Resumão - Direito Administrativo e Ambiental - CPR27

27MPF GII Direito Administrativo e Ambiental
Sumrio
Ponto 1. a: Conceito, objeto e fontes do Direito Administrativo. Direito Administrativo
Constitucional....................................................................................................................4
Ponto 1.b. Improbidade Administrativa: sujeitos e atos. Lei 8.429/1992..........................5
Ponto 1.c. Meio ambiente e direitos fundamentais. Bens ambientais. Caractersticas......9
Ponto 2.a. Proteo jurdica da fauna..............................................................................10
Ponto 2.b. Classificao dos atos administrativos. Atos administrativos simples,
complexos e compostos. Atos administrativos unilaterais, bilaterais e multilaterais. Atos
administrativos gerais e individuais................................................................................16
Ponto 2.c. Limitaes administrativas. Ocupao temporria. Requisio. Servido.
Parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios.....................................................18
Ponto 3.a: Funes (atividades) administrativas. Funo consultiva. Funo de
regulao. Funo de controle. Funo de fomento........................................................22
Ponto 3.b: Vcios ou defeitos dos atos administrativos. A teoria das nulidades no Direito
Administrativo. Atos administrativos nulos, anulveis e inexistentes............................24
Ponto 3.c. Proteo jurdica da flora...............................................................................26
Ponto 4.a. Princpios de Direito Ambiental.....................................................................36
Ponto 4.b. Teoria dos motivos determinantes. Teoria do desvio de poder......................40
Ponto 4 .c. Licitao. Princpios. Modalidades. Dispensa e inexigibilidade de
licitao............................................................................................................................42
Ponto 5.a. As competncias ambientais na federao brasileira. Aes de cooperao. 46
Ponto 5.b. Revogao, anulao, cassao e convalidao do ato administrativo..........51
Ponto 5.c: Desconcentrao e descentralizao administrativa. Privatizao.................54
Ponto 6.a. Personalidade de Direito Pblico. Pessoa administrativa. Autarquia.
Sociedade de economia mista. Empresa pblica. Fundao pblica. Consrcios
pblicos. Outros entes.....................................................................................................55
Ponto 6.b. Contratos administrativos...............................................................................58
Ponto 6.c: Instrumentos de incentivo conservao do meio ambiente. Instrumentos
econmicos, instrumentos governamentais. Servios ambientais. Servido ambiental.. 61
Ponto 7.a: Desapropriao. Espcies. Indenizao. Direito de extenso. Retrocesso.
Desapropriao indireta...................................................................................................63
Ponto 7.b: Teoria do rgo. Representao judicial das pessoas de Direito Pblico......66
Ponto 7.c. Responsabilidade administrativa por danos ambientais. Infraes e sanes
administrativas ambientais..............................................................................................69
Ponto 8.a: Administrao Pblica direta. A estrutura da Administrao Pblica federal.
72
Ponto 8.b: Licitao: procedimento, fases, revogao e anulao. Controle
administrativo e Jurisdicional..........................................................................................73
Ponto 8.c. Sistema Nacional do Meio Ambiente. Poltica Nacional do Meio Ambiente.
Princpios e objetivos......................................................................................................79
Ponto 9.a. Vinculao e discricionariedade. Atos administrativos vinculados e

discricionrios. O mrito do ato administrativo..............................................................86
Ponto 9.b. Execuo do contrato administrativo. Alterao unilateral. Teoria do fato do
prncipe. Teoria da impreviso. Equilbrio econmico-financeiro..................................88
Ponto 9.c: Ordenamento Urbano. Estatuto das Cidades. Cidades Sustentveis..............91
Ponto 10.a: Controle interno e externo da Administrao Pblica. Ombudsman.
Procurador Federal dos Direitos do Cidado...................................................................96
Ponto 10.b. Extino do contrato administrativo. Adimplemento e inadimplemento.....97
Ponto 10.c. Espaos territoriais especialmente protegidos. Sistema Nacional de
Unidades de Conservao da Natureza - SNUC...........................................................100
Ponto 11.a. Controle Jurisdicional da Administrao Pblica. Sistemas. A teoria da
reserva do possvel........................................................................................................106
Ponto 11. b. Convnios e consrcios administrativos. Contratos de gesto..................109
Ponto 11.c. Proteo jurdica do patrimnio cultural brasileiro. Instrumentos:
tombamento, inventrios, registros e outras formas de acautelamento e preservao.. 112
Ponto 12.a - Estatuto do Ministrio Pblico Federal.....................................................115
Ponto 12.b. Hierarquia. Delegao e avocao de competncias..................................122
Ponto 12 - c. Populaes tradicionais. Acesso ao territrio e garantias territoriais.
Diversidade biolgica e patrimnio gentico. Proteo e acesso ao conhecimento
tradicional associado.....................................................................................................124
Ponto 13.a. Princpio da legalidade na Administrao Pblica. Poder regulamentar.
Espcies de regulamento. Controle sobre a atividade regulamentar.............................134
Ponto 13.b: Utilizao dos bens pblicos: autorizao, permisso e concesso de uso;
concesso de direito real de uso; concesso de uso especial para fins de moradia;
aforamento de bens; cesso de uso................................................................................135
Ponto 13.c. Recursos hdricos. Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Instrumentos de
gesto de recursos hdricos. Regime jurdico das guas. guas subterrneas..............139
Ponto 14.a. Agncias executivas e agncias reguladoras. Ordens e conselhos
profissionais. Servios sociais autnomos. Fundaes de apoio.................................142
Ponto 14.b. Servio pblico. Conceito. Classificao. Regime jurdico. O usurio do
servio pblico...............................................................................................................148
Ponto 14.c. Poltica Nacional de Biossegurana: pressupostos doutrinrios; regime
jurdico; instrumentos. Biossegurana, preveno, precauo e informao................150
Ponto 15.a. Responsabilidade patrimonial do Estado: evoluo histrica e fundamentos
jurdicos.........................................................................................................................155
Ponto 15.b.Responsabilidade Fiscal:.............................................................................158
Ponto 15.c: Sistema nacional do meio ambiente. Poltica nacional do meio ambiente.158
Ponto 16.a. Setor pblico no-estatal. Organizaes sociais. Organizaes da sociedade
civil de interesse pblico...............................................................................................163
Ponto 16.b. Proteo da probidade administrativa. Instrumentos de atuao. As sanes
na Lei 8.429/1992. Prescrio.......................................................................................166
Ponto 16.c. O dano ambiental e sua reparao: responsabilidade civil.........................168
Ponto 17.a. Fatos da Administrao Pblica: atos da Administrao Pblica e fatos

administrativos. Elementos do ato administrativo.........................................................171
Ponto 17.b. Poder de polcia administrativa. Poder de polcia e direitos fundamentais.
172
Ponto 17. c. Zoneamento ambiental. Natureza jurdica. Princpios. Caractersticas....174
Ponto 18.a. Agentes pblicos. Natureza jurdica da relao de emprego pblico. Agentes
polticos. Garantias. Estabilidade e Vitaliciedade. Estgio probatrio. Cargo em
comisso. Agente de fato. Aposentadoria do servidor pblico......................................176
Ponto 18.b. Parcerias pblico-privadas.........................................................................181
Ponto 18.c: Poltica Nacional de Resduos Slidos. Objetivos e princpios. Planos de
resduos slidos. Responsabilidade civil e resduos slidos. Responsabilidade
compartilhada. Licenciamento ambiental e resduos slidos........................................186
Ponto 19.a. Concesso de servio pblico. Natureza jurdica e conceito. Regime
financeiro.......................................................................................................................196
Ponto 19.b. Extino da concesso de servio pblico. Reverso dos bens. Permisso e
autorizao.....................................................................................................................201
Ponto 19.c. Gesto de florestas pblicas. Uso e explorao. Concesso florestal........204
Ponto 20.a. Direitos, deveres e responsabilidades do servidor pblico. Regime
disciplinar e processo administrativo disciplinar...........................................................208
Ponto 20.b. A Administrao Pblica sob os aspectos orgnico, formal e material.
Administrao Pblica e governo..................................................................................215
Ponto 20.c. Proteo jurdica do Meio Ambiente e a explorao mineral. Minerao e
impactos ambientais. Licenciamento. Deveres ambientais relativos explorao
mineral. 216
Ponto 21.a Bens pblicos. Classificao. Natureza jurdica do domnio pblico.........219
Ponto 21.b. Validade, vigncia e eficcia do ato administrativo. Autoexecutoriedade do
ato administrativo..........................................................................................................221
Ponto 21.c Poder de polcia ambiental. Competncias..................................................223
Ponto 22.a. Provimento e vacncia dos cargos pblicos...............................................228
Ponto 22.b. tica na Administrao Pblica. Dever de transparncia e de informao229
Ponto 22 c:
Desenvolvimento sustentvel. Aquecimento global. Normas
internacionais em tema ambiental. Reparao do dano ecolgico................................231
Ponto 23.a. Domnio pblico terrestre. Evoluo do regime jurdico das terras pblicas
no Brasil. Faixa de fronteira. Vias pblicas. Domnio pblico do subsolo. Recursos
minerais. Potenciais de energia hidrulica. Domnio pblico areo..............................235
Ponto 23.b. Processo e procedimento administrativo. A instncia administrativa.
Representao e reclamao administrativas. Pedido de reconsiderao e recurso
hierrquico prprio e imprprio. Prescrio administrativa..........................................238
Ponto 23.c. Instrumentos processuais para a tutela do meio ambiente.........................241
ITEM 1
Ponto 1. a: Conceito, objeto e fontes do Direito Administrativo. Direito

Administrativo Constitucional.
Ana Laura Fonseca
Principais obras consultadas: CABM, MSZDP, JSCF, LVF.
Legislao bsica: no indicou.
Conceito: a) Para Celso Antonio Bandeira de Melo: Direito Administrativo o ramo do
Direito Pblico que disciplina o exerccio da funo administrativa.
b) Para Di Pietro: DA o ramo do direito pblico que tem por objeto os rgos, os
agentes e as pessoas jurdicas administrativas que integram a Administrao Pblica, a
atividade jurdica no contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a
consecuo de seus fins, de natureza pblica (aspecto subjetivo + aspecto objetivo).
c) Para Jos dos Santos Carvalho Filho: Ramo do Direito Pblico (ou taxinomia =
natureza jurdica) compreendido como o conjunto de normas e princpios que, visando
sempre ao interesse pblico, regem as relaes jurdicas entre as pessoas e rgos do
Estado e entre este e as coletividades a quem deve servir.
d) Para Odete Medauar: Conjunto de normas e princpios que regem a atuao da
Administrao Pblica.
Objeto do Direito Administrativo: Varia no tempo e no espao (ex. direito anglosaxo x direito europeu e latino). Atualmente, abarca as atividades, agentes, pessoas e
rgos da Administrao Pblica e sua relao entre si e com terceiros. Com
fundamento no critrio funcional, estudo da disciplina normativa da funo
administrativa e da organizao e estrutura da Administrao Pblica. Objeto
Imediato: princpios e normas que regulam a funo administrativa. Objeto Mediato:
disciplina das atividades, agentes, pessoas e rgos da Administrao Pblica.
Fontes do Direito Administrativo: Teve origem na Frana, com base nas decises do
Conselho de Estado, tem como fontes: a lei (fonte primria), a doutrina, a
jurisprudncia, costume, princpios (fontes secundrias). Para Lcia Valle Figueiredo os
costumes no so fontes.
Direito Administrativo Constitucional: O Direito Constitucional o ramo do direito
com maior intimidade como Direito Administrativo, sendo certo que o Direito
Constitucional fornece as diretrizes mestras, bases e parmetros do Direito
Administrativo, tais como princpios, normas gerais sobre servidores pblicos,
competncias dos poderes, normas sobre desapropriao, concesses e permisses de
servios pblicos, dos contratos administrativos e licitaes, bem como a
responsabilidade extracontratual do Estado. O Direito Administrativo Constitucional o
Ramo do Direito Administrativo com fundamento na Constituio.
Ponto 1.b. Improbidade Administrativa: sujeitos e atos. Lei 8.429/1992.

Ana Laura Fonseca e Felipe Remonato
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26 CPR. Manual de Direito
Administrativo, 22 edio, 2009. JSCF. Aulas do Alcance 2011. JSCF e Improbidade

Administrativa, de Flavia Cristina e Lucas Dos Santos (Obra interessante para uma
leitura mais apurada do tema).
Legislao bsica: CF/88 e Lei 8.429/92.
Atos na Improbidade Administrativa
ROL EXEMPLIFICATIVO: Regulamentando o art. 37, 4 da CF, a lei 8.429/92
disciplinou os atos de improbidade administrativa em 03 espcies, utilizando-se, para
tanto, da tcnica legislativa dos conceitos jurdicos indeterminados, e no das
tipificaes cerradas do direito penal. O rol exemplificativo, uma vez que cada um dos
dispositivos traz a expresso e notadamente ao final do caput, demonstrando a
inteno do legislador de criar um rol aberto de condutas. So eles, de acordo com a
ordem decrescente de sua gravidade:
a) Atos que importem enriquecimento ilcito (art. 9), destacando-se as seguintes
condutas exemplificativamente listadas nos incisos: inc. I receber qualquer vantagem
patrimonial indevida de quem tenha interesse na ao ou omisso do agente; inc. IV
utilizao indevida, em obra ou servio particular, de veculos, mquinas, equipamentos,
materiais ou agentes pblicos; inc. VII aquisio de bens desproporcionais evoluo
patrimonial; inc. VIII exerccio de consultoria, no exerccio durante a atividade, para
quem tenha interesse na ao ou omisso do agente;
b) Atos que causem prejuzo ao errio (art. 10), destacando-se os incisos VII
concesso de benefcios administrativos/ fiscais indevidos; VIII frustrar a licitude do
processo licitatrio; X negligenciar na arrecadao de tributo ou conservao de bens
da administrao;
c) Atos que atentem contra princpios da administrao (art. 11), destacando-se que as
condutas vedadas aos agentes polticos da 9.504/97 aqui se inserem (art. 73, 7).
Recentemente o STJ entendeu que a entrega compulsria e o desconto em folha de
pagamento de parte dos rendimentos dos assessores formais destinados manuteno de
caixinha para gastos de campanha e de despesas dos respectivos gabinetes, bem como
para a contratao de assessores particulares violam, expressamente, os princpios
administrativos da moralidade, finalidade, legalidade e do interesse pblico, conduta
dos parlamentares que se insere no caput e I do art. 11 da Lei n. 8.429/1992. (REsp.
1.135.767-SP). Ainda na casustica, o STJ, por votao apertada, entendeu que
configura improbidade do art. 11, I, ato de prefeito que divulgou na imprensa a doao
de valor para recuperar hospital, omitindo o carter pblico do mesmo, prevalecendo
entendimento que a lei deve incidir sobre o administrador inepto, e no apenas sobre o
que age de m-f (REsp 884.083-PR).
DESNECESSIDADE DA EFETIVA OCORRNCIA DO DANO: O dano
desnecessrio por expressa previso legal (art. 21, I da 8.429/92), no sendo
prescindvel nas hipteses do art. 10. A ausncia de dano apenas impede a aplicao da
sano de ressarcimento e a posterior reparao no tem o condo de excluir a
ilegalidade do ato.
ELEMENTO SUBJETIVO: No h que se falar em responsabilidade objetiva nos atos
de improbidade, sendo necessrio aferir o elemento subjetivo do agente. Os atos das trs
espcies aceitam a modalidade dolosa. Somente pode se configurar na forma culposa os
atos que causem prejuzo ao errio (art. 10), por expressa previso legal. STJ, RESP
875163/RS, 19/05/2009.
TENTATIVA: No h previso legal da punio da tentativa, sendo invivel se utilizar
analogicamente do art. 14 do CP. Isso no impede eventual punio por infringncia a
princpios, quando, por circunstncias alheias vontade do agente, o enriquecimento
ilcito ou o prejuzo ao errio no se consumarem (GARCIA; ALVES, 2006, p. 301).
INAPLICABILIDADE DO PRINCPIO DA INSIGNIFICNCIA: semelhana do
entendimento adotado com relao aos crimes praticados contra a administrao
pblica, o STJ rechaou a tese de aplicabilidade do princpio da insignificncia ou
bagatela aos atos de improbidade administrativa. RESP 769317/AL, DJ 27/03/2006,
RESP 892818/RS, julgado em 11/11/2008 conforme Inf. 376, STJ. Tambm STJ, HC
148765/SP, rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, j. em 11/05/2010, DJ 31.05.2010.
PRESCRIO: O art. 23 da 8.429/92 prev dois prazos prescricionais para a
propositura da ao de improbidade: a) 05 anos, contados do trmino do exerccio do
mandato, cargo ou funo de confiana; b) dentro do prazo previsto em lei especfica
para faltas disciplinares punveis com demisso. Segundo o STJ, se o agente exercer,
cumulativamente, cargo efetivo e cargo comissionado ao tempo do ato reputado
mprobo, h de prevalecer o primeiro para fins de contagem prescricional, pelo simples
fato de o vnculo entre agente e Administrao Pblica no cessar com a exonerao do
cargo em comisso, por esse ser temporrio (REsp 1.060.529). Tambm decidiu o STJ
que, se o agente pblico for reeleito, o termo a quo para a contagem do prazo
prescricional ser o trmino do ltimo mandato (REsp 1.107.833). Por fim, o STJ, de
forma pacfica, entende que em funo do art. 37, 5 da CF, so imprescritveis as
sanes de ressarcimento ao errio. (REsp 1.089.492). Tambm REsp 1067561/AM, j.
em 05/02/2009.
SUCESSORES DO MPROBO: Esto sujeitos s cominaes patrimoniais da lei, at o
limite do valor da herana, na forma do art. 8 da Lei 8.429/94 e do art. 5, XLV da CF.
CONFLITO DE COMPETNCIA: O STF entendeu caber ao MP estadual propor as
aes para investigar atos de improbidade relacionados ao FUNDEB e ao MPF as
questes penais. (ACO-1109).
SUJEITOS PASSIVOS. a pessoa jurdica que a lei indica como vtima do ato de
improbidade administrativa. O art. 1, da Lei 8.429/92, arrola os sujeitos passivos
principais, divididos em trs categorias: a) pessoas da administrao direta: Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios; b) pessoas da administrao indireta: autarquias,
fundaes, empresas pblicas e sociedades de economias mista (prestadoras de servios
pblicos ou atividade de carter econmico); c) pessoa cuja criao ou custeio o errio
haja contribudo ou contribua com mais de 50% do patrimnio ou receita. Os sujeitos
passivos secundrios esto previstos no pargrafo nico do art. 1, da Lei de
Improbidade. Dividem-se em dois grupos: a) entidades que recebem subveno,
benefcio ou incentivo, fiscal ou creditcio, de rgo pblico; b) entidades para cuja
criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com menos de 50% do
patrimnio ou receita anual. O diferencial desse grupo que a tutela incide apenas sobre
o seu patrimnio e a sano patrimonial se limita exclusivamente repercusso do
ilcito sobre a parcela do errio.
H casos que suscitam dvidas, entendendo a doutrina majoritariamente que eles se
enquadram no rol dos sujeitos passivos, quais sejam: sindicatos, conselhos de classe
(cuja natureza autrquica STF, ADI 1717-, com exceo da OAB, que um servio
pblico independente STF, ADI 3026), partidos polticos, entidades do terceiro setor
como OS e OSCIPs, consrcios pblicos (Lei 11.107/05) (GARCIA; ALVES, 2006, p.

203-221). As pessoas jurdicas de direito privado que prestam servio pblico
descentralizado por meio de delegao contratual, como as concessionrias e
permissionrias (Lei n 8.987/95), por no receberem recursos do errio, no so
sujeitos passivos, o que no pode se dizer das PPPs (Lei n 11.079/04). A sentena que
julgar procedente ao civil de reparao de dano ou decretar a perda dos bens havidos
ilicitamente determinar o pagamento ou a reverso dos bens, conforme o caso, em
favor da pessoa jurdica prejudicada pelo ilcito (art. 18).
SUJEITOS ATIVOS. aquele que pratica o ato de improbidade, concorre para sua
prtica ou dele extrai vantagens indevidas. o autor mprobo da conduta. Podem ser
agentes pblicos ou terceiros. Dispe a Lei 8.429/92: reputa-se agente pblico, para
os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem
remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra
forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades
mencionadas no artigo anterior. Enquadram-se nessa categoria: agentes polticos;
agentes colaboradores; servidores pblicos em geral. Portanto, sujeitam-se a lei de
improbidade os Chefes do Executivo, Ministros e Secretrios, Senadores, Deputados e
Vereadores; magistrados e membros do MP. Os empregados de empresa pblica e
sociedade de economia mista, bem como de entidades beneficiadas por auxlio ou
subveno estatal, tambm podem responder por atos de improbidade, embora no
sejam agentes pblicos.
Podem tambm ser sujeitos ativos de ato de improbidade os notrios e registradores,
delegatrios de servios pblicos, porquanto os emolumentos tm natureza de taxa. O
sujeito ativo dos atos de improbidade o sujeito passivo da ao de improbidade, mas o
inverso no verdadeiro, j que possuem legitimidade para prop-la o MP (legitimidade
extraordinria) e a pessoa jurdica interessada (h controvrsia se a pessoa jurdica de
direito privado tem legitimidade), na forma do art. 17, caput.
TERCEIROS. So aqueles que, no se qualificando como agentes pblicos, induzem ou
concorrem para a prtica do ato de improbidade ou dele se beneficiam direta ou
indiretamente. O terceiro somente recebe o influxo da Lei de Improbidade quando
estiver de algum modo vinculado ao agente; sem essa vinculao com este, sujeitar-se-
a sanes previstas na respectiva lei de incidncia. Sero submetidos lei em duas
hipteses: a) quando induzirem/concorrerem para a prtica do ato; ou b) deles se
beneficiarem (art. 3). Tambm as pessoas jurdicas podem responder por atos de
improbidade na qualidade de terceiro beneficiado. (GARCIA; ALVES, 2006, p. 233)
SUCESSORES DO AGENTE MPROBO. Esto sujeitos s cominaes patrimoniais
da lei, at o limite do valor da herana, na forma do art. 8 da Lei 8.429/94 e do art. 5,
XLV da CF.
AGENTES POLTICOS E PRERROGATIVA DE FORO (Rcl. 2138 e Pet. 3923): A
discusso a propsito da aplicabilidade da lei de improbidade aos agentes polticos
extremamente controvertida, guardando relao, mas no identidade, com a discusso
sobre a prerrogativa do foro para tais agentes. Na Rcl. 2.138, de relatoria do Min.
Gilmar Mendes, e na qual foram computados votos de ministros que no compunham a

Corte naquele momento, prevaleceu a tese de que haveria um regime dual de
responsabilizao poltico-administrativa. De um lado teramos o regime previsto no art.
37, 4 da CF, cuja regulamentao se deu com a Lei 8.429/92. Do outro estaria o
regime dos crimes de responsabilidade fixado nos artigos 85, inc. V e 102, I, c, ambos
da CF, e disciplinados pela Lei 1.079/50 (Crimes de responsabilidade cometidos pelo
Presidente e pelos Governadores) e pelo Decreto-Lei 201/67 (Crimes de
responsabilidade cometidos por Prefeitos e Vereadores). Prevaleceu o entendimento de
que apenas esse segundo regime se aplicaria aos agentes pblicos ali mencionados (e
no o regime da 8.429/92), sob pena de bis in idem. Firmou-se, ademais, a competncia
do STF para julgar Ministros de Estado quando a eles imputados atos de improbidade
previstos em seu regime sancionatrio. Importante frisar que na Pet. 3923 QO/SP, rel.
Min. Joaquim Barbosa, no prevaleceu nenhum dos entendimentos da Rcl. 2138, tendo
sido registrado que, no obstante haver um regime dual que se consubstanciava tanto
nas leis de crimes de responsabilidade quanto na de improbidade administrativa
(ambas de natureza no-penal), era totalmente possvel (sem bis in idem) que a um
mesmo fato jurdico fosse atribudo, pelo ordenamento, conseqncias jurdicas
diversas. Ou seja: a uma mesma conduta considerada ilegal (artigos 9 ao 11 da LIA e
art. 5 e ss. da Lei 1.079/50) era possvel se imputar sanes diversas (art. 12 da LIA e
art. 2 da Lei 1.079/50). Dessa forma, como a nica rea de sobreposio dos
mencionados preceitos normativos gira em torno da sano de perda da funo pblica e
suspenso dos direitos polticos, somente nesse ponto estariam os agentes polticos
imunes incidncia dos efeitos da LIA. Entendeu-se, tambm, que no havia que se
falar em prerrogativa de foro.
QUESTES ENVOLVENDO A PRERROGATIVA DE FORO APS A RCL. 2138 E
PET. 3923: Parece no prevalecer mais o entendimento da Pet. 3923. No julgamento da
Pet. 3211, julgado em 13/03/08, na qual um dos acusados por atos de improbidade era o
Min. Gilmar Mendes, o STF entendeu ser competente para julgar seus Ministros. A
partir da o STJ comeou a entender, por simetria, que em alguns casos haver
prerrogativa: i) Magistrados de 2 grau (Rcl. 4.927 STJ); ii) Governadores (Rcl. 2790,
STJ). Essa parece ser a tendncia dos tribunais, apesar de ainda haver muita
controvrsia.
CONFLITO DE COMPETNCIA: O STF entendeu caber ao MP estadual propor as
aes para investigar atos de improbidade relacionados ao FUNDEB e ao MPF as
questes penais. (ACO-1109).
Resumindo: MS 31234, 22/03/2012, Min. Luiz Fux- STF, o entendimento de que
agentes polticos podem responder como rus em ao de improbidade, mas com
observncia da prerrogativa de foro, tem se consolidado mais recentemente na
jurisprudncia ptria, e em particular, no mbito desta Suprema Corte.
1.6. Questes de Concurso: questo 12 do 25 CPR.
12. ASSINALE A ALTERNATIVA CORRETA:
a) ( ) os
atos
de
improbidade
administrativa sujeitam o infrator apenas s
sanes decorrentes do processo criminal quando houver coincidncia entre o

tipo penal e o tipo descrito na Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade), sob pena de
configurao de bis in idem;
b) ( ) ante a natureza e a gravidade das sanes previstas em lei, os atos de
improbidade s so punveis a ttulo de dolo, inexistindo possibilidade de
responsabilizao com base em culpa em sentido estrito;
c) ( ) a sano de suspenso de diretos polticos prevista na Lei 8.429/92
incompatvel com a Constituio da Repblica, uma vez que esta no admite a "morte
cvica" do cidado;
d) ( ) a medida de indisponibilidade de bens prevista na Lei de Improbidade
possui natureza cautelar, tendo por escopo assegurar a reparao do dano ao errio.
GABARITO: D.
1.7. Leitura Complementar: obras citadas ao longo do resumo.
Ponto 1.c. Meio

Caractersticas.
ambiente
direitos
fundamentais.
Bens
ambientais.
Rodrigo Frana Merlo Almeida

Principais obras consultadas: AMADO, Frederico. Direito Ambiental Esquematizado.
3 Edio. Ed. Mtodo. 2012
Legislao bsica: CRFB/88, arts. 182, 215, 216 e 225; Lei 12.343/2010 (Plano
Nacional de Cultura); Lei 12.651/2012 (Cdigo Florestal)
A constitucionalizao do direito ambiental uma tendncia mundial, em especial nas
constituies sociais, cada vez mais analticas. A previso constitucional eleva a
importncia das regras e princpios ambientais e conferem a estes uma mais proteo
jurdico-institucional. ANTNIO HERMAN BENJAMIN aponta os seguintes
benefcios da constitucionalizao do direito ambiental: subjetivamente 6 ganhos: i.
estabelecimento de um dever constitucional genrico de no degradar; ii. base do
regime de explorabilidade limitada e condicionada; iii. ecologizao da propriedade e da
sua funo social; iv. a proteo ambiental como direito fundamental; v. a
legitimao constitucional da funo estatal reguladora; vi. a reduo da
discricionariedade administrativa e a ampliao da participao pblica. formalmente
5 ganhos: i. mxima preeminncia (superioridade) e proeminncia (perceptibilidade)
dos direitos ambientais; ii. deveres e princpios ambientais; iii. a segurana normativa;
iv. a substituio do paradigma da legalidade ambiental para a constitucionalidade
ambiental; v. controle de constitucionalidade da lei e o reforo exegtico pr-ambiente
das normas infraconstitucionais.
A CRFB reconheceu expressamente o direito fundamental ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado (art. 225, caput) sendo direitos de terceiras gerao, com
aplicabilidade imediata. O meio ambiente ecologicamente equilibrado formalmente
direito fundamental (previso normativa) e materialmente direito fundamental
(condio indispensvel para a realizao da dignidade da pessoa humana). Dessa
10
forma, possui todas as caractersticas dos direitos fundamentais: a) historicidade; b)

universalidade; c) irrenunciabilidade; d) inalienabilidade; e) limitabilidade e f)
imprescritibilidade.
Efeitos importantes do reconhecimento como direito fundamental: i)
imprescritibilidade da pretenso de reparao do dano ambiental decorrncia da
imprescritibilidade dos DF. ii) vedao ao retrocesso ecolgico e previso de um
mnimo existencial ecolgico. iii) criao de deveres ambientais por simples ato
regulamentar: efeito da eficcia imediata dos direitos fundamentais. Desde que a norma
tiver como fundamento diretamente o direito fundamental ambiental, neste sentido
ADPF 101, STF, julgado em 24.06.2009 vedao de importao de pneus usados por
meio de norma regulamentar do CONAMA. Alm desses cumpre ressaltar a eficcia
dos direitos fundamentais na dimenso objetiva e subjetiva, em especial em face das
relaes privadas.
Bens ambientais: Os bens ambientais so de uso comum do povo e tm como
caractersticas ser autnomo, imaterial e de natureza difusa. A doutrina os classifica em:
a) Meio Ambiente Natural (ou fsico): so os elementos que existem mesmo sem a
influncia do homem. Art. 225, CRFB/88, Ex. solo, gua, ar, fauna, flora.; b) Meio
Ambiente Artificial: so os elementos criados pelo homem, na interao com a
natureza. Ex.: casa, prdio, art. 182, CRFB/88; c) Meio Ambiente Cultural: so os
elementos criados ou utilizados pelo homem, mas que detm valor especial para a
sociedade. Ex.: valor cientfico, turstico, cultural, arqueolgico, ligado cultura,
memria arts. 215 e 216, da CRFB/88 e d) Meio Ambiente do Trabalho: consiste no
ambiente de trabalho onde o homem exerce suas atividades laborais, podendo ser um
espao fechado ou aberto. Esse meio ambiente est previsto na CF no artigo 220, inciso
VIII, tendo sido expressamente reconhecido pelo STF no julgamento da ADI 3540. e)
Meio ambiente gentico controverso o meio ambiente gentico composto pelos
organismos vivos do planeta Terra, que formam a sua diversidade ecolgica. A maioria
da doutrina o entende abarcado no meio ambiente natural, contra Celso Antnio
Pacheco Fiorillo e Terence Trennepohl.
ITEM 2
Ponto 2.a. Proteo jurdica da fauna.
Mariana Casati
Principais obras consultadas: Resumos dos Grupos do 25 e 26 CPR; AYALA,
Patryck de Arajo. O princpio da precauo na constituio brasileira: aspectos da
proteo jurdica da fauna.
http://www.esmarn.tjrn.jus.br/revistas/index.php/revista_direito_e_liberdade/article/vie
w/97
Legislao bsica: CF, arts. 23, VII; 24, VI; 30; 225, caput, 1o, VII, 4o; Lei
5.197/1967 (proteo fauna Cdigo de Caa); Decreto-lei 221/67 (Cdigo de Pesca);
Lei 10.519/02 (rodeios); Resoluo CONAMA 303/02 (APP); Resoluo CONAMA
302/02 (Reservatrios dgua artificiais); Lei 11.794/2008 (uso cientfico de animais);
Lei 12.651/12 (CoFlo).
11
Competncia. No tocante fauna, as competncias material e legislativa so comuns

entre todos os entes federativos.
Tutela jurdica. Da legislao infraconstitucional vale destacar, no tocante fauna, o
Cdigo de Pesca, em que trata da captura da fauna aqutica, com vistas meramente
sua atividade econmica, e o Cdigo de Caa, em que se norteia um vis mais
protecionista, direcionando-se ao direito ecolgico, e no qual se disps efetivamente
sobre a proteo fauna, mais se aproximando dos ditames constitucionais. Insta
observar que embora o Cdigo de Caa tenha tratado somente da fauna silvestre, a
Constituio Federal ampliou o leque de proteo da fauna tutelada. Cumpre registrar,
ainda, o artigo 36 que institui o Conselho Nacional de Proteo Fauna, rgo
consultivo e normativo de proteo fauna no pas.
A Declarao Universal dos Direitos dos Animais, da UNESCO, celebrada na Blgica
em 1978, e subscrita pelo Brasil, elenca entre os direitos dos animais o de no ser
humilhado para simples diverso ou ganhos comerciais, bem como no ser submetido
a sofrimentos fsicos ou comportamentais antinaturais.
A Carta da Terra, criada na RIO+5, em seu artigo 14 dispe que devemos tratar todas as
criaturas decentemente e proteg-las da crueldade, sofrimento e matana desnecessria.
A CF, em seu artigo 225, 1, VII, no definiu o que vem a ser fauna. A Lei de Proteo
Fauna (Lei 5197/67), estabeleceu que os animais de quaisquer espcies, em qualquer
fase do seu desenvolvimento em que vivem naturalmente fora do cativeiro, constituem a
fauna silvestre, sendo eles e seus ninhos, abrigos e criadouros naturais, de
propriedades do Estado, sendo proibidas sua utilizao, perseguio, destruio, caa
ou apanha.
Delimitou, portanto, a fauna ambiental restringindo sua tutela fauna silvestre e no
fauna domstica, no sendo, portanto, toda a fauna objeto de tutela, j que protege
apenas aqueles que vivem naturalmente fora do cativeiro.
Tal limitao encontra guarida na prpria Constituio Federal j que o artigo 225, 1,
VII, agasalha a proteo da fauna, na forma da lei, sendo esta integrada por meio da Lei
5197/67.
A Constituio, assim, emitiu o comando de que ser a lei ordinria quem definir o
conceito de fauna, sendo possvel ampliar-se o conceito atual de fauna - at ento
restrito - bastando para tanto uma normatizao em "lege ferenda", concluindo-se,
entretanto, que por ora, a lei infraconstitucional atual no protege qualquer tipo de
fauna, mas to-somente a fauna silvestre.
Destarte, alterada ou no a lei infraconstitucional, o fato que a fauna protegida
constitucionalmente, justificando-se sua tutela quando: 1) as espcies estiverem
ameaadas de extino; 2) imprescindvel a sua proteo ecolgica e 3) quando a leso
for praticada por meio de tratamento cruel.
Esses trs requisitos so assim, essenciais para legitimar constitucionalmente a proteo
fauna, cabendo a lei ordinria integrar-se em uma viso constitucional.
A lei ordinria e a Constituio trabalham, portanto, pari passu, no havendo
possibilidade de proteger-se a fauna sem que ambos os fundamentos estejam presentes
de forma harmnica.
Todavia, como alerta Celso Fiorillo, em sua obra Manual do Direito Ambiental e
Legislao aplicvel, ainda que os animais domsticos no possuam uma funo
12
ecolgica e que, justamente por serem domesticados, no corram o risco de extino,

h que restar claro que como integrantes da coletiva fauna, devem ao menos, serem
protegidos contra as prticas que sob os olhos humanos, lhes sejam cruis.
Sob o ponto de vista constitucional, portanto, legtima a proteo ao animal domstico,
no havendo nenhum bice sua configurao como bem ambiental, dependendo
apenas da constatao da crueldade ao animal domstico, afetando o psique humano,
no sendo obstculo a mera definio da lei ordinria, at porque no restou impedida
no mbito constitucional.
Dever de preservar a fauna: Sobre o assunto, vale transcrever as seguintes passagens
extradas do voto do Min. Celso de Mello proferido no julgamento da ADI 1856 (lei do
RJ que autoriza a realizao de exposies e competies entre aves das raas
combatentes). O respeito pela fauna em geral atua como condio inafastvel de
subsistncia e preservao do meio ambiente em que vivemos, ns, os prprios seres
humanos. Evidente, desse modo, a ntima conexo que h entre o dever tico-jurdico
de preservar a fauna (e de no incidir em prticas de crueldade contra animais), de um
lado, e a prpria subsistncia do gnero humano em um meio ambiente ecologicamente
equilibrado, de outro. Cabe reconhecer o impacto altamente negativo que representa
para incolumidade do patrimnio ambiental dos seres humanos a prtica de
comportamentos predatrios e lesivos fauna, seja colocando em risco a sua funo
ecolgica, seja provocando a extino de espcies, seja ainda submetendo os animais a
atos de crueldade. O ordenamento constitucional brasileiro, para conferir efetividade
e proteger a integridade do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, visando, com tais objetivos, neutralizar o surgimento de conflitos
intergeneracionais, imps, ao Poder Pblico, dentre outras medidas essenciais, a
obrigao de proteger a fauna, vedadas, para tanto, prticas que coloquem em risco
sua funo ecolgica ou que provoquem a extino de espcies ou, ainda, que
submetam os animais a atos de crueldade.
Preservao dos processos ecolgicos essenciais e prover o manejo ecolgico das
espcies: Para a conservao da variabilidade gentica das espcies de fundamental
importncia a dos espaos naturais pelo Poder Pblico, atravs da instituio de espaos
territoriais especialmente protegidos. A instituio de reas protegidas deve privilegiar
como objetivo no apenas a proteo dos prprios espaos naturais considerados em si
mesmos, mas de todos os seus valores associados, na medida em que a proteo dos
espaos tambm cumpre finalidades relacionadas, especialmente, preservao ou
conservao das condies, funes e processos ecolgicos que neles se desenvolvem,
independente de suas qualidades particulares. Desse modo, a atribuio de proteo
especial a determinado espao no restringe a atribuio de valor jurdico apenas
rea enquanto espao natural, integrando-se-lhe outras dimenses que a ela se
encontram associadas de forma funcional. O espao natural constitui elemento a partir
do qual, diversas finalidades so atingidas, como v.g: a reproduo de usos
tradicionais responsveis pela conservao da prpria biodiversidade, e, mais
especificamente, a proteo de habitats de espcies. (AYALA, op. cit.)
A proteo em face de estados de risco: A proteo em face de estados e eventos com
a aptido potencial de produzir efeitos negativos irreversveis sobre a sobrevivncia
das espcies e a integridade da fauna brasileira constitui a razo central que permite
justificar comportamentos de previdncia a partir do conhecimento parcial ou
incompleto sobre os riscos. A partir da noo da proteo em face da irreversibilidade,
a CF no 1 do art. 225 traz deveres especficos, de: a) garantir a preservao dos
processos ecolgicos essenciais; b) de prover o manejo sustentvel das espcies, e
13
especialmente; c) de conter quaisquer espcies de atividades ou comportamentos que

possam expor as espcies e suas funes ecolgicas a riscos em qualquer grau,
abrangendo tambm o risco de grau mximo, que representado pela ameaa de sua
prpria extino. (AYALA, op. cit.)
Fauna e atividades perigosas: Constatando-se a sensibilidade dos ecossistemas e de
seus elementos naturais aos efeitos de substncias qumicas e atividades perigosas, a
justificao de medidas tendentes a conter a exposio a esses eventos constitui
problema fundamental para regulao pelo princpio da precauo. Nesse sentido, a
ratificao da Conveno de Estocolmo sobre os Poluentes Orgnicos Persistentes Conveno POPs, promulgada pelo Decreto n 5.472/2005, representa iniciativa
importante para a consolidao de uma abordagem precaucional sobre as substncias
qumicas, especialmente aquelas classificadas com poluentes orgnicos, que tm
propriedades txicas, so resistentes degradao, bioacumulam-se, so transportados
pelo ar, pela gua e pelas espcies migratrias atravs das fronteiras internacionais e
depositados distantes do local de sua liberao, onde se acumulam em ecossistemas
terrestres e aquticos. (Conveno POP)
Fauna e a proibio de prticas cruis: o elemento cultural na definio do sentido
constitucional de crueldade. Rodeios e outros eventos em que se utilizam animais.
A definio legal de rodeio est prevista no art. 1 o, pargrafo nico da Lei 10.519/02, e
consiste nas atividades de montaria ou de cronometragem e as provas de lao, nas
quais so avaliados a habilidade do atleta em dominar o animal com percia e o
desempenho do prprio animal.
Os rodeios, farra do boi, briga de galo so alguns dos eventos com caractersticas
sociais altamente enraizados em vrias regies do Brasil, com reflexos altamente
culturais e econmicos. H evidente conflito de interesses tutelados constitucionalmente
entre o bem cultural (arts. 215 e 216 da CF) e o bem ambiental (art. 225 da CF). Fato
que na histria do mundo o ser humano sempre utilizou os animais, dependendo deles
para sua sobrevivncia e para o seu entretenimento, mas somente nos ltimos tempos
surgiram organizaes no governamentais que tutelam a vida desses seres. Depois de
vrios movimentos sociais, reafirmou-se a concepo de que os animais devem ser
realmente protegidos contra maus-tratos e crueldade, surgindo movimentos, campanhas
e at mesmo demandas judiciais neste sentido.
Nesse sentido, vale conferir as seguintes decises do STF acerca do tema: ADI 1856
MC/RJ, Rel. Min. Carlos Velloso, Pleno, j. /09/1998 (rinhas de galo) e RE 153531/SC,
Rel. Min. Francisco Rezek, Relator Acrdo Min. Marco Aurlio, 2 T, j. 03/06/1997
(farra do boi).
Utilizao de animais em ensino e pesquisa: deve obedecer aos critrios estabelecidos
na Lei 11.794/2008, que restringe a utilizao de animais em atividades educacionais
em estabelecimentos de ensino superior e em estabelecimentos de educao profissional
tcnica de nvel mdio da rea biomdica.
Proteo perante aes que coloquem em risco a variabilidade gentica: Proteger
o patrimnio gentico, importa, especialmente, conservar condies que permitam a
variabilidade gentica das espcies, condio que relevante principalmente para a
fixao das condies de proteo das espcies ameaadas. A condio de
vulnerabilidade em que se encontram tais espcies coloca como principal objetivo o
reestabelecimento das populaes, que depende essencialmente da proteo da
diversidade gentica. (AYALA, op. cit.)
14
Questes da prova oral:

6. O que so animais silvestres? Animais silvestres so os no domesticados, que
vivem naturalmente fora do cativeiro e independentes do convvio humano. Essa
caracterstica no se resume ao animal em si, mas espcie (art. 1 da Lei n.
5.197/1967). Ou seja, ainda que em determinada espcie haja indivduos domesticados,
os outros da mesma espcie no perdero o atributo de silvestre. A diferena entre
animais domsticos e no domesticados reside na vida em liberdade, fora do cativeiro.
O aprisionamento ou a reproduo em cativeiro de determinada espcie animal, sejam
um zoolgico, ou para abate, ou para convvio humano, no lhes retira o atributo de
animais silvestre (Edis Milar, Direito do Ambiente, RT, 2011).
7. Arara azul no zoolgico de Braslia continua sendo animal silvestre? (A arara
azul, apesar de ser originalmente classificada como animal silvestre, quando em
cativeiro, reclassificada). Para fins de enquadramento, refere-se que a classificao da
fauna se divide em silvestre e domstica, no obstante alguns indiquem a existncia da
fauna domesticada. Os animais silvestres seriam aqueles que vivem em liberdade. Os
domsticos seriam os que vivem em cativeiro e, notadamente, na presena humana. Os
chamados animais domesticados seriam os silvestres que passam a conviver em
cativeiro. Muitos doutrinadores entendem que, ao passar a viver em cativeiro, os
animais silvestres passam a ser domsticos, e que a classificao como domesticados
puro preciosismo. Desse modo, a arara azul que se encontra no zoolgico de Braslia
passa a ser considerada animal domstico (e, pela minoria da doutrina, domesticada).
8. Quando a caa de animais silvestres permitida? O Professor Paulo Nogueira
Neto (citado por Paulo Affonso Leme Machado, pg. 829, Direito Ambiental Brasileio,
18 ed.) divide a caa em predatria e no predatria. A predatria compreende a caa
profissional e a caa sanguinria. A caa no predatria abrange a caa de controle, a
caa de subsistncia e a caa esportiva. A caa profissional foi proibida pela Lei n
5.197/67.
Na caa de controle, em que h a destruio de animais silvestres considerados nocivos
agricultura ou sade pblica, a permisso para esse tipo de atividade dever ser
expressamente motivada pela autoridade pblica, indicando quais os perigos concretos
ou iminentes, qual a rea de abrangncia, as espcies nocivas e a durao da atividade
destruidora.
A caa amadorista inclusive estimulada pela Lei de Proteo Fauna de 1967,
sendo segundo Paulo Affonso (p. 831): somente aceito o esporte de caa apenas em
reas adrede preparadas para essa forma de lazer. Os parques de caa formados e
manejados artificialmente, mantidos por associaes de caadores, possibilitariam ao
verdadeiro desportista o mais fcil encontro com a caa, a ampliao dos perodos para
o desporto, alm de propiciar a organizao de outros encontros de interesse dos
caadores, como exposies de material esportivo, ces de caa, armas, etc., sem
contarmos com outros entretenimentos.
A caa de subsistncia ou de sobrevivncia no est prevista explicitamente pela lei.
Praticam-na as populaes indgenas nas reservas que lhes so reconhecidas, como
tambm as populaes interioranas que no tm acesso fcil aos produtos oriundos da
fauna domesticada, sendo tambm situao em que a caa permitida.
A caa cientfica est permitida na Lei de Proteo Fauna, em seu art. 14. Por fim,
tambm foi autorizada a caa de animais silvestres no art. 6 da Lei n 12.725/12.
15
Portanto, em sntese, podemos afirmar que so permitidas a caa de controle, a caa

amadorstica, a caa de subsistncia ou sobrevivncia, a cientfica e, por fim, a caa nas
imediaes de aerdromos.
25) A caa permitida ou proibida? A permisso ou a proibio da caa depender de
sua modalidade e das circunstncias em que est inserida. Trata-se de questo que no
encontra resposta pacfica na doutrina e na jurisprudncia, contendo diversas nuances.
Paulo Affonso Leme Machado (Direto Ambiental Brasileiro, 13 Edio, p. 757) aduz
que a caa incontrolada tem causado a extino de espcies e ameaa fauna silvestre.
Contudo, de se ressaltar que o consumo de determinados animais est inserido na
cadeia alimentar, de que o homem faz parte.
Nesse passo, faz-se necessrio delimitar a modalidade de caa para responder se ela
permitida ou proibida.
Paulo Nogueira Neto divide a caa em predatria (subdividida em profissional e
sanitria) e no predatria (subdividida em de controle, de subsistncia e esportiva ou
amadorstica).
Segundo Nicolao Dino (Crimes e Infraes Administrativas Ambientais): a caa
profissional (aquela destinada ao auferimento de lucros com o produto da atividade) est
terminantemente proibida, constituindo, inclusive, crime (art. 29, 5 Lei 9.605); a caa
de controle permitida (desde que haja permisso da autoridade pblica); a caa
esportiva ou amadorstica tambm permitida (atendidos os requisitos do art. 8 da Lei
5.197/67 e desde que obtida a devida autorizao de caa); por fim, a caa de
subsistncia est permitida. O autor faz a ressalva no sentido de que estas modalidades
de caa no predatria podem assim se tornar caso se constate o risco de extino de
alguma espcie.
Interessante observar, que como a caa em perodo proibido uma majorante ( 4,
inciso II) do delito do artigo 29 da Lei 9.605/98, ela, em tese, permitida pela legislao
infraconstitucional.
34) A fauna silvestre e a fauna domstica possuem a mesma proteo ambiental?
Vide texto acima.
Ponto 2.b. Classificao dos atos administrativos. Atos administrativos simples,

complexos e compostos. Atos administrativos unilaterais, bilaterais e multilaterais.
Atos administrativos gerais e individuais.
Mariana Casati
Principais obras consultadas: Resumos dos Grupos do 25 e 26 CPR.
Quanto composio da vontade produtora do ato, os atos administrativos so
classificados em simples, compostos e complexos. a) Os atos administrativos simples
so aqueles que resultam da manifestao de um nico rgo, pouco importando a sua
16
natureza, que pode ser singular ou colegiado, por exemplo, a concesso de frias, a
autorizao de uso de bem pblico e a deciso do Conselho de Contribuintes. Atos
simples singulares decorrem da deciso de um nico agente pblico, enquanto que os
atos simples colegiais, da manifestao de vrias vontades 1; b) Os atos administrativos
compostos identificam-se pela vontade nica de um rgo, ficando, porm, na
dependncia de confirmao por outro superior a fim de adquirir perfeio, existncia,
validade e eficcia. Necessitam de ratificao por outro rgo, contudo podem ser
anulados ou revogados antes disso2. Temos como exemplo a assinatura do ministro no
decreto executivo a referenda (art. 87, I, CF). Assim, apesar de haver mltiplas
manifestaes de vontade, h apenas uma vontade autnoma, sendo as demais
manifestaes meramente instrumentais (ex.: ato sujeito a visto); c) Os atos
administrativos complexos caracterizam-se pela manifestao de vontade de mais um
rgo, sendo a vontade de um indispensvel para que a vontade do outro igualmente se
concretize por exemplo, a aposentadoria de servidor pblico, sempre dependendo da
homologao pelo Tribunal de Contas. Assim: (...) acolhido pela jurisprudncia do (...)
Supremo Tribunal Federal, o ato de aposentadoria classifica-se como complexo e se
perfaz pela manifestao do rgo concedente somada da aprovao do Tribunal de
Contas local (...).3 Atos administrativos complexos so aqueles cuja vontade final da
Administrao exige a interveno de agentes ou rgos diversos, havendo certa
autonomia, ou contedo prprio, em cada uma das manifestaes. Exemplo: a
investidura do Ministro do STF se inicia pela escolha do Presidente da Repblica;
passa, aps, pela aferio do Senado Federal; e culmina com a nomeao (art. 101,
pargrafo nico, CF).4
Quanto sua formao, os atos administrativos podem ser classificados em
unilaterais, bilaterais e multilaterais. a) Ato administrativo unilateral aquele que se
forma com a manifestao de vontade de uma nica parte (ex.: demisso de um
funcionrio, multas, autorizaes). No afeta a unilateralidade a circunstncia de o ato
depender, para a sua produo ou para os seus efeitos, do concurso da vontade do
particular, seja solicitando-lhe a prtica, seja aceitando os seus efeitos (p.ex.: um pedido
de alvar de licena para edificar ou de autorizao para o porte de arma ou de aceitao
da outorga de um prmio, de uma comenda etc.); b) Ato administrativo bilateral
aquele formado por um acordo de vontade entre as partes. So os atos convencionais
(ex.: contrato administrativo, concesso de servio pblico); c) Ato administrativo
multilateral aquele formado pela manifestao de vontade de vrias partes (ex.:
convnio).
Por fim, quanto aos seus destinatrios, os atos administrativos so classificados em
gerais e individuais. a) Atos administrativos gerais so aqueles editados sem um
destinatrio especfico, expedidos com certo carter de norma geral e abstrata
autntica lei material e que alcanam todos os sujeitos que se encontrem na mesma
situao de fato em relao aos seus preceitos (ex.: edital de concurso pblico). No
podem, contudo, ocupar o espao reservado lei, sob pena de inconstitucionalidade; b)
Atos administrativos individuais so aqueles que se dirigem concretamente a
determinados destinatrios. Produzem novas relaes jurdicas para o contexto
1
GASPARINI, 2004, p. 80.
STF, RE 163.301.
STJ, REsp 223.670, Informativo 317.
Jos dos Santos Carvalho Filho, 2011, p. 121
17
individual do sujeito passivo dessa atuao administrativa. No representam normas de

carter geral e abstrato mas, ao contrrio, possuem imediatos efeitos concretos (ex.: a
nomeao de aprovado em concurso pblico, a exonerao de ocupante de cargo em
comisso e a designao de servidor para ocupar funo gratificada). O ato
administrativo individual pode ser singular ou plrimo. Singular se o destinatrio o
nico sujeito especificado (ex.: a nomeao de um dado funcionrio). Plrimo se os
destinatrios so mltiplos sujeitos especificados (ex.: a nomeao, em uma nica lista,
de mltiplos sujeitos especificados). Tanto os atos administrativos gerais quanto os
individuais, depois de consumados e produzidos os seus efeitos, tornam-se imutveis e
irrevogveis (Smula 473, STF).
Maria Sylvia Zanella Di Pietro defende ser somente possvel a arguio de
inconstitucionalidade dos atos administrativos gerais 5. Outros, porm, possuem posio
oposta pela constatao de que nem todo ato geral ou normativo comporta o controle
concentrado de constitucionalidade e, porque, em regra, decorrem os atos
administrativos gerais de normas legais (controle de legalidade), admitindo, por
exemplo, a impetrao de mandado de segurana ou o ajuizamento de ao popular e
coletiva. O que para alguns constitui a nica opo, para outros constitui a exceo. Por
fim, o controle realizado a partir do eventual excesso do agente se exorbitou a funo
normativa tambm permite o controle de legalidade e no necessariamente de
constitucionalidade. (ROSA, p. 131).
Leitura complementar: sobre atos administrativos, vide pontos 3.b., 5.b., 9.a., 17.a., e
21.b.
5. O que so atos administrativos unilaterais, bilaterais e multilaterais? O ato do
CSMPF que homologa a vitaliciedade do Procurador da Repblica se enquadra em
que espcie?
unilateral o ato do CSMPF que homologa a vitaliciedade do Procurador da Repblica.
36) O que so atos administrativos individuais, gerais, compostos, complexos e
exemplo de cada um. A concesso de aposentadoria ato composto ou complexo? A
pessoa s vai se aposentar aps a manifestao do Tribunal de Contas? (Paula
Ceretta)
Os atos administrativos, no que toca aos seus destinatrios, podem ser classificados em
atos individuais ou gerais. Entende-se por atos gerais os atos que so normalmente
abstratos, impessoais e aplicveis erga omnes. Ex: instrues normativas, regulamentos.
J os atos individuais so aqueles que atingiro destinatrio certo, determinado. Ex:
multa aplicada ao Jos, que ultrapassou o limite de velocidade naquela rodovia. Os atos
individuais podem ser singulares (destinatrio nico) ou plrimos (destinatrios
mltiplos).
Sendo o ato de aposentadoria um ato complexo ele apenas se perfectibiliza com a
manifestao do Tribunal de Contas, o que traz como consequncia a postergao do
incio do prazo decadencial referido na Lei 9.487/99, o qual apenas comea a fluir com
a publicao do ato (STF, MS 25.552, Tribunal Pleno, 2008).
No entanto, destaca-se que, em que pese o ato de concesso de aposentadoria ser
considerado complexo, o STF, em homenagem ao princpio da segurana jurdica, fixou
5
DI PIETRO, Direito Administrativo, p. 216.
18
o entendimento de que o TCU dever assegurar a ampla defesa e o contraditrio nos

casos de controle externo de legalidade para o registro de aposentadorias e penses,
quando for ultrapassado o perodo de cinco anos da chegada do processo administrativo
no TCU sem que haja a sua manifestao (STF, MS 24.781, Tribunal Pleno, 2011).
Ponto 2.c. Limitaes administrativas. Ocupao temporria. Requisio.

Servido. Parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios.
Mariana Casati
Legislao bsica. Art. 5o, XXV; 22, III; 23; III, 24,VII; 30, CF; Decreto-lei 1.864/81;
Decreto-lei 1.865/81; Decreto-lei 3.365/41; Lei 6.015/73; Decreto 24.643/34 (Cdigo de
guas); Lei 10.257/01; Lei Delegada 4/62.
Noes gerais. O Poder Pblico pode limitar o direito de propriedade assegurado ao
particular desde que as restries respeitem o fomento ao bem-estar social e o
cumprimento da funo social da propriedade. Todas as limitaes devem estar
ajustadas ao sistema constitucional e sempre dependem de expressa previso legal.
Somente em situaes excepcionais (estado de stio e estado de defesa) admite-se a
imposio de limitao sem lei anterior.
Limitaes administrativas so limitaes impostas por ato administrativo genrico,
no destinado a propriedades determinadas, visando atender ao interesse pblico por
meio de obrigaes de no fazer. Atingem o carter absoluto do direito de propriedade
(o poder de usar, gozar e dispor da coisa). A limitao no acarreta o direito de
indenizao, salvo se indevida, ilegal, gerando a apurao da responsabilidade civil e o
consequente dever de indenizar o prejuzo causado. So exemplos as limitaes de
altura de edifcios, a metragem mnima de recuo para construes de imveis etc.
Jos dos Santos Carvalho Filho afirma que limitaes administrativas so determinaes
de carter geral, por meio das quais o Poder Pblico impe a proprietrios
indeterminados obrigaes positivas, negativas ou permissivas, para o fim de
condicionar as propriedades ao atendimento da funo social (ex.: obrigao de limpar
terrenos (positiva); parcelamento ou edificao compulsria; proibio de construir
alm de determinado nmero de andares (negativa); direito de preempo municipal).
Decorrem do domnio eminente que o Estado possui sobre todos os bens de seu
territrio. No rendem ensejo a indenizao; so definitivas, assim como as servides
(p. 734).
Por meio das limitaes o uso da propriedade ou da liberdade condicionado pela
Administrao para que se mantenha dentro da esfera correspondente ao desenho legal
do direito. Nelas alcana-se toda uma categoria abstrata de bens, ou, pelo menos, todos
os que se encontrem em uma situao ou condio abstratamente determinada. Nas
limitaes no h nus real. H um non facere, isto , uma obrigao de no fazer. As
limitaes no obrigam o Poder Pblico a indenizar o proprietrio dos bens afetados
(CABM).
A pretenso reparatria do esvaziamento do contedo econmico da propriedade
19
decorrente de limitaes administrativas prescreve em cinco anos, nos termos do art.

10, pargrafo nico, do Decreto-Lei n. 3.365/1941 (STJ, AgRg no REsp 1.317.806MG, j. 6.11.12).
Ocupao temporria corresponde ao aproveitamento de propriedade particular para
utilizao temporria pelo Poder Pblico, remunerada ou no, para a execuo de obras,
servios ou atividades pblicas ou de interesse pblico. A ocupao pode incidir, ainda,
nos imveis necessrios pesquisa e lavra de petrleo e de minrios nucleares. Evita-se
a desapropriao desnecessria, porquanto antes se pesquisa o potencial da rea quanto
futura explorao. A ocupao pode ser transferida para a Administrao indireta. Para
JSCF, a ocupao temporria a forma de interveno pela qual o Poder Pblico usa
transitoriamente imveis privados, como meio de apoio execuo de obras e servios
pblicos (ex.: utilizao de terrenos particulares contguos a estradas). Difere da
requisio pelo fato de que nesta h uma situao emergencial de perigo pblico. Na
ocupao vinculada desapropriao haver indenizao (art. 36, Decreto-lei 3.365/41)
e o ato no ter autoexecutoriedade; na desvinculada, somente indeniza-se havendo
comprovado prejuzo.
A ocupao de bem pblico no passa de simples deteno, caso em que se afigura
inadmissvel o pleito de proteo possessria contra o rgo pblico. (STJ, REsp
489.732/DF, DJ 13/06/2005).
Requisio o ato pelo qual o Estado, em proveito de um interesse pblico, constitui
algum, de modo unilateral e autoexecutrio, na obrigao de prestar-lhe um servio
ou ceder-lhe transitoriamente o uso de uma coisa in natura, obrigando-se a
indenizar os prejuzos que tal medida efetivamente acarretar ao obrigado (JSCF, p.
912). So comumente conhecidos os casos de requisio de servios para a prestao
de servio militar a que se sujeitam todos os jovens do sexo masculino que completem
18 anos (art. 5o, Lei 4.375/64) ou para a prestao de servio eleitoral nas mesas
receptoras de votos (art. 120 e 4o do Cdigo Eleitoral) e os de requisio de bens
para a instalao de mesas receptoras de votos (art. 135, 2o e 3o do Cdigo Eleitoral)
existem outras hipteses menos conhecidas de requisio de servios. o caso da
obrigao, que alcana qualquer pessoa, de prestar assistncia, desde que possa faz-lo
sem risco, em caso de acidente com aeronave, assistncia essa que pode consistir em
simples informao do evento (arts. 51 e 52 do Cdigo Brasileiro de Aeronutica).
Tambm o dever previsto no art. 80 e pargrafo nico do Decreto-lei 5.405/43, segundo
o qual o veculo que passe por local em que veculo transportador de mala postal haja se
acidentado sem possibilidade de prosseguir, dever conduzir tal mala para a agncia
mais prxima no sentido de sua marcha. O STJ tambm considerou como requisio a
reteno das quantias depositadas em cadernetas de poupana, quando da
implementao do Plano Collor (Lei n 8.024/90) (REsp 178.073/RS, Rel. Ministro
Humberto Gomes de Barros, 1 T, j. 05/10/1999, DJ 29/11/1999, p. 124).
Servido administrativa o direito real que assujeita um bem a suportar uma
utilidade pblica, por fora da qual ficam afetados parcialmente os poderes do
proprietrio quanto ao seu uso ou gozo (CABM). Na servido h um verdadeiro
sacrifcio, conquanto parcial, do direito. Nelas atingem-se bens concreta e
especificamente determinados. Nas servides administrativas h um nus real, de tal
modo que o bem gravado fica em um estado de especial sujeio utilidade pblica,
proporcionando um desfrute direto, parcial, do prprio bem (singularmente fruvel pela
Administrao ou pela coletividade em geral). Nelas h uma obrigao de suportar. As
servides, em geral, devem ser indenizadas, o que ocorrer sempre que impliquem real
declnio da expresso econmica do bem ou subtraiam de seu titular uma utilidade que
20
frua. CABM elenca como exemplos de servido administrativa a passagem de fios

eltricos sobre imveis particulares, a passagem de aquedutos, o trnsito sobre bens
privados, o tombamento de bens em favor do Patrimnio Histrico etc. S. 56/STJ: Na
desapropriao para instituir servido administrativa so devidos os juros
compensatorios pela limitao de uso da propriedade.
Quanto ao tombamento, para Celso Antnio Bandeira de Mello, uma das figuras da
servido. Consiste em uma interveno administrativa na propriedade, destinada a
proteger o patrimnio histrico e artstico nacional, pela qual os poderes inerentes ao
seu titular ficam parcialmente elididos, uma vez que poder usar e gozar do bem, mas
no alter-lo, para no desfigurar o valor que se quer nele resguardar, alm de ficar
constitudo no dever de mant-lo em boa conservao. (...) Com efeito, se a limitao
administrativa no seno o perfil do direito, parece razovel entender que, sempre
que seja necessrio um ato especfico da Administrao impondo um gravame, por
conseguinte criando uma situao nova, atingiu-se o prprio direito e, pois, a hiptese
de servido. Por este motivo entendemos que tanto o tombamento pelo Patrimnio
Histrico quanto a declarao de que uma determinada rea particular de reserva
florestal so casos de servido e no de limitao administrativa, como normalmente se
afirma. O tombamento provisrio, portanto, possui carter preventivo e assemelhase ao definitivo quanto s limitaes incidentes sobre a utilizao do bem tutelado, nos
termos do pargrafo nico do art. 10 do DL n. 25/1937. O valor cultural do bem
anterior ao prprio tombamento. A diferena que, no existindo qualquer ato do
Poder Pblico que formalize a necessidade de proteg-lo, descaberia responsabilizar o
particular pela no conservao do patrimnio. O tombamento provisrio, portanto,
serve como um reconhecimento pblico da valorao inerente ao bem. (STJ, Info. 486,
REsp 753.534-MT, Rel. Min. Castro Meira, j. 25/10/2011). O tombamento provisrio
de bens (art. 10 do Dec. n. 25/1937) no fase procedimental a priori do tombamento
definitivo, mas uma medida assecuratria de preservao do bem at a concluso dos
pareceres tcnicos e da sua inscrio no livro de tombo. (STJ, Info. 152, RMS 8.252SP, Rel. Min. Laurita Vaz, j. 22/10/2002).
Por fim, o parcelamento, a edificao ou utilizao compulsrias so espcies de
limitaes administrativas. Incidem apenas sobre imveis sitos em rea inclusa no
plano diretor de desenvolvimento urbano do Municpio para a qual haja lei municipal
especfica autorizando exigir que os proprietrios promovam adequada utilizao do
bem. Os referidos proprietrios sero notificados pelo Poder Executivo municipal para o
cumprimento da obrigao, devendo a notificao que se pode fazer por edital ser
averbada no cartrio de Registro de Imveis. Os prazos para o cumprimento de tais
obrigaes no podero ser inferiores a um ano, a partir da notificao, para que seja
protocolado o projeto no rgo municipal competente, ou dois anos, a partir da
aprovao do projeto, para iniciar as obras do empreendimento. A transmisso do
imvel, por ato inter vivos ou causa mortis, posterior data da notificao, transfere as
obrigaes de parcelamento, edificao ou utilizao, sem interrupo de quaisquer
prazos. Deve ser cumprida a seguinte ordem: a) parcelamento ou edificao
compulsria; b) IPTU progressivo; c) desapropriao, que s pode ocorrer cinco anos
aps a cobrana do ITPU progressivo (arts. 5o, 6o e 8o, Lei 10.257/01).
Distines: A ocupao: a) direito de carter no-real, assim como a requisio, mas
diferentemente da servido; b) s incide sobre propriedade imvel, assim como a
servido, mas diferentemente da requisio; c) transitria, tal como a requisio, e
diferentemente da servido; d) constitui-se em razo da necessidade de execuo de
servios normais, ao contrrio da requisio que presume perigo pblico iminente
21
(JSCF, pp. 727-730). Por sua vez, cumpre registrar as seguintes diferenas da requisio
em relao desapropriao: a) a requisio refere-se a bens e servios. A
desapropriao apenas a bens; b) a requisio preordena-se to somente ao uso da
propriedade, ao passo que a desapropriao volvida aquisio dela; c) a requisio
decorre de necessidades transitrias. A desapropriao suscitada por necessidades
permanentes da coletividade; d) a requisio autoexecutria. A desapropriao, para se
efetivar, depende de acordo ou, na falta deste, de procedimento judicial; e) a requisio
supe, em geral, necessidade pblica premente. A desapropriao supe necessidade
corrente, usual; e) a requisio pode ser indenizada a posteriori e nem sempre
obrigatria. A desapropriao sempre indenizvel e exige indenizao prvia, em
regra. No tocante servido administrativa, destaca-se que se tanto limitaes
administrativas quanto servides podem se originar diretamente da lei, toda vez que
uma propriedade sofre restries em decorrncia de ato concreto da Administrao,
isto , injuno decorrente do chamado jus imperii, estar-se- diante de uma
servido. (...) Serve de exemplo de servido originada diretamente da lei, marcada,
pois, pela generalidade tanto de sua fonte quanto dos bens atingidos, a instituda pelo
art. 12 do Cdigo de guas. (...) Em sntese: Se a propriedade atingida por um ato
especfico, imposto pela Administrao, embora calcada em lei, a hiptese de
servido, porque as limitaes administrativas propriedade so sempre genricas. Se
a propriedade afetada por uma disposio genrica e abstrata, pode ou no ser caso
de servido. Ser limitao, e no servido, se impuser apenas um dever de absteno:
um non facere. Ser servido se impuser um pati: obrigao de suportar
(CABM). Por fim, JSCF considera que servides no podem decorrer de lei. Entende
que s cabe falar em tal figura quando sua incidncia se d sobre propriedade
determinada. Afirma que as hipteses habitualmente apontadas como sendo servides
legais, na verdade, no passam de limitaes administrativas6.
6. O que servido administrativa e quais as suas diferenas para as limitaes
administrativas?
7. A Unio pode instituir servido em bem municipal ou estadual?
Sim, de acordo com art. 2, 2, do Decreto-lei 3365/41, aplicado de forma analga s
servides administrativas, tendo em vista a falta de procedimento prprio. Este decreto
regulamenta a desapropriao por utilidade pblica. Ser exigido, contudo, autorizao
legislativa. Contudo, pelo princpio federativo, Municpios no podero instituir
servides sobre bens dos Estados e da Unio, nem os Estados sobre bens da Unio.
Poder-se-ia questionar a constitucionalidade de tal dispositivo, argumentando pela
ausncia de hierarquia dos entes federativos. Isto porque o princpio federativo deve
assegurar, justamente, o tratamento isonmico entre os entes da federao. A figura do
Senado representa esta isonomia. Ademais, a forma federativa de Estado constitui
clusula ptrea de acordo com art. 60 da CF.
De qualquer modo, a jurisprudncia no reconheceu qualquer inconstitucionalidade,
nem no caso de instituio de desapropriao pela Unio de bens de Estado e
Municpios. Em outro caso, determina ainda que havendo concomitncias de limitaes
administrativas, deve prevalecer a da Unio.
6
Jos dos Santos Carvalho Filho, Manual de Direito Administrativo, 11a Ed., Lumen Juris, p. 635.
22
Saliente-se que a deciso se baseia na abrangncia do interesse, havendo desta forma

um escalonamento de interesses, a saber, nacional, regional e local. Esta interpretao
pode ser utilizada, mas deve haver cautela sob pena de criar-se uma verdadeira
hierarquia entre os entes federativos, ferindo de forma frontal o princpio federativo.
9. O que requisio administrativa? indenizvel?
35. Comparar os institutos da servido administrativa, limitao administrativa,
ocupao administrativa, requisio administrativa. Quando cabe indenizao? A
indenizao no caso de ocupao e requisio administrativa prvia?
ITEM 3
Ponto 3.a: Funes (atividades) administrativas. Funo consultiva. Funo de
regulao. Funo de controle. Funo de fomento.
Ana Laura Fonseca
Principais obras consultadas: BELTRO, Antonio F. G. Curso de Direito Ambiental.
Editora Mtodo, 2009; CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito
Administrativo. Editora Lumen Juris, 21 edio, 2009; CUNHA JUNIOR, Dirley.
Curso de Direito Administrativo. Juspodivm, 6 edio, 2007; DI PIETRO, Maria Sylvia
Zanella. Direito Administrativo. Editora Atlas, 25 edio, 2012); MELLO, Celso
Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. Malheiros, 27 edio, 2010;
PORTELA, Paulo Henrique Gonalves. Direito Internacional Pblico e Privado.
Juspodivm, 3 edio, 2011.
O complexo de rgos e entes personalizados, conduzidos por um corpo de agentes,
que forma a Administrao Pblica, realiza grande nmero de atividades. As atividades
destinam-se, precipuamente a atender necessidades e interesses da populao;
fragmentam-se em inmeras variedades, cada qual com caractersticas jurdicas e
tcnicas prprias. A Administrao Pblica desempenha, assim, amplo e diversificado
leque de atividades, para cumprir as tarefas que o ordenamento lhe confere, atividades
essas de diferentes tipos, sob vrias formas e regimes (MEDAUAR, 2008, p. 102).
A Funo Consultiva da administrao abrange os atos que visam auxiliar, esclarecer e
sugerir providncias a serem adotadas. Ela exercida mediante a elaborao de
pareceres prvios e individualizados, de carter essencialmente tcnico, acerca dos mais
diversos temas, a fim de subsidiar a tomada de decises em diversos setores da
administrao pblica. Inclui tambm o exame, sempre em tese, de consultas realizadas
por autoridades legitimadas para formul-las, a respeito de dvidas na aplicao de
dispositivos legais e regulamentares.
Importante aqui destacar alguns aspectos sobre a Consultoria Jurdica. A Constituio
Federal incumbe Advocacia Pblica duas funes precpuas: a representao judicial e
a consultoria jurdica dos entes federados. Na esfera federal, esta tarefa cabe
Advocacia-Geral da Unio (art. 131, CF); nos Estados e Distrito Federal, a incumbncia
de responsabilidade das respectivas Procuradorias (art. 132, CF). O advogado pblico,
23
quando se manifesta em um processo judicial, tem atuao necessariamente parcial,

buscando o convencimento do magistrado sobre o acerto da tese defendida pela
Administrao. Por outro lado, na Funo Consultiva, o advogado pblico deve ser
imparcial, porque defende apenas a correta aplicao da lei.
Via de regra, diz-se que o parecer jurdico no vincula o administrador pblico, porque
se trataria de mera opinio que poderia ou no ser adotada. Neste ponto, alis, j se
manifestou o STF: o parecer no ato administrativo, sendo, quando muito, ato de
administrao consultiva, que visa a informar, elucidar, sugerir providncias
administrativas a serem estabelecidas nos atos de administrao ativa.
Em outro julgado o STF trouxe tona a discusso acerca da Responsabilidade do
advogado pblico ao emitir o seu parecer. No precedente, os pareceres jurdicos foram
classificados conforme sua obrigatoriedade em relao sua observncia pelo
administrador e pela sua necessidade de constar no procedimento administrativo:
Repercusses da natureza jurdico-administrativa do parecer jurdico: (i) quando a
consulta facultativa, a autoridade no se vincula ao parecer proferido, sendo que seu
poder de deciso no se altera pela manifestao do rgo consultivo; (ii) quando a
consulta obrigatria, a autoridade administrativa se vincula a emitir o ato tal como
submetido consultoria, com parecer favorvel ou contrrio, e se pretender praticar ato
de forma diversa da apresentada consultoria, dever submet-lo a novo parecer; (iii)
quando a lei estabelece a obrigao de decidir luz de parecer vinculante, essa
manifestao de teor jurdica deixa de ser meramente opinativa e o administrador no
poder decidir seno nos termos da concluso do parecer ou, ento, no decidir.
A Funo de Regulao, segundo Maral Justen Filho, citado por Maria Sylvia Zanella
di Pietro, [...] consiste na atividade estatal de interveno indireta sobre a conduta dos
sujeitos pblicos e privados, de modo permanente e sistemtico, para implementar as
polticas de governo(DI PIETRO, 2011, p. 55). Um pouco alm, ele afirma que a
regulao se traduz tanto na funo administrativa, como legislativa, jurisdicional e de
controle; a afirmao aceitvel desde que se tenha presente que as funes legislativa
e jurisdicional exercidas pela Administrao Pblica so tpicas de outros Poderes de
Estado, porm atribudas a entes administrativos dentro do sistema de freios e
contrapesos. A atividade normativa e a atividade judicante, no caso, tm que observar os
limites constitucionais. Assim, as normas baixadas colocam-se em nvel hierrquico
inferior s leis, e as decises de conflitos no fazem coisa julgada (a no ser no sentido
de coisa julgada administrativa); portanto, so funes atpicas da Administrao
Pblica. Na realidade, a regulao envolve uma parcela de cada uma das funes
administrativas (polcia administrativa, interveno e fomento), como, alis, decorre do
prprio ensinamento de Maral Justen Filho. Nessas outras funes administrativas,
tambm esto presentes a funo normativa e a funo de controle.
A Funo de Fomento, por outro lado, a atividade de incentivo iniciativa privada de
utilidade pblica, e segundo Fernando Andrade de Oliveira (RDA 120/14) abrange os
auxlios financeiros ou subvenes atravs dos oramentos pblicos, os financiamentos,
os favores fiscais que estimulem atividades consideradas particularmente benficas ao
progresso material do pas e as desapropriaes que favoream entidades privadas sem
fins lucrativos, que realizem atividades teis coletividade, como os clubes desportivos
e as instituies beneficentes. (DI PIETRO, 55/56).
A Funo de Controle nada mais do que [...] o poder de fiscalizao e correo que a
Administrao Pblica (em sentido amplo) exerce sobre sua prpria atuao, sob os
aspectos da legalidade e mrito, por iniciativa prpria ou mediante provocao (DI
24
PIETRO, 2011, p. 737). Trata-se, como se v, do controle administrativo.

Destaca-se ainda os conceitos de Regulao e Fiscalizao (controle) elencados no art.
2, II e III do Decreto 7.217 de 21/06/2010, que regulamenta a Lei 11.445/2007, que
estabelece diretrizes nacionais para o saneamento bsico e d outras providncias, seno
vejamos:
Art. 2o Para os fins deste Decreto, consideram-se:
II - regulao: todo e qualquer ato que discipline ou organize determinado servio
pblico, incluindo suas caractersticas, padres de qualidade, impacto socioambiental,
direitos e obrigaes dos usurios e dos responsveis por sua oferta ou prestao e
fixao e reviso do valor de tarifas e outros preos pblicos, para atingir os objetivos
do art. 27;
III - fiscalizao: atividades de acompanhamento, monitoramento, controle ou
avaliao, no sentido de garantir o cumprimento de normas e regulamentos editados
pelo poder pblico e a utilizao, efetiva ou potencial, do servio pblico;
Ponto 3.b: Vcios ou defeitos dos atos administrativos. A teoria das nulidades no
Direito Administrativo. Atos administrativos nulos, anulveis e inexistentes.
Ana Laura Fonseca
Principais obras consultadas: JSCF, MSZDP, CABM, Dirley da Cunha Jr.
VCIOS OU DEFEITOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. No Direito
Administrativo, tambm, os vcios podem atingir os cinco elementos do ato,
caracterizando os vcios quanto competncia e capacidade (em relao ao sujeito),
forma, ao objeto, ao motivo e finalidade. (DI PIETRO, 246). O vcio de competncia
ocorre quando o ato praticado por agente sem atribuio. O vcio de objeto ocorre
quando o objeto do ato ilcito, impossvel ou indeterminado. O vcio de forma decorre
da inobservncia da formalidade exigida para o ato. O vcio de finalidade, tambm
chamado desvio de finalidade, ocorre quando o ato, em vez de buscar a satisfao de um
interesse pblico, praticado com o fim de atender a um interesse particular. Por fim, o
vcio de motivo ocorre quando: i) inexistir o motivo exigido para o ato; ii) o motivo
alegado for falso; ou iii) o fundamento for desconexo com a finalidade do ato.
A TEORIA DAS NULIDADES NO DIREITO ADMINISTRATIVO. A ausncia de
leis administrativas que sistematizem casos de invalidade e seus efeitos propiciou que
surgissem trs diferentes posies quanto aos atos invlidos no direito Brasileiro,
vejamos:
a) Teoria Monista: entendem que o vcio acarreta sempre a nulidade do ato. a posio
de Hely Lopes Meirelles, Digenes Gasparini, Regis Fernandes de Oliveira e Srgio
Ferraz, por exemplo.
b) Teoria Dualista: sustentam que os atos administrativos podem ser nulos ou anulveis.
a posio de Celso Antnio Bandeira de Mello, Cretella Jnior, Lucia Valle
25
Figueiredo e Jos dos Santos Carvalho Filho.

c) Teoria Tricotmica: Seabra Fagundes defende a diviso em nulos, anulveis e
irregulares; ressalvando, todavia, que as duas primeiras espcies no correspondem s
do Cdigo Civil, nem quanto aos tipos de vcio nem quanto aos efeitos deles.
Todos negam relevncia jurdica espcie de atos inexistentes, indicando que, de
direito, equivalem aos atos nulos. (MELLO, 466/467)
ATOS ADMINISTRATIVOS NULOS, ANULVEIS E INEXISTENTES.
preciso esclarecer que se uma destas espcies for declarada, todos os efeitos da
invalidao se operam. A maior distino destas modalidades de invalidao est nas
suas causas.
A Inexistncia ocorre quando se est diante de condutas puramente criminosas, dando
ensejo legtima defesa (resistncia manu militari). Tais atos so imprescritveis e no
podem ser convalidados nem convertidos. consistem em comportamentos que
correspondem a condutas criminosas ofensivas a direitos fundamentais da pessoa
humana, ligados sua personalidade ou dignidade intrnseca e, como tais,
resguardados por princpios gerais de Direito que informam o ordenamento jurdico
dos povos civilizados (MELLO, 2011, p. 473). Ex: autorizao para abrir casa de
prostituio; determinao do delegado para o policial espancar um preso; autorizao
do fisco aos seus agentes para invadir a residncia de devedores a fim de que os forcem
a pagar suas dvidas etc.
A Nulidade, embora no corresponda a uma conduta criminosa, em razo de seus
efeitos, no pode ser convalidada. Entretanto, podero os atos nulos, em certas
situaes, ser convertidos. Eles so prescritveis (05 anos) e no admitem resistncia
manu militari (s admitem resistncia por deciso judicial ou por conta e risco do
administrado). Podem ser invalidados de ofcio pelo juiz, ou mediante provocao do
Ministrio Pblico. So nulos os atos assim declarados por lei e os em que impossvel
a convalidao sem a repetio do vcio.
A Anulabilidade consiste num vcio que pode ser convalidado. Os atos anulveis so
prescritveis (05 anos) e convalidveis. No admitem, entretanto, resistncia manu
militari. (CUNHA JR, 116). S podem ser invalidados a requerimento dos interessados.
So aqueles assim declarados por lei e aqueles que podem ser convalidados sem
repetio do vcio (incompetncia e vcio de forma).
Os atos restritivos devem ser invalidados ex tunc. Os atos ampliativos devem ser
invalidados ex nunc (MELLO, 2011, p. 484). H entendimento de que a invalidao
sempre produz efeitos ex tunc (CARVALHO FILHO, 2011, p. 149).
Ponto 3.c. Proteo jurdica da flora.

