periferia.
En esta etapa hay un predominio de Inglaterra como potencia mundial.
La divisin internacional del trabajo impuesta por los pases centrales en funcin de sus
necesidades, obliga a desarrollar, en la periferia, economas primarias, productoras de
materias primas y de alimentos para la exportacin.
El escenario nacional
Estado Liberal Oligrquico
Desde mediados del siglo XIX (1850/1860), hasta las primeras dcadas del siglo XX,
triunfaron en la mayora de los pases de Amrica Latina, fuerzas liberales que dieron
origen a los Estados de Derecho, con orientacin liberal oligrquica.
El estado liberal oligrquico es un rgimen donde el poder visible, formal, est en
manos de un caudillo, un militar o un presidente, o una lite en el marco de un
sistema representativo, pero donde realmente el poder reside en los sectores de alto
poder econmico. Se trata de democracias formales con escasa participacin social y
poltica.
Es un Estado que:
a) Se abstiene de la problemtica del mundo del trabajo y no controla la actividad
econmica privada, aunque interviene fuertemente en materia de defensa de la
propiedad privada y del orden pblico cuando se trata de la defensa de los
intereses de los grupos de poder.
b) Se sostiene en una concepcin de sociedad individualista, elitista, con reducida
movilidad social y baja participacin social.
c) Se basa en la doctrina de la economa competitiva, de libre mercado, que permite
una fuerte acumulacin de riqueza en pocas manos y deja afuera a las grandes
mayoras.
d) Se despreocupa de la satisfaccin de los derechos sociales de las mayoras.
En la Argentina de fines del siglo XIX, la oligarqua terrateniente, duea de la tierra,
era la intermediara entre el capital internacional y el sistema nacional.
La funcin poltica de la oligarqua fue organizar el Estado Nacional y dotar de un sistema
jurdico que acompae el proyecto econmico de desarrollo hacia afuera que permitiera
consolidar el proyecto oligrquico conservador.
El Estado fue prescindente en materia econmica, es decir, no intervino, aunque cre una
estructura jurdico-poltica que permiti el libre juego del mercado.
En 1916 se produce el ascenso del radicalismo al gobierno que sostena un proyecto
popular y antioligrquico, (presidencia de Hiplito Irigoyen) apoyado por las nacientes
clases medias, pero no logr alterar el sistema de poder, que sigui quedando en manos
de los sectores oligrquicos, ligados a la tierra.
Composicin social de la Argentina agro exportadora
Se caracteriz por la importacin de mano de obra que tuvo el claro propsito de
contar con fuerza de trabajo abundante y barata para el desarrollo de las actividades
productivas. Las polticas oficiales, no obstante, limitaron el acceso del inmigrante a la
propiedad de la tierra. Los factores ms destacados de este perodo fueron:

la
el
la
el
el
falta de crdito a largo plazo con bajo inters

aumento del valor de la tierra por la expansin de la frontera,
ampliacin de la red ferroviaria,
mejoramiento de las comunicaciones
aumento de los precios de las exportaciones de carne y granos.
Los inmigrantes quedaron excluidos de la posesin de tierra, pero accedan a ella a travs
del arrendamiento, con lo cual una parte importante del sector terrateniente se convirti
en una burguesa rentista.
La existencia de un alto grado de concentracin de la tierra trajo aparejado la
concentracin del ingreso y el poder econmico en un pas esencialmente agro exportador.
La lite dominante, que se conoce como oligarqua vacuna , burguesa
terrateniente clase patricia, gozaba de altos ingresos y regalas, una vida
suntuosa, viajes a Europa, educacin con institutrices inglesas, residencias al estilo francs
y largos veraneos en la exclusiva playa marplatense.
Todos estos lujos llevaron a esta lite a apoyar incondicionalmente una poltica de libre
comercio, de escaso o ningn desarrollo industrial y de mantencin del rgimen de la
tierra latifundista.
En paralelo, se iban conformando las clases medias, en su mayora de origen inmigrante,
dedicadas al comercio, las profesiones liberales (ingenieros, mdicos, arquitectos) y la
administracin pblica (empleados del Estado, fuerzas de seguridad ), caracterizadas en
las primeras dcadas del siglo XX, por su alta movilidad social. Organizados los partidos
polticos, esta clase media tendra en el radicalismo, su ms clara expresin.
La clase obrera urbana (albailes, ferroviarios, panaderos, tipgrafos, carreros,
portuarios, obreros de la industria de la carne) surgida de la primera industrializacin y
compuesta mayoritariamente por extranjeros, se integra a la vida poltica a travs de
distintos partidos y organizaciones: socialismo, sindicalismo, anarquismo.
El desarrollo de una economa de las caractersticas mencionadas, permiti una rpida
urbanizacin y el crecimiento de estratos sociales escasamente vinculados al desarrollo
industrial.
El
desarrollo capitalista argentino desigual
y combinado de la ganadera, la
agricultura y la industria, tiene sus orgenes en esta etapa y fue generado desde
afuera por el impacto del comercio internacional, ejercido desde los pases centrales;
y desde adentro, cont con la colaboracin de la elite dominante quien estaba
convencida, desde sus intereses, que sta era la mejor forma de convertir el pas en
un Estado Moderno.
La Poltica social
Los paradigmas sociales dominantes durante el ciclo estudiado son la caridad cristiana y
la beneficencia pblica, asociadas a imperativos religiosos y morales.
La caridad cristiana constituye una forma de asistencialismo basada en sentimientos de
compasin hacia los pobres, desvalidos, menesterosos y responde a un doble propsito:
cumplir con el deber moral de ayuda al prjimo y servir de contencin a las ideas
socialistas y anarquistas que venan de Europa.
La beneficencia pblica es la primera iniciativa de intervencin estatal, sostenida con
fondos del Estado pero ejercida por instituciones privadas. La institucin ms reconocida es
la Sociedad de beneficencia, a cargo de las damas de la beneficencia. La ayuda/asistencia
brindada tena, para Silvia Levn6, una doble connotacin: reafirmar la identidad de clase y
ejercer el control social como poder de polica.
Los dos paradigmas responden a una concepcin asistencial y a un imperativo moral que
tienen como propsito el control social y se restringen a acciones parciales, difusas,
discontinuas que no logran satisfacer las necesidades de los sectores ms pobres de la
poblacin.
Levin Silvia; El concepto de pobreza en la poltica social Argentina
10
Si bien la salud era concebida como problema biolgico de responsabilidad individual, las
corrientes higienistas predominantes en la formacin de los profesionales de ese momento
contribuyeron a la conformacin de un sistema sanitario estatal con la creacin de
hospitales pblicos en Buenos Aires y varias provincias.
En sus comienzos y en coherencia con el modelo de estado liberal, la provisin de servicios
de salud se desarroll alrededor de un grupo de prestadores que comprendan
establecimientos de asistencia pblica, hospitales pblicos especializados, mutuales y
establecimientos privados, sin intervencin del estado en la organizacin del sector y de la
definicin de una poltica de salud nacional. El desarrollo de programas de lucha contra
enfermedades endmicas, fue clave en el fortalecimiento de la intervencin estatal en la
organizacin del sector.
De acuerdo a la caracterizacin realizada en este perodo la salud se organiza en torno a
un modelo pluralista no planificado.
II. 1930 -1955 Primera Etapa del Estado Intervencionista