Mariana Casati
Principais obras consultadas: Resumos dos Grupos do 25 e 26 CPR; Romeu Thom.
Manual de Direito Ambiental conforme o novo Cdigo Florestal e a LC 140/2011.
Salvador: Editora JusPodivm, 2 ed., 2012.
Legislao bsica: Art. 23, VII; 24, VI; 30; 225, caput, 1o, VII, 4o, todos da CF; Lei
26
12.651/2012 (CoFlo); LC 140/2011; Lei 6.938/81; Resoluo CONAMA 303/02 (APP);

Resoluo CONAMA 302/02 (Reservatrios dgua artificiais).
Histrico da legislao protetiva da flora7: As razes da legislao protetiva das
florestas no Brasil so muito anteriores ecloso do chamado ambientalismo, cujo
marco inicial considerado a realizao da Conferncia de Estocolmo, em 1972. Ao
contrrio do que muitos supem, a legislao ambiental brasileira no fruto de
adaptaes de modelos aplicados em outros pases, nem mesmo da influncia de
interesses internacionais. O Brasil dispe de uma legislao protetora das florestas, de
carter nacional, desde 1934, quando foi editado o Decreto n 23.793, conhecido como
primeiro Cdigo Florestal brasileiro. A Constituio Republicana de 1934 tambm
foi a primeira a considerar a proteo da natureza como um princpio fundamental,
tendo sido por ela atribuda Unio e aos Estados, a competncia para, de forma
concorrente, proteger belezas naturais e monumentos de valor histrico e artstico.
Teve como objetivo principal regulamentar a explorao madeireira no pas. J
durante o regime autoritrio, uma nova legislao foi debatida pelo Poder Legislativo
e sancionada pela Presidncia da Repblica: tratava-se da Lei n 4.771 de 15/09/1965,
que institua o novo Cdigo Florestal. Dessa forma, quando a denominada questo
ambiental eclodiu nos anos 1970 e foram configurados a problemtica e os conflitos
inerentes aos princpios do denominado desenvolvimento sustentvel, a legislao
brasileira j contava com uma norma de proteo s florestas.
Competncias constitucionais: No tocante flora, as competncias material e
legislativa so comuns entre todos os entes federativos.
Lei 12.651/12 Introduo: o novo Cdigo Florestal tem por objetivo a proteo das
florestas e demais formas de vegetao. Em botnica, flora significa o conjunto de
txons de plantas (geralmente, apenas as plantas verdes) caractersticas de uma regio.
J as florestas so caracterizadas como reas com alta densidade de rvores, podendo
ser de formao natural ou artificial. (Thom, p. 305). O art. 225 da CRFB reconhece
as florestas e demais formas de vegetao nativa como bens de interesse comum a todos
os habitantes do pas, confirmando a sua transindividualidade e titularidade coletiva. A
flora e, sobretudo as florestas assumem funes ambientais altamente relevantes, como
a manuteno da diversidade gentica (biodiversidade), a regenerao do solo
(reciclagem de nutrientes), a proteo de zonas situadas rio abaixo, a manuteno do
ciclo hidrolgico, o amortecimento de flutuaes climticas, o armazenamento de
carbono, alm de serem consideradas fator econmico essencial. Tem-se buscado
compatibilizar a utilizao dos recursos florestais com a preservao do ecossistema
atravs de diversos instrumentos, sobressaindo-se, dentre eles, o manejo florestal
sustentado, que pressupe a instituio e a efetiva adoo de uma srie de mecanismos
de proteo do patrimnio ambiental. (Thom, p. 302). A criao de espaos
territoriais especialmente protegidos prevista no texto constitucional como um dos
deveres do poder pblico para assegurar a efetividade do direito fundamental ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, articulando-se tal dever aos demais deveres
fundamentais atribudos ao Estado Brasileiro no art. 225, 1, consagrando a CF/88
dever constitucional geral de no degradao (ADI).
Princpios: a Lei 12.651/2012 elenca em seu art. 1-A, p.u., I a VIII, uma srie de
7
Trechos extrados de uma das ADIs, subscrita por Sandra Cureau, PGR em exerccio, impugnando
dispositivos do CoFlo.
27
diretrizes a serem observadas na implementao da proteo ambiental, valendo

destacar os princpios do desenvolvimento sustentvel e da equidade intergeracional.
Cadastro Ambiental Rural (CAR) (arts. 29 e 30): inovao do CoFlo. Criado no
mbito do Sistema Nacional de Informao sobre Meio Ambiente - SINIMA, trata-se de
registro pblico eletrnico de mbito nacional, obrigatrio para todos os imveis rurais,
com a finalidade de integrar as informaes ambientais das propriedades e posses rurais,
compondo base de dados para controle, monitoramento, planejamento ambiental e
econmico e combate ao desmatamento. A inscrio deve ser feita, preferencialmente,
pelo rgo municipal ou ambiental, a ser requerida no prazo de 1 ano contado da sua
implantao, prorrogvel, uma nica vez, por igual perodo por ato do Chefe do Poder
Executivo. O CAR no ser considerado ttulo para fins de reconhecimento do direito de
propriedade ou posse, tampouco elimina outros cadastramentos necessrios. Reserva
legal j averbada na matrcula do imvel registrada em cartrio com seu permetro e
localizao dispensa a inscrio no CAR. O CAR contm: i) identificao do
proprietrio/possuidor; ii) comprovao da posse ou propriedade (ttuto); iii) situao
ambiental (plantas, memorial descritivo, coordenadas, APPs, etc.), sendo dispensada no
caso de imvel menor que 4 mdulos fiscais (MF).
rea de Preservao Permanente (APP). toda rea protegida, coberta ou no
por vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a
paisagem, a estabilidade geolgica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gnico de fauna
e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes humanas (art. 3, II).
A vegetao localizada em APP deve ser mantida pelo proprietrio da rea, possuidor ou
ocupante (obrigao propter rem). Natureza jurdica: vegetao de preservao
permanente. STF (RE 100.717-6) j reconheceu como sendo uma limitao
administrativa de carter geral ao direito de propriedade. So destinadas exclusivamente
proteo de suas funes ecolgicas e so caracterizadas pela intocabilidade e vedao
de uso econmico direto. Criao de APP: imposio legal (arts. 4 e 5 - faixas
marginais de qualquer curso dgua (ou somente natural perene e intermitente), entorno
de lagos e lagoas, de reservatrios dguas artificiais, das nascentes e olhos dgua
perenes, em veredas, em encostas com declividade superior a 45, restingas,
manguezais, em altitude superior a 1.800m, qualquer que seja a vegetao, etc.) e por
declarao do Poder Executivo (art. 6 - em reas declaradas de interesse social, com
finalidade especfica v.g., conter a eroso do solo e proteger restingas). reas de uso
restrito: a) apicuns e salgados (arts. 3, XIV e XV; 11-A - em carcinicultura e salinas);
b) pantanal e plancie pantaneira (art. 10 - permitida a explorao ecologicamente
sustentvel); c) reas de inclinao entre 25 e 45 (art. 11 - manejo florestal sustentvel
e o exerccio de atividades agrossilvipastoris). Outras restries: O poder pblico
ainda poder (art. 70): a) proibir ou limitar o corte das espcies da flora raras,
endmicas, em perigo ou ameaadas de extino; b) declarar qualquer rvore imune de
corte. APP e rea urbana: reas no entorno a) dos lagos e lagoas naturais (mnimo de
30m art. 4, II, b); b) reservatrio dgua artificial (15m a 30m - art. 5); c) curso
dgua para fins de regularizao fundiria em rea urbana consolidada (15m cada lado
- art. 65, 2); d) rea tombada como patrimnio histrico e cultural, a APP pode ser
redefinida para atender aos parmetros do ato do tombamento (art. 65, 3).
Recuperao de APP em rea urbana consolidada: arts. 64 e 65 reportam Lei
11.977/09 (Minha Casa, Minha Vida) e disciplinam a regularizao fundiria de
interesse social e interesse especfico dos assentamentos em APP urbana consolidada.
Conama e APP: STJ: Pelo exame da legislao que regula a matria (Leis 6.938/81 e
4.771/65), verifica-se que possui o Conama autorizao legal para editar resolues
28
que visem proteo do meio ambiente e dos recursos naturais, inclusive mediante a
fixao de parmetros, definies e limites de reas de Preservao Permanente, no
havendo o que se falar em excesso regulamentar. (REsp 994.881/SC, DJe 09/09/2009).
Desapropriao: as reas de APP devem entrar no cmputo do valor indenizatrio da
desapropriao. Para o STJ no so devidos juros compensatrios referentes s APPs
(EREsp 12214/SP). No caso de matas ciliares de rios navegveis, tambm APPs, o STJ
entende que so bens pblicos dominiais, na forma do art. 11 do Cdigo de guas, no
ensejando indenizao (REsp 670.076 e Smula 479/STF).
Reserva legal: a) Delimitao (arts. 12 a 16): toda rea localizada no interior de
uma propriedade ou posse rural, delimitada nos termos do art. 12, com a funo de
assegurar o uso econmico de modo sustentvel dos recursos naturais do imvel rural,
auxiliar a conservao e a reabilitao dos processos ecolgicos e promover a
conservao da biodiversidade, bem como o abrigo e a proteo de fauna silvestre e da
flora nativa (art. 3, III); Dupla funo: em propriedade ou posse rural, com a funo
de assegurar o uso econmico sustentvel dos recursos naturais e de auxiliar a
conservao e a reabilitao ambiental (art. 3, III). Admite manejo sustentvel,
diferentemente da APP: trata-se de floresta de explorao limitada: administrao da
vegetao natural para a obteno de benefcios econmicos, sociais e ambientais,
respeitando-se os mecanismos de sustentao do ecossistema (art. 3, VII). O manejo
pode ser para consumo prprio (at 20m3/ano dispensa autorizao, exige prvia
declarao fundamentada do volume explorado arts. 17, 23, 66 4 e 20) ou comercial
(art. 22 exige autorizao, no pode descaracterizar a cobertura vegetal nem prejudicar
a conservao das nativas ou diversidade de espcie, devendo favorecer a regenerao
das nativas), sendo livre a coleta de produtos florestais no madeireiros, tais como
frutos, cips, folhas e sementes (art. 21). Natureza jurdica: pode ser caracterizada
como limitao ao direito de propriedade, calcada na funo socioambiental prevista
constitucionalmente (Thom, p. 322). Deve ser cadastrada pelo proprietrio ou
possuidor e conservada pelo proprietrio, possuidor ou ocupante. No fracionamento do
imvel rural, inclusive para fins de reforma agrria, ser considerada a rea antes do
fracionamento. Ou seja, proibido o fracionamento para forar regime diferenciado da
pequena propriedade. A RL obrigao propter rem (art. 12, 2). A competncia do
rgo ambiental estadual ou instituio por ele habilitada (art. 14, 1). Sua localizao
considerar (critrio prioritrios): i) o plano de bacia hidrogrfica; ii) o Zoneamento
Ecolgico-Econmico; iii) a formao de corredores ecolgicos com outra RL, com
APP, com UC ou com outra rea legalmente protegida; iv) as reas de maior
importncia para a conservao da biodiversidade; e v) as reas de maior fragilidade
ambiental (art. 14, I a V). Percentuais mnimos em relao rea do imvel (art. 12):
a) Amaznia legal: 80%, no imvel em florestas; 35%, no imvel em cerrado; 20% no
imvel em campos gerais. Nas demais regies do pas, 20%. Formalizao: RL
submete-se aprovao somente aps incluso do imvel no CAR (art. 14, 1, c/c art.
29). Dispensada a averbao no CRI. Protocolada a documentao exigida, ao
proprietrio ou possuidor no poder ser imputada sano administrativa por qualquer
rgo ambiental, em razo da no formalizao da RL (art. 14, 2). obrigatria a
suspenso imediata das atividades em rea de Reserva Legal desmatada irregularmente
aps 22.7.08 (art. 17 3). Sem prejuzo das sanes administrativas, cveis e penais
cabveis, dever ser iniciado nas reas no consolidadas, a recomposio da RL em at 2
anos contados do CoFlo, devendo ser concludo nos prazo do art. 59/PRA (Programas
de Regularizao Ambiental). Suspensa autuaes por falta de RL em rea consolidada
at que se esgote o prazo para o termo de adeso ao PRA (art. 59, 4 e 5). RL em
condomnio (ou coletiva) (art. 16): a) se usada em outro imvel, as APPS do imvel
29
que se beneficiar (original) podem ser descontadas; b) em benefcio de imveis de nico

ou diversos proprietrios; c) mesmo bioma; d) todos inscritos no CAR; e) se imveis de
Estados diferentes, RL em reas prioritrias da Unio e Estados (art. 66, 6, II e III).
Aproveitamento de APPs como RL: APPs podem ser aproveitadas como RL
objetivando sua preservao, desde que (art. 15): a) o imvel seja includo no CAR; b)
esse benefcio no implique a converso de novas reas para o uso alternativo do solo;
c) APP conservada ou em recuperao (admitindo reas no vegetadas). Se a soma da
cobertura vegetal com a APP em recuperao ou vegetada excedera o percentual da RL,
o excedente pode ser transformado em servido ambiental (art. 9 da Lei 6.938/81) ou
CRA (art. 44, II). Se pequena propriedade ou posse, poder ser instituda CRA da
vegetao que integra a prpria RL (art. 44, 4). RL dispensa da obrigao: a)
empreendimentos de abastecimento pblico de gua e tratamento de esgoto (art. 12,
6); b) concesso, permisso ou aturoizao para explorao de potencial de energia
eltrica (art. 12, 7); c) implantao e ampliao de capacidade de rodovias e ferrovias
(art. 12, 8). RL Regularizao da rea consolidada (art. 66): se no houver
ocupao em APP, pode-se regualizar RL em rea consolidada, nos termos do art. 66,
sem o PRA, sendo obrigao propter rem ( 1). O proprietrio ou possuidor de imvel
rural que detinha, em 22.7.08 rea de RL em extenso inferior ao estabelecido no art.
12, poder regularizar sua situao, independentemente da adeso ao PRA, adotando as
seguintes alternativas, isolada ou conjuntamente: a) recompor a RL, a ser concluda de
acordo com os critrios do rgo ambiental competente, em at 20 anos, abrangendo, a
cada 2 anos, no mnimo 1/10 da rea total necessria sua complementao. Poder ser
feita mediante o plantio intercalado de espcies nativas com exticas ou frutferas ( 3).
Ensejar ao proprietrio o direito explorao econmica; b) permitir a regenerao
natural da vegetao na RL; c) compensar a RL, precedida pela inscrio no CAR,
mediante: i) aquisio de CRA; ii) arrendamento de rea sob regime de servido
ambiental ou RL; iii) doao ao poder pblico de rea localizada no interior de UC de
domnio pblico pendente de regularizao fundiria; iv) cadastramento de outra rea
equivalente e excedente RL em outro imvel, desde que localizada no mesmo bioma.
Essas medidas de compensao no podero ser utilizadas como forma de viabilizar a
converso de novas reas para uso alternativo do solo. RL pequenas propriedades
rurais anistia: Nos imveis rurais que detinham, em 22.7.08, rea de at 4MF e que
possuam remanescente de vegetao nativa em percentuais inferiores ao previsto no art.
12 (80%, 35% e 20%), a RL ser constituda com a rea ocupada com a vegetao
nativa existente em 22.7.08, vedadas novas converses para uso alternativo do solo.
Caractersticas: i) viabiliza a ocupao de areas consolidadas, mesmo que no
atendendo ao % de RL; ii) desnecessria a adoo de quaisquer das alternativas do art.
66 (recomposio, compensao, regenerao natural); iii) RL s incide sobre a
cobertura vegetal que havia em 22.7.08. Se no havia no h obrigao de recompor
RL; iv) pequena propriedade pode computar rvores frutferas, ornamentais ou
industriais (art. 54). RL intertemporalidade regularizao de rea consolidada:
Os proprietrios ou possuidores de imveis rurais que realizaram supresso de
vegetao nativa respeitando os percentuais de RL previstos pela legislao em vigor
poca em que ocorreu a supresso so dispensados de promover a recomposio,
compensao ou regenerao para os percentuais exigidos nesta Lei (art. 68). Os
proprietrios ou possuidores de imveis rurais podero provar essas situaes
consolidadas por documentos tais como a descrio de fatos histricos de ocupao da
regio, registros de comercializao, dados agropecurios da atividade, contratos e
documentos bancrios relativos produo, e por todos os outros meios de prova em
direito admitidos ( 1). Os proprietrios ou possuidores de imveis rurais, na Amaznia
30
Legal, e seus herdeiros necessrios que possuam ndice de RL maior que 50% de
cobertura florestal e no realizaram a supresso da vegetao nos percentuais previstos
pela legislao em vigor poca podero utilizar a rea excedente de Reserva Legal
tambm para fins de constituio de servido ambiental, CRA e outros instrumentos
congneres previstos no CoFlo ( 2). RL no permetro urbano: Insero do imvel
rural em permetro urbano. Definido em lei municipal, no desobriga o proprietrio ou
posseiro da manuteno da RL, que s ser extinta concomitantemente ao registro do
parcelamento do solo, consoante diretrizes do PDU (art. 19). b) Regime de proteo
(arts. 17 a 24); c) Necessidade de informar para autorizao de supresso de
vegetao (art. 26, 4, II); d) Necessidade de informar no Cadastro Rural (art. 29,
1, c/c art. 31); e) Exigncia de Plano de Manejo Florestal Sustentvel (art. 32, II); f)
Pode gerar instrumentos econmicos como incentivo fiscal ou pagamento por servio
ambiental (art. 41); g) Relao com a Cota de Reserva Ambiental (art. 44); h) em
ARC (art. 66 a 68); i) Relao com a servido ambiental (art. 79):
Interveno ou supresso em APPs e RL. Excees: a) a interveno ou a supresso
de vegetao nativa em APP somente ocorrer nas hipteses de utilidade pblica, de
interesse social ou de baixo impacto ambiental previstas no CoFlo (art. 8); b) supresso
de vegetao nativa protetora de nascentes, dunas e restingas somente poder ser
autorizada em caso de utilidade pblica (art. 8, 1); c) dispensa a autorizao do
rgo ambiental competente para a execuo, em carter de urgncia, de atividades de
segurana nacional e obras de interesse da defesa civil destinadas preveno e
mitigao de acidentes em reas urbanas (art. 8, 3); d) veda o direito regularizao
de futuras intervenes ou supresses de vegetao nativa, alm das previstas no CoFlo
(art. 8, 4); e) no h APP no entorno dos reservatrios dgua artificiais que no
decorrem de barramento ou represamento de cursos dgua ( 1, art. 4); f) no h APP
no entorno das acumulaes naturais ou artificiais de gua com superfcie inferior a 1 ha
( 4, art. 4); g) permitido o plantio de culturas temporrias e sazonais de vazante de
rios ou lagos em pequena propriedade ou posse rural familiar, nas condies que
especifica ( 5, art. 4); h) permitida, em imveis rurais com at 15 mdulos fiscais
(MF), a aquicultura em margem de curso dgua natural e entorno de lagos e lagoas
naturais ( 6, art. 4), atendidas as condies legais; i) permitida supresso/interveno
em restinga fixadora de duna ou estabilizadora de mangue e supresso em manguezal
se, em qualquer dos casos, a funo ecolgica do manguezal estiver comprometida, para
execuo de obras habitacionais e de urbanizao, inseridas em projetos de
regularizao fundiria de interesse social, em reas urbanas consolidadas ocupadas por
populao de baixa renda. ( 2, art. 8); j) permitida a ocupao de APP para
regularizao fundiria de interesse social e de interesse especfico, ambos em rea
urbana consolidada (arts. 64 e 65); k) livre acesso de pessoas e animais em APP para
obteno de gua e atividade de baixo impacto ambiental (art. 9). Utilidade pblica:
as hipteses de supresso ou restrio de APPs em razo de utilidade pblica esto
previstas no art. 3, VIII (ex. atividades de segurana nacional e proteo sanitria e
atividades e obras de defesa civil); Interesse social: as hipteses de supresso ou
restrio de APPs em razo de interesse social art. 3, IX (ex. atividades imprescindveis
proteo da integridade da vegetao nativa e a regularizao fundiria de
assentamentos ocupados por populao de baixa renda); Atividades eventuais ou de
baixo impacto ambiental: hipteses previstas no art. 3, X (ex. implantao de trilhas
para o desenvolvimento do ecoturismo e explorao agroflorestal e manejo florestal
sustentvel, comunitrio e familiar).
rea rural consolidada (ARC): rea de imvel rural com ocupao antrpica
31
preexistente a 22.7.08, com edificaes, benfeitorias ou atividades agrossilvipastoris,

admitida, neste ltimo caso, a adoo do regime de pousio (art. 3, IV). Anistia para
ARC: O art. 61-A autoriza a continuidade das atividades agrossilvipastoris, de
ecoturismo e de turismo rural em ARC, sendo necessria a recomposio nos seguintes
termos: a) as regras do 61-A consideram a rea dos imveis em 22.7.09, portanto
desconsidera fracionamento e unificaes posteriores; b) recomposio no se aplica s
residncias e infraestrutura da atividade, que podem permanecer ( 12); c) atividades
em APPs situadas em UC de proteo integral j criada no podem ser consideradas
como consolidadas, salvo previso em contrrio em plano de manejo ( 16); d) Para
imveis rurais com reas consolidadas em APP: 1) ao longo de cursos dgua naturais,
obrigatria a recomposio de no mnimo 5m e no mximo 100m a depender da
quantidade de mdulos fiscais; 2) no entorno de nascentes e olhos dgua perenes deve
recompor no mnimo 15m (5); 3) Lagos e lagoas naturais: mn. 5m e max. 30 m (6);
4) Veredas: mn. 30m e max. 50 m (7). Em ARC em encosta, borda de tabuleiro ou
chapada, topos de morros, montes, montanhas e serras e em altitudes superiores a
1800m ser admitida a manuteno de atividades florestais, culturas de espcies
lenhosas, perenes ou de ciclo longo, bem como da infraestrutura fsica associada ao
desenvolvimento de atividades agrossilvipastoris, vedada a converso de novas reas
para uso alternativo do solo (art. 63). Anistias: Posio do MP: anistias contrariam a)
princpio da proibio do retrocesso; b) princpio da prevalncia dos direitos humanos e
da cooperao entre os povos para o progresso da humanidade (art. 4, II e IX, da
CRFB); c) direitos adquiridos da sociedade ao patamar mnimo de preservao dos
processos ecolgicos essenciais integridade de seus atributos (art. 225, 1, I e III,
CRFB); d) eficcia negativa das normas constitucionais o CoFlo d direcionamento
contrrio a um direito fundamental protegido por clusula ptrea.
Pequena propriedade ou posso rural familiar: aquela explorada mediante o trabalho
pessoal do agricultor familiar e empreendedor familiar rural, incluindo os assentamentos
e projetos de reforma agrria, e que atenda ao disposto no art. 3 da Lei no 11.326/2006
- Poltica Nacional de Agricultura Familiar, (art. 3, V). Regras diferenciadas (arts. 52
a 58): a) atividades de interesse social ou de baixo impacto ambiental (art. 3, IX, b e
X, e e j); b) admite culturas temporrias e sazonais de vazante de ciclo curto (art.
4, 5); c) manejo florestal simplificado (art. 31, 6); d) adequao de atividade em
APP: basta declarao e Cadastro Ambiental Rural (CAR) para a atividade eventual e de
baixo impacto (art. 52); e) margem gradativa de curso dgua em rea consolidada (art.
61-A, limitado pelo art. 61-B); f) reserva legal: procedimento simplificado para registro
no CAR e gratuito (art. 53), computando rvores frutferas, ornamentais ou industriais
em reas consolidadas (art. 54); g) limites de recomposio: art. 61-B, I e II. Esse
tratamento diferenciado estendido s: i) propriedades ou posse rural com at 4 MF
que desenvolvam atividades agrossilvipastoris; ii) terras indgenas demarcadas; iii)
demais reas tituladas de povos e comunidades tradicionais que faam uso coletivo do
seu territrio (art. 3, p.u).
Proibio do uso de fogo e do controle dos incndios (art. 38 a 40): regra: proibio.
Exceo: i) queima controlada autorizada, inclusive em UC de acordo com o plano de
manejo; ii) pesquisa cientfica; iii) preveno e combate a incndio; iv) agricultura de
subsistncia. A responsabilizao exige comprovao do nexo causal (ao do
proprietrio/preposto e o dano). necessria a elaborao, atualizao e implantao de
planos de contingncia para o combate aos incndios florestais em reas pblicas ou
privadas, com vegetao nativa ou plantios florestais, devero elaborar, atualizar e
implantar, a ser elaborado pelos rgos do Sisnama ou particulares encarregados da
32
gesto florestal.
Comrcio e exportao de plantas vivas e outros produtos oriundos da flora nativa
(art. 37): dependero, respectivamente, de licena dos rgos estadual e federal
competente do Sisnama e de registro no Cadastro Tcnico Federal de Atividades
Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Ambientais, previsto no art. 17
da Lei 6.938/1981.
Programa de apoio e incentivo preservao e recuperao (arts. 41 a 50): a ser
institudo pelo Poder Executivo Federal, abrangendo as seguintes linhas de ao: i)
pagamento ou incentivo a servios ambientais (art. 41, I - ex. de servios: programas
de carbono, manuteno de APP, RL ou reas de uso restrito, regulao do clima, etc.).
O incentivo prioritrio para agricultor familiar ( 7) e esse programa deve integrar os
sistemas em mbito nacional e estadual; ii) compensao pela conservao ambiental
atravs, p.ex., dos seguintes instrumentos (art. 41, II): crdito agrcola, seguro agrcola,
crditos tributrios (ITR); iii) incentivos para aes de recuperao, conservao e
uso sustentvel de florestas (art. 41, III - ex.: programas de fomento comercializao
e pesquisa).
Cota de Reserva Ambiental (CRA) (arts. 44 a 50): mecanismo institudo pelo
CoFlo para viabilizar a compensao ambiental em reas de vegetao nativa inferior ao
mnimo legal. A CRA um ttulo nominativo representativo de rea com vegetao
nativa, existente ou em processo de recuperao, sob regime de servido ambiental, de
RPPN, de RL instituda voluntariamente sobre a vegetao que exceder os percentuais
estabelecidos em lei, ou existente em propriedade rural localizada no interior de UC de
domnio pblico que ainda no tenha sido desapropriada. Tais cotas podero ser
negociadas com proprietrios cujas terras apresentem percentual de vegetao nativa
inferior ao mnimo exigido em lei (Thom, p. 348). Para requerer a CRA, o imvel
deve estar includo no CAR, devendo ser apresentados os documentos elencados no 1
do art. 45. 1 CRA = 1ha. A CRA deve ser averbada em cartrio e inserida em registros
especficos. Pode ser transferida, onerosa ou gratuitamente, a pessoa fsica ou a pessoa
jurdica de direito pblico ou privado, mediante termo assinado pelo titular da CRA e
pelo adquirente e s produz efeito uma vez registrado o termo em sistema nico de
controle. A CRA s pode ser utilizada para compensar Reserva Legal de imvel rural
situado no mesmo bioma da rea qual o ttulo est vinculado. A competncia para
aprovao do Ibama, podendo ser delegada ao Estado. O proprietrio do imvel o
responsvel pela manuteno da vegetao. O cancelamento poder ser feito por
requerimento do proprietrio rural, pelo trmino do prazo da servido ambiental e por
deciso do rgo competente (art. 50).
Programa de Regularizao Ambiental (PRA) Federal: (arts. 59 e 60): a)
Finalidade: regularizar atividade produtiva em descompasso com o antigo Cdigo
Florestal; b) Destinatrios: possuidores e proprietrios rurais com edificaes,
benfeitorias ou atividades agrossilvopastoris consolidadas (ocupao at 22.7.09),
incluindo o pousio, ecoturismo e turismo rural em reas rurais (art. 61-A); c) Prazo
para regulamentao: do PRA pela Unio e Estados: 1 anos aps a publicao do
CoFlo, prorrogvel por 1 vez. d) Prazo para adeso: 1 ano aps a regulamentao,
prorrogvel 1 vez, se j houver CAR implantado. Os Estados convocaro os
interessados (proprietrios/possuidores) para firmar termo de compromisso. e) Termo
de compromisso efeitos: i) a assinatura do TC suspende as sanes e a punibilidade
por crimes definidos nos arts. 38, 39 e 48 da Lei 9.605/98 enquanto o TC estiver sendo
cumprido; ii) impede novas autuaes por infraes cometidas antes de 22.7.09 em APP,
RL e uso restrito; iii) o cumprimento do TC implica na regularizao do uso e, se
33
houver multa j aplicada, esta ser convertida em servios de preservao, melhoria e

recuperao da qualidade do meio ambiente, extinguindo a punibilidade. Da publicao
do CoFlo at findo o prazo de adeso, autorizada a continuidade das atividades
desenvolvidas (agrossilvipastoris, de ecoturismo e de turismo rural) nas reas de que
trata o caput do art. 61-A, as quais devero ser informadas no CAR para fins de
monitoramento, sendo exigida a adoo de medidas de conservao do solo e da gua.
Explorao florestal, transporte e DOF: vide ponto 19.c.
Servido ambiental: art. 79 altera o art. 9 da Lei 6.938/81, incluindo artigos 9-A, 9B e 9-C. O proprietrio ou possuidor de imvel pode, por instrumento pblico ou
particular ou por termo administrativo, limitar o uso de toda a sua propriedade ou de
parte dela para preservar, conservar ou recuperar os recursos ambientais existentes,
instituindo servido ambiental. Prazo: mnimo de 15 anos. Forma e formalizao:
requisitos mnimos previstos no 1 do art. 9-A da Lei 6.938/81, a ser averbado no CRI
(4, art. 9-A), sendo vedada a alterao da destinao da rea no prazo da servido
(6). Poder ser onerosa ou gratuita, temporria ou perptua (art. 9-b) e a servido
ambiental perptua equivale, para fins creditcios, tributrios e de acesso aos recursos de
fundos pblicos, RPPN. Regime de proteo mnimo equivalente RL, no se
aplicando s reas mnimas de APP e RL (3 e 4, art. 9-A). Cesso, alienao e
transferncia: o instrumento deve ser averbado na matrcula do imvel, devendo conter
os requisitos mnimos elencados no 1 do art. 9-C. O 2 e o 3 estipula os deveres
mnimos do proprietrio do imvel serviente e do detentor da servido ambiental,
respectivamente.
Quilombolas: remanescentes de comunidades quilombolas e outras populaes
extrativistas e tradicionais em reas rurais, onde o abastecimento de gua se d pelo
esforo prprio dos moradores so consideradas atividades eventuais ou de baixo
impacto ambiental (art. 3, X, e).
Questo da prova oral:
4. Fale sobre a competncia para instituir florestas. (Petruska Canal Freitas)
Segundo a Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao - FAO,
floresta uma rea medindo mais de 0,5 hectare com rvores maiores que 5 m de
altura e cobertura de copa superior a 10%, ou rvores capazes de alcanar estes
parmetros in situ. Isso no inclui terra que est predominantemente sob uso agrcola
ou urbano. (Termos e definies, utilizados na Avaliao Global dos Recursos
Florestais
FRAhttp://www.florestal.gov.br/snif/recursos-florestais/definicao-defloresta)
Em resumo, pode-se concluir que a competncia para instituir florestas abrange o Poder
Pblico, por meio do Legislativo ou Executivo, de todas as esferas da Federao,
atravs da criao de reas especiais protegidas, de reas de preservao permanente e
de unidades de conservao, e abrange tambm o particular, atravs da criao da
reserva legal e da servido ambiental.
ADIs: Pela relevncia e pertinncia da notcia, transcrevo-a na ntegra:
Procuradoria Geral da Repblica encaminhou ao STF trs ADIs que consideram
inconstitucionais diversos dispositivos da nova lei8
8
http://noticias.pgr.mpf.gov.br/noticias/noticias-do-site/copy_of_constitucional/pgr-questiona-novocodigo-florestal
34
A Procuradoria Geral da Repblica (PGR) encaminhou ao Supremo Tribunal Federal

(STF), nesta segunda-feira, 21 de janeiro, trs aes diretas de inconstitucionalidade
(ADIs) que questionam dispositivos da Lei 12.651/2012, o novo Cdigo Florestal. As
aes consideram inconstitucional a forma como o novo cdigo trata as reas de
preservao permanentes, a reduo da reserva legal, alm da anistia para a degradao
ambiental (veja quadro abaixo).
Nas ADIs, a PGR solicita, como medida cautelar, a suspenso dos dispositivos
questionados at o julgamento final das aes, a aplicao do rito abreviado no
julgamento diante da relevncia da matria, alm da realizao de diligncias
instrutrias.
Para a procuradora-geral da Repblica em exerccio, Sandra Cureau, responsvel pela
elaborao das aes, h clara inconstitucionalidade e retrocesso nos dispositivos
questionados ao reduzir e extinguir reas antes consideradas protegidas por legislaes
anteriores. A criao de espaos territoriais especialmente protegidos decorre do dever
de preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais, de forma que essa deve ser
uma das finalidades da instituio desses espaos, descreve Sandra Cureau, em uma
das aes.
O novo Cdigo Florestal fragiliza, por exemplo, as reas de preservao permanente
(ADI 4901), criadas para preservar a diversidade e integridade do meio ambiente
brasileiro. Segundo estudos tcnicos, de uma forma geral, as normas questionadas
estabelecem um padro de proteo inferior ao existente anteriormente.
Alm disso, a PGR tambm questiona a anistia (ADI 4902) daqueles que degradaram
reas preservadas at 22 de julho de 2008. O novo cdigo exclui o dever de pagar
multas e impede a aplicao de eventuais sanes penais. Se a prpria Constituio
estatui de forma explcita a responsabilizao penal e administrativa, alm da obrigao
de reparar danos, no se pode admitir que o legislador infraconstitucional exclua tal
princpio, sob pena de grave ofensa Lei Maior, esclareceu Sandra Cureau.
H ainda o questionamento da reduo da rea de reserva legal (ADI 4903), tambm
possibilitada pela nova lei. O novo Cdigo Florestal autoriza, por exemplo, a computar
as reas de preservao permanente como reserva legal. No entanto, essas reas tm
funes ecossistmicas diferentes, mas, juntas, ajudam a conferir sustentabilidade s
propriedades rurais.
rea de Proteo Permanente (APP) x Reserva Legal:
- rea de Proteo Permanente: protegem reas mais frgeis ou estratgicas, como
aquelas com maior risco de eroso de solo ou que servem para recarga de aqufero. No
podem ter manejo.
- Reserva Legal: so reas complementares que devem coexistir nas paisagens para
assegurar sua sustentabilidade biolgica e ecolgica em longo prazo. Podem ser
manejadas pelos proprietrios para extrair madeiras, essncias, flores, frutos e mel,
desde que as atividades no comprometam a sobrevivncia das espcies nativas.
Dispositivos inconstitucionais:
- Artigo 3, XIX: no garante o nvel mximo de proteo ambiental para faixas
marginais de leitos de rio;
- Artigo 3, pargrafo nico: equipara tratamento dado agricultura familiar e pequenas
propriedades quele dirigido s propriedades com at quatro mdulos fiscais;
35
- Artigo 3, VIII e IX; artigo 4 pargrafos 6 e 8: permite interveno ou retirada de

vegetao nativa em rea de preservao permanente; no prev que interveno em
rea de preservao permanente por interesse social ou utilidade pblica seja
condicionada inexistncia de alternativa tcnica; permite interveno em rea de
preservao permanente para instalao de aterros sanitrios; permite uso de reas de
preservao permanente s margens de rios e no entorno de lagos e lagoas naturais para
implantao de atividades de aquicultura;
- Artigo 8, pargrafo 2: permite interveno em mangues e restingas para
implementao de projetos habitacionais;
- Artigo 4, pargrafo 5: permite o uso agrcola de vrzeas;
- Artigo 4, IV: excluso da proteo das nascentes e dos olhos dgua intermitentes;
- Artigo 4, pargrafo 1 e 4: extingue as reas de preservao permanente no entorno
de reservatrios artificiais que no decorram de barramento; extingue as reas de
preservao permanente no entorno de reservatrios naturais ou artificiais com
superfcie de at 1 hectare;
- Artigo 4, III: equipara reas de preservao permanente a reservatrios artificiais
localizados em reas urbanas ou rurais e no estipula metragem mnima a ser observada;
- Artigo 5: reduz largura mnima das reas de preservao permanente no entorno de
reservatrios d'gua artificiais;
- Artigo 7, pargrafo 3: permisso de novos desmatamentos sem que haja recuperao
dos j realizados irregularmente;
- Artigo 11: permite manejo florestal sustentvel e exerccio de atividades
agrossilvipastoris em reas com inclinao entre 25 e 45;
- Artigo 12, pargrafos 4, 5, 6, 7 e 8: reduo da reserva legal em virtude da
existncia de terras indgenas e unidades de conservao no territrio municipal;
dispensa de constituio de reserva legal por empreendimentos de abastecimento
pblico de gua e tratamento de esgoto, bem como por detentores de concesso,
permisso ou autorizao para explorar energia eltrica e nas reas adquiridas ou
desapropriadas para implantao e ampliao da capacidade de ferrovias e rodovias;
- Artigo 13, pargrafo 1: permisso de instituio de servido ambiental;
- Artigo 15: autorizao para cmputo de reas de preservao permanente no
percentual de reserva legal;
- Artigo 17, pargrafo 7: permite a continuidade de explorao econmica de atividade
instalada ilicitamente e exime, injustificadamente, o degradador do dever de reparao
do dano ambiental;
- Artigo 28: necessidade de conferir interpretao conforme Constituio;
- Artigo 48, pargrafo 2 e artigo 66, pargrafos 5 e 6, II, III e IV: compensao da
reserva legal sem que haja identidade ecolgica entre as reas, e da compensao por
arrendamento ou pela doao de rea localizada no interior de unidade de conservao a
rgo do poder pblico;
- Artigo 59, pargrafos 4 e 5: estabelecimento de imunidade fiscalizao e anistia de
multas;
- Artigos 61-A, 61-B, 61-C e 63: permitem a consolidao de danos ambientais
36
decorrentes de infraes legislao de proteo s reas de preservao permanentes,

praticados at 22 de julho de 2008;
- Artigo 66, pargrafo 3: permisso do plantio de espcies exticas para recomposio
da reserva legal;
- Artigo 67: concede uma completa desonerao do dever de restaurar as reas de
reserva legal, premiando injustificadamente aqueles que realizaram desmatamentos
ilegais;
- Artigo 68: prev a consolidao das reas que foram desmatadas antes das
modificaes dos percentuais de reserva legal;
- Artigo 78: prev que, mesmo aps a injustificada moratria de cinco anos, bastar
estar inscrito no Cadastro Ambiental Rural para ter livre acesso ao crdito agrcola.
ITEM 4
Ponto 4.a. Princpios de Direito Ambiental.
Felipe Remonato
Principais obras consultadas: Resumo do 26 CPR. Caderno pessoal. THOM,
Romeu. Manual de Direito Ambiental. Ed. JusPODIVM, 2011; AMADO, Frederico
Augusto di Trindade. Direito Ambiental esquematizado. Ed. Mtodo, 2011.
Legislao bsica: art. 225 da Constituio.
A Constituio de 1988 agasalhou princpios que registram a especial preocupao com
a temtica da proteo ambiental. Em vrios momentos, a Constituio Federal refere-se
a princpios e normas-princpio de contedo ambientalista, instituindo uma ordem
constitucional ambiental.
1. Princpio da Preveno. Vem previsto implicitamente no art. 225, da CF. Traz a
ideia que se h base cientifica para prever os danos ambientais decorrentes de
determinada atividade lesiva ao meio ambiente, deve-se impor ao empreendedor
condicionantes no licenciamento ambiental para mitigar ou elidir os prejuzos. Trabalha
com risco certo, conhecido ou concreto. Por preveno ambiental temos que o ato,
ao, disposio, conduta, que busca evitar que determinado e conhecido mal, dano,
leso ou intemprie, de origem humana, venha a agir sobre o Meio Ambiente, tornandoo, fragmentadamente ou em um todo regional ou total, de menor qualidade, reduzindose seu equilbrio ecolgico, e consequentemente a boa qualidade de vida tanto dos
viventes atuais como daquelas pessoas que ainda esto por vir, em futuras geraes,
possibilitando a perpetuao da espcie humana na Terra.
2. Princpio da Precauo. Previsto expressamente na Declarao do Rio (ECO 92). Se
determinado empreendimento puder causar danos ambientais srios ou irreversveis,
contudo inexiste certeza cientifica quanto aos efetivos dos danos e sua extenso, mas h
base cientfica razovel fundada em juzo de probabilidade no remoto da sua potencial
ocorrncia, o empreendedor dever ser compelido a adotar medidas de precauo para
elidir ou reduzir os riscos ambientais para a populao. Este princpio se volta ao risco
incerto, desconhecido ou abstrato, incidindo a mxima in dubio pro natura ou salute,
pois, quando houver ameaa de danos srios ou irreversveis, a ausncia de absoluta
37
certeza cientfica no deve ser utilizada como razo para postergar medidas eficazes e
economicamente viveis para precaver a degradao ambiental. Com observncia nesse
princpio admite-se a inverso do nus da prova em processos ambientais. Nesse
sentido: 5. O princpio da precauo, aplicvel hiptese, pressupe a inverso do
nus probatrio, transferindo para a concessionria o encargo de provar que sua
conduta no ensejou riscos para o meio ambiente e, por consequncia, aos
pescadores da regio. (...)7. A inverso do nus da prova, prevista no art. 6, VIII,
do Cdigo de Defesa do Consumidor, contm comando normativo estritamente
processual, o que a pe sob o campo de aplicao do art. 117 do mesmo estatuto,
fazendo-a valer, universalmente, em todos os domnios da Ao Civil Pblica, e no
s nas relaes de consumo (REsp 1049822/RS, Rel. Min. Francisco Falco,
Primeira Turma, DJe 18.5.2009). (...). (REsp 883.656/RS, Rel. Ministro HERMAN
BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 09/03/2010, DJe 28/02/2012).
3. Princpio do desenvolvimento sustentvel. Prega que haja um desenvolvimento
econmico que observe a capacidade mxima de suporte dos ecossistemas, pois as
presentes geraes devero consumir as parcelas necessrias dos recursos naturais sem
privar as futuras geraes das suas pores. Numa viso ecointegradora, trata-se de
estabelecer um liame entre o direito ao desenvolvimento, em todas as suas dimenses
(humana, fsica, econmica, poltica, cultural, social), e o direito a um ambiente sadio,
edificando condies para que a humanidade possa projetar o seu amanh. A
Constituio Federal alberga esse princpio, no artigo 170, caput, e inciso VI, e artigo
225, caput. E muito antes do Texto Constitucional, a Lei n. 6.938/1981, que adotou a
Poltica Nacional do Meio Ambiente, j elencava entre os objetivos do PNMA a
compatibilizao do desenvolvimento econmico e social com a preservao da
qualidade do meio ambiente e do equilbrio ecolgico (artigo 4, I). A Declarao de
Estocolmo j acentuava, tambm, no Princpio 4, que os Estados, ao planejarem o
desenvolvimento econmico, devem atribuir ateno especial conservao da
natureza, evitando-se, ao mesmo tempo, o risco de esgotamento dos recursos naturais
(Princpio 5). O desenvolvimento sustentvel traz em si o reconhecimento de que os
recursos naturais no so inesgotveis. Ao mesmo tempo, expressa a compreenso de
que no pode haver desenvolvimento pleno se os caminhos trilhados para sua
consecuo desprezarem um sistema de explorao racional e equilibrada do meio
ambiente. E mais: desenvolvimento sustentvel implica necessariamente melhoria da
qualidade de vida dos povos que habitam o planeta, impondo-se, nesse sentido, a
reduo das desigualdades socioeconmicas. A diversidade de concepes sobre a
sustentabilidade pode ser resumida atravs de trs distintas configuraes/correntes
trazidas por Renn: a) antropocentrismo utilitarista: considera a natureza como
principal fonte de recurso para atender as necessidades do ser humano. Predominante
desde a Revoluo Industrial at meados de 1950; b) antropocentrismo protecionista:
tem a natureza como um bem coletivo essencial que deve ser preservado como garantia
de sobrevivncia e bem-estar do homem. Impe-se, por conseguinte, equilbrio entre as
atividades humanas e os processos ecolgicos essenciais. Atual corrente; c)
ecocentrica: entende que a natureza pertence a todos os seres vivos, e no apenas ao
homem, exigindo uma conduta de extrema cautela em relao proteo dos recursos
naturais, com clara orientao holstica. O STF de maneira vinculante validou a vedao
regulamentar importao de pneus usados, pois h afetao ao desenvolvimento
sustentvel e a sade, uma vez que os resduos slidos geram um grande passivo
ambiental (ADPF 101).
38
4. Princpio do Poluidor-Pagador. Pelo citado princpio dever o empreendedor

responder pelos custos sociais da degradao causada por sua atividade impactante,
devendo-se agregar esse valor no custo produtivo da atividade, para se evitar que se
privatizem os lucros e se socializem os prejuzos ambientais, que tambm devero ser
internalizados. Este Princpio no dever ser interpretado de forma que haja abertura
para a poluio incondicionada, desde que se pague (no pagador-poluidor), s
podendo o poluidor degradar o meio-ambiente dentro dos limites de tolerncia previstos
na legislao ambiental, aps regular licenciamento ambiental. Este princpio,
analisado sob o prisma constitucional, aceita duas interpretaes: a) obrigao de
reparao. O princpio se traduz na obrigao de reparar os danos e prejuzos, sendo
inclusive denominado por alguns doutrinadores como princpio da reparao ou
princpio da responsabilidade; b) incentivo negativo. O poluidor, uma vez identificado,
deve suportar as despesas de preveno ambiental. Um exemplo prtico do princpio do
poluidor-pagador decorre da obrigao dos fabricantes de pilhas e baterias que contenha
chumbo, cdmio e Mercrio, e de pneumticos, de lhes dar destinao ambientalmente
correta.
5. Princpio do Usurio-Pagador. As pessoas que utilizam recursos naturais devem
pagar pela sua utilizao, mesmo que no haja poluio, sendo mais abrangente que o
Princpio do Poluidor-pagador, a fim de demonstrar a economicidade dos recursos
naturais, racionalizando o seu uso e angariando recursos em prol do equilbrio
ambiental. Ex. uso da gua.
6. Princpio da Cooperao entre os povos. A integrao e a cooperao no campo da
proteo do meio ambiente determinam a conjugao de esforos entre sociedade e
Estado, no sentido da realizao de uma poltica ambiental consentnea com o valor a
ser protegido. Nessa mesma linha, o carter transfronteirio do processo de degradao
do meio ambiente aponta para a necessidade de implementao de mecanismos de
cooperao internacional, mediante a inspirao do princpio em tela. Os fenmenos
poluidores geralmente ultrapassam as divisas territoriais de uma nao e atingem o
territrio de outra, a exemplo da emisso de poluentes na atmosfera que venham a
causar o efeito estufa e chuva cida. A cooperao internacional no campo da proteo
do meio ambiente encontra-se registrada nos Princpios 7, 9, 12, 18, 19 e 27 da
Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (ECO/1992).
7. Princpio da Solidariedade intergeracional ou equidade. Inspirado na parte final
do caput do art. 225, da CF, que prev que as presentes geraes devem preservar o
meio ambiente e adotar polticas ambientais para a presente e as futuras geraes, no
podendo utilizar os recursos ambientais de maneira irracional de modo que prive seus
descendentes do seu desfrute.
8. Princpio da natureza pblica da proteo ambiental. dever irrenuncivel do
Poder Pblico promover a proteo do meio ambiente, por ser bem difuso e
indispensvel vida humana sadia e tambm da coletividade. A afirmao de que a
proteo ambiental obedece a uma diretriz de ndole pblica repercute a ideia de que o
plexo normativo deve atender primacialmente aos objetivos permeados por toda a
sociedade, cabendo-lhe apenas secundariamente tutelar os chamados direitos subjetivos
individuais. Noutras palavras, a dimenso coletiva deve preponderar, via de regra, sobre
os interesses individuais.
9. Princpio da Participao Comunitria. Pontifica que as pessoas tm o direito de
participar ativamente das decises polticas ambientais, em decorrncia do sistema
democrtico semidireto, uma vez que os danos ambientais so transindividuais. Esse
39
princpio se concretiza nas audincias pblicas em licenciamentos ambientais mais

complexos (EIA/RIMA).
10. Princpio da funo socioambiental da propriedade. O direito de propriedade
relativo e deve ser exercido em consonncia com a sua funo social, em especial a
funo socioambiental. Um dos requisitos para que a propriedade atenda a sua funo
social respeitar a legislao ambiental (art. 186, III, CF). Da mesma forma o Cdigo
Civil traz no bojo do seu art. 1228, 1, a previso de que: O direito de propriedade
deve ser exercido em consonncia com as suas finalidades econmicas e sociais e de
modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a
flora, a fauna, as belezas naturais, o equilbrio ecolgico e o patrimnio histrico e
artstico, bem como evitada a poluio do ar e das guas.
11. Princpio da Informao. Segundo esse princpio, o Poder Pblico deve propiciar
sociedade o pleno acesso s informaes relativas s polticas pblicas sobre meio
ambiente, bem como sobre a existncia de atividades potencialmente nocivas ao bem
estar das comunidades. O direito participao pressupe o direito de informao, pois
h vnculo indissocivel entre ambos. Edis Milar doutrina nesse sentido, apontando
que os cidados com acesso informao tm melhores condies de atuar sobre a
sociedade, de articular mais eficazmente desejos e ideias e de tomar parte ativa nas
decises que lhes interessam diretamente.
12. Princpio do Limite. Cuida-se de dever estatal de editar e efetivar normas jurdicas
que instituam padres mximos de poluio, a fim de mant-lo dentro de bons nveis
para no afetar o equilbrio ambiental e a sade pblica.
13. Princpio da interveno estatal compulsria. O princpio em tela deflui do dever
genrico que tem o Estado de proteger e promover os direitos fundamentais. No que
concerne proteo ambiental, o Estado tem o dever de adotar uma postura positiva
no sentido de assegurar e proporcionar a higidez do bem em tela e, tambm, uma
postura negativa impondo-se-lhe o dever de no agir de forma prejudicial ao meio
ambiente.
14. Princpio do acesso equitativo aos recursos naturais: O mito da inesgotabilidade
dos recursos naturais foi h muito superado. Princpio 5 da Declarao de Estocolmo,
de 1972: os recursos no renovveis da Terra devem ser explorados de forma que se
evite o perigo de seu futuro esgotamento e se assegure que toda a humanidade
compartilhe os benefcios de sua utilizao. Essa equidade possui, de outra face, uma
dimenso temporal subjacente, impondo a salvaguarda dos interesses destas e das novas
geraes.
15. Princpio da correo na fonte. O princpio da correo na fonte relaciona-se, de
certo modo, com o princpio da preveno. Por ele, deve-se buscar o desenvolvimento
de aes preventivas no sentido de corrigir na origem, tanto quanto possvel, os fatos
geradores de degradao ambiental. Tal princpio acha-se inserido no Tratado da
Comunidade Europia, no artigo 174/2, acima mencionado.
16. Princpio da vedao do retrocesso. Como o direito ao meio ambiente
ecologicamente dotado de status de direito fundamental, as garantias de proteo
ambiental, uma vez conquistadas, no podem retroagir. inadmissvel o recuo da
salvaguarda ambiental para nveis de proteo inferiores aos j consagrados, a no ser
que as circunstncias de fato sejam significativamente alteradas.
17. Princpio do Protetor-recebedor. a outra face da moeda do princpio do
poluidor-pagador. Defende que os indivduos responsveis pela proteo do meio
40
ambiente devem ser agraciados com benefcios de alguma natureza, pois esto
colaborando com toda a sociedade. H uma espcie de compensao pela preservao
dos servios ambientais. Ex. Reduo de tributos; concesso de subsdios e
implementao de isenes.
Ponto 4.b. Teoria dos motivos determinantes. Teoria do desvio de poder.

Felipe Remonato
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26 CPR. Direito Administrativo
Descomplicado, 20 ed. 2012, VP/MA. Manual de Direito Administrativo, 22 ed. 2009,
JSCF. Caderno pessoal.
Desenvolvida no Direito Francs, a teoria dos motivos determinantes baseia-se no
princpio de que o motivo do ato administrativo deve sempre guardar compatibilidade
com a situao de fato que gerou a manifestao de vontade (JSCF, pg. 112).
Os motivos do ato administrativo devem guardar perfeita correspondncia com a
realidade ftica. O motivo um fato, um dado real e objetivo que autoriza ou impe a
prtica do ato. A motivao, que princpio constitucional da Administrao Pblica,
corresponde exposio do motivo, sua enunciao, revelao, antecedendo a prpria
deliberao do ato sob a forma de considerandos.
Quanto motivao, por ser exigncia constitucional, deve-se considera-la como regra,
salvo naqueles casos em que a prpria Constituio autoriza ato livre de motivao (ex.
exonerao de cargo em comisso e funo de confiana) ou quando no houver
prejuzo para o interesse pblico ou para terceiro. Mas, se ainda assim, a Administrao
Pblica resolver enunciar o motivo, a existncia deste vincula o ato, haja vista a teoria
dos motivos determinantes.
Assim, nos atos em que a motivao obrigatria a existncia e a congruncia dos
motivos contidos na motivao, determina, condiciona ou vincula a validade do ato.
Nos atos administrativos em que a motivao no obrigatria, mas feita, dever
haver congruncia dos motivos contidos na motivao, para determinar, condicionar ou
vincular a validade do ato.
A aplicao da teoria d-se principalmente sobre os atos discricionrios, tendo em vista
que estes permitem ao agente maior liberdade de aferio da conduta. Mesmo que um
ato administrativo seja discricionrio, no exigindo, portanto, expressa motivao, esta,
se existir, passa a vincular o agente aos termos em que foi mencionada.
O poder administrativo representa uma prerrogativa especial de direito pblico
outorgada aos agentes do Estado. Cada um destes ter a seu cargo a execuo de certas
funes. Se tais funes foram por lei cometidas aos agentes, devem eles exerc-las,
pois que seu exerccio voltado para beneficiar a coletividade. Ao faz-lo, dentro dos
limites que a lei traou, pode dizer-se que usaram normalmente os seus poderes. Uso do
poder, portanto, a utilizao normal, pelos agentes pblicos, das prerrogativas que a lei
lhe confere.
41
Todavia, o abuso do poder a conduta ilegtima do administrador, quando atua fora

dos objetivos expressa ou implicitamente traados na lei. O abuso do poder pode dar-se
de duas formas: a) excesso de poder e b) desvio de poder.
No excesso de poder o agente atua fora dos limites de sua competncia. Por sua vez, no
desvio de poder o agente, embora dentro de sua competncia, afasta-se do interesse
pblico que deve nortear todo o desempenho administrativo.
O desvio de poder ocorre em duas situaes: a) quando o agente pretende satisfazer uma
finalidade alheia ao interesse pblico; ou b) quando o agente pretende satisfazer uma
finalidade diversa daquela prpria do ato praticado.
Finalidade um dos requisitos/elementos do ato administrativo e seu pressuposto de
validade. Cada ato administrativo destina-se a um fim pblico especfico, posto que est
sempre preordenado a atingir uma dada finalidade pblica. Se o fim visado no for
aquele previsto para o ato editado haver o desvio especfico de finalidade expondo o
ato invalidao.
O desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato pretendendo fim diverso
daquele previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia. A finalidade
elemento sempre vinculado.
A prof. Maria Sylvia di Pietro traz um exemplo: Um exemplo muito comum: remover o
funcionrio ex-officio, a ttulo de punio; isto muito comum, o funcionrio
mandado para o outro lado do fim do mundo, a ttulo de punio. Ento, ao invs de se
instaurar um processo e aplicar a penalidade adequada, usa-se a remoo, com carter
punitivo, quando ela no tem uma finalidade punitiva; isso um vcio relativo
finalidade.
Esse vcio chamado desvio de poder ou desvio de finalidade e est definido na lei de
ao popular; ocorre quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele
previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia. O desvio de poder um
ato de improbidade administrativa. O artigo 12 da Lei de Improbidade, quando fala dos
atos que atentam contra os princpios da administrao, sem usar a palavra desvio de
poder, d um conceito que equivale ao de desvio de poder. Uma autoridade que pratica
um ato com uma finalidade diversa, est praticando um ato de improbidade
administrativa. A grande dificuldade do desvio de poder a prova, pois evidente que a
autoridade que pratica um ato com desvio de poder, procura simular, procura mascarar;
ela pode at fazer uma justificao dizendo que est praticando o ato porque quer
beneficiar tal interesse pblico, est removendo funcionrio para atender necessidade
do servio.
Agindo em abuso do poder (excesso ou desvio) o agente submete sua conduta reviso,
judicial (ao popular, MS) ou administrativa (autotutela). Pode respingar na seara
penal, caracterizando crime previsto na Lei n 4.898/65.
Ponto 4 .c. Licitao. Princpios. Modalidades. Dispensa e inexigibilidade de

licitao.
Felipe Remonato
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26 CPR. Manual de Direito
42
Administrativo, 22 edio, 2009. JSCF. Aulas do Alcance 2011.

Legislao bsica: Lei 8.666/93, em especial o art. 24.
A licitao tem base constitucional no art. 37, inciso XXI, da CF/88: ressalvados os
casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero
contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de
condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de
pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual
somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis
garantia do cumprimento das obrigaes.
A competncia para legislar sobre normas gerais aplicveis a licitao e contratos
administrativos privativa da Unio. Todavia os Estados, DF, e Municpios podem
legislar sobre questes especficas dessas matrias.
Mister lembrar que as entidades estatais que explorem a atividade econmica em
sentido estrito no se sujeitam a licitao quando o contrato que pretendem celebrar
tenha objeto relacionado s atividades-fim da entidade (STJ).
Conceito. Licitao o procedimento administrativo vinculado, por meio do qual os
entes da Administrao Pblica e aqueles por ela controlados selecionam a melhor
proposta entre as oferecidas pelos vrios interessados, com dois objetivos a celebrao
do contrato, ou a obteno do melhor trabalho tcnico, artstico ou cientfico (Jos dos
Santos Carvalho Filho).
Destina-se a garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia e a
selecionar a proposta mais vantajosa para a Administrao e ser processada e julgada
em estrita conformidade com os princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculao ao
instrumento convocatrio, do julgamento objetivo e dos que lhe so correlatos.
Princpios. Consoante o art. 3, caput, da Lei n 8.666/1993, as licitaes destinam-se a
garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia, a seleo da proposta
mais vantajosa para a administrao pblica e a promoo do desenvolvimento nacional
sustentvel. Cumpre destacar alguns princpios aplicados s Licitaes:
1. Princpio do Formalismo. O procedimento administrativo da licitao sempre um
procedimento formal, especialmente em razo de que precedero contrataes que
implicaro a dispndio de recursos pblicos.
2. Princpio da Publicidade dos atos. A licitao no poder ser sigilosa, sendo pblica
e acessvel ao pblico os atos do procedimento, salva quando ao contedo das
propostas, at a respectiva abertura (art. 3, 3, da Lei n 8.666/93).
3. Princpio da Igualdade entre os licitantes. A observncia da igualdade entre os
participantes no procedimento licitatrio possui dupla vertente: a) devem ser tratados
isonomicamente todos os que participam da disputa, o que significa vedao a
discriminaes injustificadas no julgamento das propostas e b) deve ser dada
oportunidade de participao s licitaes em geral a quaisquer interessados que tenham
condies de assegurar o futuro cumprimento do contrato a ser celebrado. Atentar que
com a Lei n 12.349/2010 o princpio da isonomia sofreu alterao, tendo em vista que a
nova norma introduziu no art. 3, da Lei 8.666/93, a previso de que ao lado da
isonomia entre os licitantes dever ser observado a promoo do desenvolvimento
43
nacional sustentvel. Assim, agora a proposta mais vantajosa para a Administrao

Pblica no somente aquela sobre o prisma econmico, mais sim aquela apresente o
melhor custo-benefcio com relao aos benefcios indiretos mediatos e a longo prazo
que a proposta considerada vencedora proporcionar ao Brasil, ao desenvolvimento
nacional.
4. Princpio da competitividade. o princpio basilar do processo licitatrio, tanto que
outrora era chamado de concorrncia, uma vez que, somente atravs dele, possvel que
a Administrao identifique qual licitante oferece mais vantagens, para que, ento, firme
com este a avena. atravs deste princpio que se seleciona qual seja o melhor
licitante, isto , aquele que melhor atende s necessidades do contratante, visando
sempre a plena realizao do interesse pblico.
5. Princpio da legalidade. Tal princpio permeia todos os atos da Administrao
Pblica, pois, seu agir dever estar sempre amoldado aos ditames da lei. Ademais, sabese que administrar aplicar a lei. A legalidade para Administrao consiste em fazer
somente aquilo que permitido por lei, aquilo que no expressamente permitido
Administrao proibido. A Administrao adstringe-se ao cumprimento do
ordenamento jurdico e nisso consiste toda a sua liberdade, isto , liberdade na lei,
liberdade ao agir dentro da lei.
6. Princpio da impessoalidade. Decorre do princpio da impessoalidade a estipulao
de critrios objetivos para a contratao dos licitantes, pois no pode a Administrao
eleger critrios discrepantes com a finalidade da licitao, nem tampouco tratar de
maneira desigual os licitantes. A Administrao permanece impessoal, equidistante dos
licitantes.
7. Princpio moralidade. Exige-se da Administrao que se comporte de maneira lcita,
mas somente isso no o bastante, pois a Administrao deve pautar-se de acordo com
a moral vigente no Pas, com os bons costumes, com os princpios de justia, boa
administrao e honestidade. A administrao como a mulher de Csar, no basta ser
honesta, tem que, tambm, parecer honesta. Portanto, a moral a ser seguida pela
Administrao mais que a moral a que estamos acostumados, uma moral mais
profunda, mais abrangente. Assim deve reger-se a Administrao no que toca a
licitaes.
8. Princpio da vinculao ao instrumento convocatrio. Uma vez inserida no edital, a
vontade da Administrao, a ele a Administrao e os licitantes estaro vinculados, pois,
o edital far lei entre o Estado e os licitantes. Este princpio est positivado no art. 41 da
lei 8.666/93, ao estatuir que: A Administrao no pode descumprir as normas e
condies do edital, ao qual se acha estritamente vinculada. Hely Lopes Meirelles
afirma que o edital (ou carta-convite) a lei interna da licitao.
9. Princpio do julgamento objetivo. A Administrao no pode proceder com
subjetivismo no julgamento das propostas, sob pena de ferir a possibilidade da proposta
mais vantajosa ao Estado e, em ltima instncia, ao prprio interesse pblico. No pode
escolher a proposta do deste ou daquele licitante, indiscriminadamente, mas deve
escolher aquele que da maneira melhor e mais correta preenche os requisitos necessrios
licitao e proceder segundo critrios previamente estipulados por lei ou pelo edital.
Para tanto faz-se necessrio o julgamento objetivo, que segue quatro regras ou critrios
bsicos, contidos no art. 45 da Lei de Licitaes, quais sejam: a) menor preo ( 1 , inc.
I); b) melhor tcnica ( 1, inc. II); c) menor preo e melhor tcnica ( 1 , inc. III); d)
maior lance critrio vlido para leiles (art. 22 5).
44
10. Princpio fiscalizao. O 1 do art. 41 da lei 8.666/93 estabelece o princpio da

fiscalizao ao dizer que Qualquer cidado parte legtima para impugnar edital de
licitao por irregularidade na aplicao desta lei. uma garantia ao pleno exerccio
da cidadania, pois sero os cidados os maiores afetados em casos de irregularidades
nas licitaes, vez que sero estes que arcaro tanto com o prejuzo financeiro, como
com o prejuzo decorrente de no ter o servio ou obra a sua disposio. O princpio da
fiscalizao embebe-se de constitucionalidade no princpio republicano, j que na
Repblica que o Estado deve servir ao bem comum, at mesmo porque a res
pblica. Portanto dever a licitao alcanar o fim colimado e, para tanto, faz-se
necessrio que cada cidado fiscalize o processo licitatrio. Tambm prpria
Administrao compete fiscalizar seus atos, como decorrncia do princpio da
autotutela, princpio que rege o agir da Administrao, como j foi visto anteriormente.
11. Princpio da adjudicao obrigatria ao vencedor. Significa atribuir o objeto do
certame ao licitante vencedor. Tal princpio impede que a administrao, concludo o
procedimento licitatrio, atribua seu objeto a outrem que no o legtimo vencedor. Esse
princpio tambm veda que se abra nova licitao enquanto vlida a adjudicao
anterior. No se deve confundir adjudicao com celebrao do contrato. A adjudicao
um ato declaratrio, que apenas garante ao vencedor que, quando a administrao for
celebrar o contrato relativo ao objeto da licitao, ela o far com o vencedor. possvel
que ocorra de o contrato no chegar a ser celebrado, em face de motivos como a
anulao do procedimento, se houve ilegalidade ou revogao da licitao em
decorrncia de superveniente razes de interesse pblico.
Modalidades. O art. 22 da Lei n. 8.666/93 prev 5 modalidades de licitao:
concorrncia, tomada de preos, convite, concurso e leilo. Insta consignar que
expressamente vedado a criao de outras modalidades de licitao ou a combinao
das modalidades referidas (art. 22, 8).
1. Concorrncia. O art. 22, 1 aduz que: concorrncia a modalidade de licitao
entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitao preliminar, comprovem
possuir os requisitos mnimos de qualificao exigidos no edital para execuo de seu
objeto. a modalidade mais complexa de licitao, prestando-se contrao de obras,
servios e compras, de qualquer valor. Tambm exigida, em regra, para a compra de
imveis e para a alienao de imveis pblicos, para a concesso de direito real de uso,
para licitaes internacionais, para celebrao de contratos de concesso de servios
pblicos e para os contratos de parcerias pblicos privadas. Pode ser utilizada pela
Administrao qualquer que seja o valor do contrato. A habilitao preliminar, aps a
abertura do procedimento.
2. Tomada de preos. O art. 22, 2 da Lei 8.666/93 define tomada de preo como a
modalidade de licitao entre interessados devidamente cadastrados ou que
atenderem a todas as condies exigidas para cadastramento at o terceiro dia anterior
data do recebimento das propostas, observada a necessria qualificao. Na tomada
de preos, a habilitao, que corresponde ao prprio cadastramento, prvia abertura
do procedimento. Todavia, os no previamente cadastrados tm garantida a
possibilidade de se inscreverem at o terceiro dia anterior data do recebimento das
propostas. utilizada nas transaes de vulto mdio.
3. Convite. Previsto no art. 22, 3 da Lei 8.666/93: Convite a modalidade de
licitao entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou no,
escolhidos e convidados em nmero mnimo de 3 (trs) pela unidade administrativa, a
qual afixar, em local apropriado, cpia do instrumento convocatrio e o estender
45
aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu

interesse com antecedncia de at 24 (vinte e quatro) horas da apresentao das
propostas. O instrumento de convocao utilizado na modalidade convite a cartaconvite, enviada diretamente aos interessados. O convite uma modalidade de licitao
utilizada nas contrataes de menor vulto, sendo, portanto, mais simples seu
procedimento.
Excepcionalmente, a carta-convite poder ser enviada a menos de trs interessados,
desde que por limitaes do mercado ou manifesto desinteresse dos convidados, seja
impossvel a obteno do nmero mnimo de licitantes (art. 22, 7).
4. Concurso. Art. 22, 4o. Concurso a modalidade de licitao entre quaisquer
interessados para escolha de trabalho tcnico, cientfico ou artstico, mediante a
instituio de prmios ou remunerao aos vencedores, conforme critrios constantes
de edital publicado na imprensa oficial com antecedncia mnima de 45 (quarenta e
cinco) dias. Assim, o que determina a necessidade de realizar a licitao na modalidade
concurso a natureza do seu objeto e no o valor do contrato. No se aplicam ao
concurso os tipos de licitao previstos no art. 45, da Lei 8.666/93 menor preo,
melhor tcnica, tcnica e preo, maior lance ou oferta-, uma vez que os vencedores do
concurso recebem prmio ou remunerao.
5. Leilo. Art. 22, 5o Leilo a modalidade de licitao entre quaisquer interessados
para a venda de bens mveis inservveis para a administrao ou de produtos
legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienao de bens imveis prevista
no art. 19, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliao. O
leilo para a alienao de bens mveis da administrao est limitado a bens avaliados,
isolada ou globalmente, em quantia no superior a R$ 650,000,00 (art. 17, 6). Acima
desse valor deve ser utilizada a concorrncia.
Prego. Previsto na Lei 10.520/02, uma modalidade de licitao estendidas a todas as
esferas da Federao. uma modalidade de licitao passvel de utilizao pela
Unio, Estados, DF, e Municpios para a aquisio de bens e servios comuns,
qualquer que seja o valor estimado da contratao. O fato que define a sua utilizao a
natureza do objeto da contratao aquisio de bens ou servios comuns. A Lei n.
10.520/02 define bens e servios comuns Art. 1 (...). Pargrafo nico. Consideram-se
bens e servios comuns, para os fins e efeitos deste artigo, aqueles cujos padres de
desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de
especificaes usuais no mercado. Na modalidade prego sempre se adota como
critrio de julgamento o menor preo da proposta. realizado por propostas e lances em
sesso pblica. O autor da oferta de valor mais baixo e os das ofertas com preos at
10% superiores a ela podero fazer novos lances verbais e sucessivos, at a proclamao
do vencedor. Outra caracterstica do prego que h uma inverso das fases de
habilitao e julgamento das propostas. No prego a habilitao sempre posterior
fase de julgamento e classificao. H duas modalidades de prego: o presencial e o
eletrnico (Decreto 5.450/05).
Dispensa e inexigibilidade de licitao. A regra geral a necessidade de a
administrao pblica com um todo, previamente a celebrao de um contrato
administrativo, realizar licitao em decorrncia do princpio da indisponibilidade do
interesse pblico. H inexigibilidade quando a licitao juridicamente impossvel. A
impossibilidade jurdica de licitar decorre da impossibilidade de competio, em razo
da inexistncia de pluralidade de potenciais proponentes. H dispensa de licitao
46
quando esta possvel, ou seja, h possibilidade de competio, mas a lei dispensa ou

permite que seja dispensada a licitao.
Inexigibilidade de licitao. Como j dito, ocorre quando h impossibilidade jurdica
de competio. As hipteses esto descritas exemplificativamente no art. 25, da Lei
8.666/93. Tratam-se de hipteses em que a competio invivel, justificando a
contratao direita. O inciso I traz a previso de inexigibilidade para a contratao de
fornecedor exclusivo, vedada a preferncia por marca; no inciso II vem plasmada a
previso de contrao por inexigibilidade em razo de servios tcnicos profissionais
especializados, de natureza singular, vedada a inexigibilidade para servios de
publicidade e divulgao (art. 13); e, por fim, no inciso III a hiptese de
inexigibilidade para contrao de artistas consagrados pela crtica ou pelo pblico.
Dispensa de licitao. So aquelas hipteses que embora haja viabilidade jurdica de
competio, a lei autoriza a celebrao direta do contrato. As hipteses esto previstas
no art. 24, da Lei 8.666/93, em rol taxativo. Ler o artigo e atentar acerca das recentes
alteraes.
Licitao deserta. Ocorre quando a licitao convocada e no aparece nenhum
interessado. Nesse caso, torna-se dispensvel a licitao, e a administrao pode
contratar diretamente, contanto que motivadamente demonstre existir prejuzo na
realizao de uma nova licitao, e desde que sejam mantidas as condies constantes
do instrumento convocatrio. Licitao fracassada. aquela que aparecem
interessados, mas nenhum selecionado, em decorrncia de inabilitao ou de
desclassificao das propostas. Nesse caso, de regra, no hiptese de licitao
dispensvel, aplicando-se o disposto no art. 48, 3, da Lei 8.666/93.
Licitao dispensada. So hipteses em que a prpria lei, diretamente, dispensa a sua
realizao. Portanto, enquanto na licitao dispensvel o procedimento poder, ou no,
ocorrer, a critrio do administrator, nas situaes descritas como de licitao dispensada
no poder a administrao licitar, uma vez que a lei afasta a possibilidade de realizao
do procedimento. Em regra, so hipteses de alienao de bens e direitos pela
administrao previstos no art. 17 da Lei 8.666/93.
ITEM 5
Ponto 5.a. As competncias ambientais na federao brasileira. Aes de
cooperao.
Petruska Canal Freitas
Obras consultadas: Resumo do Grupo do 25 CPR; Resumo do Grupo do 26 CPRLetcia Benrdt; dis Milar, Direito do Ambiente, 4 ed., RT, 2005, Antnio Beltro,
Direito Ambiental, 3 ed., Mtodo, 2011; Nicolao Dino Neto, Ney Bello Filho e Flvio
Dino. Crimes e infraes administrativas ambientais. 3 edio rev. e atual. - Belo
Horizonte: Del Rey, 2011; Paulo Afonso Leme Machado. Direito Ambiental Brasileiro.
19 edio, rev. atual. e ampl. - So Paulo: Malheiros Editores, 2011; Sandro Costa.
Licenciamento ambiental no Brasil depois da LC 140/2011. Stio eletrnico:
http://www.infonet.com.br/sandrocosta/ler.asp?id=123245, acessado em 30.05.2012;
Romeu Faria Thom da Silva. Comentrios sobre a nova lei de competncias em
matria ambiental (LC 140, de 08.12.2011). In Revista de Direito Ambiental, vol. 66, p.
47
55, Abril/2012.
Legislao bsica: Constituio Federal, arts. 23, III, IV, VI, VII, IX, art. 24 e 225; Lei
Complementar 140/2011, Lei 12.651/12.
O regime federativo ptrio acha-se impregnado pelo esprito de cooperao e
solidariedade que caracteriza o moderno federalismo. Em relao ao meio ambiente, a
Constituio Federal ncleo definidor da competncia das competncias estabelece a competncia legislativa (concorrente entre a Unio, Estados e Distrito
Federal, nos termos do art. 24, VI, VII e VIII e entre Municpios, art. 30, I) 9 e
administrativa comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios para
proteger o meio ambiente, referindo-se, ainda, de forma redundante, ao combate
poluio e preservao das florestas, da fauna e da flora (art. 23, incisos VI e VIII).
Disso resulta que, em matria ambiental, todos os entes polticos exercem poder de
polcia administrativa, sem desconsiderar, contudo, alguns critrios de distribuio de
competncias, a partir de diretrizes definidas em lei complementar. A regra do art. 23, da
CF, no se refere titularidade de servios ou aes administrativas, mas, sim,
necessidade de definio de estratgias para implementao cooperada e integrada de
medidas que expressem o alcance de finalidades comuns aos diversos entes federativos,
em nome do equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional
(Crimes e Infraes Administrativas Ambientais. Nicolao Dino Neto, Ney Bello Filho e
Flvio Dino. 3 edio rev. e atual. - Belo Horizonte: Del Rey, 2011, ps. 415 e 416).
Nesse sentido, foi editada a Lei Complementar 140/2011, que ser analisada mais
adiante.
Competncia legislativa concorrente: A Unio deve estabelecer as normas gerais (CF,
art. 24, 1) e os Estados e Distrito Federal devem legislar de maneira suplementar
(2), porque inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a
competncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades (3). Porm, a
supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no
que lhe for contrrio. (4)
Como visto, na competncia legislativa concorrente, h prevalncia da Unio quanto
regulao de aspectos de interesse nacional, com normas gerais aplicveis a todos no
territrio nacional e que no podem ser contrariadas pelos demais entes. Aos Estados
compete legislar sobre assuntos de interesse regional, e de forma plena, quando houver
omisso da Unio, e aos Municpios assuntos de interesse local. (dis Milar, Direito do
Ambiente, 4 ed., RT, 2005, pgs. 230 e 231)
Nesse sentido, vale exemplificar a existncia de regras nacionais editadas pela Unio e
que devem ser observadas pelos Estados, na implantao de sua poltica ambiental,
como o Novo Cdigo Florestal, que estabelece regras gerais para a criao do Cadastro
Ambiental Rural e dos Programas de Regularizao Ambiental, mas aos Estados
competir sua implantao e execuo. (arts. 18, 29 e 59, caput, 1 da Lei 12.651/12 e
Decreto Federal n 7.830/12)
Competncia administrativa comum: O exerccio de competncia material comum
deve observar o indicativo constitucional no tocante competncia legislativa
concorrente. De acordo com essa diretriz constitucional Unio cabe ditar normas
9
Para o Municpio, tem se admitido que haver uma competncia suplementar caso esteja
caracterizado o interesse local.(Antnio Beltro, Direito Ambiental, 3 ed., Mtodo, 2011, pg. 72)
48
gerais, reservando-se para os demais entes polticos a legislao de carter suplementar.