Dos hechos esenciales en este perodo nos interesa resaltar:
a) En el plano econmico, la cada del sistema financiero norteamericano en
1929. La llamada crisis del 29, que desemboc en la gran depresin del ao 1930,
repercuti en todo el mundo (luego de la primera guerra mundial, Estados Unidos
emprende una poltica crediticia para los pases beligerantes con la intencin de crear
nuevos mercados a los fines de colocar su produccin y de que quedaran cautivos en
esta estrategia comercial).
Cuando se produce el cierre de los mercados externos y la cada de los precios
internacionales, queda daado irreparablemente el sistema econmico de los pases de la
periferia, basados, como es el caso argentino, en la produccin agropecuaria exportable y
en la importacin de manufacturas.
b) La segunda guerra mundial (1939-1945), como la posguerra, fueron
perodos de una gran complejidad.
Entre las consecuencias de la segunda guerra, Cristina Luchini seala las siguientes:

La derrota del fascismo y del nazismo en Italia y Alemania respectivamente, y el

triunfo de los aliados con el liderazgo de los EE.UU.
La creacin de la Organizacin de las Naciones Unidas - ONU en 1945, y la
Organizacin para el Tratado del Atlntico Norte OTAN - con la finalidad,
ambos organismos, de mantener y defender la paz bajo el liderazgo norteamericano.
El surgimiento del mundo bipolar a partir de la formacin de dos bloques
enfrentados: el liberal-capitalista occidental, liderado por los EE.UU. y el socialista o
comunista, liderado por la Unin Sovitica. A la guerra ideolgica entre los dos
imperios se la conoce como Guerra Fra contra el comunismo.
En el plano militar, se produce un desarrollo inusitado de las comunicaciones y
de la carrera armamentista en ambos bloques, ante la posibilidad de nuevos
enfrentamientos.
Los procesos de descolonizacin en Asia, frica y Amrica Latina y el
surgimiento del movimiento de los pases del tercer mundo.
La rpida recuperacin econmica de los pases en guerra apoyados por las potencias
hegemnicas (EEUU y la URSS)
Un fuerte aumento de la productividad a partir de la implementacin de un nuevo
modelo de crecimiento con fuerte injerencia del Estado en la produccin: el
Fordismo. Esta nueva forma de organizacin de la produccin se caracteriza por: la
sustitucin progresiva del carbn por el petrleo; la produccin en serie a travs de
la cadena de produccin, comercializacin y distribucin. Ello permiti, a su vez, el
desarrollo de los servicios, la mecanizacin del agro, el crecimiento de la industria del
11
automvil y de la qumica, el nacimiento de otras industrias como la electrnica y

productos sintticos.
Implementacin de polticas keynesianas7 de pleno empleo en los pases de Europa
occidental, asumiendo el estado un rol intervencionista en lo econmico.
Surgimiento del Estado de Bienestar.
Transformacin de la estructura social producto de la divisin del trabajo.
Desarrollo de teoras sociales que explican y justifican las polticas imperiales, y al
mismo tiempo, paradigmas contestatarios contra el orden establecido.
En el plano poltico social el mundo vivi uno de los peores horrores de su historia: el
holocausto en el que 6 millones de personas fueron confinadas en campos de
concentracin y muertas en cmaras de gas, en nombre de la raza aria pura (nazismo).
La bomba atmica en Hiroshima y Nagasaky fue una demostracin del desarrollo
tecnolgico alcanzado por el hombre y tambin expresin de la mxima irracionalidad. Y
con ello el derrumbe de las utopas, de la creencia en un tiempo lineal de progreso
indefinido que rega la historia universal, segn los postulados del darwinismo social.8
Los Estados Sociales o Estados de Bienestar, tambin llamados socialdemocracias
surgidas con el capitalismo avanzado, constituyeron una alternativa al liberalismo. Estos
Estados socialdemcratas intervinieron en la economa con el objeto de atender los
problemas sociales y las demandas por mayor participacin social y poltica. El objetivo
fundamental fue construir una democracia real donde los derechos civiles, polticos y
sociales estn garantizados. El Estado de Bienestar no pretendi romper con el modo de
produccin capitalista sino neutralizar los efectos negativos o las fallas que produce el
mercado. Ello supone acuerdos entre los distintos actores sociales representados por el
capital, el trabajo y el estado.
Durante este perodo y el siguiente podemos distinguir dos momentos que corresponden a
diferentes modelos de crecimiento y de dependencia con relacin a distintos centros de
poder mundial:
1930 - 1945 con el desplazamiento de la hegemona inglesa y el auge norteamericano
en inversin de capitales en pases de Amrica Latina y el mundo. A partir del ao 30
empieza la lucha por el predominio de inversiones en Argentina entre Inglaterra y
Estados Unidos, en Amrica Latina ya tena superioridad EE.UU., pero es en el perodo
anterior (1880-1930) en donde Inglaterra hegemoniza el mercado argentino.
1945 - 1976, perodo de consolidacin norteamericana como principal productor
mundial y expansin del sistema financiero sin regulacin de los Estados nacionales.
Contexto o Escenario Nacional
El keynesianismo es esencialmente una poltica econmica anticclica que tiende a amortiguar las
crisis del capitalismo. Desde esta teora se supone que el capitalismo tiende a funcionar cclicamente,
esto es se repiten los perodos de alza, saturacin y baja. Keynes propone generar un circuito
econmico que sea anticclico y que cumpla la funcin de evitar las oscilaciones en el funcionamiento
del capitalismo. De tal modo, el keynesianismo opera sobre una base de debilitamiento de los actores
econmicos y sobre la iniciativa de los administradores del Estado, lo que en otras palabras significa
que es un conjunto de medidas que responden a una determinada coyuntura pero que no es una
poltica productiva, con lo que se plantea el problema de dnde sale el dinero para sostener al
keynesianismo. En los pases industrializados, el dinero se consigue a travs de la recaudacin
impositiva (impuesto a las ganancias, a las ventas).
El keynesianismo deriv en otro conjunto de medidas que perseguan la misma lgica anticiclica: el
Estado de Bienestar. El Estado Benefactor nace como una estrategia redistributiva de la sociedad,
como red de contencin para aquellos ciudadanos marginales, que no eran capaces de acceder a un
empleo moderno.
A su vez, sirvi para que nuevos sectores sociales accedieran servicios sociales que hasta entonces
carecan, extendiendo la participacin estatal y en consecuencia el gasto pblico.
8
Estos conceptos se desarrollan con mayor profundidad en la ficha de Ctedra: Debate
modernidad/posmodernidad.
12
Poltica de Sustitucin de Importaciones

Con la cada de la economa norteamericana y sus consecuencias en la economa mundial,
pases como Argentina se ven privados de acceder a los productos industriales producidos
en el extranjero. Esto oblig a que el pas emprendiera una poltica de industrializacin
orientada a sustituir aquellos productos que anteriormente se importaban.
Las primeras instituciones de regulacin de la economa que dieron origen al moderno
Estado intervencionista argentino se establecieron el ao 1930. El intervencionismo de los
aos treinta se propuso preservar los intereses de los grandes propietarios rurales que
buscaron, por medio de esas innovaciones institucionales, descargar sobre otros sectores
sociales la incidencia de la crisis mundial. El fraude electoral para mantener el control de
las instituciones del Estado fue una de las prcticas de los grupos conservadores o de la
elite oligrquica.
El rediseo estatal comenz con el control de cambios. Se crearon varias juntas
reguladoras de diferentes producciones, se suscribi un importante pacto comercial con
Gran Bretaa para asegurar las exportaciones de carne, se desarroll la industria,
esencialmente alimenticia.
En este perodo se produjo en el pas un flujo inmigratorio interno del campo (que expulsa
mano de obra rural por la crisis que atraviesa) a la ciudad (en donde las industrias
demandan mano de obra).
Por primera vez en la historia del pas, la produccin industrial supera a la agropecuaria.
Los capitales extranjeros, llegan al pas instaurando sedes de sus empresas en nuestros
territorios, es as como se instalan Gillette, la General Motors entre otros. De esta forma,
los grupos dominantes de la Argentina se dividen en los tradicionales exportadores de
productos primarios (oligarqua terrateniente), y los grupos de capital extranjero de
produccin diversificada (burguesa y nuevos sectores industrialistas ligados al capital
internacional). Al mismo tiempo aparecen dos nuevos sectores subalternos:

Los pequeos y medianos empresarios nacionales y

El obrero urbano. Estos ltimos, organizados en sindicatos, adquirieron un
importante protagonismo en el escenario poltico nacional.
Con excepcin de la lite ligada a la tierra, los nacientes actores sociales sostuvieron ideas
antiimperialistas y decididamente intervencionistas en el orden econmico.
La industrializacin sustitutiva y el desarrollo de las empresas del sector pblico,
produjeron un aumento del empleo, nuevas urbanizaciones, migraciones internas (de las
zonas rurales a la periferia de los grandes centros y de los pases limtrofes), expansin
del sistema educativo que se orient a formar mano de obra para la produccin (auge de
las escuelas tcnicas, Universidad obrera-Universidad Tecnolgica Nacional). Estos
procesos dieron lugar a incrementar los niveles de empleo.
Los dirigentes polticos conservadores encontraron en el Estado Intervensionista un medio
para preservar y ampliar sus propios intereses, asegurarse apoyos sociales y colocar a los
squitos partidarios en puestos pblicos. Argentina inicia as un estilo de desarrollo
burocrtico.
Estado populista
A partir de la 2da. Guerra mundial a la par que en Europa se instalaban gobiernos
socialdemcratas, triunfaron, en varios pases de Amrica Latina, gobiernos denominados
populistas. Estos gobiernos en gran medida surgieron de partidos polticos liderados por
personalidades carismticas, que contaban con fuerte apoyo de las mayoras nacionales
(obreros, campesinos, clases medias).
13
El Estado
social en Argentina (con caractersticas populistas), encarnado en el
movimiento peronista, tiene como funcin econmica trascendente llevar adelante el
proceso sustitutivo de importaciones.
Luego de la revolucin de 1943, se consolid un grupo poltico, el peronismo, integrado
por el sector industrialista del ejrcito, los sectores de la burguesa ligados a la
industrializacin sustitutiva, el movimiento obrero organizado y el estado en ese momento
liderado por Pern, General del Ejrcito y representante, a su vez, del sector industrialista
de dicha institucin.
La estrategia econmica y social del estado populista se bas en el fortalecimiento del
mercado interno y en la promocin del proceso de sustitucin de importaciones. Fue un
Estado intervencionista en lo econmico y mediador de los intereses contradictorios de los
actores que conformaban la alianza y a los que deba aglutinar.
La actividad estatal apunt a no dejar casi ninguna rea de la vida social fuera de la
influencia burocrtica o de la direccin de los poderes pblicos. Las nuevas
reglamentaciones laborales, los sistemas oficiales de crdito, los controles de precios, la
nacionalizacin de los servicios pblicos y el desarrollo de empresas estatales, fueron
formas de intervencin cuyos efectos cambiaron aspectos centrales de la dinmica
econmica.
El Estado que surge en Argentina despus de 1945, orienta sus polticas a lograr la plena
ocupacin, una redistribucin del ingreso, una mayor participacin de los sectores obreros
surgidos de la industrializacin sustitutiva, un mayor bienestar con polticas sociales
universales y no slo para pobres. Como contrapartida, estas polticas generaron mayor
gasto pblico, mayor burocracia, actitudes paternalistas y clientelsticas por parte del
Estado.
Al respecto, Jorge Saborido (2002), citando a Lo Vuolo, considera que no podemos
hablar de Estado de Bienestar en sentido estricto, sino de variantes populistas en Amrica
latina, que se orientaron a atender demandas sociales sin cambios de fondo.
Los triunfos del Estado social en la Argentina tuvieron su expresin por ejemplo, en un
sistema de jubilaciones y pensiones que an hoy resulta ser uno de los ms extensos del
mundo, en la educacin pblica a cargo del Estado y en la salud.
Durante los perodos en que el Estado Social tuvo su auge en la Argentina, la produccin
mundial se dividi en un cincuenta y cincuenta por ciento, entre la venta de materias
primas a nivel mundial y la venta de productos industriales, lo que permita mantener el
mito del Estado inagotable, autofinanciado.
Hoy la capacidad de autofinanciamiento del Estado nacional, con esta estructura impositiva
es inexistente, con lo cual este tipo de poltica es inviable. KEYNESIANISMO NO HACE
QUIEN QUIERE SINO QUIEN PUEDE.
Este tipo de polticas fue caracterstico del perodo de posguerra (dcada del 40/50). En
Europa, logr extenderse hasta los aos 70 aproximadamente.
En sntesis, durante el perodo de la sustitucin de importaciones, el Estado toma un papel
determinante en la economa, ya que abandona las polticas del laissez-faire y se vuelve
esencialmente intervencionista. Esta intromisin del Estado nacional en materia
econmica, se dio en diferentes reas como el comercio internacional, aplicando aranceles
aduaneros, la poltica monetaria, y polticas sociales hasta entonces desconocidas.
Este proceso de sustitucin de importaciones, se prolong hasta comienzos de la dcada
del 50 en que se produce un estancamiento de la industria, acentuacin de las
disparidades regionales, desequilibrio demogrfico y econmico interno.
14
En los aos 50 se asiste en el pas a la apertura al capital internacional.