A partir da, reconhece-se a proeminncia da Unio no terreno das competncias
administrativas em matria ambiental, levando-se em conta a existncia de interesse
geral ou nacional que se sobrepe, em muitas situaes, a interesses de cunho estadual
ou local (transcrio do livro de Nicolao Dino: Crimes e Infraes Administrativas
Ambientais. Nicolao Dino Neto, Ney Bello Filho e Flvio Dino. 3 edio rev. e atual. Belo Horizonte: Del Rey, 2011, p 416). Houve, no entanto, uma mudana de cenrio
com a vigncia da LC 140, que atribuiu mais competncias de fiscalizao e
licenciamento aos Estados e Municpios.
Vale ressaltar a possibilidade de serem editadas normas de mbito regional ou local de
contedo mais protetor em relao s peculiaridades do meio ambiente em determinada
regio, donde resulta a ideia de preponderncia do nvel mais elevado de proteo
ambiental no exerccio da competncia comum (idem, ibidem).
Embora seja comum a competncia para proteger o meio ambiente, isso no dispensa o
estabelecimento de parmetros mnimos para a atuao administrativa de cada um dos
entes polticos nesse campo, ante o risco de ocorrncia de atividades superpostas e
colidentes, geradoras de insegurana e incerteza jurdicas. Nesse ponto, sustenta-se dois
critrios definidores de competncias: 1. a titularidade do bem atingido; 2. a repercusso
da atividade, como elemento determinante da predominncia do interesse envolvido.
Dessa forma, incabvel que um Estado-Membro, por exemplo, aplique seu
instrumental sancionador em face de infrao administrativa ambiental praticada em
detrimento de bem, servio ou interesse tutelado diretamente da Unio. Duas situaes
merecem ser ressalvadas: a) a posio proeminente da Unio no Sistema, b) como
decorrncia da fora cooperativa inerente ao regime de competncia material comum
prevista no art. 23, da CF, admite-se a possibilidade de, por fora de lei, convnio ou
acordos de cooperao, quaisquer entes federativos adotarem, em carter de urgncia,
medidas de polcia destinadas a impedir ou cessar condutas danosas ao meio ambiente,
levando o fato ao conhecimento do rgo ou entidade competente (idem, p. 421).
Veja-se, segundo Nicolao Dino, o seguinte rol de bens, servios ou interesses que, se
atingidos, ensejaro, num primeiro plano, a competncia de ente federal para atuao
destinada represso administrativa:
a) Bens que integram o patrimnio da Unio, especificados no art. 20 da CF.
b) Unidades de conservao institudas pela Unio;
c) Fauna. A interpretao conferida ao art. 1 da Lei 5.197/67 foi submetida a intensos
debates por largo espao de tempo, sempre prevalecendo a orientao de consagrar
hipteses de competncia federal em relao fauna silvestre, considerada, por esse
dispositivo de lei, propriedade do Estado. Nesse sentido, foi editada a Smula 91 do
STJ. Da mesma maneira, entende-se que deva competir a rgo/entidade ambiental
federal a represso a ilcitos administrativos perpetrados em detrimento da fauna,
excludos os animais domsticos ou domesticados. No se ignora o cancelamento da
Smula. Contudo, mesmo na atual ordem constitucional, a dominialidade da fauna
silvestre deve continuar a ser atribuda Unio, haja vista o disposto no art. 20, I, CF.
Acentue-se que, em relao s espcies da fauna silvestre ameaadas de extino
inequvoco o interesse federal tendo em vista que o Brasil signatrio da Conveno
das espcies da flora e da fauna selvagens em perigo de extino CITES, em vigor
desde 1975 (Decretos 76.623/75 e 92.446/86). Em tal hiptese, no h dvida quanto
competncia do rgo ambiental federal para exercer o poder de polcia;
49
d) Atividades que estejam sob fiscalizao do rgo ambiental federal (impacto

ambiental de mbito nacional ou regional);
e) Florestas. A Lei 11.284/2006 reserva ao IBAMA apenas a outorga para explorao
nas florestas pblicas pertencentes Unio e nos empreendimentos potencialmente
causadores de impacto nacional ou regional, conforme definidos pelo CONAMA (art.
19, 1, Lei 4.771/65);
f) Regies declaradas como patrimnio nacional pela Constituio Federal. evidente
que o art. 225, 4, da CF, no implica a transferncia de todas as reas referidas para o
domnio da Unio. Entretanto, parece equivocada a leitura que enxerga nesse artigo
mera enunciao destituda de qualquer efeito prtico, vez que se choca contra o dever
do intrprete de dotar a Constituio de mxima efetividade, sempre procurando extrair
consequncias dos comandos nela inseridos. Nessa linha, a expresso patrimnio
nacional deve ser compreendida como emanao de um interesse direto e especfico da
Unio, no obstante o posicionamento contrrio sustentado pelo STF (idem, ps. 426 e
ss.).
Aes de cooperao
A par disso, a LC 140/2011 estabeleceu as normas de cooperao no que pertine s
competncias ambientais, para a Unio (art. 7), para os Estados e o Distrito Federal
(art. 8) e para os Municpios (art. 9), possibilitando a delegao, mediante convnio,
da execuo das aes administrativas, condicionada existncia de estrutura adequada
do ente delegatrio.
Os instrumentos de cooperao esto elencados no art. 4, como consrcios pblicos,
convnios, acordos de cooperao tcnica, fundos pblicos e privados, Comisses
Tripartite Nacional, Estaduais e Bipartite do DF, delegao de atribuies e de execuo
de aes administrativas, entre outros.
A delegao de atribuies e aes administrativas deve ser realizada mediante
convnio desde que o ente destinatrio da delegao disponha de rgo ambiental
capacitado a executar as aes administrativas a serem delegadas e de conselho de
meio ambiente (art. 5), sendo que para os efeitos da lei, considera-se rgo ambiental
capacitado, para os efeitos do disposto no caput, aquele que possui tcnicos prprios ou
em consrcio, devidamente habilitados e em nmero compatvel com a demanda
das aes administrativas a serem delegadas. (pargrafo nico, art. 5)
Essa lei complementar objeto de Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 4757, cujo
ponto nodal a perda de atribuies da Unio, com a limitao de competncias
ambientais de fiscalizao em um ou outro ente federativo, restringindo a atuao do
contedo jurdico do caput do art. 225 da Constituio, que impe a todos entes da
federao a proteo ambiental. Juarez Freitas, em palestra realizada no TRF da 4
Regio, no dia 05 de junho de 2012, criticou veementemente o texto dessa lei
complementar, mas afirmou sua constitucionalidade e que uma interpretao adequada
permite inferir que no foi suplantada a competncia suplementar do rgo ambiental
federal.
Romeu Faria Thom da Silva10 refere ser inequvoco que a LC 140/2011 ratifica o
entendimento de que no h um nico critrio a ser observado para a definio de
competncia licenciatria dos entes federados. A LC 140/2011 adota, em grande
10 Comentrios sobre a nova lei de competncias em matria ambiental (LC 140, de 08.12.2011). In Revista de
Direito Ambiental, vol. 66, p. 55, Abril/2012.
50
medida, os critrios previstos na Res. Conama 237/1997 para a definio da

competncia licenciatria dos entes federados. Em relao Unio, mantm sua
competncia para licenciamento no caso de licenciamento de atividades localizadas ou
desenvolvidas conjuntamente no mar territorial, na plataforma continental e na zona
econmica exclusiva, onde o critrio utilizado o da dominialidade do bem. Quando se
tratar de atividades localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados, devem ser
licenciadas pelo rgo ambiental federal (art. 7., XIV, e, da LC 140/2011). Um
empreendimento de pequeno porte (baixo impacto ambiental), mas localizado em rea
limtrofe entre dois Estados da federao dever, segundo tal critrio, ser licenciado
pelo rgo ambiental federal. Utiliza-se, aqui, critrio geogrfico. Em relao
competncia dos Estados, o art. 8. da LC 140/2011 apresenta, ao menos expressamente,
poucas semelhanas com o art. 5. da Res. Conama 237/1997. O licenciamento
ambiental de atividades localizadas ou desenvolvidas na maioria das categorias de
unidades de conservao institudas pelo Estado compete ao rgo estadual competente.
Trata-se de aplicao do critrio do ente instituidor da unidade de conservao. A
exceo em relao s reas de Proteo Ambiental - APAs. Tal exceo apresenta-se
como uma relevante inovao da LC 140/2011. Possivelmente levando em considerao
os objetivos de uma APA, quais sejam, de disciplinar o processo de ocupao e
assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais, optou o legislador por atribuir
critrio diverso de definio de competncias apenas a essa modalidade de unidade de
conservao. Nos termos da LC 140/2011, utiliza-se para as APAs critrios especficos
pr estabelecidos nos arts 7., 8. e 9.. Estabelece a referida norma: Art. 12. Para fins
de licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos
ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de
causar degradao ambiental, e para autorizao de supresso e manejo de vegetao, o
critrio do ente federativo instituidor da unidade de conservao no ser aplicado s
reas de Proteo Ambiental (APAs). Pargrafo nico. A definio do ente federativo
responsvel pelo licenciamento e autorizao a que se refere o caput, no caso das APAs,
seguir os critrios previstos nas alneas a, b, e, f e h do inc. XIV do art. 7., no inc. XIV
do art. 8. e na alnea a do inc. XIV do art. 9..11
Desse modo, tratando-se de APA, o rgo ambiental competente para licenciar uma
atividade no ser, necessariamente, o rgo ambiental do ente que instituiu aquela
unidade de conservao. A ttulo de exemplo, em uma APA estadual em que seja
necessrio o licenciamento de uma atividade que cause ou possa causar impacto
ambiental de mbito local, a competncia ser do rgo ambiental do Municpio
(critrio previsto no art. 9., XIV, a, da LC 140/2011), nos termos do pargrafo nico do
art. 12 da LC 140/2011 supra descrito, e no do rgo ambiental estadual, ente
instituidor da unidade de conservao. At o advento da LC 140/2011 havia uma ntida
desvinculao entre a competncia para licenciar e a competncia para fiscalizar
atividades potencialmente poluidoras, ou seja, a competncia para fiscalizar no ficava
adstrita competncia para licenciar a atividade. Uma vez concedida a licena
ambiental, cabia, regra geral, ao rgo ambiental estadual fiscalizar as atividades
licenciadas com o intuito de mant-las dentro das condies e limites estipulados no
licenciamento. Todavia, inerte o rgo estadual competente, e nos termos do art. 10,
3., da Lei 6.938/1981 (revogado pelo art. 21 da LC 140/2011) possua o Ibama
(autarquia federal) competncia supletiva para tal fiscalizao, mesmo tendo o
licenciamento sido concedido pelo rgo estadual.12
11 Idem.
51
Entretanto, a LC 140/2011, apresenta novo entendimento ao relacionar a competncia

para o exerccio do poder de polcia ambiental competncia para o licenciamento
ambiental da atividade. Ou seja, o poder de polcia administrativo deve ser exercido
pelo rgo responsvel pelo licenciamento ambiental. Nos termos do art. 17 da LC
140/2011: Compete ao rgo responsvel pelo licenciamento ou autorizao, conforme
o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infrao ambiental e
instaurar processo administrativo para a apurao de infraes legislao ambiental
cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada.
A norma prevista na LC 140/2011 no impede, todavia, o exerccio da fiscalizao pelos
demais entes federados, nos termos da previso constitucional da competncia comum
material para a proteo do meio ambiente (art. 23, VI, da CF/1988). Assim, inerte o
ente federado licenciador, poder outro ente atuar supletivamente no exerccio do poder
de polcia ambiental, substituindo aquele originariamente detentor das atribuies
previstas em lei. Nesse sentido, resta mantida, de certa forma, a competncia supletiva
do rgo ambiental federal anteriormente prevista na Lei 6.938/1981.13
Entretanto, o 3. do art. 17 estabelece que, no caso de atuao de mais de um rgo
ambiental, prevalecer o auto de infrao ambiental lavrado por aquele rgo que
detenha a atribuio de licenciamento. Por fim, nos de iminncia ou ocorrncia de
degradao da qualidade ambiental, o ente federativo que tiver conhecimento do fato
dever determinar medidas para evit-la, fazer cess-la ou mitig-la, comunicando
imediatamente ao rgo competente (para o licenciamento ambiental) para as
providncias cabveis.14
Ponto 5.b. Revogao, anulao, cassao e convalidao do ato administrativo.

Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26 CPR; Diogo de Figueiredo
Moreira Neto. Curso de direito administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense,
2009.Resumo do Grupo do 25 CPR; Pedro Lenza. Direito Constitucional
Esquematizado, 15 Edio. Ed. Saraiva; Bernardo Gonalves Fernandes. Curso de
Direito Constitucional, 3 Edio. Ed. Lumen Juris. Celso Antnio Bandeira de Mello.
Curso de Direito Administrativo. 27 edio rev. e atual. at a EC 64, de 4.2.2010 - So
Paulo: Malheiros Editores, 2010; Jos dos Santos Carvalho Filho, Manual de Direito
Administrativo. 24 edio, rev. ampli. e atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011.
Legislao bsica: Lei n. 4.717/65, art. 2; Lei 9.784, arts. 53 a 55;
Revogao, segundo Celso Antnio Bandeira de Mello 15, extino de um ato
administrativo ou de seus efeitos por outro ato administrativo, efetuada por razes de
12 Idem.
13 Idem.
14 Idem.
15 Obra citada, p. 449.
52
convenincia e oportunidade, respeitando-se os efeitos precedentes.

E prossegue o autor:
a) sujeito: autoridade no exerccio de funo administrativa;
b) objeto: ato ou relao jurdica vlidos;
c) fundamento: competncia discricionria para incidir sobre situao dantes regulada;
d) motivo: inconvenincia ou inoportunidade da mantena da situao precedente;
e) efeitos: extinguir o que fora provido sem ofender os efeitos passados;
f) natureza: constitutiva;
Atos que geram situaes irrevogveis:
a) atos que a lei declara irrevogveis;
b) atos j exauridos;
c) atos vinculados, enquanto o sejam;
d) atos administrativos puros, como as certides, pois os efeitos deles decorrem da lei e
no de uma criao administrativa;
e) atos de controle, pois a competncia em relao a cada caso examinado exaure-se
uma vez expedido o ato;
f) atos complexos;
g) atos que geram direito adquirido.16
Celso Antnio Bandeira de Mello afirma que o objeto que distingue a revogao da
invalidao, na medida em que no primeiro instituto o ato vlido, e no segundo, no.
A anulao pode ser conceituada como [...] sendo a forma de desfazimento do ato
administrativo em virtude da existncia de vcio de legalidade (CARVALHO FILHO,
Jos dos Santos, 2011, p. 144). A anulao pode se dar pela Administrao e pelo Poder
Judicirio. Quando atingidos interesses de terceiros, deve ser observado o contraditrio.
Veja-se o quadro esquemtico apresentado por Celso Antnio Bandeira de Mello:17
SUJEITO
MOTIVO
Extino dos Efeitos
Revogao Administrao
Judicirio
e Inconvenincia do ato
No retroage
Invalidao Administrao
Judicirio
e Ilegitimidade do ato
Ex tunc ou ex nunc
Quanto ao prazo da anulao, estabelece o art. 54 da Lei 9.784: o direito da

Administrao de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis
para os destinatrios decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados,
salvo comprovada m-f. 1o No caso de efeitos patrimoniais contnuos, o prazo de
16 Idem, p. 456 e ss.
17 Idem, p. 484.
53
decadncia contar-se- da percepo do primeiro pagamento.

O STJ entende que tal prazo aplica-se somente a partir da vigncia da referida lei: Caso
o ato acoimado de ilegalidade tenha sido praticado antes da promulgao da Lei n.
9.784, de 01/02/1999, a Administrao tem o prazo de cincos anos a contar da vigncia
da aludida norma para anul-lo; caso tenha sido praticado aps a edio da mencionada
Lei, o prazo quinquenal da Administrao contar-se- da prtica do ato tido por ilegal,
sob pena de decadncia, nos termos do art. 54 da Lei n. 9.784/99. (AgRg no REsp
1147446/RS, Rel. Ministra LAURITA VAZ, QUINTA TURMA, julgado em
20/09/2012, DJe 26/09/2012)
Sobre revogao e anulao do ato complexo, como a concesso de aposentadoria, vale
destacar a jurisprudncia do STF: STF, Smula Vinculante 3: Nos processos perante
o Tribunal de Contas da Unio asseguram-se o contraditrio e a ampla defesa quando da
deciso puder resultar anulao ou revogao de ato administrativo que beneficie o
interessado, excetuada a apreciao da legalidade do ato de concesso inicial de
aposentadoria, reforma e penso.
DECADNCIAADMINISTRAOPASSAGEM
DO
QUINQUNIO
APOSENTADORIA REGISTRO. imprprio evocar o artigo 54 da Lei n 9.784/99
quanto ao processo de registro de aposentadoria. CONTRADITRIO
APOSENTADORIA REGISTRO. Conforme consta do Verbete Vinculante n 3 da
Smula do Supremo, o contraditrio no alcana o processo de registro de
aposentadoria. Ausncia, de qualquer forma, da passagem dos cinco anos aps o
recebimento pelo Tribunal de Contas da Unio. APOSENTADORIA TEMPO DE
TRABALHO RURAL. Sendo o sistema de aposentadoria contributivo, cabe exigir,
relativamente ao tempo de servio rural, a comprovao do recolhimento das
contribuies. (MS 30749, Relator(a): Min. MARCO AURLIO, Primeira Turma,
julgado em 11/09/2012, PROCESSO ELETRNICO DJe-199 DIVULG 09-10-2012
PUBLIC 10-10-2012)
Cassao [...] a forma extintiva que se aplica quando o beneficirio de determinado
ato descumpre condies que permitem a manuteno do ato e de seus efeitos
(CARVALHO FILHO, Jos dos Santos, 2011, p. 141). A cassao constitui ato de
natureza sancionatria e vinculada.
A convalidao, por fim, o processo de que se vale a Administrao para aproveitar
atos administrativos com vcios superveis, de forma a confirm-lo no todo ou em
parte (CARVALHO FILHO, Jos dos Santos, 2011, p. 151). Divide-se em: i)
ratificao (correo de defeito de competncia); ii) reforma (manuteno da parte
vlida de um ato, com a excluso da parte invlida) e iii) converso (prtica de um novo
ato com a parte vlida do ato anterior, acrescida de uma nova parte). Diogo de
Figueiredo Moreira Neto acrescenta ainda a possibilidade de uma converso legislativa,
promovida, no por meio de ato administrativo, mas por fora de lei. Tambm seria o
caso de convalidao do ato administrativo a ocorrncia da prescrio e da decadncia,
que operam a estabilizao de defeitos do ato administrativo pelo transcurso de um
prazo legal associado inrcia do titular do direito impugnao. (Curso de direito
administrativo, p. 241.)
Smula 346/STF: A Administrao Pblica pode declarar a nulidade dos seus prprios
atos
Smula 473/STF: A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de
vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por
54
motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e

ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.
Ponto 5.c: Desconcentrao e descentralizao administrativa. Privatizao.

Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26 CPR; Celso Antnio Bandeira
de Mello. Curso de Direito Administrativo. 27 edio rev. e atual. at a EC 64, de
4.2.2010 - So Paulo: Malheiros Editores, 2010; Jos dos Santos Carvalho Filho,
Manual de Direito Administrativo. 24 edio, rev. ampl. e atual. Rio de Janeiro:
Lumen Juris.
Legislao bsica: Lei 9.491/97.
Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello, diz-se que a atividade administrativa
descentralizada quando o Estado transfere o exerccio de atividades que lhe so
pertinentes para particulares ou cria pessoas auxiliares suas, para desempenhar os
cometimentos dessarte descentralizados.18
A diferena entre desconcentrao e descentralizao analisada quando se verifica o
aspecto subjetivo da Administrao Pblica, ou seja, os sujeitos que a integram, a partir
do entendimento da teoria do rgo. A teoria do rgo explica como a relao do agente
pblico atribuda ao Estado, sendo atualmente explicada pela teoria da imputao, de
Otto Von Gierke. Segundo esta teoria, o agente pblico atua em nome do Estado,
titularizando um rgo pblico, de modo que sua atuao atribuda ao Estado.
Desconcentrao o fenmeno da distribuio interna de plexos de competncias
decisrias.19
Situao onde o Estado desmembra rgos internos ( a prpria Administrao Pblica
Direta) para propiciar melhorias na sua organizao territorial tomando por base critrio
material, grau hierrquico ou territorial. No h criao de nova pessoa jurdica, mas
meros rgos de execuo direta sem personalidade jurdica. Exemplo: Ministrio
dos Transportes, Secretarias, Diretorias, MPF, Defensoria, Congresso, Judicirio, que
so rgos da Unio Federal sem personalidade jurdica prpria.
Descentralizao ou atividade indireta: Situao onde o Estado delega, por meio de lei,
a atividade a outras entidades com personalidade jurdica prpria, tambm chamada de
execuo indireta de interesses pblicos. O Estado transfere o exerccio de atividade que
lhe pertinente para particulares ou cria pessoas jurdicas como autarquias, fundaes,
dentre outros, sempre por meio de lei (descentralizao legal), criando a Administrao
Pblica Indireta.
Espcies de descentralizao: a) Descentralizao poltica: que ocorre entre entes
federados, onde h uma repartio de competncias. b) Descentralizao administrativa:
18 . Curso de Direito Administrativo. 27 edio rev. e atual. at a EC 64, de 4.2.2010 - So Paulo: Malheiros
Editores, 2010, p. 149.
19 Idem, p. 150.
55
aqui se est diante de uma transferncia de atribuies dentro da prpria entidade

federativa, exemplo Unio quando transfere competncias para uma autarquia federal.
Outra diferena entre a descentralizao e a desconcentrao ocorre com relao
ao tipo de controle feito. Quando dois rgos se relacionam em razo da
desconcentrao, o controle que um rgo receber em relao ao outro receber o
nome de controle hierrquico ou por subordinao, abrangendo todos os atos
praticados pelo rgo subordinado. Quando o controle ocorre em relao de
descentralizao d-se o nome de controle por vinculao (ou controle finalstico,
tutela administrativa).
Na tutela administrativa, o controle exercido de forma que quem est sendo controlado
no faz parte da estrutura da pessoa controladora. Esse controle no amplo como o
hierrquico, tendo seu alcance limitado por lei. A lei que cria uma autarquia ou a lei que
autoriza a criao de uma empresa pblica ou sociedade de economia mista vai
estabelecer at que ponto.
Privatizao: Analisada pela doutrina como novo modelo de gesto e execuo de suas
atividades. Para a lei 8031/90, privatizao significava o atual termo de desestatizao
que significa retirar o Estado de certo setor de atividade. Tomando por base o
Pargrafo 1 do artigo 2 lei 9.491/97, desestatizao indica o objetivo de afastar o
Estado da posio de executor de certas atividades e servios.
Observao: no significa que o Estado deixa de ser o titular dos servios, mas to
somente a transformao dos servios descentralizados por delegao legal (por meio de
lei, das entidades da administrao indireta, exemplo autarquia, empresa pblica) em
servios descentralizados por delegao negocial (por meio de contratos forma
privada). Por continuar a ser o titular dos servios, o Estado continua a fiscalizar tais
servios por meio das agncias ou autarquias fiscalizadoras.
No Brasil, as primeiras privatizaes ocorreram a partir de 1987, quando o BNDES
privatizou 16 empresas controladas e outrora inadimplentes com o Banco. Por
delegao do governo federal, em 1990, o BNDES foi nomeado gestor do Fundo
Nacional de Desestatizao - FND, depositrio legal das aes das empresas includas
no PND. As privatizaes estaduais comearam a ocorrer a partir de 1996. Quando
solicitado, o BNDES forneceu assistncia tcnica na conduo dos processos de
privatizao
estaduais.
(http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/BNDES_Transpare
nte/Privatizacao/index.html)
ITEM 6
Ponto 6.a. Personalidade de Direito Pblico. Pessoa administrativa. Autarquia.
Sociedade de economia mista. Empresa pblica. Fundao pblica. Consrcios
pblicos. Outros entes.
Fernando Carlos Dilen da Silva
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 25 e do 26 CPR; Diogo de
Figueiredo Moreira Neto. Curso de Direito Administrativo. 15. Edio. Ed. Forense;
Jos dos Santos Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo. 23 Edio. Ed.
56
Lumen Iuris; Maria Sylvia Zanella di Pietro. Direto Administrativo. 25 Edio. Ed.
Atlas; Celso Antonio Bandeira de Mello. Curso de Direito Administrativo. 26. Edio.
Ed, Malheiros.
Legislao bsica.
Art. 18; 23; 37, XIX; 109; 173; CF. Decreto lei 200/67
1. Introduo. Este tema se encontra inserido na anlise da estrutura orgnica da
Administrao Pblica Indireta, reproduzida em seus princpios por todas as entidades
federativas. (CF, 18). Possui fundamento constitucional no artigo 37, XIX, sendo forma
de delegao legal de uma determinada funo pblica pela entidade federativa (Unio,
Estados, DF e Municpios). Cabe desde j uma crtica formulao do ponto, pois
nem todas as entidades citadas so de direito pblico, como no caso das sociedades
de economia mista e empresas pblicas (direito privado).
2. Conceito. Para Jos dos Santos Carvalho Filho, a Administrao Indireta o
conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas a respectiva Administrao Direta
(Unio, Estados, DF e Municpios) possuem o objetivo previsto em lei de desempenhar
as atividades administrativas de forma descentralizada. Pessoas administrativas so as
entidades da Administrao Pblica Indireta, incumbidas por meio de lei (delegao
legal) da execuo das polticas pblicas (a titularidade do servio prestado permanece
com o ente poltico), possuindo personalidade jurdica prpria, sendo meras executoras
de polticas pblicas, diferentemente das pessoas polticas como Unio, Estados, DF e
Municpios, os quais possuem o poder de criar polticas pblicas.
3. Personalidade de direito pblico. A personalidade de Direito Pblico confere
privilgios e obrigaes previstas na legislao, de modo que as pessoas jurdicas de
direito pblico possuam uma srie de prerrogativas, como poder de polcia,
legitimidade dos atos, desapropriao, como no caso do Instituto Chico Mendes
(questo 26 concurso), possuindo posio de superioridade sobre o particular (Princpio
da supremacia do interesse pblico).
4. Autarquia. pessoa jurdica criada (e extinta) por lei para a prestao e execuo
de atividades tpicas do Estado, possuindo personalidade jurdica de direito pblico,
submetidas ao regime jurdico administrativo que lhes faculta diversas prerrogativas e
obrigaes como licitao, submisso responsabilidade objetiva, seus bens so
inalienveis, imprescritveis e impenhorveis; dbitos sujeitos ao regime de precatrios;
privilgios processuais. No h subordinao hierrquica da autarquia com a entidade
estatal a que pertence, mas mera vinculao. Podem ser criadas ou transformadas em
autarquias de regime especial com destaque para as agncias reguladoras e executivas,
conforme tpico 14 A. A OAB autarquia corporativa em regime especial, ou seja,
diferente do adotado para as autarquias em geral, inclusive as agncias executivas, por
possuir expresso constitucional de Funo Essencial a Justia, no se submetendo a
regras de concurso pblico, fiscalizao do Tribunal de Contas, o que discriminatrio,
segundo Jos dos Santos Carvalho Filho.
5. Sociedade de Economia Mista e Empresa Pblica: So pessoas jurdicas de direito
privado (empresas) criadas pelo Estado, aps autorizao legislativa, que integram a
Administrao Indireta e atuam no domnio econmico. O regime privado, mas com
algumas regras especficas de regime pblico (licitao, concurso pblico, fiscalizao
pelos Tribunais de Contas, dentre outros). As Empresas Pblicas tm capital
exclusivamente pblico, embora no precise ser de um nico ente federativo, exemplo
57
Unio e Estado Membro podem criar uma empresa pblica nica; podem ser
constitudas por qualquer forma empresarial e as causas que as envolvem, quando se
tratarem de empresas federais, so julgadas perante a Justia Federal (art. 109/CF).
As sociedades de economia mistas podem ser constitudas com capital misto (parte
pblico ou privado), mas a maioria votante tem que ser do poder pblico; somente
podem ser constitudas sob a forma de S/A e so julgadas pela Justia Estadual, ainda
que seja capital da Unio. Ambas podem prestar servios pblicos ou explorar
atividades econmicas. Quando exploram atividade econmica somente podem visar a
segurana nacional e interesse coletivo (art.173/CF). Nesse caso no tm de licitar na
sua atividade fim, pois competem com a iniciativa privada. Sobre a falncia das estatais,
h divergncia. Celso Antonio Bandeira de Mello sempre defendeu que necessrio
distinguir as Empresas Pblicas e Sociedade de Economia Mista prestadoras de servio
pblico das exploradoras de atividades econmicas, para ele, deve-se entender que a
falncia somente ser possvel em casos de empresas estatais que exercem estritamente
atividade econmica empresarial. Conforme questo da discursiva do 26 concurso,
tal diferenciao pela natureza do servio de carter pblico ou no (e no
simplesmente pela natureza jurdica do ente) foi expressamente solicitada, nos
termos de posicionamento atual do STF. Jos dos Santos Carvalho Filho entende que
no se aplica o regime falimentar a essas pessoas paraestatais, independentemente da
atividade que desempenhem. Isso porque o art. 2, I, da Lei 11.101/05 disps que esta
no se aplica a Empresas pblicas e sociedades de economia mista. Por fim, no tocante
a criao de subsidirias, entende-se que pode ser realizado pela mesma lei que
autorizou a criao da empresa principal, conforme ADI 1649.
6. Fundao Pblica. H 03 entendimentos distintos sobre seu regime jurdico: 1. Para
Celso Antnio Bandeira de Mello, toda fundao pblica deve seguir regime de direito
pblico, sendo espcie de autarquia, chamada de AUTARQUIA FUNDACIONAL. 2.
Para Hely Lopes Meirelles: antes dizia que toda fundao pblica deveria ser de direito
privado (DL 200/67). Com a CF/88 mudou de opinio afirmando que a fundao
pblica ser de direito pblico. Com a EC/19 o entendimento em seu Manual muda
novamente dizendo que pode ter a fundao pblica o regime de direito privado, tendo
em vista que a lei autoriza a sua instituio. 3. Para Maria Sylvia Zanella di Pietro a
fundao pblica poder ter regime de direito pblico ou regime de direito privado, o
que ser definido pelo administrador no momento de sua instituio. Fundao pblica
de direito pblico uma espcie de autarquia, sendo a ela aplicado o regime autrquico.
Fundao instituda sob o regime de direito privado seguir o mesmo regime das
empresas pblicas e sociedades de economia mista ligadas prestao de servios
pblicos, consideradas Fundaes Governamentais.
7. Consrcios Pblicos. So pessoas jurdicas criadas pelas pessoas polticas (U, E, DF
e M), de forma associada para a consecuo de servios pblicos de interesse comum
(art. 23/CF). Criados pela Lei n 11.107/05, configuram nova espcie de entidade
integrante da Administrao Indireta, constituindo PJ de natureza pblica ou privada. A
nova entidade passa a integrar todos os entes federados que dela participarem. Se tiver
personalidade de direito pblico so chamadas associaes pblicas. Os consrcios
possuem algumas prerrogativas (promover desapropriaes (art. 2, 1, II); contratar
com a Administrao por dispensa de licitao e limites mais elevados para contratao
(art. 2, 1, III)). O processo de criao constitui-se de 3 fases: a) subscrio de
protocolo de intenes; b) publicao do protocolo na imprensa oficial; c) promulgao
de lei por cada um dos integrantes ratificando o protocolo; d) celebrao do
correspondente contrato. Se possuir personalidade de direito pblico a constituio em
58
relao a cada ente se inicia com a promulgao de cada lei ratificadora do protocolo de
intenes. Caso tenha personalidade de direito privado, o contrato deve ser registrado no
cartrio, nos termos do artigo 45 do CC. Contratos de rateio e programa: A lei n 11.107
prev 2 tipos de contratos firmados entre os entes associativos: contrato de rateio e
contrato de programa. O primeiro refere-se ao instrumento a partir do qual os entes
consorciados entregaro os recursos ao consrcio pblico (deve haver previso
oramentria - 5 do art. 8 da Lei). J o contrato de programa constitui as obrigaes
que cada ente deve assumir para o alcance dos fins perseguidos. A prestao de contas
se d em cada TC ao qual cada ente federado encontra-se vinculado.
8. Outros entes Apesar do interesse pblico ser prprio do Estado, este no possui a sua
exclusividade, motivo pelo qual a ordem jurdica permite uma atuao concorrente, por
meio da administrao pblica associada ou de cooperao.
a) Pessoas de cooperao governamental (servio social autnomo). Entidades de
direito privado que colaboram com o poder pblico a que so vinculadas, atravs da
execuo de alguma atividade caracterizada como servio de utilidade pblica. No
integram o elenco das pessoas administrativas, e podem possuir qualquer forma jurdica
prevista em lei, podendo ser citadas SESI, SESC, SENAC, SENAI, SEBRAE, SENAR.
So mantidas por dotaes pblicas oriundas por contribuies parafiscais, conforme
art. 240 CF, se submetendo a regras acerca das licitaes pblicas, bem como ao
controle dos Tribunais de Contas e do Ministrio Pblico.
b) Organizaes colaboradoras ou parceiras. Organizaes sociais e organizaes
sociais da sociedade civil de interesse pblico (tratadas no ponto 16.A).
c) Outros entes associados em parceria por ajuste contratual: Para Moreira Neto,
poderiam ser citadas o arrendamento de instalaes porturias (lei 8630/93),
arrendamento operacional, a franquia pblica, gerncia privada de entes pblicos,
compra de bilheterias, contrato pblico de risco (utilizada para a realizao de servios
de iluminao pblica, deteco e registro de infraes de transito, pesquisas de ligaes
clandestinas)
9. Casustica
Smula 516 STF: O SESI est sujeito a jurisdio da Justia Estadual.
Smula 517 STF: As sociedades de economia mista s possuem foro na Justia Federal
quando a Unio intervm como assistente ou opoente. (nos demais casos se sujeita a
justia estadual)
Smula vinculante 27: compete a Justia Estadual julgar causas entre consumidor e
concessionria de servio pblico de telefonia, quanto a ANATEL no seja litisconsorte
passiva necessria, assistente nem opoente.
Ponto 6.b. Contratos administrativos.

Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 25 e 26 CPR; Diogo de
Figueiredo Moreira Neto. Curso de Direito Administrativo. 15. Edio. Ed. Forense;
Jos dos Santos Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo. 23 Edio. Ed.
59
Lumen Iuris; Maria Sylvia Zanella di Pietro. Direto Administrativo. 25 Edio. Ed.
Atlas.
Legislao bsica: Art. 22, XXVII da CF/88; Art. 37, XXI da CF/88; Art. 173 da
CF/88; Lei nacional 8666/93 Estatuto dos Contratos e Licitaes Pblicas.
1. Noes Gerais. Os contratos administrativos so uma das formas nominadas de
manifestao de vontades juridicamente relevantes pela Administrao Pblica, se
inserindo dentro do gnero contrato (relao jurdica bilateral). De forma semelhante
aos atos administrativos, se constituem de competncia, finalidade, forma, motivo,
objeto, capacidade e (consenso).
2. Conceito. Contratos da Administrao: Equivale a toda espcie de compromissos
recprocos celebrados pelo Estado com terceiros, incluindo: a) Contratos privados da
Administrao: Ajustes da Administrao Pblica com particulares, como por exemplo,
compra e venda, permuta, doao, dentre outros, regidos em regra pelo direito privado;
b) Contratos administrativos: Ajustes da Administrao Pblica com terceiros regidos
em regra pelo regime jurdico administrativo (direito pblico).
Contrato administrativo: Ajuste bilateral, consensual, formal, firmado entre a
Administrao Pblica e um particular, regulado basicamente pelo direito pblico, e
tendo por objeto uma atividade que, de alguma forma, traduza interesse pblico, por
isso mesmo, regido pelo Direito Pblico e pelos princpios do Direito Administrativo,
com objetivo de atingir o interesse pblico. Observao: contratos e licitaes de
pessoas administrativas que possuem atividade econmica sero regidas por lei
especfica (art. 173 par. 1 CF/88) na ausncia de lei podem ser regidas pela lei
8.666/93;
Microempresas e EPP: Possuem tratamento diferenciado nas aquisies pblicas, (Art.
170, IX da CF/88 e LC 123/2006, com possibilidade de licitaes exclusiva para
microempresas em licitaes para contratos de at R$ 80.000,00, ou ainda a
obrigatoriedade de sub-contratao de microempresas at 30 % valor contrato) (Deve
ter previso especfica no edital).
3. Sujeitos do contrato: Administrao Pblica (art. 6, XIV lei 8666/93) e pessoa fsica
ou jurdica que firma o ajuste (art. 6 XV lei 8666/93).
4. Caractersticas dos contratos administrativos: imperatividade, instabilidade
(possibilidade alterao unilateral de clusulas pela Administrao Pblica), existncia,
validade, eficcia, formalismo (decorrente do princpio da legalidade na Adm. Pblica),
comutatividade, confiana recproca, bilateralidade, sendo que o objeto do contrato
busca traduzir um interesse pblico comum a toda a coletividade.
5. Requisitos contratos administrativos: Criao de projeto bsico, projeto executivo,
padronizao e integralidade do oramento a ser disponibilizado.
6. Tipos de contrato: empreitada por preo global, empreitada por preo unitrio
(Exemplo: xxx metros quadrados de galpo), empreitada integral e tarefa (pequenos
trabalhos por preo certo).
7. Espcies de Contratos administrativos:
A) Contratos de obras pblicas: Contratos onde o objeto pactuado consiste numa
construo, reforma, fabricao, recuperao ou ampliao de bem pblico.
B) Contratos de prestao de servios: Visam a atividade destinada a obter determinada
60
utilidade concreta de interesse para a Administrao (facere) Espcies servios: Comuns

e tcnico profissionais, sendo estes ltimos que necessitam de habilitao legal. (artl 13
lei 8666/93)
C) Contratos de fornecimento: Se destinam a aquisio de bens mveis necessrios
consecuo dos servios administrativos.
D) Contratos de concesso: Ideia da transferncia de titularidade do Estado para os
particulares. Espcies de concesses pblicas: a) concesses de servios pblicos, que
tem por finalidade a delegao da execuo de servio pblico a pessoa privada; b)
concesses de uso de bem pblico, que tem por finalidade consentir que pessoa privada
se utilize de bem permanente do Estado.
E) Contratos de permisso de servios pblicos: Tambm possui finalidade de transferir
ao particular a execuo de servio pblico, possuindo natureza mais precria (para
servios mais simples).
8. Fato do prncipe e fato da administrao
Fato do prncipe: consequncia de uma atuao estatal em razo do seu poder de
imprio. Trata-se de um ato deflagrado pelo estado em razo do seu poder de imprio e
que incide indiretamente, reflexamente no contrato administrativo celebrado. Ex, o
particular se obriga mediante um contrato a fornecer tratores para a unio. Aps a
celebrao do contrato a unio decide majorar substancialmente o II de tratores.
Fato da administrao: evento que vai interferir no equilbrio econmico financeiro do
contrato e garantir o direito reviso contratual. A diferena que quando o estado edita
um fato da administrao ele no age em razo do seu poder soberano, mas age
enquanto parte contratante. O fato da administrao afeta diretamente as partes
contratantes. Ex, determinao da unio que havia celebrado um contrato para a
execuo de uma obra de que a obra seja suspensa. Pode at ensejar a resciso sem
culpa do contratado, mas se no pode obrigar a administrao a rever o valor do
contrato.
9. Casustica.
Alm dos contratos acima citados, podem ainda ser citados os Acordos
Administrativos, ou seja, pactos sem natureza contratual, como o contrato de gesto,
termo de parceria (OSCIP), parceria pblico privada, consrcio pblico e contrato de
credenciamento, convnios. Exemplo: Enquanto que nos convnios as partes possuem
interesses pblicos comuns e paralelos, nos contratos administrativos os interesses so
contrapostos, isto , uma das partes visa uma atividade econmica e a administrao
interesse pblico.
Observao 01: Diferentemente dos demais contratos administrativos regidos pelo
direto pblico, para Carvalho Filho as alienaes e locaes so contratos privados da
Administrao Pblica, haja vista que as partes esto em p de igualdade, sem
preponderncia da Administrao, no obstante algumas prerrogativas da Administrao
(Art. 62 par. 3 lei 8.666/93).
Observao 02: Os contratos de emprstimo pblico no so contratos, sendo
considerados espcie tributria.
Observao 03: Possibilidade de a administrao pblica instituir contratos
administrativos de trabalho para atender a necessidade temporria de excepcional
interesse pblico (CF, 37, IX).
61
Ponto 6.c: Instrumentos de incentivo conservao do meio ambiente.

Instrumentos econmicos, instrumentos governamentais. Servios ambientais.
Servido ambiental.
Principais obras consultadas: FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito
Ambiental Brasileiro: So Paulo, Saraiva, 2008; Site do Ministrio do Meio Ambiente;
Artigo: A servido ambiental segundo a lei 11.284/06 de Snia Letcia de Mello
Cardoso, outros sites relacionados.
Legislao bsica: Declarao do Rio sobre Desenvolvimento Sustentvel (ECO 92).
Lei 11.284/06, lei 6.938/81, Estatuto das Cidades.
1. Introduo. Inicialmente, registro que nos livros que consultei no encontrei assunto
especfico, o que me motivou a fazer diversas pesquisas em sites especializados na
Internet. A anlise dos instrumentos de incentivo a conservao do meio ambiente deve
observar a ideia da sustentabilidade enquanto utilizao harmnica entre os recursos
naturais e o desenvolvimento social e econmico. Como fundamento deontolgico, a
Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel, fruto da ECO92, enuncia em seu princpio 16 que os Estados devem promover a adoo de
instrumentos econmicos como iniciativa de proteo integridade do sistema
ambiental global, por meio da noo de sustentabilidade.
2. Sustentabilidade Inicialmente empregada na Conferncia Mundial de Meio
Ambiente em 1972, mas prevista tambm na Constituio Federal (artigo 225) o
desenvolvimento sustentvel foi aprimorado durante a Rio +10 onde lhe foram
conferidas trs dimenses, que se mantm como a abordagem actual. Uma dimenso
econmica, uma social e outra ecolgica, em que a econmica representa a abordagem
central, seguindo-se concentricamente, a abordagem social e mais externamente, a
ecolgica, sendo esta a dimenso agregadora. A sustentabilidade congrega duas grandes
ideias: a sustentabilidade fraca e a sustentabilidade forte. A primeira representa a
definio de sustentabilidade, defendida em 1972, em que a nica preocupao a de
devolver o que se consumiu, em termos de recursos. A segunda, objeto deste ponto,
adapta o consumo a exigncias mais amplas, relacionando-o com a manuteno dos
recursos naturais, tendo efeitos de externalidades, do ponto de vista econmico,
sobre o capital humano, financeiro e o patrimnio ambiental. Estes instrumentos
incentivam aqueles que ajudam a conservar ou produzir servios ambientais a
conduzirem prticas cada vez mais adequadas que assegurem a conservao e a
restaurao dos ecossistemas, atribuindo conservao obtida um valor monetrio,
ausente anteriormente. A atividade econmica usualmente produz efeitos indiretos
(externalidades negativas) que provocam perdas de bem-estar para os indivduos
afetados. Uma das formas de corrigir esses efeitos adversos a utilizao de
Instrumentos Econmicos, cuja funo principal internalizar custos externos nas
estruturas de produo e consumo da economia. Em sntese, os instrumentos
econmicos representam uma das estratgias de interveno pblica, complementar aos
tradicionais mecanismos de comando e controle, que busca aperfeioar o desempenho
62
da gesto e sustentabilidade ambiental, influenciando o comportamento dos agentes

econmicos e corrigindo as falhas de mercado.
3. Instrumentos econmicos e instrumentos governamentais. A lei de Poltica
Nacional de Meio Ambiente (lei 6.938/81) elenca em seu artigo 9, inciso XIII os
seguintes instrumentos econmicos: concesso florestal, servido ambiental, seguro
ambiental, em rol meramente exemplificativo, o que no impede a existncia e o
fomento de outros por parte do Estado.
3.1 Concesso florestal Instrumento econmico que visa conservar a cobertura
vegetal das florestas brasileiras, por meio da melhoria da qualidade de vida da
populao que vive em seu entorno e do estmulo economia formal com
produtos e servios oriundos de florestas manejadas, atravs da outorga do direito
de manejo de florestas a comunidades locais ou a entidades do setor privado,
introduzida pela lei 11.284/06.
3.2 Seguro ambiental um contrato de seguro especfico para reparar eventuais danos
causados ao meio ambiente, no significando em si que as empresas que o contratem
estariam liberadas para poluir mas uma forma adicional de proteo ao meio ambiente
na sua relao com polticas de incentivos econmicos. O seguro ambiental tem por
objetivo atender e reparar os possveis sinistros de natureza ambiental, dando proteo e
cobertura aos gastos referentes reparao dos acidentes ecolgicos, criando a garantia
das devidas correes com eficincia.
3.3 Compensao Ambiental. As polticas de Compensao Ambiental esto
fundamentadas no princpio do poluidor-pagador, o qual estabelece que os custos e as
responsabilidades resultantes da explorao ambiental dentro do processo produtivo
devero ser arcados pelo agente causador do dano. A Compensao Ambiental um
mecanismo financeiro que busca orientar, via preos, os agentes econmicos a
valorizarem os bens e servios ambientais de acordo com sua real escassez e seu custo
de oportunidade social.
3.4 Fomento uma atividade institucional que se prope a promover incentivos
econmicos objetivando o desenvolvimento sustentvel. Utiliza instrumentos fiscais,
tributrios e creditcios diversos por meio dos quais os agentes econmicos se dispem,
em contexto especficos, a desenvolver atividades produtivas de bens e servios,
inclusive de gerao de conhecimentos e tecnologias para a sustentabilidade. So
espcies de fomento: produo sustentvel, produo de conhecimentos,
desenvolvimento sustentvel e incentivos fiscais, tributrios e creditcios.
3.5 Servios ambientais Seriam todas as atividades, produtos e processos que a
natureza oferece que o homem retira sem modificacao posterior tais como a retirada de
gua doce, madeira, cereais, peixes, regulao do clima, proteo contra riscos naturais,
controle da eroso e recreao. A sua grande caracterstica que evitam a degradacao
dos ecossistemas, na linha do desenvolvimento sustentvel, sendo realizada h muito
pelas comunidades indgenas e atualmente estimulada pelo Estado.
3.6 Servido ambiental considerado um instrumento de incentivo a conservao do
meio ambiente, com fundamento no artigo 9-A da Lei 6.938/81, que trata da Poltica
Nacional do Meio Ambiente, consistindo na renncia voluntria do proprietrio rural ao
direito de uso, explorao ou supresso dos recursos naturais existentes em sua
propriedade, seja em prol de um acordo ou compensao ambiental. A lei enumera os
elementos que compem a servido ambiental tais como: o instituidor ou proprietrio
rural; a renncia voluntria de direitos de uso, explorao ou supresso de recursos
63
naturais; o Poder Pblico por meio do rgo ambiental competente e a averbao na

matrcula da propriedade no Cartrio de Registro de Imveis. Registre-se que a servido
ambiental difere da figura jurdica denominada servido florestal prevista no Cdigo
Florestal (Lei n. 4.771/1965), pois a Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei n.
6.938/1981) abarca o desenvolvimento sustentvel e a dignidade da pessoa humana e,
por isso, tem um alcance maior do que o apresentado pelo Cdigo Florestal, que trata
exclusivamente da flora existente nas propriedades pblicas e privadas.
4. Outras formas de incentivos O Estado tambm pode implementar formas de
incentivo a sustentabilidade por meio de pagamento, concesso de benefcios fiscais,
venda de carbono, zoneamento ambiental, bem como de outros mecanismos j
existentes na legislao ambiental brasileira. Por fim, na poltica ambiental urbana
constam dispositivos de incentivo econmico preservao de reas de interesse
ambiental, como a transferncia do direito de construir, existente no artigo 35 do
Estatuto das Cidades. Tambm pode ser citada, na esfera da gesto ambiental, a
iniciativa intitulada "ICMS Ecolgico", que teve incio em 1992 com a incluso de
critrios ambientais a uma parcela do ICMS que repassado dos estados aos
municpios.
ITEM 7
Ponto 7.a: Desapropriao. Espcies.
Retrocesso. Desapropriao indireta.
Indenizao.
Direito
de
extenso.

Principais obras consultadas: Resumo do 26 CPF. Diogo de Figueiredo Moreira
Neto. Curso de Direito Administrativo. 15. Edio. Ed. Forense. Jos dos Santos
Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo. 23 Edio. Ed. Lumen Iuris. Maria
Sylvia Zanella di Pietro. Direto Administrativo. 25 Edio. Ed. Atlas.
Legislao bsica: Art. 5 XXIV da CF/88; Art. 22, II da CF/88; Art. 182 e 184 da
CF/88; Decreto lei 3.365/41 Trata da desapropriao por necessidade e utilidade
pblica; Lei 4.132/63; Lei 4.504/64; Art. 1275, V, 1409, 1425, V do cdigo civil;
Decreto lei 1075/70; Lei complementar 76/93; Lei 10.257/2001 (Estatuto da cidade)
1. Noes Gerais. Previsto em diversos dispositivos constitucionais, a desapropriao
suscita cuidado especial, pois a modalidade mais gravosa de interveno estatal na
propriedade privada, sendo esta um direito fundamental previsto em diversos
dispositivos constitucionais Art. 5, XXIV CF/88. No obstante Diogo de Figueiredo
Moreira Neto entender que a sua natureza jurdica de substituio compulsria do
objeto da propriedade, para a maior parte da doutrina procedimento
administrativo.
2. Conceito. Desapropriao administrativa o procedimento administrativo no
executrio (precisa do auxlio do Judicirio) por meio do qual o Poder Pblico, fundado
em necessidade pblica, utilidade pblica ou interesse social, compulsoriamente despoja
algum de um bem certo, normalmente adquirindo-o para si, em carter originrio,
mediante indenizao prvia, justa e pagvel em dinheiro, salvo nos casos de certos
64
imveis urbanos ou rurais, casos esses em que, por estarem os referidos imveis em
desacordo com a funo social legalmente caracterizada para eles, a indenizao far-se em ttulos da dvida pblica, resgatveis em parcelas anuais e sucessivas, preservado
seu valor real (Celso Antnio Bandeira de Mello, p. 872 e 873).
3. Espcies de Desapropriao: a) Comum ou Ordinria; b) Urbanstica; c) Rural; d)
Confisco (JSCF, p. 752 a 754). a) Comum (art. 5o, XXIV, CF): por necessidade ou
utilidade pblica ou por interesse social, mediante justa e prvia indenizao em
dinheiro. Para a maioria da doutrina, a necessidade relaciona-se com a urgncia e a
utilidade com o juzo de convenincia. CABM no faz tal distino. b) Urbanstica ou
por descumprimento da funo social urbana (art. 182, 4 o, III, CF e lei
10.257/2001): adotada a ttulo de penalizao ao proprietrio do solo urbano que no
atender exigncia de promover o adequado aproveitamento de sua propriedade, nos
termos do plano diretor (o expropriante exclusivamente o Municpio), e prvia
legislao municipal regulando o assunto (a desapropriao a ltima das medidas
possveis a serem tomadas previamente pelo municpio). Pode ser realizada a qualquer
tempo desde que decorridos 5 anos de infrutfera aplicao da tributao progressiva
(art. 8o, Est. da Cidade). A indenizao paga com ttulos da dvida pblica aprovados
previamente pelo Senado Federal e com prazo de resgate de at 10 anos. c) Rural (art.
184, CF): incide sobre imveis rurais para fins de reforma agrria. Trata-se de
modalidade especfica da desapropriao por interesse social que objetiva a perda da
propriedade quando esta no estiver cumprindo sua funo social (art. 186, CF). So
desapropriveis: os latifndios improdutivos e as propriedades improdutivas, mesmo
que no configurem latifndios, quando seu proprietrio possuir mais de uma. A
expropriante exclusivamente a Unio e a indenizao paga em ttulos da dvida
agrria resgatveis no prazo de at 20 anos, a partir do segundo ano de sua emisso. As
benfeitorias teis e necessrias sero pagas em dinheiro. Efetuada a desapropriao, a
Unio ter trs anos, a partir do registro do ttulo translativo de domnio, para destinar a
rea aos beneficirios da reforma agrria (art. 16, Lei 8629/93). Estado-membro e
Municpios podem promover desapropriao de imvel rural desde que por interesse
social e no para reforma agrria, a qual privativa da Unio (RDA 152/122 e RT
595/266). d) Confiscatria ou expropriatria (art. 243, CF): a perda da propriedade
tem como pressuposto o fato de que nela esto localizadas culturas ilegais de plantas
psicotrpicas. A rea ser destinada a assentamento de colonos para o cultivo de
produtos alimentcios e medicamentosos. CABM entende que a indenizao um dos
requisitos de qualquer expropriao, razo pela qual entende que o art. 243 trata de
confisco e no de desapropriao. STF (RE 543974/MG): toda a propriedade ser
suprimida, e no apenas o local da plantao.
4. Direito de Extenso. Direito do expropriado de exigir que a desapropriao e a
indenizao alcancem a totalidade do bem, quando o remanescente resultar esvaziado de
seu contedo econmico (JSCF, p. 957). Fundamento: impossibilidade de utilizao
econmica de bem quando parcialmente desapropriado e artigo 4 da LC 76/93.
Momento de requerer: a) Na desapropriao normal: Em sede de pedido administrativo
ou na contestao (todavia, se no tiver formulado tal pedido cabvel ainda ao
indenizatria segundo JSCF; b) Na desapropriao indireta, deve formular pedido
quando prope ao indenizatria.
5. Indenizao
a) Na desapropriao comum feita previamente, de maneira justa e em dinheiro.
b) Se for desapropriao urbanstica ou rural pode ser feita em ttulos pblicos no
65
prazo de 20 (rural) ou 10 anos (urbana).

c) Se for desapropriao confiscatria no h direito a indenizao.
Nos casos em que for cabvel deve abranger no s o lucro real e atual do bem
expropriado, como tambm os danos emergentes e os lucros cessantes. Deve ser sempre
corrigida, e sendo parcial dever incluir compensao por essa desvalorizao. reas
em APP e reserva legal: so indenizveis, observando as restries legais impostas pela
lei. O Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinrio 134297-8
pacificou o entendimento de que o proprietrio que teve seu terreno atingindo por
alguma limitao administrativa de cunho ambiental que o impea e dificulta a
explorao econmica de sua propriedade, deve ser indenizado pelo Poder Pblico.
5. Retrocesso. Efetivada uma desapropriao, o poder pblico deve aplicar o bem, por
tal modo adquirido, finalidade pblica que suscitou o desencadeamento do
procedimento expropriatrio. No o fazendo, ter ocorrido a tredestinao, que
caracterizada como sendo a destinao desconforme com o plano inicialmente previsto.
A tredestinao pode ser lcita quando, persistindo o interesse pblico, o expropriante
dispensa ao bem desapropriado destino diverso do que planejara no incio. J a
tredestinao ilcita aquela em que o poder pblico transfere a terceiro o bem
desapropriado ou pratica desvio de finalidade, permitindo que algum se beneficie de
sua utilizao. Nestas situaes onde o Poder Pblico deixa de aplicar o bem na
finalidade inicialmente proposta, surge ao particular o direito de retrocesso, que o
direito real do ex-proprietrio de reaver o bem expropriado, mas que no foi direcionado
a uma finalidade pblica (arts 519 c/c 513, CC). Por ser direito real possvel suscitar a
ocorrncia de direito de sequela, ao possibilitar o retorno do bem ao proprietrio e no
apenas perdas e danos, conforme Celso Antonio Bandeira de Mello, pgina 899 a 907.
Jurisprudncia minoritria entende que direito pessoal ou ainda direito misto.
6. Desapropriao Indireta. Designao dada ao abusivo e irregular apossamento do
imvel particular pelo Poder Pblico, com a sua conseqente integrao no patrimnio
pblico, sem obedincia s formalidades e cautelas do procedimento expropriatrio
(CABM, p. 897). Tem natureza jurdica de fato administrativo e alguns autores a
classificam como esbulho possessrio (JSCF 797 a 799). Para Moreira Neto, pode
ocorrer quando decorrente de ato lcito da administrao pblica, quando implementa
uma das formas de interveno parcial na propriedade acabar por retirar completamente
o contedo econmico do bem, prescrevendo em 20 anos, conforme Smula 119 STJ
(direito real). Doutrina diverge quanto ao incio do prazo (para uns, da lei que
impe a restrio a propriedade enquanto que para outros do ato ftico que gera
o desapossamento do bem).
7. Objeto da desapropriao. Como regra, tudo o que for objeto de apropriao sob o
regime privado, bem como espao areo, subsolo, bens das misses diplomticas, bens
mveis situados no estrangeiro, aes de sociedades annimas (Smula 446 STF),
direitos imateriais. No pode ser desapropriado: os direitos personalssimos como o
direito pessoal do autor, o direito vida, imagem, aos alimentos, bens mveis
livremente encontrados no mercado, bens pblicos de uso comum (se o bem pblico
estiver afetado a uma utilizao especial, em se tratando de bem dominical, prevalecer
o interesse do ente federativo com maior abrangncia). Jazidas e lavras: como so
propriedade da Unio, no so indenizveis, salvo se j tiver sido outorgada
autorizao para a lavra, pois o ttulo passvel de avaliao pecuniria. No
suscetvel de desapropriao para fins de reforma agrria pequena e mdia propriedade,
bem como propriedade produtiva. No suscetvel de desapropriao urbanstica
66
imvel que cumpra sua funo social urbana, estando dentro do plano diretor municipal.
8. Casustica
STJ
Smula n 354, do STJ: A invaso do imvel causa de suspenso do processo
expropriatrio para fins de reforma agrria (DJ 08/09/2008). Smula n 408: Nas
aes de desapropriao, os juros compensatrios incidentes aps a Medida Provisria
n. 1.577, de 11/06/1997, devem ser fixados em 6% ao ano at 13/09/2001 e, a partir de
ento, em 12% ao ano, na forma da Smula n. 618 do Supremo Tribunal Federal.
Smula 69, STJ: Na desapropriao direta, os juros compensatrios so devidos desde
a antecipada imisso na posse e, na desapropriao indireta, a partir da efetiva ocupao
do imvel.
STF
Smula n 479 STF - As margens dos rios navegveis so domnio pblico,
insuscetveis de expropriao e, por isso mesmo, excludas de indenizao. Smula 625
STF - No contraria a Constituio o art. 15, 1, do Decreto-Lei 3365/1941 (lei da
desapropriao por utilidade pblica). (que trata da imisso provisria
independentemente de citao). Smula 561 STF - Em desapropriao, devida a
correo monetria at a data do efetivo pagamento da indenizao, devendo procederse atualizao do clculo, ainda que por mais de uma vez. Smula 164, STF: No
processo de desapropriao, so devidos juros compensatrios desde a antecipada
imisso de posse, ordenada pelo juiz, por motivo de urgncia. Smula 618, STF: Na
desapropriao, direta ou indireta, a taxa de juros compensatrios de 12% ao ano.
Ponto 7.b: Teoria do rgo. Representao judicial das pessoas de Direito Pblico.
Ana Laura Fonseca
Principais obras consultadas: JSCF, HLM, MSZP, Marcelo Alexandrino e Vicente
Paulo.
Legislao bsica: Art. 1, 2, Lei 9.784/99; Art. 129, 131, CF.
TEORIA DO RGO. Sendo pessoa jurdica, o Estado manifesta sua vontade atravs
de seus agentes, isto , das pessoas fsicas que pertencem a seus quadros. As teorias
esto voltadas para definir ou explicar a relao entre pessoa jurdica e o agente pblico.
Dentre as principais teorias, destacam-se: A) Teoria do mandato: O agente pblico tem
com a pessoa jurdica um contrato de mandato, ou seja, como se o agente pblico e a
pessoa jurdica celebrassem um contrato de mandato para a expresso da vontade. Ora,
se a pessoa jurdica no tem vontade prpria, dependendo da vontade do agente para
manifestar-se, como pode ela celebrar um contrato com o agente se no tem vontade
prpria? No h possibilidade de aplicao dessa teoria, porque se no pode celebrar
contrato sem agente, no pode celebrar contrato de mandato com o prprio agente
pblico. B) Teoria da representao: H uma relao semelhante da tutela e curatela,
ou seja, o agente pblico o representante da pessoa jurdica. Ora, se a pessoa jurdica
incapaz e precisa de um representante, caso haja prejuzo, quem ser responsabilizado?
67
Mas se a pessoa jurdica tratada como incapaz como poder ser responsabilizada?
Ento, essa teoria fere a CF/88, porque a pessoa jurdica de direito pblico no
incapaz. Essa teoria no pode ser aplicada, porque a regra a responsabilidade do
Estado e se ele responsvel, no pode ser tratado como um incapaz. C) Teoria do
rgo ou teoria da imputao (Otto Gierke): a teoria adotada no Brasil. A
vontade do rgo imputada pessoa jurdica a cuja estrutura pertence. Quando o
agente pblico investido no cargo, a lei determina a competncia de falar em nome da
pessoa jurdica de direito pblico. A relao entre o Estado e o agente tratada pela lei.
A vontade do agente se confunde com a vontade do rgo, ou seja, as duas vontades so
a mesma vontade, uma se confunde com a outra, como se fosse uma vontade s. Isso
ocorre em decorrncia da lei. O agente, quando investido no cargo, faz a vontade da
pessoa jurdica. Ou seja, a vontade da pessoa jurdica imputada ao agente pblico, por
isso ser chamada de TEORIA DA IMPUTAO VOLITIVA (HELY LOPES
MEIRELLES). Esta teoria tem aplicao concreta na hiptese da chamada funo de
fato. Basta a aparncia da investidura e o exerccio da atividade pelo rgo que os
efeitos da conduta vo ser imputados pessoa jurdica.
CARVALHO FILHO destaca que CELSO ANTNIO, em sua monografia
Apontamentos sobre os Agentes e rgos Pblicos, elenca trs teorias para
caracterizar os rgos pblicos. A primeira a teoria subjetiva, e de acordo com ela os
rgos pblicos so os prprios agentes pblicos. A segunda, teoria objetiva, prega que
os rgos pblicos seriam as unidades funcionais da administrao, pecando por
repudiar o agente administrativo. A terceira, por fim, a teoria ecltica, a qual, sem
ignorar os dois elementos das teorias anteriores, peca pela ausncia de unidade. O
pensamento moderno, ento, segundo CELSO ANTONIO, reside em caracterizar o
rgo pblico como um crculo efetivo de poder que, para tornar efetiva a vontade
do Estado, precisa estar integrado pelos agentes. Em outras palavras, os dois
elementos se reclamam entre si, mas no constituem uma s unidade.
Segundo o art. 1, 2, da Lei 9.784/99, que regula o Processo Administrativo no mbito
da Administrao Pblica Federal, rgo a unidade de atuao integrante da estrutura
da Administrao direta e da estrutura da Administrao indireta. No campo
jurisprudencial, a teoria do rgo tem servido ao Processo Civil para afirmar que, em
regra, os rgos pblicos no detm legitimidade para atuar em juzo. A legitimidade
processual dada somente s entidades detentoras de personalidade jurdica.
Excepcionalmente, para defesa de competncias, atribuies e prerrogativas prprias,
reconhece-se capacidade processual aos rgos pblicos, v.g, Cmara Legislativa
(TRF1/AMS200438020004890 - 27/7/2007).
Algumas caractersticas relevantes: 1. Os rgos pblicos no tm personalidade
jurdica, assim, no podem ser sujeitos de direitos e obrigaes; 2. Os rgos pblicos
no podem assinar contratos, quem celebra os contratos a pessoa jurdica. Mas, podem
fazer licitao, e ao final, o contrato ser celebrado pela pessoa jurdica. Em que pese
esta afirmao, o direito posto prev a possibilidade de avena envolvendo rgos ( 8
do art. 37, CF, acrescido pela EC 19/98, o que um absurdo, segundo CELSO
ANTNIO); 3. Os rgos pblicos no tm responsabilidade civil, ser responsvel a
pessoa jurdica; 4. Os rgos pblicos podem at ter CNPJ, mas no tero personalidade
jurdica. H instruo normativa da Receita Federal dizendo que rgo pblico tem que
ter CNPJ para controlar o uso do dinheiro, mas no est relacionado ideia de
personalidade jurdica prpria. Todo rgo pblico tem que ter CNPJ, principalmente se
recebe dinheiro; 5. Os rgos pblicos no tm capacidade processual , mas podem ir a
juzo, como sujeito ativo, em busca de prerrogativas funcionais constitucionais. Deve-se
68
registrar, entretanto, que parte da doutrina (CARVALHO FILHO) restringe essa

excepcional capacidade processual apenas para os rgos mais elevados do Poder
Pblico, de envergadura constitucional, quando defendem suas prerrogativas e
competncias (ex. Assembleias legislativas). Os conflitos de rgos de menor expresso
seriam resolvidos na intimidade do ente pblico, forte no princpio da hierarquia
administrativa. Registre-se, por fim, que o mesmo autor critica uma soluo adotada em
alguns julgados, em que se forma litisconsrcio entre a pessoa jurdica e o rgo, uma
vez que ou se atribui capacidade processual para o rgo defender seus interesses em
juzo ou esta defesa ser feita pela pessoa jurdica interessada, sendo desnecessria a de
falta de tcnica a duplicidade no polo da lide. Destaca-se ainda, que o Cdigo do
Consumidor em seu art. 82, III, dispe que so legitimados para promover a liquidao
e execuo de indenizao as entidades e rgos da administrao pblica, direta ou
indireta, ainda que sem personalidade jurdica, especificamente destinados defesa
dos interesses e direitos protegidos por este Cdigo. 6. So criados e extintos por lei,
mas a estrutura e atribuies podem ser regulamentadas por decreto do chefe do
executivo (art. 84, VI, a, CF), desde que no haja aumento de despesa.
REPRESENTAO JUDICIAL DAS PESSOAS DE DIREITO PBLICO. Em
relao Unio, anteriormente Constituio de 1988, a representao judicial da
Unio competia, cumulativamente, ao Ministrio Pblico da Unio, que costumava ser
feita por um rgo denominado Consultoria Geral da Repblica, ao passo que as
autarquias e fundaes dispunham de quadro prprio de procuradores autrquicos. A
partir da Carta Republicana, passou a ser vedado ao MP o exerccio da representao
judicial e a consultoria jurdica de entidades pblicas (art. 129, IX da CF). E, nos termos
do art. 131 da Constituio, restou disposto que a Advocacia-Geral da Unio a
instituio que, diretamente ou atravs de rgo vinculado, representa a Unio, judicial
e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre
sua organizao e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurdico
do Poder Executivo.
A atuao consultiva da AGU se d por meio do assessoramento e orientao dos
dirigentes do Poder Executivo Federal, de suas autarquias e fundaes pblicas. J a
atuao contenciosa se d por meio da representao judicial e extrajudicial da Unio
(Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, e dos rgos pblicos que exercem funo
essencial justia), alm de suas autarquias e fundaes pblicas. A representao
judicial exercida em defesa dos interesses dos referidos entes nas aes judiciais em
que a Unio figura como autora, r ou, ainda, terceira interessada. A representao
extrajudicial exercida perante entidades no vinculadas Justia, como rgos
administrativos da prpria Unio, Estados ou Municpios.
Ressalte-se que a representao da Unio no pode se exercida pelo Presidente da
Repblica, ainda que seja advogado, pois alm da funo ser privativa dos advogados
pblicos, a atividade de Chefe do Executivo incompatvel com o exerccio da
advocacia (art. 28, I do Estatuto da Advocacia e da OAB).
A Constituio determina que os Poderes da Unio so independentes e harmnicos
entre si (artigo 2). Por serem harmnicos, os conflitos devem ser evitados, mas por
serem os Poderes independentes, os conflitos so, muitas vezes, inevitveis. Quando
esses conflitos so judicializados, cada poder representado pelo rgo jurdico prprio,
por fora do princpio do contraditrio (inciso LV do artigo 5 da Constituio). No
cabe Advocacia-Geral da Unio, a no ser mediante mandato especfico, a defesa de
interesses do Judicirio e do Legislativo em aes judiciais cuja controvrsia envolva
prerrogativas desses Poderes ou questes administrativas intrincadas com sua
69
independncia institucional. O rgo de representao judicial e extrajudicial do Poder

Executivo no poderia imbuir-se da funo de promotor natural da tutela jurisdicional
das prerrogativas dos Poderes republicanos rivais, contra as quais se arvora, no mais das
vezes, o prprio presidente da Repblica e seus rgos auxiliares. Tal usurpao,
inequvoca burla ao princpio da ampla defesa e do contraditrio, feriria clusula ptrea
por marchar contra o princpio da separao dos poderes (inciso do III, "d", 4, art. 60,
CF).
Nos Estados-membros e no DF, por simetria, a representao judicial das pessoas de
direito pblico cabe aos Procuradores do Estado que integram a Procuradoria-Geral do
Estado, rgo da administrao direta estadual. Diferente do que ocorre no plano
federal, no h rgo especfico em matria tributria e fiscal (PGFN), o que no
impede a diviso interna de matrias e tarefas entre os Procuradores.
Os Municpios, por fim, nos termos do art. 12, inciso II do Cdigo de Processo Civil,
so representados em Juzo por seu Procurador ou pelo seu Prefeito. H, assim, uma
legitimidade concorrente. Isso ocorre porque a representao do Municpio em regra
atribuda ao Prefeito, somente se fazendo por Procurador se a lei local criar esse cargo.
Onde existir o cargo de Procurador, a citao feita na pessoa deste, independente de
mandato que sucede de lei. Onde no existir o cargo a citao feita na pessoa do
Prefeito, que precisar outorgar mandato ao advogado encarregado de defender os
interesses do Municpio.
Ponto 7.c. Responsabilidade administrativa por danos ambientais. Infraes e

sanes administrativas ambientais.
Paula Prevedello Ceretta
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26 CPR. Prova Objetiva
Comentada do 26 CPR. Neto, Costa e outros. Crimes e Infraes administrativas
ambientais, 2 ed. Braslia jurdica, 2001.
Legislao bsica: art.23,VI e VII, art.225 da CF, lei 9607/98, decreto 6514/08, lei
11.105/04, art.942 do CC.
O art. 225, 3o, da CF previu a trplice penalizao do poluidor do meio ambiente:
penal, administrativa e civil, consagrando a regra da cumulatividade das sanes, at
porque as sanes administrativa, penal e cvel protegem objetos distintos e esto
sujeitas a regimes jurdicos diversos.
1.1. Responsabilidade civil: A responsabilidade da pessoa jurdica ser objetiva no
mbito civil, porque decorrente do princpio poluidor pagador previsto no 1 do art. 14
da Lei 6.938. Nesse caso, h necessidade de prova do nexo e o dano, independente de
culpa. Tambm h previso da responsabilidade objetiva no art.20 da lei 11.105/04. Da
mesma forma, no CC, h previso de responsabilidade objetiva (art.927, nico do CC)
e solidria (art. 942, caput, do CC/2002). O Poder Pblico, tendo outorgado a licena de
operao, ser responsvel pelos danos civis causados pela atividade do empreendedor.
O STF tem decises entendendo inclusive que esta responsabilidade ser objetiva
mesmo no caso de omisso (RE 409203, 2 Turma, 2006). Se no houve EIA/RIMA,
70
tendo o Poder Pblico exigido apenas o RAIAS (Relatrio de impacto ambiental), o

Poder Pblico ser responsvel na medida em que exista um nexo de causalidade entre
seu ato e o dano ocorrido. Se houve EIA/RIMA totalmente favorvel, inexiste a
responsabilidade do Estado. Se o EIA/RIMA favorvel em razo de erro da equipe
multidisciplinar, a equipe dever responder solidria e objetivamente, segundo o nexo
de causalidade. Se o EIA/RIMA tiver sido desfavorvel, no todo ou em parte, tendo sido
concedida a licena, h responsabilidade solidria do Estado. Se, em razo do
EIA/RIMA desfavorvel, no tiver sido concedida a licena, inexiste, como regra,
responsabilidade do Estado, exceto se restar provada a inrcia (na fiscalizao, por
exemplo) e, por conta da omisso, ocorreu o dano ambiental. A pea de Civil do 25
MPF versava justamente pela responsabilidade por ausncia de fiscalizao.
Destaca-se que a segunda parte do 1 do art. 14 da Lei 6.938 prev que o Ministrio
Pblico da Unio e dos Estados ter legitimidade para propor ao de responsabilidade
civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente. Conforme o enunciado n 37 da
Smula do STJ, so cumulveis as pretenses de indenizao por danos morais e
materiais, sendo amplamente reconhecida pela doutrina e jurisprudncia a possibilidade
de indenizao por danos extrapatrimoniais decorrentes do dano ambiental. (REsp
1114398/PR, 2 Seo, 2012).
1.2. Responsabilidade administrativa: Sanes administrativas so penalidades
impostas por rgos vinculados de forma direta ou indireta aos entes estatais, nos
limites de competncias estabelecidas em lei. As sanes administrativas esto ligadas
ao poder de polcia enquanto atividade da Administrao Pblica que, limitando ou
disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou a absteno de
fato em razo de interesse pblico vinculado segurana, higiene, ordem, aos
costumes, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas
dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico, tranquilidade pblica ou
ao respeito aos direitos individuais e coletivos. Em se tratando da tutela jurdica de bens
ambientais e observados os fundamentos do Estado Democrtico de Direito, o poder de
polcia no est ligado ao interesse pblico, mas sim ao interesse difuso. Qualquer ente
tem competncia para aplicar a legislao ambiental, ainda que essa no tenha sido de
sua autoria. O decreto 6415/08 traz, em seu art.21, o prazo prescricional de 05 anos,
sendo de 03 anos a prescrio intercorrente. Embora a Lei n. 9.605/98 tenha procurado
estabelecer um captulo especfico (Cap.VI) para regrar de maneira geral infraes
administrativas ambientais, inclusive com a previso de sanes e critrios destinados a
apurar infraes (processo administrativo, com contraditrio e ampla defesa
assegurados), h, na verdade, vrias normas em nosso ordenamento jurdico destinadas
a estabelecer a responsabilidade administrativa em face dos bens ambientais,
observados no plano do patrimnio gentico, meio ambiente cultural, meio ambiente
artificial, meio ambiente do trabalho e meio ambiente natural. Segundo o art. 70 da Lei
9.605: considera-se infrao administrativa ambiental toda ao ou a omisso que viole
regras jurdicas de uso, gozo, promoo, proteo e recuperao do meio ambiente. Os
valores arrecadados em pagamento de multas por infrao ambiental destinam-se
tutela de bens ambientais de natureza difusa, so revertidos para o Fundo Nacional do
Meio Ambiente, Fundo Naval, fundos estaduais ou mesmo municipais. Alm da lei
9605/98, o Decreto 6.514/08 dispe sobre as infraes e sanes administrativas ao
meio ambiente, estabelece o processo administrativo federal para apurao destas
infraes e d outras providncias. Salienta-se que apenas a lei em sentido formal e
material pode tipificar infrao e prever penalidades. Nesse sentido, julgou o STF a ADI
1823/DF (1998) para considerar inconstitucional uma portaria editada pelo IBAMA que
71
cominou penalidades: Normas por meio das quais a autarquia, sem lei que o
autorizasse, instituiu taxa para registro de pessoas fsicas e jurdicas no Cadastro
Tcnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos
Ambientais, e estabeleceu sanes para a hiptese de inobservncia de requisitos
impostos aos contribuintes, com ofensa ao princpio da legalidade estrita que disciplina,
no apenas o direito de exigir tributo, mas tambm o direito de punir. Nessa linha
segue o STJ: a jurisprudncia firmada nesta Corte e no STF no sentido de que o
princpio constitucional da reserva de lei formal traduz limitao ao exerccio das
atividades administrativas do Estado. Precedentes. 3. Consoante j decidido pelo STF
no julgamento da ADI-MC 1823/DF, vedado ao IBAMA instituir sanes punitivas
sem expressa autorizao legal. 4. Diante dessas premissas e, ainda, do princpio da
tipicidade, tem-se que vedado referida autarquia impor sanes por infraes
ambientais prevista apenas na Portaria 44/93-N. (REsp 1050381, 2 Turma, 2008).
1.3. Responsabilidade Penal: A responsabilidade penal prevista no 3 do art. 225 da
CRF e no art. 3 da Lei 9.605 subjetiva, baseada na teoria da culpabilidade. H
necessidade de constituio formal da pessoa jurdica, no bastando sociedade de fato
para a caracterizao como sujeito ativo do crime ambiental: sempre que se estiver
tratando de tipo criminal cometido por pessoa jurdica, faz-se mister a comprovao de
que de fato se est tratando de pessoas jurdicas, pois as simples sociedades de fato no
esto abrangidas pelo tipo legal. (...) no h possibilidade de se responsabilizar o
infrator que no se constitui previamente.(Neto, Costa e outros, Crimes e Infraes
administrativas ambientais, 2 ed. Braslia jurdica, 2001, pg. 64) So requisitos para a
responsabilizao penal da pessoa jurdica: o benefcio para a empresa do ato praticado,
haver vinculao entre a atividade da empresa e o ato praticado, a existncia de vnculo
entre a empresa e o autor material do delito, e a utilizao da estrutura da empresa para
a prtica do crime ambiental. (op. cit. pgs. 65-67). Para acrescentar: A jurisprudncia
deste Sodalcio no sentido de ser possvel a responsabilidade penal da pessoa jurdica
em crimes ambientais desde que haja a imputao simultnea do ente moral e da pessoa
natural que atua em seu nome ou em seu benefcio.(EDcl no REsp 865.864/PR, 5
Turma, 2012). Destacam-se alguns aspectos, em mbito penal, da lei: a) a ao penal
pblica incondicionada (art.26); b) previso de responsabilidade penal da pessoa
jurdica art.3); c) previso de penas restritivas autnomas para substituir as
privativas de liberdade (art.6), sendo o rol mais extenso que o previsto no CP (art.8);
d) necessidade de prvia composio do dano ambiental para ser efetuada a transao
penal nos crimes de menor potencial ofensivo, salvo impossibilidade (art.27) e e)
necessidade de Laudo de Reparao ambiental para sentena de extino da
punibilidade nos casos de concesso do sursi, salvo impossibilidade (art.28).
1.4. Infraes e Sanes: o art.6 da lei 9605/98 traz como balizadores para aplicao
das sanes criminais o princpio da proporcionalidade, a gravidade do fato, os
antecedentes criminais e a situao econmica do ru, nos casos de multa. Tais vetores
tambm devem ser observados em se tratando de sanes administrativas (art.72 da
lei 9605/98) que so: advertncia, multa simples, multa diria, apreenses de animais,
produtos e subprodutos da fauna e da flora, petrechos, instrumentos ou veculos
utilizados na infrao, destruio ou inutilizao do produto, suspenso de venda e
fabricao do produto, embargo ou demolio de obra, suspenso parcial ou total de
atividades e restrio de direitos. Conforme previsto no art. 1 do art. 72 da Lei 9.605,
se o infrator cometer, simultaneamente, duas ou mais infraes, ser-lhe-o aplicadas,
cumulativamente, as sanes a elas cominadas. A multa aplicada pela autoridade
administrativa autnoma e distinta das sanes criminais cominadas mesma conduta,
72
estando respaldada no poder de polcia ambiental. Sano administrativa, como a

prpria expresso j indica, deve ser imposta pela Administrao, e no pelo Poder
Judicirio (...) O transporte e armazenamento de carvo vegetal sem prvia licena da
autoridade competente caracterizam, a um s tempo, crime ambiental e infrao
administrativa. Precedente do STJ. (REsp 1245094/MG, 2 TURMA,2012).
1.5. Questes de prova: questo 39 do 26 CPR.
39. ANALISE OS ITENS ABAIXO E RESPONDA EM SEGUIDA:
I - No atual sistema jurdico-normativo brasileiro, as infraes administrativas
ambientais encontram-se exaustivamente descritas na lei, em estrita observncia ao
principio da reserva legal.
II - O Ministrio Pblico tem legitimidade para promover responsabilidade civil por
danos ambientais patrimoniais ou extrapatrimoniais, de forma isolada ou cumulativa.
III - Por ser de natureza objetiva, a responsabilidade penal da pessoa jurdica por danos
causados ao meio ambiente caracteriza-se mediante a demonstrao de nexo de
causalidade entre a ao ou omisso e o evento danoso independentemente de culpa.
IV - De acordo com o sistema de responsabilizao previsto na Lei 9.605/98 a
imposio de multa por infrao administrativa ambiental, por ato da autoridade
administrativa competente no impede a cominao de multa, a titulo de sano
penal, por parte da autoridade judicial, pelo mesmo fato, desde que tipificado em lei
como crime.
a) ( ) O item II verdadeiro e o item III falso b) ( ) Todos os itens so verdadeiros.
c) (
) Somente o item II verdadeiro. d) ( ) Somente o item I falso.
GABARITO: A.
ITEM 8
Ponto 8.a: Administrao Pblica direta. A estrutura da Administrao Pblica
federal.
Ana Laura Fonseca
Principais obras consultadas: JSCF, CABM.
Legislao bsica: DL 200/67; Lei 10.683/03; Art. 84, II, CF.
ADMINISTRAO PBLICA DIRETA. A Administrao Pblica direta, segundo
CARVALHO FILHO, o conjunto de rgos que integram as pessoas federativas, aos
quais foi atribuda a competncia para o exerccio, de forma centralizada, das atividades
administrativas do Estado. Deve-se lembrar, segundo o autor, de trs importantes
aspectos: (1) considerar o Estado como pessoa administrativa, depois (2) considerar que
a administrao direta constituda por rgos internos dessas mesmas pessoas,
verdadeiros instrumentos para o desempenho das mltiplas funes administrativas
atribudas ao Poder Pblico em geral, de forma centralizada e por fim, (3) vale destacar
o objetivo dessa atuao: o desempenho das mltiplas funes administrativas
73
atribudas ao Poder Pblico em geral.