El Estado peronista entra en crisis por la inestabilidad poltica, el agotamiento de la
coyuntura que le dio origen, en tanto que la industria no pudo sostener la poltica de
acumular capital y, al mismo tiempo, distribuirlo. Esto gener enfrentamientos entre
sectores sociales con intereses contrapuestos, con lo cual el proyecto poltico peronista se
resquebraj y finalmente fue derrocado por la Revolucin Libertadora en 1955.
La poltica social
La beneficencia pblica si bien no desaparece, deja lugar a una nueva concepcin y
modalidad de gestin asistencial. El paradigma predominante en el Estado de Bienestar es
el de la Justicia social, donde el Estado tiene un rol principal, a diferencia del anterior. La
estrategia de intervencin del Estado atraviesa tres momentos: en el primero el sujeto de
la pobreza, objeto de intervencin, era estudiado en forma particular a travs del mtodo
de la vigilancia y la lgica predominante era asistencial represiva y preventiva. En un
segundo momento, el hombre adquiere valor como fuerza de produccin y en tal sentido
deba ser objeto de proteccin por parte del Estado. La mendicidad, la pobreza y la
delincuencia, como resultado de la prdida del trabajo, se vigilaban a travs de estrategias
de asistencia social. Y en un tercer momento la asistencia social fue concebida como
funcin del Estado.
La poltica social universal del Estado benefactor se articula alrededor de la idea de justicia
social y los principales destinatarios fueron los trabajadores, sujetos de derechos sociales.
Para las personas que estaban fuera del mercado laboral, se implement la ayuda social,
que en cierta medida reproduca el asistencialismo.
Ambas estrategias cumplan una doble funcin: contencin social y legitimacin poltica.
La salud es concebida como un derecho universal que corresponde al estado garantizar y
el enfoque predominante es la medicina social como enfoque integral y preventivo.
Las polticas de estado en materia de salud se organizaron alrededor de un modelo
altamente centralizado con un sistema de atencin estatal nico y universal. En esta etapa
surgieron las obras sociales ligadas al sindicalismo, se universaliz el seguro social de
salud para los trabajadores y la salud fue considerada como derecho social universal.
Crece la injerencia del Estado en la planificacin y administracin de los servicios de salud
y, como hecho relevante, se crea el Ministerio de Salud Pblica de la Nacin en la gestin
de Ramn Carrillo, su primer Ministro. Para Carrillo la poltica sanitaria deba atender tres
ramas bsicas: la medicina asistencial destinada a reparar la enfermedad y rehabilitar al
enfermo; la medicina sanitaria orientada al cuidado del ambiente y la medicina social
enfocada a promover la salud como el trabajo digno, la educacin, la buena alimentacin,
la vivienda digna y la recreacin.
El modelo descripto responde a la denominacin Modelo de planificacin estatal
centralizada, acorde con las polticas del estado.
III.
1955-1975:
Intervencionismo.
La
Crisis
del
Estado
la
profundizacin
del
Escenario Internacional
En los aos 50 y buena parte de los 60 se produjo a nivel mundial un crecimiento
econmico sin precedentes. Sin embargo, a fines de esta dcada comienza un perodo
marcado por tensiones y luchas sociales en un escenario donde el debate este oeste,
domina la poltica internacional, donde el modelo de produccin fordista se muestra
15
ineficaz para sostener el crecimiento9, donde la espiral inflacionaria crece como

consecuencia, entre otras cosas, de la ruptura de los acuerdos entre los actores sociales
(trabajadores, empresarios y estado) y de la desocupacin en aumento.
Al mismo tiempo se produce un incremento de la mano de obra femenina y de
inmigrantes, se incorporan nuevas tecnologas que ahorran mano de obra, desplazando,
de esta manera, numerosas actividades industriales (como la industria textil) a pases
donde la mano de obra era ms barata.
Surgen nuevos patrones de organizacin social y econmica basados en el conocimiento y
la informacin. Estos insumos el conocimiento y la informacin estaran
reemplazando a los recursos naturales, a la fuerza y/o al dinero, como variables claves de
generacin y distribucin del poder (Tedesco, 2002, Pg.12). El desarrollo de la
microelectrnica es un ejemplo de ello.
Para Cristina Luchini, el patrn fordista de produccin consisti en que los incrementos
de productividad se lograban por medio de la produccin masiva, la reduccin de costos, la
ampliacin de los consumidores a partir del incremento salarial y la hiperdivisin y
rutinizacin del trabajo. Pero durante los 70 y los 80 se evidenci su agotamiento, dado
que la situacin cambi en funcin de la demanda que se torn cambiante, inestable,
variable, diferenciada y flexible. Por lo tanto la produccin en serie, al apuntar ms a la
cantidad que a la calidad, ya no tena cabida en ese contexto, y se hizo necesario operar
ciertos cambios en relacin con la tecnologa, la organizacin del trabajo y la estructura de
las empresas, para poder adaptarse al nuevo concepto de competitividad global10
En 1973 se produce la crisis del petrleo como consecuencia del aumento del crudo por
parte de los pases exportadores de petrleo OPEP-. Ello repercuti fuertemente en las
economas de los pases europeos, Japn y los perifricos, puesto que encareci los
gastos de produccin y con ello se increment la deuda que mantenan con los pases
prestadores. Esta situacin exacerb las tensiones sociales y gener el aumento de la
pobreza.
En sntesis, la reestructuracin capitalista que se inicia en 1973 tiene carcter global
planetario. Los procesos que llevaron a la globalizacin tienen origen en la revolucin
tecnolgica que implica la eliminacin de las distancias como consecuencia del avance de
las comunicaciones. El estado nacin, que se define por el principio de soberana est
sufriendo profundas transformaciones. Ya no negocia con otros estados sino con
organismos supranacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI) o el Banco
Mundial (BM). Se produce un debilitamiento de los estados nacionales frente al poder
global.
Contexto nacional
En esta etapa podemos distinguir un perodo desarrollista, que abarca los aos 1958 a
1962 y otro perodo de gobierno militar que se inicia en 1966 y se extiende hasta 1973.
Estos dos momentos estn determinados por las presidencias de Frondizi11 y Ongana
respectivamente.
El desarrollismo, durante el gobierno de Frondizi, supone una alianza bsica entre una
parte de la burguesa nacional y el capital trasnacional. La industria constituye el objetivo
principal del proceso de desarrollo. Estas polticas implicaron un proceso regresivo de la
concentracin del ingreso, en detrimento de los sectores obreros y un aumento del gasto
pblico, ya que el Estado deba cumplir una doble funcin: por una parte deba ser
10
Luchini, C y otros (1999); Fordismo, crisis y reestructuracin capitalista. El caso argentino. Biblos. Pag.65.
Arturo Frondizi asumi la presidencia de la Nacin en 1958 y gobern el pas hasta 1962 mediante el voto
popular pero con la abstencin del peronismo, lo que provoc serios enfrentamientos.
11
16
productor de bienes y servicios, por la otra, deba reasignar el gasto social. Hay una
transferencia de la inversin del sector agropecuario al sector empresario urbano, a travs
de la tasa de cambio y el implemento impositivo de retencin a las importaciones, que
refleja una poltica de proteccin aduanera y crditos subsidiarios estatales a la
industria, que beneficiaba a las grandes empresas con predominio de capital
extranjero que incorporan tecnologa (qumica, petroqumica y metalrgica).
El segundo momento, que se inicia con el gobierno militar de Ongana, es denominado
por algunos autores como de polticas aperturistas y llegar a su mxima concrecin en
la dcada de los noventa.
En esta etapa el hecho observable ms evidente de la crisis estatal fue la accin de la
burocracia militar destituyendo a todos los gobiernos civiles de esos veinte aos, cuyo
origen poco legtimo se hallaba en los vetos y proscripciones impuestos por las mismas
fuerzas armadas. Sobre ese fondo de inestabilidad institucional, se crearon de manera
contradictoria e inorgnica muchas estructuras burocrticas con funciones mal definidas, o
superpuestas, que respondan a presiones de grupos polticos o empresarios, cuyo dominio
circunstancial de la situacin poltica incrementaba la crisis de las instituciones.12
Los roles de rbitro del Estado tuvieron presencia permanente en los conflictos entre los
distintos actores sociales y la influencia de las corporaciones empresarias en las decisiones
polticas fue igualmente importante durante los gobiernos civiles y militares. Las grandes
empresas obtuvieron crditos subvencionados, preferencias en los contratos pblicos y
concesiones especiales, condonacin de deudas, informaciones anticipadas sobre
decisiones sobre tasas de cambio o financieras, franquicias impositivas y todo otro tipo de
recompensas13. El caso de la empresa IBM es el claro ejemplo de favoritismo de los altos
funcionarios con respecto a las grandes empresas proveedoras de los organismos del
Estado.
Con la reapertura del proceso democrtico en 1973 y durante el breve gobierno peronista,
las representaciones empresariales y sindicales acceden a las posiciones centrales del
gobierno. Esto agudiz la crisis del Estado. Hubo contradicciones en lo que hace a polticas
econmicas, imposibilidad de encontrar acuerdos entre los distintos intereses sociales y
sus reclamos incompatibles, as como descontrol inflacionario. Por otra parte, la base de la
existencia del Estado, la custodia de la seguridad se vio cuestionada por la existencia de
organizaciones parapoliciales patrocinadas desde instancias gubernamentales (Triple A,
organizacin montada por el ministro Lpez Rega).
Poltica social
El paradigma de intervencin social predominante es el de promocin de la comunidad,
basado en la racionalidad tcnico cientfica con eje en la planificacin social. Esta
estrategia est destinada a los sectores marginales a quienes se visualiza como un
obstculo para el desarrollo econmico - para que sean ellos mismos, agentes de su
propio desarrollo. Para Silvia Levn la poltica social basada en este tipo de racionalidad, es
la nueva expresin de vigilancia y control social a los sectores ms pobres de la poblacin.
En el campo de la salud el derecho universal a la salud para toda la poblacin y el rol
principal del estado como garante fueron reivindicaciones de los movimientos sociales de
la poca. Sin embargo se vieron truncados por las interrupciones al sistema democrtico
por parte de sucesivos gobiernos militares. Se impone la salud como derecho pero
basada en una lgica asistencialista con enfoque en la prevencin. Se relegan las polticas
universalistas y en su lugar se coloca en primer plano la preocupacin por la eficiencia y la
calidad de atencin de orientacin cientificista y tecnocrtica.
12
13
Sidicaro Ricardo (2003); La crisis del Estado. Libros del Rojas. EUDEBA, p.23
Sidicaro, ob.cit.,p. 25
17
La cobertura de salud se extiende a toda la poblacin en relacin de dependencia y se