Na lio de CELSO ANTNIO, Nos termos do Decreto-lei 200/67, Administrao
direta a que se constitui dos servios integrados na estrutura administrativa da
Presidncia da Repblica e dos Ministrios (art. 4, I), e Administrao Indireta a que
compreende as seguintes categorias de entidades dotadas de personalidade jurdica
prpria: a) Autarquias; b) Empresas Pblicas; c) Sociedades de Economia Mista; d)
Fundaes Pblicas (art. 4., II). J no mbito estadual e distrital, a Administrao
Direta aquela exercida pelo Governador e por seus Secretrios (titulares das diversas
pastas). No Municpio, ela exercida pelo Prefeito, com auxlio de Secretrios
Municipais.
Fernanda Marinela destaca que os entes que compe a Administrao direta, por serem
PJ de direito pblico, esto sujeitos s prerrogativas e obrigaes inerentes a esse
regime, o que extensvel aos seus rgos. Como seguem o regime pblico, destaca a
autora que esto subordinadas aos procedimentos financeiros pblicos, como regras de
contabilidade pblica e aos limites da LRF. Submetem-se tambm s exigncias de
concurso pblico e ao dever de licitar. O seu quadro de pessoal composto por
servidores pblicos, com todos os deveres e garantias. Os seus atos geram presuno de
legitimidade, de auto-executoriedade e de coercibilidade. Seus contratos administrativos
seguem o regime administrativo, contando com clusulas exorbitantes. As pessoas da
Administrao Direta gozam de privilgios tributrios, tal como a imunidade recproca
para os impostos, alm de prerrogativas processuais, considerando seu tratamento de
fazenda pblica. Seus bens esto protegidos pelo regime pblico, sendo inalienveis de
forma condicionada, impenhorveis, imprescritveis e no podem ser objeto de
onerao. Destaca ainda, a autora, que seus dbitos judiciais se sujeitam ao regime de
precatrios previstos no art. 100 da CF.
A ESTRUTURA DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL: Para CARVALHO
FILHO, a Administrao direta da Unio, no Poder Executivo, compe-se de duas
classes distintas: a Presidncia da Repblica, rgo superior do Executivo em que se
situa o Presidente da Repblica como chefe da administrao (art. 84, II, CF), no qual se
agregam outros rgos de assessoramento imediato (Ex. AGU) e consulta (Conselho da
Repblica e Defesa); e os Ministrios, rgos administrativos destinados, cada qual, a
determinada rea de atuao administrativa, composto por centenas de rgos, como
secretarias, conselhos etc. Cabe aos Ministros, ademais, o auxlio ao Presidente da
Repblica na direo da administrao. A Administrao direta da Unio est regulada
na Lei 10.683/03. Essa lei ocupa-se, notadamente, da organizao e das atribuies da
Presidncia e dos Ministrios. J nos Poderes Legislativo e Judicirio tm sua estrutura
orgnica definida nos respectivos atos de organizao administrativa.
Ponto 8.b: Licitao: procedimento, fases, revogao e anulao. Controle

administrativo e Jurisdicional.
Ana Laura Fonseca
Principais obras consultadas: JAS, JSCF, HLM, CABM, Fernanda Marinela.
Legislao bsica. Lei 8.666/03; Art. 15, Lei 8.987/95; Art. 5, XXXV; 22, XXVII; 37,
XXI, CF.
74
LICITAO. O art. 22, inc. XXVII, diz ser da competncia privativa da Unio Federal
legislar sobre normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para a
administrao pblica, direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas
pelo Poder Pblico, nas diversas esferas de governo, e empresas sob seu controle. De
seu turno, ressaltando o princpio constitucional da impessoalidade, o Poder
constituinte derivado estipulou, no art. 37, XXI, da CF/88, que ... ressalvados os casos
especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados
mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos
concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as
condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir exigncias
de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das
obrigaes. JOS AFONSO DA SILVA demonstra de forma clara duas faces deste
princpio-base: a) Impessoalidade com relao ao agente da administrao: o
executante da atividade-meio em busca de um fim especfico definido pela lei, pouco
importando sua vontade e desejo; e b) Impessoalidade com relao ao administrado:
o servio ser prestado de forma a no se observar suas caractersticas subjetivas.
Importa destacar, por fim, que a EC 19/98, alterando o art. 173, 1 da CF/88, faz
previso de lei que estabelea o estatuto jurdico de empresas pblicas e sociedades de
economia mista, dispondo, entre outros aspectos, sobre licitao para tais entidades.
Destarte, abriu-se ensejo para um regime jurdico diferenciado. No plano
infraconstitucional, a lei reguladora das licitaes a Lei n 8.666/93. De uma forma
clara e sinttica define HELY LOPES MEIRELLES a licitao como o procedimento
administrativo mediante o qual a Administrao Pblica seleciona a proposta mais
vantajosa para o contrato de seu interesse.
PROCEDIMENTO E FASES. Como procedimento, desenvolve-se por meio de uma
sucesso ordenada de atos vinculantes para a Administrao e para os licitantes, o
que propicia igual oportunidade a todos os interessados e atua como fator de eficincia e
moralidade nos negcios administrativos. Na busca do contrato mais vantajoso para a
administrao, resguardando os direitos de possveis contratados, est este
procedimento sujeito a princpios. Buscam estes princpios manter a imparcialidade da
Administrao perante qualquer participante do procedimento, preocupando-se apenas
em obter a melhor prestao com o menor preo. O procedimento licitatrio se
desenvolve atravs das seguintes fases, de acordo com CARVALHO FILHO:
Formalizao, edital, habilitao, procedimento seletivo (julgamento da habilitao e
das propostas), resultados, homologao e adjudicao. Para LUCAS FURTADO, por
sua vez, a licitao se desenvolve em duas fases: interna, em que autoridade
competente determina sua realizao, define seu objeto e indica o recurso oramentrio;
e externa, que compreende a convocao dos interessados, quer pela publicao do
edital, quer pelo envio da carta-convite; anlise das condies dos interessados que
afluem licitao (habilitao); julgamento com a classificao das propostas;
homologao; e adjudicao.
A licitao inicia-se com a instaurao do processo administrativo, o qual deve
conter a autorizao para o certame, a descrio do objeto e a meno aos recursos
prprios para a futura despesa, bem como nomeao da comisso de licitao e a minuta
do edital (que deve ser submetida a parecer jurdico). de se ressaltar que, tanto em
caso de licitaes simultneas (objetos similares e realizao prevista para intervalos
no superiores a 30 dias) ou licitaes sucessivas (objetos similares e o edital
subsequente tenha data anterior a 120 dias aps o fim do contrato referente licitao
75
precedente), em que o valor estimado seja de grande vulto, obrigatria a realizao

preliminar de audincia pblica, para discutir, com a sociedade, aspectos da futura
contratao.
A fase externa se inicia com a publicao do edital. O edital a lei interna da licitao
e, como tal, vincula aos seus termos tanto os licitantes como a Administrao que o
expediu. Como mitigao do princpio da vinculao ao edital, h julgado do STF
(ROMS n 23.714-1/DF, rel. Ministro Seplveda Pertence), aduzindo que: Se a
irregularidade praticada pela licitante vencedora, que no atendeu a formalidade
prevista no edital licitatrio, no lhe trouxe vantagem nem implicou prejuzo para os
demais participantes, bem como se o vcio apontado no interferiu no julgamento
objetivo da proposta, no se vislumbrando ofensa aos demais princpios exigveis na
atuao da Administrao Pblica, correta a adjudicao do objeto da licitao
licitante que ofereceu a proposta mais vantajosa, em prestgio do interesse pblico,
escopo da atividade administrativa. Se houver modificao superveniente do edital, a
Administrao tem duas obrigaes: divulgar a modificao pela mesma forma em que
se deu o texto original e reabrir o prazo estabelecido no incio, salvo quando a alterao
no afetar a formulao da proposta. Se o edital tiver alguma irregularidade,
assegurado a qualquer cidado impugn-lo, protocolando o pedido at cinco dias antes
da data designada para a abertura dos envelopes de habilitao, cabendo
Administrao decidi-la no prazo de trs dias, sem excluir o direito de representao ao
Tribunal de Contas respectivo. Alm do cidado, a lei assegurou tambm ao licitante a
faculdade de impugnao aos termos do edital. Seu prazo, porm, decadencial. Para
evitar qualquer represlia contra o licitante que fez a impugnao, a ele garantida a
participao no certame at a deciso final sobre o que suscitou na representao.
Destaca-se ainda que a Administrao pode cobrar pelo edital, mas no pode ser um
instrumento de arrecadao. Dever cobrar apenas o custo de sua reproduo.
Feita a publicao do edital passa-se ao recebimento dos envelopes. O nmero de
envelopes que sero entregues depende do tipo de licitao. Se for do tipo preo ou do
tipo tcnica tem 02 envelopes: um com os documentos e o outro com a tcnica ou o
preo. Se for tcnica mais preo precisa de 03 envelopes: um com documentos, outro
com a tcnica e outro com o preo. O envelope pode chegar de qualquer maneira
administrao. O que interessa que ele esteja l no momento da seo. Devem ser
entregues independentemente da forma. O licitante no precisa estar presente, apenas os
envelopes precisam chegar. Todos os licitantes presentes, assim como todos os membros
da comisso, devem rubricar todos os envelopes. Isso serve para ter certeza que o
envelope no ser trocado no dia seguinte. Em licitaes muito grandes a jurisprudncia
autoriza que os licitantes elejam 03 para assinar em nome dos demais. Isso um acordo
entre os licitantes que a jurisprudncia reconhece.
A habilitao a fase do procedimento em que a Administrao verifica a aptido do
candidato para a futura contratao. A inabilitao acarreta a excluso da fase de
julgamento das propostas. A Administrao no pode fazer exigncias indevidas para a
habilitao. A prpria Constituio indica que o processo de licitao "somente
permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do
cumprimento das obrigaes (art. 37, XXI). So quatro os aspectos que medem a
habilitao do candidato: habilitao jurdica; qualificao tcnica; qualificao
econmico-financeira; e regularidade fiscal. Tendo em vista o objeto da contratao,
pode a Administrao estabelecer exigncia de capital mnimo, ou de patrimnio lquido
mnimo, desde que prevista no edital. O capital mnimo ou o valor do patrimnio
lquido, porm, no podero exceder a 10% do valor do contrato.
76
O procedimento seletivo se desenrola com a abertura dos envelopes para habilitao e

das propostas, os quais devem ocorrer em ato pblico, com data previamente fixada.
Quanto ao julgamento da habilitao, os candidatos devem fornecer dois envelopes,
um contendo os documentos necessrios habilitao, e, outro, com as propostas. O ato
que considera habilitados os candidatos tem dois efeitos importantes: 1. O primeiro
reside em que no mais caber desistncia da proposta, salvo, excepcionalmente, por
motivo justo derivado de fato superveniente, aceito pela Comisso; 2. O segundo que,
ao ser ultrapassada a fase da habilitao, e sendo abertos os envelopes das propostas,
no mais pode haver desclassificao calcada em motivo relativo habilitao, a no ser
que os fatos tenham ocorrido supervenientemente ou s tenham sido conhecidos aps o
julgamento.
J o julgamento das propostas a fase em que a Administrao procede seleo da
proposta que se afigura mais vantajosa para o futuro contrato. Nessa fase necessrio
verificar dois aspectos: a razoabilidade dos preos e a compatibilidade das propostas
com as exigncias do edital.
Tm-se, ainda, os fatores e critrios de julgamento: Fatores so os elementos que a
comisso julgadora pode considerar para a escolha. So exemplos de fatores os relativos
a qualidade, rendimento, preo, prazo e outros do gnero. Diferente de fatores so os
critrios de julgamento. Estes traduzem a conjugao dos fatores computados pela
comisso para chegar proposta mais vantajosa (ex: preo e prazo ou qualidade). Alm
dos fatores e dos critrios de julgamento, so apontados no Estatuto os tipos de
licitao: A) Menor preo: resultado que decorre de verificao objetiva. Este de
uso obrigatrio para contratao de obras, servios e bens que no requeiram o emprego
de tcnicas sofisticadas, caracterizando-se pelo emprego de mtodos usuais. B) Melhor
tcnica: tm duas etapas: uma, em que os candidatos se submetem a uma valorizao de
suas propostas. Se a proposta no alcanar essa valorizao mnima, est fora do
certame. A outra a fase da negociao: o candidato que ofereceu a proposta vitoriosa
sob o critrio tcnico s celebra o contrato se aceitar a execuo do objeto ajustado pelo
preo mnimo oferecido pelos participantes (art. 46, I e II). Se recusar reduzir seu
preo, ser chamado o candidato que ficou em segundo lugar, e assim sucessivamente.
C) Tcnica e preo: caracteriza-se pelo fato de que o resultado do certame se faz de
acordo com a mdia ponderada das valorizaes das propostas tcnicas e de preo, de
acordo com os pesos preestabelecidos no instrumento convocatrio (art. 46, 2, I e II).
Em carter excepcional, podem-se utilizar os tipos de licitao de melhor tcnica e
tcnica e preo, mediante autorizao e justificativa da autoridade da Administrao
promotora constante do ato convocatrio, para fornecimento de bens e execuo de
obras ou prestao de servios de grande vulto majoritariamente dependentes de
tecnologia nitidamente sofisticada e de domnio restrito, atestado por autoridades
tcnicas de reconhecida qualificao. Por disposio expressa do pargrafo 4 o do art. 45
da Lei n. 8.666/93, para contratao de bens e servios de informtica, a
Administrao observar o disposto no art. 3 o da Lei n. 8.248/91, levando em conta os
fatores especificados em seu pargrafo 2o, e adotando obrigatoriamente o tipo de
licitao tcnica e preo, permitido o emprego de outro tipo de licitao nos casos
indicados em Decreto do Poder Executivo. D) Maior lance ou oferta: este ltimo
adotado para alienao de bens ou concesso de direito real de uso de bens pblicos.
A classificao o ato administrativo vinculado mediante o qual a comisso de
licitao acolhe as propostas apresentadas nos termos e condies do edital ou cartaconvite e coloca as empresas em ordem, da primeira classifica para a ltima. A
desclassificao ocorre por duas razes principais (art. 48, I e II do Estatuto): quando as
77
propostas no observam as regras e condies do edital e quando apresentarem preos

excessivos ou manifestamente inexequveis. Excessivos so aqueles muito superiores
aos praticados no mercado, e inexequveis so os que levam convico de que ser
invivel a execuo do contrato. Se todos os participantes forem inabilitados ou as
propostas forem desclassificadas (licitao fracassada), a Administrao tem a faculdade
de dar aos competidores o prazo de oito dias teis para a apresentao de outras sem
vcios, podendo ser reduzido para trs dias no caso de convite. Caso contrrio, haver
de proceder outra licitao. Havendo empate entre duas ou mais propostas, a
classificao se far, obrigatoriamente, por sorteio, em sesso pblica, convocando-se
todos os licitantes. Colocada as empresas em ordem, abre-se a oportunidade de recurso
(art. 109). 05 dias teis, salvo convite, 02 dias teis. Esse recurso tambm tem efeito
suspensivo.
A homologao o ato de controle da autoridade competente sobre o processo de
licitao. Para a homologao, o Estatuto preferiu usar a expresso aprovao do
procedimento. Quando a autoridade procede homologao do julgamento, confirma a
validade da licitao e o interesse da Administrao em celebrar o contrato com o
adjudicatrio. A mesma autoridade, se no homologar o julgamento, pode: i) determinar
o retorno dos autos para a correo de irregularidades, se esta for suprvel; ii) invalidar o
procedimento se estiver inquinado de vcio insanvel; ou iii) revogar a licitao por
razes de ordem administrativa. Se a licitao for homologada, um efeito de grande
relevncia advm do ato de homologao, segundo CARVALHO FILHO: o direito ao
contrato, sob pena de responsabilidade patrimonial da Administrao (em sentido
contrrio, HELY e DI PIETRO).
A adjudicao, por sua vez, o ato em que culmina a licitao, significando que a
Administrao confere ao licitante a qualidade de vencedor e de titular da preferncia
para a celebrao do futuro contrato. Em que pese divergncias doutrinrias passadas, a
lei vigente deixou claro que a adjudicao no integra o procedimento licitatrio e
posterior ao ato de homologao. O vencedor no adquire direito celebrao do
contrato. O Poder Pblico pode, assim, desistir do contrato, sem que assista qualquer
direito indenizatrio em favor do adjudicatrio. Em contrrio, CARVALHO FILHO, ao
entender que a adjudicao ato vinculado. Ainda assim, podem surgir obstculos
intransponveis para a contratao, mas da no resultaria discricionariedade, pois, ou
existe o obstculo e a contratao no pode se consumar, ou no existe o obstculo, e o
contrato tem que ser celebrado com o vencedor. Se estiver ainda interessada, porm, a
Administrao ter que contratar o vencedor, o qual possui, desse modo, direito
subjetivo preferncia na contratao (HELY, DI PIETRO). So efeitos da adjudicao:
a) A aquisio do direito de contratar com a Administrao nos termos em que o
adjudicatrio venceu a licitao; b) A vinculao do adjudicatrio a todos os encargos
estabelecidos no edital e aos prometidos em sua proposta; c) A sujeio do adjudicatrio
s penalidades previstas no edital e perda de eventuais garantias oferecidas, se no
assinar o contrato no prazo estabelecido ou no cumprir as condies estabelecidas; d)
O impedimento da Administrao em contratar o objeto licitado com qualquer outro que
no seja o adjudicatrio; e) Impossibilidade de ser realizada nova licitao enquanto
eficaz o ato de adjudicao; e f) A liberao dos demais licitantes dos encargos da
licitao.
REVOGAO E ANULAO. Revogao, que produz efeitos somente prospectivos
(ex nunc) o desfazimento dos efeitos da licitao j concluda, em virtude de critrios
de ordem administrativa, ou por razes de interesse pblico, como diz a lei. Tais
critrios so avaliados exclusivamente pelo administrador, luz das circunstncias
78
especiais que conduzirem desistncia na contratao. H, portanto, certa

discricionariedade na atuao administrativa. O Estatuto criou algumas condies para a
revogao. Uma dessas condies reside na necessidade de ser a revogao claramente
justificada. CARVALHO FILHO entende que necessrio se torna o mesmo
detalhamento de motivos quando a Administrao vier a realizar nova licitao com o
mesmo objeto, como forma de se constatar se foram superados os motivos da revogao
anterior. Alm disso, as razes de interesse pblico geradoras da revogao devem
originar-se de fatos supervenientes devidamente comprovados. Da emana que se o fato
alegado pela Administrao tiver ocorrido antes do incio do processo licitatrio, no
poder servir como fundamento da revogao. Diz CARVALHO FILHO que, revogada
a licitao por motivos vlidos, aferidos por critrios administrativos efetivos, no
devida qualquer indenizao aos licitantes, nem particularmente ao vencedor, desde que
o ato seja anterior homologao. Para CELSO ANTNIO, com ou sem previso legal,
o licitante vencedor cuja proposta haja sido satisfatria ter, no caso de revogao lcita,
direito a ser indenizado pelas despesas em que incorreu para disputar o certame. Se a
revogao for ilicitamente efetuada e, por qualquer razo, no mais existirem meios de
assegurar a efetivao do contrato, aquele que teria direito a ele far jus a uma
indenizao que acoberte, j agora, no apenas as despesas que efetuou para disputar o
certame, mas tambm o que perdeu e deixou de ganhar em decorrncia do ato ilcito que
lhe frustrou os proveitos que auferiria com o contrato.
J a anulao decretada de ofcio ou por provocao de terceiros, mediante parecer
escrito e fundamentado, quando houver ilegalidade no procedimento (no observado
algum dos princpios ou alguma das normas pertinentes licitao, ou quando se
escolhe proposta desclassificvel, ou no se concede direito de defesa aos participantes,
p.ex.). Sendo anulado o procedimento por ilegalidade, no h obrigao de indenizar
por parte da Administrao, salvo se o contratado j houver executado parte do objeto
at o momento da invalidao. A anulao do procedimento induz a do contrato, o que
significa dizer que, mesmo que j celebrado o contrato, fica este comprometido pela
invalidao do procedimento licitatrio. A invalidao produz efeitos ex tunc e
compromete todos os atos que se sucederam ao que estiver inquinado de vcio. Cumpre,
por fim, citar o seguinte julgado: Mesmo aps a homologao ou a adjudicao da
licitao, a Administrao Pblica est autorizada a anular o procedimento licitatrio,
verificada a ocorrncia de alguma ilegalidade, e a revog-lo, no mbito de seu poder
discricionrio, por razes de interesse pblico superveniente. (RMS 28.927/RS, Rel.
Ministra DENISE ARRUDA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 17/12/2009).
CONTROLE ADMINISTRATIVO E JURISDICIONAL. O controle administrativo
decorre do prprio princpio da autotutela, bem explicitado atravs da Smula 473 do
STF: a administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os
tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de
convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos
os casos, a apreciao judicial.O controle administrativo tambm realizado pelos
participantes da licitao, atravs do direito de petio, previsto no art. 109 da Lei
8.666/93, em trs modalidades: 1. Recurso hierrquico: no prazo de cinco dias teis, a
contar da intimao do ato ou da lavratura da ata, contra a habilitao ou inabilitao do
licitante, o julgamento das propostas, a anulao ou a revogao da licitao, e o
indeferimento; 2. Representao: prevista, no mesmo prazo, como recurso contra
deciso relacionada com o objeto da licitao, da qual no caiba recurso hierrquico
(art. 109, II). 3. Pedido de reconsiderao: dirigido ao Ministro de Estado ou
Secretrio Estadual ou Municipal, no prazo de dez dias teis, quando o administrado
79
houver sido punido com a penalidade de declarao de inidoneidade para licitar ou

contratar com a Administrao. Apenas os recursos contra a habilitao ou inabilitao e
o julgamento das propostas tm efeito suspensivo. Os demais recursos podero ter efeito
suspensivo, mas a indicao desse efeito faculdade discricionria da Administrao.
Como o recurso hierrquico deriva do poder hierrquico natural da Administrao, deve
ele ser destinado autoridade superior que praticou o ato recorrido, embora por
intermdio desta. A interposio do recurso precisa ser comunicada aos demais
licitantes, porque estes tm o direito de impugn-lo. Esclarea-se, por ltimo, que,
transcorrido in albis o prazo recursal, a deciso administrativa torna-se imutvel no
mbito da Administrao, operando-se o fenmeno da precluso administrativa. O
controle exercido pelo Poder Judicirio, por sua vez, decorre do direito fundamental,
previsto no art. 5, XXXV, consagrado no prprio princpio da inafastabilidade da
jurisdio. Contudo, deve-se ter em mente que no dado ao Judicirio revogar atos
administrativos, devendo, se for o caso, decretar a nulidade dos atos editados durante o
procedimento licitatrio.
Ponto 8.c. Sistema Nacional do Meio Ambiente. Poltica Nacional do Meio

Ambiente. Princpios e objetivos.
Natlia Dornelas
Principais obras consultadas: dis Milar. Direito do Ambiente - A gesto ambiental
em foco. 6 edio. Ed. Revista dos Tribunais; Fabiano Melo Gonalves de Oliveira.
Difusos e Coletivos: direito ambiental. (Elementos do Direito, vol. 15). 1 edio. Ed.
Revista dos Tribunais; Paulo de Bessa Antunes. Poltica Nacional do meio ambiente:
comentrios Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981. Ed. Lumen Juris, 2005. Leonardo de
Medeiros Garcia e Romeu Thom. Direito Ambiental. Coleo Leis Especiais para
Concurso, 5 edio. Ed. Jus Podivm, 2012. TRENNEPOHL, Terence Dornelles.
Fundamentos de Direito Ambiental. 2007.
Legislao bsica: Art. 23, da Constituio Federal de 1988, Arts. 1, 2, 3, 4, 6, 8,
9, 9-A, 11, 17 e 17-B, Lei 6.938/81; Art. 5, Decreto 99.274/90; Art. 7, Lei 10.683/03;
Art. 2, Res. CONAMA 01/86.
O assunto encontra-se abordada especialmente na Lei 6.938/1981, a qual instituiu a
poltica nacional do Meio Ambiente. Esta lei foi recepcionada pela Constituio
Federal, sendo uma norma geral sobre proteo ambiental.
1. SISNAMA. Conceito: O SISNAMA (Sistema Nacional do Meio Ambiente) teve sua
origem no Decreto 73.030/73 que criou a Secretaria Especial do Meio Ambiente
(SEMA). No tem personalidade jurdica e composto por rgos e entidades federais,
estaduais e municipais. o conjunto de rgos e instituies dos diversos nveis do
Poder Pblico, incumbidos da proteo do meio ambiente. uma estrutura polticoadministrativa oficial/governamental, mas que permite a participao de instituies no
governamentais e da sociedade, ainda que por delimitadas vias. Podem ser implantados
Sistemas Estaduais e Municipais. Nos moldes do art. 23 da Constituio de 1988, de
competncia comum da Unio dos Estados e do Distrito Federal e dos Municpios
proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas (inciso
80
VI), bem como preservar as florestas, a fauna e a flora (inciso VII). No h violao ao
pacto federativo em caso de proeminncia de determinada federao no SISNAMA,
uma vez que garantida a presena de rgos ou entidades ambientais estaduais
(seccionais) e municipais (locais) no SISNAMA. Trata-se de uma rede de agncias
governamentais, nos trs nveis da federao. Alm disso, no plenrio do rgo
consultivo e deliberativo do sistema, CONAMA, tem assento e voto representantes dos
governos estaduais (um de cada estado e DF) e municipais, nos termos do art. 5 do
Decreto 99.274/1990.
Estrutura: (art.6 da Lei 6938/81). A finalidade da criao de um sistema nacional de
meio ambiente estabelecer uma rede de agncias governamentais, nos diversos nveis
da federao, visando a assegurar mecanismos capazes de, eficientemente, implementar
a poltica nacional do meio ambiente. Pode ser feito o seguinte quadro relativo
estrutura do SISNAMA:
ESTRUTURA DO SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (SISNAMA)

rgo (s) do Composio
SISNAMA
Funo e/ou finalidade
Conselho de Governo (art. 7,

caput, da Lei 10.683/03). Atua
tambm por meio de suas
Cmaras. Cmara de Polticas
de Recursos Naturais (Dec.
11696/95). composta somente
por representantes de rgos do
Governo Federal
Objetivo de formular polticas pblicas

e diretrizes relacionadas com os
recursos
naturais.
Assessora
o
presidente da Repblica na formulao
da poltica nacional e nas diretrizes
governamentais para o meio ambiente e
os recursos ambientais.
Conselho Nacional do Meio

Ambiente
(CONAMA).
Presidido pelo Ministro do
Meio
Ambiente.
Tem
composio paritria. Decreto
99.274/90 regulamenta (art. 5,
1, I, prev um representante do
MPF
na
condio
de
Conselheiro
Convidado).
Cmara Especial Recursal a
instncia administrativa do
rgo
Consultivo e CONAMA responsvel pelo
julgamento, em carter final,
Deliberativo
das multas e outras penalidades
administrativas impostas pelo
IBAMA. Suas decises tm
carter terminativo.
Tem como finalidade assessorar, estudar

e propor, ao Conselho de Governo,
diretrizes de polticas governamentais
para o meio ambiente e os recursos
naturais, bem como deliberar, no mbito
de sua competncia, sobre normas e
padres compatveis com o meio
ambiente ecologicamente equilibrado..
OBS: Art. 8, VI, da L. 6.938: o
CONAMA no tem competncia
privativa para estabelecer normas e
padres de poluio de automveis,
aeronaves e embarcaes, como diz no
dispositivo, mas sim concorrente
(normas e padres gerais), a fim de
respeitar o art. 24, VI, da CF
rgo
Superior
Secretaria do Meio Ambiente Planejar, coordenar, supervisionar e
81
da Presidncia da Repblica. controlar, como rgo federal, a poltica

Ministrio do Meio Ambiente.
nacional e as diretrizes governamentais
OBS:
Servio
Florestal fixadas para o meio ambiente.
rgo Central
Brasileiro integra a estrutura

do
Ministrio
do
Meio
Ambiente, possui autonomia
financeira e administrativa e o
rgo responsvel pela gesto
de florestas pblicas no mbito
federal
(inclusive
das
concesses florestais) e gestor
do
Fundo
Nacional
de
Desenvolvimento Florestal
Autarquia federal de regime especial
vinculada ao Ministrio do Meio
Ambiente,
com
as
principais
atribuies: exercer o poder de polcia
ambiental; executar aes das polcias
nacionais de meio ambiente, referentes
s atribuies federais, relativas ao
licenciamento ambiental, ao controle da
qualidade ambiental, autorizao de
uso dos recursos naturais e
IBAMA Instituto Brasileiro fiscalizao, monitoramento e controle
do Meio Ambiente e dos ambiental; executar as aes supletivas
de competncia da Unio.
Recursos Naturais Renovveis
rgos
Executores
Autarquia federal de natureza especial,

com
autonomia
financeira
e
administrativa,
criada
pela
Lei
11.516/07, com competncia para
administrar as unidades de conservao
previstas e criadas no mbito federal a
partir da L. 9.985/00. A criao do
ICM-Bio representou a redefinio de
competncias antes atribudas ao
IBAMA. Finalidades do ICM-Bio:
executar aes da poltica nacional de
unidades de conservao da natureza;
executar as polticas relativas ao uso
sustentvel dos recursos naturais
renovveis e ao apoio ao extrativismo e
s populaes tradicionais nas unidades
de conservao de uso sustentvel
institudas pela Unio; fomentar e
executar programas de pesquisa,
Instituto Chico Mendes de proteo, preservao e conservao da
Conservao da Biodiversidade biodiversidade
e
de
educao
(ICM-Bio)
82
ambiental; exercer o poder de polcia

ambiental para a proteo das unidades
de conservao institudas pela Unio;
promover e executar, em articulao
com os demais rgos e entidades
envolvidos, programas recreacionais, de
uso pblico e de ecoturismo nas
unidades de conservao, onde estas
atividades sejam permitidas.
rgos ou entidades estaduais
Entes integrantes da Administrao

Federal direta e indireta, cujas
atividades se direcionem ao meio
ambiente. Responsveis pela execuo
de programas, projetos e pelo controle e
fiscalizao de atividades capazes de
provocar a degradao ambiental.
rgos ou entidades municipais
Responsveis
pelo
controle
e
fiscalizao dessas atividades, nas suas
respectivas jurisdies
rgos
Seccionais
rgos Locais
OBS: Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana (CTN-Bio): no integra o

SISNAMA. Vincula-se estrutura do Ministrio de Cincia e Tecnologia. Possui como
finalidade prestar apoio tcnico consultivo e assessoramento ao Governo Federal na
formulao, atualizao e implementao da Poltica Nacional de Biossegurana
relativa a OGM.
2. Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA).
Conceito: O PNMA o plano de ao governamental, integrando Unio, Estados e
Municpios, objetivando a preservao do meio ambiente.
Objetivos da poltica nacional do meio ambiente: No art. 2, caput, a Lei de Poltica
Nacional do Meio Ambiente estabelece como objetivo geral a preservao, melhoria e
recuperao da qualidade ambiental propcia vida para, em seguida, no art. 4,
estabelecer seus objetivos especficos (ler este dispositivo em sua ntegra). Dentre os
incisos do art. 4, dis Milar aponta a impreciso vocabular do inciso V, uma vez que o
meio ambiente no objeto de manejo e sim de gesto. O que objeto de manejo so os
recursos naturais (Milar, p. 338). Relativamente ao objetivo do inciso VI (preservao
e restaurao dos recursos ambientais), destaca o autor que preservao vale para
todas as modalidades de recursos ambientais; a recuperao mais apropriada ao
meio natural, ao passo que a restaurao condiz melhor com o meio cultural (Milar,
p. 338). Quanto ao inciso VII, que se refere imposio, ao poluidor e ao predador, da
obrigao de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usurio, da contribuio
pela utilizao de recursos ambientais com fins econmicos, o STJ entendeu, no RESP
1.181.820-MG, que afirmou ser possvel, em ACP ambiental, a cumulao de pedidos
de condenao obrigao de fazer (reflorestamento de rea) e de pagamento pelo dano
material causado.
Princpios da poltica nacional do meio ambiente: (art. 2, da Lei 6.938/81). Os
incisos do art. 2 relacionam programas, metas ou modalidades de ao, e no
83
verdadeiramente princpios. De acordo com Milar, os princpios da Poltica Nacional

do Meio Ambiente no se confundem, nem se identificam com os princpios de Direito
do Ambiente. So formulaes distintas, embora convirjam para o mesmo grande alvo,
a qualidade ambiental e a sobrevivncia do planeta; por conseguinte, eles no podero
ser contraditrios.
Instrumentos: (art. 9 da L. 6.938/81). Os instrumentos da PNMA, no magistrio de
Paulo Bessa Antunes, so mecanismos legais e institucionais postos disposio da
Administrao Pblica para a implementao dos objetivos da PNAMA (Antunes, p.
131). Dessa forma, todo o eixo da PNMA gravita em seus treze instrumentos, embora
alguns deles no tenham sido regulamentados ou sejam esparsos na legislao ambiental
brasileira. So eles:
(1) Padres de qualidade ambiental a necessidade do Poder Pblico de estabelecer os
limites mximos de lanamentos de matrias ou energias, de efluentes ou resduos no
meio ambiente. Os padres so estabelecidos pelo CONAMA, como o Programa
Nacional de Controle de Qualidade do Ar, programas de qualidade das guas, do solo e
de rudos;
(2) Zoneamento ambiental mais conhecido como zoneamento ecolgico-econmico,
significa o uso e ocupao territorial, incluindo a utilizao de recursos ambientais. De
acordo com o Dec. 4.297/02, o mecanismo de organizao do territrio a ser
obrigatoriamente seguido na implantao de planos, obras e atividades pblicas e
privadas. O ZEE estabelece medidas e padres de proteo ambiental destinados a
assegurar a qualidade ambiental dos recursos hdricos e do solo e a conservao da
biodiversidade, com a garantia do desenvolvimento sustentvel e a melhoria das
condies de vida da populao (art. 2). dis Milar o define como um processo de
conhecimento do meio ambiente em funo do seu ordenamento, destacando que o
mesmo apresentado na forma de representao cartogrfica de reas com
caractersticas homogneas (Milar, p. 362). Assim, o escopo do ZEE precipuamente o
ordenamento fsico-territorial, numa conceituao geogrfica que deve levar em conta a
vocao prpria de cada rea, respeitadas suas caractersticas fsicas (Milar, p. 366);
(3) Avaliao de impactos ambientais (AIA) um instrumento de gesto ambiental
com inspirao no direito norte-americano, aplicvel s atividades e empreendimentos
que efetiva ou potencialmente possam causar poluio ou degradao ambiental. No se
confunde com o estudo prvio de impacto ambiental (EIA). A AIA o gnero dos
estudos ambientais e inclui o EIA como espcie. O EIA modalidade de AIA apenas de
obras ou atividades capazes de provocar significativo impacto, e no de todas obras ou
atividades simplesmente modificadoras do meio ambiente, at mesmo porque
impossvel conceber uma atividade antrpica que no altere de alguma forma o meio
ambiente (Milar, pp. 378-379). Registre-se que, no caso das atividades relacionadas no
art. 2 da Resoluo CONAMA 001/1986, esse risco de significativa degradao
ambiental presumido, salvo prova em contrrio. OBS: Em suma, a AIA gnero, de
que so espcies todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais
apresentados como subsdio para a anlise da Licena Ambiental, tais como: relatrio
ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatrio ambiental preliminar,
diagnstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperao de rea degradada e
anlise preliminar de risco (Milar, p. 381). OBS: Estudo de Impacto de Vizinhana
(EIV) um dos instrumentos associados PNMA, embora no conste explicitamente
no texto legal com esse nome. Encerra um desdobramento ou modalidade da AIA, a ser
aplicado para estudo de impactos ambientais urbanos. O EIV no dispensa o EIA nem
outros procedimentos licenciatrios nos casos em que esses so expressamente exigidos
84
em lei; sua aplicao est prevista no Estatuto da Cidade (L. 10.257/01).

(4) Licenciamento ambiental: ser estudado mais detalhadamente em outro ponto.
(5) Incentivos produo e instalao de equipamentos e a criao ou absoro de
tecnologia voltados para a melhoria da qualidade ambiental pode se dar atravs de
incentivos fiscais e econmicos. Aplica-se esse instrumento em mecanismos
empresariais como o ISO 14001, tecnologias limpas, produo mais limpa etc;
(6) Criao de espaos territoriais especialmente protegidos tem como principal
instrumento o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC),
criado pela L. 9.985/2000;
(7) Sistema nacional de informaes sobre o meio ambiente (SINIMA) responsvel
por organizar, sistematizar e divulgar as informaes ambientais dos rgos e entes
integrantes do SISNAMA, nos trs nveis de governo. Decorre do princpio da
informao. O SINIMA possui trs eixos estruturantes: o desenvolvimento de
ferramentas de acesso informao baseadas em sistemas computacionais livres; a
sistematizao de estatsticas e elaborao de indicadores ambientais; e a integrao e
interoperabilidade de sistemas de informao. Alerta, contudo, Milar, que, como
anotado no documento intitulado Geo-Brasil 2002 Perspectivas do meio ambiente no
Brasil, o propsito da difuso das informaes colhidas pelo SINIMA nunca se tornou
vivel, uma vez que os rgos responsveis pela coleta e armazenamento de
informaes e dados de natureza ambiental nunca quiseram disponibiliz-los, por
temerem a perda do controle sobre as informaes e a responsabilidade por sua gesto
(Milar, p. 464);
(8) Cadastro tcnico federal de atividades e instrumentos de defesa ambiental consiste
na identificao obrigatria de pessoas fsicas e jurdicas que se dediquem consultoria
tcnica sobre problemas ecolgicos e ambientais e indstria e comrcio de
equipamentos, aparelhos e instrumentos destinados ao controle de atividades efetivas ou
potencialmente poluidoras. Nas palavras de Milar, o cadastro um censo ambiental,
destinado a conhecer os profissionais e suas tcnicas e tecnologias ambientais,
subsidiando o SINIMA. um instrumento a ser disponibilizado aos rgos pblicos
para a gesto cooperada do patrimnio ambiental. Por isso, o cadastro pblico. Sua
renovao ocorre a cada dois anos, sob pena de multa (Milar, p. 467);
(9) Penalidades disciplinares cuida-se do poder de polcia ambiental conferido aos
entes e rgos integrantes do SISNAMA para a aplicao de penalidades pelo
cometimento de infraes administrativas ambientais;
(10) Relatrio de qualidade do meio ambiente - apesar de sua previso entre os
instrumentos do PNMA, o Poder Pblico at hoje no produziu um RQMA. O mais
prximo disso foi a publicao, pelo IBAMA, do Geo-Brasil 2002, em que analisou em
profundidade a situao ambiental brasileira. Os Geos so uma contribuio do
Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente. Nessa perspectiva, a Agncia
Nacional de guas (ANA) editou em 2006 o Geo-Brasil recursos hdricos;
(11) Garantia de acesso a informaes relativas ao meio ambiente Milar ensina que,
atravs desse instrumento (que nada mais do que uma garantia constitucional
converge para o direito insculpido no art. 5, XXXIII da CRFB), associado ao SINIMA,
torna-se possvel o cumprimento de um dos objetivos da PNMA, que visa difuso de
tecnologias de manejo do meio ambiente, divulgao de dados e informaes
ambientais e formao de uma conscincia pblica sobre a necessidade de preservao
da qualidade ambiental e do equilbrio ecolgico (Milar, pp. 471-472);
85
(12) Cadastro tcnico federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras

dos recursos ambientais objetiva o registro obrigatrio de pessoas fsicas ou jurdicas
que se dedicam a atividades potencialmente poluidoras e/ou a extrao, produo,
transporte e comercializao de produtos potencialmente perigosos ao meio ambiente,
assim como de produtos e subprodutos da fauna e flora. O certificado de registro no
desobriga as pessoas fsicas ou jurdicas inscritas no cadastro de obter as licenas,
autorizaes, permisses ou concesses, os alvars e outros documentos obrigatrios
para o exerccio de suas atividades (Milar, p. 474). Esse instrumento nasceu e
permaneceu, no decorrer das alteraes legislativas, atrelado cobrana da Taxa de
Controle e Fiscalizao Ambiental (TCFA), o que, para Milar, representa um evidente
desvio de sua finalidade maior, que possibilitar a melhor instruo dos processos
decisrios em matria ambiental (Milar, p. 474). Essa taxa tem como fato gerador o
exerccio regular do poder de polcia (art. 17-B). Tanto o cadastro tcnico federal quanto
a TCFA aplicam-se a cada estabelecimento, individualmente considerado (Milar, p.
475). Jurisprudncia: condio constitucional para a cobrana de taxa pelo
exerccio de poder de polcia a competncia do ente tributante para exercer a
fiscalizao da atividade especfica do contribuinte (art. 145, II da Constituio). Por
no serem mutuamente exclusivas, as atividades de fiscalizao ambiental exercidas
pela Unio e pelo estado no se sobrepem e, portanto, no ocorre bitributao. (STF,
AgR no RE 602089); o STF assentou tambm que a receita da empresa pode ser
utilizada como critrio para aferir o seu potencial poluidor e, assim, fixar o valor da
TCFA (STF, AgReg no AI 746.875);
(13) Instrumentos econmicos esse instrumento foi criado recentemente, pela Lei
11.284/06, acompanhando a previso do Princpio 16 da Declarao Rio-92, o qual
dispe que as autoridades nacionais devem procurar promover a internalizao dos
custos ambientais e o uso de instrumentos econmicos, tendo em vista a abordagem
segundo a qual o poluidor deve, em princpio, arcar com o custo da poluio, com a
devida ateno ao interesse pblico e sem provocar distores no comrcio e nos
investimentos internacionais. A lei traz um rol exemplificativo desses instrumentos: a)
servido ambiental consiste na possibilidade de o proprietrio renunciar, em carter
permanente ou temporrio, total ou parcialmente, ao direito de uso, explorao ou
supresso de recursos naturais existentes na propriedade, mediante a anuncia do rgo
ambiental competente (art. 9-A, caput). No pode ser instituda sobre reas de
preservao permanente e reservas legais ( 1). A limitao ao uso ou explorao da
vegetao da rea sob servido ambiental deve ser, no mnimo, a mesma estabelecida
para a reserva legal florestal ( 2). A servido ambiental deve ser averbada margem
da matrcula no Cartrio de Registro de Imveis ( 3), permitindo-se que a rea
utilizada para a servido ambiental seja objeto de compensao de reserva legal, o que
obriga a averbao dos imveis envolvidos ( 4). Com a instituio permanente ou
temporria da servido ambiental, o proprietrio no poder alterar a destinao da rea
nos casos de transmisso do imvel a qualquer ttulo, de desmembramento ou de
retificao dos limites da propriedade ( 5); b) concesso florestal delegao onerosa,
feita pelo poder concedente, do direito de praticar manejo florestal sustentvel para
explorao de produtos e servios numa unidade de manejo, mediante licitao,
pessoa jurdica, em consrcio ou no, que atenda s exigncias do respectivo edital de
licitao e demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por
prazo determinado. Por produtos florestais entende-se a explorao de produtos
madeireiros e no madeireiros, tais como frutos, sementes etc. J os servios florestais
identificam-se com o turismo ecolgico, a recreao em contato com a natureza e a
educao ambiental. Aponta Milar que a inteno maior da concesso florestal,
86
segundo o Ministrio do Meio Ambiente, transformar a biodiversidade em ativo real e,

com isso, promover o uso sustentvel da floresta, auxiliando no combate ao
desmatamento ilegal e tambm grilagem de terras em florestas importantes, como a
Amaznia (Milar, p. 476); c) seguro ambiental ainda encontra-se pendente de
regulamentao. instrumento de implementao do princpio da reparao integral do
dano ambiental, pois garante a disponibilidade dos recursos financeiros necessrios
repristinao total do dano causado ao meio ambiente, mesmo na hiptese de
insolvncia do poluidor. Outros instrumentos econmicos: imposto de renda ecolgico;
ICMS ecolgico; ndice de sustentabilidade empresarial; princpios do equador
referem-se a um conjunto de procedimentos utilizados espontaneamente por instituies
financeiras na gesto de questes socioambientais associadas a operaes de
financiamento de projetos; mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL) torna
eficaz o Protocolo de Kyoto, mediante a instituio de um mercado de venda de crditos
de carbono, visando a facilitar o atingimento das metas de reduo de emisso de gases
de efeito estufa definidas para os pases que o ratificaram. A proposta do MDL consiste
em que cada tonelada de CO que deixar de ser emitida ou for retirada da atmosfera por
um pas em desenvolvimento poder ser negociada no mercado mundial (Milar, pp.
477-479).
Leitura Complementar: Ler os artigos mencionados da Lei 6.938/1981. Ler ainda o
captulo III do livro de Leonardo de Medeiros Garcia e Romeu Thom, Direito
Ambiental: Coleo Leis Especiais para Concurso, 5 edio. Ed. Jus Podivm.
ITEM 9
Ponto 9.a. Vinculao e discricionariedade. Atos administrativos vinculados e
discricionrios. O mrito do ato administrativo.
Anselmo de Arajo Guimares
Principais obras consultadas: Celso Antnio Bandeira de Mello. Curso de Direito
Administrativo. 28 Edio. Ed. Malheiros; Jos dos Santos Carvalho Filho. Manual de
Direito Administrativo. 25a Edio. Ed. Atlas.
Legislao bsica: Art. 5, XXXV, CF; art. 2o, Lei n. 9.784/99.
Diferentemente do particular, a Administrao Pblica s pode fazer o que lhe for
permitido por expressa disposio legal, sempre buscando atingir a finalidade pblica,
requisito esse, alis, essencial validade dos atos praticados. Quanto ao grau de
liberdade da Administrao em sua prtica, os atos administrativos classificam-se em
atos vinculados e atos discricionrios. Conforme Bandeira Mello, no h que se falar em
ato discricionrio, mas sim em poder discricionrio para a prtica de um ato (MELLO,
p. 431). Atos vinculados seriam aqueles em que, por existir prvia e objetiva tipificao
legal do nico possvel comportamento da Administrao em face de situao
igualmente prevista em termos de objetividade absoluta, a Administrao, ao expedi-los,
no interfere com apreciao subjetiva alguma. A Administrao no dispe de
liberdade alguma, posto que a lei j determinou antecipadamente o comportamento a ser
87
adotado. O Judicirio pode rev-los em todos os seus aspectos. Atos discricionrios so

os que a Administrao pratica com certa margem de liberdade de avaliao ou deciso
segundo critrios de convenincia e oportunidade, formulados por ela mesma, ainda que
adstrita lei reguladora da expedio deles. A disciplina legal deixa ao administrador
certa liberdade para decidir-se em face das circunstncias concretas do caso, impondolhe e simultaneamente facultando-lhe a utilizao de critrios prprios para avaliar ou
decidir quanto ao que lhe parea ser o melhor meio de satisfazer o interesse pblico que
a norma legal visa a realizar. Seu fundamento reside no fato de que a lei no poderia
prever todas as situaes possveis de serem enfrentadas. Segundo Carvalho Filho, essa
valorao de convenincia e oportunidade que reflete o que modernamente se
denomina de reserva do possvel, ou seja, o conjunto de elementos que tornam possvel
esta ou aquela ao governamental e, por via de conseqncia, o que se revela invivel
de ser executado pela Administrao em certo momento e dentro de determinadas
condies (CARVALHO FILHO, p. 123).
A discricionariedade pode estar ligada prpria norma em si ou no exame do caso
concreto. A impreciso da norma, permissiva da discricionariedade, pode decorrer das
seguintes situaes: a) no descreve a situao em vista da qual ser praticada certa
conduta; b) descrita por palavras que envolvem conceitos vagos e imprecisos; c) a
prpria norma confere liberdade para agir. Poder ser assinalada a presena do mrito
administrativo toda vez que a Administrao decidir ou atuar valorando internamente as
consequncias ou vantagens do ato (MELLO, p. 434 e 435). Para Meirelles, o mrito
administrativo consubstancia-se na valorao dos motivos e na escolha do objeto do ato,
feitas pela Administrao incumbida de sua prtica, quando autorizada a decidir sobre a
convenincia, oportunidade e justia do ato a realizar. O merecimento aspecto
pertinente apenas aos atos administrativos praticados no exerccio de competncia
discricionria. Nos atos vinculados, no h falar em mrito, visto que toda a atuao do
Executivo se resume do atendimento das imposies legais, diversamente do que ocorre
nos atos discricionrios, em que, alm dos elementos sempre vinculados (competncia,
finalidade e forma), outros existem (motivo e objeto), em relao aos quais a
Administrao decide livremente e sem possibilidade de correo judicial, salvo quando
seu proceder caracterizar excesso ou desvio de poder. Bandeira de Mello, em posio
minoritria, sustenta que pode haver certa discricionariedade at mesmo quanto
finalidade do ato. Assevera que o fim sempre vinculante, medida que s pode ser
perseguido o interesse pblico; contudo, para o citado autor, a expresso interesse
pblico dotada de certo grau de subjetivismo e comporta, assim, um juzo
discricionrio (MELLO, p. 431).
A expresso Discricionariedade Tcnica comumente utilizada em dois sentidos
diferentes: a) para designar situaes em que a lei pressupe que a conduta
administrativa a ser adotada depende de uma averiguao tcnica conclusiva. Ex: a lei
dispe que devem ser abatidos animais portadores de febre aftosa. Nesse caso, a deciso
do abate ser precedida de parecer tcnico conclusivo no sentido da existncia da
doena. Mello destaca que no caso no h propriamente discricionariedade, posto que a
avaliao tcnica servir apenas para confirmar ou no a presena de um pressuposto
legal; b) para indicar situaes em que, embora o ato a ser praticado pressuponha uma
averiguao tcnica, a lei regente da matria confere Administrao o dever de avaliar
se a ocorrncia do fato referido na legislao, tem ou no, nvel de importncia ou
gravidade capaz de impor uma s conduta por parte do administrador. Ex: as condies
de higiene e segurana de uma construo, apesar de no satisfatrias tecnicamente,
podem ser toleradas, segundo a convenincia e a oportunidade administrativas, ao
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tempo em que o administrador pode entender que atendem a um patamar mnimo de

suficincia (MELLO, p. 437 e 438). O Judicirio, salvo alguma ilegalidade, no pode
substituir, pelo seu juzo, o mrito do ato administrativo, sob pena de afronta
separao dos poderes.
Discricionariedade diferente de Interpretao: interpretao uma operao lgica que
antecede tanto ao exerccio da discricionariedade, quanto prpria prtica do ato
vinculado, que se revela em um nico caminho possvel a ser trilhado pelo
administrador. Realizada a interpretao, se remanescer ao administrador uma
pluralidade de resultados possveis, estaremos na seara da discricionariedade. Se no
remanescer dvidas sobre a correta providncia, no se caracterizar discricionariedade.
Limite do exerccio do poder discricionrio: 1. Lei: a descrio deve ser exercida dentro
dos limites da lei; 2. Finalidade pblica: a no observncia gera a invalidade do ato
praticado. 3. Motivos: o motivo um elemento do ato administrativo que pode ser
discricionrio. No entanto, em razo da motivao, os fundamentos de fato ou de direito
devem ser indicados explicitamente. Uma vez indicados, a autoridade fica vinculada aos
tais motivos. a teoria dos motivos determinantes: se forem falsos, inexistentes ou
incorretos, viciam o ato, ensejando sua invalidade. 4. proporcionalidade e razoabilidade.
Controle judicial do poder discricionrio: falsa e imprecisa a ideia de que a autoridade
judiciria, ao se deparar com um ato baseado em poder discricionrio, no poder revlo, sob pena de ferir o princpio da separao de poderes. Na verdade, o Judicirio pode
apreciar a legalidade tanto dos atos vinculados, quanto dos atos discricionrios. Neste
ltimo caso, o exame realizado pelo Poder Judicirio consistir no na avaliao do
critrio valorativo/subjetivo utilizado pelo administrador, mas na verificao da
adequao aos motivos declinados (teoria dos motivos determinantes), bem como de
outros elementos do ato administrativo que so vinculados (sujeito, finalidade e forma)
ou a razoabilidade e proporcionalidade. No ponto, cumpre observar que o princpio da
proporcionalidade foi expressamente categorizado como princpio da Administrao
Pblica (art. 2o, Lei n. 9.784/99), razo pela qual sua ofensa, em ltima anlise, resulta
em violao da prpria legalidade possibilitando, assim, o controle por parte do
Judicirio.
Ponto 9.b. Execuo do contrato administrativo. Alterao unilateral. Teoria do

fato do prncipe. Teoria da impreviso. Equilbrio econmico-financeiro.
Principais obras consultadas: Obras consultadas: Celso Antnio Bandeira de Mello.
Curso de Direito Administrativo. 28 Edio. Ed. Malheiros; Jos dos Santos Carvalho
Filho. Manual de Direito Administrativo. 25a Edio. Ed. Atlas.
Legislao bsica: Art. 37, XXI da CF/88; arts. 55, 57, 58, 60, 65, 67, 78, 80, 86 e 88,
Lei n. 8.666/93; art. 39, Lei 8987/95; art. 7o, Decreto-lei 271/67.
Execuo do contrato administrativo. Clusulas essenciais dos contratos (art. 55 da Lei
8666/93): objeto; regime de execuo; preo, condies de pagamento e forma de
atualizao monetria; prazos de incio das etapas de execuo e concluso; crdito pelo
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qual correr a despesa; garantias oferecidas; direitos e responsabilidades das partes,

penalidades e valores das multas; previso dos casos de resciso; vinculao ao edital da
licitao, dentre outras. H, ainda, a necessidade de prvia formalizao por escrito,
salvo para contrato de pequenas compras para pronto pagamento. Finalmente, todos os
contratos devem ser arquivados em ordem cronolgica, com publicao no rgo
oficial, sob pena de ineficcia do ajuste (art. 60 da Lei 8666).
Durao do contrato administrativo: deve ser por prazo determinado e condicionado
existncia de crditos oramentrios (art. 57 e 7 par. 2, III); vale dizer, como regra
precisam indicar dotao oramentria especfica. Excees: obras previstas no plano
plurianual, prestao de servios contnuos e aluguel de equipamentos e programas
informtica; contrato de concesso de direito real de uso de bem pblico que pode ser
por prazo indeterminado (art. 7o, Decreto-lei 271/67).
Prorrogao do contrato: trata-se de uma exceo a regra geral. A prorrogao traduz-se
na possibilidade de continuar o que foi pactuado alm do prazo estabelecido,
pressupondo assim a permanncia do objeto inicial (art. 57, 1, Lei 8666/93). Hely
Lopes Meirelles utiliza o termo renovao do contrato para indicar a inovao no todo
ou em parte do ajuste, mantido o objeto inicial. Atualmente, tal expresso tem sido
utilizada como sinnimo de prorrogao do contrato.
Clusulas exorbitantes so as prerrogativas especiais conferidas pela lei Administrao
Pblica na relao do contrato administrativo, em virtude de sua posio de supremacia
em relao parte contratada(CARVALHO FILHO, p. 191). Espcies de Clusulas
Exorbitantes:
(1) Alterao unilateral de contrato de maneira quantitativa ou qualitativa: objetiva
permitir alguma flexibilizao na relao contratual, em razo do advento de novos
fatos administrativos (CARVALHO FILHO, p. 192). As alteraes unilaterais podem ser
de duas ordens (art. 65, I, a e b, Lei 8666/93): a) Alterao Qualitativa - quando h
modificao do projeto ou das especificaes, com vistas melhor adequao tcnica
aos fins do contrato; b) Alterao Quantitativa - quando preciso modificar o valor em
virtude do aumento ou diminuio quantitativa do objeto contratual. A Administrao
pode obrigar o particular a aceitar alteraes ou supresses no contrato que resultem em
at 25% do valor do contrato, ou at 50 % no caso de reforma de edifcio ou
equipamento. (Art. 65, 1o, Lei 8666/93). H certa divergncia na doutrina sobre o
alcance do mencionado dispositivo que fixa os limites de alterao contratual. Para
Maral Justen Filho, tais limites no se aplicariam s alteraes qualitativas por serem
com elas incompatveis pela sua prpria natureza. Para Carvalho Filho, o mencionado
1o no faz qualquer distino entre os tipos de alterao contratual, no cabendo ao
intrprete faz-lo. Logo, conclui que tais limites so aplicveis tanto s limitaes
quantitativas, como s qualitativas. Esses limites no podem ser excedidos, salvo se a
hiptese for de supresso consensual (art. 65, 2o, Lei 8666/93). Registre-se que se o
contratado j houver adquirido os materiais necessrios ao cumprimento do objeto
contratual e os tiver colocado no lugar da execuo, a Administrao, no caso de
supresso, poder estar sujeita a duplo nus: a) ficar obrigada a reembolsar o
contratado pelos custos do material adquirido; b) ter o dever de indenizar o contratado
por outros danos decorrentes da supresso. Nas duas situaes, cumpre ao contratado
comprovar tais custos e prejuzos (art. 65, 4o, Lei 8666/93). Segundo Carvalho Filho:
no se submetendo s alteraes, o contratado considerado como descumpridor do
contrato, dando margem a que a Administrao rescinda o ajuste, atribuindo-lhe culpa
pela resciso (CARVALHO FILHO, p. 193). Se a alterao imposta aumentar os
encargos do particular contratado, ele ter o direito de receber as diferenas respectivas
90
(art. 65, 6o); o mesmo ocorrer se forem criados tributos ou encargos legais que
tenham repercusso no preo e venham a ocorrer aps a celebrao do ajuste. Recordese que a alterao bilateral no constitui clusula exorbitante, j que resulta da vontade
das partes.
2) Resciso unilateral: A Administrao pode rescindir unilateralmente o contrato
administrativo pelos motivos elencados no art. 78 da Lei 8666/93, dentre os quais,
pode-se enumerar: a) o no cumprimento ou cumprimento irregular de clusulas
contratuais, includa a morosidade indevida e o atraso imotivado; b) o interesse da
prpria administrao; c) o descumprimento da regra protetiva do menor trabalhador; d)
a falncia, insolvncia ou o falecimento do contratado; e) a dissoluo da sociedade
contratada. Efeitos da resciso unilateral: via de regra, a administrao indenizar a
parte contrria quando der causa resciso, havendo ou no culpa (Ex: resciso por
razes de interesse pblico). No caso de inadimplemento do contratado, a
Administrao nada tem a pagar-lhe, sendo, ao contrrio, credora de indenizao, desde
que provados os prejuzos. Nesse caso, a Administrao ter o direito de reter crditos,
executar garantia contratual, assumir imediatamente o objeto do contrato e ocupar os
locais necessrios execuo (art. 80, I a IV, Lei 8666/93). A propsito, a 2a turma do
STJ, no julgamento do RESP 1223306/PR (8/11/2011), entendeu ser desnecessrio o
prvio processo administrativo quando se tratar de resciso unilateral de contrato
baseada no interesse pblico da Administrao (art. 78, XII, Lei 8666/93). Isso porque a
concesso do direito ampla defesa do contratado, no caso, incua, medida que se
trata de ato fundamentado no poder discricionrio.
3) Sanes extracontratuais: A Administrao tem a prerrogativa de aplicar sanes ao
particular inadimplente, ainda que elas no estejam previstas no instrumento contratual
(art. 58, IV, da Lei 8666/93). Pode-se vislumbrar dois grupos de sanes: a) Aquelas que
geram um fato administrativo (ex: ocupao e utilizao do local, das instalaes, dos
equipamentos, do material e do pessoal empregados na execuo do contrato; a tomada
de direo do objeto do contrato; a execuo da garantia contratual; a reteno dos
crditos do particular inadimplente); b) Aquelas que geram um ato administrativo,
tambm chamadas de sanes administrativas (ex: advertncia, multa, suspenso do
direito de contratar com a Administrao por prazo no superior a dois anos; declarao
de inidoneidade - arts. 86 a 88, Lei 8666/93).
4) Fiscalizao do contrato. Nos termos do art. 67 da Lei 8666/93, dever ser designado
um representante da administrao para acompanhar e fiscalizar a execuo do contrato,
permitida a contratao de terceiros para assisti-lo e subsidi-lo de informaes
pertinentes a essa atribuio. Trata-se de poder-dever permanente, isto , abrange todo o
perodo de execuo do contrato. A fiscalizao no exclui ou reduz a responsabilidade
do contratado pelos danos que venha a causar a terceiros (art. 70, Lei 8.666/93)
5) Ocupao provisria dos bens. Tal ocupao pode ocorrer em duas situaes distintas
(art. 58, V, Lei 8666/93): a) como medida acautelatria para a apurao de
irregularidade na execuo do contrato; b) imediatamente aps a resciso unilateral do
contrato.
A teoria da impreviso fundamenta-se no princpio da clusula rebus sic stantibus,
segundo o qual o contrato deve ser cumprido desde que presentes as mesmas condies
existentes no cenrio dentro do qual foi o pacto ajustado. Mudadas profundamente tais
condies, rompe-se o equilbrio contratual, e no se pode importar culpa parte
inadimplente (CARVALHO FILHO, p. 210). Tal teoria incide quando no curso do
contrato sobrevm eventos excepcionais e imprevisveis que subvertem a equao
91
econmico financeira, podendo ensejar a resciso ou reviso do contrato por prazo

continuado.
A exceo do contrato no cumprido no contrato administrativo: prevalece que incide
sobre os contratos administrativos uma exceptio non adimpleti contractus mitigada
(CARVALHO FILHO, p. 196). O artigo 78, XV da lei 8666/93 prev que o atraso dos
pagamentos superior a 90 (noventa) dias devidos pela Administrao decorrentes de
obras, servios ou fornecimento, ou parcelas destes, j recebidos ou executados, salvo
em caso de calamidade pblica, grave perturbao da ordem interna ou guerra,
constituem motivo para o contratado rescindir o contrato, assegurado a ele o direito de
optar pela suspenso do cumprimento de suas obrigaes at que seja normalizada a
situao. Logo, a regra da exceptio temperada e no tem carter absoluto. De qualquer
maneira, ressalta-se que sempre o contratado poder pleitear, especialmente na esfera
judicial, o restabelecimento do equilbrio econmico-financeiro do contrato. Carvalho
Filho defende que em situaes especiais, se o prejudicado, mesmo antes desse prazo,
ficar impedido de dar continuidade ao contrato por fora da falta de pagamento, tem ele
direito resciso do contrato com culpa da Administrao (CARVALHO FILHO, p.
196). Registre-se, outrossim, que no mbito dos contratos de concesso e permisso de
servios pblicos a vedao regra da exceo do contrato no cumprido absoluta
(art. 39, Lei 8987/95).
Fato do prncipe: trata-se de evento excepcional e imprevisvel amplo e geral, causado
pelo Estado, que altera o equilbrio do contrato. Apesar de ser caracterizado pela sua
generalidade, atinge o contratado de modo reflexo. Bandeira de Mello traz como
exemplo o aumento do salrio mnimo que afeta o custo dos servios contratados pelo
Estado junto a empresas especializadas na limpeza de prdios pblicos (MELLO, p.
652).
Fato da Administrao: trata-se de ao ou omisso do Poder Pblico, especificamente
relacionada ao contrato, que impede ou retarda sua execuo. Ex: retardamento de
pagamentos, no liberao tempestiva do terreno onde se executar a obra, omisso em
efetuar desapropriaes necessrias ao incio das obras (MELLO, p. 654). Difere do fato
do prncipe que sempre uma determinao geral do Estado e que atinge o contrato
apenas reflexamente.
Equilbrio econmico financeiro: trata-se da relao de adequao entre o objeto e o
preo, que deve estar presente no momento em que se firma o ajuste e deve se manter
at o final do contrato (Art. 37, XXI da CF/88); Espcies: a) Reajuste: frmula
preventiva e prevista expressamente em contrato para preservao do valor em face dos
efeitos inflacionrios. b) Reviso: surge de um fato superveniente e no conhecido de
antemo pelos contratantes e que compromete o equilbrio do contrato. Ex: descobre-se
que h uma imensa rocha no terreno onde se realizar a obra e que ocasionar um
aumento de custo no previsto. Por sua relevncia e relao com o tema da reviso
contratual, transcreve-se o art. 65, 5o e 6o, da Lei 8666/93: 5o Quaisquer tributos ou
encargos legais criados, alterados ou extintos, bem como a supervenincia de
disposies legais, quando ocorridas aps a data da apresentao da proposta, de
comprovada repercusso nos preos contratados, implicaro a reviso destes para mais
ou para menos, conforme o caso. 6o Em havendo alterao unilateral do contrato que
aumente os encargos do contratado, a Administrao dever restabelecer, por
aditamento, o equilbrio econmico-financeiro inicial.
92
Ponto 9.c: Ordenamento Urbano. Estatuto das Cidades. Cidades Sustentveis.

Ana Laura Fonseca
Principais obras consultadas: Mazza, Alexandre, 2 Edio, 2012. CANEPA, Carla.
Cidades sustentveis: o municpio como lcus da sustentabilidade. So Paulo: RCS,
2007. CAVALLAZZI, Rosngela Lunardelli. O estatuto epistemolgico do direito
urbanstico brasileiro: possibilidades e obstculos na tutela do direito cidade. In:
COUTINHO, Ronaldo; BONIZZATO, Luigi (Org.). Direito da cidade: novas
concepes sobre as relaes jurdicas no espao social urbano. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2007. FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Estatuto da cidade comentado. 2. ed.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. PALSULE, Sudanshu. O desenvolvimento
sustentvel e a cidade. In: MENEGAT, Rualdo; ALMEIDA, Gerson (Org.).
Desenvolvimento sustentvel e gesto ambiental nas cidades: estratgias a partir de
Porto Alegre. Porto Alegre: Ed. da UFRGS, 2004.
Legislao bsica: Arts. 182 e 183, CF; Arts. 5, XXIII, 21, XX e 30, VIII, CF;
Estatuto das Cidades (Lei 10.257/2001).
Tema inserido no contexto do meio ambiente artificial, compreendido pelo espao
urbano construdo (espao urbano fechado = conjunto de edificaes; espao urbano
aberto = equipamentos pblicos), bem como por todos os espaos habitveis pelo
homem. O termo urbano no se contrape a campo ou rural, pois qualifica todos
os espaos habitveis, ligando-se ao territrio, abrangendo todos. A cidade, com o
advento da CF88, passa a ter natureza jurdica de bem ambiental.
I. ORDENAMENTO URBANO.
A CF fixa como objetivos da poltica urbana:
a) a realizao do pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade. Visa, em ltima
instncia, o cumprimento dos direitos do art. 5, caput, CF, bem como dos direitos
sociais, em relao aos seus habitantes. Assim, cumprida estar a funo social da
cidade quando possibilitar moradia digna, com habitao adequada e fiscalizao da
ocupao. Fiorillo identifica cinco aspectos da funo social da cidade, vinculando-a
realizao: 1) da habitao; 2) da circulao (rede viria e transportes adequados
coletivos); 3) do lazer; 4) do trabalho; e 5) do consumo.
b) a garantia do bem estar dos seus habitantes. Notar aqui que a referncia ao termo
habitante abrange qualquer indivduo que esteja no territrio, e no somente
domiciliados e residentes. Os parmetros do cumprimento da funo social da
propriedade urbana so extrados dos 1 e 2 do art.182 da CF c/c art. 39 da Lei
10.257/01 (quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas
no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidados quanto
qualidade de vida, justia social e ao desenvolvimento das atividades econmicas,
respeitadas as diretrizes previstas no art. 2). Conjugando os arts. 30, VIII, e 182 da CF,
verificamos que o Poder Pblico municipal recebeu do texto constitucional o dever de
promover o adequado ordenamento territorial, de acordo com o planejamento e controle
do uso do parcelamento e da ocupao do solo urbano, observadas as diretrizes da lei
federal. O solo urbano e as funes sociais da cidade esto atrelados, j que naquele
que esta se projeta, externando-se em formas e ocupao do seu uso para os mais
diversos fins.
H trs situaes nas quais a propriedade urbana no atende sua funo social: no
93
edificao, subutilizao e no utilizao. O critrio da intensidade de uso da

propriedade urbana para atividades urbanas tem que ser compatvel com a capacidade
de infraestrutura urbana de equipamentos e servios.
Para a propriedade urbana atender a sua funo social preciso que exista um grau de
razoabilidade entre a intensidade de seu uso com o potencial de desenvolvimento das
atividades de interesse urbano. Por exemplo, para reas de preservao de manancial, a
implantao de um loteamento urbano com alta densidade populacional, sem dvida,
estar desrespeitando o critrio da existncia de infraestrutura, e no atender ao
princpio da funo social da propriedade.
Cabe Unio traar normas gerais e parmetros para a consecuo dos objetivos de
desenvolvimento da poltica urbana (art. 21, XX, CF) e aos Estados e Municpios, em
especial aos ltimos, a execuo das medidas, no interesse local.
O direito concesso de uso especial para fins de moradia foi reconhecido pela
Constituio Federal, nos termos do pargrafo primeiro do artigo 183. Na medida em
que vetada a aquisio do domnio pleno sobre as terras pblicas atravs de usucapio,
esta concesso instrumento hbil para a regularizao fundiria das terras pblicas
informalmente ocupadas pela populao de baixa renda.
II. ESTATUTO DAS CIDADES.
Disciplina, mais que o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, em
consonncia com os artigos 182 e 183, as principais diretrizes do meio ambiente
artificial, fundado no equilbrio ambiental, a segurana e o bem estar dos cidados (art.
1 da Lei 10.257/2001).
A execuo da poltica urbana determinada pelo Estatuto deve ser orientada pelos
principais objetivos do direito ambiental constitucional e especificamente pela
realizao dos valores estabelecidos no art. 1 da CF. A propriedade urbana deixa de ser
considerada simples imvel localizado dentro de limites impostos pelo legislador,
assumindo feio metaindividual.
As inovaes contidas no Estatuto situam-se em trs campos: um conjunto de novos
instrumentos de natureza urbanstica voltados para induzir mais do que normatizar
as formas de uso ocupao do solo; a ampliao das possibilidades de regularizao das
posses urbanas e tambm uma nova estratgia de gesto que incorpora a ideia de
participao direta do cidado em processos decisrios sobre o destino da cidade.
O Estatuto da Cidade define a obrigatoriedade do plano diretor, nas hipteses do art. 41
(cidades com mais de vinte mil habitantes, integrantes de regies metropolitanas e
aglomeraes urbanas, em regio de interesse turstico (notar que estabelece hipteses
de obrigatoriedade mais amplas do que a CF) e, no artigo 42, o contedo mnimo do
Plano (delimitao das reas urbanas onde poder ser aplicado o parcelamento,
edificao ou utilizao compulsrios; sistema de acompanhamento e controle.).
O Plano Diretor requisito obrigatrio para o poder pblico municipal aplicar, de forma
sucessiva, o parcelamento ou edificao compulsrios (art. 5 e 6), imposto sobre a
propriedade predial e territorial progressivo no tempo (art. 7) e a desapropriao para
fins de reforma urbana (art. 8), ao proprietrio de imvel urbano nos termos do
pargrafo 4 do artigo 182. No vlida previso genrica de parcelamento, edificao
ou utilizao. necessrio que, alm da existncia do plano diretor, seja editada, em
cada caso, uma lei municipal especfica, prevendo a instituio da obrigao em uma
rea determinada.
94
So ainda instrumentos da poltica urbana e regularizao fundiria: Direito de

Superfcie (arts. 21 a 24), Usucapio Especial de Imvel Urbano (art. 9), Usucapio
Urbano Coletivo (art. 10) Assim, tambm incumbncia do Plano Diretor a definio
dos critrios para a utilizao dos instrumentos estabelecidos no Estatuto da Cidade, tais
como a outorga onerosa do direito de construir (art. 29), as operaes urbanas
consorciadas (art. 32 a 34), o direito de preempo (art. 25 a 27 - preferncia para
aquisio de imvel urbano objeto de alienao onerosa entre particulares no
direito absoluto) e a transferncia do direito de construir (art. 35). Os princpios
constitucionais fundamentais norteadores do Plano Diretor so: a funo social da
propriedade; desenvolvimento sustentvel; as funes sociais da cidade; a igualdade e a
justia social; a participao popular (gesto democrtica da cidade arts. 43 a 45). As
diretrizes gerais da poltica urbana restam estabelecidas no artigo 2, da Lei
10.257/2001.
O Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV) previsto no art. 4, VI e arts. 36 a 38 do
Estatuto, embora semelhante ao EIA/RIMA, com ele no se confunde. mais usado em
empreendimentos tpicos do contexto urbano, sem grandes impactos no ambiente
natural. O EIV no substitui o EIA, quando exigido. Mas o EIA, mais abrangente, pode
tornar o EIV dispensvel. O direito de preempo e o EIV so exemplos de limitaes
administrativas, ou seja, interveno do Poder Pblico na propriedade privada.
A Lei 11.977/09 incluiu dois novos instrumentos da poltica urbana: demarcao
urbanstica para fins de regularizao fundiria e legitimao de posse (art. 4, V, alneas
t, u, Estatuto).
Tema interessante abordado por Fiorillo diz respeito natureza jurdica das favelas:
diferencia o autor entre pores da cidade que seguem os regulamentos e planos
urbansticos, chamados de estabelecimentos regulares, e os que no seguem,
organizados pela prpria populao, sendo estes os estabelecimentos irregulares. As
favelas, assim, incluem-se nestes ltimos, no contexto da cidade e, como tal, tambm
so bens ambientais, mais especificamente, podem-se ser tidas como bairros irregulares
(por bairros pode-se entender pores do territrio de uma cidade ocupada
majoritariamente por pessoas integrantes de uma mesma classe social-econmica, neste
caso, comunidades pobres). Portanto, seus habitantes possuem os mesmos direitos
inerentes funo social da cidade.
III. CIDADE SUSTENTVEL:
Para melhorar a situao das cidades brasileiras, a Constituio Federal de 1988 inseriu
um captulo prprio sobre a poltica urbana, alm de ter elevado a direitos fundamentais
vrios direitos humanos e sociais. Em contrapartida, o Estatuto da Cidade, a Lei n.
10.257/01, regulamentou o disposto no texto constitucional, alm de relacionar uma
srie de instrumentos; estes, quando aliados e aplicados na prtica, tm um grande
potencial para tornar a cidade um lugar mais equilibrado ambiental e socialmente. Nesse
norte, com fundamento nos direitos constitucionais e nos instrumentos que
proporcionam a melhoria das cidades, que se formam os elementos para a constituio e
consolidao de um novo direito, o direito cidade sustentvel.
Desenvolvimento Sustentvel aquele que responde s necessidades do presente sem
comprometer a possibilidade das geraes futuras de prover suas prprias
necessidades. (PALSULE, 2004).
Entende-se tambm que o desenvolvimento sustentvel visa promover a harmonia entre
os seres humanos e a natureza, e, para alcan-lo, so necessrios vrios requisitos,
95
como um sistema poltico que assegure efetiva participao dos cidados no processo
decisrio, alm de um sistema econmico capaz de gerar excedentes, tambm um
sistema social que possa resolver tenses causadas por um desenvolvimento no
equilibrado, um sistema de produo que respeite a obrigao de preservar a base
ecolgica do desenvolvimento, mais um sistema tecnolgico que vise novas solues,
um sistema internacional que estimule padres sustentveis de comrcio e
financiamento e, ainda, um sistema administrativo flexvel capaz de corrigir-se
(CANEPA, 2007).
O binmio sustentabilidade-cidade est progressivamente sendo fortificado pelas
polticas urbanas, chegando at mesmo a ser considerado como termos incindveis. Em
uma sociedade cuja populao vive em grande parte nos contextos urbanos, o
desenvolvimento econmico demogrfico assumiu uma forma de desenvolvimento
urbano sustentvel, a ponto da definio da palavra sustentabilidade coincidir com a de
cidades sustentveis. O binmio sustentabilidade-cidade, portanto, da mesma forma que
estabelece uma concretude ao discurso sobre a sustentabilidade, est tambm
modificando radicalmente o modo de ver e governar a cidade e o territrio (CANEPA,
2007).
Nessa perspectiva, a cidade sustentvel significa a concretizao da justia distributiva,
o equilbrio das relaes de todos os atores sociais e ainda implica o desenvolvimento
econmico compatvel com a preservao ambiental e qualidade de vida dos seus
habitantes, que se pudesse ser resumida em uma s palavra, seria equidade
(CAVALLAZZI, 2007).
Nesse contexto, regulamentando os artigos 182 e 183 da Carta Magna, a Lei n. 10.257
de 2001 (O Estatuto da Cidade) trouxe conturbada realidade urbana brasileira um
novo alento, quando no inciso I de seu artigo 2 garante, literalmente, o direito s
cidades sustentveis (CANEPA, 2007), entendida como aquela que garante o direito
terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte,
ao trabalho, ao lazer, para as presentes e futuras geraes (Art. 2, I, Lei 10.257/01).
O direito cidade sustentvel encontra fundamento em diversos direitos fundamentais
inseridos expressamente na Constituio Federal; por isso, considerado por muitos
como um direito fundamental implcito. Encontra guarida na Funo Social da
Propriedade, no direito democracia participativa, no direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, e ainda no princpio da dignidade da pessoa humana.
Embora, na Constituio Federal vigente, esteja prevista uma srie de princpios de
direito urbanstico e de polticas urbanas capazes de promover suporte ao
desenvolvimento sustentvel dos assentamentos humanos, foi somente com a vigncia
do Estatuto da Cidade, Lei n. 10.257/01, que regulamentou o artigo 182 da Carta
Poltica, que isso se tornou realmente possvel (CANEPA, 2007), tendo sido institudo o
Plano Diretor, o Estudo de Impacto de Vizinhana, o Parcelamento, Edificao e
Utilizao Compulsrios, IPTU Progressivo, Usucapio Especial Coletiva Urbana,
Regularizao de Favelas e Regularizao Fundiria, bem como Gesto Democrtica da
Cidade.
O problema principal est na implementao desses instrumentos por parte do Poder
Pblico A m-gesto dos governos torna, em muitos casos, o direito cidade sustentvel
algo distante.
Entretanto, necessrio salientar que os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade e
96
na Constituio Federal so hbeis, desde que implementados pelos gestores pblicos,

porm no so suficientes, uma vez que o conceito de sustentabilidade engloba outros
aspectos e aes que vo alm do alcance do direito urbanstico. A sustentabilidade em
sua forma ampla ser atingida mediante mudanas nos sistemas poltico, econmico,
social, de produo, tecnolgico, industrial, internacional e administrativo.
ITEM 10
Ponto 10.a: Controle interno e externo da Administrao Pblica. Ombudsman.
Procurador Federal dos Direitos do Cidado.
Principais obras consultadas: Celso Antnio Bandeira de Mello. Curso de Direito
Administrativo. 28 Edio. Ed. Malheiros; Jos dos Santos Carvalho Filho. Manual de
Direito Administrativo. 25a Edio. Ed. Atlas
Legislao bsica: Art. 5o, XXXV , 49, 71, 74 da CF/88; Art. 12, Lei Complementar n.
75/93; Art. 6o, V, Dec-Lei n. 200/67.
O tema Controle da Administrao diz respeito aos instrumentos jurdicos de
fiscalizao sobre a atuao dos agentes, rgos e entidades componentes da
Administrao Pblica. De acordo com Carvalho Filho, os mecanismos de controle
sobre a Administrao Pblica tm como objetivos fundamentais: a) garantir o respeito
aos direitos subjetivos dos usurios e b) assegurar a observncia das diretrizes
constitucionais da Administrao. Tais mecanismos de controle possuem natureza
jurdica de princpio fundamental da Administrao Pblica (art. 6o, V, Dec-Lei n.
200/67). Qualquer pessoa pode suscitar o controle da Administrao para que aquele
que haja incidido em abuso de autoridade seja responsabilizado (Lei 4.898/65).
a) Controle Interno: realizado por um Poder sobre seus prprios rgos e agentes. A
Administrao, assim como os Poderes Legislativo e Judicirio, deve manter um
sistema integrado de controle interno com a finalidade de avaliar o cumprimento das
metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas e do oramento; de
comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto eficcia e eficincia da gesto
oramentria, financeira e patrimonial (art. 74, CF). Jurisprudncia: a ControladoriaGeral da Unio (CGU) tem atribuio para fiscalizar a aplicao dos recursos pblicos
federais repassados, por meio de convnios, aos municpios. A CGU rgo que auxilia
o Presidente da Repblica na sua misso constitucional de controle interno do
patrimnio da Unio. Logo, no h qualquer violao competncia do TCU (STF,
RMS 25943/DF).
b) Controle Externo: aquele em que o rgo fiscalizador se situa fora do mbito do
Poder controlado. Compreende: b.1) controle parlamentar direto; b.2) controle exercido
pelo Tribunal de Contas; b.3) controle jurisdicional (ser visto em outro tpico).
b.1) Controle parlamentar direto: aquele previsto no art. 49, X, CF e exercido
diretamente pelo Congresso Nacional (sem o auxlio do TCU). Ex: a sustao de atos e
contratos do Executivo (art. 49, V); a convocao de ministros; o requerimento de
informaes pelas Mesas das Casas ou suas Comisses Permanentes (art. 50); as CPIs;
97
as autorizaes ou aprovaes do Congresso necessrias para atos concretos do

Executivo; o julgamento das contas do Executivo (art. 49, IX, CF); o impeachment do
Presidente e de seus Ministros.
b.2) Controle pelo Tribunal de Contas. Compete aos Tribunais de Contas auxiliarem o
Poder Legislativo no controle administrativo externo. Os Tribunais de Contas tm
competncia para fiscalizar quaisquer entidades pblicas ou privadas que utilizem
dinheiro pblico, incluindo o MP, o Legislativo e o Judicirio. A CF reconheceu a
existncia de Tribunais de Contas somente em dois municpios: Rio de Janeiro e de So
Paulo. Entretanto, no julgamento da ADI 867/94, o STF reconheceu a possibilidade dos
estados criarem alm de seus Tribunais de Contas Estaduais, Tribunais de Contas dos
Municpios, rgos estaduais para fiscalizao municipal, luz do art. 31, CF. Entendeu
o STF que o bice criao de Tribunais de Contas ficou restrito atividade municipal
e no Estadual (MELLO, p. 945 a 954). O Tribunal de Contas, no exerccio de suas
atribuies, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do poder pblico
(Sm. 347/STF). Os membros do TCU possuem as mesmas garantias, prerrogativas e
vencimentos dos ministros do STJ, sendo que 1/3 de seus membros nomeado pelo
Presidente da Repblica, sob a aprovao do Senado Federal, dentre os nomes
constantes de lista trplice composta pelo prprio tribunal e integrada por auditores e
membros do MP junto ao tribunal, escolhidos por critrios de antiguidade e
merecimento (os 2/3 restantes so designados pelo Congresso Nacional). As decises
dos Tribunais de Contas tem fora de titulo executivo extrajudicial (art. 71, 3o).
b.3) Controle Judicial. Segundo Bandeira de Mello, no Brasil, ao contrrio do que
ocorre em inmeros pases europeus, vigora o sistema da jurisdio nica, de sorte que
assiste exclusivamente ao Poder Judicirio decidir, com fora de definitividade, toda e
qualquer contenda sobre a adequada aplicao do Direito a um caso concreto, sejam
quais forem os litigantes ou a ndole da relao jurdica controvertida. Assim o Poder
Judicirio, controla in concreto a legitimidade dos comportamentos da Administrao
Pblica, anulando suas condutas ilegtimas, compelindo-a quelas que seriam
obrigatrias e condenando-a a indenizar os lesados, quando for o caso (princpio da
inafastabilidade da jurisdio - art. 5o, XXXV, CF). (MELLO, p. 954).
A Lei Complementar n. 75/93 (art. 12) inovou ao instituir a figura do procurador dos
direitos do cidado, que atua nos moldes em que o fazem os ombudsman nrdicos e os
defensores del pueblo espanhis. A diferena que o Procurador dos Direitos do
Cidado um membro do Ministrio Pblico Federal, designado para um mandato de 2
(dois) anos (passvel de uma reconduo), designado pelo PGR mediante prvia
aprovao do Conselho Superior, e com prerrogativas para, atuando de ofcio ou por
provocao, requisitar informaes; instaurar inquritos; investigar; acompanhar
diligncias; requisitar servidores pblicos federais para atuao temporria e especfica;
notificar violaes a direitos individuais, coletivos ou sociais; expedir recomendaes
aos poderes pblicos para fazer com que se abstenham de agir ou faam cessar
violaes a direitos constitucionais dos cidados, entre outros. A atividade do
Procurador dos Direitos do Cidado extrajudicial; esse rgo no pode agir perante o
Poder Judicirio. E, quando, no exerccio de suas funes, perceber que h uma
violao a direitos constitucionais que pode ser combatida pela atuao de outros rgos
do Ministrio Pblico, a este sero encaminhadas as informaes, para que possa adotar
as medidas cabveis na espcie.
Ponto 10.b. Extino

inadimplemento.
do
contrato
98
administrativo.
Adimplemento

Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 25 e do 26 CPR; Jos dos Santos
Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo. 23 Edio. Ed. Lumen Iuris; Maria
Sylvia Zanella di Pietro. Direto Administrativo. 25 Edio. Ed. Atlas; Celso Antonio
Bandeira de Mello. Curso de Direito Administrativo. 26. Edio. Ed, Malheiros.
Legislao bsica: LC 123/06 (Estatuto da Micro Empressa e da Empresa de Pequeno
Porte); Lei 8.666/93, arts. 54 a 80 (em especial, 77 a 80); Art. 389, 478, 479, CC.
1. Introduo. Os contratos administrativos so uma das formas nominadas de
manifestao de vontades juridicamente relevantes pela Administrao Pblica, se
inserindo dentro do gnero contrato (relao jurdica bilateral). De forma semelhante
aos atos administrativos, constituem-se de competncia, finalidade, forma, motivo,
objeto, capacidade e (consenso).
2. Conceito de extino do contrato administrativo: o trmino do vnculo
obrigacional existente entre a Administrao e o particular contratado. Carvalho Filho
aponta como hipteses de extino do contrato: (a) cumprimento (ou concluso do
objeto); (b) trmino do prazo; (c) impossibilidade material; (d) impossibilidade
jurdica; (e) invalidao ou anulao (ex: vcios de legalidade relativos
competncia, forma e motivo; ausncia de prvia licitao; contrato verbal, quando no
tiver por escopo pequenas compras, nos termos do art. 60, pargrafo nico); e (f)
resciso amigvel, judicial, administrativa ou por arbitragem.
3. Formas normais de extino do contrato administrativo (arts. 73 a 76, L. 8666):
a) Adimplemento contrato: Significa o cumprimento do contrato, quando as partes
conseguiram o que pactuaram, e voltam, sem a menor dificuldade, as respectivas
situaes anteriores.
b) Trmino do prazo: Utilizado nos contratos com obrigaes contnuas no tempo, e
diferentemente do cumprimento do contrato, quando o cumprimento de determinada
tarefa extingue o contrato, nos contratos com prazo certo e determinado a simples
expirao do prazo j motivo suficiente para a extino.
Recebido pela administrao o objeto do contrato ou chegado ao fim o seu prazo de
durao, considera-se automaticamente extinto o contrato administrativo.
Diferentemente, a anulao e a resciso so formas de extino contratual que exigem
atuao da administrao pblica ou do Poder Judicirio, ou, se for o caso, acordo entre
as partes.
4. Formas anormais de extino do contrato administrativo:
a) Impossibilidade material, quando o fato constitui bice instransponvel para a
execuo das obrigaes ajustadas (ex: desaparecimento do objeto, como no caso de
contrato de pintura de um hospital que vem a desabar em virtude de terremoto), ou
impossibilidade jurdica quando se admite o cumprimento das obrigaes em condies
jurdicas diversas das previstas no contrato (ex: morte do contratado, pois o contrato
administrativo , em regra, intuitu personae; falncia do contratado ou dissoluo da
sociedade (art. 78, IX e X));
b) Invalidao ou anulao (art. 59, Lei 8666): quando ocorrer vcio de legalidade no
99
contrato. Smula 473 STF: Necessidade da observncia do contraditrio e ampla defesa

quando existir hiptese justificadora de invalidao do contrato. Em regra, com efeitos
ex tunc. No caso do p.n. do art. 59, entende-se que a indenizao abrange apenas os
danos emergentes (mas JSCF entende que incluiria tambm os lucros cessantes, se a
invalidao ocorrer por culpa da Administrao.
c) Resciso, que um fato jurdico superveniente ao incio do contrato nascido de
manifestao volitiva, podendo ser:
c.1) amigvel, (art. 79, II) quando decorre da manifestao bilateral dos contratantes;
c.2) judicial (art. 79, III): quando decorre de deciso emanada de autoridade investida
na funo jurisdicional (lembrar da atenuao da regra da exceptio non adimpleti
contractus atraso no pagamento maior de 90 dias por parte da Administrao). a
modalidade normalmente adotada pelos contratados pela Administrao quando esta, de
algum modo, descumpre as obrigaes pactuadas;
c.3) administrativa (ou resciso unilateral) art. 79, I, quando a deciso decorre de ato
unilateral e escrito da Administrao, em situaes como o inadimplemento do contrato,
com ou sem culpa (as consequncias iro variar, nos termos do art. 78), ou razes de
interesse pblico (art. 78, XII), devendo serem fundamentadas e motivadas, no
podendo o contratado se opor resciso. Na resciso administrativa por razes de
interesse pblico, para evitar abusos, so exigidos 4 requisitos: 1) as razes
administrativas sejam altamente relevantes; 2) a Administrao promova amplo
conhecimento desses motivos; 3) as razes sejam justificadas e determinadas pela mais
alta autoridade administrativa, na respectiva esfera 4) tudo fique formalizado no
processo administrativo. J se anulou ato de resciso contratual por falta de devida
motivao (TJ-RS).
c.4) por arbitragem (Lei 9307/96): H discusso acerca da sua possibilidade, mas de
acordo com Carvalho Filho, seria possvel, desde que prevista na lei de cada entidade
federativa, e que se refira a questo preponderantemente sobre aspecto patrimonial, e
no sobre atos decorrentes do exerccio de autoridade (h previso expressa na lei de
Parceria Pblico Privada Lei 11.079/04 art. 11, III e na Lei 8.987/95 Concesses e
permisses de servio pblico art. 23-A).
5. Observao: Para Hely Lopes, existe a hiptese da resciso contratual de pleno
direito, que independe da vontade das partes e produz efeitos automaticamente pela
ocorrncia de fato extintivo previsto em lei, exemplo: falncia, insolvncia civil ou
falecimento.
6. Inadimplemento do contrato administrativo: Qualquer conduta mantida pelas
partes violando ou no cumprindo as normas e dispositivos contratuais a que se
obrigaram, podendo ocorrer com ou sem culpa:
a) Inexecuo com culpa: Gera a resciso do contrato administrativo. Quando ocorre
culpa (lato sensu) do contratado, o estatuto estabelece a possibilidade de assuno
imediata do objeto pelo Poder Pblico, ocupao, execuo dos valores e multas,
reteno dos crditos devidos (no h, no caso de culpa, necessidade de autorizao
judicial para impor as sanes administrativas dos arts. 86 e 87). Quando ocorre culpa
da Administrao, dever o contratado ser indenizado de todos os prejuzos suportados,
com juros de mora e correo monetria.
b) Inexecuo sem culpa: Gera a resoluo do contrato, conforme artigo 478 CC
(aplicvel aqui como norma geral). Quando uma das partes no consegue cumprir o
100
contrato sem culpa, mas em decorrncia de fatos supervenientes que dificultaram ou

impediram o trmino do contrato (entram aqui: teoria da impreviso, fato do prncipe,
fato da Administrao, caso fortuito/fora maior).
Efeitos: Resciso do contrato, reassuno do contrato pelo Poder Pblico, indenizao
por perdas e danos, reteno de crditos do contratado, suspenso de contratar com o
Poder Pblico.
Ponto 10.c. Espaos territoriais especialmente protegidos. Sistema Nacional de

Unidades de Conservao da Natureza - SNUC.
Rodrigo Graeff
Obras consultadas: DIS MILAR, Direito do Ambiente, Ed. RT, 5 edio
reformulada, atualizada e ampliada, 2007; PAULO AFFONSO LEME MACHADO,
Ed. Malheiros, 12 edio revista, atualizada e ampliada, 2004; ANA PAULA
LIBERATO, Resumo de Direito Ambiental, Ed. Juru, 1 reimpresso, 2008;
ANTNIO F. G. BELTRO, Direito Ambiental, Ed. Mtodo, 2 edio revista e
atualizada, 2009.
Legislao bsica: Lei n 9.985/2000 Instituiu o Sistema Nacional de Unidades de
Conservao da Natureza SNUC. Lei n 4.771/1965 Cdigo Florestal.
1. SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAO DA NATUREZA
SNUC. A Lei n 9.985/2000 instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao
da Natureza SNUC, regulamentando o 1, I, II, III e VII do art. 225 da CF/88. Por
sua vez, a regulamentao da Lei do SNUC foi parcialmente efetuada pelo Decreto
4.340, de 2002. Edis Milar entende que possvel sustentar que no conceito de
espaos territoriais especialmente protegidos, em sentido estrito (stricto sensu), tal qual
enunciado na Constituio de 88, se subsumem apenas as Unidades de Conservao
tpicas, isto , previstas expressamente na Lei n 9985/2000, e, por igual, aquelas reas
que, embora no expressamente arroladas, apresentam caractersticas que se amoldam
ao conceito enunciado no art. 2, I, da referida Lei, que seriam ento chamadas de
Unidades de conservao atpicas. Por outro lado, constituiriam espaos territoriais
especialmente protegidos, em sentido amplo (lato sensu), as demais reas protegidas,
como, por exemplo, as reas de Preservao Permanente e as Reservas Florestais
Legais (disciplinadas pela Lei n 4.771/1965 Cdigo Florestal), e as reas de Proteo
Especial (previstas na Lei n 6.766/1979 parcelamento do solo urbano), que tenham
fundamentos e finalidades prprias e distintas das Unidades de Conservao.
2. ESPAOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE
SENTIDO ESTRITO (STRICTO SENSU)
PROTEGIDOS
EM
2.1. UNIDADES DE CONSERVAO TPICAS. Conceito de unidade de

conservao: de acordo com o art. 2 da Lei 9985/2000, unidade de conservao vem a
ser ... espao territorial e seus recursos ambientais, incluindo as guas
jurisdicionais, com caractersticas naturais relevantes, legalmente institudo pelo
Poder Pblico, com objetivos de conservao e limites definidos, sob regime especial
de administrao, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteo. Categorias
101
de unidades de conservao: as unidades de conservao que integram o SNUC

dividem-se em dois grandes grupos, com caractersticas especficas: A) Unidades de
proteo integral. So aquelas que tm por objetivo proteger a natureza, livrando-a
quanto possvel da inferncia humana; nelas, como regra, s se admite o uso indireto
dos seus recursos, isto , aquele que no envolve consumo, coleta, dano ou destruio
dos recursos naturais, com exceo dos casos previstos na prpria lei do SNUC.
Espcies: 1. Estao Ecolgica; 2. Reserva Biolgica; 3. Parque Nacional; 4.
Monumento Natural; e 5. Refgio da Vida Silvestre. B) Unidades de uso
sustentvel. So aquelas cujo objetivo bsico compatibilizar a conservao da
natureza com o uso sustentvel de parcela dos seus recursos naturais. Mais
explicitamente, visam a conciliar a explorao do ambiente garantia da perenidade dos
recursos ambientais renovveis e dos processos ecolgicos, mantendo a biodiversidade
e os demais atributos ecolgicos, de forma socialmente justa e economicamente vivel.
Espcies: 1. rea de Proteo Ambiental; 2.rea de Relevante Interesse Ecolgico;
3.Floresta Nacional; 4.Reserva Extrativista; 5.Reserva de Fauna; 6.Reserva de
Desenvolvimento Sustentvel; e 7.Reserva Particular do Patrimnio Natural.
2.2. UNIDADES DE CONSERVAO ATPICAS.
1) Reservas Ecolgicas. UCs no mantidas pelo SNUC, j que delas a Lei n. 9.985/00
no tratou. Para Paulo Bessa Antunes no houve revogao, ou cancelamento das prexistentes ao novo sistema em respeito ao ato jurdico perfeito e acabado. Porm, h
autores que entendem que houve revogao, o caso de Frederico Amado. So previstas
no Art. 9, Lei n. 6.938/81.
2) Jardins Botnicos. Parques cientficos e culturais destinados pesquisa sobre
espcies em extino; Stios ecolgicos de relevncia cultural; Disciplinado apenas pela
Resoluo CONAMA n. 11/87
3) Jardins Zoolgicos. Art. 1, Lei n. 7.173, de 14.12.83; qualquer coleo de animais
silvestres e mantidos vivos em cativeiro ou semi-liberdade e expostos visitao
pblica; Patrimnio pblico ou privado; animais silvestres so propriedade estatal;
Funcionamento autorizado pelo Poder Pblico.
4) Horto Florestal. Natureza cientfica semelhante do jardim botnico. Deles diferem
porque os hortos so mais voltados ao aprimoramento e armazenamento de exemplares
da flora e neles o aspecto do lazer menos saliente; Disciplinado apenas pela Resoluo
CONAMA n. 11/87
5) Cavidades naturais. Propriedades da Unio (art. 20, X, CF/88); Decreto n. 99.556/90
deu-lhes especial proteo e regulamentao; proibido em um raio de 1.000 metros no
entorno de cavernas o desenvolvimento de atividades de terraplanagem, minerao,
dragagem e escavao que venham a causar danos ou degradao do meio ambiente ou
perigo para pessoas ou para a biota (Resoluo CONAMA n.10, de 14.12.88).
POSICIONAMENTO DOS TRIBUNAIS
1) STJ. A formalizao de qualquer das modalidades de Unidade de Conservao
invalida as licenas ambientais anteriormente concedidas. Alm disso, patente, in
casu, que a extrao pretendida danosa ao ecossistema do Parque, o que impede a
concesso de novas licenas. Recurso especial provido.(STJ. REsp 1.122.909/SC. Rel
Min. Humberto Martins. 2a Turma. Julgado em 24.11.2009).
2) TRF1. AC 2006.39.02.001166-2/PA; APELAO CIVEL. Ementa: AMBIENTAL
E PROCESSUAL CIVIL. AO CIVIL PBLICA. PARQUE NACIONAL DA
102
AMAZNIA. UNIDADE DE PROTEO INTEGRAL. SUSPENSO DE

ATIVIDADES AGRESSORAS AO MEIO AMBIENTE. RECUPERAO DO DANO
CAUSADO. RESPONSABILIDADE CIVIL. PETIO INICIAL. REQUISITOS.
PREENCHIMENTO. NECESSIDADE DE TUTELA DE URGNCIA E DE
REGULAR PROSSEGUIMENTO DO FEITO. III - A tutela constitucional, que impe
ao Poder Pblico e a toda coletividade o dever de defender e preservar, para as presentes
e futuras geraes, o meio ambiente ecologicamente equilibrado, essencial sadia
qualidade de vida, como direito difuso e fundamental, feito bem de uso comum do povo
(CF, art. 225, caput), j instrumentaliza, em seus comandos normativos, o princpio da
precauo (quando houver dvida sobre o potencial deletrio de uma determinada ao
sobre o ambiente, toma-se a deciso mais conservadora, evitando-se a ao) e a
conseqente preveno (pois uma vez que se possa prever que uma certa atividade
possa ser danosa, ela deve ser evitada) ,
Processo: AG 2008.01.00.070046-3/MT; AGRAVO
DE
INSTRUMENTO.
Ementa: PROCESSUAL
CIVIL
E
ADMINISTRATIVO.
AGRAVO
DE
INSTRUMENTO. CRIAO DE PARQUE NACIONAL. DESAPROPRIAO
INDIRETA. HONORRIOS PERICIAIS. ADIANTAMENTO. NUS DO
EXPROPRIANTE. I. A criao de parque nacional caracteriza, em face dos
proprietrios de imveis abrangidos na rea da unidade de conservao, desapropriao
indireta. Precedentes. II. Cabe ao ente expropriante arcar com o adiantamento dos
honorrios periciais em se tratando de desapropriao indireta, uma vez que esta
consiste no apossamento irregular de imvel particular pelo Poder Pblico, sem o
devido procedimento expropriatrio e, consequentemente, sem a correspondente
indenizao a que faria jus o expropriado.III. Agravo de instrumento no provido.
RSE 2005.40.00.006269-7/PI; RECURSO
EM
SENTIDO
ESTRITO.
Ementa: PROCESSUAL PENAL. CRIME AMBIENTAL. DANO OCORRIDO EM
REA DE PROTEO AMBIENTAL DA SERRA DE IBIAPABA. UNIDADE DE
CONSERVAO. JUSTIA FEDERAL. COMPETNCIA. I - a Justia Federal
competente para processar e julgar os crimes ambientais nos casos em que haja interesse
direto e especfico da Unio. II - Crime cometido em rea de proteo ambiental da
Serra de Ibiapaba (Unidade de Conservao) causa leso a bens, servios e interesses
da Unio, nos termos do art. 20, II, da CF/88, justificando-se a competncia da Justia
Federal. III - Recurso provido.
3. ESPAOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE
SENTIDO AMPLO (LATO SENSU)
PROTEGIDOS
EM
3.1. rea de Preservao Permanente APP: Nos termos do art. 1, 2, do Cdigo

Florestal, consiste na rea protegida nos termos dos arts. 2 e 3 daquela Lei, coberta ou
no por vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a
paisagem, a estabilidade ecolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora,
proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes humanas. Podem ser: A) reas
de preservao permanente por imposio legal: elencadas no art. 2 do Cdigo
Florestal, so objeto de proteo pelo s fato de se enquadrarem nas condies previstas
naquela lei. Resolues do CONAMA n 302 e 303 regulamentaram o art. 2 do Cd.
Florestal. (Ex.: APP a floresta e demais formas de vegetao nas nascentes, ainda que
intermitentes e nos chamados olhos dgua, qualquer que seja a sua situao
topogrfica, num raio mnimo de 50 metros de largura art. 2, c, do Cdigo
Florestal); B) reas de preservao permanente por ato do poder pblico: So as
previstas no art. 3 e dependem de ato do Poder Pblico para que sejam institudas. No
caso, o Poder Pblico identifica, demarca e declara como de preservao permanente
103
uma determinada rea, podendo faz-lo por meio de ato administrativo, e no

necessariamente uma lei em sentido estrito. 3.2 Reserva [Florestal] Legal. O termo
previsto na legislao reserva legal, porm, Edis Milar entende que esta
nomenclatura gera confuso com o princpio da reserva legal, optando, portanto, pelo
termo reserva florestal legal. A reserva legal encontra-se definida no art. 1, 2, III do
Cd. Florestal, com as alteraes da MP 2.166/2001, como rea localizada no interior
de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservao permanente, necessria
ao uso sustentvel dos recursos naturais, conservao e reabilitao dos processos
ecolgicos, conservao da biodiversidade e ao abrigo e proteo de fauna e flora
nativas. Logo, todo proprietrio de imvel rural passa a ter a obrigao de reservar uma
rea de floresta ou outra forma de vegetao nativa que no poder ser explorada. No
mximo, sua vegetao poder ser utilizada sob regime de manejo florestal sustentvel,
de acordo com os critrios e princpios estabelecidos em regulamento (art. 16, 2).
(Ex. Em reas no situadas na Amaznia Legal, o proprietrio deve reservar 20% da
propriedade rural a ttulo de reserva legal. Art. 16, III e IV). O Cdigo Florestal admite
excepcionalmente o cmputo das reas de vegetao nativa protegidas a ttulo de reas
de preservao permanente no clculo do percentual da reserva legal desde que no
resulte em converso de novas reas para o uso alternativo do solo e a soma da
vegetao nativa em rea de preservao permanente e de reserva legal exceder aos
percentuais indicados pelo art. 16, 6. A Reserva Legal uma limitao inerente ao
atendimento da funo social no exerccio do direito de propriedade rural,
independentemente da vegetao ali existente (natural, primitiva, regenerada ou
plantada) ou do fato de essa vegetao ter sido substituda por outro uso do solo. 3.2.
Servido Florestal: O art. 44-A do Cdigo Florestal, includo Pela Lei 4.771/65 criou
este instituto, por meio do qual o proprietrio rural renuncia voluntariamente, em carter
permanente ou temporrio, a direitos de supresso ou explorao da vegetao nativa,
localizada fora da reserva legal e da rea de preservao permanente. Dessa forma, o
proprietrio rural que possui excedente de floresta, pode instituir servido florestal
nesta rea, a qual deve ser averbada margem da inscrio da matrcula do imvel, no
registro de imveis competente. Um outro proprietrio rural que no esteja cumprindo o
mnimo previsto para a sua reserva legal pode ento compens-la com tal excedente,
mediante o arrendamento da rea sob regime de servido florestal ou da aquisio de
cotas (Cota de Reserva Florestal CRF) (art. 44, 5, do Cdigo Florestal). Tal
compensao dever ser submetida aprovao pelo rgo ambiental estadual
competente.
CARACTERSTICAS DAS UNIDADES DE CONSERVAO: a) Obrigao de
fazer imposta pelo Poder Pblico; b) Determinao de reas a serem especialmente
protegidas por determinao de lei, decreto ou ato declaratrio; c) A alterao,
modificao ou supresso s pode ser realizada mediante lei; d) Podem ser unidades de
conservao federal, estadual ou municipal, dependendo da lei que as instituiu; e) Nas
unidades de Proteo Integral se permite somente pesquisa cientfica e visitao
mediante autorizao, j nas de uso sustentvel se permite habitao e utilizao
econmica sustentvel; f) Toda unidade de conservao deve possuir um plano de
manejo, representado pela prpria lei que a instituiu.
3.2. UNIDADE DE
SUSTENTVEL
PROTEO
INTEGRAL E
Unidades de Proteo Integral

Estao
Art. 9 da Lei n 9.985/2000
UNIDADE
DE
USO
Ecolgica
104
Objetivo: preservao da natureza e realizao de pesquisas

cientficas
Posse e domnio pblico
Desapropriao de reas particulares
Reserva
Ecolgica
Resoluo n 04 do Conama formaes florsticas e reas de

preservao permanente, stios ecolgicos de referncia cultural
Entidades civis podem participar da fiscalizao
reas com relevante interesse turstico (Lei n 6.513/77)
Posse e domnio pblicos
Reserva
Biolgica
Desapropriao de reas particulares

Preservao integral da biota e atributos naturais
Visitas permitidas apenas com carter educacional
Preservao dos ecossistemas naturais de grande relevncia e beleza
cnica
Parque
Nacional

reas particulares devem ser desapropriadas
Pode-se conjugar preservao, educao, interpretao e pesquisa
cientfica
Preservar stios naturais raros singulares e de beleza cnica
Monumento
Natural
Pode ser constitudo em rea particular, desde que seja possvel

compatibilizar os objetivos da unidade
Pode ser submetido, concomitantemente, ao domnio pblico e ao
domnio particular
Proteo de reas para a reproduo de espcies ou comunidades da
flora local
Pode ser institudo em terras particulares
Refgio
da
Vida Silvestre
Requer a anuncia do proprietrio; ante sua ausncia permite-se a

desapropriao
Pesquisa cientfica requer autorizao prvia
Visitao pblica sujeita a restries
Unidades de Conservao de Uso Sustentvel

rea de
Pode haver indenizao em decorrncia do estabelecimento da
105
APA, desde que essa signifique o encerramento de atividade

econmica e no mero meio de burlar atividade em decretao
falimentar
Proteo
Ambiental
Pode ser constituda em terras pblicas ou particulares
(APA)
Em geral, ocasiona desapropriao indireta

rea
Relevante
Interesse
Ecolgico
de
Terras pblicas ou privadas

Pequenas reas
Espcies raras da biota
Manuteno do ecossistema
Cobertura florestal nativa
Pesquisa cientfica e explorao sustentvel
Apenas domnio pblico
Floresta
Nacional
reas particulares devem ser desapropriadas

Permisso de habitao a populaes tradicionais j
existentes; em caso de retirada h a supervenincia de
indenizao pela propriedade e benfeitorias
Concesso de direito real de uso pelo Poder Pblico
Domnio pblico
Reserva
Extrativista
Desapropriao de terras particulares

Pesquisa cientfica atravs de autorizao do rgo
Reserva
Fauna
da
Utilizao sustentvel da fauna para estudos tcnicocientficos das espcies nativas

Reserva
de
Desenvolviment
o Sustentvel
Domnio pblico
Populao tradicional que explora sustentavelmente os
recursos naturais com vistas manuteno e proteo da
diversidade biolgica
Domnio particular
Reserva
Particular
do
Patrimnio
Natural (RPPN)
Perpetuidade do proprietrio
Conservao da diversidade biolgica
Verificao do interesse pblico
Averbao no registro de imveis
Reserva
Biosfera
da
Domnio pblico ou privado
106
Proteo integral da natureza

Stios ecolgicos de relevncia cultural
Jardim
Botnico
Banco gentico
Acervo cientfico
Horto Florestal
Aprimoramento e armazenamento de exemplares da flora
ITEM 11
Ponto 11.a. Controle Jurisdicional da Administrao Pblica. Sistemas. A teoria da
reserva do possvel.
Principais obras consultadas: Resumo do 26 CPR. FILHO. Jos Santos Carvalho
Filho. Manual de Direito Administrativo, 19 edio, 2007. MAFFINI. Rafael. Direito
Administrativo, 2 edio, revista, atualizada e ampliada, Editora Revista dos Tribunais.
Maffini. Rafael. Discricionariedade Administrativa - Controle de exerccio e Controle
de
Atribuio.
Disponvel
em:
http://www.pjf.mg.gov.br/pgm/documentos/revista2012/13%20Rafael%20Maffini.pdf.
Legislao bsica: Art. 5, XXXV, CF.
Segundo Carvalho Filho, controle jurisdicional o poder de fiscalizao que os rgos
do Poder Judicirio exercem sobre os atos administrativos do Executivo, do Legislativo
e do prprio Judicirio (conceito de HLM). Incide tanto sobre atos administrativos
vinculados, quanto discricionrios, no que toca anlise dos vcios de ilegalidade ou
ilegitimidade. Constitui o controle judicial, juntamente com o princpio da legalidade,
um dos fundamentos em que se repousa o Estado de Direito. Convm lembrar que
tambm cabvel a Reclamao ao STF (desde que esgotadas as vias administrativas)
contra condutas omissivas e comissivas (atos administrativos) da Administrao que
contrariem enunciado de smula vinculante (Art. 7o, 1o, Lei 11.417/06).
1.1. Sistemas de controle: Conjunto de instrumentos contemplados no ordenamento
jurdico que tm por fim fiscalizar a legalidade dos atos da Administrao. Basicamente
so de dois tipos: o Sistema do Contencioso Administrativo e o Sistema da Unidade de
Jurisdio. O Sistema do Contencioso Administrativo (ou da Dualidade de Jurisdio ou
Sistema Francs) caracterizado pelo fato de que, ao lado do Poder Judicirio, o
ordenamento contempla uma Justia Administrativa. adotado na Frana, na Itlia,
entre outros pases europeus. Tanto na Justia Administrativa como na Jurisdicional as
decises proferidas ganham o revestimento da res iudicata, de modo que a causa
decidida em uma delas no mais pode ser reapreciada pela outra. A jurisdio dual
tendo em vista que a funo jurisdicional exercida naturalmente por duas estruturas
orgnicas independentes. Justia Administrativa compete julgar causas que visem
invalidao e interpretao de atos administrativos e aquelas em que o interessado
requer a restaurao da legalidade quando teve direito seu ofendido por conduta
107
administrativa. Tambm julga os recursos administrativos de excesso ou desvio de

poder. No Brasil vigora o sistema da jurisdio nica, (art. 5, XXXV, CF) de sorte que
assiste exclusivamente ao Poder Judicirio decidir, com fora de definitividade, toda e
qualquer contenda sobre a adequada aplicao do Direito a um caso concreto, sejam
quais forem os litigantes ou a ndole da relao jurdica controvertida. Assim, o Poder
Judicirio controla in concreto a legitimidade dos comportamentos da Administrao
Pblica, anulando suas condutas ilegtimas, compelindo-a quelas que seriam
obrigatrias e condenando-a a indenizar os lesados, quando for o caso (princpio da
inafastabilidade da jurisdio).
1.2. Controle Jurisdicional: No Estado de Direito, a Administrao s pode agir sob a
lei. Segundo Enterra, a legalidade em relao Administrao no uma simples
exigncia derivada apenas de sua organizao burocrtica e racionalizada, mas tambm
forma de garantir a prpria liberdade. Toda ao administrativa que force um cidado
a suportar o que a lei no permite no apenas uma ao ilegal, uma agresso a sua
liberdade. Por conseguinte, reconhece-se a proteo jurisdicional a quem seja agravado
por ao ou omisso ilegal do Poder Pblico sempre que isto ocorra.
H atos que se encontram sob controle especial, em razo de suas peculiaridades, entre
eles: a) atos polticos (so atos de governo, baseados na CF, possuindo maior
discricionariedade, mas possvel o controle, desde que causem leso aos direitos
individuais ou coletivos); b) atos legislativos tpicos (no podem ser questionados pelas
aes comuns, mas sim pelo controle concentrado); c) atos interna corporis (a princpio
no esto sujeitos ao controle do judicirio, pois se limitam a estabelecer normas sobre
o funcionamento interno dos rgos, mas se exorbitarem em seu contedo, causando
leso aos direitos individuais ou coletivos, esto sujeitos ao controle jurisdicional lembrar que cabe MS contra PEC violadora de clusula ptrea).
Dentro do controle jurisdicional comum, temos os meios comuns ordinrios de
controle ou meios inespecficos (aes ordinrias: declaratrias, constitutivas,
anulatrias, indenizatrias, etc) e as aes especiais (nunciao de obra nova,
consignao em pagamento, etc); e os meios especiais de controle ou meios especficos
(exigem a presena no processo das pessoas administrativas ou de seus agentes, ex: ao
popular, ao civil pblica, habeas data, habeas corpus, mandado de segurana
individual e coletivo, mandado de injuno).
O poder judicirio pode controlar todos os atos administrativos, sejam vinculados,
sejam discricionrios, mas desde que o controle se limite legalidade. O controle de
legalidade em sentido amplo (leis e constituio), sendo vedado ao Judicirio apreciar
o mrito do administrativo, isto , no pode o magistrado reavaliar critrios de
convenincia e oportunidade dos atos que so privativos do administrador pblico. No
entanto, atualmente o conceito de validade do ato administrativo vem sendo ampliado,
no se limitando apenas a verificao de questes meramente formais, podendo, assim,
o Judicirio analisar a validade do ato quando houver flagrante ofensa razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, impessoalidade, etc. Nessa linha, leciona Maffini:
Poder-se-ia dizer, em outras palavras, que o Poder Judicirio sempre foi legitimado a
promover o controle da validade das condutas administrativas discricionrias. O que
evoluiu foi justamente a definio de validade, que outrora se restringia a meros
aspectos formais de legalidade estrita e que, atualmente, relaciona-se com aspectos
mais abrangentes, de cunho formal e substancial, determinados por toda a gama de
princpios integrantes da noo de juridicidade administrativa. Assim, seria possvel
afirmar que o Poder Judicirio no pode promover o controle do mrito administrativo,
no sentido de no poder se intrometer em questes administrativas de convenincia e
108
oportunidade propriamente ditas; poder, contudo, fazer o controle no mrito

administrativo, no sentido de que est legitimado a realizar o controle da validade
formal e substancial das decises discricionrias, mesmo que para isso tenha de
analisar a escolha que foi realizada pela Administrao Pblica. O que h de estar
suficientemente esclarecido que no mais se pode tratar a discricionariedade ou o
mrito administrativo como crculos de imunidade e de poder. Toda e qualquer atuao
estatal, inclusive a discricionria, esto sujeitas ordem jurdica e, assim, ao controle
jurisdicional da observncia a tal submisso.
Menciona-se tambm, no que toca controle do ato administrativo discricionrio, duas
teorias: a) Teoria da Discricionariedade reduzida a Zero: em regra na anulao de
atos discricionrios o Judicirio desconstitui a deciso que afronta a norma, mas no
pode substituir a deciso desconstituda. A teoria da discricionariedade reduzida a zero
permite, excepcionalmente, que o Judicirio alm de anular o ato invlido decida qual a
conduta administrativa deve ser perpetrada. Para tanto, faz-se necessrio que o
Judicirio constate que todas as demais solues contidas na norma discricionria
sejam, no caso concreto, invlidas. Ex: se dentre as hipteses A, B e C, tem-se como
vlida apenas B, o Judicirio pode se manifestar desde logo. Entretanto, se h margem
de escolha pela Administrao discricionariedade o Judicirio no poderia se
manifestar, eis que estaria invadindo o mrito do ato administrativo. b) Teoria da falta
de densidade normativa: tambm decorre do princpio da inafastabilidade da
jurisdio. O controle de atribuio, conforme Maffini, consiste na possibilidade de se
controlar a constitucionalidade de normas discricionrias em face da prpria margem
de liberdade que tal norma atribui ao administrador. De acordo com tal primado, uma
regra seria inconstitucional por afastar a possibilidade de controle pelo Judicirio, pois
haveria uma discricionariedade muito ampla. Maffini cita o seguinte exemplo: (...) o
Supremo Tribunal Federal j assentou a orientao de que se mostra invlida a
insero de questo em concurso pblico que verse sobre tema no previsto no
instrumento convocatrio do certame. Imagine-se, a partir disso, que uma determinada
norma legal ou infralegal que disponha sobre um determinado concurso pblico para
ingresso em carreiras jurdicas dispusesse que podero ser includas questes sobre
quaisquer temas encontrados na Cincia do Direito. Ora, nesse caso, a margem de
liberdade tamanha que se apresentaria absolutamente invivel qualquer controle
judicial sobre as questes inseridas no concurso. Ou seja, em situao como tal, a
norma discricionria em lume se encontra em total conflito com o art. 5, XXXV, da CF,
pois inviabilizaria, por seu contedo normativo, todo e qualquer controle judicial.
Salienta-se ainda, que o tema tambm tem ntima relao com a discusso sobre o
controle de polticas pblicas, como resultado das ideias de judicializao da poltica
(ou politizao da justia), segundo as quais se admite o que se tem denominado de
ativismo judicial. Tal ativismo propicia a interveno do Judicirio em reas tpicas de
gesto administrativa, em virtude da reconhecida ineficincia da Administrao.
Embora tal ao provoque resultados de satisfao social, a doutrina se tem dividido
quanto a sua admissibilidade e aos seus limites.
1.3. Teoria da reserva do possvel: Ligada aos temas do neoconstitucionalismo e ao
princpio da supremacia e da fora normativa da CF, o debate referente s teorias do
mnimo existencial e da reserva do possvel est relacionado com a efetividade dos
direitos fundamentais, principalmente os direitos de segunda dimenso ou sociais
(dimenso positiva dos direitos fundamentais). O exame da viabilidade da atuao do
Administrador passa pela anlise da chamada reserva do possvel, que se traduz no
conjunto de elementos a serem sopesados pela Administrao necessrios concluso
109
da possibilidade, ou no, do cumprimento de certo objetivo. Em outras palavras, no se

pode obrigar a Administrao a fazer o que se revela impossvel. Entretanto, em cada
situao poder a Administrao ser instada a demonstrar tal impossibilidade que, se de
fato inexistir, implica que a Administrao no ter como invocar em seu favor a reserva
do possvel. Limitaes financeiras, normas oramentrias e o princpio da separao de
poderes so expresses chaves neste assunto.
Segue trecho (editado) da ADPF 4520, esclarecedor a este respeito (colocado para
aprofundamento): Conforme ANA PAULA DE BARCELLOS: "Em resumo: a limitao
de recursos existe e uma contingncia que no se pode ignorar. O intrprete dever
lev-la em conta ao afirmar que algum bem pode ser exigido judicialmente, assim como
o magistrado, ao determinar seu fornecimento pelo Estado. Por outro lado, no se pode
esquecer que a finalidade do Estado ao obter recursos, para, em seguida, gast-los sob
a forma de obras, prestao de servios, ou qualquer outra poltica pblica,
exatamente realizar os objetivos fundamentais da Constituio. A meta central das
Constituies modernas promoo do bem-estar do homem, cujo ponto de partida
est em assegurar as condies de sua prpria dignidade, que inclui, alm da proteo
dos direitos individuais, condies materiais mnimas de existncia. Ao apurar os
elementos fundamentais dessa dignidade (o mnimo existencial), estar-se-o
estabelecendo exatamente os alvos prioritrios dos gastos pblicos. Apenas depois de
atingi-los que se poder discutir, relativamente aos recursos remanescentes, em que
outros projetos se dever investir. O mnimo existencial, como se v, associado ao
estabelecimento de prioridades oramentrias, capaz de conviver produtivamente
com a reserva do possvel. V-se, pois, que os condicionamentos impostos, pela
clusula da "reserva do possvel", ao processo de concretizao dos direitos de
segunda gerao - de implantao sempre onerosa -, traduzem-se em um binmio que
compreende, de um lado, (1) a razoabilidade da pretenso individual/social deduzida
em face do Poder Pblico e, de outro, (2) a existncia de disponibilidade financeira do
Estado para tornar efetivas as prestaes positivas dele reclamadas. Mencionado
binmio deve configurar-se de modo afirmativo e em situao de cumulativa
ocorrncia, pois, ausente qualquer desses elementos, descaracterizar-se- a
possibilidade estatal de realizao prtica de tais direitos. No obstante a formulao e
a execuo de polticas pblicas dependam de opes polticas a cargo daqueles que,
por delegao popular, receberam investidura em mandato eletivo, cumpre reconhecer
que no se revela absoluta, nesse domnio, a liberdade de conformao do legislador,
nem a de atuao do Poder Executivo. que, se tais Poderes do Estado agirem de
modo irrazovel ou procederem com a clara inteno de neutralizar, comprometendo-a,
a eficcia dos direitos sociais, econmicos e culturais, afetando, como decorrncia
causal de uma injustificvel inrcia estatal ou de um abusivo comportamento
governamental, aquele ncleo intangvel consubstanciador de um conjunto irredutvel
de condies mnimas necessrias a uma existncia digna e essenciais prpria
sobrevivncia do indivduo, a, ento, justificar-se-, como precedentemente j
enfatizado - e at mesmo por razes fundadas em um imperativo tico-jurdico -, a
possibilidade de interveno do Poder Judicirio, em ordem a viabilizar, a todos, o
acesso aos bens cuja fruio lhes haja sido injustamente recusada pelo Estado.
Questes de Concurso: no constam no 25 e 26 CPR.
20 A leitura do inteiro teor da ADPF recomendada.
110
Leitura Complementar: MAFFINI. Rafael. Discricionariedade Administrativa Controle

de
exerccio
e
Controle
de Atribuio.
Disponvel
em:
http://www.pjf.mg.gov.br/pgm/documentos/revista2012/13%20Rafael%20Maffini.pdf.
MAFFINI. Rafael. Direito Administrativo, 2 edio, revista, atualizada e ampliada,
Editora Revista dos Tribunais (p.58-62).
Ponto 11. b. Convnios e consrcios administrativos. Contratos de gesto.

Rodrigo Graeff
Obras consultadas: FERNANDA MARINELA, Direito Administrativo, Ed. Impetus,
4 edio, revista ampliada, reformada e atualizada, 2010; JOS DOS SANTOS
CARVALHO FILHO, Manual de Direito Administrativo, Ed. Lumen Juris, 15 edio,
revista ampliada e atualizada, 2006.
Legislao bsica: Lei 11.107/05 (consrcios pblico); Lei n 9.649/98 (organizao da
Presidncia da Repblica); Lei 9.637/98 (organizaes sociais).
1. Base constitucional dos convnios, consrcios administrativos e consrcios
pblicos: art. 241 da CF.
2. Convnios administrativos: Ajustes firmados por pessoas administrativas entre si,
ou entre estas e entidades particulares, com vistas a ser alcanado determinado objetivo
de interesse pblico, independentemente de licitao e autorizao legislativa. A
jurisprudncia do STF firme no sentido de que a regra que subordina a celebrao de
acordos ou convnios firmados por rgos do Poder Executivo autorizao prvia ou
ratificao da Assembleia Legislativa, fere o princpio da independncia e harmonia
dos poderes (art. 2 da CF) (STF, ADI 342/PR)
3. Consrcios administrativos: H autores que se referem ainda aos consrcios
administrativos, distinguindo-os dos convnios pelo fato de serem aqueles ajustados
sempre entre entidades estatais autrquicas e paraestatais da mesma espcie, ao passo
que estes o seriam entre pessoas de espcies diferentes (Marinela, pg 444). Carvalho
Filho considera desnecessria a distino (pg. 189), chega a chamar os consrcios
administrativos de mera categoria dos convnios (pg. 191). Diferena dos convnios e
consrcios administrativos com contratos administrativos: enquanto nos contratos os
interesses das partes so divergentes (interesse pblico Administrao x interesse lucro
prestador servios), nos convnios e consrcios administrativos ambos os partcipes
possuem interesses comuns e paralelos e no contrapostos.
4. Consrcios pblicos (Lei 11.107/05): Negcio jurdico plurilateral de direito
pblico, com o contedo de cooperao mtua entre os pactuantes que necessariamente
so entes federativos, visando a realizao de atividades e metas de interesse comum;
Formalizados mediante pessoa jurdica sob a forma de associao pblica ou pessoa
jurdica de direito privado, com necessidade de protocolo prvio de intenes e
autorizao legislativa de cada entidade federativa participante do consrcio. 4.1.
Requisitos formais prvios: Primeiramente, o ajuste somente poder efetivar-se se
111
houver prvia subscrio de protocolo de intenes (art. 3 Lei 11.107/05). Em segundo

lugar, tem-se que, firmado o protocolo, dever este ser objeto de ratificao por lei (art.
5), esta, porm, ser dispensada se a entidade pblica, ao momento do protocolo, j
tiver editado lei disciplinadora de sua participao no consrcio. 4.2. OBS: Os
consrcios pblicos se diferenciam dos convnios e consrcios administrativos, dentre
outras peculiaridades, por gerarem nova pessoa jurdica e por dependerem de
autorizao legislativa. 4.3. Natureza jurdica dplice: a) Se for pessoa jurdica de
direito privado: Associao civil; b) Se for pessoa jurdica de direito pblico: Autarquia.
vlido observar que, caso tenha personalidade jurdica de direito pblico, integrar a
Administrao Indireta, o que no ocorrer caso tenha assumido a forma de pessoa
jurdica de direito privado. Neste ltimo caso, seu quadro de pessoal ter regime
trabalhista e o regime jurdico ser hbrido, com normas de direito privado e normas de
direito pblico (como as que se referem a licitaes, contratos, prestao de contas e
concurso pblico). 4.4. Contrato de programa: ajustes para com a pessoa federativa:
definio de obrigaes que se assumem entre os participantes para a perfeita gesto
associada de servios pblicos. (art. 13). 4.5. O contrato de rateio: pressuposto para que
os entes consorciados transfiram recursos ao consrcio pblico, observando a legislao
de oramento e responsabilidade fiscal. (art. 8). 4.6. Obs.: O controle das contas feito
pelo Tribunal competente para anlise das contas do chefe do executivo da unidade
federativa consorciada. 4.7. Funes dos consrcios pblicos: a) firmar convnios,
contratos, acordos de qualquer natureza e receber contribuies e subvenes sociais ou
econmicas de outras entidades e rgos de governo; b) promover desapropriaes e
instituir servides, nos termos da declarao de utilidade ou necessidade pblica, ou
interesse social, realizada pelo Poder Pblico competente; c) ser contratados pela
administrao direta ou indireta dos entes consorciados, com licitao dispensada; d)
arrecadar tarifas e outros preos pblicos pela prestao de servios ou pela outorga de
uso dos bens pblicos por eles administrados, ou, mediante autorizao especfica,
daqueles administrados pelo ente da Federao consorciado; e) outorgar concesso,
permisso ou autorizao de obras ou servios pblicos, mediante autorizao prevista
no contrato de consrcio pblico, que indicar o objeto e as condies da concesso,
permisso ou autorizao, observada a legislao de normas gerais em vigor. 4.8.
Alterao na Lei de Improbidade Administrativa. A Lei n 11.107 introduziu os incisos
XIV e XV no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa, passando a configurar
improbidade administrativa: a) a celebrao de qualquer ajuste para a gesto associada
sem a observncia das formalidades previstas na Lei 11.107; b) a celebrao de contrato
de rateio de consrcio sem prvia e suficiente dotao oramentria ou sem a
observncia das exigncias impostas na lei. 4.9. Alterao na Lei de Licitaes: A Lei n
11.107 modificou a Lei 8.666/93, determinando que os valores estipulados no art. 23
desta Lei, para a definio da modalidade licitatria aplicvel a cada caso, so diferentes
quando se trata de consrcio pblico, sendo dobrado quando formado por at trs entes
da Federao e triplicado quando formado por maior nmero. Os limites em que a
licitao dispensvel tambm ficam dobrados nos casos dos consrcios pblicos, ou
seja, 20% do limite previsto para a modalidade convite (art. 24 da Lei 8.666/93).
Ateno: a pessoa jurdica criada pelo consrcio pblico pode ser contratada pelos entes
da Federao consorciados com dispensa de licitao (art. 2, 1, III da Lei 11.107/05),
porm, tais pessoas jurdicas estaro sujeitas a Lei de Licitaes nas contrataes que
realizarem com particulares, apesar das peculiaridades supracitadas. 4.10. Crticas: a)
pode acarretar uma indevida interferncia da Unio, em virtude do poder poltico e
financeiro deste ente, em questes locais de Estados e Municpios, representando risco
autonomia destes ltimos entes pblicos (Marinela, pg. 446); b) com todos os poderes
112
que lhes so conferidos, os consrcios pblicos podem ser inconstitucionalmente

equiparados, em diversos aspectos, s unidades da Federao brasileira (Marinela, pg.
448);
5. Contratos de gesto: Termo genrico utilizada pela doutrina para designar acordos
operacionais firmados entre a Administrao central e autarquias, fundaes, rgos
pblicos e organizaes sociais. A princpio, o contrato de gesto foi definido, como o
contrato administrativo celebrado entre dois entes da Administrao Pblica. No
contexto da Reforma administrativa que teve incio em 1995, foi prevista pela Lei
9.649/98, em seus arts. 51 e 52, a possibilidade de celebrao de contrato de gesto
entre Ministrios e as autarquias ou fundaes pblicas, dando origem s agncias
executivas. A lei, contudo, no apresentou o conceito de contrato de gesto. Da mesma
forma, a Lei 9.637/98 utilizou o termo contrato de gesto para definir o vnculo entre
a Administrao Pblica e as organizaes sociais. Por fim, a Emenda Constitucional
19/98, inseriu a previso de contrato de gesto no art. 37, 8, da CF, embora no tenha
se utilizado expressamente do termo contrato de gesto. Na previso constitucional
consignou-se tambm a possibilidade de que a Poder Pblico celebre tal contrato com
rgos da administrao pblica. 5.1. No contrato de gesto previsto na Lei 9.649/98,
celebrado com autarquias e fundaes o objetivo aumentar a eficincia destas pessoas
jurdicas, conferindo-lhes maior autonomia e estabelecendo, em contrapartida,
objetivos, metas e critrios para a aferio do cumprimento do estabelecido. Este
contrato de gesto requisito para a classificao de tais pessoas jurdicas como
agncias executivas. Crtica: A doutrina critica o instituto afirmando que a instituio de
pessoa jurdica feita por lei e esse diploma igualmente define os seus limites, no pode
o contrato dar mais liberdade do que fez a lei, garantindo a essas entidades maior
autonomia, sob pena, inclusive, de violao ao princpio da separao dos poderes.
Alm disso, a imposio de metas pode ser feita por ato unilateral, sendo desnecessria
a celebrao de contrato. Tambm dispensvel o contrato no que tange exigncia de
eficincia, pois esta obrigao de todos os entes da Administrao Pblica. Outra
crtica a ausncia de personalidade jurdica de Ministrios e demais rgos pblicos
para a celebrao de contratos. 5.2. Quanto ao contrato de gesto celebrado com as
organizaes sociais, a finalidade a prestao de servios pblicos. Alguns
doutrinadores preferem reconhec-lo como uma figura similar ao convnio, j que os
interesses dos que o celebram so convergentes. De outro lado, preferem outros
doutrinadores manter a denominao contrato, deixando para analisar a sua natureza
conforme o caso concreto, identificando-se o substrato da relao jurdica pactuada.
6. Controle. Tendo em vista que o consrcio pblico independentemente de sua
natureza jurdica integra a administrao indireta de todos os entes que o criaram,
sujeita-se ao chamado controle ministerial tal como todas as entidades da administrao
pblica indireta. Com o objetivo de permitir o atendimento aos dispositivos da LC n
101/00, o consrcio pblico deve fornecer as informaes necessrias para que sejam
consolidadas, nas contas dos entes consorciados, todas as despesas realizadas com os
recursos entregues em virtude de contrato de rateio, de forma que possam ser
contabilizadas nas contas de cada ente da Federao na conformidade dos elementos
econmicos e das atividades ou projetos atendidos. O escopo a transparncia de todas
as movimentaes financeiras praticadas pelos consrcios pblicos para evitar desvio de
recursos. A prpria Lei 11.107/05 atribui ao Tribunal de Contas competente para
apreciar as contas do Chefe do Poder Executivo, representante legal do consrcio, a
funo de fiscal contbil, operacional e patrimonial dos consrcios pblicos, inclusive
quanto legalidade, legitimidade e economicidade das despesas, atos, contratos e
113
renncia de receitas. Tudo sem prejuzo do controle externo a ser exercido em razo de
cada um dos contratos de rateio firmados.
Ponto 11.c. Proteo jurdica do patrimnio cultural brasileiro. Instrumentos:

tombamento, inventrios, registros e outras formas de acautelamento e
preservao.
Mariana Casati
Legislao bsica: Artigo 216 e ss da Constituio Federal; Decreto-lei 25/1937;
Decreto-lei 3.365/1941; Decreto 3.551/2000.
A Constituio Federal em seu artigo 216, caput, ampliou o conceito de patrimnio
cultural para abranger os bens de natureza material e bens de natureza imaterial. Desse
modo, est superada a restrita composio do patrimnio histrico e artstico nacional
contida no artigo 1 do Decreto-lei 25/1937, que se limita a bens tangveis.
Neste sentido, a PGR em exerccio Sandra Cureau props a ADPF 206 em face do
referido dispositivo, com o fito de buscar nova interpretao ao artigo, para incluir no
enunciado da norma o conceito amplo de bem cultural conforme os artigos 215 e 216 da
Carta Magna vigente. Para ela, a Constituio de 1988 ampliou a ideia de patrimnio
cultural, que comeou a ser formulada como fator, produto ou imagem de constituio
e identidade dos povos, vinculada ao sentido de pertena e multiplicidade de elementos
formadores da sociedade humana e preservao de sua memria. A interpretao do
conceito, previsto no artigo 1 do Decreto-Lei 25/1937 continua, no entanto,
englobando apenas o tratamento excepcional do valor do bem cultural. Alm disso,
o que importa, agora, a ateno especial que se d cultura material e imaterial
dos grupos sociais formadores da sociedade, valorizando no mais somente o
fundamento esttico, mas o conceito de patrimnio relacionado identidade, ao e
memria dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, isto , levando em
considerao os bens culturais e histricos, como um reflexo dos valores, das crenas,
dos conhecimentos e das tradies.21
Tanto os bens materiais quanto os intangveis dependem de proteo. Cumpre registrar
que a proteo do patrimnio cultural brasileiro se insere na competncia material e
legislativa de todos os entes federativos nos termos do artigo 23, III e IV e art.24, VII e
VIII da CRFB. Nos termos da CF, h um rol exemplificativo das formas de tutela
conforme se demonstra a seguir.
Formas de tutela. O artigo 216, 1 da CF, aponta um rol exemplificativo de
instrumentos de defesa do patrimnio cultural brasileiro: inventrios, registros,
vigilncia, tombamento e desapropriao. A) Inventrio: a identificao e registro
por meio de pesquisa e levantamento das caractersticas e particularidades de
determinado bem, adotando-se, para sua execuo, critrios tcnicos objetivos e
21 http://4ccr.pgr.mpf.gov.br/informes/procuradora-geral-da-republica-em-exercicio-sandra-cureaupede-ampliacao-do-conceito-de-patrimonio-historico-e-artistico-nacional/ Acesso em 17.02.2013.
114
fundamentados de natureza histrica, artstica, arquitetnica, sociolgica, paisagstica e

antropolgica. O inventrio um instrumento de proteo consistente em uma lista de
bens culturais, materiais ou imateriais, em que se descreve e identifica de maneira
pormenorizada o bem, que poder ser alvo posteriormente de registro, tombamento ou
mesmo desapropriao. (Frederico Augusto de Trindade Amado, p. 280). Embora o
inventrio no tenha sido regulamentado em termos federais, de grande utilizao pelo
Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional, IPHAN. B) Registro: o
instrumento de tutela de bens imateriais, uma vez que em relao a estes incompatvel
a proteo por meio do tombamento. Esta forma de tutela foi regulamentada pelo
Decreto 3.551/2000. A doutrina entende que, assim como o tombamento, possvel a
instituio judicial ou legal do registro, esta interpretao confere mxima efetividade a
este instrumento de proteo institudo pela CF. De acordo com os termos do Decreto
3.551/2000 so quatro os livros de registro, cujo rol exemplificativo, assim possvel a
abertura de novos. Destarte, o diploma normativo prev o Livro de Registro de Saberes,
o Livro de Registro das Celebraes, o Livro de Registro das Formas de Expresso e o
Livro de Registro dos Lugares. Os pressupostos para inscrio nos Livros de Registro
a continuidade histrica do bem e sua relevncia nacional para a memria, a identidade
e a formao da sociedade brasileira. O Conselho Consultivo do Patrimnio Cultural
(rgo colegiado do IPHAN), aps parecer do IPHAN, o responsvel pela deciso
final sobre o registro, que, caso seja positiva, concede o ttulo de Patrimnio Nacional
do Brasil. O bem registrado ter a seguinte proteo jurdica (artigo 6 do Decreto
3.551/2000): I- documentao por todos os meios tcnicos admitidos, cabendo ao
IPHAN manter banco de dados com o material produzido durante a instruo do
processo. II- ampla divulgao e promoo. Um exemplo de bem imaterial
recentemente registrado a capoeira, aps a realizao do inventrio da capoeira
produzido por uma equipe multidisciplinar, esta atividade foi includa em dois livros,
quais sejam, o Livro dos saberes em relao ao oficio dos mestres da capoeira e no
Livro das Formas de Expresso em relao roda de capoeira. C) Tombamento: em
sentido amplo pode ser definido como um procedimento administrativo que veicula uma
modalidade no supressiva de interveno concreta do Estado na propriedade privada
ou mesmo pblica, de ndole declaratria que tem o condo de limitar o uso, gozo e a
disposio de um bem, gratuito (em regra), permanente e indelegvel, destinado
preservao do patrimnio cultural material (mvel ou imvel), dos monumentos
naturais e dos stios e paisagens de feio notvel, pela prpria natureza ou por
interveno humana (Frederico Augusto de Trindade Amado, p. 288). Previso legal:
artigo 216, 1 da CRFB e Decreto-lei 25/1937. Natureza jurdica: diviso na doutrina
entre servido administrativa, limitao administrativa e modalidade autnoma de
interveno. Para examinador, interveno no domnio particular, ou seja, uma restrio
parcial na propriedade para demarcar o interesse pblico na proteo de determinado
bem, sob a perspectiva de seu valor cultural. (Nicolau Dino, artigo: A proteo do
patrimnio cultural em face da omisso do Poder Pblico). Classificao: a) Quanto ao
procedimento: de ofcio, voluntrio e compulsrio. B) Quanto eficcia: provisrio ou
definitivo. C) Quanto aos destinatrios: individual ou geral. Efeitos: a) Necessidade de
transcrio no Registro Pblico - o registro apenas confere publicidade e no constitui o
tombamento. Este ter eficcia desde a notificao do tombamento provisrio ou
inscrio em Livro de Tombo. Se imvel o registro dever ser perpretado no cartrio de
Registro de Imveis e, se mvel, no Cartrio de Registro de Ttulos e Documentos; b)
Se pblico, s pode ser alienado entre entes pblicos. Se particular, deve observar
ordem de preferncia (Unio, Estados e Municpios) para alienar; c) O proprietrio no
pode modificar o bem, sob pena de multa; d) Caber ao proprietrio arcar com os
115
custos, salvo se demonstrar no possuir recursos disponveis, neste caso deve o Poder
Pblico arcar com os custos dentro de seis meses, sob pena de cancelamento do
tombamento; e) A rea do entorno do bem tombado deve garantir visibilidade e
ambincia, no podendo haver reduo ou impedimento destes. Trata-se de servido
administrativa, onde a coisa dominante o bem tombado e serviente os imveis
vizinhos. Indenizao: em regra no caber, salvo com a demonstrao do prejuzo
efetivo, desde que haja restrio ao exerccio do direito de propriedade, sendo este o
entendimento do STJ. Tombamento constitucional: incide sobre os documentos e
stios detentores de reminiscncias histricas dos antigos quilombos ( 5, do artigo 216
da CRFB). Destombamento: pode ocorrer, por exemplo, no equvoco na valorao
cultural de um bem, ou vcio no processo administrativo. Ademais, o artigo 19, 2 do
Decreto-lei 25/1937, prev o cancelamento do Tombamento quando o poder pblico no
arcar com as obras de restaurao, na hiptese de o proprietrio no possuir os recursos
disponveis. Sanes administrativas: o Decreto 6514/2008 prev multas por
agresses ao patrimnio cultural, bem como embargo e demolio de obra, que, por
exemplo, impea ou reduza a visibilidade de bem protegido. Estatuto da Cidade:
Art.35 prev a possibilidade de lei municipal autorizar o proprietrio de imvel urbano a
exercer em outro local, ou alienar, o direito de construir quando o referido imvel for
considerado necessrio para o interesse cultural. uma medida compensatria. ACP
e Ao Popular em face da omisso do Poder Pblico: O fato de a Administrao
Pblica no adotar a providncia de tombamento no impede a obteno de medida de
proteo na esfera jurisdicional. O tombamento no constitui o valor cultural de um
bem, mas apenas o declara. A ausncia de tombamento no implica, portanto,
inexistncia de relevncia histrica ou cultural. Esta pode ser reconhecida na via
judicial, sanando-se, por este caminho, a omisso da autoridade administrativa. Nicolau
Dino em seu artigo A proteo do patrimnio cultural em face da omisso do Poder
Pblico ensina que a deciso judicial na ACP ou na ao popular pode declarar o valor
cultural do bem e constituir o gravame da decorrente, em substituio ao tombamento,
com eficcia erga omnes. O autor defende que a proteo judicial estaria includa entre
as outras formas de acautelamento e preservao previstos no artigo 216, 1 da
CRFB. Jurisprudncia: Segundo o STJ, no ROMS 18.952, como o tombamento no
implica em transferncia de propriedade, inexiste a limitao constante no artigo 1, 2,
do DL 3365/41, que probe o municpio de desapropriar bem do Estado. D) Vigilncia:
A vigilncia um instrumento que decorre do poder de polcia administrativa, para a
vigia de bens tombados, conforme previso do artigo 20 do Decreto-lei 25/1937.
Embora este instrumento de proteo esteja previsto em nvel constitucional, no h lei
regulamentando esta forma de tutela. Embora haja previso restrita para os
tombamentos, deve ser aplicado a todos os bens culturais, uma vez que o poder pblico
tem dever de fiscalizao, como garantia de proteo. E) Desapropriao: A
desapropriao uma modalidade supressiva de interveno do Estado na propriedade
privada, ou mesmo na pblica. Decerto, para a proteo de bens culturais, a modalidade
adequada a desapropriao por utilidade pblica nos moldes do decreto-lei 3.365/1941
(artigo 5, alnea K).
Leitura complementar: Petio inicial da APDF 206 (link).
Sobre desapropriao, vide os seguintes pontos: Constitucional: 13.b.; Administrativo:
7.a.; Internacional: 11.b.; Processo Civil: 7.b.
116
ITEM 12
Ponto 12.a - Estatuto do Ministrio Pblico Federal.
Rodrigo Graeff
Bibliografia Consultada: no informada.
Legislao Bsica: BRASIL. Lei Complementar n 75/93. BRASIL. Supremo
Tribunal
Federal.
Disponvel
em
<
http://www.stf.jus.br/portal/constituicao/artigo.asp#ctx1> acesso em 19/02/13.
Estabelece a Constituio da Repblica Federativa do Brasil, no 5 do artigo 128, que
Leis complementares da Unio e dos Estados, cuja iniciativa facultada aos
respectivos Procuradores-Gerais, estabelecero a organizao, as atribuies e o estatuto
de cada Ministrio Pblico, observando-se as garantias e vedaes estabelecidas no
prprio texto constitucional. No mbito do Ministrio Pblico da Unio, o diploma
legislativo que desempenha essa funo a Lei Complementar n 75, de 20 de maio de
93. Abaixo transcreve-se alguns dos artigos sendo imprescindvel a leitura da lei, na
ntegra.
Art. 11. A defesa dos direitos constitucionais do cidado visa
garantia do seu efetivo respeito pelos Poderes Pblicos e pelos
prestadores de servios de relevncia pblica.
Art. 12. O Procurador dos Direitos do Cidado agir de ofcio ou
mediante representao, notificando a autoridade questionada para que
preste informao, no prazo que assinar.
Art. 13. Recebidas ou no as informaes e instrudo o caso, se o
Procurador dos Direitos do Cidado concluir que direitos
constitucionais foram ou esto sendo desrespeitados, dever notificar
o responsvel para que tome as providncias necessrias a prevenir a
repetio ou que determine a cessao do desrespeito verificado.
Art. 14. No atendida, no prazo devido, a notificao prevista no
artigo anterior, a Procuradoria dos Direitos do Cidado representar ao
poder ou autoridade competente para promover a responsabilidade
pela ao ou omisso inconstitucionais.
Art. 15. vedado aos rgos de defesa dos direitos
constitucionais do cidado promover em juzo a defesa de direitos
individuais lesados. (...)
Art. 16. A lei regular os procedimentos da atuao do Ministrio
Pblico na defesa dos direitos constitucionais do cidado.
Art. 17. Os membros do Ministrio Pblico da Unio gozam das
seguintes garantias:
I - vitaliciedade, aps dois anos de efetivo exerccio, no
117
podendo perder o cargo seno por sentena judicial transitada em

julgado;
II - inamovibilidade, salvo por motivo de interesse pblico,
mediante deciso do Conselho Superior, por voto de dois teros
(maioria absoluta) de seus membros, assegurada ampla defesa; (ver
art. 128, 5, I, b, da CF, modificado pela EC 45/04)
III - (Vetado) Razes do veto: O artigo 17 mera reproduo do
item I do 5 do artigo 128 da Constituio. No entanto, o item III,
suprimiu-se a remisso que o aludido item I faz ao artigo 153, III, da
Constituio, que atribuiu competncia Unio para instituir impostos
sobre a renda e proventos de qualquer natureza. O projeto, destarte,
altera o texto constitucional, modificando-o na sua essncia.
(http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/
Mensagem_Veto/anterior_98/vep269-93.htm)
Vale observar a mudana da redao do dispositivo constitucional
correspondente, promovida pela EC 19/98.
Antes da EC: c) irredutibilidade de vencimentos, observado, quanto
remunerao, o que dispem os arts. 37, XI, 150, II, 153, III, 153,
2, I;
Depois da EC c) irredutibilidade de subsdio, fixado na forma do art.
39, 4, e ressalvado o disposto nos arts. 37, X e XI, 150, II, 153, III,
153, 2, I;
Art. 28. O Conselho de Assessoramento Superior do
Ministrio Pblico da Unio, sob a presidncia do Procurador-Geral
da Repblica ser integrado pelo Vice-Procurador-Geral da Repblica,
pelo Procurador-Geral do Trabalho, pelo Procurador-Geral da Justia
Militar e pelo Procurador-Geral de Justia do Distrito Federal e
Territrios.
Art. 30. O Conselho de Assessoramento Superior do Ministrio
Pblico da Unio dever opinar sobre as matrias de interesse geral da
Instituio, e em especial sobre: (...)
Art. 31. O Conselho de Assessoramento Superior poder propor
aos Conselhos Superiores dos diferentes ramos do Ministrio Pblico
da Unio medidas para uniformizar os atos decorrentes de seu poder
normativo.
Art. 33. As funes do Ministrio Pblico da Unio s podem ser
exercidas por integrantes da respectiva carreira, que devero residir
onde estiverem lotados. (salvo autorizao do Chefe da instituio
Art. 129, 2, da CF, com redao dada pela EC 45/04)
Art. 39. Cabe ao Ministrio Pblico Federal exercer a defesa dos
direitos constitucionais do cidado, sempre que se cuidar de garantirlhes o respeito:
I - pelos Poderes Pblicos Federais;
II - pelos rgos da administrao pblica federal direta ou
indireta;
118
III - pelos concessionrios e permissionrios de servio pblico

federal;
IV - por entidades que exeram outra funo delegada da Unio.
Art. 40. O Procurador-Geral da Repblica designar, dentre os
Subprocuradores-Gerais da Repblica e mediante prvia aprovao do
nome pelo Conselho Superior, o Procurador Federal dos Direitos do
Cidado, para exercer as funes do ofcio pelo prazo de dois anos,
permitida uma reconduo, precedida de nova deciso do Conselho
Superior. (...)
Art. 41. Em cada Estado e no Distrito Federal ser designado, na
forma do art. 49, III, rgo do Ministrio Pblico Federal para exercer
as funes do ofcio de Procurador Regional dos Direitos do
Cidado.
Pargrafo nico. O Procurador Federal dos Direitos do Cidado
expedir instrues para o exerccio das funes dos ofcios de
Procurador dos Direitos do Cidado, respeitado o princpio da
independncia funcional.
Art. 43. So rgos do Ministrio Pblico Federal:
I - o Procurador-Geral da Repblica;
II - o Colgio de Procuradores da Repblica;
III - o Conselho Superior do Ministrio Pblico Federal;
IV - as Cmaras de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico
Federal;
V - a Corregedoria do Ministrio Pblico Federal;
VI - os Subprocuradores-Gerais da Repblica;
VII - os Procuradores Regionais da Repblica;
VIII - os Procuradores da Repblica.
Art. 44. A carreira do Ministrio Pblico Federal constituda
pelos cargos de Subprocurador-Geral da Repblica, Procurador
Regional da Repblica e Procurador da Repblica.
Pargrafo nico. O cargo inicial da carreira o de Procurador da
Repblica e o do ltimo nvel o de Subprocurador-Geral da Repblica.
Art. 45. O Procurador-Geral da Repblica o Chefe do
Ministrio Pblico Federal.
Art. 46. Incumbe ao Procurador-Geral da Repblica exercer as
funes do Ministrio Pblico junto ao Supremo Tribunal Federal,
manifestando-se previamente em todos os processos de sua
competncia.
Art. 47. O Procurador-Geral da Repblica designar os
Subprocuradores-Gerais da Repblica que exercero, por delegao,
suas funes junto aos diferentes rgos jurisdicionais do Supremo
Tribunal Federal.
119
1 As funes do Ministrio Pblico Federal junto aos

Tribunais Superiores da Unio, perante os quais lhe compete atuar,
somente podero ser exercidas por titular do cargo de SubprocuradorGeral da Repblica.
2 Em caso de vaga ou afastamento de Subprocurador-Geral da
Repblica, por prazo superior a trinta dias, poder ser convocado
Procurador Regional da Repblica para substituio, pelo voto da
maioria do Conselho Superior.
Art. 48. Incumbe ao Procurador-Geral da Repblica propor
perante o Superior Tribunal de Justia: (...)
Pargrafo nico. A competncia prevista neste artigo poder ser
delegada a Subprocurador-Geral da Repblica.
Art. 51. A ao penal pblica contra o Procurador-Geral da
Repblica, quando no exerccio do cargo, caber ao SubprocuradorGeral da Repblica que for designado pelo Conselho Superior do
Ministrio Pblico Federal.
Art. 52. O Colgio de Procuradores da Repblica, presidido
pelo Procurador-Geral da Repblica, integrado por todos os
membros da carreira em atividade no Ministrio Pblico Federal.
Art. 54. O Conselho Superior do Ministrio Pblico Federal,
presidido pelo Procurador-Geral da Repblica, tem a seguinte
composio:
I - o Procurador-Geral da Repblica e o Vice-Procurador-Geral
da Repblica, que o integram como membros natos;
II - quatro Subprocuradores-Gerais da Repblica eleitos, para
mandato de dois anos, na forma do art. 53, III, permitida uma
reeleio;
III - quatro Subprocuradores-Gerais da Repblica eleitos, para
mandato de dois anos, por seus pares, mediante voto plurinominal,
facultativo e secreto, permitida uma reeleio.
Art. 58. As Cmaras de Coordenao e Reviso do Ministrio
Pblico Federal so os rgos setoriais de coordenao, de integrao
e de reviso do exerccio funcional na instituio.
Art. 63. A Corregedoria do Ministrio Pblico Federal,
dirigida pelo Corregedor-Geral, o rgo fiscalizador das atividades
funcionais e da conduta dos membros do Ministrio Pblico.
Art. 66. Os Subprocuradores-Gerais da Repblica sero
designados para oficiar junto ao Supremo Tribunal Federal, ao
Superior Tribunal de Justia, ao Tribunal Superior Eleitoral e nas
Cmaras de Coordenao e Reviso.
Art. 68. Os Procuradores Regionais da Repblica sero
designados para oficiar junto aos Tribunais Regionais Federais.
Art. 70. Os Procuradores da Repblica sero designados para
oficiar junto aos Juzes Federais e junto aos Tribunais Regionais
120
Eleitorais, onde no tiver sede a Procuradoria Regional da Repblica.

Art. 73. O Procurador-Geral Eleitoral o Procurador-Geral da
Repblica.
Pargrafo nico. O Procurador-Geral Eleitoral designar, dentre
os Subprocuradores-Gerais da Repblica, o Vice-Procurador-Geral
Eleitoral, que o substituir em seus impedimentos e exercer o cargo
em caso de vacncia, at o provimento definitivo.
Art. 76. O Procurador Regional Eleitoral, juntamente com o
seu substituto, ser designado pelo Procurador-Geral Eleitoral, dentre
os Procuradores Regionais da Repblica no Estado e no Distrito
Federal, ou, onde no houver, dentre os Procuradores da Repblica
vitalcios, para um mandato de dois anos.
Art. 81. Os ofcios na Procuradoria-Geral da Repblica, nas
Procuradorias Regionais da Repblica e nas Procuradorias da
Repblica nos Estados e no Distrito Federal so unidades de lotao e
de administrao do Ministrio Pblico Federal.
Art. 186. O concurso pblico de provas e ttulos para ingresso em
cada carreira do Ministrio Pblico da Unio ter mbito nacional,
destinando-se ao preenchimento de todas as vagas existentes e das que
ocorrerem no prazo de eficcia.
Art. 187. Podero inscrever-se no concurso bacharis em
Direito h pelo menos dois anos, de comprovada idoneidade moral. (O
ingresso na carreira do Ministrio Pblico far-se- mediante concurso
pblico de provas e ttulos, assegurada a participao da Ordem dos
Advogados do Brasil em sua realizao, exigindo-se do bacharel em
direito, no mnimo, trs anos de atividade jurdica e observando-se,
nas nomeaes, a ordem de classificao - Art. 129, 3 da CF, com
redao dada pela Emenda Constitucional n 45, de 2004.)
Art. 237. vedado ao membro do Ministrio Pblico da Unio:
(...)
V - exercer atividade poltico-partidria, ressalvada a filiao e o
direito de afastar-se para exercer cargo eletivo ou a ele concorrer.
(Ateno: a EC 45/04 alterou a redao do o art. 128, 5, II, e, da
CF, suprimindo a autorizao de previso em lei de excees
vedao de exerccio de atividade poltico-partidria)
Matria pertinente da jurisprudncia do STF
O Poder Judicirio tem por caracterstica central a esttica ou o no-agir por impulso
prprio (ne procedat iudex ex officio). Age por provocao das partes, do que decorre
ser prprio do Direito Positivo este ponto de fragilidade: quem diz o que seja de
Direito no o diz seno a partir de impulso externo. No isso o que se d com o
Ministrio Pblico. Este age de ofcio e assim confere ao Direito um elemento de
dinamismo compensador daquele primeiro ponto jurisdicional de fragilidade. Da os
antiqssimos nomes de promotor de justia para designar o agente que pugna pela
121
realizao da justia, ao lado da procuradoria de justia, rgo congregador de

promotores e procuradores de justia. Promotoria de justia, promotor de justia, ambos
a pr em evidncia o carter comissivo ou a atuao de ofcio dos rgos ministeriais
pblicos. Duas das competncias constitucionais do Ministrio Pblico so
particularmente expressivas dessa ndole ativa que se est a realar. A primeira reside no
inciso II do art. 129 (...). dizer: o Ministrio Pblico est autorizado pela Constituio
a promover todas as medidas necessrias efetivao de todos os direitos assegurados
pela Constituio. A segunda competncia est no inciso VII do mesmo art. 129 e
traduz-se no controle externo da atividade policial. Noutros termos: ambas as funes
ditas institucionais so as que melhor tipificam o Ministrio Pblico enquanto
instituio que bem pode tomar a dianteira das coisas, se assim preferir. (HC 97.969,
Rel. Min. Ayres Britto, julgamento em 1-2-2011, Segunda Turma, DJE de 23-5-2011).
O legislador constituinte, ao proceder ao fortalecimento institucional do Ministrio
Pblico, buscou alcanar duplo objetivo: instituir, em favor de qualquer pessoa, a
garantia de no sofrer arbitrria persecuo penal instaurada por membro do
Ministrio Pblico designado ad hoc; e tornar mais intensas as prerrogativas de
independncia funcional e de inamovibilidade dos integrantes do Parquet. (HC
102.147, Rel. Min. Celso de Mello, deciso monocrtica, julgamento em 16-12-2010,
DJE de 3-2-2011.)
"A CF confere relevo ao Ministrio Pblico como instituio permanente, essencial
funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime
democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis (CF, art. <127>). Por
isso mesmo detm o Ministrio Pblico capacidade postulatria, no s para a
abertura do inqurito civil, da ao penal pblica e da ao civil pblica para a
proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente, mas tambm de outros
interesses difusos e coletivos (CF, art. 129, I e III). Interesses difusos so aqueles que
abrangem nmero indeterminado de pessoas unidas pelas mesmas circunstncias de
fato, e coletivos aqueles pertencentes a grupos, categorias ou classes de pessoas
determinveis, ligadas entre si ou com a parte contrria por uma relao jurdica base. A
indeterminidade a caracterstica fundamental dos interesses difusos e a determinidade
a daqueles interesses que envolvem os coletivos. Direitos ou interesses homogneos so
os que tm a mesma origem comum (art. 81, III, da Lei 8.078, de 11-9-1990),
constituindo-se em subespcie de direitos coletivos. Quer se afirme interesses coletivos
ou particularmente interesses homogneos, stricto sensu, ambos esto cingidos a uma
mesma base jurdica, sendo coletivos, explicitamente dizendo, porque so relativos a
grupos, categorias ou classes de pessoas, que conquanto digam respeito s pessoas
isoladamente, no se classificam como direitos individuais para o fim de ser vedada a
sua defesa em ao civil pblica, porque sua concepo finalstica destina-se proteo
desses grupos, categorias ou classe de pessoas. As chamadas mensalidades escolares,
quando abusivas ou ilegais, podem ser impugnadas por via de ao civil pblica, a
requerimento do rgo do Ministrio Pblico, pois ainda que sejam interesses
homogneos de origem comum, so subespcies de interesses coletivos, tutelados pelo
Estado por esse meio processual como dispe o art. 129, III, da CF. Cuidando-se de
tema ligado educao, amparada constitucionalmente como dever do Estado e
obrigao de todos (CF, art. 205), est o Ministrio Pblico investido da capacidade
postulatria, patente a legitimidade ad causam, quando o bem que se busca resguardar
122
se insere na rbita dos interesses coletivos, em segmento de extrema delicadeza e de

contedo social tal que, acima de tudo, recomenda-se o abrigo estatal." (RE 163.231,
Rel. Min. Maurcio Corra, julgamento em 26-2-1997, Plenrio, DJ de 29-6-2001.) No
mesmo sentido: AI 606.235-AgR, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 5-62012, Segunda Turma, DJE de 22-6-2012; AI 559.141-AgR, Rel. Min. Marco Aurlio,
julgamento em 21-6-2011, Primeira Turma, DJE de 15-8-2011; RE 514.023-AgR, Rel.
Min. Ellen Gracie, julgamento em 4-12-2009, Segunda Turma, DJE de 5-2-2010; RE
511.961, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 17-6-2009, Plenrio, DJE de 1311-2009.
"Atribuies do Ministrio Pblico: matria no sujeita reserva absoluta de lei
complementar: improcedncia da alegao de inconstitucionalidade formal do art.
66,caput e 1, do CC (Lei 10.406, de 10-1-2002). O art. 128, 5, da Constituio,
no substantiva reserva absoluta a lei complementar para conferir atribuies ao
Ministrio Pblico ou a cada um dos seus ramos, na Unio ou nos Estados-membros.
A tese restritiva elidida pelo art. 129 da Constituio, que, depois de enumerar uma
srie de funes institucionais do Ministrio Pblico, admite que a elas se acresam a
de exercer outras funes que lhe forem conferidas, desde que compatveis com sua
finalidade, sendo-lhe vedada a representao judicial e a consultoria jurdica de
entidades pblicas. Trata-se, como acentua a doutrina, de uma norma de
encerramento, que, falta de reclamo explcito de legislao complementar, admite que
leis ordinrias qual acontece, de h muito, com as de cunho processual possam
aditar novas funes s diretamente outorgadas ao Ministrio Pblico pela
Constituio, desde que compatveis com as finalidades da instituio e s vedaes de
que nelas se incluam a representao judicial e a consultoria jurdica das entidades
pblicas." (ADI 2.794, Rel. Min.Seplveda Pertence, julgamento em 14-12-2006,
Plenrio, DJ de 30-3-2007.)
Ponto 12.b. Hierarquia. Delegao e avocao de competncias.