establece la obligatoriedad de afiliacin de cada trabajador a la obra social correspondiente
a su rama de actividad. Con ello se otorga al movimiento gremial una importante cuota de
poder poltico y econmico. Teniendo en cuenta que la organizacin sindical argentina
respondi a un modelo de gremio nico por rama de actividad, ello signific, en la prctica,
la transformacin de la poblacin trabajadora en cautiva de la obra social del gremio
correspondiente. El sistema de obras sociales se extendi asimismo en forma obligatoria a
los jubilados y pensionados.
Por otra parte se instala el discurso sobre la descentralizacin de los servicios de salud por
parte de la nacin a las provincias y se llevan adelante acciones que implicaron el traspaso
de hospitales con el argumento de lograr su insercin en las comunidades y fortalecer las
economas regionales.
Este modelo
pluralista de planificacin descentralizada cuyo rasgo es la
fragmentacin institucional se instaura en los 70 y, con avances y retrocesos, caracteriza
el sector salud durante las dcadas de los 70 y 80.
1976-1982 Estado Burocrtico Autoritario. Desarticulacin Estatal

El Estado burocrtico autoritario que se inicia con la dictadura del General Ongana en
1966 y, tras un corto perodo se restaura con la Junta Militar en 1976, se fundamenta en la
Doctrina de la Seguridad Nacional, por la cual se suprime el Estado de Derecho, es
decir, se disuelven las instituciones del estado democrtico, como los cuerpos legislativos,
que son reemplazados por una corporacin militar que se arroga la suma del poder
pblico. Se produce la militarizacin de la sociedad. En Argentina este Estado, tuvo su
expresin en la Dictadura Militar que gobern el pas desde 1976 a 1983.
De 1976 al 1983, se abandona el esquema anterior (1973-1976 gobierno democrtico,
Cmpora, Pern, Isabel Pern) de industrializacin sustitutiva, y se diagnostica que el eje
principal de la ingobernabilidad del pas, se encuentra en el peso que tienen los sindicatos
y los obreros. Este diagnstico se manifiesta en la alianza que realizan los militares
con la burguesa nacional representante de capitales extranjeros.
Los objetivos explcitos de esta nueva poltica son:
- apertura plena de la economa,
plena vigencia de los precios que dicte el mercado,
favorecimiento de los sectores ms dinmicos de la economa,
lo que llev a la concentracin de capital y a la eliminacin de empresas que no podan
enfrentarse a la competitividad internacional.
Los objetivos implcitos del perodo fueron:
- la reestructuracin social del pas que tendiera a invertir la situacin de
fragmentacin o heterogeneidad de los sectores dominantes continuamente
enfrentados entre s,
- la homogeneidad de los sectores subalternos producto de las polticas peronistas
de la dcada del 40/50.
Esta Dictadura puso en marcha el llamado Proceso de Reorganizacin Nacional que
tuvo dos objetivos muy claros, uno de orden econmico que apuntaba abrir la economa al
mercado internacional y otro de orden poltico que era quebrar el orden constitucional,
instaurar un rgimen autoritario basado en el terrorismo de estado y terminar con la
oposicin a travs de la desaparicin forzosa de personas. Evidentemente no se poda
lograr lo primero sin un rgimen poltico que lo hiciera posible, ya que el estado
democrtico constitua un obstculo para la reestructuracin capitalista que se pretenda..
Era necesario entonces instaurar otro orden poltico funcional al capital
transnacional, que garantizara condiciones de rentabilidad ptimas para atraer a los
inversores internacionales.
18
Con ello, la funcin del Estado se restringe: disminuye su capacidad de control en lo

que refiere a la circulacin monetaria, deja de actuar como articulador entre el capital y el
trabajo, no media en los conflictos sociales, no representa los intereses del conjunto de la
poblacin. La intervencin estatal se limit a una administracin burocrtica y a garantizar
el orden. Al decir de algn autor, el orden de los cementerios.
Las polticas aperturistas se instauraron en Amrica latina, de la mano de Dictaduras
Militares. Los golpes de estado que se sucedieron en varios pases tuvieron como objetivo
frenar las reformas sociales que se estaban gestando tales como: reformas agrarias,
polticas de redistribucin del ingreso, que aspiraban a construir un orden internacional
diferente al que se nos pretenda imponer desde los centros de poder mundial. Este es un
perodo marcado por profundas crisis poltico institucionales como consecuencia de la
ruptura del orden constitucional, econmico (disminucin del producto per cpita, fuerte
endeudamiento externo) y social. Las tareas del Estado comienzan a estar supeditadas al
capital internacional. Los roles tradicionales del estado se transfieren a los organismos
internacionales. Este proceso en Argentina se profundiza a partir de la dcada de los 90,
con la presidencia de Menem.
Un politlogo, Franz Neumann, interpreta que los aos del autodenominado proceso
correspondiente a este perodo del intervensionismo estatal, condujo al colapso de las
instituciones y a lo que llama un NO-ESTADO. Este concepto deriva de la supresin de las
reglas y procedimientos propios del imperio del derecho, el uso del terror como medio de
control de la poblacin y el empleo autnomo y clandestino de los medios de violencia
oficial14.
Poltica social
El Estado Burocrtico autoritario implement polticas acordes con su rol, a travs de una
vuelta a estrategias de intervencin social asistencialistas pero ahora con sesgos
represivos. Los nuevos pobres, producto de la subocupacin y desocupacin quedaron
marginados del circuito de la produccin y de la proteccin del Estado.
La salud se organiza en torno a la estrategia de atencin primaria de salud concordante
con la Declaracin de Alma Ata (1978), con enfoque en la seguridad social universal
aunque se restringe el concepto de salud como derecho.
Se consolida el modelo bismarkiano de la seguridad social y al mismo tiempo surgen otros
actores en el sector salud que disputan el poder con el sindicalismo como las
organizaciones profesionales mdicas, generando nuevas tensiones en el campo de la
salud. El paradigma de la justicia social con hegemona pblico estatal comienza a ceder
ante las corporaciones y los nuevos paradigmas cientificistas y tecnocrticos comienzan a
ganar peso. Es as que las preocupaciones por el acceso igualitario y la universalidad en el
acceso se desplazan hacia un nuevo escenario donde las necesidades asistenciales de la
poblacin las empieza a marcar el mercado de la salud y no las polticas de estado que
muestra signos de debilitamiento frente al mercado, fundamentalmente en los a fines de
los aos 80. El nuevo contexto internacional va a imponer otras reglas de juego que llevan
al quiebre del estado de bienestar y con ello a un modelo de atencin de salud
fragmentada, mercantilizada e inequitativa con nfasis en el subsector privado.
V. 1983-1989 Debilitamiento de las Capacidades Estatales para la Democracia
Recuperada la democracia en 1983, (presidencia de Alfonsn), en materia econmica no