Felipe Remonato
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26 CPR; Direito Administrativo
JSCF.
Legislao bsica: Lei n. 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo).
Carvalho Filho aduz que a hierarquia o escalonamento em plano vertical dos rgos e
agentes da Administrao que tem como objetivo a organizao da funo
administrativa. Entre os rgos h uma relao de hierarquia. Por sua vez, conceitua
Celso Antnio que Hierarquia pode ser definida como vnculo de autoridade, que une
rgos e agentes, atravs de escales sucessivos, numa relao de autoridade, de
superior a inferior, de hierarca a subalterno. Os poderes do hierarca conferem-lhe uma
contnua e permanente autoridade sobre toda a atividade administrativa do
subordinador. Hierarquia caracteriza-se pela existncia de graus de subordinao entre
os diversos rgos da Administrao Pblica.
123
O poder hierrquico nem sempre est relacionado com aplicao de sanes

disciplinares. Somente deriva do poder hierrquico as sanes disciplinares aplicadas
aos servidores pblicos que pratiquem infraes disciplinares. Quando a Administrao
Pblica aplica uma sano disciplinar a um agente pblico, essa atuao decorre
imediatamente do poder disciplinar e mediatamente do poder hierrquico. Vale dizer, o
poder disciplinar deriva do hierrquico. Todavia, quando a administrao pblica aplica
uma sano administrativa a algum que descumpriu um contrato administrativo, h
exerccio do poder disciplinar. Da mesma forma, o poder hierrquico diferencia-se do
poder de polcia, tendo em vista que este decorre de um vnculo geral entre a
administrao pblica e os indivduos.
Do exerccio do poder hierrquico decorrem prerrogativas, do superior para o
subordinado, de dar ordens, fiscalizar, rever, delegar e avocar. Os servidores pblicos
tm o dever de acatar e cumprir as ordens de seus superiores (salvo quando
manifestamente ilegais, hiptese que devem representar contra a ilegalidade, nos termos
do art. 166, IV e XII da lei 8112/90).
Hipteses em que no h hierarquia: a) entidades da Administrao Indireta em face de
rgos da Administrao Direta (aqui h mera vinculao administrativa); b) rgos
autnomos ou independentes, agente provido em cargo isolado sem subordinao
administrativa e normal legal excludente de hierarquia (certos rgos no esto
submetidos hierarquia. Podemos citar como exemplo as defensorias pblicas
estaduais, que possuem autonomia. Os rgos consultivos, no que tange ao contedo do
parecer exarado tambm no se subordinam a outro agente ou ente. O mesmo cabe
afirmar dos funcionrios dedicados ao ensino, em certos aspectos de sua docncia); c)
entre entes federativos.
A doutrina conceitua delegao de competncia como a atribuio temporria, e
revogvel a qualquer tempo, do exerccio de algumas atribuies originariamente
pertencentes ao cargo do superior hierrquico a um subordinado (frisando que tambm
pode haver delegao por coordenao). Preleciona a doutrina que somente podem ser
delegados os atos administrativos, nunca os atos polticos. Tambm no se admite
delegao entre os Poderes, salvo nos casos expressamente previstos na Constituio
(exemplo: lei delegada). Insta frisar tambm que a regra que a competncia legal
atributo vinculado do ato administrativo irrenuncivel, mas pode ser delegado, nos
termos da lei. Sobre a delegao de competncia, dispe o a lei 9784/1999, em seus arts.
11 a 15, que: (a) a regra geral a possibilidade de delegao de competncia, a qual
somente no admitida se houver algum impedimento legal; (b) Nos termos expressos
do art. 12 da referida lei, a delegao pode ser feita tanto em relao de subordinao
(quando h uma relao de subordinao entre o agente ou rgo delegante e o
delegado) bem como quando h uma relao de coordenao (sem subordinao); (c) A
delegao no pode ser total, mas to s de uma parte da competncia e deve ter prazo
determinado; (d) O ato de delegao revogvel a qualquer tempo pela autoridade
delegante. Tanto o ato de delegao como o da sua revogao devem ser publicados no
meio oficial; (e) O ato praticado por delegao deve conter expressamente esse fato e
considerado adotado pelo delegado, ou seja, a responsabilidade recai sobre o delegado.
A Lei 9.784/99 traz as hipteses em que se veda a delegao de competncia, quais
sejam: a) edio de atos de carter normativo; b) a deciso de recursos administrativos;
c) as matrias de competncia exclusiva do rgo ou autoridade. Frise-se que outras leis
especficas podem vedar a delegao de competncia de outros atos.
124
Na delegao de competncia o agente delegante permanece concomitante

competente com o agente delegado a exercer o poder delegado. No se transfere a
titularidade da competncia, mas sim o seu exerccio parcial.
J a avocao de competncia regulamentada pelo art. 15 da lei do processo
administrativo federal. O pargrafo nico do art. 15 se limita a afirmar que ser
permitida, em carter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a
avocao temporria de competncia atribuda a rgo hierarquicamente inferior. Do
conceito legal, portanto, extrai-se que a avocao ato mediante o qual o superior
hierrquico traz para si o exerccio temporrio de parte da competncia atribuda
originariamente a um subordinado (a lei no prev a avocao de atribuio de rgo ou
agente no subordinado. Da, a avocao pressupe essa relao de subordinao).
Deve ser medida excepcional e devidamente fundamentada.
Observe-se que a lei 9.784/99 no traz um rol de hipteses em que possvel ou vedada
a avocao, de sorte que o art. 15 traz uma autorizao genrica para avocao. Maria
Sylvia Di Pietro defende que a avocao, contudo, no seria possvel em se tratando de
competncia exclusiva do subordinado. A avocao medida excepcional e que deve
ser evitada, pois causa de desorganizao normal do funcionamento do servio, alm
de representar um desprestgio para o servidor subordinado. De toda sorte, desonera o a
responsabilidade do subordinado no que tange ao ato praticado pelo superior.
Ponto 12 - c. Populaes tradicionais. Acesso ao territrio e garantias territoriais.

Diversidade biolgica e patrimnio gentico. Proteo e acesso ao conhecimento
tradicional associado.
Rodrigo Graeff
Principais Obras Consultadas: Resumo 26 concurso, com acrscimo de trechos do
artigo abaixo. MAIA, Ynna Breves. Uma abordagem sobre o regime de proteo
jurdica dos conhecimentos tradicionais associados biodiversidade. Patentes x regime
"sui generis". Jus Navigandi, Teresina, ano 11, n. 1289, 11 jan. 2007. Disponvel em:
<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=9377>. Acesso em: 24 set. 2010.
DUPRAT, Deborah. Pareceres jurdicos Direitos dos Povos e das Comunidades
Tradicionais.
1. Populaes tradicionais: noes gerais e conceituao. Segundo Duprat, a CF/88,
ao reconhecer o Estado brasileiro como pluritnico, e no mais pautado em pretendidas
homogeneidades e assimilacionismos scio-culturais, o fez de forma absolutamente
explcita. Primeiro, impondo ao Estado garantir a todos o pleno exerccio dos direitos
culturais (...), apoiando e incentivando a valorizao e a difuso das manifestaes
culturais (...) populares, indgenas e afro-brasileiras, e das de outros grupos participantes
do processo civilizatrio nacional (art. 215, caput, e seu 1), que se traduzem, dentre
outros, em suas formas de expresso e em seus modos de criar, fazer e viver (art. 216, I
e II). Tratou, ainda, exaustivamente e em carter paradigmtico, do territrio cultural
necessrio ao exerccio desses direitos pelas populaes indgenas, emprestando-lhe
significado especial, divorciado da pauta patrimonial, porquanto espao essencial
existncia de uma coletividade singular (art. 231, caput, e 1). Assim, para Duprat, no
125
h diferena entre indgenas, remanescentes de quilombolas e comunidades tradicionais,

pois tais distines so externas a estes grupos, so classificaes produzidas por
terceiros, sem maiores compromissos com os grupos que se pretende estejam ali
refletidos. Segundo a autora, com a Conveno 169, da OIT, toda essa discusso perdeu
sua razo de ser. A uma, pelo critrio da auto-atribuio22; a duas, porque ela coloca,
num grande bloco a que denomina povos tribais23, grupos cujas condies sociais,
econmicas e culturais os distinguem. Temos a comunidades remanescentes de
quilombos e populaes tradicionais. O que h de diferente so os direitos que cabem a
cada qual e que ficam a depender exatamente do modo especfico de vida de cada um
deles. Neste sentido, o Decreto 6040/07, que estabelece a Poltica Nacional de
Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais (PNPCT), apenas
concretiza o paradigma pluritnico constitucional, definindo povos e comunidades
tradicionais como grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como tais,
que possuem formas prprias de organizao social, que ocupam e usam territrios e
recursos naturais como condio para sua reproduo cultural, social, religiosa,
ancestral e econmica, utilizando conhecimentos, inovaes e prticas gerados e
transmitidos pela tradio (art. 3, I). Alm disto, traz a definio de territrios
tradicionais como sendo os espaos necessrios a reproduo cultural, social e
econmica dos povos e comunidades tradicionais, sejam eles utilizados de forma
permanente ou temporria, observado, no que diz respeito aos povos indgenas e
quilombolas, respectivamente, o que dispem os arts. 231 da Constituio e art. 68 do
ADCT e demais regulamentaes (art. 3, II). CONCLUSO: Assim sendo, como
defende Santilli, quando se fala em comunidades tradicionais, inclumos neste conceito
no apenas as comunidades indgenas, como tambm outras populaes que vivem em
estreita relao com o ambiente natural, dependendo de seus recursos naturais para a sua
reproduo scio-cultural, por meio de atividades de baixo impacto ambiental: so as
comunidades extrativistas, de pescadores, indgenas, remanescentes de quilombolas, etc.
Portanto, segundo Duprat, o que realmente h de diferente entre os indgenas, os
remanescentes de quilombolas e povos tradicionais so apenas os direitos que cabem a
cada qual e que ficam a depender exatamente do modo especfico de vida de cada um
deles.
2. Acesso ao territrio e garantias territoriais. 2.1. Regime Jurdico Internacional. A
partir das premissas de Duprat, os povos tradicionais merecem uma proteo similar
outorgada aos indgenas pela Conveno n. 169 da OIT, pois, enquanto povos tribais,
formam uma coletividade de indivduos que possuem uma ntima conexo 24 com seus
22 Art. 1, 2. A conscincia de sua identidade indgena ou tribal dever ser considerada como critrio
fundamental para determinar os grupos aos que se aplicam as disposies da presente Conveno.
23 Art. 1, 1. A presente conveno aplica-se: a) aos povos tribais em pases independentes, cujas
condies sociais, culturais e econmicas os distingam de outros setores da coletividade nacional, e
que estejam regidos, total ou parcialmente, por seus prprios costumes ou tradies ou por legislao
especial.
24 Para comunidades tradicionais, a terra possui um significado completamente diferente da que ele
apresenta para a cultura ocidental hegemnica. No se trata apenas da moradia, que pode ser trocada
pelo indivduo sem maiores traumas, mas sim do elo que mantm a unio do grupo, e que permite a
sua continuidade no tempo atravs de sucessivas geraes, possibilitando a preservao da cultura,
dos valores e do modo peculiar de vida da comunidade tnica. Privado da terra, o grupo tende a se
dispersar e a desaparecer, tragado pela sociedade envolvente. Portanto, no s a terra que se perde,
pois a identidade coletiva tambm periga sucumbir. (SARMENTO).
126
territrios25, imprescindveis que so para a reproduo cultural, social e econmica do

grupo inteiro (art. 13. 1).
Assim sendo, seguindo o raciocnio de Duprat, pode-se afirmar que aplicvel aos
povos tradicionais, guardadas as peculiaridades relativas aos povos indgenas e aos
remanescentes de quilombolas previstas na CF/88, o regime de acesso e proteo
territorial previsto nos artigos 13 a 19 da referida Conveno, primeiro porque tais
dispositivos no restringem sua aplicao aos indgenas e segundo porque todos eles
fazem referncia a povos interessados. 2.2. Regime jurdico Interno. No plano
jurdico interno, o tratamento dado s populaes tradicionais no que se refere ao acesso
territorial e garantias territoriais, basicamente disciplinado pelas Leis 11.428/2006 e
9985/00 (Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao/SNUC).
A Lei 11.428/2006, que dispe sobre o regime jurdico da Mata Atlntica, alm de trazer
uma definio do que considera como sendo populaes tradicionais 26, autoriza por
parte destes ltimos a sua permanncia no referido Bioma em regime de
desenvolvimento autossustentvel27, sendo que a explorao eventual, sem propsito
comercial direto ou indireto de espcies da flora nativa, para consumo nas propriedades
ou posses das populaes tradicionais, independe de autorizao dos rgos
competentes, devendo os rgos competentes assisti-las no manejo e explorao
sustentveis (art. 9). Excepcionalmente ser autorizado a tais populaes o corte, a
supresso e a explorao da vegetao secundria em estgio mdio de regenerao do
Bioma quando necessrios para o exerccio de atividades ou usos agrcolas, pecurios
ou silviculturais imprescindveis sua subsistncia e de sua famlia, ressalvadas as reas
de preservao permanente e, quando for o caso, aps averbao da reserva legal, nos
termos do Cdigo Florestal (art. 23, III). Ademais, a referida Lei ainda garante a
prioridade na concesso de crdito agrcola s populaes tradicionais que tenham
vegetao primria ou secundria em estgios avanado e mdio de regenerao na
Mata Atlntica.
*J a Lei 9985/00 (Lei do SNUC) dispe dentre seus objetivos proteger os recursos
naturais necessrios subsistncia de populaes tradicionais, respeitando e valorizando
seu conhecimento e sua cultura e promovendo-as social e economicamente (art. 4,
XIII), bem como uma de suas diretrizes garantir s populaes tradicionais cuja
subsistncia dependa da utilizao de recursos naturais existentes no interior das
unidades de conservao meios de subsistncia alternativos ou a justa indenizao pelos
recursos perdidos (art. 5 , X). A lei do SNUC se encarrega de disciplinar a
permanncia e/ou explorao por parte de populaes tradicionais nas reas de proteo
de uso sustentvel, tais como nas reas de Relevante Interesse Ecolgico, nas Florestas
Nacionais, nas Reservas Extrativistas (explorao direta em bases sustentveis de
acordo com o plano de manejo da rea) e nas Reservas de Desenvolvimento Sustentvel
25 Territrios tradicionais: os espaos necessrios reproduo cultural, social e econmica dos povos
e comunidades tradicionais, sejam eles utilizados de forma permanente ou temporria, observado, no
que diz respeito aos povos indgenas e quilombolas, respectivamente, o que dispem os arts. 231 da
Constituio e 68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias e demais regulamentaes
26 Art. 2, II - populao vivendo em estreita relao com o ambiente natural, dependendo de seus
recursos naturais para a sua reproduo sociocultural, por meio de atividades de baixo impacto
ambiental;
27 Art. 2, V - explorao sustentvel: explorao do ambiente de maneira a garantir a perenidade dos
recursos ambientais renovveis e dos processos ecolgicos, mantendo a biodiversidade e os demais
atributos ecolgicos, de forma socialmente justa e economicamente vivel;
127
(definio autoexplicativa), sendo que quanto s duas ltimas a posse e ocupao ser
regulada por contrato que estabelecer condicionantes e vedaes (art. 23).
3. o protocolo de cartagena sobre biossegurana um tratado sobre biossegurana
assinado durante a Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB) em Cartagena,
Colmbia. Em vigor desde setembro de 2003. BIOPROSPECO. Pode ser definida
como o mtodo ou forma de localizar, avaliar e explorar sistemtica e legalmente a
diversidade de vida existente em determinado local, tem como objetivo principal a
busca de recursos genticos e bioqumicos para fins comerciais. Princpios da
bioprospeco: Princpio da preveno, princpio da preservao; princpio da equidade
distributiva; princpio da participao pblica no qual dever ser garantida a
participao mais ampla possvel da populao envolvida em todos os seus segmentos
atravs de entidades pblicas ou particulares e mesmo o cidado sozinho; princpio da
publicidade; princpio do controle pblico e privado; e ainda o princpio da
compensao em que a comunidade ou a pessoa fornecedora da matria prima ou do
conhecimento (como por exemplo os pajs) devem receber compensaes em dinheiro
ou em bens.
NORMAS QUE TRATAM DA BIODIVERSIDADE: CARTER ERGA OMNES. De
acordo com a deciso da CIJ, no caso Barcelona Traction, obrigaes erga omnes so:
... as obrigaes de um Estado para com a Comunidade Internacional como um
todo... Por sua prpria natureza, essas obrigaes dizem respeito todos os Estados.
Tendo em conta a importncia dos direitos envolvidos, pode-se considerar que todos os
Estados tm um interesse legal em sua proteo; so as obrigaes... que um Estado
assume perante todos os demais. Um dos argumentos favorveis com relao s
obrigaes oriundas de normas sobre a biodiversidade serem erga omnes a
preservao e proteo desta como um interesse comum da Comunidade Internacional.
A biodiversidade representa recursos genticos insubstituveis, que colaboram com a
prosperidade do planeta: so fontes alimentcias, de matria farmacutica e contribuem
para o equilbrio na biosfera. H tambm a responsabilidade intergeracional: Principio 1
da Declarao de Estocolmo (O Homem... carrega a solene responsabilidade de
proteger e melhorar o meio ambiente para os presentes e futuras geraes.).
A Conveno sobre a Diversidade Biolgica, prembulo: a preservao da
biodiversidade uma preocupao comum da humanidade. Kofi Annan asseverou:
biodiversidade permeia todo o espectro da atividade humana e est diretamente
ligada ao bem-estar do nosso planeta e ao progresso da humanidade em longo prazo. A
Corte internacional de Justia tambm reconheceu, em sua deciso do Caso da
Competncia em matrias pesqueiras, o dever dos Estados de ter o cuidado devido
para com a necessidade da conservao para o beneficio de todos. Alm disso, a
UNCBD no aceita reservas e prev que caso haja tratados cujos dispositivos ao serem
aplicados possam causar danos desnecessrios biodiversidade, as disposies da
Conveno devem prevalecer.
4. Diversidade biolgica; engenharia gentica; patrimnio gentico; proteo e
acesso ao conhecimento tradicional associado.
4.1. Noes gerais e normativa internacional. A CF/88 determina que o Poder Pblico e
a coletividade tm que preservar a diversidade e a integridade do patrimnio gentico
do pas e fiscalizar as entidades dedicadas pesquisa e manipulao de material
gentico (art. 225, 1, II). No mbito internacional, a Conveno da Diversidade
128
Biolgica - CDB28 define diversidade biolgica como sendo a variabilidade de

organismos vivos de todas as origens, compreendendo, dentre outros, os ecossistemas
terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquticos e os complexos ecolgicos de que
fazem parte; compreendendo ainda a diversidade dentro de espcies, entre espcies e de
ecossistemas (art. 2 da CDB), noo esta que possui um valor intrnseco, cuja
proteo independe de qualquer valorao econmica ou utilizao pelo homem, e da
soberania dos Estados sobre seus prprios recursos biolgicos, pertencendo aos
governos nacionais a autoridade para determinar o acesso aos recursos genticos. *Os
OBJETIVOS da CDB so (i) a conservao da diversidade biolgica, (ii) a utilizao
sustentvel de seus componentes e (iii) a repartio justa e equitativa dos benefcios
derivados da utilizao dos recursos genticos, mediante, inclusive, o acesso adequado
aos recursos genticos e a transferncia adequada de tecnologias pertinentes, levando
em conta todos os direitos sobre tais recursos e tecnologias, e mediante financiamento
adequado. A conservao da diversidade biolgica deixou de ser encarada apenas em
termos de proteo das espcies ou dos ecossistemas ameaados, adquirindo uma nova
abordagem a partir da conciliao entre a necessidade de conservao com a
preocupao do desenvolvimento, baseada em consideraes de igualdade e partilha de
responsabilidades. Reconhece-se assim que a conservao da diversidade biolgica
uma preocupao comum da Humanidade e parte integrante do processo do
desenvolvimento econmico e social. A Conveno promove uma nova forma de
parceria entre os pases, onde a cooperao cientfica e tcnica, o acesso aos recursos
financeiros e genticos, e a transferncia de tecnologias limpas constituem as bases
principais (arts. 15 e 16). Pela primeira vez, no contexto da conservao da diversidade
biolgica, um instrumento legal internacional declara os direitos e as obrigaes das
suas Partes Contratantes relativamente cooperao cientfica, tcnica e tecnolgica.
Com base na CDB foi elaborada a Poltica Nacional da Biodiversidade PNB (Decreto
4.339/02), que estabelece um programa de ao relativo biodiversidade.
Neste cenrio surge a Biotecnologia para garantir o equilbrio ambiental planetrio,
contribuindo no s para capacitar os ecossistemas a reagirem melhor s alteraes
sobre o meio ambiente causadas por fatores naturais e sociais (considerando que, sob a
perspectiva ecolgica, quanto menor a variabilidade de um ecossistema, maior a sua
fragilidade), como tambm para a prpria sobrevivncia da humanidade a partir do
aproveitamento de recursos genticos na alimentao, a agricultura, na criao de
animais e a medicina, etc. Este o elo entre a diversidade biolgica e a biotecnologia.
Ademais a CDB definiu Biotecnologia como sendo qualquer aplicao tecnolgica
que utilize sistemas biolgicos, organismos vivos, ou seus derivados, para fabricar ou
modificar produtos ou processos para utilizao especfica (art. 2). Assim, fica
evidente que a biotecnologia trata (em sua maior abrangncia) do patrimnio gentico.
BIOSSEGURANA. Biossegurana o conjunto de estudos e procedimentos que
visam a evitar ou controlar os riscos provocados pelo uso de agentes qumicos, agentes
fsicos e agentes biolgicos biodiversidade.
BIOPIRATARIA. A biopirataria a explorao, manipulao, exportao e/ou
comercializao internacional de recursos biolgicos que contrariam as normas da
28 A CDB, resultante da Conferncia da ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (ECO-92), foi
promulgada pelo Decreto 2.519 (16.03.1998). Para alguns, at a CDB, o patrimnio gentico era
considerado patrimnio da humanidade, em virtude do princpio 18 da Declarao de Estocolmo/72.
Todavia, observa NICOLAU DINO que, em verdade, principalmente com relao aos recursos
genticos, o que deve existir um pensar coletivo, em prol da realizao de ideais comuns da
humanidade.
129
Conveno sobre Diversidade Biolgica, de 1992. No refere-se apenas ao contrabando

de diversas espcies naturais da flora e da fauna, mas, principalmente, apropriao e
monopolizao dos conhecimentos das populaes tradicionais no mbito do uso dos
recursos naturais. Estas populaes esto perdendo o controle sobre esses recursos. Um
caso de biopirataria foi o contrabando de sementes da seringueira, pelo ingls Henry
Wickham. Essas sementes foram levadas para a Malsia, e aps algumas dcadas este
pas passou a ser o principal exportador de ltex do mundo.29
4.1.1. Engenharia Gentica e patrimnio gentico no regime jurdico interno. A fim de
regulamentar a CF e a CDB no que tange tutela da biodiversidade, do patrimnio
gentico e do conhecimento tradicional associado, e assuntos correlatos, foi editada a
MP 2.186-16/01, que dispe sobre o acesso ao patrimnio gentico, proteo e ao
acesso ao conhecimento tradicional associado, a repartio de benefcios e o acesso
tecnologia e transferncia de tecnologia para sua conservao e utilizao (OBS.: esta
MP no se aplica ao patrimnio gentico humano que, por sua vez, regulado pela Lei
11.105/05).*Segundo a doutrina, h uma grande estrutura legislativa voltada ao controle
estatal sobre nosso banco gentico, com a finalidade de reprimir a biopirataria 30, pois o
Brasil a nao mais rica do mundo em diversidade biolgica. ATENO 01: Desde
logo cumpre salientar que a MP estabelece que o acesso ao patrimnio gentico
existente no Pas somente ser feito mediante autorizao da Unio e ter o seu uso,
comercializao e aproveitamento para quaisquer fins submetidos fiscalizao,
restries e repartio de benefcios nos termos e nas condies estabelecidos nesta
Medida Provisria e no seu regulamento (art.2). ATENO 02: A pesquisa sobre
componentes do patrimnio gentico deve ser realizada preferencialmente no territrio
nacional (art. 16, 7), sendo a participao de pessoa jurdica estrangeira em expedio
29Espcies brasileiras que foram patenteadas por empresas estrangeiras: Aa - ou juara o fruto da
palmeira Euterpe oleracea da regio amaznica que teve seu nome registrado no Japo, em 2003. Por
causa de presso de organizaes no-governamentais da Amaznia, o governo japons cancelou esta
patente. Andiroba - A rvore (Carapa guianensis) de grande porte, comum nas vrzeas da Amaznia. O
leo e extrato de seus frutos foram registrados pela empresa francesa Yves Roches, no Japo, Frana,
Unio Europia e Estados Unidos, em 1999. E pela empresa japonesa Masaru Morita, em 1999. Copaba A copaba (Copaifera sp) uma rvore da regio amaznica. Teve sua patente registrada pela empresa
francesa Technico-flor, em 1993, e no ano seguinte na Organizao Mundial de Propriedade Intelectual. A
empresa norte-americana Aveda tem uma patente de Copaba, registrada em 1999.Cupuau - Fruto da
rvore (Theobroma Grandiflorum), que pertence mesma famlia do cacaueiro. Existem vrias patentes
sobre a extrao do leo da semente do cupuau e a produo do chocolate da fruta. Quase todas as
patentes registradas pela empresa Asahi Foods, do Japo, entre 2001 e 2002. A empresa inglesa de
cosmticos Body Shop tambm tem uma patente do cupuau, registrada em 1998.
Espinheira Santa - A espinheira santa (Maytenus ilicifolia) nativa de muitas partes da Amrica do Sul e
sudeste do Brasil. A empresa japonesa Nippon Mektron detm uma patente de um remdio que se utiliza
do extrato da espinheira santa, desde 1996.
Jaborandi - Planta (Pilocarpus pennatifolius) s encontrada no Brasil, o jaborandi tem sua patente
registrada pela indstria farmacutica alem Merk, em 1991.
Veneno da jararaca - A jararaca (Bothrops jararaca) uma espcie nativa de cobra da Mata Atlntica. O
laboratrio Squibb usou uma pesquisa que havia sido desenvolvida no Brasil e patenteou a droga
Captopril, contra hipertenso, nos anos 70.
30 Art. 26 da MP: A explorao econmica de produto ou processo desenvolvido a partir de amostra de
componente do patrimnio gentico ou de conhecimento tradicional associado, acessada em
desacordo com as disposies desta Medida Provisria, sujeitar o infrator ao pagamento de
indenizao correspondente a, no mnimo, vinte por cento do faturamento bruto obtido na
comercializao de produto ou de royalties obtidos de terceiros pelo infrator, em decorrncia de
licenciamento de produto ou processo ou do uso da tecnologia, protegidos ou no por propriedade
intelectual, sem prejuzo das sanes administrativas e penais cabveis.
130
para coleta de amostra de componente do patrimnio gentico in situ e para acesso de

conhecimento tradicional associado somente ser autorizada quando em conjunto com
instituio pblica nacional, ficando a coordenao das atividades obrigatoriamente a
cargo desta ltima e desde que todas as instituies envolvidas exeram atividades de
pesquisa e desenvolvimento nas reas biolgicas e afins (16, 6).
4.1.2. Das Definies: PATRIMNIO GENTICO a informao de origem gentica,
contida em amostras do todo ou de parte de espcime vegetal, fngico, microbiano ou
animal, na forma de molculas e substncias provenientes do metabolismo destes seres
vivos e de extratos obtidos destes organismos vivos ou mortos, encontrados em
condies in situ, inclusive domesticados, ou mantidos em colees ex situ, desde que
coletados em condies in situ no territrio nacional, na plataforma continental ou na
zona econmica exclusiva; ACESSO AO PATRIMNIO GENTICO a obteno de
amostra de componente do patrimnio gentico para fins de pesquisa cientfica,
desenvolvimento tecnolgico ou bioprospeco, visando a sua aplicao industrial ou de
outra natureza; ACESSO TECNOLOGIA E TRANSFERNCIA DE TECNOLOGIA
a ao que tenha por objetivo o acesso, o desenvolvimento e a transferncia de
tecnologia para a conservao e a utilizao da diversidade biolgica ou tecnologia
desenvolvida a partir de amostra de componente do patrimnio gentico ou do
conhecimento tradicional associado; BIOPROSPECO a atividade exploratria que
visa identificar componente do patrimnio gentico e informao sobre conhecimento
tradicional associado, com potencial de uso comercial; CONTRATO DE UTILIZAO
DE PATRIMNIO GENTICO E DE REPARTIO DE BENEFCIOS o
instrumento jurdico multilateral, que qualifica as partes, o objeto e as condies de
acesso e de remessa de componente do patrimnio gentico e de conhecimento
tradicional associado, bem como as condies para repartio de benefcios.
4.1.3. Da Gesto e Execuo. A coordenao de implementao de polticas para a
gesto do patrimnio gentico brasileiro, bem como o estabelecimento de normas
tcnicas, critrios para as autorizaes de acesso e de remessa, diretrizes para a
elaborao do contrato de utilizao de patrimnio gentico e de repartio de
benefcios e critrios para a criao de bases de dados para registro de informao sobre
o conhecimento tradicional associado, esto a cargo do Conselho De Gesto do
Patrimnio Gentico (CGEN com estrutura estabelecida pelo Dec. 3945/01), criado no
mbito do Ministrio do Meio Ambiente. O CGEN possui importantes competncias
deliberativas sobre determinados assuntos, dentre elas (art. 11): 1) autorizao de acesso
e de remessa de amostra de componente do patrimnio gentico, mediante anuncia
prvia de seu titular; 2) autorizao de acesso a conhecimento tradicional associado,
mediante anuncia prvia de seu titular; 3) credenciamento de instituio pblica
nacional de pesquisa e desenvolvimento ou de instituio pblica federal de gesto para
autorizar outra instituio nacional, pblica ou privada, que exera atividade de
pesquisa e desenvolvimento nas reas biolgicas e afins; etc.
4.1.4. Das Autorizaes. Existem duas espcies de autorizao de acesso a componente
do patrimnio gentico existente em condies in situ no territrio nacional, na
plataforma continental ou na zona econmica exclusiva (art. 7): 1) autorizao de
acesso e de remessa: documento que permite, sob condies especficas, o acesso a
amostra de componente do patrimnio gentico e sua remessa instituio destinatria e
o acesso a conhecimento tradicional associado; e 2) autorizao especial de acesso e de
remessa: documento que permite, sob condies especficas, o acesso a amostra de
componente do patrimnio gentico e sua remessa instituio destinatria e o acesso a
conhecimento tradicional associado, com prazo de durao de at dois anos, renovvel
131
por iguais perodos. A concesso da autorizao de acesso e de remessa est sujeita

anuncia prvia (art. 16, 9): I - da comunidade indgena envolvida, ouvido o rgo
indigenista oficial, quando o acesso ocorrer em terra indgena; II - do rgo competente,
quando o acesso ocorrer em rea protegida; III - do titular de rea privada, quando o
acesso nela ocorrer; IV - do Conselho de Defesa Nacional, quando o acesso se der em
rea indispensvel segurana nacional; V - da autoridade martima, quando o acesso se
der em guas jurisdicionais brasileiras, na plataforma continental e na zona econmica
exclusiva.
4.1.5. Explorao Comercial. Caso seja identificado potencial de uso econmico, de
produto ou processo, passvel ou no de proteo intelectual, originado de amostra de
componente do patrimnio gentico e de informao oriunda de conhecimento
tradicional associado, acessado com base em autorizao que no estabeleceu esta
hiptese, a instituio beneficiria obriga-se a comunicar ao Conselho de Gesto ou a
instituio onde se originou o processo de acesso e de remessa, para a formalizao de
Contrato de Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios (16, 5).
4.1.5.1. Repartio Justa e Equitativa. O art. 24 da MP assegura, por intermdio da
celebrao do referido contrato, a repartio justa e equitativa resultante da explorao
econmica de produto ou processo desenvolvido a partir de amostra de componente do
patrimnio gentico e de conhecimento tradicional associado, obtidos por instituio
nacional ou instituio sediada no exterior, podendo ser materializados, dentre outros
modos, em: I - diviso de lucros; II - pagamento de royalties; III - acesso e transferncia
de tecnologias; IV - licenciamento, livre de nus, de produtos e processos; e V capacitao de recursos humanos (art. 25). *So clusulas essenciais do Contrato de
Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios, na forma do
regulamento, sem prejuzo de outras, as que disponham sobre: I - objeto, seus
elementos, quantificao da amostra e uso pretendido; II - prazo de durao; III - forma
de repartio justa e eqitativa de benefcios e, quando for o caso, acesso tecnologia e
transferncia de tecnologia; IV - direitos e responsabilidades das partes; V - direito de
propriedade intelectual; VI - resciso; VII - penalidades; VIII - foro no Brasil (Art. 28).
OBS: o Protocolo de Nagoya31 ampliou os instrumentos de repartio justa e equitativa.
5. Proteo e Acesso ao Conhecimento Tradicional Associado. Noes Gerais.
Indissociavelmente ligada biodiversidade, de maneira mutuamente implicativa, est a
sociodiversidade, fonte de um extenso patrimnio sociocultural, que envolve os
conhecimentos, inovaes e prticas de populaes tradicionais relevantes para a
conservao e o uso sustentvel da diversidade biolgica32. Ins Virgnia Prado Soares
define conhecimentos tradicionais como os saberes, tcnicas e prticas que os ndios e
outras comunidades locais (tais como os quilombolas, os caiaras, os seringueiros, os
pescadores, os ribeirinhos, entre outras) tm e utilizam para sua sobrevivncia e para o
atendimento de necessidades culturais, espirituais, materiais e financeiras das presentes
e futuras geraes. So conhecimentos que vo desde formas tcnicas de manejo e
gesto de recursos naturais, mtodos de caa e pesca e, principalmente, conhecimentos
sobre sistemas ecolgicos e espcies com propriedades farmacuticas, alimentcias e
31 Firmado pelo Brasil em 02/2011:Acesso a Recursos Genticos e a Repartio Justa e Equitativa dos
Benefcios Advindos de sua Utilizao
32 Tanto a bio como a sociodiversidade esto protegidas pelo nosso sistema jurdico, pois a CR/88
tutela as manifestaes das culturas populares, indgenas e afro-brasileiras, e das de outros grupos
participantes do processo civilizatrio nacional (art. 215, 1), bem como a diversidade e a
integridade do patrimnio gentico do pas (art. 225, 1, II).
132
agrcolas. Enfim, segundo Santilli, so formas culturais diferenciadas de apropriao

do meio ambiente, em seus aspectos materiais e imateriais. Os conhecimentos
tradicionais associados fazem parte do patrimnio cultural brasileiro 33 tutelado pela
CF/88 conforme o disposto nos artigos 215 e 216, e no artigo 8, 2 da MP 2.18616/0134. Prossegue a autora dizendo que at o ano de 2000, tnhamos apenas o
tombamento como meio de proteo aos bens culturais, sendo que no apenas de
aspectos fsicos que a cultura de um povo se constitui. Existe uma poro intangvel de
herana cultural, que est contida nas tradies, no folclore, nas lnguas, nos saberes,
dentre outros, que a prpria fonte da identidade do povo brasileiro.
5.1. Regime jurdico Internacional. Segundo a Conveno para a Salvaguarda do
Patrimnio Cultural Imaterial35, entende-se por patrimnio cultural imaterial as
prticas, representaes, expresses, conhecimentos e tcnicas - junto com os
instrumentos, objetos, artefatos e lugares que lhe so associadas - que as comunidades,
os grupos e, em alguns casos, os indivduos reconhecem como parte integrante de seu
patrimnio cultural. Este patrimnio cultural imaterial que se transmite de gerao em
gerao, constantemente recriado pelas comunidades e grupos em funo de seu
ambiente, de sua interao com a natureza e de sua histria, gerando um sentimento de
identidade e continuidade, contribuindo assim para promover o respeito diversidade
cultural e criatividade humana (art. 2, 1), manifestado principalmente no campo dos
conhecimentos e prticas relacionados natureza e ao universo (art. 2, 2, d).
5.2. Regime jurdico Interno. No plano infraconstitucional, o tema tratado pelo j
mencionado Decreto 6.040/07 (que institui o PNPCT e traz as j supracitadas definies
sobre povos e comunidades tradicionais, bem como sobre territrios tradicionais) e
pela tambm j mencionada MP 2.186-16/01 (que estabelece um regime jurdico
voltado proteo e acesso ao conhecimento tradicional associado). *Dentre os
objetivos da PNPCT, destaca-se a garantia dos territrios tradicionais para o acesso aos
servios prestados pelos seus ecossistemas; a implementao de direitos sociais, visando
promover servios de sade, de educao, previdencirios e de incluso social36; a
promoo de tecnologias sustentveis, respeitando seu sistema de organizao social e
valorizando os recursos naturais locais e prticas, saberes e tecnologias tradicionais.
5.2.1. A Disciplina da MP 2.186-16/01. Segundo a MP, conhecimento tradicional
associado consiste na informao ou prtica individual ou coletiva de comunidade
indgena ou de comunidade local, com valor real ou potencial, associada ao patrimnio
gentico (art. 7, II); e acesso ao conhecimento tradicional associado consiste na
obteno de informao sobre conhecimento ou prtica individual ou coletiva, associada
33 Entendidos como os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto,
portadores de referncia identidade, ao, memria dos diferentes grupos formadores da
sociedade brasileira, incluindo as formas de expresso, os modos de fazer, criar e viver, as criaes
cientficas, artsticas e tecnolgicas, as obras, objetos, documentos, edificaes e demais espaos
destinados s manifestaes artstico-culturais, os conjuntos urbanos e stios de valor histrico,
paisagstico, artstico, arqueolgico.
34 O conhecimento tradicional associado ao patrimnio gentico de que trata esta Medida Provisria
integra o patrimnio cultural brasileiro e poder ser objeto de cadastro, conforme dispuser o Conselho
de Gesto ou legislao especfica.
35 Adotada em Paris em 17/10/03 e incorporada no ordenamento jurdico brasileiro por intermdio do
Decreto n 5.753/06.
36 Vale a reflexo de que, inegavelmente, o sistema de sade e de educao levado s comunidades
constitui forma de imposio que faz com que o conhecimento tradicional se perca a cada dia.
133
ao patrimnio gentico, de comunidade indgena ou de comunidade local, para fins de

pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico ou bioprospeco, visando sua
aplicao industrial ou de outra natureza (art. 7, V). *O Estado reconhece o direito das
comunidades indgenas e das comunidades locais para decidir sobre o uso de seus
conhecimentos tradicionais associados ao patrimnio gentico do Pas (art. 8, 1). *A
proteo ao conhecimento tradicional associado consta do art. 9, seus incisos e
pargrafo nico da MP, que estabelece que comunidade indgena e comunidade
local que criam, desenvolvem, detm ou conservam conhecimento tradicional associado
ao patrimnio gentico, garantido o direito de: I - ter indicada a origem do acesso ao
conhecimento tradicional em todas as publicaes, utilizaes, exploraes e
divulgaes; II - impedir terceiros no autorizados de: a) utilizar, realizar testes,
pesquisas ou explorao, relacionados ao conhecimento tradicional associado; b)
divulgar, transmitir ou retransmitir dados ou informaes que integram ou constituem
conhecimento tradicional associado; III - perceber benefcios pela explorao
econmica por terceiros, direta ou indiretamente, de conhecimento tradicional
associado, cujos direitos so de sua titularidade, nos termos desta Medida Provisria.
Pargrafo nico. Para efeito desta Medida Provisria, qualquer conhecimento
tradicional associado ao patrimnio gentico poder ser de titularidade da comunidade,
ainda que apenas um indivduo, membro dessa comunidade, detenha esse
conhecimento. OBS.: No que tange s autorizaes (comum e especial) de acesso e
remessa, facilitao de acesso tecnologia e transferncia de tecnologia, bem como ao
contrato de utilizao de patrimnio gentico e de repartio de benefcios valem as
mesmas consideraes relativas ao patrimnio gentico com as seguintes
peculiaridades: 1) o CGEN deliberar (art. 11, IV, alneas b e d da MP 2.186-16/01)
sobre a autorizao de acesso a conhecimento tradicional associado, mediante anuncia
prvia de seu titular; bem como sobre a autorizao especial de acesso a conhecimento
tradicional associado instituio nacional, pblica ou privada, que exera atividade de
pesquisa e desenvolvimento nas reas biolgicas e afins, e universidade nacional,
pblica ou privada, com prazo de durao de at dois anos, renovvel por iguais
perodos; 2) o CGEN ficar incumbido de analisar requerimentos e emitir a terceiros
autorizao de acesso a conhecimento tradicional associado mediante anuncia prvia
dos titulares da rea (art. 14, I, b). 5.2.1.1. A Questo da Anuncia Prvia. A PNB
(Decreto 4.339/02) prev o princpio do consentimento prvio informado (art. 2, XIII),
exigindo que o consentimento deva ser instrudo com informaes, em linguagem
compreensvel, sobre os riscos, os benefcios e as conseqncias econmicas, jurdicas e
polticas do acesso aos recursos genticos e ao conhecimento associado. Segundo Ela
WIECKO, a necessidade de alteraes e modificaes no curso das atividades de
pesquisa tambm dever ser informada aos detentores de conhecimento tradicional,
estando sujeitas ao consentimento prvio. A aplicao do princpio do consentimento
prvio informado pode levar hiptese de uma determinada comunidade negar o acesso
ao seu conhecimento (direito de objeo cultural). *A MP 2.186-16/01 no fala em
consentimento prvio informado, mas em anuncia prvia (art. 14, I, b), fato
considerado por alguns doutrinadores como um desafio semntico para garantir que o
consentimento das populaes seja consciente, fundamentado e soberano. Ademais, h
sria crtica sobre a dispensa da anuncia em caso de relevante interesse pblico (art. 17
da MP).
5. A importncia da proteo do conhecimento tradicional associado biodiversidade
As prticas, processos, atividades e inovaes das populaes indgenas e locais
exercem significativa contribuio para a preservao da biodiversidade, tendo em vista
134
o intenso manejo e interao mantidos com ela. A diversidade biolgica no apenas

fruto da prpria natureza, mas produto da ao humana, que por meio da convivncia,
do manejo e da manipulao propicia o aumento da biodiversidade. O captulo 15
dedicado conservao da diversidade biolgica e ao uso sustentvel dos recursos
biolgicos, e no seu item 15.5 (e) reconhece, com louvor, o valor das prticas,
conhecimentos e inovaes de povos indgenas e locais, ao estatuir que o governo com
o apoio de outros setores dever, em conformidade com a legislao nacional, adotar
medidas para respeitar, registrar, proteger e promover uma maior aplicao dos
conhecimentos, inovaes e prticas das comunidades indgenas e locais que reflitam
estilos de vida tradicionais e que permitam conservar a diversidade biolgica e o uso
sustentvel dos recursos biolgicos, com vistas partilha justa e eqitativa dos
benefcios decorrentes, e promover mecanismos que promovam a participao dessas
comunidades, inclusive das mulheres, na conservao e manejo dos ecossistemas. Outro
fator revelador da importncia dos conhecimentos tradicionais associados
biodiversidade a dispensa que esses proporcionam da bioprospeco aleatria, onde se
possui nfima possibilidade de sucesso na identificao de princpios ativos. Pela
etnoprospeco (identificao de propriedades e princpios ativos de recursos biolgicos
atravs do conhecimento tradicional), parte-se para um estudo direcionado e racional,
pois j se sabe que determinada comunidade local ou indgena faz o uso de um recurso
natural com uma finalidade especfica, o que garante a empresas interessadas em
pesquisa nessa rea economia com pesquisas, tempo e dinheiro. A ausncia de proteo
efetiva e adequada abre espao para a pirataria. Tais prticas devem ser coibidas por
meio da criao de um regime de proteo eficaz e apropriado, que se preocupe muito
mais com a perpetuao dos conhecimentos, prticas e inovaes de povos indgenas e
locais, to essenciais para a vida em geral do planeta, do que com a obteno de direitos
exclusivos sobre os mesmos, sob a falsa e escusa argumentao de que tais mecanismos
estimulariam a criatividade humana ao oferecer uma recompensa.
ITEM 13
Ponto 13.a. Princpio da legalidade na Administrao Pblica. Poder regulamentar.
Espcies de regulamento. Controle sobre a atividade regulamentar.
Felipe Remonato
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26 CPR. Direito Administrativo
JSCF. Curso de Direito Constitucional. 16 ed. 2012, Pedro Lenza.
Legislao bsica: CF/88: art. 5, II; art. 84, VI, a; art. 49, V.
No mbito administrativo o princpio da legalidade, como decorrncia do regime direito
pblico, traduz a ideia de que a Administrao Pblica somente tem a possibilidade de
atuar quando exista lei que a determina ou autorize nesse sentido. Maral Justen Filho
preleciona que a legalidade tem acepo de princpio: existe o princpio da legalidade,
consistente na previso de que os direitos e obrigaes sero produzidos por meio de lei.
Mas o art. 5, II, da CF/88 tambm traria uma regra da legalidade. Trata-se de
estabelecer a vedao e a criao de direitos e obrigaes por meio diverso da lei. Em
135
vrias outras passagens, a Constituio editou regras que exigem a existncia de uma lei
para a produo de certo resultado jurdico. Em suma, o direito brasileiro consagrou
tanto o princpio como a regra da legalidade.
Sob inspirao clssica, o princpio da legalidade ao particular assegurada a liberdade
de fazer tudo o que a lei no probe quando da gesto de seus interesses, ao passo que
Administrao Pblica impe-se a restrio de apenas praticar atos os atos
expressamente autorizados pela lei (exigncia de subsuno como regra legal
permissiva). Veja-se que a Constituio consagrou o princpio da legalidade, mas
reconheceu a competncia normativa do Executivo (competncia reservada ao
Executivo para produzir normas jurdicas). Regulamento ato administrativo destinado
a veicular normas gerais e abstratas, disciplinando a atividade futura da Administrao
Pblica e, eventualmente, de particulares. O exerccio do poder regulamentar, em regra,
se materializa na edio de decretos e regulamentos destinados a dar fiel execuo s
leis. So denominados decretos de execuo ou decretos regulamentares. Essa
competncia est prevista no art. 84, inciso IV, da CF para o Presidente da Repblica,
que se aplica aos Estados, DF, e Municpios pelo princpio da simetria.
A classificao tradicional reconhece a existncia de duas espcies de regulamentos: os
de execuo e os regulamentos autnomos. - Os regulamentos de execuo
pressupem a existncia de uma lei, cujas normas so objeto de sua explicitao e
desenvolvimento. O regulamento de execuo busca explicitar e facilitar a aplicao de
normas contidas em uma lei. O seu fundamento de validade imediato a norma legal.
So atos inferiores lei, devendo respeit-la. No se admite decreto regulamentar
contra legem ou ultra legem. No possvel a delegao de decretos ou regulamentos
autnomos (CF, art. 84, pargrafo nico). Conforme jurisprudncia do STJ: Compete ao
STJ, em recurso especial, apreciar questo relativa a decreto que, a pretexto de
regulamentar determinada lei, supostamente extrapola o mbito de incidncia da
norma. Conforme j decidido pelo STF, o tema se situa no plano da legalidade, no da
constitucionalidade. Precedente citado do STF: ADI 2.387-0/DF, DJ 5/12/2003. REsp
1.151.739-CE, Rel. Min. Nancy Andrighi, julgado em 14/11/2012. - Os regulamentos
autnomos so aqueles desvinculados de uma lei, encontrando o seu fundamento de
validade diretamente na Constituio. Dispensa a existncia de uma lei. Por meio do
regulamento autnomo, so criados direitos e obrigaes sem prvia existncia de lei. A
Constituio, na redao dada pela EC 32/2001, permite duas espcies de regulamentos
autnomos, nos termos do art. 84: a) para organizar a estrutura administrativa federal,
desde que no implique aumento de despesa ou criao ou extino de rgo pblico.
b) extinguir cargo, quando vagos. Portanto, a CF/88 expressamente prev a
possibilidade de serem editados decretos como atos primrios, isto , atos que decorrem
diretamente do texto constitucional, decretos que no foram expedidos em funo de
alguma lei ou de algum outro ato infraconstitucional, podendo ser objeto de controle de
constitucionalidade (ADI 3664, 20/09/2011).
O controle judicial dos atos administrativos regulamentares d-se de duas formas: a)
quando o ato regulamentar esteja em conflito com a lei que ele regulamenta, ser vivel
apenas o controle de legalidade. Assim, se o ato administrativo extrapolou os limites da
lei ou a contrariou, trata-se de questo de afronta legalidade e no de
inconstitucionalidade. Neste norte, no se admite ADI nesse caso; b) caso o ato
regulamentar (decreto autnomo) esteja em confronto diretamente com a CF, poder ser
objeto de Ao Direta.
136
As Agncias Reguladoras tm poder normativo (Poder Normativo de Conjuntura). Dada

a dinmica das relaes reguladas, no seria vivel que tais matrias ficassem sujeitas
ao moroso processo legislativo.
Por fim, se o decreto exorbitar o Poder Regulamentar, ofendendo preceitos legais,
poder ser sustado pelo Congresso Nacional, nos termos do art. 49, V da CF. A ausncia
de um ato normativo regulamentar, tornando invivel o exerccio de direitos, pode caber
mandado de injuno ou ADI por omisso.
Ponto 13.b: Utilizao dos bens pblicos: autorizao, permisso e concesso de

uso; concesso de direito real de uso; concesso de uso especial para fins de
moradia; aforamento de bens; cesso de uso.
Ana Laura Fonseca
Principais obras consultadas: JSCF, MSZP, HLM e CABM.
Legislao bsica: MP 2220/01; Lei n. 9.636/98; Decreto-Lei no 271/1967; Dec.-Lei
9.760/46; art. 2.038 do Cdigo Civil.
Gesto dos bens pblicos: administrao de bens compreende-se em sentido estrito, a
administrao dos bens pblicos admitindo unicamente sua utilizao e conservao
segundo a destinao natural ou legal de cada coisa, e em sentido amplo abrange
tambm a alienao dos bens que se revelarem inteis ou inconvenientes ao domnio
pblico e a aquisio de novos bens, necessrios ao servio pblico.
Uso Privativo: o direito de utilizao de bens pblicos conferidos pela Administrao
a pessoas determinadas, por meio de instrumento especfico para tal fim 37.
Caractersticas: privatividade (usar sozinho, sem concorrncia), instrumentamentalidade
formal (ttulo jurdico forma, em que a Adm. manifesta consentimento), precariedade
(pode ser revogado), regime de direito pblico.
Autorizao de uso o ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio, pelo
qual o Poder pblico consente que determinado indivduo utilize bem pblico de modo
privativo, atendendo primordialmente a seu prprio interesse. Em regra, no possui
previso de prazo de durao e no gera direito de indenizao. Excepcionalmente,
todavia, pode ser outorgada com prazo certo (Autorizao Condicionada), o que
severamente criticado pela doutrina, e, somente nesse caso, a revogao antes do prazo
pode acarretar o direito de indenizao ao particular. No depende de lei ou licitao
prvia. H o predomnio do interesse particular (como todo ato administrativo deve
atender ao interesse pblico, mas na autorizao prepondera o interesse do particular
que pode, ou no, utilizar o bem). Ex: autorizao de fechamento de uma rua para a
realizao de uma festa junina, Autorizao de uso de terreno baldio, de reas para
estacionamento, de retirada de gua de fontes no abertas ao pblico. * Obs.: Difere-se
da Autorizao de uso de imvel publico de natureza urbanstica (art. 9, MP
2220/01): Nesta h limitaes discricionariedade pressupostos legais: temporal (at
30/06/01); territorial (at 250 m2), finalstico (fins comerciais), alm de no haver
37 Maria Sylvia di Pietro (2010:pg.389)
137
precariedade.
Permisso de uso o ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio pelo qual a
Administrao consente que certa pessoa utilize privativamente bem pblico, atendendo
ao mesmo tempo aos interesses pblico e privado. Diferentemente da Autorizao, em
que prepondera o interesse privado, aqui os interesses pblico e privado so
nivelados. H controvrsia na doutrina sobre o cabimento de licitao prvia
permisso, porque ela um mero ato administrativo e no um contrato.
Majoritariamente, entende-se que ela uma espcie excepcional de ato administrativo
que exige licitao prvia. A precariedade maior na autorizao, mas ambas so
precrias e no exigem indenizao ao particular (salvo quando por prazo certo). Ex:
permisso para a ocupao de rea de passeio pblico para a instalao de uma banca de
jornais, feiras de artesanato em praas pblicas, para vesturios pblicos; para banheiros
pblicos; para restaurantes tursticos.
Concesso de uso: Contrato administrativo, pelo qual o Poder Pblico confere a certa
pessoa o uso privativo de bem pblico, independentemente do maior ou menor interesse
pblico da pessoa concedente. Semelhana com os anteriores: uso privativo mediante
consentimento formal da Adm e a discricionariedade. Elementos diferenciais so: i) a
forma jurdica o contrato administrativo (bilateralidade), ao passo que os citados se
formalizam por atos administrativos (unilateralidade); ii) ausncia de precariedade (h
uma maior estabilidade, haja vista que o concessionrio assume obrigaes perante
terceiros e encargos financeiros elevados, o que reflete na fixao de prazos mais
prolongados). Se o Poder Pblico, instado por convenincias administrativas, pretender
rescindi-la antes do termo estipulado, ter de indenizar o concessionrio. Por ser
contrato administrativo as concesses de uso de bem pblico recebem a incidncia
normativa prpria do instituto. Assim, exige-se licitao prvia para seleo do
concessionrio com melhores condies para o uso de bem pblico salvo nos casos de
inviabilidade de competio (inexigibilidade de licitao). Duas espcies de concesso
de uso: 1) Concesso remunerada de uso de bem pblico; 2) Concesso gratuita de uso
de bem pblico.
Concesso de direito real de uso: o contrato administrativo pelo qual o Poder
pblico confere ao particular o direito real resolvel de uso de um terreno pblico ou
sobre o espao areo que o recobre 38, para os fins que, prvia e determinadamente, o
justificaram (JSCF, pag. 1010). regulada pelo Decreto-Lei no 271/1967: instituda a
concesso de uso de terrenos pblicos ou particulares remunerada ou gratuita, por
tempo certo ou indeterminado, como direito real resolvel, para fins especficos de
regularizao fundiria de interesse social, urbanizao, industrializao, edificao,
cultivo da terra, aproveitamento sustentvel das vrzeas, preservao das comunidades
tradicionais e seus meios de subsistncia ou outras modalidades de interesse social em
reas urbanas (Art. 7o ) Objetivos: regularizao fundiria, aproveitamento sustentvel
das vrzeas e a preservao das comunidades tradicionais e seus meios de subsistncia.
Caractersticas: i) diferencia-se da concesso de uso: a) dado que esta versa sobre direito
pessoal e no possui objetivos previamente fixados pela lei 39; b) destinao de interesse
social, a concesso de uso nem sempre possuir esses fins; ii) Pode incidir hipoteca
sobre a concesso, mas se ela for outorgada por prazo determinado, o direito de garantia
38 A concesso de direito real de uso incide sobre terrenos pblicos em que no existam benfeitorias ou sobre o
espao areo que se ergue acima da superfcie.( Digenes Gasparini)
39 O concessionrio obrigado a utilizar o bem com o fim estabelecido na lei, o que mantm resguardado o
interesse pblico que originou a concesso.
138
fica limitado durao deste; iii) Pode ser objeto de alienao fiduciria, desde que
passvel de alienao; iv) transmissvel por ato intervivos ou causa mortis, salvo
reserva contratual e desde que observados os fins da concesso; v) Formaliza-se por
meio de escritura pblica ou termo administrativo que devem ser inscritos no Registro
de Imveis; vi) Requer lei autorizadora e licitao prvia, salvo se estiver dentro das
hipteses de dispensa40; vii) Pode ser por prazo certo ou indeterminado (configura
exceo de contrato administrativo por prazo indeterminado) e remunerada ou gratuita;
viii) uma proteo ao patrimnio da Administrao, pois evita a alienao, que as
vezes no oferece vantagens. Ex.: Concesso de uso de rea estadual quando o Estado
pretende implantar regio industrial para desenvolver a economia em seu territrio. Ou
concesso de terrenos pblicos quando o Municpio pretende incentivar a edificao em
determinada rea.
Concesso de uso especial para fins de moradia: (art. 1 MP 2.220/2001) consiste em
um direito-meio para realizar um direito-fim (direito moradia). Foi concebida para
desempenhar papel semelhante ao da usucapio especial para imveis urbanos (art. 183,
3o, CF), tendo em vista que os bens pblicos so imprescritveis (no podem ser
usucapidos) Requisitos: posse por 5 anos at 30 de junho de 2001; posse ininterrupta e
pacfica; imvel urbano pblico de at 250m2; uso do terreno para fins de moradia do
possuidor ou de sua famlia; no ter o possuidor a propriedade de outro imvel urbano
ou rural. Possui natureza de ato administrativo vinculado (direito subjetivo + requisitos
legais), de outorga de direito real de uso em imvel pblico, para fins de moradia, que
formalizado por meio de termo administrativo ou sentena judicial (natureza
declaratria). Em ambos os casos deve haver o registro em cartrio. Caractersticas:
natureza real; transmissvel inter vivos ou causa mortis 41; pode ser objeto de garantia
real; finalidade exclusiva de moradia; faculdade do PP (discricionria) de transferncia
o local de ocupao, mas vinculada, se provocar riscos aos possuidores42; s ser
reconhecida uma vez ao mesmo possuidor; gratuita. Distino concesso p/ moradia vs
usucapio: i) neste o objeto privado, naquela pblico; ii) na concesso s se confere
o direito se os pressupostos forem atendidos at 30.06.2001, ao passo que no usucapio
no h um termo final previsto. Abrangncia: na rea federal aplica-se as reas de
propriedade da Unio, inclusive os terrenos de marinhas e acrescidos, no entanto no
incide sobre imveis funcionais. Extino: 1) desvio de finalidade: concessionrio no
utiliza o imvel para sua moradia ou de sua famlia; 2) aquisio de propriedade ou
concesso de uso outro imvel urbano ou rural. Extinta, deve-se averbar no Registro de
Imveis por meio de declarao da Adm.
Concesso coletiva de uso especial para fins de moradia: (art. 2, MP 2220/01).
40 Na esfera federal, a licitao dispensada se o uso for concedido ao outro rgo administrativo. ( art. 17 2 Leo n. 8.666/93). Fundamento: por serem pessoas da Adm., no h ameaa a princpio da competitividade do
setor privado, pois entre aquelas o alvo ser sempre o interesse pblico. No entanto, limitado a 500 hectares.
(Dec. n 5.732/06).
41 O herdeiro continua na posse do antecessor, desde que j resida no imvel ao tempo da abertura da sucesso ( art.
1, 3o)
42 Art. 5o facultado ao Poder Pblico assegurar o exerccio do direito de que tratam os
arts. 1o e 2o em outro local na hiptese de ocupao de imvel: I - de uso comum do povo;

II - destinado a projeto de urbanizao;III - de interesse da defesa nacional, da preservao
ambiental e da proteo dos ecossistemas naturais; IV - reservado construo de represas
e obras congneres; ou V - situado em via de comunicao. Art. 4o No caso de a ocupao acarretar
risco vida ou sade dos ocupantes, o Poder Pblico garantir ao possuidor o exerccio do direito de que tratam os
arts. 1o e 2o em outro local
139
Requisitos: i) imvel pblico urbano com rea superior a 250 m 2; ii) ocupao por
populao de baixa renda para fins moradia; iii) por 5 anos, ininterruptamente e sem
oposio; impossibilidade de identificar os terrenos ocupados; iv) no serem
proprietrios de outro imvel urbano ou rural. Nessa concesso, cada concessionrio
ser atribuda igual frao ideal do terreno, sem levar em conta a dimenso do terreno
que cada possuidor ocupe, salvo acordo entre os possuidores para viabilizar fraes
diferenciadas. No entanto, no poder ser exceder a 250 m2. Do referido dispositivo,
encontramos tambm, a mesma colocao no art. 9 da Lei 10.257/01 (Estatuto da
Cidade), que assim dispe: Aquele que possuir como sua rea ou edificao urbana
de at 250 m2 (duzentos e cinqenta metros quadrados), por 5 (cinco) anos,
ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia,
adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou
rural. a mesma previso do art.183 da CF. * OBS: lcito deflagrar a tutela
jurisdicional atravs do Mandado de Segurana Coletivo quando houver leso a um
direito meta individual lquido e certo, de uma Concesso de Uso para Moradia coletiva,
de uma ocupao ou conjunto de ocupaes. Tutela-se o direito dos posseiros de terem a
posse legalizada, a moradia concretizada e a rea urbanizada. O fundamento da
pretenso o art. 5, LXX, b da Constituio Federal (a matria controvertida, sendo
certo que existem Tribunais que sustentam, equivocadamente, o descabimento, por
entenderem pela exclusividade da via para defesa de associados, concluindo que, em se
tratando de direitos difusos, ser adequada a Ao Civil Pblica). Ocorre o fenmeno da
substituio processual, sendo dispensvel, por outro lado, a autorizao assemblear,
podendo a execuo ser promovida pela prpria entidade associativa, por qualquer de
seus membros, ou ainda pelo Ministrio Pblico. O remdio jurdico se mostra, ainda,
eficaz para impugnar deciso judicial destituda de recurso imediato no mbito da
Concesso de Uso para Moradia coletiva. De qualquer forma, trata-se de um dos
instrumentos de maior repercusso no tratamento dos direitos lesados no mbito da
Medida Provisria 2220. Por outro lado, a sentena de procedncia transitada em
julgado produz efeitos ultrapartes, desde que considerada a natureza de direito difuso (o
pedido poder ser renovado em caso de sentena de improcedncia por insuficincia
probatria).
Cesso de uso: o Poder Pblico consente o uso gratuito de bem pblico por rgos da
mesma pessoa ou de pessoa diversa, incumbida de desenvolver atividade que, de algum
modo, traduza interesse para a coletividade. Fundamento: a colaborao entre as
entidades pblicas e privadas com objetivo de atender, global e parcialmente, a
interesses coletivos. O benefcio coletivo a diferencia das formas. Trata-se de
transferncia de posse e no de propriedade. Ex: TJ cede uso de uma sala para o TCU.
Alguns autores limitam a cesso s entidades pblicas, outros estendem para a
Administrao Indireta e pessoas privadas, desde que sem fins lucrativos. Formaliza-se
por meio de termo de cesso. Excepcionalmente exige-se lei autorizadora (JSCF,
p.1008), porque se insere no poder de gesto administrativa43.
Enfiteuse ou Aforamento o instituto pelo qual o Estado permite ao particular o uso
privativo de bem pblico a ttulo de domnio til, mediante a obrigao de pagar ao
proprietrio uma penso ou foro anual, certo e invarivel. Propicia a aquisio de direito
real por parte do enfiteuta, titular do domnio til. Esse direito pode ser transferido a
terceiro, mas preciso que o senhorio direto renuncie a seu direito de preferncia para
reaver o imvel. Nesse caso, o enfiteuta dever pagar, pela transmisso do domnio til,
43 Contra: Hely entende que exige autorizao legal quando a cesso para entidade diferente.
140
a importncia denominada de laudmio, calculada sobre o preo da alienao. J o foro

anual, trata-se de obrigao que o enfiteuta no pode deixar de cumprir. Se deixar de
pagar o foro durante 3 anos consecutivos ou 4 anos intercalados, o inadimplemento
acarretar a caducidade da enfiteuse (art.101, p.u, Dec.-Lei 9.760/46). O novo Cdigo
Civil excluiu o instituto da categoria dos direitos reais, e ainda proibiu a nova
constituio de enfiteuses e subenfiteuses (art.2.038), mesmo por entidades pblicas,
apenas assegurando a eficcia das j existentes. (ato jurdico perfeito). Exemplos de
reas conferidas por enfiteuse: terrenos de marinhas (art. 49, 3o, do ADCT CF ).
Ponto 13.c. Recursos hdricos. Poltica Nacional de Recursos Hdricos.

Instrumentos de gesto de recursos hdricos. Regime jurdico das guas. guas
subterrneas.
Samuel Pastora Souza
Principais obras consultadas: Resumo do 26 Concurso; Amado, Frederico, Direito
Ambiental Esquematizado, 3 Edio (junho/2012), Editora Mtodo.
Legislao: Constituio Federal; Lei 9.433/1997; Decreto 24.643/1934.
Recursos Hdricos. A Constituio Federal de 88, em consonncia com lei 6938/81,
classificou as guas como um dos recursos ambientais. Ao enumerar as guas da Unio
e a dos Estados, a CF atribui titularidade aos referidos entes, o que no lhes outorga o
seu domnio, pois a gua, como um recurso ambiental, configura-se como um bem de
uso comum do povo, de titularidade coletiva, cabendo ao respectivo ente sua
administrao e zelar pela sua adequada utilizao e preservao em benefcio de toda a
sociedade. So bens da Unio os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos
de seu domnio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros
pases, ou se estendam a territrios estrangeiros ou deles provenham, bem como os
terrenos marginais e as praias fluviais e o mar territorial (art. 20, III e IV, CF/88). So
bens dos Estados as guas superficiais ou subterrneas, fluentes, emergentes e em
depsito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da Unio. (art.
26, I, Cf/88). A Constituio nada diz sobre rios pertencentes aos Municpios, estando
revogado, desde a Constituio de 1946, o artigo 29 do Cdigo de guas na parte que a
eles atribua as guas situadas em seus territrios, respeitadas as restries que possam
ser impostas pela legislao dos Estados.
Resoluo 399, ANA estabelece os critrios para classificar o curso dgua como de
domnio da Unio, do Estado ou do Distrito Federal. STF Smula n 479 - As margens
dos rios navegveis so domnio pblico, insuscetveis de expropriao e, por isso
mesmo, excludas de indenizao.
Diviso constitucional de competncia em matria de guas: art. 22, IV, 24, IV, 21, XVI
e XIX e 23, XI. Art. 20, III; art. 21, XIX; art. 22, IV; art. 26, I CF+ Lei 9.433/97
(poltica nacional). A poltica nacional de recursos hdricos foi instituda pela Lei n.
9433/97 (essencial a leitura desta lei neste tpico). A competncia para legislar sobre
guas foi reservada privativamente Unio pelo artigo 22, IV, da Constituio. Alm
disso, a ela foi dada a atribuio de instituir sistema nacional de gerenciamento de
recursos hdricos e definir critrios de outorga de direitos de seu uso. (art. 21, XIX).
141
Segundo Di Pietro, isto no impede que os Estados estabeleam normas sobre o

policiamento de suas guas, visando a sua proteo, tendo em vista que o artigo 24, VI,
da Constituio lhes confere competncia concorrente com a Unio para legislar sobre
florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos
naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio.
Poltica Nacional de Recursos Hdricos. A lei 9.433/1997 instituiu uma Poltica
Nacional de Recursos Hdricos, tendo como fundamentos: gua recurso natural
limitado dotado de valor econmico e bem de domnio pblico. Ver art. 1 (todos os
fundamentos), 2 (objetivos); 3 (diretrizes) e 4 (instrumentos). A regra o uso
mltiplo das guas (consumo humano, agricultura, recreao, navegao, gerao de
energia eltrica, etc.). Contudo, o artigo 7, VIII, da lei 9.433/1997 prev a instituio de
prioridades no uso da gua pelos Planos de Recursos Hdricos. Alm disso, na hiptese
do enfrentamento de situaes de escassez, haver uma ordem de preferncia de
utilizao para o consumo humano (para atender as necessidades bsicas, e no as
suprfluas) e a dessendentao de animais, sendo vlida a adoo de medidas restritivas
temporrias.
A bacia hidrogrfica a rea onde ocorre a drenagem das guas destinadas a um curso
de gua, normalmente um grande rio, ou seja, normalmente vrios cursos de gua
convergem para um rio principal. A regio hidrogrfica o espao territorial brasileiro
compreendido por uma bacia, grupo de bacias ou sub-bacias hidrogrficas contguas
com caractersticas naturais, sociais e econmicas homogneas ou similares, com vistas
a orientar o planejamento e gerenciamento dos recursos hdricos. O Conselho Nacional
de Recursos Hdricos editou a Resoluo 32/2003, que instituiu 12 Regies
Hidrogrficas. O sexto fundamento da PNRH gesto descentralizada dos recursos
hdricos, que ser tripartite, com a participao do Poder Pblico, das comunidades e
dos usurios, atendendo o Princpio da Participao Comunitria ou Cidad.
Instrumentos de gesto de recursos hdricos
1) Os Planos de Recursos Hdricos so planos diretores que visam fundamentar
e orientar a implementao da PNRH e o seu gerenciamento, devendo ser
elaborados por bacia hidrogrfica, por Estado e nacionalmente;
2)
O enquadramento dos corpos de gua em classes, segundo os usos

preponderantes, conforme a regulamentao da Resoluo CONAMA
357/2005;
3)
Outorga dos direitos de uso de recursos hdricos, que tem como objetivo
assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos de gua e o efetivo
exerccio dos direitos de acesso gua;
4) A cobrana do uso de recursos hdricos, que visa reconhecer a gua como bem
econmico e dar notoriedade ao seu real valor vida, bem como incentivar a
racionalizao do seu uso a obter recursos financeiros para o financiamento de
programas e intervenes contemplados nos planos de recursos hdricos
(Princpio do Usurio-Pagador).
STJ, Resp 861.661 O faturamento do servio de fornecimento de gua com
base na tarifa progressiva, de acordo com a categoria de usurios e as faixas de
consumo, legtimo e atende ao interesse pblico, porquanto estimula o uso
racional dos recursos hdricos. STJ, Resp 848.287 o valor arrecadado pelo
uso dos recursos hdricos tem natureza de taxa. De acordo com o STJ (AgResp
2008.01.01..251-7), a gua fornecida populao, aps ser tratada pelas
142
empresas concessionrias, permissionrias ou autorizadas, no caracteriza

mercadoria, no incidindo, portanto, ICMS. Natureza pblica das guas.
5) O quinto instrumento arrolado a compensao aos municpios. Contudo, o
artigo 24, que o regulamentava, foi vetado pelo Presidente.
6) O ltimo instrumento o Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos,
que visa a coleta, o tratamento, o armazenamento e a recuperao de
informaes sobre os recursos hdricos e fatores que intervm em sua gesto.
Seus princpios bsicos so a descentralizao da obteno e produo de
dados e informaes, a coordenao unificada do sistema e o acesso aos dados
e informaes garantido a toda a sociedade.
Regime jurdico das guas. A utilizao da gua, em regra, exige outorga (rol
exemplificativo constante no art. 12). Outorga de Direito de Uso de Recursos Hdricos:
instrumento pelo qual o poder pblico atribui ao interessado, pblico ou privado, o
direito de utilizar privativamente o recurso. Por prazo determinado at 35 anos,
renovvel, mas pode ser suspenso ou extinto. Dispensada em alguns usos. No precisa
licitar. No configura prestao de servio pblico.
Natureza jurdica: ato
administrativo na modalidade autorizao (discute-se se precrio e discricionrio ou
vinculado nesse caso). Nos termos do artigo 13, da Lei 9.433/1997, a outorga fica
condicionada s prioridades de uso estabelecido nos Planos de Recursos Hdricos e
dever respeitar a classe em que o corpo de gua estiver enquadrado e a manuteno de
condies adequadas ao transporte aquavirio, quando for o caso. Se a gua for bem da
Unio, competir Agncia Nacional de guas ANA outorgar o seu uso, cabendo
delegao aos estados e ao Distrito Federal. Caso a gua seja estadual ou distrital, a
estes entes caber exercer essa competncia. A outorga no passa a integrar o
patrimnio do beneficirio, sendo ato precrio passvel de revogao ou suspenso nas
hipteses previstas na lei 9.433/97, razo pela qual ostenta a natureza de autorizao
administrativa, embora tenha prazo que limite a sua precariedade, pois a revogao
apenas poder ocorrer naqueles casos. O seu pagamento no tem ndole tributria,
podendo se enquadrar como um preo pblico, sendo que j precedente pela
insindicabilidade do mrito do ato de outorga pelo Poder Pblico. As outorgas de direito
de uso de recursos hdricos para concessionrias e autorizadas de servios pblicos e de
gerao de energia hidreltrica vigoraro por prazos coincidentes com os dos
correspondentes contratos de concesso ou atos administrativos de autorizao, na
forma do artigo 5, 4, da Lei 9.984/2000. Outrossim, a concesso da outorga no
dispensa o prvio licenciamento ambiental, inclusive a elaborao do EIA-RIMA, caso
a atividade seja apta a causar significativa degradao ambiental.
A conta de gua que se paga mostra-se como um tpico caso de aplicao do princpio
do usurio pagador, pois a gua bem inalienvel. Caso Usina Hidreltrica de Belo
Monte: art. 2313 CF deve ouvir indgenas + autorizao do Congresso Nacional.
CDIGO DE GUAS = disciplina a classificao e utilizao da gua sob o enfoque
econmico e dominial. Alguns de seus dispositivos no foram recepcionados pela CF.
Definia que as guas pblicas eram as guas navegveis ou flutuveis. As guas comuns
eram bens de todos e guas particulares eram as contidas em terras privadas.
Atualmente, pela CF, TODAS AS GUAS SO PBLICAS, no existem mais guas
comuns ou particulares. So bens da Unio ou do Estado. No h guas municipais.
Posio do STJ no REsp 1184624 SP 2010/0044498-5 e Sm. 479/STF
143
Resoluo 357 CONAMA: classifica as guas como doces, salobras e salinas,

determinando seu enquadramento segundo o uso preponderante. Resoluo 237
CONAMA: condicionou o licenciamento ambiental prvia outorga do direito de uso
das guas.
guas subterrneas. As guas subterrneas so bens dos Estados (art. 26, I, CF/88). O
particular no tem o domnio sobre essas guas, mas apenas o direito explorao das
guas subterrneas mediante autorizao do Poder Pblico, cobrada devida
contraprestao (art. 12, II e 20, Lei 9.433/1997). Embora a dominialidade das guas
subterrneas seja dos estados-membros, estas esto sendo tratadas em um programa
nacional, haja vista a necessidade da gesto integrada deste recurso e o fato dos
aquferos quase sempre extrapolarem os limites das bacias hidrogrficas, estados e
pases, sendo necessrios mecanismos de articulao entre os entes envolvidos. Tambm
no deve ser esquecido o papel dos municpios na gesto de recursos hdricos, pois estes
so os responsveis pela poltica de uso e ocupao do solo, que tem relao direta com
a proteo das guas subterrneas.
ITEM 14
Ponto 14.a. Agncias executivas e agncias reguladoras. Ordens e conselhos
profissionais. Servios sociais autnomos. Fundaes de apoio.
Natlia Dornelas
Obras consultadas: Banco de questes da prova oral. Celso Antnio Bandeira de
Mello. Curso de Direito Administrativo. 28 Edio. Ed. Malheiros; Dirley da Cunha
Jnior. Curso de Direito Administrativo. 9a Edio. Ed. Podivm; Jos dos Santos
Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo. 25a Edio. Ed. Atlas; Maria Sylvia
Zanella Di Pietro. Direito Administrativo. 25a Edio. Ed. Atlas; Odete Medauar.
Direito Administrativo Moderno. 15a edio. Ed. RT.
Legislao bsica: Arts. 21, XI, XII e 177, 2, III, CF; Arts. 5, 6 e 9 da Lei
9.986/2000; Art. 51, Lei 9.649/98. Art. 24 da Lei 8.666/93; Lei 8.958/94.
O assunto amplamente abordado pela doutrina e jurisprudncia ptrias. Existem vrias
leis esparsas criando agncias, servios sociais autnomos e fundaes de apoio.
1. AGNCIAS EXECUTIVAS E REGULADORAS. O vocbulo agncia foi importado
do direito estadunidense. No Brasil, as agncias autrquicas classificam-se em duas
categorias: a) agncias reguladoras, que possuem a funo bsica de controle e
fiscalizao, que surgiram por fora do regime de desestatizao; b) agncias
executivas, mais apropriadas para a execuo efetiva e descentralizada de certas
atividades administrativas tpicas de Estado (CARVALHO FILHO, p. 483).
a) Agncias reguladoras. As agncias reguladoras, fruto da Reforma Administrativa, so
qualificadas como autarquias sob o regime especial. Possuem as caractersticas gerais
das autarquias, sendo tambm pessoa jurdica de direito pblico, integrante da
Administrao Indireta, criada por lei para desempenhar funes que, despidas de
carter econmico, sejam prprias e tpicas do Estado. Entretanto, possuem
caractersticas peculiares.
144
Segundo Mello, as agncias reguladoras so autarquias sob regime especial criadas para
disciplinar e controlar certas atividades, tais como: a) servios pblicos propriamente
ditos (Ex: ANEEL, ANAC, ANTT); b) atividades de fomento e fiscalizao de atividade
privada (ex: ANCINE); c) atividades relacionadas promoo, contratao e
fiscalizao das atividades econmicas integrantes da indstria do petrleo (Ex: ANP);
d) atividades que o Estado tambm protagoniza, mas que, paralelamente, so exercidas
por particulares, tal como ocorre com o servio de sade (Ex: ANS, ANVISA); e)
atividades relacionadas regulao do uso de bem pblico (Ex: ANA Agncia
Nacional de guas). Anote-se, ainda, que a comisso de Valores Mobilirios-CVM,
tambm possui natureza de autarquia sob regime especial, embora no tenha recebido a
designao de agncia (MELLO, p. 170 e 171). Ver artigos 21, XI, XII e 177, 2, III,
ambos da CF.
As agncias surgiram com o objetivo de disciplinar e controlar certas atividades, tais
como: servios pblicos propriamente ditos; atividades de fomento e fiscalizao da
atividade privada; atividades que o Estado tambm protagoniza, mas que,
paralelamente, so facultadas aos particulares, dentre outras. Nos dizeres de Jos dos
Santos Carvalho Filho (Manual de Direito Administrativo, 21 edio, p. 466), a essas
autarquias reguladoras foi atribuda a funo principal de controlar, em toda a sua
extenso, a prestao dos servios pblicos e o exerccio de atividades econmicas, bem
como a prpria atuao das pessoas privadas.
A principal funo das agncias a reguladora, que pode ser considerada como uma
competncia de as agncias expedirem normas com o intuito de regularem a prestao, a
fiscalizao e a fruio dos servios pblicos que lhe so afetos. So criadas por lei
especfica, com a finalidade de absorver as matrias antes concentradas no executivo,
no havendo controle de subordinao ou hierarquia, mas existe uma tutela
administrativa quanto aos fins.
Da mesma forma que as autarquias tradicionais, possuem como elementos intrnsecos:
independncia administrativa ou autonomia administrativa; autonomia funcional e
patrimonial da gesto de recursos humanos ou de quaisquer outros que lhe pertenam;
autonomia nas suas decises tcnicas; ausncia de subordinao hierrquica. O que de
fato caracteriza a agncia reguladora como autarquia especial so as disposies
atinentes investidura e fixidez do mandato dos seus dirigentes. Eles so nomeados
pelo Presidente da Repblica, sob aprovao do Senado, e exercem mandatos fixos,
somente podendo perd-los em caso de renncia, de condenao judicial transitada em
julgado ou de processo administrativo disciplinar. Ver artigos, 5, 6 e 9 da Lei
9.986/2000. Ressalte-se que a garantia dos mandatos de seus dirigentes s se opera
dentro do perodo governamental em que foram nomeados. Encerrado tal perodo
governamental, independente do tempo restante para concluso do mandato, o novo
Governo pode modificar os dirigentes. Essa caracterstica da investidura dos dirigentes
o ponto principal para caracterizar as agncias reguladoras como autarquias especiais,
sendo, para muitos, uma entidade sui generis.
A essas autarquias reguladoras foi atribuda a funo principal de controlar, em toda a
sua extenso, a prestao de servios pblicos e o exerccio de atividades econmicas,
bem como a prpria atuao das pessoas privadas que passaram a execut-los, inclusive
impondo sua adequao aos fins colimados pelo Governo e s estratgias econmicas e
administrativas que inspiraram o processo de desestatizao.
Ademais, tais autarquias devero ser fortes e atentas rea sob seu controle, de modo a
evitar que as pessoas privadas pratiquem abuso de poder econmico, visando
145
dominao dos mercados e eliminao da concorrncia, provocando aumento

arbitrrio de seus lucros. Sobre a relao jurdica entre as agncias e as entidades de
direito privado, so necessrios mecanismos para evitar a ingerncia destas naquelas.
Com base nisso, surgiu a chamada teoria da captura, pela qual se busca impedir uma
vinculao promscua entre a agncia, de um lado, e o governo instituidor ou os entes
regulados, de outro, com flagrante comprometimento da independncia da pessoa
controladora (CARVALHO FILHO, p. 466).
Segundo Mello, as Agncias Reguladoras no possuem competncia regulamentar
propriamente dita, posto que est , nos termos da CF, declarada privativa do Chefe do
Executivo.
Os seus servidores devem sujeitar-se ao regime jurdico estatutrio Lei 8.112/90. Os
Estados, DF e Municpios tambm podem criar suas prprias agncias autrquicas
quando se tratar de servio pblico de sua respectiva competncia, cuja execuo tenha
sido delegada a pessoas do setor privado, inclusive e principalmente concessionrios e
permissionrios. O que se exige que a entidade seja instituda por lei, nela sendo
definidas a organizao, as competncias e a devida funo controladora, como exige o
artigo 37, XIX, da CF. (CARVALHO FILHO, p. 486).
Exemplos: Agncia Nacional de Energia Eltrica -ANEEL; Agncia Nacional de
Telecomunicaes ANATEL; Agncia Nacional do Petrleo ANP; Agncia
Nacional de Vigilncia Sanitria ANVISA; Agncia Nacional de Sade -ANS;
Agncia Nacional de guas -ANA; Agncia Nacional de Transportes Terrestres-ANTT;
Agncia Nacional do Cinema -ANCINE; Agncia Nacional de Aviao Civil -ANAC.
b. Agncias Executivas. Considera-se agncia executiva a autarquia ou fundao
pblica assim qualificada por ato do chefe do Executivo, que celebra com o rgo da
Administrao Pblica direta ao qual se acha vinculada um contrato de gesto, com
vistas melhoria da qualidade de gesto e reduo de gastos, passando, com isso, a
gozar de maiores privilgios. Assim, as agncias executivas, ao contrrio das agncias
reguladoras, no so criadas para o desempenho de competncias especficas.
(CUNHA JUNIOR, p. 199).
A base de sua atuao a operacionalidade, ou seja, visam efetiva execuo e
implementao da atividade descentralizada (CARVALHO FILHO, p. 486). Di Pietro
destaca que se trata de medida que visa a melhorar a eficincia das entidades
autrquicas e fundacionais (DI PIETRO, p. 524). A previso inicial dessa categoria de
autarquias ocorreu com o advento da Lei 9.649/98, que dispe sobre a organizao da
Presidncia da Repblica e dos Ministrios na Administrao Pblica Federal.
Conforme o disposto no art. 51 do referido diploma, ato do Presidente da Repblica
poder qualificar como agncia executiva autarquias e fundaes, desde que: 1) tenham
plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento institucional em andamento;
2) tenham celebrado contrato de gesto com o Ministrio supervisor.
A tais agncias a lei assegura autonomia de gesto e a disponibilidade de recursos
oramentrios e financeiros para que possam cumprir suas metas e seus objetivos
institucionais. As agncias executivas no se configuram como categoria nova de
pessoas administrativas; a expresso corresponde apenas a uma qualificao (ou ttulo)
atribuda a autarquias ou fundaes governamentais. A agncia executiva um status.
(CUNHA JUNIOR, p. 199). Os contratos de gesto sero celebrados com peridiocidade
mnima de 01 (um) ano e estabelecero os objetivos, metas e respectivos indicadores de
desempenho da entidade, bem como os recursos necessrios e os critrios e
instrumentos para a avaliao do seu cumprimento.
146
A autarquia ou fundao qualificada como agncia executiva poder ter um tratamento

diferenciado relativamente s demais autarquias ou fundaes. Por exemplo, so
destinatrias de um privilgio, no extensivo s demais, consistente na dispensa de
licitao para os contratos cujos valores correspondem ao dobro do limite estipulado
para a dispensa de licitao das autarquias e fundaes que no so agncias executivas.
(vide pargrafo nico do art. 24 da Lei 8.666/93).
A qualificao como agncia executiva ser feita por meio de decreto e ficar mantida
desde que o contrato de gesto seja sucessivamente renovado e que o plano estratgico
de reestruturao e de desenvolvimento institucional tenha prosseguimento ininterrupto,
at a sua concluso. Se descumprida essa condio, ser desqualificada a autarquia ou a
fundao como agncia executiva, por meio de decreto do chefe do Executivo, por
iniciativa do Ministrio supervisor. Os Estados e Municpios, dentro de sua competncia
material, podero qualificar suas autarquias ou fundaes pblicas como agncias
executivas.
Exemplos: Instituto Nacional de Metrologia, Normatizao e Qualidade Industrial
(INMETRO) e a Agncia de Inteligncia, instituda pela Lei 9.883/99. Com a mesma
natureza foram reinstitudas a SUDAN- Superintendncia do Desenvolvimento da
Amaznia e a SUDENE Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste. Todas
essas entidades continuam a ser autarquias.
2. ORDENS E CONSELHOS PROFISSIONAIS. So chamadas de autarquias
profissionais ou corporativas incumbidas da inscrio de certos profissionais e de
fiscalizar sua atividade.
Segundo Carvalho Filho, a Lei 9.649/98, que teve o escopo de reorganizar a
administrao federal, passou a estabelecer que os servios de fiscalizao de
profisses regulamentadas seriam exercidos em carter privado, por delegao do
Poder Pblico, mediante autorizao legislativa (art. 58). Consignava, ainda que os
conselhos de fiscalizao teriam personalidade jurdica de direito privado, sem vnculo
funcional ou hierrquico com os rgos da Administrao Pblica (art. 58, 2). Sua
organizao e estrutura seriam fixadas por deciso interna do plenrio (art. 58, 8).
Todos esses dispositivos foram declarados inconstitucionais deciso evidentemente
acertada j que invivel a delegao, a entidade privada, de atividade tpica do
Estado, ainda mais quando se sabe que nele est includo o exerccio do poder de
polcia, de tributao e de punio, no que tange a atividades profissionais
regulamentadas. Assim, ofendidos foram os arts. 5, XIII; 22, XXVI; 21, XXIV; 70,
pargrafo nico; 149 e 175 da CF. (CARVALHO FILHO, p. 468 e 469)
OAB Ordem dos Advogados do Brasil Decidiu-se que tal autarquia no integra a
Administrao Indireta da Unio, configurando-se como entidade independente; assim,
no est vinculada a qualquer rgo administrativo, nem se sujeita ao respectivo
controle ministerial. Na verdade, foi utilizada a terminologia autarquia sui generis pelo
STJ para qualificar a OAB, nos moldes do REsp 915.753/RS: A OAB possui natureza
de autarquia especial ou sui generis, pois, mesmo incumbida de realizar servio
pblico, nos termos da lei que a instituiu, no se inclui entre as demais autarquias
federais tpicas, j que no busca realizar os fins da Administrao. As contribuies
pagas pelos filiados OAB no tm natureza tributria. As cobranas das anuidades
da OAB, por no possurem natureza tributria, seguem o rito do Cdigo de Processo
Civil, e no da Lei n. 6.830/80. A OAB entidade que no pode ser comparada s
demais autarquias profissionais, porque, alm de seu objetivo bsico de representao
da categoria dos advogados tem ainda funo institucional de natureza constitucional.
147
Seu pessoal regido pela CLT, mas no se submete ao art. 37, II, da CF, que exige
prvia aprovao em concurso pblico para a contratao dos servidores. (ADI 3.026
-DF). As contribuies pagas pelos inscritos no tem natureza tributria. A entidade no
se sujeita s normas da Lei 4.320/64 (direito financeiro), nem ao controle contbil,
financeiro, oramentrio, operacional e patrimonial exercido pelo Tribunal de Contas da
Unio. Trata-se de regime especial, diverso do adotado para as autarquias em geral. No
idntico, com certeza, ao adotado para as agncias reguladoras autarquias de regime
especial- mas inegvel que ostenta carter de excepcionalidade em relao ao sistema
autrquico comum.
Exemplos de ordens e conselhos profissionais: OAB (Ordem dos Advogados do Brasil);
CRM (Conselho Regional de Medicina); CREA (Conselho Regional de Engenharia e
Arquitetura), e outras do gnero. (CARVALHO FILHO, p. 469 a 471).
3. SERVIOS SOCIAIS AUTONOMOS. So entidades privadas criadas diretamente
por lei, para prestar, sem fins lucrativos, certos servios sociais consistentes em
ministrar assistncia ou ensino a determinadas categorias sociais ou profissionais.
Recebem do Estado incentivo atravs de dotaes oramentrias especficas ou
contribuies parafiscais institudas em seu favor e pagas pelos empresrios e todos que
exercem atividade industrial. As contribuies parafiscais so espcies de contribuies
sociais (art. 149 CF), assim denominadas porque so destinadas a entidades paralelas do
Estado.
Apesar de no pertencerem ao Estado, os servios sociais autnomos so institudos por
lei. Para existirem, dependem de atos constitutivos de responsabilidade das respectivas
Confederaes Nacionais. Os Decretos-leis 9.403/46 e 9.853/46, por exemplo,
atriburam, respectivamente Confederao Nacional da Indstria e a do Comrcio o
encargo de criarem, organizarem e dirigirem o SESI e o SESC. Tais entidades no
prestam servios pblicos delegados pelo Estado, mas exercem atividade privada de
interesse pblico (servios no exclusivos do Estado).
Exemplo: SESI- Servio Social de Indstria, o SESC Servio Social do Comrcio, o
Senai Servio Nacional de Aprendizagem Industrial, o SENAC Servio de
Aprendizagem Comercial, o SENAR Servio de Aprendizagem Rural, o SEST
Servio Social do Transporte, o SENAT Servio Nacional de Aprendizagem do
Transporte, o SEBRAE Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas;
Servio Social Autnomo Associao das Pioneiras Sociais prestar assistncia mdica
qualificada e gratuita a todos os nveis da populao e de desenvolver atividades
educacionais e de pesquisa no campo da sade, em cooperao com o poder pblico,
Apex Brasil Servio Social Autnomo Agncia de Promoo de Exportaes do
Brasil promover a execuo de polticas de promoo de exportaes, em cooperao
com o Poder Pblico, especialmente as que favoream as empresas de pequeno porte e a
gerao de empregos, ABDI Servio Social Autnomo denominado Agncia
Brasileira de Desenvolvimento Industrial (CUNHA JUNIOR, p. 230 e 231).
4. FUNDAES DE APOIO. Tambm intituladas de Entidades de Apoio. So pessoas
jurdicas de natureza privada que exercem, sem fins lucrativos, a atividade social
(servios sociais no exclusivos do Estado) relacionada cincia, pesquisa, sade e
educao (comumente, elas atuam junto a hospitais pblicos e universidades pblicas).
So institudas por particulares, em regra diretamente por servidores pblicos, que agem
em nome prprio e com recursos prprios, para exercerem atividade de interesse social
relativa ao servio prestado pela entidade estatal ou administrativa em que estes
servidores atuam. Recebem fomento do Estado, quer atravs de dotaes oramentrias
148
especficas, quer por meio de cesso provisria de servidores pblicos e tambm por
permisso provisria de uso de bens pblicos. So geralmente institudas sob a forma de
fundao de natureza privada (mas podem ser institudas tambm sob a forma de
associao ou cooperativa), mas que precisam celebrar vnculos jurdicos com o Estado,
em regra sob a forma de convnios.
No se sujeitam ao regime jurdico-adminisitrativo, uma vez que prestam atividade de
natureza privada. Assim, os seus contratos so de direito privado, celebrados sem
licitao e seus empregados so celetistas, contratados sem concurso pblico. Essas
entidades no tm disciplina legal especfica, apenas existindo a Lei 8.958/94, que veio
estabelecer as normas que disciplinam as relaes entre as instituies federais de
ensino superior e de pesquisa cientfica e tecnolgica e as fundaes de apoio. So
regidas pelo Cdigo Civil, e sujeitas, em especial, fiscalizao do Ministrio Pblico,
nos termos do CC e do CPC, legislao trabalhista e ao prvio registro e
credenciamento no Ministrio da Educao e do Desporto e no Ministrio da Cincia e
Tecnologia, renovvel bienalmente. O Decreto presidencial 5.205/04 regulamentou a
Lei 8.958/94.
Exemplos: Bahia: Fundao Faculdade de Direito Bahia FFDB, vinculada
Universidade Federal da Bahia. Minais Gerais: Fundao Cristiano Ottoni FCO,
vinculada Universidade Federal de Minas Gerais. Braslia: Fundao Universitria de
Braslia FUBRA, apia e incentiva atividades de ensino, pesquisa e extenso da
Universidade de Braslia (UNB). So Paulo: Fundao de Apoio Universidade de So
Paulo - FUSP, vinculada USP. (CUNHA JUNIOR, p. 231 e 232).
Leitura complementar: Captulo do Livro de Jos dos Santos Carvalho Filho que trata
da matria. Legislao especfica.
Ponto 14.b. Servio pblico. Conceito. Classificao. Regime jurdico. O usurio do

servio pblico.
Natlia Dornelas
Obras consultadas: Celso Antnio Bandeira de Mello. Curso de Direito
Administrativo. 28 Edio. Ed. Malheiros; Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Direito
Administrativo. 25a Edio. Ed. Atlas. Jos dos Santos Carvalho Filho. Manual de
Direito Administrativo. 25a Edio. Ed. Atlas. Resumo de Direito Administrativo
Descomplicado. Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, 4 Edio. Editora Mtodo.
Legislao bsica: Art. 175 da CF/88; Lei 8.987/95
Conceito. Servio pblico toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade
material destinada satisfao da coletividade em geral, mas fruvel singularmente
pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si
mesmo ou por quem lhe faa s vezes, sob um regime de Direito Pblico portanto,
consagrador de prerrogativas de supremacia e de restries especiais , institudo em
favor dos interesses definidos como pblicos no sistema normativo (MELLO, p. 679).
Para Jos dos Santos Carvalho Filho, servio pblico toda atividade prestada pelo
Estado ou por seus delegados, basicamente sob regime de direito pblico, com vistas
149
satisfao de necessidades essenciais e secundrias da coletividade.

Dois elementos fundamentais compem o referido conceito: a) a prestao de utilidade
ou comodidade fruvel singularmente pelos administrados (substrato material); b) a
prestao baseada em um regime de Direito Pblico formado por princpios e regras
caracterizados pela supremacia do interesse pblico sobre o privado (substrato
formal).Quando houver prestao de utilidade ou comodidade, oferecida pelo Estado e
fruvel diretamente pelos administrados, haver servio governamental, mas no
necessariamente servio pblico, que s existir se o regime de sua prestao for o
regime administrativo, vale dizer, se a prestao em causa configurar atividade
administrativa pblica.
Regime jurdico. Como o servio institudo pelo Estado e alveja o interesse coletivo,
nada mais natural que ele se submeta a regime de direito pblico. Na verdade, no se
precisa admitir que a disciplina seja integralmente de direito pblico, porque, como
sabido, alguns particulares prestam servios em colaborao com o Poder Pblico.
Pode-se at mesmo dizer que nesses casos o regime ser hbrido, predominando, porm,
o regime de direito pblico quando em rota de coliso com o de direito privado. O
regime jurdico composto pelos seguintes princpios: a) do dever inescusvel do
Estado de promover-lhe a prestao direta ou indiretamente; b) da supremacia do
interesse pblico; c) da adaptabilidade (atualizao e modernizao dentro das
possibilidades econmicas do poder pblico); d) da universalidade (o servio
indistintamente aberto generalidade do pblico); e) da impessoalidade (no
discriminao entre usurios); f) da continuidade (direito dos usurios a no suspenso
ou interrupo); g) da transparncia (acesso ao pblico do conhecimento relativo ao
servio e a sua prestao); h) da motivao (dever de fundamentar as decises atinentes
ao servio); i) da modicidade das tarifas (tambm aplicvel s taxas, se esta for a
modalidade de contraprestao); j) do controle interno e externo sobre as condies de
sua prestao.
Classificaes:
a) Servios Pblicos Prprios x Imprprios. Prprios: so aqueles que, atendendo a
necessidades coletivas, o Estado assume como seus e os executa direta (por meio
de seus agentes) ou indiretamente (por meio de concessionrios e
permissionrios). Imprprios: so os que, embora atendendo tambm a
necessidades coletivas, no so assumidos nem executados pelo Estado, seja
direta ou indiretamente, mas apenas por ele autorizados, regulamentados e
fiscalizados; correspondem a atividades privadas e recebem impropriamente o
nome de servios pblicos. Ex: os servios prestados por instituies
financeiras, os de seguro e de previdncia privada (art.192, I e II). Jos dos
Santos Carvalho Filho prefere utilizar a classificao em servios delegveis
(por sua natureza, comportam ser executados pelo Estado ou por particulares
colaboradores) e indelegveis (s podem ser prestados pelo Estado diretamente);
b) Quanto ao objeto, os servios podem ser administrativos, comerciais (ou
industriais) e sociais. Administrativos: so os que a Administrao Pblica
executa para atender as suas necessidades internas ou preparar outros servios
que sero prestados ao pblico. Ex: imprensa oficial. Comerciais ou Industriais:
aqueles que a Administrao pblica executa, direta ou indiretamente, para
atender a necessidades coletivas de ordem econmica. Ex: transportes, energia
eltrica, telecomunicaes, etc. Sociais: aqueles que atendem a necessidades
150
coletivas em que a atuao do Estado essencial, mas que convivem com a

iniciativa privada. Ex: Sade, educao, previdncia, etc.
a) Servios Gerais/coletivos (uti universi) e Servios Individuais/singulares (uti
singuli). Os gerais so prestados a toda coletividade indistintamente, isto , seus
usurios so indeterminados e indeterminveis. Servios uti singuli ou
individuais ou divisveis so aqueles prestados a beneficirios determinados. A
Administrao sabe a quem presta o servio e capaz de mensurar a utilizao
por parte de cada um dos usurios, separadamente.
b) Servios Exclusivos e no Exclusivos. Exclusivos: o poder pblico deve prestlos de forma exclusiva (Ex: servio postal e correio areo nacional). No
exclusivos: podem ser prestados pelo Estado ou por particular (Ex: sade,
educao) (Di Pietro, p. 110 a 113).
c) Servios Administrativos e de Utilidade Pblica: os administrativos so aqueles
que o Estado executa para compor melhor a sua organizao, como o que
implanta centro de pesquisas. J os de utilidade pblica se destinam diretamente
aos indivduos, ou seja, so proporcionados para sua fruio direta. Ex: energia
domiciliar.
O usurio do servio pblico: A figura central em tema de servio pblico o usurio,
haja vista que o servio institudo unicamente em seu favor. O agente executivo do
servio, seja a prpria Administrao ou o concessionrio, tem obrigao de prestar o
servio ao usurio ou consumidor, nos termos fixados nas leis e regulamentos. De fato,
a justificativa substancial para a existncia do prprio Estado a de oferecer aos
administrados as utilidades e comodidades que se constituem nos servios pblicos
(MELLO, p. 751 e 752). O art. 7 o, Lei 8.987/95, obedecendo ao disposto no art. 175,
p.u, II, CF, dispe que os usurios tm o direito de receber servio adequado, isto ,
aquele que satisfaz as condies de regularidade, continuidade, eficincia, segurana,
atualidade, generalidade, cortesia e modicidade das tarifas. Os usurios possuem no
somente direitos, mas tambm deveres, os quais podem ser de trs ordens:
administrativa, concernente a dados a serem apresentados pelo interessado junto
Administrao; tcnica, relativa s condies tcnicas necessrias para a Administrao
prestar o servio; e pecuniria, no que diz respeito remunerao do servio.
STJ: entende que possvel a interrupo do servio por inadimplncia do usurio.
Jurisprudncia relacionada:
ADI 3558/RJ (Pleno, 29/11/2011 : por entender violada a competncia da Unio, o
pleno do STF julgou inconstitucionais leis fluminenses que determinavam a instalao
de medidores individuais de consumo e a cobrana individualizada dos servios de
consumo coletivo por parte das concessionrias de servios pblicos fornecedoras de
luz, gua, telefonia fixa e gs naquela unidade federativa.
Smula Vinculante n. 27: Compete Justia estadual julgar causas entre consumidor e
concessionria de servio pblico de telefonia, quando a ANATEL no seja litisconsorte
passiva necessria, assistente, nem opoente.
RESP 1246070 (2 a Turma, 18/6/2012): pacfico o entendimento do STJ no sentido de
que a cobrana em face de concessionria de servio pblico pelo uso de solo, subsolo
ou espao areo ilegal (seja para a instalao de postes, dutos ou linhas de
transmisso, p. ex.) porque (i) a utilizao, neste caso, reverte em favor da sociedade razo pela qual no cabe a fixao de preo pblico - e (ii) a natureza do valor cobrado
151
no de taxa, pois no h servio pblico prestado ou poder de polcia exercido.

AgRg nos EREsp 1003667 (1a seo, 25/8/2010): considerado o interesse da
coletividade, segundo a jurisprudncia, a concessionria ou permissionria no pode
interromper a prestao do servio pblico quando isso possa inviabilizar o
funcionamento de estabelecimentos de interesse do grupo social, como escolas,
hospitais, reparties pblicas, dentre outros. Nesses casos, cabe a ela ingressar com
ao de cobrana.
AgRg no REsp 1122762/SP (2a Turma, 24/11/2009): em relao aos particulares, o STJ
entende que a concessionria no pode paralisar o servio por conta de dbitos antigos,
isto , o inadimplemento deve ser atual. Para as faturas antigas, ela deve entrar com
ao de cobrana.
Leitura Complementar: Artigos principais da Lei 8.987/95 e do Resumo de Direito
Administrativo Descomplicado.
Ponto 14.c. Poltica Nacional de Biossegurana: pressupostos doutrinrios; regime

jurdico; instrumentos. Biossegurana, preveno, precauo e informao.
Natlia Dornelas
Obras consultadas: Paulo Afonso Leme Machado. Direito Ambiental Brasileiro. 13
ed., So Paulo: Malheiros, 2005. dis Milar. Direito do Ambiente. 7 Ed. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2011. Robrio Nunes dos Anjos Filho. Anotaes sobre biotica
e pesquisas em comunidades indgenas. Artigo.
Legislao bsica: Lei de Biossegurana (11.105/05); art.225, 1, II, da CF; Protocolo
de Cartagena (Decreto 5705/06); Resoluo CTNBio 6/2008 (dispe sobre as normas
para liberao planejada no meio ambiente de OGM); Decreto 5591/05 (regulamenta a
Lei).
1. NOES GERAIS. A Biossegurana est inserida no ramo do Direito Ambiental,
tutelado constitucionalmente pelo artigo 225 da CF, e trata-se de direito fundamental de
3 gerao ou dimenso.
2. CONCEITO. Ramo da cincia, que se dedica ao estudo, avaliao e o controle dos
possveis impactos derivados da utilizao da biologia moderna. Objetiva garantir que a
biotecnologia se desenvolva em perfeito equilbrio com a proteo da sade humana e
animal, bem como do meio ambiente.
3. PRESSUPOSTOS DOUTRINRIOS. A Lei 11.105/2005 no aplaina nem ratifica
o caminho do entendimento do desideratum legal, do seu pleno alcance e dos objetivos
derradeiros da sociedade em relao aos OGMs e biossegurana em geral. Menos
ainda, deixa claro e definido o tipo de bem-estar-social e de desenvolvimento
socioeconmico e tecnolgico que preciso assegurar. Enfim, no traz luz alguma sobre
a aludida Poltica Nacional de Biossegurana PNB. Em ltima anlise, pergunta-se: o
que pretende o legislador inculcar e alcanar como resultado prtico concreto da nova
legislao? (MILAR, 2011)
Biossegurana: Em sntese, biossegurana seria um conjunto de medidas para garantir
a vida em suas diferentes manifestaes, como processo biolgico e como qualidade
152
essencial sade humana e aos ecossistemas naturais. Trata-se de um postulado ainda

recente, colocado pela comunidade cientfica, pelas entidades ambientalistas e por
diversos outros segmentos da sociedade civil, tendo em vista as crescentes interferncias
das inovaes tecnolgicas que afetam os seres vivos vegetais, animais e humanos. Tais
interferncias representam, em termos, uma incgnita para a integridade do ecossistema
planetrio, porquanto, se somadas, podem desencadear no mundo natural efeitos
imprevisveis a longo prazo. Casos h em que no esto presentes meras incgnitas,
mas, com certeza, riscos e danos efetivos aos seres e sistemas vivos. Da o carter
eminentemente ambiental e social dessas interferncias e alteraes provocadas pela
Engenharia Gentica e pela Biotecnologia (MILAR, 2011)
4. REGIME JURDICO E INSTRUMENTOS. A poltica nacional de biossegurana
deve ser implementada pela Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana (CTNBio),
que uma instncia colegiada multidisciplinar, criada atravs da lei n 11.105, de 24 de
maro de 2005, cuja finalidade prestar apoio tcnico consultivo e assessoramento ao
Governo Federal na formulao, atualizao e implementao da Poltica Nacional de
Biossegurana relativa a OGM, bem como no estabelecimento de normas tcnicas de
segurana e pareceres tcnicos referentes proteo da sade humana, dos organismos
vivos e do meio ambiente, para atividades que envolvam a construo, experimentao,
cultivo, manipulao, transporte, comercializao, consumo, armazenamento, liberao
e descarte de OGM e derivados. A CTNBio editou diversas resolues, portarias e
instrues normativas, disciplinando a poltica nacional do meio ambiente.
Principais Agentes implementadores da Lei 11.105/2005:
a) Conselho Nacional de Biossegurana (art.8): Integrado por dez Ministros de
Estados e pelo Secretrio Especial de Agricultura e Pesca da Presidncia da
Repblica, presidido pelo Ministro-Chefe da Casa Civil da Presidncia da
Repblica. Conta ainda com uma Secretaria Executiva tambm vinculada Casa
Civil. O Conselho a ltima e definitiva instncia para recursos e decises, nos
termos que especifica a Lei. Sua funo mais importante assessorar o
Presidente da Repblica na formulao e na implementao da Poltica Nacional
de Biossegurana PNB. (MILAR, 2011).
b) Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana (art.10 e ss): instncia colegiada
multidisciplinar de carter consultivo e deliberativo. Integra o Ministrio da
Cincia e Tecnologia. As suas decises relativas a aspectos de biossegurana do
OGM vincula os demais rgos e entidades da Administrao Pblica (art.14,
1).
c) rgos e entidades de registro e fiscalizao: so previstos pelo art.16, no
mbito de diversos Ministrios.
d) Comisso Interna de Biossegurana (art.17): deve ser criada em toda instituio
que utilize tcnicas e mtodos de engenharia gentica ou realize pesquisas com
OGM e seus derivados. As Comisses Internas de Biossegurana representam,
assim, uma espcie de capilarizao de todo o processo, que principia nas
esferas mais elevadas da Federao e se dirige para as bases operativas, estas j
mais prximas dos problemas e das situaes concretas. (MILAR, 2011).
e) Sistema de Informao em Biossegurana: funciona no mbito do Ministrio da
Cincia e Tecnologia, sendo responsvel pela gesto e divulgao das
informaes relativas ao tema.
Rotulagem: O art.40 prev que os alimentos e ingredientes alimentares destinados ao
153
consumo humano ou animal, que contenham ou sejam produzidos a partir de OGM ou

derivados, devero conter informao nesse sentido em seus rtulos.
5. BIOSSEGURANA, PREVENO, PRECAUO E INFORMAO. Em
termos prticos, entende-se por biossegurana um conjunto de polticas e de aes
pblicas e privadas compatveis com a disciplina jurdica dos riscos conhecidos, dos
riscos potenciais e da ignorncia relacionados ao emprego e/ou desenvolvimento de
modernas tecnologias, tendo por propsito evitar a configurao de danos graves e/ou
irreversveis no apenas ao ambiente natural, mas igualmente sade humana e
hereditariedade. Para melhor compreenso do conceito, convm esclarecer que, se toda
tecnologia, em seu amplo significado, ocupa-se da ao humana sobre coisas e pessoas,
as modernas tecnologias ocupam-se das aes humanas cujas consequncias no se
restringem aos contemporneos, no se limitam do ponto de vista espacial, nem
excluem o imprevisto.
Para alm dos riscos conhecidos e dos riscos potenciais envoltos com o emprego e/ou
desenvolvimento de modernas tecnologias, a biossegurana tem ressaltado nos dias que
correm, como problema de primeirssima grandeza, a questo da ignorncia quanto s
consequncias do agir tecnolgico. Para enfrent-los, dois so os princpios que
norteiam as polticas e as aes empregadas com o propsito de evitar a configurao de
danos graves e/ou irreversveis: o princpio da preveno e o princpio da precauo.
O princpio da preveno disciplina os riscos conhecidos, ou seja, as situaes em que
as consequncias do agir tecnolgico no so apenas conhecidas, mas tambm passveis
de atribuio de probabilidades objetivas. Nestas situaes, o princpio da preveno
preconiza que medidas sejam adotadas para evitar a configurao do dano. O princpio
da precauo, por sua vez, disciplina duas situaes bastante distintas entre si: as em
que, embora as consequncias do agir tecnolgico sejam conhecidas, no possvel a
atribuio de probabilidades objetivas a cada uma delas; e as em que no so conhecidas
todas as consequncias do agir. primeira situao corresponde a disciplina dos riscos
potenciais, segunda, a da ignorncia. Em ambas as situaes, o princpio da precauo
preconiza a adoo de medidas tendentes a no gerar o dano, seja por meio da inverso
do nus da prova, seja por meio da proibio, ainda que provisria, da ao.
O princpio da precauo previsto expressamente no art.1 da Lei 11.105/05 (Esta Lei
estabelece normas de segurana e mecanismos de fiscalizao sobre a construo, o
cultivo, a produo, a manipulao, o transporte, a transferncia, a importao, a
exportao, o armazenamento, a pesquisa, a comercializao, o consumo, a liberao
no meio ambiente e o descarte de organismos geneticamente modificados OGM e
seus derivados, tendo como diretrizes o estmulo ao avano cientfico na rea de
biossegurana e biotecnologia, a proteo vida e sade humana, animal e vegetal, e
a observncia do princpio da precauo para a proteo do meio ambiente). Em que
pese ser aplicada no direito ambiental em geral, aqui reforada, tendo em vista a
ausncia de certeza cientfica absoluta em relao ao tema. O Protocolo de Cartagena
sobre Biossegurana da Conveno sobre Diversidade Biolgica de 2000 dispe que a
falta de conhecimentos cientficos ou de consenso cientfico no ser necessariamente
interpretada como indicativo de um nvel determinado de risco, uma ausncia de risco
ou de um risco aceitvel. O que significa dizer que o princpio da precauo envolve
um procedimento de avaliao de riscos bastante distinto do preconizado pelo princpio
da preveno, tendo-se em conta que a incerteza do risco, ao no permitir a concluso
da equao risco/vantagem em termos definitivos, pode exigir, at mesmo, a adoo de
medidas proibitivas, posto que provisrias, para no gerar o dano.
154
Na rea de biossegurana, a incerteza do risco, seja pela impossibilidade de atribuio

de probabilidades objetivas a consequncias conhecidas do agir tecnolgico, seja pela
pura e simples ignorncia de todas as suas conseqncias, um grave fator de
insegurana. Paulo Affonso Leme Machado, citando o Comunicado de Bruxelas sobre o
Princpio da Precauo, acentua que a invocao do princpio da precauo uma
deciso exercida quando a informao cientfica insuficiente, no conclusiva ou
incerta e haja indicaes de que os possveis efeitos sobre o ambiente, a sade das
pessoas ou dos animais ou a proteo vegetal sejam perigosos e incompatveis com o
nvel de segurana escolhido.
A introduo de organismos geneticamente modificados (OGMs) gera uma incerteza
cientfica. No h dvidas de que os OGMs podem causar significativo impacto ao meio
ambiente, diante do grau de incerteza cientfica quanto aos reflexos no meio ambiente e
na prpria sade humana. , em princpio e por natureza, potencialmente causador de
significativo impacto ambiental. Neste sentindo, o Poder Pblico deve aplicar o
princpio da precauo, de modo a evitar srios e irreversveis danos ambientais.
A Lei 11.105/2005 objetiva estabelecer normas de segurana e mecanismos de
fiscalizao no uso das tcnicas de Engenharia Gentica. Ao falar em normas de
segurana, implicitamente, a lei abarca o conceito de que a Engenharia Gentica implica
riscos, que necessitam ser geridos. Oito atividades relativas aos OGMs so abrangidas:
construo, cultivo, manipulao, transporte, comercializao, consumo, liberao e
descarte. (LEME MACHADO)
No que concerne s informaes no mbito da biossegurana, observa-se que o art. 19
da Lei 11.105/2005 dispe sobre o sistema de informaes em biossegurana (SIB),
criado, no mbito do Ministrio da Cincia e Tecnologia, destinado gesto das
informaes decorrentes das atividades de anlise, autorizao, registro, monitoramento
e acompanhamento das atividades que envolvam OGM e seus derivados. As disposies
dos atos legais, regulamentares e administrativos que alterem, complementem ou
produzam efeitos sobre a legislao de biossegurana de OGM e seus derivados devero
ser divulgadas no SIB concomitantemente com a entrada em vigor desses atos. Os
rgos e entidades de registro e fiscalizao, referidos no art. 16 da Lei 11.105/2005,
devero alimentar o SIB com as informaes relativas s atividades de que trata a Lei,
processadas no mbito de sua competncia. Com isso, resta assegurado o princpio da
transparncia e informao em sede de biossegurana.
6. BIOSSEGURANA RELACIONADA AOS INDOS. O fato de muitas das
comunidades formadas por ndios permanecerem isoladas ou manterem pouco contato
com o restante da sociedade as tornam particularmente interessantes para fins de
pesquisa cientfica, pois constituem grupos humanos com ndice muito baixo de
interferncias externas, seja sob o ponto de vista da miscigenao biolgica seja no que
concerne aos seus hbitos culturais. Dessa forma, amplo o campo de pesquisas que
podem ser realizadas em populaes indgenas, pois abrange no s as investigaes de
natureza mdica e farmacolgica, as quais comumente ocupam o centro das atenes
em razo dos possveis riscos e malefcios que podem causar, mas tambm aquelas
voltadas sociologia, antropologia, educao, economia, e a outras cincias.
Aplica-se aqui, portanto, a larga conceituao de pesquisa e de pesquisa em seres
humanos.
Qualquer pesquisa em seres humanos deve se dar luz dos trs princpios reconhecidos
155
no Relatrio Belmont44 e referendados pela biotica, quais sejam, os da autonomia,

beneficncia e justia, alm de um quarto princpio, o da no maleficncia, que
reconhecido por muitos pesquisadores.
Tendo em vista que as comunidades indgenas so, por sua prpria natureza, mais
vulnerveis, merecem o tratamento conferido pela Resoluo 196/96 do Conselho
Nacional da Sade, que dispe que a pesquisa deve: (i) prever procedimentos que
assegurem a confidencialidade e a privacidade, a proteo da imagem e no
estigmatizao, garantindo a no utilizao das informaes em prejuzo das pessoas
e/ou comunidades; b) respeitar sempre os valores culturais, sociais, morais, religiosos e
ticos, bem como os hbitos e costumes, quando as pesquisas envolverem comunidades;
c) garantir o recebimento dos benefcios obtidos das pesquisas.
7) JURISPRUDNCIA
a) AgR 2007.01.00.016599/PI, do TRF 1, O art.40 da Lei 11.105/2005 no diferencia
os produtos com presena meramente adventcia de OGM ou seus derivados daqueles
em que essa presena deliberada, nem tampouco autoriza a fixao de limites mnimos
atravs de regulamento;
b) ADI 3510: CONSITUCIONALIDADE DO USO DE CLULAS-TRONCO
EMBRIONRIAS EM PESQUISAS CIENTFICAS PARA FINS TERAPUTICOS.
c) ADI 3645: INFORMAO QUANTO PRESENA DE ORGANISMOS
GENETICAMENTE MODIFICADOS EM ALIMENTOS E INGREDIENTES
ALIMENTARES DESTINADOS AO CONSUMO HUMANO E ANIMAL. LEI
FEDERAL 11.105/05 E DECRETOS 4.680/03 E 5.591/05. COMPETNCIA
LEGISLATIVA CONCORRENTE PARA DISPOR SOBRE PRODUO, CONSUMO
E PROTEO E DEFESA DA SADE. ART. 24, V E XII, DA CONSTITUIO
FEDERAL. ESTABELECIMENTO DE NORMAS GERAIS PELA UNIO E
COMPETNCIA SUPLEMENTAR DOS ESTADOS.
Leitura complementar: Lei 11.105/2005 e Artigo de Reinaldo Pereira e Silva sobre
Biossegurana
e
Princpio
da
precauo,
disponvel
em
http://www.oab.org.br/revistacndh/anexos/BIOSSEGURANCA_E_PRINCIPIO_DA_P
RECAUCAO.pdf
ITEM 15
Ponto 15.a. Responsabilidade patrimonial do Estado: evoluo histrica e
fundamentos jurdicos.
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26 CPR, Resumo do 25 CPR.
Legislao bsica: art.37, 6 da CF, lei 4619/65, lei 6453/77, LC 101/06.
44 Belmont Report, de 1978, resultados do trabalho da Comisso Nacional para Proteo dos
Seres Humanos da Pesquisa Biomdica e Comportamental, instituda pelo governo
estadunidense para identificar os princpios ticos bsicos aplicveis na pesquisa em seres
humanos.
156
A responsabilidade do Estado constitui a obrigao, atribuda ao Poder Pblico, de

recompor os danos causados por seus agentes no exerccio de suas funes ou agindo
nessa qualidade. Os pressupostos para reparao civil so: ao/omisso do poder
pblico, dano e nexo causal. Para o ressarcimento do prejuzo necessrio que este seja
certo, especial e anormal (estes 2 ltimos requisitos em se tratando de comportamentos
estatais lcitos, segundo CABM).
1.1. Evoluo Histrica: (a) Irresponsabilidade do Estado: o Estado no respondia por
qualquer prejuzo causado a terceiros. Ocorreu no perodo do Absolutismo Europeu.
Prevalecia a mxima The King can do no wrong. (b) Responsabilidade subjetiva ou com
culpa (Teoria Civilista): O Estado passa a responder mediante a comprovao de culpa
que poderia recair sobre o agente ou sobre o servio. A culpa recaa sobre o agente
quando era possvel sua identificao; caso contrrio, incidia sobre o servio (culpa
annima). A culpa pela prestao do servio era identificada pela expresso faute du
service, traduzida como culpa/falta do servio. Verificava-se quando o servio no
funcionava; funcionava mal; ou funcionava atrasado. (c) Responsabilidade objetiva
(Teoria Publicista): O Estado responde pelos danos causados com base no conceito de
nexo de causalidade na relao de causa e efeito existente entre o fato ocorrido e as
consequncias dele resultantes. No se cogita a necessidade de aquele que sofreu o
prejuzo comprovar a culpa ou o dolo. A responsabilidade objetiva possui duas
variantes: 3.1. Responsabilidade objetiva com base no risco integral: o Estado no pode
invocar excludentes de responsabilidade, como caso fortuito ou fora maior; 3.2. Resp
objetiva com base no risco administrativo: permitido invocar as excludentes.
1.2 Histrico no Brasil: (a) Constituio 1824 Art. 178, n. 29. Os empregados
pblicos so estritamente responsveis pelos abusos e omisses praticados no exerccio
de suas funes e por no fazerem efetivamente responsveis aos seus subalternos,
cujo equivalente constava do art. 82 da Constituio de 1891. Para CABM, significava
que o agente respondia solidariamente com o Estado. (b) Constituio de 1937 - Art.
158: Os funcionrios pblicos so responsveis, solidariamente, com a Fazenda
Nacional, Estados e Municpios, por quaisquer prejuzos decorrentes de negligncia,
omisso ou abuso no exerccio de seus cargos. No havia necessidade de ao de
regresso, uma vez que o funcionrio pblico respondia solidariamente poderia ser
acionado conjuntamente com a Fazenda. Existia a chamada responsabilidade subjetiva
solidria. (c) Constituio de 1946 - Art. 194: As pessoas jurdicas de direito pblico
interno so civilmente responsveis pelos danos que seus funcionrios, agindo nesta
qualidade, causarem a terceiro. Pargrafo nico. Caber-lhes- ao regressiva contra os
funcionrios causadores do dano, quando tiver havido culpa destes. O funcionrio
somente respondia se fosse comprovada a sua culpa em ao regressiva, desaparecendo
a solidariedade. Introduziu a teoria da responsabilidade objetiva. (d) Constituio de
1967 e 1969 - Art. 105: As pessoas jurdicas de direito pblico respondem pelos danos
que seus funcionrios, nesta qualidade, causarem a terceiros. Pargrafo nico. Caber
ao de regresso contra o funcionrio que agiu com culpa ou dolo. Acrescenta a
possibilidade de ao regressiva no caso de dolo do agente.
(e) Perfil atual art. 37, 6., da CF/88 - As pessoas jurdicas de direito pblico e as
de direito privado, prestadoras de servios pblicos, respondero pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o
responsvel nos casos de dolo ou culpa. Os requisitos para a ao de regresso so
condenao com trnsito em julgado e caracterizao de culpa ou dolo. A Lei n.
4.619/65 estabelece o prazo de 60 dias para acionar o agente, a partir do trnsito em
157
julgado da sentena condenatria. (e.1) Responsabilidade por ato comissivo: as pessoas

jurdicas de direito pblico e as pessoas jurdicas de direito privado, quando prestadoras
de servio pblico, em regra, respondero de forma objetiva, na modalidade do risco
administrativo. No entanto, excepcionando-se tal regra, tem-se a responsabilidade na
modalidade do risco integral em se tratando de dano nuclear (art.21, XXIII, d, da CF), e
dano ambiental (art.225,3). Ressalta-se que, as pessoas jurdicas de direito privado
que prestem atividades econmicas podem vir a responder de modo objetivo por fora
da aplicao do CDC ou do art.944 do CC. (e.2) Responsabilidade por omisso:
Segundo Hely a responsabilidade objetiva na modalidade de risco administrativo,
no importando a natureza do dano (se advindo da omisso ou ao do Estado). Para
CABM, cuja tese majoritria, se o dano for decorrente de omisso, significa que a
responsabilidade recaiu sobre a no prestao de servio, ou prestao deficiente, sendo
a responsabilidade, na viso deste doutrinador, subjetiva (faute du service). No entanto,
o STF tem admitido a responsabilizao de forma objetiva da Administrao Pblica
quando restar comprovado que a prpria Administrao se colocou na posio de
garante ou quando houver o descumprimento de um dever legal por parte da
Administrao (RE 633138, 1 Turma, 2012) e desde que haja um nexo causal direto
entre o dano e a conduta. Nesse sentido:
- RE 607771, 2 Turma, STF, 2010: reconheceu-se a responsabilidade objetiva no caso
de latrocnio cometido por foragido, visto que a A negligncia estatal no cumprimento
do dever de guarda e vigilncia dos presos sob sua custdia, a inrcia do Poder Pblico
no seu dever de empreender esforos para recaptura do foragido so suficientes para
caracterizar o nexo de causalidade.
- RE 409203, 2 Turma, STF, 2006: foi reconhecida a responsabilidade objetiva em caso
de estupro cometido por foragido, pois no caso houve flagrante descumprimento da Lei
de Execuo Penal, pois um condenado submetido a regime prisional aberto praticou,
em sete ocasies, falta grave de evaso, sem que as autoridades responsveis pela
execuo da pena lhe aplicassem a regresso do regime prisional. Na oitava vez que se
evadiu ele cometeu o crime de estupro contra uma menor de 12 anos.
- AI 734689, 2 Turma, STF, 2012: reconhecimento da responsabilidade objetiva em
caso de tratamento hospitalar inadequado, pois em virtude da indisponibilidade da UTI
peditrica e de aparelho de respirao artificial um infante faleceu.
O STJ tambm tem reconhecido a responsabilidade objetiva do Estado no caso de morte
de preso sob a sua custdia em delegacia de polcia (Resp 1022798, 2 Turma, 2008) e
no interior do presdio (Resp 1054443, 2 Turma, 2009).
1.3. Pontos Polmicos:
a) Denunciao da lide: H divergncia. STJ admite, mas reputa no obrigatria, j que
a responsabilidade do Estado objetiva e a do servidor subjetiva, tendo ambas
fundamentos diversos (EREsp 313886, 1 Seo, 2004).
b) Ao direta contra o agente pblico: Para o STF (RE 327904, 1 Turma, 2006) no h
possibilidade de ingressar com ao diretamente contra o agente, porque o 6. do art.
37 da Constituio Federal dispe que a responsabilidade do Estado que tem direito
regressivo contra o causador do dano, estabelecendo uma dupla garantia.
c) Prazo Prescricional: A 1 Seo do STJ, no julgamento do EREsp 1.200.764 (2012),
reafirmou que o prazo de reparao pelos danos causados pela Fazenda Pblica de 05
anos, nos termos da lei 9494/97.
158
d) Indenizao por dano moral em virtude de superlotao carcerria: Resp 962934/MS

(2 Turma, 2011) - pleiteava-se no presente Resp a indenizao por dano moral em favor
de detento, em virtude da superlotao do sistema carcerrio. Tal pretenso restou
indeferida nos seguintes termos: 2. A condenao do Estado indenizao por danos
morais individuais, como remdio isolado, arrisca a instituir uma espcie de pedgiomasmorra", ou seja, deixa a impresso de que ao Poder Pblico, em vez de garantir
direitos inalienveis e imprescritveis de que so titulares, por igual, todos os presos,
bastar pagar, aos prisioneiros que disponham de advogado para postular em seu favor,
uma "bolsa-indignidade" pela ofensa diria, continuada e indesculpvel aos mais
fundamentais dos direitos, assegurados constitucionalmente. 3. A questo no trata da
incidncia da clusula da reserva do possvel, nem de assegurar o mnimo existencial,
mas sim da necessidade urgente de aprimoramento das condies do sistema prisional,
que dever ser feito por meio de melhor planejamento e estruturao fsica, e no
mediante pagamento pecunirio e individual aos apenados.
1.4. Responsabilidade Judicial: de acordo com o art 5., inc. LXXV, da Constituio
Federal, o Estado responde por erro judicial, assim como na hiptese do condenado
previsto na sentena. O art. 133 do CPC estabelece a possibilidade de responsabilizar o
juiz, por perdas e danos. O STF j decidiu que "[...] salvo os casos expressamente
previstos em lei, a responsabilidade objetiva do Estado no se aplica aos atos de juzes",
bem como que "priso em flagrante no se confunde com erro judicirio a ensejar
reparao nos termos da 2 parte do inciso LXXV do art. 5 da Constituio Federal"
(RE 553637, 2 Turma, 2009) e, do mesmo modo, "Decreto judicial de priso preventiva
no se confunde com o erro judicirio (C.F., art. 5, LXXV ) mesmo que o ru, ao final
da ao penal, venha a ser absolvido" (RE 429518 AgR, 2 Turma, 2004).
1.5. Responsabilidade Legislativa: O Estado responde por leis inconstitucionais que
causarem prejuzos a terceiros, desde que a inconstitucionalidade tenha sido declarada
pelo Poder Judicirio, em sede de controle abstrato (REsp 571645, 2 Turma, 2006),
embora a doutrina admita que a declarao de inconstitucionalidade possa ser incidental
(JSCF). Os prejuzos no se limitam ao dano efetivo, englobando os lucros cessantes e
os danos emergentes. Di Pietro afirma que as leis de efeitos concretos tambm podem
gerar o dever de indenizar.
- MI 283 DF: mora na edio de lei necessria ao direito de reparao em face da Unio
contido art.8,3 ADCT. No caso, foi concedido prazo para Unio regular e se ela no
regulasse, reconheceu-se a possibilidade de o impetrante pleitear perdas e danos.
1.5. Questes de Prova: no constam questes no 25 e 26 CPR.
1.6. Leitura Complementar: MELLO. Celso Antnio Bandeira de. Curso e Direito
Administrativo, 2010.
Ponto 15.b.Responsabilidade Fiscal:

Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26 CPR, Resumo do 25 CPR.
Legislao bsica: LC 101/06, CP (arts.359-A a 359-H).
159
um conceito trazido pela LC 101/2000 (LRF) e tem como significado o zelo na

arrecadao das receitas e realizao das despesas pblicas, obrigando o gestor a
cumprir os limites de gasto com pessoal, e da dvida pblica, agindo com transparncia,
e de forma planejada. A LRF determina a implantao de mecanismos de transparncia
e de incentivo participao popular no controle das contas pblicas. Para isso, ela
exige, dentre outras coisas, que os gestores pblicos publiquem demonstrativos, durante
o ano em curso, para que se possa acompanhar a execuo oramentria daquele
exerccio. Salienta-se ainda, no que toca a realizao de despesas e assuno de
obrigaes por parte dos entes pblicos, a lei 10.028/00, que incluiu no CP o captulo
IV, crimes contra as finanas pblicas.
1.1. Questes de Prova: no constam questes no 25 e 26 CPR.
1.2. Leitura Complementar: LC 101/06.
Ponto 15.c: Sistema nacional do meio ambiente. Poltica nacional do meio

ambiente.
Paulo Henrique Caldas de Oliveira
Principais obras consultadas: Resumos dos Grupos do 25 e 26 CPR; dis Milar.
Direito do Ambiente - A gesto ambiental em foco. 6 edio. Ed. Revista dos Tribunais;
Fabiano Melo Gonalves de Oliveira. Difusos e Coletivos: direito ambiental.
(Elementos do Direito, vol. 15). 1 edio. Ed. Revista dos Tribunais; Paulo de Bessa
Antunes. Poltica Nacional do meio ambiente: comentrios Lei 6.938, de 31 de
agosto de 1981. Ed. Lumen Juris, 2005.Romeu Thom. Manual de Direito Ambiental. 3
Ed.. Editora Juspodivm, 2013.
Legislao bsica: Legislao bsica: Arts. 2, 4, 6, 8, 9, 9-A, 11, 17 e 17-B, Lei
6.938/81; Art. 5, Decreto 99.274/90; Art. 7, Lei 10.683/03; Art. 2, Res. CONAMA
01/86.
I. SISNAMA. I. 1. Conceito. O SISNAMA (Sistema Nacional do Meio Ambiente) o
conjunto de rgos e instituies dos diversos nveis do Poder Pblico incumbidos da
proteo do ambiente. uma estrutura poltico-administrativa oficial/governamental,
mas que permite a participao de instituies no governamentais e da sociedade,
ainda que por delimitadas vias. No possui personalidade jurdica. Podem ser
implantados Sistemas Estaduais e Municipais. Segundo Romeu Thom, a finalidade da
criao de um Sistema Nacional de Meio Ambiente estabelecer uma rede de agncias
governamentais, nos diversos nveis da federao, visando a assegurar mecanismos
capazes de, eficientemente, implementar a poltica nacional do meio ambiente. A
LPNMA inclui, portanto, como integrantes do SISNAMA tambm os rgos estaduais
(seccionais) e municipais (locais), e no apenas rgos da Unio.
I. 2. Estrutura. (art.6 da Lei 6938/81). rgo Superior: Conselho de Governo
(composio art. 7, caput, da Lei 10.683/03). Atua tambm por meio de suas Cmaras.
Cmara de Polticas de Recursos Naturais (Dec. 11696/95): objetivo de formular
polticas pblicas e diretrizes relacionadas com os recursos naturais, composta
somente por representantes de rgos do Governo Federal. rgo Consultivo e
160
Deliberativo: CONAMA. Presidido pelo Ministro do Meio Ambiente. Tem composio

paritria. Decreto 99.274/90 regulamenta (art. 5, 1, I, prev um representante do MPF
na condio de Conselheiro Convidado). Tem como finalidade assessorar, estudar e
propor ao Conselho de Governo diretrizes de polticas governamentais para o meio
ambiente e os recursos naturais e deliberar, no mbito de sua competncia, sobre normas
e padres compatveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado. Cmara
Especial Recursal a instncia administrativa do CONAMA responsvel pelo
julgamento, em carter final, das multas e outras penalidades administrativas impostas
pelo IBAMA. Suas decises tm carter terminativo. OBS: Art. 8, VI, da L. 6.938: o
CONAMA no tem competncia privativa para estabelecer normas e padres de
poluio de automveis, aeronaves e embarcaes, como diz no dispositivo, mas sim
concorrente (normas e padres gerais), a fim de respeitar o art. 24, VI, da CF (Paulo
Affonso Machado, p. 170). rgo Central: Ministrio do Meio Ambiente. OBS:
Servio Florestal Brasileiro integra a estrutura do Ministrio do Meio Ambiente,
possui autonomia financeira e administrativa e o rgo responsvel pela gesto de
florestas pblicas no mbito federal (inclusive das concesses florestais) e gestor do
Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal. rgos Executores: a) IBAMA
autarquia federal de regime especial vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente;
principais atribuies: exercer o poder de polcia ambiental; executar aes das polcias
nacionais de meio ambiente, referentes s atribuies federais, relativas ao
licenciamento ambiental, ao controle da qualidade ambiental, autorizao de uso dos
recursos naturais e fiscalizao, monitoramento e controle ambiental; executar as
aes supletivas de competncia da Unio; b) Instituto Chico Mendes (ICM-Bio)
autarquia federal de natureza especial, com autonomia financeira e administrativa,
criada pela Lei 11.516/07, com competncia para administrar as unidades de
conservao previstas e criadas no mbito federal a partir da L. 9.985/00. A criao do
ICM-Bio representou a redefinio de competncias antes atribudas ao IBAMA.
Finalidades do ICM-Bio: executar aes da poltica nacional de unidades de
conservao da natureza; executar as polticas relativas ao uso sustentvel dos recursos
naturais renovveis e ao apoio ao extrativismo e s populaes tradicionais nas unidades
de conservao de uso sustentvel institudas pela Unio; fomentar e executar
programas de pesquisa, proteo, preservao e conservao da biodiversidade e de
educao ambiental; exercer o poder de polcia ambiental para a proteo das unidades
de conservao institudas pela Unio; promover e executar, em articulao com os
demais rgos e entidades envolvidos, programas recreacionais, de uso pblico e de
ecoturismo nas unidades de conservao, onde estas atividades sejam permitidas.
rgos Setoriais: entes integrantes da Administrao Federal direta e indireta, cujas
atividades se direcionem ao meio ambiente. rgos Seccionais e Locais: rgos ou
entidades estaduais e municipais, respectivamente, que executam programas e exercem
funo de fiscalizao e controle.
OBS: Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana (CTN-Bio) no integra o
SISNAMA. Vincula-se estrutura do Ministrio de Cincia e Tecnologia. Possui como
finalidade prestar apoio tcnico consultivo e assessoramento ao Governo Federal na
formulao, atualizao e implementao da Poltica Nacional de Biossegurana
relativa a OGM.
II. Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA). II. 1. Conceito. O PNMA o plano
de ao governamental, integrando Unio, Estados e Municpios, objetivando a
preservao do meio ambiente. II. 2. Princpios e Objetivos (art.2 e 4, da lei
6938/81). A PNMA tem por objetivo geral a preservao, melhoria e recuperao da
161
qualidade ambiental propcia vida, visando a assegurar, no pas, condies ao

desenvolvimento socioeconmico, aos interesses da segurana nacional e proteo da
dignidade da vida humana (art. 2, caput). No tocante aos objetivos especficos (art. 4),
dis Milar aponta a impreciso vocabular do inciso V, uma vez que o meio ambiente
no objeto de manejo e sim de gesto. O que objeto de manejo so os recursos
naturais (Milar, p. 338). Relativamente ao objetivo do inciso VI (preservao e
restaurao dos recursos ambientais), destaca o autor que preservao vale para
todas as modalidades de recursos ambientais; a recuperao mais apropriada ao
meio natural, ao passo que a restaurao condiz melhor com o meio cultural (Milar,
p. 338). II. 3. Instrumentos (art. 9 da L. 6.938/81). Os instrumentos da PNMA, no
magistrio de Paulo Bessa Antunes, so mecanismos legais e institucionais postos
disposio da Administrao Pblica para a implementao dos objetivos da PNAMA
(Antunes, p. 131). Dessa forma, todo o eixo da PNMA gravita em seus treze
instrumentos, embora alguns deles no tenham sido regulamentados ou sejam esparsos
na legislao ambiental brasileira: (i) padres de qualidade ambiental a necessidade
do Poder Pblico de estabelecer os limites mximos de lanamentos de matrias ou
energias, de efluentes ou resduos no meio ambiente. Os padres so estabelecidos pelo
CONAMA, como o Programa Nacional de Controle de Qualidade do Ar, programas de
qualidade das guas, do solo e de rudos; (ii) zoneamento ambiental mais conhecido
como zoneamento ecolgico-econmico, significa o uso e ocupao territorial,
incluindo a utilizao de recursos ambientais. De acordo com o Dec. 4.297/02, o
mecanismo de organizao do territrio a ser obrigatoriamente seguido na implantao
de planos, obras e atividades pblicas e privadas. O ZEE estabelece medidas e padres
de proteo ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental dos recursos
hdricos e do solo e a conservao da biodiversidade, com a garantia do
desenvolvimento sustentvel e a melhoria das condies de vida da populao (art. 2).
dis Milar o define como um processo de conhecimento do meio ambiente em funo
do seu ordenamento, destacando que o mesmo apresentado na forma de
representao cartogrfica de reas com caractersticas homogneas (Milar, p. 362).
Assim, o escopo do ZEE precipuamente o ordenamento fsico-territorial, numa
conceituao geogrfica que deve levar em conta a vocao prpria de cada rea,
respeitadas suas caractersticas fsicas (Milar, p. 366); (iii) avaliao de impactos
ambientais (AIA) um instrumento de gesto ambiental com inspirao no direito
norte-americano, aplicvel s atividades e empreendimentos que efetiva ou
potencialmente possam causar poluio ou degradao ambiental. No se confunde com
o estudo prvio de impacto ambiental (EIA). A AIA o gnero dos estudos ambientais e
inclui o EIA como espcie. O EIA modalidade de AIA apenas de obras ou atividades
capazes de provocar significativo impacto, e no de todas obras ou atividades
simplesmente modificadoras do meio ambiente, at mesmo porque impossvel
conceber uma atividade antrpica que no altere de alguma forma o meio ambiente
(Milar, pp. 378-379). Registre-se que, no caso das atividades relacionadas no art. 2 da
Resoluo CONAMA 001/1986, esse risco de significativa degradao ambiental
presumido, salvo prova em contrrio. Em suma, a AIA gnero, de que so espcies
todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais apresentados como subsdio
para a anlise da Licena Ambiental, tais como: relatrio ambiental, plano e projeto de
controle ambiental, relatrio ambiental preliminar, diagnstico ambiental, plano de
manejo, plano de recuperao de rea degradada e anlise preliminar de risco (Milar, p.
381). OBS: Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV) um dos instrumentos associados
PNMA, embora no conste explicitamente no texto legal com esse nome. Encerra um
desdobramento ou modalidade da AIA, a ser aplicado para estudo de impactos
162
ambientais urbanos. O EIV no dispensa o EIA nem outros procedimentos licenciatrios

nos casos em que esses so expressamente exigidos em lei; sua aplicao est prevista
no Estatuto da Cidade (L. 10.257/01). (iv) licenciamento ambiental este tpico ser
estudado detalhadamente outro ponto do resumo; (v) incentivos produo e instalao
de equipamentos e a criao ou absoro de tecnologia voltados para a melhoria da
qualidade ambiental pode se dar atravs de incentivos fiscais e econmicos. Aplica-se
esse instrumento em mecanismos empresariais como o ISO 14001, tecnologias limpas,
produo mais limpa etc; (vi) criao de espaos territoriais especialmente protegidos
tem como principal instrumento o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da
Natureza (SNUC), criado pela L. 9.985/2000 (vide ponto 10.a); (vii) sistema nacional de
informaes sobre o meio ambiente (SINIMA) responsvel por organizar,
sistematizar e divulgar as informaes ambientais dos rgos e entes integrantes do
SISNAMA, nos trs nveis de governo. Decorre do princpio da informao. O SINIMA
possui trs eixos estruturantes: o desenvolvimento de ferramentas de acesso
informao baseadas em sistemas computacionais livres; a sistematizao de estatsticas
e elaborao de indicadores ambientais; e a integrao e interoperabilidade de sistemas
de informao. Alerta, contudo, Milar, que, como anotado no documento intitulado
Geo-Brasil 2002 Perspectivas do meio ambiente no Brasil, o propsito da difuso das
informaes colhidas pelo SINIMA nunca se tornou vivel, uma vez que os rgos
responsveis pela coleta e armazenamento de informaes e dados de natureza
ambiental nunca quiseram disponibiliz-los, por temerem a perda do controle sobre as
informaes e a responsabilidade por sua gesto (Milar, p. 464); (viii) cadastro tcnico
federal de atividades e instrumentos de defesa ambiental consiste na identificao
obrigatria de pessoas fsicas e jurdicas que se dediquem consultoria tcnica sobre
problemas ecolgicos e ambientais e indstria e comrcio de equipamentos, aparelhos
e instrumentos destinados ao controle de atividades efetivas ou potencialmente
poluidoras. Nas palavras de Milar, o cadastro um censo ambiental, destinado a
conhecer os profissionais e suas tcnicas e tecnologias ambientais, subsidiando o
SINIMA. um instrumento a ser disponibilizado aos rgos pblicos para a gesto
cooperada do patrimnio ambiental. Por isso, o cadastro pblico. Sua renovao
ocorre a cada dois anos, sob pena de multa (Milar, p. 467); (ix) penalidades
disciplinares cuida-se do poder de polcia ambiental conferido aos entes e rgos
integrantes do SISNAMA para a aplicao de penalidades pelo cometimento de
infraes administrativas ambientais (vide item 13.b.); (x) relatrio de qualidade do
meio ambiente - apesar de sua previso entre os instrumentos do PNMA, o Poder
Pblico at hoje no produziu um RQMA. O mais prximo disso foi a publicao, pelo
IBAMA, do Geo-Brasil 2002, em que analisou em profundidade a situao ambiental
brasileira. Os Geos so uma contribuio do Programa das Naes Unidas para o Meio
Ambiente. Nessa perspectiva, a Agncia Nacional de guas (ANA) editou em 2006 o
Geo-Brasil recursos hdricos; (xi) garantia de acesso a informaes relativas ao meio
ambiente Milar ensina que, atravs desse instrumento (que nada mais do que uma
garantia constitucional converge para o direito insculpido no art. 5, XXXIII da
CRFB), associado ao SINIMA, torna-se possvel o cumprimento de um dos objetivos da
PNMA, que visa difuso de tecnologias de manejo do meio ambiente, divulgao
de dados e informaes ambientais e formao de uma conscincia pblica sobre a
necessidade de preservao da qualidade ambiental e do equilbrio ecolgico (Milar,
pp. 471-472); (xii) cadastro tcnico federal de atividades potencialmente poluidoras
e/ou utilizadoras dos recursos ambientais objetiva o registro obrigatrio de pessoas
fsicas ou jurdicas que se dedicam a atividades potencialmente poluidoras e/ou a
extrao, produo, transporte e comercializao de produtos potencialmente perigosos
163
ao meio ambiente, assim como de produtos e subprodutos da fauna e flora. O certificado

de registro no desobriga as pessoas fsicas ou jurdicas inscritas no cadastro de obter as
licenas, autorizaes, permisses ou concesses, os alvars e outros documentos
obrigatrios para o exerccio de suas atividades (Milar, p. 474). Esse instrumento
nasceu e permaneceu, no decorrer das alteraes legislativas, atrelado cobrana da
Taxa de Controle e Fiscalizao Ambiental (TCFA), o que, para Milar, representa um
evidente desvio de sua finalidade maior, que possibilitar a melhor instruo dos
processos decisrios em matria ambiental (Milar, p. 474). Essa taxa tem como fato
gerador o exerccio regular do poder de polcia (art. 17-B). Tanto o cadastro tcnico
federal quanto a TCFA aplicam-se a cada estabelecimento, individualmente considerado
(Milar, p. 475). Jurisprudncia: condio constitucional para a cobrana de taxa
pelo exerccio de poder de polcia a competncia do ente tributante para exercer a
fiscalizao da atividade especfica do contribuinte (art. 145, II da Constituio). Por
no serem mutuamente exclusivas, as atividades de fiscalizao ambiental exercidas
pela Unio e pelo estado no se sobrepem e, portanto, no ocorre bitributao.
(STF, AgR no RE 602089); o STF assentou tambm que a receita da empresa pode
ser utilizada como critrio para aferir o seu potencial poluidor e, assim, fixar o
valor da TCFA (STF, AgReg no AI 746.875); (xiii) instrumentos econmicos esse
instrumento foi criado recentemente, pela Lei 11.284/06, acompanhando a previso do
Princpio 16 da Declarao Rio-92, o qual dispe que as autoridades nacionais devem
procurar promover a internalizao dos custos ambientais e o uso de instrumentos
econmicos, tendo em vista a abordagem segundo a qual o poluidor deve, em princpio,
arcar com o custo da poluio, com a devida ateno ao interesse pblico e sem
provocar distores no comrcio e nos investimentos internacionais. A lei traz um rol
exemplificativo desses instrumentos: a) servido ambiental consiste na possibilidade
de o proprietrio renunciar, em carter permanente ou temporrio, total ou parcialmente,
ao direito de uso, explorao ou supresso de recursos naturais existentes na
propriedade, mediante a anuncia do rgo ambiental competente (art. 9-A, caput).
No pode ser instituda sobre reas de preservao permanente e reservas legais ( 1).
A limitao ao uso ou explorao da vegetao da rea sob servido ambiental deve ser,
no mnimo, a mesma estabelecida para a reserva legal florestal ( 2). A servido
ambiental deve ser averbada margem da matrcula no Cartrio de Registro de Imveis
( 3), permitindo-se que a rea utilizada para a servido ambiental seja objeto de
compensao de reserva legal, o que obriga a averbao dos imveis envolvidos ( 4).
Com a instituio permanente ou temporria da servido ambiental, o proprietrio no
poder alterar a destinao da rea nos casos de transmisso do imvel a qualquer ttulo,
de desmembramento ou de retificao dos limites da propriedade ( 5); b) concesso
florestal delegao onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de praticar manejo
florestal sustentvel para explorao de produtos e servios numa unidade de manejo,
mediante licitao, pessoa jurdica, em consrcio ou no, que atenda s exigncias do
respectivo edital de licitao e demonstre capacidade para seu desempenho, por sua
conta e risco e por prazo determinado. Por produtos florestais entende-se a explorao
de produtos madeireiros e no madeireiros, tais como frutos, sementes etc. J os
servios florestais identificam-se com o turismo ecolgico, a recreao em contato com
a natureza e a educao ambiental. Aponta Milar que a inteno maior da concesso
florestal, segundo o Ministrio do Meio Ambiente, transformar a biodiversidade em
ativo real e, com isso, promover o uso sustentvel da floresta, auxiliando no combate ao
desmatamento ilegal e tambm grilagem de terras em florestas importantes, como a
Amaznia (Milar, p. 476); c) seguro ambiental ainda encontra-se pendente de
regulamentao. instrumento de implementao do princpio da reparao integral do
164
dano ambiental, pois garante a disponibilidade dos recursos financeiros necessrios

repristinao total do dano causado ao meio ambiente, mesmo na hiptese de
insolvncia do poluidor. Outros instrumentos econmicos: imposto de renda ecolgico;
ICMS ecolgico; ndice de sustentabilidade empresarial; princpios do equador
referem-se a um conjunto de procedimentos utilizados espontaneamente por instituies
financeiras na gesto de questes socioambientais associadas a operaes de
financiamento de projetos; mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL) torna
eficaz o Protocolo de Kyoto, mediante a instituio de um mercado de venda de crditos
de carbono, visando a facilitar o atingimento das metas de reduo de emisso de gases
de efeito estufa definidas para os pases que o ratificaram. A proposta do MDL consiste
em que cada tonelada de CO que deixar de ser emitida ou for retirada da atmosfera por
um pas em desenvolvimento poder ser negociada no mercado mundial (Milar, pp.
477-479).
Palavras-Chave: estrutura, poltico-administrativa, rgos, plano.
ITEM 16
Ponto 16.a. Setor pblico no-estatal. Organizaes sociais. Organizaes da
sociedade civil de interesse pblico.
Principais obras consultadas: Resumo do 26 CPR (manuteno integral). Prova
Objetiva Comentada do 26 CPR. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de
Direito Administrativo, 26 ed. So Paulo: Malheiros, 2009; ALEXANDRINO,
Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado, 18 ed. So Paulo:
Mtodo, 2010.
Legislao bsica: Lei n. 9.637/98, Lei n. 9.648/98, lei 9790/99 e Decreto 3100/99.
O tpico est ligado ao tema Reforma Administrativa. Samos de um modelo
altamente intervencionista para entrarmos em um que mais se aproxima de uma
interveno mnima, da as privatizaes, etc. Assim, foi nesse contexto que os
pensadores da Reforma Administrativa passaram a falar em terceiro setor, ao lado do
primeiro setor, que o Estado, e do segundo setor, que o mercado. Com o objetivo de
ampliar a descentralizao na prestao de servios pblicos, criou-se o Plano Nacional
de Publicizao PNP (Lei n. 9.637/98). Publicizao porque transfere por meio de
parcerias ao setor pblico no-estatal (Organizaes Sociais) a prestao de atividades
de carter social antes prestadas por pessoas e rgos administrativos, que devero ser
extintos. JSCF critica essa denominao porque nenhuma atividade est sendo
publicizada, o que s ocorreria se uma atividade prestada pela iniciativa privada fosse
transferida para rgos governamentais. O que, na verdade, ocorre o inverso, uma
desestatizao. CABM critica essas novas figuras jurdicas e a terminologia a ela
associada, por serem eufemismos para a implementao de uma ideologia poltica
neoliberal, pretendendo a submerso do Estado Social de Direito.
1.1. Organizaes Sociais: As OS no constituem uma nova espcie de entidade, so
pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, institudas por iniciativa de
165
particulares, para o desempenho de servios sociais no exclusivos do Estado, que, por

preencherem determinados requisitos previstos na Lei n. 9.637/98, recebem um tipo
especial de qualificao jurdica e vinculam-se ao Poder Pblico, mediante instrumento
jurdico denominado contrato de gesto (esse ajuste no configura propriamente um
contrato, assemelhando- se muito mais com a modalidade de convnio, na medida em
que por meio deles busca-se atingir objetivos paralelos, comuns, por meio de
cooperao; no existem interesses contrapostos). Foi em virtude dessa natureza real
que a Lei n. 9.648/98 inseriu na Lei de Licitaes uma nova hiptese de dispensa de
licitao, qual seja a celebrao de contrato de prestao de servios com as
organizaes sociais para atividades contempladas nos contratos de gesto (art. 24,
XXIV). Os principais requisitos estabelecidos na Lei n. 9.637/98 so: (I) ter
personalidade jurdica de direito privado; (II) a ausncia de fins lucrativos; (III) dedicarse ao ensino, cultura, sade, pesquisa cientfica, desenvolvimento cientfico e proteo
ao meio ambiente; (IV) proibio de distribuio de lucros; (V) possuir Conselho de
Administrao integrado por representantes do poder pblico e da sociedade civil. No
caso das OS, compete ao Ministrio competente para fiscalizar a rea da atividade que
ela vai prestar atribuir a mencionada qualificao. Com esse ttulo, elas podero receber
recursos oramentrios e bens pblicos (estes por meio de permisso de uso) para
atingirem seus objetivos. possvel, ainda, a cesso de servidores pblicos com nus
para o governo (obs.: ADI 1923). CABM entende ser uma inconstitucionalidade
aberrante, por violao dos princpios da licitao e da isonomia, qualificar uma OS
para receber bens pblicos, recursos oramentrios e at servidores pblicos, sem
qualquer demonstrao de habilitao tcnica ou econmico-financeira.
1.2. Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico: Por meio da Lei n.
9.790/99, foi institudo o regime da gesto por colaborao, criando as OSCIPs. Da
mesma forma que as OS, so pessoas jurdicas de direito privado, que por atenderem a
determinados requisitos previstos na Lei, recebem um tipo especial de qualificao
jurdica conferida por meio de termo de parceria. Essas entidades devem ter
personalidade jurdica de direito privado, no podem ter fins lucrativos e devem ter um
dos seguintes objetivos: promoo da sade, educao, cultura, assistncia social,
segurana alimentar e nutricional, assistncia jurdica complementar, defesa do meio
ambiente, promoo do desenvolvimento econmico e social, incluindo o combate
pobreza, experimentao de novos modelos socioprodutivos, promoo do voluntariado,
realizao de estudos, pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas
relacionados a esses objetivos, promoo de valores universais, como tica, paz,
cidadania, direitos humanos, democracia. Alm disso, no podem estar includas no rol
das pessoas jurdicas impedidas, previsto no art. 2 da Lei (cooperativas, sindicatos,
organizaes sociais, etc). Compete ao Ministrio da Justia conferir a essas entidades a
qualificao de OSCIP. No entanto, cumpre anotar que as OSs so discricionariamente
qualificadas pelo Ministrio correspondente sua rea de atuao, isso porque possuem
vnculo direto com o Ministrio que mantm identidade (art. 2, II, Lei 9.637/98).
Caso descumpram as regras do contrato de gesto/termo de parceria, as OSs ou OSCIPS
podero ser desqualificadas, com a reverso de bens e recursos pblicos ao errio e seus
dirigentes responsabilizados pelos danos ocasionados. Por receberem recursos pblicos,
devem prestar contas e qualquer irregularidade deve ser prontamente comunicada ao
TCU, MPF e AGU, para fins de adoo das medidas administrativas e judiciais cabveis.
No predomina nas OSCIPs o regramento de direito pblico, a despeito do art. 10, V, da
Lei 9790/99. A fiscalizao pelos Tribunais de Contas restringe-se s verbas pblicas
repassadas s entidades (art. 4, VII, d, da Lei 9790/99). Ademais, a necessidade de
166
concurso pblico limita-se aos entes de direito pblico, bem como s sociedades de
economia mista e s empresas pblicas.
1.3. Diferenas: MSZP: pretende-se com as OS que elas assumam determinadas
atividades desempenhadas por entidades da administrao, resultando na extino
destas. Nas OSCIP, essa inteno no resulta, implcita ou explicitamente, da lei, pois a
qualificao da entidade como tal no afeta na existncia ou as atribuies de entidades
ou rgos integrantes da administrao. CABM cita mais duas diferenas: o poder
pblico no participa dos quadros diretivos das OSCIP, como acontece com as OS; o
objeto das OSCIP muito mais amplo que o das OS. Alm disso, as OS firmam contrato
de gesto, e as OSCIP, termo de parceria. Enfim, as OS so mais atreladas ao poder
pblico do que as OSCIP.
1.4. Questes de Concurso: questo 34 do 26 CPR;
34. No tocante s organizaes do chamado "terceiro setor", correto
afirmar que:
a) ( ) As organizaes da sociedade civil de interesse pblico so constitudas por
lei de iniciativa do Executivo Federal, vinculando-se ao Ministrio com o qual
mantm identidade de atribuies, mas preservando autonomia quanto gesto
administrativa e financeira.
b) ( ) Tendo recebido a qualificao de interesse pblico, as organizaes da
sociedade civil, passam a submeter-se a regramentos de direito pblico
pelo poder
submetendo-se a prestao de contas de recursos repassados
pblico e formando seu quadro de pessoal apenas mediante concurso de
provas ou de provas e titulas
c) ( ) As
organizaes
sociais possuem personalidade jurdica de direito
privado, habilitando se ao recebimento
de recursos pblicos a partir da
homologao de seus atos constitutivos pelo Ministrio Pblico e da
celebrao de termo de parceria com rgos da Administrao Pblica.
d) ( ) Instituies religiosas ou voltadas para a disseminao de credos, cultos,
prticas e vises devocionais e confessionais no podem qualificar-se como
organizao da sociedade civil de interesse pblico, ainda que desempenhem
atividades de assistncia social.
GABARITO: D.
1.5. Leitura Complementar: as obras consultadas e a legislao de regncia.
Ponto 16.b. Proteo da probidade administrativa. Instrumentos de atuao. As

sanes na Lei 8.429/1992. Prescrio.
Paula Prevedello Ceretta.
Principais obras consultadas: Manuteno integral do Resumo do Grupo do 26 CPR.
Legislao bsica: lei 8429/92.
167
1.1. Proteo da probidade administrativa. Etimologicamente probidade vem de

probus (o que brota bem) e historicamente a expresso foi utilizada de forma
figurativa para caracterizar o indivduo honrado, ntegro, reto, honesto e virtuoso. Em
contrapartida, improbidade relaciona-se com desonestidade, m fama, incorreo,
imoralidade. No h definio legal de probidade/improbidade, posicionando-se a
doutrina majoritria no sentido de que se trata de especificao do princpio da
moralidade administrativa do art. 37 da CF (cf. ampla lista na nota 91 de GARCIA;
ALVES, 2006, p. 47). GARCIA e ALVES indicam que a definio da probidade no
passa unicamente pelo princpio da moralidade, mas pressupe o cotejo da conduta do
sujeito com o princpio da juridicidade, termo genrico que abarca todos os princpios
administrativos explcitos (art. 37 CF) e implcitos (proporcionalidade, razoabilidade...),
bem como as regras definidas em norma infraconstitucional. A CF preocupa-se com a
proteo da probidade nos seguintes dispositivos: a) art. 14, 9, que permite o
estabelecimento, por lei complementar, de causas de inelegibilidade que visam proteger
a probidade administrativa; b) art. 15, V, que traz a condenao por improbidade como
causa de suspenso dos direitos polticos; c) art. 85, V, que prev ser crime de
responsabilidade do Presidente aquele que atente contra a probidade. O dispositivo
constitucional mais importante sobre o tema o art. 37, 4, que prev: a) um rol
mnimo de sanes imputveis aos sujeitos ativos dos atos de improbidade (suspenso
dos direitos polticos, perda da funo pblica; ressarcimento ao errio); b) a medida
cautelar de indisponibilidade de bens (art. 7 da 8.429/92) 45 e c) a independncia da
esfera criminal e poltico-administrativa.46
1.2. Instrumentos de atuao: possvel dividir o controle da probidade na
administrao em preventivo e repressivo. O preventivo pode se dar por meio de normas
deontolgicas (cdigos de tica); regras de incompatibilidade (art. 9 da 8.666/93; art.
18 da 9.784/99 e Smula vinculante 13 STF); monitoramento da evoluo patrimonial
(art. 13 da 8.429/92). A figura do ombudsman, no incorporada na CF, mas cujas
atribuies guardam grande sintonia com aquelas atribudas ao Procurador Federal dos
direitos do cidado (art. 11 ao 16 e 39 ao 42 da LC 75/93) muito relevante para a
implementao do controle preventivo. O controle repressivo pode se dar na esfera
administrativa, legislativa e judicial, todas autnomas e independentes. O controle
administrativo decorre do poder-dever de autotutela (346 STF e 473 STF) e do poder
hierrquico, podendo ser deflagrado de ofcio, por requisio do MP (art. 22 da
8.429/92) ou por representao de qualquer pessoa (art. 14 da 8.429/92). Deve-se
observar o procedimento administrativo disciplinar do estatuto do acusado, havendo a
necessidade de que a comisso processante d conhecimento ao MP e ao TC, que tero a
faculdade de designar representante para acompanhar o feito (art. 15 da 8.429/92).47 O
45 H trs medidas cautelares previstas na 8.429/92, uma de natureza pessoal e duas patrimoniais, quais
sejam: a) afastamento do agente pblico, que poder ser determinada administrativa ou judicialmente;
poder durar o tempo necessrio para a instruo processual e que no gera prejuzo para a
remunerao (art. 20); b) indisponibilidade de bens (art. 7) e c) sequestro (art. 16). De acordo com o
art. 17, a ao principal dever ser proposta dentro de 30 dias da efetivao da medida cautelar,
havendo controvrsia no STJ se o termo inicial se conta do primeiro ato de constrio (REsp
1.115.370-SP, 1 Turma, 2010) ou do ltimo (REsp. 69.870, 4 Turma, 1995).
46 A expresso sem prejuzo da ao penal cabvel foi um dos principais argumentos dos defensores
da aplicabilidade da 8.429/92 aos agentes polticos no julgamento da Rcl. 2138, STF.
47 No MS 15.054, julgado em 25/05/11, o STJ reafirmou que a apurao de atos de improbidade
administrativa, capaz de gerar pena de demisso (art. 132, IV, da 8.112/90), poderia ser efetuada pela
via administrativa, no exigindo a via judicial.
168
controle legislativo ocorre por meio dos Tribunais de Contas (de cuja aprovao ou
rejeio das contas independe a aplicao das sanes da 8.429/92 art. 21, II) e das
Comisses Parlamentares de Inqurito (cujas concluses podem ser encaminhadas ao
MP para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores art. 58, 3
CF). O controle judicial dos atos de improbidade feito por meio do procedimento
previsto na Lei 8.429/92, devendo o legitimado ativo buscar no pecar nem pela
insuficincia (como na utilizao leviana do argumento da reserva do possvel - STJ,
REsp 699.287, 2 Turma, 2009), nem pelo excesso.48
1.3. Sanes: Possuem carter extrapenal, podendo ser aplicadas isoladas ou
cumulativamente, levando-se em considerao na individualizao da pena a gravidade
do fato, a extenso do dano e o proveito patrimonial obtido pelo agente (art. 12,
nico). O STJ no vem aplicando a insignificncia (REsp 892.818, 2 Turma, 2008).
Segundo o art. 8 da LIA, a pena patrimonial aplicada ao ru pode ser transmitida aos
seus sucessores at os limites da herana. No que atine extenso punitiva da
condenao, o juiz no precisa se ater s sanes postuladas pelo autor em seu pedido
inicial, podendo aplicar alguma outra sano no nele mencionada. Segundo Jos dos
Santos Carvalho Filho (2010, pg. 188), a pretenso do autor a de que o juiz, julgando
procedente o pedido, reconhea a prtica do ato de improbidade e a consequente
submisso LIA. As sanes so mero corolrio da procedncia do pedido e, por esse
motivo, sua dosimetria compete ao julgador, considerando os elementos que cercam
cada caso. A indicao errnea ou inadequada do dispositivo concernente conduta do
ru no impede que o juiz profira sentena fundada em dispositivo diverso, pois o ru se
defende dos fatos que lhe so imputados, independentemente da norma na qual se
fundou o autor da ao, sem que haja violao ao princpio da congruncia entre pedido
e deciso. O STJ tem manifestado adeso a esse mesmo entendimento. Por fim, o STJ
tem permitido que a medida cautelar de indisponibilidade alcance bens em quantidade
suficiente para garantir no s a pena de ressarcimento ao errio, mas tambm a pena de
multa.
ENRIQUECIMENTO
ILCITO (art. 9 c/c 12,
I). Elemento subjetivo:
dolo.
- perda
valores;
dos
bens
PREJUZO
AO
ERRIO (art. 10 c/c 12,
II). Elemento subj.: dolo
ou culpa.
ou - perda
valores;
dos
bens
VIOLAO
DE
PRINCPIOS (art. 11 c/c
12,
III).
Elemento
subjetivo: dolo.
ou - ressarcimento integral
(deve ser integral art. 5);
- ressarcimento integral - ressarcimento integral; - perda da funo;

(deve ser integral art. 5);
(deve ser integral art. 5)
- suspenso dos direitos
- perda da funo;
- perda da funo;
polticos (3 a 5);
48 Como na inobservncia de direitos fundamentais do acusado ou na negao da margem de atuao
epistmica do administrador, em funo de sua maior capacidade institucional e expertise. Note que o
STJ, em repercusso geral, entendeu no violar o devido processo legal a ausncia da notificao
prvia do art. 17, 7 da 8.429/90 quando no se trata de ao de improbidade administrativa tpica
(ex: ao de ressarcimento de danos cumulada com pedido de anulao do ato) (REsp 1.163.643-SP,
1 Seo, 2010). Majoritariamente entende-se que a notificao prvia dispensada quando houver
prvio inqurito civil ou outra espcie de procedimento administrativo, por analogia com a smula
330 do STJ. O STJ entende que a ausncia da notificao causa de nulidade relativa (REsp.
1.134.461, 2 Turma, 2010). Viola direito fundamental a aplicao retroativa da lei de improbidade
(REsp. 1.153.656-DF,1 Turma, 2011).
169
- suspenso dos direitos - suspenso dos direitos - multa (at 100 vezes a
polticos (8 a 10);
polticos (5 a 8);
remunerao);
- multa (at 3 vezes o valor - multa (at 2 vezes o valor - proibio de contratar
do acrscimo);
do acrscimo);
com o Poder Pblico; (3
- proibio de contratar - proibio de contratar anos)
com o Poder Pblico; (10 com o Poder Pblico; (5 - proibio de receber
anos)
anos)
benefcios fiscais. (3 anos)
- proibio de receber - proibio de receber
benefcios fiscais. (10 benefcios fiscais. (5 anos)
anos)
1.4. Prescrio: O termo inicial o conhecimento da infrao e, tendo prescrevido o

prazo para ao de improbidade, ainda se pode cobrar o ressarcimento do agente
mprobo, pois ele imprescritvel. O art. 23 da 8.429/92 prev dois prazos
prescricionais para a propositura da ao de improbidade: a) 5 anos, contados do
trmino do exerccio do mandato, cargo ou funo de confiana; b) dentro do prazo
previsto em lei especfica para faltas disciplinares punveis com demisso. Segundo o
STJ, se o agente exercer, cumulativamente, cargo efetivo e cargo comissionado ao
tempo do ato reputado mprobo, h de prevalecer o primeiro para fins de contagem
prescricional, pelo simples fato de o vnculo entre agente e Administrao Pblica no
cessar com a exonerao do cargo em comisso, por esse ser temporrio (REsp
1.060.529, 2 Turma, 2009). Tambm decidu o STJ que, se o agente pblico for reeleito,
o termo a quo para a contagem do prazo prescricional ser o trmino do ltimo
mandato. (REsp 1.107.833, 2 Turma, 2009) Por fim, o STJ, de forma pacfica, entende
que em funo do art. 37, 5 da CF, so imprescritveis as sanes de ressarcimento ao
errio (REsp 1.089.492, 1 Turma, 2010).
Ponto 16.c. O dano ambiental e sua reparao: responsabilidade civil.