hubo un plan claro y explcito que caracterizara al perodo, sino ms bien proyectos de
corta direccin que no siempre se orientaban hacia los mismos objetivos.
14
Para profundizar sobre este tema leer Sidicaro, ob.cit., p.28
19
En los aos 1983/1985 se intenta implementar un modelo keynesiano. A partir del

1985 se instrumenta el Plan Austral que intenta establecer un control estricto de la
paridad cambiaria con el dlar, el control de la inflacin con estancamiento del salario real
y los precios, etc.
Ricardo Sidicaro15 considera que uno de los objetivos del gobierno de Alfonsn para
reconstruir el Estado de Derecho, fue la despolitizacin de la burocracia militar,
tema vital para estabilidad democrtica. En este sentido cabe destacar que el juicio a
las Juntas Militares fue un hito de enorme trascendencia en la conciencia pblica.
Este mismo autor seala que existi un debilitamiento del Estado en cuanto su capacidad
de generar transformaciones de fondo, aunque, doctrinariamente, no acompa las
polticas de achique del estado que recomendaban los organismos internacionales de
crdito y sostenan los sectores conservadores.
Poltica social
La pobreza se convirti en preocupacin central por parte del Estado. Una de las
estrategias de intervencin social implementadas desde el Estado durante la vuelta a la
democracia, fue el Programa Asistencial Nacional, que inclua el Plan Alimentario Nacional,
como uno de sus pilares. Este programa tena carcter transitorio y estaba destinado a
sectores marginales que no podan cubrir sus necesidades bsicas. Este plan que apuntaba
a disminuir los niveles de desnutricin se complementaba con un Plan Nacional de
alfabetizacin, tambin de carcter transitorio, tendiente a eliminar el analfabetismo y el
analfabetismo funcional.
En materia de salud se retoma la idea de articular los tres subsistemas a travs de un
seguro nico de salud con el fin de mejorar el sistema de atencin y al mismo tiempo
buscando reforzar el liderazgo del Estado en la materia. Las leyes sobre Seguro Nacional
de Salud enviadas al Congreso Nacional por el Poder Ejecutivo no prosperaron y con ello el
nuevo intento de articulacin en un sistema nico de salud.
VI. Dcada de los 90 Economa Aperturista. El Estado Neoliberal
En trminos polticos, la cada del muro de Berln en 1989, signific la cada del
rgimen comunista ruso, el surgimiento de un mundo unipolar y, con algunas
resistencias, el triunfo del neoliberalismo a nivel mundial. El debate este/oeste fue
desplazado hacia el de norte/sur (el norte desarrollado y el sur subdesarrollado).
En las dcadas de los 80-90 hay un nuevo giro histrico del capitalismo con una expansin
inusitada de los mercados financieros internacionales que poseen una fuerte dinmica
competitiva (Goran Therborn, 2003, Pg.45).
Se consolidan los patrones de organizacin de la produccin y el trabajo surgidas en la
dcada de los 70 producto del desarrollo de nuevas tecnologas y de las comunicaciones y
con ello nuevas pautas culturales.
En este nuevo escenario, el conocimiento se consolida como factor clave y su
desarrollo requiere de ambientes de libertad y creatividad, ms
que de controles
burocrticos y grandes fbricas con panpticos o sea el modelo de la produccin en serie
que caracteriz al fordismo.
El capitalismo alcanza nivel global planetario y se impone, como ideologa y modelo de
estado, el Neoliberalismo.
Globalizacin y neoliberalismo son procesos complementarios y a la vez diferentes.
Qu entendemos por Globalizacin?
15
Sidicaro, ob.cit.
20
Qu diferencias podemos sealar entre ambos fenmenos?

A partir de mediados de los aos 70 del siglo XX, asistimos a la aparicin de un nuevo
orden internacional de carcter global, planetario, que fue posible por las transformaciones
tecnolgicas (telemtica, informtica, robtica, comunicaciones).
Las llamadas nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin permiten la
comunicacin en tiempo real. Cambia la nocin de tiempo al punto que ste se acorta,
se acelera y se vuelve simultneo. Tambin la concepcin del espacio sufre una
mutacin, se virtualiza, se abre derribando muros, el ciberespacio es el espacio del
capitalismo global.
Como ejemplo, la red Internet brinda un espacio infinito, sin lmites, desterritorializado,
con lo cual muchas veces recibimos mensajes sin saber en qu parte del mundo fueron
escritos.
Si bien no hay una definicin universalmente aceptada, podramos caracterizar la
globalizacin en trminos de:
Accin a distancia segn la cual los actos realizados por sujetos sociales en un
mbito local, llegan a tener consecuencias significativas para sujetos lejanos.
(ciudadanos local o ciudadano del mundo?)
Aceleracin de la interdependencia e intensificacin de las conexiones entre
economas y sociedades nacionales, de manera que hechos que tienen lugar en un
pas, impactan directamente sobre otros.
Surgimiento de un nuevo mercado financiero internacional que ha producido
profundos cambios en las relaciones entre mercado y estado
Debilitamiento real de la soberana de los Estados Nacionales, que incluye el
borramiento de las fronteras geogrficas por efecto de la actividad socioeconmica y
financiera.
Octavio Ianni dice que la globalizacin es un proceso econmico, poltico y
cultural, que incluye lo comunicacional al mismo tiempo, donde el mercado se
convierte en el actor principal y donde la racionalidad tcnica se impone en los
distintos mbitos de la vida (familiar, laboral).
Esta forma que adquiere el capitalismo tiene graves consecuencias sociales. Puesto que el
crecimiento no es equitativo sino que produce desigualdades tanto a nivel de los pases
como de los sectores sociales dentro de los mismos.
Para Ianni, la globalizacin no borra ni las desigualdades ni las contradicciones.
Al contrario, desarrolla, reproduce y acenta las desigualdades16. Esta situacin
se agrava en la periferia por el crecimiento de la deuda que estos pases mantienen
con sus acreedores internacionales.
Neoliberalismo
En los 90 se produce un auge del neoliberalismo en el mundo, una ideologa que se impuso
como la nica alternativa posible a los problemas del subdesarrollo, el hambre, la
desocupacin.
Goran Therbon (2003, Pg.94), lo define como un conjunto particular de
recetas econmicas y de programas polticos que comenzaron a ser propuestos en
los aos 70 del siglo XX que se caracteriza por la exaltacin del mercado, la
construccin de nuevas relaciones sociales (ruptura de los compromisos locales, los
lazos de solidaridad y la cohesin social y profundizacin de las diferencias y las
desigualdades), el surgimiento de nuevos valores (individualismo, pragmatismo) y
un nuevo modelo de Estado denominado privatizador, mnimo, ausente, etc.
16
Ianni Octavio (1999); La sociedad global. Siglo XXI.
21
El neoliberalismo se retroalimenta, como expresa el destacado economista argentino Aldo

Ferrer, (1998;96), con la formacin de cuadros de economistas en centros acadmicos
depositarios de la visin cntrica en el exterior y en el pas.
Perry Anderson, economista ingles contemporneo, crtico del modelo neoliberal, 17
expresa que con la llegada de la crisis del modelo econmico de posguerra, el
mundo capitalista avanzado cay en una larga y profunda recesin, combinando,
por primera vez, bajas tasas de crecimiento con altas tasas
de inflacin ()las
races de la crisis estaban localizadas en el poder excesivo y nefasto de los
sindicatos y del movimiento obrero, que haban socavado las bases de la
acumulacin privada con sus presiones reivindicativas sobre los salarios y con su
presin parasitaria para que el Estado aumentase cada vez ms los gastos sociales.
Estos dos procesos destruyeron los niveles necesarios de beneficios de las empresas
y desencadenaron procesos inflacionarios que terminaron en una crisis generalizada
de las economas de mercado () El remedio era mantener un estado fuerte en su
capacidad de quebrar el poder de los sindicatos y en el control del dinero, pero
limitado en lo referido a gastos sociales y a las intervenciones econmicas() La
meta suprema de cualquier gobierno debera ser la estabilidad monetaria y para ello
era necesaria una disciplina presupuestaria, con la contencin del gasto social y la
creacin de un ejrcito industrial de reserva para quebrar a los sindicatos. Adems
eran imprescindibles reformas fiscales que significaban reduccin de impuestos
sobre las ganancias ms altas y sobre las rentas () el ideario del neoliberalismo
haba incluido siempre, como un componente central, el anticomunismo ms
intransigente de todas las corrientes capitalistas de posguerra. El nuevo imperio del
mal fortaleci el poder de atraccin del neoliberalismo poltico, consolidando el
predominio de una nueva derecha en Europa y en Amrica del Norte
Por ejemplo, en el capitalismo competitivo del siglo XIX, empresa, estado y mercado
tenan el mismo peso en la sociedad; durante el Estado de Bienestar el Estado tena un
predominio sobre los otros actores; en el neoliberalismo el actor principal es el mercado
perdiendo los Estados Nacionales poder y legitimidad frente al mercado y a la creacin de
organismos supranacionales.
El modelo neoliberal impulsado por pases capitalistas avanzados - Inglaterra, EEUU y
Europa no signific un proceso homogneo, sino que tuvo caractersticas particulares en
cada uno. Cabe destacar que, en estos pases, el Estado de Bienestar se mantuvo en gran
medida. Para algunos crticos, este hecho significa un fracaso para el modelo.
Tambin en la periferia, con desiguales niveles de resistencia y con diferentes matices, el
modelo se impuso. En este caso el Estado de Bienestar no resisti y entr en crisis. Cabe
aclarar que Amrica Latina fue el tercer gran escenario de experimentacin del
neoliberalismo; el primero fue Chile bajo la dictadura de Pinochet, luego la Unin Sovitica
y despus el resto de pases.
En Amrica Latina la globalizacin y el neoliberalismo vinieron de la mano de las nuevas
democracias, llamadas de baja intensidad. Se trata de democracias posautoritarias.
En estas democracias el discurso de la Seguridad Nacional ha sido sustituido por el
democrtico pero que ms que pacto democrtico es realmente un pacto autoritarioconservador (Yamand Acosta, 2003). De acuerdo a la perspectiva de este autor, y
tomando sus conceptos, los Estados, ...embretados entre el poder global, el gobierno y el
sistema poltico al que pertenecen, expresan una triple crisis social: de representacin, de
participacin y de identidad....
17
Anderson, Perry (2003); Neoliberalismo, un balance provisorio. En: Sader y Gentili, comp; La Trama del
neoliberalismo. Segunda edicin. CLACSO EUDEBA (pag.26)
22
El Estado se debate entre las demandas de igualdad social de las mayoras

nacionales, desde la base (por ejemplo el movimiento piquetero), y las demandas de
mayores libertades de mercado que vienen desde arriba y desde afuera. En el
primer caso, las mayoras reclaman mayor presencia del Estado en lo social y reduccin del
papel represivo en las protestas sociales. En el segundo caso, reclaman por una mayor
desregulacin, de manera que el Estado no afecte la libertad de mercado. Ello supone una
ausencia del mismo en lo que hace a polticas sociales, restringiendo su papel a la
implementacin de polticas asistenciales y focalizadas.
Como alternativa a las democracias de baja intensidad, que Yamand Acosta
denomina tecnodemocracias delegativas puesto que vacan de democracia las
democracias,
Acosta propone
para Latinoamrica, una democracia participativa
universal incluyente orientada hacia el bien comn que denomina democracias de
alta densidad. En estas democracias la lucha por la desigualdad tendra que ser la
principal preocupacin de los estados como as tambin de la sociedad civil.
Contexto nacional
En Amrica Latina la dcada del 90 est signada por la consolidacin de procesos
democrticos en el marco de los cuales se gener un nuevo tipo de estado: el Estado
Neoliberal. En Argentina el neoliberalismo se impuso durante el gobierno de Carlos
Menem, poltico de extraccin peronista que rompe con la tradicin partidaria.
Al
respecto seala Aldo Ferrer (1998) que la alianza poltica lograda entre las
tradicionales bases populares del peronismo, con los sectores ms concentrados de la
economa ha sido uno de sus mayores logros, puesto que ello permiti sustentar el
modelo neoliberal sobre bases ms slidas.
En el orden econmico, las medidas tomadas por el gobierno de Menem se pueden
sintetizar en las siguientes:
Plan de convertibilidad del tipo de cambio.
Extranjerizacin de la economa que se tradujo en: extranjerizacin de la banca, de
las comunicaciones, de las redes de comercializacin (sper e hipermercados).
Privatizacin de las empresas del Estado como YPF, Aerolneas Argentinas, de los
recursos naturales,
Desregulacin de los mercados
Disminucin y eliminacin de tarifas aduaneras en favor de los nuevos sectores
econmicos ligados a grupos econmicos hegemnicos nacionales y extranjeros.
Alianza de los sectores locales con empresas extranjeras, delegando en stas
ltimas el liderazgo en el proceso de acumulacin de capital y cambio tecnolgico.
En 1991 se implementa el plan de Convertibilidad que intenta controlar el desequilibrio
entre el ahorro y la inversin, el ahorro y el consumo, las exportaciones y las
importaciones y bajar los costos y aumentar la productividad. La estabilidad del nuevo plan
se garantizara jurdicamente con la ley de paridad dlar peso.
En este perodo hay un aumento de la economa por la capacidad de produccin ociosa,
equilibrio presupuestario nacional y provincial, desregulacin del Estado y venta de las
empresas del Estado.
Este plan, cont con el apoyo de la burguesa nacional y el capital extranjero, los
Estados Unidos, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el gabinete
presidencial. No hubo oposicin directa de los sindicatos.18
Estas medidas repercuten en tres planos:
a) Se debilita el sistema productivo interno, puesto que las empresas privatizadas se
abastecen de insumos, tecnologas y planta gerencial en sus pases de origen.
18
Cuando realice la lectura de la bibliografa, tenga presente las variables socio polticas y econmicas de cada
perodo. A su vez, tenga presente que Ferrer realiza una divisin por etapas que une los dos procesos sustitutivos
de importaciones.
23
b) Las utilidades de las empresas no se reinvierten sino que se remiten al

exterior sin que el Estado intervenga. Con ello disminuye la capacidad de acumulacin
interna de capital.
c) La transferencia de capital al exterior produce un vaciamiento y necesidad de
nuevos prstamos que incrementan la deuda externa.
Como sostiene Ferrer, se implanta un sistema de economa dual, es decir que un
segmento del sector econmico que sera el ncleo hegemnico, est asociado al capital
internacional, a la inversin extranjera y el otro segmento est representado por las
pequeas y medianas empresas de capital nacional que han sobrevivido.
El discurso del gobierno era necesitamos abrirnos al mundo para crecer y lograr la
equidad. Abrirnos al mundo significaba importar televisores de Brasil, huevos de Israel,
juguetes de Corea, etc., con la excusa de generar competencia y bajar los precios. Estas
medidas trajeron como lgica consecuencia el cierre masivo de fbricas, la cada de la
actividad productiva y comercial, dado que la produccin nacional estaba en situacin de
desventaja frente a los precios de productos importados, justamente por lo que sealamos
en cuanto a la eliminacin de tarifas aduaneras para los productos que ingresaban al pas.
(Ver Sidicaro, 2003, cap. 2)
Poltica social
Las polticas sociales del Estado neoliberal estuvieron destinadas a morigerar los costos
sociales de las polticas de ajuste, las privatizaciones y la extranjerizacin de la economa
cuyas consecuencias fueron el aumento de la pobreza estructural, la aparicin de nuevos
pobres, las desigualdades extremas entre pobres y ricos. La nueva cuestin social de los
90 se constituye alrededor de la exclusin y la vulnerabilidad de importantes sectores de
poblacin, tanto del circuito de la produccin como de las redes de proteccin social. Las
estrategias implementadas por el Estado para paliar la situacin se centraron en polticas
focalizadas y compensatorias con un retorno a viejas prcticas basadas en la caridad y la
asistencia, y una tendencia a la privatizacin del espacio pblico.
Las reformas estructurales del sector salud en Argentina, se originaron en el documento
conocido como Consenso de Washington y se alinearon en torno a las propuestas del
Banco Mundial. En este esquema al Estado le cabe un papel subsidiario en materia de
salud, limitndose a financiar los gastos de la poblacin sin cobertura.
La reforma propiciada e implementada por el gobierno menemista deriv en polticas
privatistas, asociadas al mercado y a la industria de la salud con una gran expansin del
poder de las grandes corporaciones. Dicha reforma se orient a completar la transferencia
de hospitales a las provincias en el marco de los procesos de descentralizacin,
regionalizacin y autogestin del sistema pblico, a la desregulacin de las obras sociales,
con polticas focalizadas a cargo de un estado subsidiario que interviene all donde el
sector privado est ausente por no ser rentable.
Estas polticas en Argentina llevaron, por una parte, a la crisis de las Obras Sociales debido
al creciente proceso de terciarizacin de los servicios y la consiguiente prdida de peso de
los sindicatos como tambin al incremento del empleo informal y la consecuente prdida
de los aportes obligatorios de los trabajadores formales., y por la otra a la desfinanciacin
y consecuente deterioro del subsistema pblico.
En el marco de estas polticas, el trabajo de los profesionales de la salud se fue
desvalorizando frente al avance de las tecnologas, y las concepciones asistenciales y de
reparacin de la enfermedad prevalecen sobre las de prevencin y promocin de la salud.
Finalmente se abandona el paradigma de la salud como derecho social universal por el de
bien transable en el mercado y por lo tanto un bien accesible para pocos.
24
Conclusiones
Si bien el neoliberalismo como ideologa de alcance mundial ha permeado las
polticas pblicas, encarnndose en instituciones y campos de prctica, la actual
crisis financiera internacional, que sacude principalmente las economas de los
pases capitalistas avanzados, pone al desnudo el resquebrajamiento de las
bases que sostuvieron el modelo neoliberal.
La magnitud de la crisis hace presumir que vendrn tiempos de cambios
estructurales a nivel del sistema capitalista internacional y una redefinicin del
estado en la economa. A diferencia de los aos 90 se advierte, al menos en los
discursos, una revalorizacin del papel del estado como condicin del desarrollo
econmico y como garante de la inclusin social y la participacin ciudadana.
As como el mercado se preocupa por generar consumidores, a las instituciones
del Estado les corresponde el desafo de promover la construccin de ciudadana
para una sociedad ms democrtica.
En materia de salud ante los graves problemas de fragmentacin e inequidad en
el acceso que dej como resultado el proceso neoliberal, el Estado Argentino
tiene por delante algunos desafos que podran sintetizarse en las
recomendaciones de polticas de salud que formulan Acua y Chudnovsky (2002)
y que a continuacin transcribimos:
i) es importante tener en cuenta los costos polticos del juego poltico-institucional en
salud que se tornaran aceptables slo de existir un acuerdo intertemporal entre partidos
polticos (lo que significara un acuerdo entre mayoras presentes y futuras). En suma, la
reforma necesaria en salud sera factible si se diera una poltica de Estado; ii) parece ser
una condicin indispensable de cualquier reforma que apunte a integrar el sistema de
salud y a asegurar su coordinacin interjurisdiccional, la existencia de una autoridad
poltica suficientemente poderosa como para debilitar la capacidad de veto de sindicatos y
empresas privadas. Para ello, se deben reunir estas dos condiciones: no slo es necesario
lograr el acuerdo poltico sino que tambin resulta necesario crear una nueva
institucionalidad; esto es, generar un cambio de reglas. Y, para ello, la precondicin es la
presencia de un actor que lo impulse y garantice (Ministerio de Salud de la Nacin).
Asimismo, iii) se necesitan, evidentemente, leyes, reglas de juego, etc., pero resultara
simplista sostener que estas vayan a operar sobre el comportamiento de los actores en
juego sin la constitucin de este nuevo actor o "alianza de actores" con capacidad de
desestabilizar el equilibrio antes descrito (o de estabilizar el cambio impulsado). De una u
otra forma, una reforma de salud que resuelva los problemas de desarticulacin y de falta
de coordinacin muestra como precondiciones un acuerdo poltico inter-partidario de largo
plazo y el fortalecimiento del rgano burocrtico- institucional nacional a cargo del proceso
de transformacin.
BIBLIOGRAFA
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TEDESCO Juan Carlos (2002. Primera reimpresin); Educar en la Sociedad del
conocimiento. Fondo de Cultura Econmica.
26
Gua de lectura
1.- Mencione los rasgos que caracterizan a los estados nacionales modernos
2.- En qu supuestos se basan los autores para afirmar que el Estado es una construccin
social y que cumple diferentes funciones segn las corrientes de pensamiento en la que se
sustente?
3.- Analice y compare las perspectivas tericas acerca del Estado.
4.- Mencione los tres componentes que supone el Estado nacin segn Oscar Oszlak. En
referencia a ello, desde cuando podemos hablar de Estado en Argentina y por qu?
5.- Complete el siguiente cuadro con las etapas del Estado capitalista Argentino y las
politicas predominantes:
Etapa (fecha y
denominacin)
Contexto
internacional
Plano econmico
Contexto nacional
Plano poltico
Plano social y
de salud
27

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SABORIDO Jorge (2002); Consideraciones sobre el Estado de Bienestar. Editorial Biblos.