Lvia Cynara Prates Thom
Principais obras consultadas: Resumo do 26 CPR; MACHADO, Paulo Affonso
Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 19 ed. So Paulo: Malheiros, 2011; FIORILLO,
Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 13 ed. So Paulo:
Saraiva, 2012; SARLET, Ingo Wolfgang. Direito Constitucional Ambiental:
Constituio, Direitos Fundamentais e Proteo do Ambiente. 2 ed. So Paulo: RT,
2012; LEITE, Jos Rubens Morato. Dano Ambiental: Do Individual ao Coletivo
Extrapatrimonial. Teoria e Prtica. 5 ed. So Paulo: RT, 2012.
Legislao bsica: art. 225 da CF.
1. Noes Gerais. Preceitua o art. 225, caput, da CF/88 ser o meio ambiente bem de
uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico
e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras
170
geraes. A Lei Maior evidencia, com isso, a responsabilidade solidria de todos

aqueles que, de alguma forma, contriburam para a ocorrncia do dano ambiental
(Fiorillo, pg. 122). Na busca de adequada definio do que vem a ser meio ambiente,
Jos Rubens Morato Leite se socorre da conceituao dada por Jollivet e Pave, para
quem se cuida do conjunto dos meios naturais ou artificializados da ecosfera, onde o
homem se instalou e que explora e administra, bem como o conjunto dos meios no
submetidos ao antrpica, e que so considerados necessrios sua sobrevivncia.
(Morato Leite, pg. 73)
2. Dano Ambiental. Dentro da teoria da responsabilidade civil, no h falar em dever
de indenizar sem a ocorrncia de dano. Acerca do tema, Fiorillo ressalta a inexistncia
de relao indissocivel entre a responsabilidade civil e o ato ilcito, ou seja, haver
dano ainda que este no derive de ato ilcito. Desta feita, complementa o
jusambientalista, ocorrendo leso a um bem ambiental, resultante de atividade
praticada por pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que direta ou indiretamente
seja responsvel pelo dano, no s h a caracterizao deste como a identificao do
poluidor, aquele que ter o dever de indenizar. (Fiorillo, pg. 108). Jos Rubens
Morato Leite (pg. 194) frisa ainda que, ante o dever genrico a todos imposto pela CF,
em seu art. 225, de proteo e conservao do meio ambiente, o dano ambiental pode
perfeitamente decorrer de omisso do agente que, caso houvesse agido, poderia
impedir a ocorrncia do dano, ou, ao menos, minor-lo hiptese em que restaria
caracterizada sua responsabilidade pelo dano ocorrido.
3. Responsabilidade Objetiva pelo Dano Ambiental. A partir da Revoluo Industrial,
o mundo jurdico passou a perceber que a necessidade da demonstrao do trinmio
dano, culpa e nexo de causalidade (elementos da teoria subjetiva da culpa) para a
caracterizao da responsabilidade civil, por vezes, criava embaraos para atender aos
anseios da populao. Surgiu, assim, a teoria objetiva da culpa. Fiorillo (pg. 102),
citando Caio Mrio da Silva Pereira, explica que a doutrina objetiva, ao invs de exigir
que a responsabilidade civil seja a resultante dos trs elementos tradicionais
suprarreferidos, assenta na equao binria cujos polos so o dano e a autoria do evento
danoso. O direito ambiental, considerando a extrema importncia dos bens jurdicos por
ele tutelados, adotou a teoria da responsabilidade civil objetiva desde antes da CF/88, na
lei 6.938/81, a Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente. Com a promulgao da Lei
Maior, referida norma infraconstitucional restou por ela recepcionada (Fiorillo, pg.
103).
4. Excludentes de Responsabilidade: Caso Fortuito e Fora Maior. Depois de muita
discusso doutrinria e jurisprudencial, o STJ vem se inclinando a acolher a teoria do
risco integral nos danos ambientais, afastando a possibilidade do reconhecimento das
excludentes de responsabilidade do caso fortuito e fora maior, consoante se verifica do
voto do Min. Sidnei Beneti (Recurso Especial 1.114.398/PR, Rel. Min.Sidnei Beneti, 2
Seo, DJe de 16/02/2012), ao tratar do noticiado caso dos danos infligidos aos
pescadores artesanais das Baas de Antonina e Paranagu/PR, em virtude de poluio
ambiental decorrente de dois acidentes de responsabilidade da empresa PETRLEO
BRASILEIRO S/A PETROBRAS (Min. Beneti a alegao de culpa exclusiva de
terceiro pelo acidente em causa, como excludente de responsabilidade, deve ser
afastada, ante a incidncia da teoria do risco integral e da responsabilidade objetiva
nsita ao dano ambiental).
5. Ressarcimento do Dano Ambiental. O ressarcimento do dano ambiental pode ser
feito de duas formas: por meio da reparao natural ou especfica (em que h o
ressarcimento in natura) ou atravs de indenizao em dinheiro (Fiorillo, pg. 103).
171
Isso no significa, entretanto, que a reparao possa se dar de um ou de outro modo,

indistintamente. Deve-se, preferencialmente, buscar o retorno ao status quo ante, por
meio da reparao especfica e, somente ante a absoluta impossibilidade desta, que
deve ser admitida a reparao pecuniria.
Jos Rubens Morato Leite (pg. 221) alerta que a reparao especifica do dano
ambiental, quando vivel, deve se dar de forma integral, ou, quando no puder ocorrer
totalmente, que se d no mximo possvel.
de se observar ainda que a cumulao de pedidos de ressarcimento pelos danos
materiais e morais, ou at mesmo uma ao em que sejam pleiteados somente danos
morais causados aos usurios do bem ambiental, por violao a este bem, que de
natureza difusa, no tem o condo de afastar a reparao especfica, porquanto, como
bem difuso, ele pertence a toda a coletividade, e a reparao especfica faz-se
inafastvel, quando possvel. (Fiorillo, pg. 104)
Ingo Sarlet (pg. 239), ao tratar do dano ambiental ocorrido em rea de proteo
ambiental no interior de propriedade privada, respaldado pela atual jurisprudncia do
STJ, salienta que a reparao, nestes casos, obrigao de natureza propter rem, ou
seja, independe da culpa do atual proprietrio pela degradao ambiental ocorrida em
sua propriedade, sendo dele, portanto, o nus de arcar com a reparao dos danos
ocasionados por proprietrios anteriores.
5. Jurisprudncia.
- STJ: no voto da Min. Eliana Calmon restou consignado, por fora da
fundamentalidade material do direito ao ambiente, que a leso ao patrimnio
ambiental est protegida pelo manto da imprescritibilidade, por se tratar de direito
inerente vida, fundamental e essencial afirmao dos povos (...) antecedendo todos
os demais direitos, pois sem ele no h vida, nem sade, nem trabalho, nem lazer (...).
(REsp 1120117/AC, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado
em 10/11/2009, DJe 19/11/2009).
- STJ: Trecho do voto do Min. Mauro Campbell Marques: Esta Corte Superior possui
entendimento pacfico no sentido de que a responsabilidade civil pela reparao dos
danos ambientais adere propriedade, como obrigao propter rem, sendo possvel
cobrar tambm do atual proprietrio condutas derivadas de danos provocados pelos
proprietrios antigos. (REsp 1251697/PR, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL
MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 12/04/2012, DJe 17/04/2012).
- STJ: Trecho do Voto do Min. Luis Felipe Salomo: (...) a responsabilidade por dano
ambiental objetiva, informada pela teoria do risco integral, tendo por pressuposto a
existncia de atividade que implique riscos para a sade e para o meio ambiente, sendo
o nexo de causalidade o fator aglutinante que permite que o risco se integre na unidade
do ato que fonte da obrigao de indenizar, de modo que, aquele que explora a
atividade econmica coloca-se na posio de garantidor da preservao ambiental, e os
danos que digam respeito atividade estaro sempre vinculados a ela, por isso descabe
a invocao, pelo responsvel pelo dano ambiental, de excludentes de responsabilidade
civil e, portanto, irrelevante a discusso acerca da ausncia de responsabilidade por
culpa exclusiva de terceiro ou pela ocorrncia de fora maior. (EDcl no REsp
1346430/PR, Rel. Ministro LUIS FELIPE SALOMO, QUARTA TURMA, julgado em
05/02/2013, DJe 14/02/2013)
- STJ: 1. O Cdigo Florestal, em seu art. 18, determina que, nas terras de propriedade
privada onde seja necessrio o florestamento ou o reflorestamento de preservao
172
permanente, o Poder Pblico Federal poder faz-lo sem desapropri-las, se no o fizer

o proprietrio. 2. Com isso, no est o art. 18 da Lei n. 4.771/65 retirando do particular
a obrigao de recuperar a rea desmatada, mas apenas autorizando ao Poder Pblico
que se adiante no processo de recuperao, com a transferncia dos custos ao
proprietrio, que nunca deixou de ser o obrigado principal. 3. Tal obrigao, alis,
independe do fato de ter sido o proprietrio o autor da degradao ambiental, mas
decorre de obrigao propter rem, que adere ao ttulo de domnio ou posse. (REsp
1237071/PR, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em
03/05/2011, DJe 11/05/2011)
LEITURA COMPLEMENTAR: LEITE, Jos Rubens Morato. Dano Ambiental: Do
Individual ao Coletivo Extrapatrimonial. Teoria e Prtica. 5 ed. So Paulo: RT, 2012.
ITEM 17
Ponto 17.a. Fatos da Administrao Pblica: atos da Administrao Pblica e fatos
administrativos. Elementos do ato administrativo.
Principais obras consultadas: Resumo Oral 26 CPR, Resumo do 25 CPR.
GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo. 9 ed. Saraiva, 2004. CARVALHO
FILHO, Jos dos Santos, Manual de Direito Administrativo, 2009. MELLO. Celso
Antnio Bandeira de. Curso e Direito Administrativo, 2010.
Legislao bsica: sem legislao.
Atos da Administrao Pblica constitui conceito amplo, abrangendo atos que no so
atos administrativos, tais como atos privados, atos materiais e atos polticos ou de
governo.
Fato administrativo, por seu turno, toda [...] atividade material no exerccio da funo
jurdica, que visa a efeitos de ordem prtica para a Administrao. Exemplos de fatos
administrativos so a apreenso de mercadorias, a disperso de manifestantes, a
desapropriao de bens privados, a requisio de servios ou bens privados etc. Enfim, a
noo indica tudo aquilo que retrata alterao dinmica na Administrao, um
movimento na ao administrativa. Significa dizer que a noo de fato administrativo
mais ampla que a de fato jurdico, uma vez que, alm deste, engloba tambm os fatos
simples, ou seja, aqueles que no repercutem na esfera de direitos, mas estampam
evento material ocorrido no seio da Administrao(CARVALHO FILHO, Jos dos
Santos, 2009, p. 91). Numa acepo tradicional, em suma, fatos administrativos so
descritos como a materializao da funo administrativa [...], resultante de um ato
administrativo (ALEXANDRINO, Marcelo, 2010, p. 413).
Ato administrativo a [...] declarao do Estado (ou de quem lhe faa s vezes como,
por exemplo, um concessionrio de servio pblico), no exerccio de prerrogativas
pblicas, manifestada mediante providncias jurdicas complementares da lei a ttulo de
lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por rgo jurisdicional
(MELLO, 2011, p. 385). Os elementos do ato administrativo so: i) competncia
(crculo definido em lei dentro do qual podem os agentes exercer legitimamente sua
173
atividade); ii) forma (exteriorizao do ato); iii) objeto (o contedo do ato); iv) motivo
(pressuposto de fato e/ou de direito que autoriza ou exige a prtica do ato); e v)
finalidade (objetivo almejado pela prtica do ato, i. ., o interesse pblico).
1.1. Questes de Concurso: no constam no 25 e 26 CPR.
1.2. Leitura Complementar: as obras acima referidas.
Ponto 17.b. Poder de polcia administrativa. Poder de polcia e direitos

fundamentais.
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26 CPR, Resumo do 25 CPR;
FILHO. Jos Santos Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo, 19 edio,
2007. Celso Antnio Bandeira de. Curso e Direito Administrativo, 2010.
Legislao bsica: art.145, II da CF; art.78 CTN.
Segundo JSCF a expresso poder de polcia comporta dois sentidos, um amplo e um
restrito. Em sentido amplo, significa toda e qualquer ao restritiva do Estado em
relao aos direitos individuais (ex. elaborao de leis pelo Legislativo). Em sentido
estrito, por seu turno, se configura como atividade administrativa, consistente no poder
de restringir e condicionar a liberdade e a propriedade. Para Hely: "poder de polcia o
mecanismo de frenagem de que dispe a Administrao Pblica para conter os abusos
do direito individual". Em termos mais simples, pode ser entendido como toda limitao
individual liberdade e propriedade em prol do interesse pblico. DIRLEY CUNHA
JR. esclarece que o poder de polcia no incide para restringir o direito em si, mas sim
para condicionar o seu exerccio, quando o comportamento administrativo expe a risco
o interesse coletivo. A expresso poder de polcia no mais utilizada na maioria dos
Estados europeus, exceo da Frana, sendo substituda pelo termo limitaes
administrativas liberdade e propriedade. que referida expresso traz consigo uma
ideia de Estado de Polcia, que precedeu ao Estado de Direito. No Brasil a doutrina
ainda fiel ao vocbulo. assente o entendimento de que o fundamento do poder de
polcia o princpio da predominncia do interesse pblico sobre o particular, que d
Administrao posio de supremacia sobre os administrados.
As caractersticas de tal poder so: 1) discricionariedade (rebatida por alguns, como
CABM, para quem, em determinadas hipteses, tal poder ser vinculado concesso de
licena quando preenchidos os requisitos); 2) autoexecutoriedade (exceo para a
cobrana de multas) e 3) coercibilidade. JSCF menciona como requisitos de
legitimidade da polcia administrativa os requisitos gerais de validade de todos os atos:
exerccio regular da competncia, forma imposta pela lei, finalidade, motivo e objeto.
Tem-se ainda como requisito de legitimidade o princpio da proporcionalidade, pois
conforme CABM, preciso que a administrao tenha cautela na sua atuao, nunca se
servindo de meios mais energticos que os necessrios obteno do resultado
pretendido pela lei. No havendo proporcionalidade entre a medida adotada e o fim a
que se destina a autoridade administrativa incorrer em abuso de autoridade, o que
poder acarretar a invalidao do ato, inclusive atravs de mandado de segurana.
174
O poder de polcia pode ser dividido em duas reas de atuao: na rea administrativa e
na rea judiciria. Como nos traz Di Pietro, normalmente se menciona que a principal
diferena entre as duas est no carter preventivo da polcia administrativa e no carter
repressivo da polcia judiciria. Entretanto, como diz a prpria doutrinadora, essa
diferena hoje no mais aceita como absoluta, uma vez que a polcia administrativa
pode agir preventivamente, como pode agir repressivamente (exemplo: apreenso de
arma usada indevidamente ou a cassao da licena do motorista infrator). Do mesmo
modo, pode-se afirmar que a polcia judiciria atua preventivamente. Como exemplo
poder-se-ia mencionar que embora seja repressiva em relao ao indivduo infrator da
lei penal, tambm preventiva em relao ao interesse geral (Di Pietro). Outra
diferenciao que se costuma fazer est na ocorrncia ou no de ilcito penal. Se a
atuao se der na esfera do ilcito puramente administrativo (preveno ou represso), a
polcia administrativa. Caso se trate de ilcito penal, a polcia judiciria que agir.
Tambm se menciona que a diferena seria o fato de a polcia judiciria ser privativa de
corporaes especializadas (pol. civil e militar), enquanto a polcia administrativa se
reparte entre os vrios rgos da Administrao. CABM rebate essas diferenciaes e
menciona que a verdadeira diferena estaria em que a atividade da polcia
administrativa visa a paralisao de atividades anti-sociais; j a judiciria objetiva a
responsabilizao dos violadores da ordem jurdica.
1.1. Poder de Polcia e Direitos Fundamentais: a razo do poder de polcia o
interesse social e o seu fundamento est na supremacia geral que o Estado exerce sobre
os cidados. Da surge o antagonismo entre as liberdades individuais e o interesse
coletivo. importante ressaltar, contudo, que a doutrina moderna tem sustentado a
constitucionalizao do conceito de interesse pblico, rechaando a idia de sua
supremacia absoluta como princpio jurdico ou postulado normativo. GUSTAVO
BINENBOJM, na obra Uma Teoria do Direito Administrativo defende que a
definio do que o interesse pblico, e de sua propalada supremacia sobre os
interesses particulares, deixa de estar ao inteiro arbtrio do administrador, passando a
depender de juzos de ponderao proporcional entre os direitos fundamentais e outros
valores e interesses metaindividuais constitucionalmente consagrados. Dessa forma, o
exerccio do poder de polcia encontra limites na garantia dos direitos fundamentais, no
sendo o administrador livre para definir o que seja interesse pblico, bem como para
enunciar de forma absoluta a sua supremacia sobre os interesses particulares. No
exerccio de referido poder, deve o Administrador utilizar um juzo de ponderao
proporcional entre os direitos fundamentais e outros interesses ou valores
transindividuais consagrados pela CF. Normalmente, para se constatar a legitimidade do
poder de polcia, utilizam-se os trs pontos: necessidade; adequao e proporcionalidade
em sentido estrito. A Administrao deve proceder com cautela no exerccio do poder de
polcia, cuidando para no aplicar meios mais enrgicos do que o suficiente para se
alcanar o fim almejado. Qualquer interferncia administrativa em matria de direitos
fundamentais deve buscar sempre uma soluo otimizadora que prestigie todos os
direitos e princpios constitucionais envolvidos. Assim, o reconhecimento de direitos
fundamentais pela CF configura o prprio limite do poder de polcia, uma vez que esses
no podem ser suprimidos. A atuao da polcia administrativa s ser considerada
legtima e proporcional se for realizada nos estritos termos legais, respeitando os
direitos fundamentais e as liberdades pblicas asseguradas na Constituio e nas leis.
Nesse sentido, GASPARINI (Digenes, 2004, p. 128) afirma que na conciliao da
necessidade de limitar ou restringir o desfrute da liberdade individual e da propriedade
particular com os direitos fundamentais, reconhecidos a favor dos administrados, que se
encontram os limites dessa atribuio. Assim, mesmo que a pretexto do exerccio do
175
poder de polcia, no se pode aniquilar os mencionados direitos. Qualquer abuso

passvel de controle judicial.
1.2. Questes de Concurso: no constam questes no 25 e 26 CPR.
1.3. Leitura Complementar: Binenbojm. Gustavo. Uma teoria do Direito
Administrativo, 2 edio, 2008.
Ponto 17. c. Zoneamento ambiental. Natureza jurdica. Princpios. Caractersticas

Principais obras consultadas: Amado, Frederico, Direito Ambiental Esquematizado,
3 Edio (junho/2012), Editora Mtodo; Fiorillo, Celso Antnio Pacheco, Curso de
Direito Brasileiro, 10 Edio (2009), Editora Saraiva.
Legislao: Constituio Federal; Lei Complementar 140/2011; Lei 6.938/1981;
Decreto 4.297/2002; Lei 6.803/1980
Natureza Jurdica. O zoneamento uma medida no jurisdicional, oriunda do poder de
polcia, com dois fundamentos: a repartio do solo e a designao do seu uso. uma
modalidade de limitao administrativa, incidindo sobre o territrio, a fim de reparti-lo
em zonas consoante o melhor interesse na preservao ambiental e no uso sustentvel
dos recursos naturais. Existem outras espcies de zoneamento, a exemplo do agrcola
(art. 43, Lei 4.504/64), assim como o da Zona Costeira, na forma do art. 3, Lei
7.661/88. A doutrina consagra que a natureza jurdica do zoneamento de limitao
administrativa da propriedade, com esteio no princpio constitucional de que a
propriedade deve cumprir sua funo social (arts. 5, XXIII, 182, 2 e 170, CRF/88).
Princpios. O princpio do desenvolvimento sustentvel ampara-se no artigo 225 da
Constituio Federal, o qual prev o dever da coletividade Poder Pblico de preservar
o meio ambiente para as presentes e futuras geraes. O zoneamento ambiental um
tema que se encontra relacionado ao aludido princpio, porquanto objetiva disciplinar a
forma como ser compatibilizado o desenvolvimento industrial, as zonas de
conservao da vida silvestre e a prpria habitao do homem, tendo em vista sempre,
com j frisado, a manuteno de uma vida com qualidade s presentes e futuras
geraes.
O ZEE dever observar os princpios da funo socioambiental da
propriedade, da preveno, da precauo, do poluidor-pagador, do usurio-pagador, da
participao informada, do acesso equitativo e da integrao, conforme previso
expressa no Decreto 4.297/2002.
Caractersticas. o instrumento de organizao do territrio a ser obrigatoriamente
seguido na implantao de planos, obras e atividades pblicas e privadas, estabelecendo
medidas e padres de proteo ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental,
dos recursos hdricos e do solo e a conservao da biodiversidade, garantindo o
desenvolvimento sustentvel e a melhoria das condies de vida da populao. (art. 2,
Decreto 4.297/2002).
O zoneamento ambiental, que pode ser chamado de zoneamento ecolgico-econmico
(ZEE), um dos instrumentos para a efetivao da Poltica Nacional do Meio Ambiente
176
(art. 9, II, Lei 6.938/81). Nos termos do art. 13, 2, do novo Cdigo Florestal, os
Estados que no possuem seus Zoneamentos Ecolgico-Econmicos, segundo a
metodologia estabelecida em norma federal, tero o prazo de cinco anos, a partir da data
da sua publicao (28.05.2012), para a sua elaborao e aprovao. Questo complexa
saber se o zoneamento ambiental dever ser aprovado por lei ou por um simples
decreto. O Decreto 4.297/2002 exige expressamente processo legislativo para a
alterao do zoneamento (art. 19, 1), assim implicitamente pressupe a sua aprovao
por lei, luz do princpio da Simetria. Nas demais esferas, depender do contedo das
respectivas legislaes distritais, estaduais e municipais.
O ZEE tem por objetivo geral organizar, de forma vinculada, as decises dos agentes
pblicos e privados quanto a planos, programas, projetos e atividades que, direta ou
indiretamente, utilizem recursos naturais, assegurando a plena manuteno do capital e
dos servios ambientais dos ecossistemas. (art. 3, Decreto 4.297/2002). Competir
Unio, segundo o disposto no art. 7, IX, LC 140/2011, elaborar o zoneamento
ambiental de mbito nacional e regional. Os Estados tero a incumbncia de elaborar o
zoneamento ambiental de mbito estadual, em conformidade com os de mbito nacional
e regional. No existe previso expressa, na referida lei, para que os municpios
promovam zoneamentos ambientais locais, sendo apenas elencada a competncia para
elaborar o Plano Diretor, observando os zoneamentos ambientais (art, 9, IX), o que no
impede o ente poltico local de elabor-los, desde que sejam compatveis com o
zoneamento nacional, regional e estadual. O ZEE dividir o territrio em zonas, tendo
em vista as necessidades de proteo, conservao e recuperao dos recursos naturais e
do desenvolvimento sustentvel. Deve se orientar pelos princpios da utilidade e da
simplicidade, de modo a facilitar a implementao de seus limites e restries pelo
Poder Pblico, bem com sua compreenso pelos cidados.
A alterao do ZEE, bem como as mudanas nos limites das zonas e indicao de novas
diretrizes gerais e especficas, somente poder ser realizada depois de decorrido o prazo
mnimo de dez anos de sua concluso, ou de sua ltima modificao. Esse prazo no
ser exigido na hiptese de ampliao do rigor da proteo ambiental da zona a ser
alterada, ou de atualizaes decorrentes de aprimoramento tcnico-cientfico (art. 19,
Decreto 4.297/02). Mesmo assim, essa alterao depender de consulta pblica e
aprovao pela comisso estadual do ZEE e pela Comisso Coordenadora do ZEE,
mediante processo legislativo de iniciativa do Poder Executivo. Entretanto, a restrio
de iniciativa legislativa ao Poder Executivo, por simples decreto, parece ser
inconstitucional, pois tal reserva no est prevista no artigo 61 Constituio Federal.
Por fim, cabe ressaltar que a alterao do ZEE no poder reduzir o percentual da
reserva legal definido em legislao especfica, nem as reas protegidas, com unidades
de conservao ou no.
Zoneamento Ambiental Industrial. No que concerne ao zoneamento industrial nas
reas crticas de poluio, a matria disciplinada pela lei 6.803/1980. O zoneamento
dever ser aprovado por lei, observado a seguinte diviso: zonas de uso estritamente
industrial, zonas de uso predominantemente industrial, zonas de uso diversificado e
zonas de reserva ambiental.
As zonas de uso estritamente industrial destinam-se, preferencialmente, localizao de
estabelecimentos industriais cujos resduos slidos, lquidos e gasosos, rudos,
vibraes, emanaes e radiaes possam causar perigo sade, ao bem-estar e
segurana das populaes, mesmo depois da aplicao de mtodos adequados de
controle e tratamento de efluentes, nos termos da legislao vigente. Quando se tratar de
delimitao e autorizao de implantao de zonas de uso estritamente industrial que se
177
destinem localizao de polos petroqumicos, cloroqumicos, bem como de instalaes

nucleares e outras definidas em lei, a competncia ser exclusiva da Unio, ouvidos os
Estados e Municpios. As zonas de uso predominantemente industrial destinam-se,
preferencialmente, instalao de indstrias cujos processos, submetidos a mtodos
adequados de controle e tratamento de efluentes, no causem incmodos sensveis s
demais atividades urbanas e nem perturbem o repouso noturno das populaes. As
zonas de uso diversificado destinam-se localizao de estabelecimentos industriais,
cujo processo produtivo seja complementar das atividades do meio urbano ou rural que
se situem, e com elas se compatibilizem, independentemente do uso de mtodos
especiais de controle da poluio, no ocasionando, em qualquer caso, inconvenientes
sade, ao bem-estar e segurana das populaes vizinhas. Ainda esto previstas as
zonas de reserva ambiental, nas quais, por suas caractersticas culturais, ecolgicas,
paisagsticas, ou pela necessidade de preservao de mananciais e proteo de reas
especiais, ficar proibida a localizao de estabelecimentos industriais. Nos termos do
artigo 1, 3, da lei, as indstrias que no estejam confinadas nas zonas industriais
definidas por ela, sero submetidas instalao de equipamentos especiais de controle
e, nos casos mais graves, relocalizao, haja vista a inexistncia do direito adquirido
de poluir. O direito de indenizao no caso da relocalizao depender da anlise
casustica da situao, a fim de se mensurar se os prejuzos experimentados pela
empresa decorrem ou no diretamente de uma postura comissiva ou omissiva da
Administrao Pblica.
ITEM 18
Ponto 18.a. Agentes pblicos. Natureza jurdica da relao de emprego pblico.
Agentes polticos. Garantias. Estabilidade e Vitaliciedade. Estgio probatrio.
Cargo em comisso. Agente de fato. Aposentadoria do servidor pblico.
Natlia Dornelas
Obras consultadas: CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito
Administrativo. Rio de Janeiro. Lumen Juris, 2008; JUNIOR, Dirley da Cunha. Curso
de Direito Administrativo. Bahia. Juspodivm. 2011; JUSTEN FILHO, Maral. Curso de
Direito Administrativo. So Paulo. Saraiva. 2005; MEIRELLES, Hely Lopes. Direito
Administrativo Brasileiro. So Paulo. Malheiros. 26 ed. 2001.
Legislao bsica: CF arts. 37, I a XVII, 39, 40, 41, 93, 95, 128, I; LC 75, LC 35; Lei
8.112/90; Lei 8.429/90, Lei 9.962/00.
1. AGENTES PBLICOS. A expresso agente pblico ampla e abrange todos
aqueles que exprimindo de algum modo a vontade do Estado exercem funes
pblicas, independentemente do vnculo jurdico, com ou sem remunerao, temporria
ou permanentemente. O art. 2 da lei 8.429/1992, afirma que se reputa agente pblico,
para os efeitos da lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem
remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma
de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades
mencionadas no artigo anterior. A doutrina classifica os agentes pblicos em agentes
polticos, agentes particulares colaboradores e servidores pblicos.
178
a. Agentes polticos. Exprimem a vontade superior do Estado, integrando a estrutura de

Poder. So titulares de cargos que integram o arcabouo constitucional do Estado com
estatutos previstos na prpria Constituio. Abrange os membros do poder Executivo e
Legislativo, auxiliares imediatos do Executivo (Ministros e Secretrios). Liame poltico.
Magistrados e membros do MP: a maioria da doutrina (Bandeira de Mello, Carvalho
Filho, Gasparini) entende que no seriam agentes polticos, MAS, h precedentes do
STF (RE 228977, de 5.3.02; RE 579799, de 2.12.08), dizendo o contrrio: que seriam
agentes polticos.
b. Particular em colaborao. Agente colaborador uma categoria de agente pblico.
So particulares que executam funes especiais, pblicas, tais como os jurados,
convocados para servio eleitoral, etc. Jos dos Santos Carvalho Filho cita ainda como
exemplo os titulares de cartrio no oficializados e os concessionrios e permissionrios
de servio pblico. Celso Antnio Bandeira de Melo considera ainda os contratados
para locao civil de servios. Jos dos Santos discorda daquele mestre por considerar
que o vnculo meramente contratual. Diferencia ainda o caso em que a contratao
visa fins de emprego (quando sero, ento, agentes pblicos) e a contratao de objeto
determinado.
c. Servidores Pblicos. Os servidores pblicos trabalham para entes da Administrao
Pblica (Direta ou Indireta), com personalidade jurdica de direito pblico. Liame
profissional (no poltico). A CRFB/88 exigiu um regime nico: ou estatutrio (cargo
pblico) ou celetista (emprego pblico). A EC 19/98 aboliu a unicidade do regime para
o mesmo ente. No entanto, a cautelar na ADI 2135, em 2.8.2007, suspendeu, com efeito
ex nunc, a eficcia do caput do art. 39, da CR, restabelecendo o RJU. So os antigos
funcionrios pblicos. A deciso em cautelar permanece at hoje. A expresso
funcionrio pblico tinha sentido mais restrito do que servidor pblico, porque eram
apenas os servidores estatutrios que integravam a Administrao direta, ao passo que
servidor pblico abrange Administrao Direta, Autarquias e Fundaes pblicas sob
qualquer regime. Expresso em desuso (usada por diplomas anteriores a 88), til, no
entanto, para o direito penal (art. 327, CP). Tambm existem os servidores de entes
governamentais de direito privado, os quais so os empregados (celetistas) da
Administrao Indireta com personalidade jurdica de direito privado.
2. NATUREZA JURDICA DA RELAO DE EMPREGO PBLICO. Emprego
pblico vnculo contratual, regido pela CLT, mas h influxo de regras especficas,
como a Lei 9.962/00, havendo a exigncia de concurso pblico. Segue algumas
caractersticas da relao jurdica de emprego pblico: (a) Regime jurdico trabalhista
(contratual). (b) Obrigatrio para as pessoas jurdicas de direito privado; nas de direito
pblico, facultativa. (c) Estados e Municpios no podem editar lei, como a 9.962/00
nem aplic-la, pois a competncia para legislar sobre Direito do trabalho da Unio.
Aplicam diretamente a CLT. Mas podem editar lei que imponha autolimitao quanto
aos poderes atribudos pela CLT ao empregador em geral. (d) Lei 9.962 prev contrato
por tempo indeterminado, desde que haja prvia aprovao em concurso pblico,
permitindo a resilio unilateral apenas quando houver: d.1) falta grave; d.2)
acumulao ilegal de cargos ou funes pblicas; d.3) excesso de despesa; d.4)
insuficincia de desempenho.
3. GARANTIAS. ESTABILIDADE E VITALICIEDADE. O cargo pblico um
vnculo estatutrio, regido pela lei (no mbito federal, a Lei 8112) e pela CR. a mais
indivisvel unidade de competncias (atribuies e responsabilidades), em regra criado
por lei, pode ser em comisso (livre nomeao/exonerao) efetivo (concurso pblico),
ou vitalcio (tambm por concurso pblico). NATUREZA JURDICA DA RELAO
179
ENTRE TITULARES DE CARGO E O PODER PBLICO: - Estatutria, institucional

e no contratual; - Estado pode alterar por lei o regime jurdico. No h garantia de
continuidade do regime. Existem diversas garantias referentes ao exerccio do cargo
pblico. Podemos destacas a vitaliciedade e a estabilidade.
Vitaliciedade x Estabilidade x Efetividade. Nos dizeres do Maral Justen Filho
vitaliciedade significa que a demisso do sujeito depende de sentena judicial que
reconhea a comprovao de infrao a que seja cominada sano dessa ordem. A
vitaliciedade no significa a garantia de titularidade do cargo por toda a vida, uma vez
que o servidor vitalcio est sujeito aposentadoria compulsria, e no h impedimento
extino do cargo. A Constituio atribui o regime da vitaliciedade aos magistrados
(art. 95, I), aos membros dos Tribunais de Contas (art. 73, 3) e do Ministrio Pblico
(art. 128, 5, a).(MARAL, Justen Filho. Curso de direito administrativo. 8 ed. Belo
Horizonte: Frum, 2012. p.906) Existem duas smulas do E. Supremo Tribunal Federal
a respeito do assunto, quais sejam, a n 11 (A vitaliciedade no impede a extino do
cargo, ficando o funcionrio em disponibilidade, com todos os vencimentos) e a n 36
(Servidor vitalcio est sujeito a aposentadoria compulsria, em razo da idade). A perda
da vitaliciedade somente se d com sentena judicial transitada em julgado. Logo os
efeitos da vitaliciedade so mais benficos do que os da estabilidade. A estabilidade
consiste em uma garantia contra a exonerao discricionria, submetendo a extino da
relao estatutria a processo administrativo ou judicial destinado a apurar a prtica de
infrao a que seja cominada a pena de demisso, ressalvada a hiptese especfica de
perda do cargo para reduo das despesas com pessoal (autorizada constitucionalmente
nos artigos 169, pargrafos 4 a 7, e 247). (MARAL, Justen Filho. Curso de direito
administrativo. 8 ed. Belo Horizonte: Frum, 2012, p.904).
De acordo com o artigo 41, 1 da Constituio Federal somente perde a estabilidade o
servidor nomeado para cargo de provimento efetivo mediante sentena judicial
transitada em julgado ou procedimento administrativo com garantia de ampla defesa ou
procedimento de avaliao peridica de desempenho (demisso poder fundar-se no
apenas em prtica de infraes graves, mas tambm em ausncia de capacidade ou
aptido para o desempenho das atribuies inerentes do cargo visa no apenas
verificar se houve infrao de deveres, mas apurar se o funcionrio tem condies de
cumprir com seus deveres). Existe ainda a previso do artigo 169, 4, da Constituio
Federal que permite que o servidor estvel perca o cargo para assegurar a observncia
do limite mximo de despesas com pessoal. A estabilidade adquirida aps 3 anos de
exerccio que coincide com o estgio probatrio (posio jurisprudencial), que perodo
de prova a que se submete o servidor. H precedentes conferindo estabilidade a
empregado pblico (portanto, de pessoa jurdica de direito pblico) aprovado em
concurso pblico (390/TST). Estabilidade: STJ: a estabilidade diz respeito ao servio
pblico, e no ao cargo. O servidor estvel, ao ser investido em novo cargo, no est
dispensado de cumprir o estgio probatrio. Adquirida a estabilidade o servidor s
poder ser demitido: a) se cometer falta grave; b) se houver processo administrativo
para apurar a falta; c) for garantida a ampla defesa.
Assim, os funcionrios vitalcios s podem ser desligados por deciso judicial ex.
magistrados, membros do MP e Ministros/Conselheiros de TCs. Na 1 instncia, juzes
e membros do MP adquirem vitaliciedade aps 2 anos de exerccio. Nas demais
hipteses, a vitaliciedade imediata (ex. juzes que entram pelo quinto da advocacia,
ministros de Tribunais Superiores). Alm da estabilidade/vitaliciedade, detentores de
cargos tm a prerrogativa da irredutibilidade salarial (que apenas nominal); garantia de
isonomia remuneratria conforme a complexidade/responsabilidade do cargo. Garantia
180
de permanncia prerrogativa para assegurar a independncia desses agentes. Previso

constitucional para os membros do MP, TC e magistrados (respectivamente, 128, 5, I,
a; 73, 3; 95, I, da CF). No podem as Constituies estaduais ou Leis Orgnicas
municipais ou lei de qualquer outra esfera criar cargos vitalcios (STF, Informativo
409). Vitaliciedade mediata: depende de prvio estgio confirmatrio; imediata:
adquirida na investidura.
Diferente o que se chama de cargo efetivo, quando o funcionrio ostenta estabilidade.
A demisso pode ser por processo administrativo, deciso judicial, reprovao em
avaliao peridica de desempenho, ou, excepcionalmente, para conteno de despesas,
depois de adotadas medidas do art. 169/CR. Diferena entre estabilidade e efetividade:
estabilidade a garantia constitucional do servidor pblico estatutrio de permanecer no
servio pblico, apos a o perodo de trs anos de efetivo exerccio. Efetividade a
situao jurdica que qualifica a titularizao de cargos efetivos, para distinguir-se da
relativa aos cargos em comisso.
4. ESTGIO PROBATRIO (art. 20 e da Lei 8212/90). Perodo de trs anos
dentro do qual o servidor aferido quanto aos requisitos necessrios para o desempenho
do cargo, relativos ao interesse no servio, adequao, disciplina, assiduidade, etc.
Mesmo sem estabilidade ainda, o STF entende que nesse perodo o servidor no pode
ser exonerado sem inqurito ou sem as formalidades legais de apurao de sua
capacidade (Smula 21). H entendimento de que o prazo de 3 anos para a aquisio da
estabilidade no est vinculado ao prazo do estgio probatrio (STJ, MS 9373/DF, Rel.
Min. Laurita Vaz).
5. CARGO EM COMISSO. uma ocupao transitria de cargo pblico. No h
estabilidade. So de livre nomeao (sem concurso) e exonerao ad nutum (art. 37, II,
da CF). A EC 19/98 alterou o art. 37, V, da CF estabelecendo que o exerccio de funes
de confiana deve ser realizado por servidores ocupantes de cargo efetivo. J os cargos
em comisso podem ser atribudos a servidores de carreira, nos casos, condies e
percentuais mnimos previstos em lei, devendo as atribuies de tais funes e cargos
destinar-se apenas chefia, direo e assessoramento. Sujeitam-se ao Regime Geral de
Previdncia Social RGPS.
6. AGENTE DE FATO. Trata-se de agente que, mesmo sem ter uma investidura
normal e regular, executa uma funo pblica em nome do Estado. Pode ser: a) Agente
necessrio: pratica atos e executam atividades em situaes excepcionais em
colaborao com o Poder Pblico e como se fossem agentes de direito. Atos
confirmados em regra em razo do interesse pblico; ou b) Agente putativo:
desempenha atividade pblica na presuno de que h legitimidade, embora no tenha
havido investidura dentro do procedimento legalmente exigido.
Teoria da aparncia: alguns atos podem ser questionados internamente na
Administrao, mas externamente devem ser convalidados para evitar que terceiros de
boa-f sejam prejudicados. Agente recebe remunerao, mesmo sendo ilegtima a
investidura, pois trabalhou efetivamente. No caso do agente de fato h mera
irregularidade na investidura (sem concurso, p.ex.). Seus atos so considerados vlidos
(teoria da aparncia). No se confunde com a usurpao de funo (no h sequer
investidura), neste caso o ato considerado inexistente (RMS 25.104, STF).
7. APOSENTADORIA DO SERVIDOR PBLICO. Conceito: direito, garantido pela
CF, ao servidor pblico, de perceber determinada remunerao na inatividade, diante da
ocorrncia de certos fatos jurdicos previamente estabelecidos (Carvalho Filho).
Natureza jurdica: De acordo com a jurisprudncia dominante do STF e do STJ, o ato
181
de aposentadoria dos servidores pblicos ato administrativo complexo, somente se

aperfeioando com a fuso da vontade de pelo menos dois rgos pblicos. Para ambas
as Cortes, o ato de aposentadoria, embora j seja apto a produzir regularmente seus
efeitos desde sua expedio pelo ente administrativo ao qual o servidor se encontra
vinculado, somente se completa com o registro pelo Tribunal de Contas, cuja
competncia consiste em examinar e confirmar a aposentadoria j concedida pelo rgo
de origem do servidor. Smula Vinculante n3. Estatutrios: incidem as regras do art.
40 da CF que trata de regime previdencirio especial. Trabalhistas: temporrios e
ocupantes de cargo em comisso (art. 40, 3, CF): regime geral de previdncia social
(arts. 201 e 202 da CF). Modalidades de aposentadoria do servidor pblico (art. 40,
1 ao 6, da CF):
a) VOLUNTRIA, desde que cumpridos 10 anos de efetivo exerccio no servio
pblico e 5 anos no cargo efetivo em que se dar a aposentadoria, alm de: i) no
caso da voluntria por tempo de contribuio, 60 anos de idade e 35 de
contribuio, se homem, e 55 anos de idade e 30 de contribuio, se mulher; ii)
no caso da por idade, 65 anos de idade, se homem, e 60 anos se mulher, com
proventos proporcionais ao tempo de contribuio;
b) COMPULSRIA, aos 70 anos, com proventos proporcionais ao tempo de
contribuio;
c) INVALIDEZ PERMANENTE com proventos proporcionais ao tempo de
contribuio, salvo acidente de servio, molstia profissional ou doena grave,
contagiosa ou incurvel.
Professores (art. 40, 5, CF): se comprovarem exclusivamente tempo de efetivo
exerccio das funes de magistrio na educao infantil e no ensino fundamental e
mdio (ver Smula 726 do STF), os requisitos de idade e de tempo de contribuio para
a aposentadoria voluntria por tempo de contribuio sero reduzidos em 5 anos.
Aposentadoria especial (art. 40, 4, CF): definidas em leis complementares, cuja
concesso est prevista para i) servidores portadores de deficincia; ii) que exercem
atividades de risco; iii) cujas atividades sejam exercidas sob condies especiais que
prejudiquem a sade ou a integridade fsica. Proventos: antes o valor dos proventos
equivalia ao recebido na ativa. Aps a EC 41-2003, o clculo dos proventos deve
observar o art. 40, 3 e 17, sendo uma mdia baseada nas remuneraes sobre as
quais o servidor contribuiu ao longo de sua vida profissional, na forma da lei (ver Lei
10.887/04). Art. 40, 2, CF: os proventos no podero exceder a remunerao
auferida pelo servidor quando em atividade. Cumulao de proventos: vedada a
percepo de mais de uma aposentadoria conta do regime previdencirio especial dos
servidores efetivos (art. 40, 6, CF), ressalvados os casos de cargos acumulveis. No
caso de cargos acumulveis ou quando tambm h contribuio para o RGPS, a soma
total dos proventos deve sempre respeitar o teto previsto no art. 37, XI, CF. Reviso de
proventos (art. 40, 8, CF): assegurado o reajustamento dos benefcios para preservarlhes, em carter permanente, o valor real. A EC 41-03 suprimiu a regra da paridade entre
os proventos e penses e as remuneraes da ativa. Contagem de tempo: princpio da
reciprocidade do cmputo do tempo de contribuio (art. 40, 9, CF); vedada a
contagem de tempo de contribuio fictcio (art. Art. 40, 10, CF).
Unio, Estados e Municpios podem sujeitar os servidores ao teto de proventos do
RGPS, se institurem regimes de previdncia complementar, na forma do art. 40, 14
ao 16, CF.
A EC 41-2003 teve como principais pontos: fim da aposentadoria com proventos
182
integrais para os servidores que ingressarem no servio pblico aps a publicao da

Emenda; estabelecimento de um redutor para penses acima de certo valor; instituio
de contribuio previdenciria dos inativos e pensionistas que recebam proventos acima
de certo valor; previso de regime de previdncia complementar (ver ADI 3.105/DF, em
que o STF declarou parcialmente inconstitucionais o art. 4, I e II, da EC 41-03);
instituio de regras de transio para os servidores ingressados no servio pblico at a
data de publicao da EC 41-03; garantia dos direitos adquiridos dos j aposentados e
pensionistas bem como daqueles que, at a EC 41-03, tenham cumprido os requisitos
legais. A EC 47-2005 (PEC paralela) atenuou algumas das perdas de direitos impostas
pela EC 41.
Leitura complementar: arts. 37 a 41 da CRFB e jurisprudncia do STF sobre o tema.
Ponto 18.b. Parcerias pblico-privadas

Natlia Dornelas
Obras consultadas: Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo. Direito Administrativo
Descomplicado. 20 edio. Ed. Mtodo. Celso Antnio Bandeira de Mello. Curso de
Direito Administrativo. 28 Edio. Ed. Malheiros; Jos dos Santos Carvalho Filho.
Manual de Direito Administrativo. 25a Edio. Ed. Atlas; Maria Sylvia Zanella Di
Pietro. Direito Administrativo. 25a Edio. Ed. Atlas.
Legislao bsica: Art. 175, CF; Lei 11.079/04; Art.31, Lei 9.074/95; Arts. 6 e 9, I e
II, Lei 8.666/93; Art.3, caput e par. 1, Decreto 5.977/06; Arts. 17, 29, 30 e 32, LC
101/00.
Esse assunto restringe-se bastante leitura da Lei 11.079/2004.
1. NOES GERAIS. O tema surgiu com o programa de Reforma do Estado a partir da
dcada de 90, cujo pice foi o Governo FHC, com a privatizao de empresas federais,
flexibilizao de monoplios de servios pblicos e estmulos ao Terceiro Setor.
2. CONCEITO. Em sentido amplo, as PPPs so os vnculos negociais de trato
continuado entre Administrao e particulares, sob a responsabilidade destes, tendo em
vista atividades de interesse comum relevante (concesso de servio pblico, contratos
de gesto com OSs, termos de parceria com OSCIPs e uso privado de bem pblico).
Em sentido estrito encontram-se as figuras da concesso patrocinada e da concesso
administrativa.
3. REGIME LEGAL. A Lei das PPPs (Lei 11.079/2004) estabeleceu um sistema de
garantias de proteo do concessionrio contra o inadimplemento do concedente. No
uma lei geral de parcerias, mas uma lei sobre duas de suas espcies: a concesso
patrocinada e a concesso administrativa. A Lei 11.079/04 traz, ao lado de normas
gerais aplicveis a todas as esferas de governo regras endereadas exclusivamente
Unio (arts. 14 a 22). As PPPs tm como objetivo atrair o setor privado, nacional e
estrangeiro, basicamente para investimentos em projetos de infraestrutura de grande
vulto. Com efeito, a principal vantagem das PPPs a diluio dos riscos e proveitos
183
entre o parceiro pblico (concedente) e o privado (concessionrio), tornando assim, a

concesso mais atraente para este ltimo. Essa diluio de riscos se d com a garantia ao
parceiro privado de um retorno mnimo, proporcionado pela contraprestao paga
pelo parceiro pblico (Alexandrino e Paulo, p. 750).
Nesse mister, destacam-se, como clusulas essenciais dos contratos de PPP (art. 5): a
repartio de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso fortuito, fora maior,
fato do prncipe e lea econmica extraordinria (alnea c) e o compartilhamento com
a Administrao Pblica de ganhos econmicos efetivos do parceiro privado decorrentes
da reduo do risco de crdito dos financiamentos utilizados pelo parceiro privado
(alnea f). A contraprestao da Administrao Pblica nos contratos de PPP pode ser
feita por (art. 6): a) ordem bancria; b) cesso de crditos no tributrios; c) outorga de
direitos em face da Administrao Pblica; d) outorga de direitos sobre bens pblicos
dominicais; e) outros meios admitidos em lei.
O contrato poder prever o pagamento ao parceiro privado de remunerao varivel
vinculada ao seu desempenho. O art. 7 exige que a contraprestao seja
obrigatoriamente precedida da disponibilizao do servio objeto da PPP. possvel,
entretanto, haver pagamento de contraprestao pela disponibilizao parcial do servio,
quando a parte disponibilizada puder ser fruda de forma independente (Alexandrino e
Paulo, p. 757). Decorre do pargrafo nico do art. 11 que NO obrigatria a previso
de que sejam concedidas garantias da contraprestao do parceiro pblico ao parceiro
privado.
Tendo em vista tratar de investimentos de longo prazo, a L. 11.079/04 traz dispositivos a
fim de evitar o desequilbrio fiscal, a saber: (i) fixao de limites globais de despesas
previstas com PPPs pela Unio, calculado sobre sua receita corrente lquida (art. 22);
(ii) vedao a que a Unio preste garantia ou realize transferncia voluntria aos demais
entes federados que extrapolem aquele limite (art. 28); (iii) exigncia de expressa
observncia da LRF (art. 10). As despesas geradas pelos contratos de PPP podem ser
consideradas despesas obrigatrias de carter continuado (17 LRF) ou dvida pblica
(29, 30 e 32 LRF), a depender a classificao dos critrios fixados pela Secretaria do
Tesouro Nacional. So riscos dos contratos de PPP: a) comprometimento irresponsvel
de recursos pblicos futuros (da a exigncia legal do debate pblico prvio dos projetos
- cuja elaborao pode ficar a cargo do concessionrio - e a criao de rgo gestor
centralizado para definir prioridades), b) contrataes de longo prazo mal planejadas e
estruturadas (necessidade de ponderar nus e vantagens entre um contrato PPP e um
contrato administrativo comum), c) abuso populista no patrocnio estatal das concesses
(exigncia de autorizao legislativa especfica para concesso patrocinada em que mais
de 70% da remunerao do concessionrio fiquem a cargo da Administrao), e d)
desvio no uso da concesso administrativa (banalizao).
O inciso III do art. 4 da referida lei explicita a indelegabilidade das funes de
regulao, jurisdicional, do exerccio do poder de polcia e de outras atividades
exclusivas do Estado.
vedada a celebrao de PPP (art. 2, 4): a) cujo valor do contrato seja inferior a R$
20 milhes; b) cujo perodo de prestao do servio seja inferior a 5 anos (o perodo
mximo 35 anos); c) que tenha como objeto nico o fornecimento de mo de obra, o
fornecimento e instalao de equipamentos ou a execuo de obra pblica. Nos termos
do art. 2, 4, da Lei n 10.079/04 (LPPP), vedada a celebrao de contrato de
Parceria Pblico-Privada (PPP) cujo valor do contrato seja inferior a R$ 20.000.000,00
(vinte milhes de reais) e cujo perodo de prestao do servio seja inferior a cinco
184
anos. Quanto ao prazo, o art. 5, I, da mesma lei prev que o prazo de vigncia deve ser
compatvel com a amortizao dos investimentos realizados e que no pode ser superior
a trinta e cinco anos, incluindo eventual prorrogao.
Todavia, a prpria Lei n 10.079/04 prev limites de valores e prazos para a contratao
de PPPs que devem ser observados pela Administrao no na perspectiva dos
contratos individualmente celebrados, mas sim em relao situao da prpria
Administrao, especialmente no tocante ao cumprimento de normas e metas de carter
financeiro. Quanto aos valores, os incisos I e II do art. 10 da LPPP condicionam a
abertura do processo licitatrio a diversos fatores, tais como: autorizao expressa da
autoridade competente, fundamentada em estudo tcnico que demonstre que as despesas
criadas ou aumentadas no prejudicaro as metas de resultados fiscais previstas na LC
n 101/00, devendo os efeitos financeiros ser compensados pelo aumento de receita ou
reduo permanente de despesa nos exerccios seguintes; e elaborao de estimativa do
impacto oramentrio-financeiro nos exerccios em que deva vigorar o contrato.
Por sua vez, o art. 22 condiciona que a Unio contrate PPP quando a soma das despesas
de carter continuado derivadas do conjunto de parcerias j contratadas no exceda, no
ano anterior, a 1% da receita lquida do exerccio, e as despesas anuais dos contratos
vigentes, nos 10 anos subsequentes, no excedam a 1% da receita lquida projetada para
os respectivos exerccios. O art. 28 prev proibio similar aplicvel aos Estados, DF e
Municpios que desejarem celebrar contrato de PPP, mas que diz respeito concesso de
garantia e realizao de transferncia voluntria de recursos por parte da Unio a esses
entes. Por fim, quanto ao prazo, o art. 10, inc. V, da referida lei dispe que a abertura do
procedimento licitatrio para fins de celebrao de PPP s pode ocorrer se o seu objeto
estiver previsto no plano plurianual em vigor no mbito onde o contrato ser celebrado.
Antes da celebrao do contrato de PPP, dever ser constituda sociedade de propsito
especfico, incumbida de implantar e gerir o objeto da parceria (art. 9). A transferncia
do controle da sociedade de propsito especfico condicionada autorizao expressa
da Administrao Pblica, nos termos do edital e do contrato, devendo o pretendente
aquisio do controle: a) atender s exigncias de capacidade tcnica, idoneidade
financeira e regularidade jurdica e fiscal necessrias assuno do servio; b)
comprometer-se a cumprir todas as clusulas do contrato em vigor. Entretanto, na
hiptese especfica de o contrato de PPP conter clusula prevendo a possibilidade de o
parceiro pblico autorizar a transferncia do controle da sociedade de propsito
especfico para os financiadores desta, com o objetivo de promover sua reestruturao
financeira e assegurar a continuidade da prestao dos servios, a obteno da
autorizao do Poder Pblico, pelos financiadores que adquiriro o controle, no
condicionada ao atendimento das exigncias de capacidade tcnica, idoneidade
financeira e regularidade jurdica e fiscal (art. 5, 2, I). A sociedade de propsito
especfico poder assumir a forma de companhia aberta. vedado Administrao
Pblica ser titular da maioria do capital votante das sociedades de propsito especfico,
exceto na hiptese de aquisio da maioria do capital votante daquelas por instituio
financeira controlada pelo Poder Pblico, quando tal aquisio decorra de
inadimplemento de contratos de financiamento (art. 9, 4 e 5).
A contratao nas PPPs ser sempre precedida de licitao na modalidade
concorrncia. Entretanto, a L. 11.079/04 traz algumas inovaes ao procedimento
licitatrio, possibilitando que o edital inclua regras similares s aplicveis ao prego,
como a apresentao de propostas escritas seguidas de lances em viva voz e a
autorizao de que o edital estabelea a inverso da ordem das fases de habilitao e
julgamento. Alertam, contudo, os autores que, no obstante essas peculiaridades, a
185
licitao prvia s PPPs sempre uma concorrncia (Alexandrino e Paulo, p. 760). O

art. 12 da lei prev a aplicao subsidiria da Lei 8.666/93 ao procedimento licitatrio
prvio celebrao das PPPs. Para Di Pietro, a L. 11.079/04 atribuiu ampla
competncia discricionria Administrao Pblica, no que atine fixao das regras a
que estar sujeito o procedimento licitatrio prvio celebrao da PPP. A L. 11.079/04
impe como condio para a abertura da licitao que o objeto da PPP esteja previsto no
plano plurianual em vigor no mbito onde o contrato ser celebrado, prescrevendo,
ainda, a necessidade de obteno de licena ambiental prvia, ou a expedio das
diretrizes para o licenciamento ambiental do empreendimento, sempre que o objeto do
contrato a ser celebrado o exija. A minuta do edital e do contrato de PPP deve ser
submetida consulta pblica. O edital de licitao conter a minuta do futuro contrato,
podendo prever o emprego dos mecanismos privados de resoluo de disputas, inclusive
a arbitragem. Devero estar especificadas no edital, quando houver, as garantias da
contraprestao do parceiro pblico a serem concedidas ao parceiro privado. Destaquese que, nas PPPs, assim como nas concesses comuns e nas permisses de servios
pblicos, os autores ou responsveis economicamente pelos projetos bsico ou
executivo podem participar, direta ou indiretamente, da licitao ou da execuo das
obras ou servios (L. 9074/95, art. 31; L. 11.079/04, art. 3, caput e 1; Dec. 5.977/06),
diferentemente do que ocorre nos contratos administrativos em geral (art. 9, I e II, da L.
8.666/93).
4. REGRAS APLICVEIS ESPECIFICAMENTE UNIO
(i)
previso da criao, por decreto, de um rgo gestor de PPPs, com atribuio para: a)
definir os servios prioritrios para execuo no regime de PPP; b) disciplinar os
procedimentos para celebrao dos contratos de PPP; c) autorizar a abertura de licitao
e aprovar seu edital; d) apreciar os relatrios de execuo dos contratos. O rgo gestor
deve remeter ao Congresso Nacional e ao Tribunal de Contas da Unio, com
periodicidade anual, relatrios de desempenho dos contratos de PPP (art. 14, caput e
5). O Dec. 5.385/05 regulamenta o art. 14 da L. 11.079/04, denominando o rgo
gestor de Comit Gestor de Parceria Pblico-Privada Federal CGP. Cumpre notar que
o rgo gestor NO realiza licitaes, mas tem atribuio para autorizar a abertura dos
procedimentos licitatrios e aprovar o edital (art. 3, III e 1 do Dec. 5.385/05);
(ii)
previso da criao do Fundo Garantidor de Parcerias Pblico-Privadas FGP,

destinado a garantir o pagamento de obrigaes pecunirias assumidas pelos parceiros
pblicos federais nas PPPs (arts. 16 a 21). O FGP deve ser criado, administrado, gerido
e representado judicial e extrajudicialmente por instituio financeira controlada, direta
ou indiretamente, pela Unio (art. 17). Caber instituio financeira deliberar sobre a
gesto e alienao dos bens e direitos do FGP, zelando por sua rentabilidade e liquidez.
O FGP ter natureza privada e patrimnio separado do patrimnio dos cotistas. A
integralizao das cotas do FGP pode ser feita em dinheiro, ttulos da dvida pblica,
bens imveis dominicais, bens mveis, inclusive aes de sociedades de economia
mista federal excedentes ao necessrio para a manuteno de seu controle pela Unio,
ou outros direitos com valor patrimonial. A integralizao com bens ser feita
independentemente de licitao, mediante prvia avaliao e autorizao especfica do
Presidente da Repblica, por proposta do Ministro da Fazenda. admitido, inclusive, o
aporte de bens pblicos de uso especial ou de uso comum ao FGP, desde que o poder
pblico proceda sua desafetao de forma individualizada. Em caso de
inadimplemento, os bens e direitos do fundo podero ser objeto de constrio judicial e
alienao para satisfazer as obrigaes garantidas. Tal possibilidade criticada por Di
Pietro, conforme apontam Alexandrino e Paulo, uma vez que acaba por permitir, pela
186
via indireta, a penhorabilidade dos bens da Unio, autarquias e fundaes pblicas, ao

arrepio do art. 100 da CRFB (Alexandrino e Paulo, p. 765). A quitao do dbito pelo
FGP importar subrogao deste nos direitos do parceiro privado. O art. 21 da lei
faculta a constituio de um patrimnio de afetao dentro do FGP, isolado do restante
do patrimnio do fundo, e destinado a garantir um contrato especfico de PPP. Para Di
Pietro, tal previso de constitucionalidade duvidosa, pois o patrimnio de afetao tem
por finalidade privilegiar determinado credor, contrariando, portanto, os princpios da
isonomia e da impessoalidade que devem nortear a destinao dos recursos
oramentrios.
5. ESPCIES
5.1. CONCESSES PATROCINADAS. So concesses de servios pblicos a serem
prestados pelo concessionrio aos administrados - incluindo explorao de obra pblica
- que envolvem o pagamento de adicional de tarifa pela Administrao. Regime
remuneratrio: cobrana de tarifa dos usurios + contraprestao do concedente em
forma pecuniria. Regime contratual: h direito do concessionrio homologao tcita
do reajuste ou correo do preo. H possibilidade de clusulas contratuais para
proteo dos agentes financeiros que contrataram com o concessionrio (ex.: assuno
do controle acionrio do concessionrio diretamente pelo BNDES - h limite legal de
70% para operao de crdito, salvo Norte, Nordeste e Centro-Oeste: 80% e 90%).
outorgada apenas a sociedade de propsito especfico, criada exclusivamente para tal
fim. A alocao de riscos matria contratual. A licitao por concorrncia tradicional
ou por concorrncia-prego (julgamento primeiro e exame da habilitao do vencedor
depois). A L. 8.987/95 aplicada de forma complementar (exceto quanto subconcesso, que incabvel). As concesses comuns tambm envolvem prestao de
servios pblicos aos administrados, mas no h adicional de tarifa pela Administrao
(aplica-se s a L. 8.987/95 e no a lei da PPP). possvel que a concesso comum se
transforme em concesso patrocinada, alterando-se o regime remuneratrio (a alterao
do contrato ser lcita e no importar violao isonomia).
5.2. CONCESSES ADMINISTRATIVAS. nova frmula contratual para a
Administrao obter servios, seja usuria direta (6, L. 8.666/93) ou indireta (175 CF).
Segundo Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, pode ser objeto de concesso
administrativa um servio pblico no remunerado por tarifa cobrada dos usurios,
hiptese em que a Administrao Pblica pagar pelo servio na qualidade de usuria
indireta (Alexandrino, p. 753). Alertam, contudo, os autores, citando o entendimento
de Maria Sylvia de Pietro, que a PPP no poder ter por objeto s a construo de um
hospital ou de uma escola, porque, nesse caso, haveria contrato de empreitada regido
pela L. 8.666/93. Vale dizer, aps a construo da obra, deve haver a prestao de
servio de que a Administrao seja usuria direta ou indireta (p. 754). J no caso de o
objeto da concesso administrativa ser um servio comum (no enquadrado como
servio pblico) prestado diretamente Administrao, esta pagar pelo servio na
qualidade de usuria direta.
Referem, ainda, que, para Di Pietro, apesar de no ser cabvel a cobrana de tarifa na
concesso administrativa, no h impedimento a que o concessionrio receba recursos
de outras fontes de receitas complementares, acessrias, alternativas ou decorrentes de
projetos associados (p. 754). Tm a mesma lgica econmico-contratual da concesso
tradicional (investimento inicial, vigncia por longo prazo, remunerao vinculada a
resultados, flexibilizao na escolha de meios para atingir os fins previstos nos
contratos), acrescida de sistema de garantias e destinada a servios administrativos em
geral (infra-estrutura pblica penitenciria, policial, educacional, sanitria, salvo as
187
atividades exclusivas do Estado, como poder de polcia). Antes tais servios s eram
possveis mediante o contrato administrativo de servio da L. 8.666/93, que continua a
existir. Mas aqui a definio do objeto e modo de prestao do servio no precisa ser
exaustiva, o contratado far investimento mnimo de R$ 20 milhes (no h
discriminao contra entes federados pobres, pois simplesmente podem se valer dos
contratos administrativos comuns), o servio ser prestado por no mnimo 5 anos (prazo
de amortizao em favor da Administrao) e no mximo 35 anos, e a remunerao
depender da fruio dos resultados (no mais derivando automaticamente da execuo
da prestao). Regime remuneratrio: concessionrio no recebe tarifas dos usurios,
mas h contraprestao do concedente.
Leitura complementar: Ler a lei 11.079/2004.
Ponto 18.c: Poltica Nacional de Resduos Slidos. Objetivos e princpios. Planos de

resduos slidos. Responsabilidade civil e resduos slidos. Responsabilidade
compartilhada. Licenciamento ambiental e resduos slidos
Andr Nardes
Principais obras consultadas: Lei e site do MMA.
Legislao bsica: Lei 12.305/2010.
Um dos maiores problemas do meio ambiente na atualidade a produo do lixo e sua
destinao. A fim de nortear essa situao, sancionou-se a lei n 12.305/10, que institui a
Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS). Contm instrumentos importantes para
permitir o avano necessrio ao Pas no enfrentamento dos principais problemas
ambientais, sociais e econmicos decorrentes do manejo inadequado dos resduos
slidos. Posteriormente, em 23/12/2010, em ato acontecido em So Paulo - SP, durante
a EXPO CATADORES 2010, o ex Presidente da Repblica, Luis Incio Lula da Silva,
assinou o Decreto N 7404/2010, que regulamentou referida lei.
So objetivos da PNRS (artigo 7): I - proteo da sade pblica e da qualidade
ambiental; II - no gerao, reduo, reutilizao, reciclagem e tratamento dos resduos
slidos, bem como disposio final ambientalmente adequada dos rejeitos; III estmulo adoo de padres sustentveis de produo e consumo de bens e servios;
IV - adoo, desenvolvimento e aprimoramento de tecnologias limpas como forma de
minimizar impactos ambientais; V - reduo do volume e da periculosidade dos
resduos perigosos; VI - incentivo indstria da reciclagem, tendo em vista fomentar o
uso de matrias-primas e insumos derivados de materiais reciclveis e reciclados; VII gesto integrada de resduos slidos; VIII - articulao entre as diferentes esferas do
poder pblico, e destas com o setor empresarial, com vistas cooperao tcnica e
financeira para a gesto integrada de resduos slidos; IX - capacitao tcnica
continuada na rea de resduos slidos; X - regularidade, continuidade, funcionalidade e
universalizao da prestao dos servios pblicos de limpeza urbana e de manejo de
resduos slidos, com adoo de mecanismos gerenciais e econmicos que assegurem a
recuperao dos custos dos servios prestados, como forma de garantir sua
sustentabilidade operacional e financeira, observada a Lei n 11.445, de 2007; XI -
188
prioridade, nas aquisies e contrataes governamentais, para: a) produtos reciclados e

reciclveis; b) bens, servios e obras que considerem critrios compatveis com padres
de consumo social e ambientalmente sustentveis; XII - integrao dos catadores de
materiais reutilizveis e reciclveis nas aes que envolvam a responsabilidade
compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos; XIII - estmulo implementao da
avaliao do ciclo de vida do produto; XIV - incentivo ao desenvolvimento de sistemas
de gesto ambiental e empresarial voltados para a melhoria dos processos produtivos e
ao reaproveitamento dos resduos slidos, includos a recuperao e o aproveitamento
energtico; XV - estmulo rotulagem ambiental e ao consumo sustentvel.
So princpios da PNRS (artigo 6): I - a preveno e a precauo; II - o poluidorpagador e o protetor-recebedor; III - a viso sistmica, na gesto dos resduos slidos,
que considere as variveis ambiental, social, cultural, econmica, tecnolgica e de sade
pblica; IV - o desenvolvimento sustentvel; V - a ecoeficincia, mediante a
compatibilizao entre o fornecimento, a preos competitivos, de bens e servios
qualificados que satisfaam as necessidades humanas e tragam qualidade de vida e a
reduo do impacto ambiental e do consumo de recursos naturais a um nvel, no
mnimo, equivalente capacidade de sustentao estimada do planeta; VI - a
cooperao entre as diferentes esferas do poder pblico, o setor empresarial e demais
segmentos da sociedade; VII - a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos
produtos; VIII - o reconhecimento do resduo slido reutilizvel e reciclvel como um
bem econmico e de valor social, gerador de trabalho e renda e promotor de cidadania;
IX - o respeito s diversidades locais e regionais; X - o direito da sociedade
informao e ao controle social; XI - a razoabilidade e a proporcionalidade.
So planos de resduos slidos da PNRS (artigo 14): I - o Plano Nacional de Resduos
Slidos; II - os planos estaduais de resduos slidos; III - os planos microrregionais de
resduos slidos e os planos de resduos slidos de regies metropolitanas ou
aglomeraes urbanas; IV - os planos intermunicipais de resduos slidos; V - os planos
municipais de gesto integrada de resduos slidos; VI - os planos de gerenciamento de
resduos slidos.
A Unio elaborar, sob a coordenao do Ministrio do Meio Ambiente, o Plano
Nacional de Resduos Slidos, com vigncia por prazo indeterminado e horizonte de 20
(vinte) anos, a ser atualizado a cada 4 (quatro) anos, tendo como contedo mnimo: I diagnstico da situao atual dos resduos slidos; II - proposio de cenrios, incluindo
tendncias internacionais e macroeconmicas; III - metas de reduo, reutilizao,
reciclagem, entre outras, com vistas a reduzir a quantidade de resduos e rejeitos
encaminhados para disposio final ambientalmente adequada; IV - metas para o
aproveitamento energtico dos gases gerados nas unidades de disposio final de
resduos slidos; V - metas para a eliminao e recuperao de lixes, associadas
incluso social e emancipao econmica de catadores de materiais reutilizveis e
reciclveis; VI - programas, projetos e aes para o atendimento das metas previstas;
VII - normas e condicionantes tcnicas para o acesso a recursos da Unio, para a
obteno de seu aval ou para o acesso a recursos administrados, direta ou indiretamente,
por entidade federal, quando destinados a aes e programas de interesse dos resduos
slidos; VIII - medidas para incentivar e viabilizar a gesto regionalizada dos resduos
slidos; IX - diretrizes para o planejamento e demais atividades de gesto de resduos
slidos das regies integradas de desenvolvimento institudas por lei complementar,
bem como para as reas de especial interesse turstico; X - normas e diretrizes para a
189
disposio final de rejeitos e, quando couber, de resduos; XI - meios a serem utilizados

para o controle e a fiscalizao, no mbito nacional, de sua implementao e
operacionalizao, assegurado o controle social.
O Plano Nacional de Resduos Slidos ser elaborado mediante processo de
mobilizao e participao social, incluindo a realizao de audincias e consultas
pblicas.
A elaborao de plano estadual de resduos slidos, nos termos previstos por esta Lei,
condio para os Estados terem acesso a recursos da Unio, ou por ela controlados,
destinados a empreendimentos e servios relacionados gesto de resduos slidos, ou
para serem beneficiados por incentivos ou financiamentos de entidades federais de
crdito ou fomento para tal finalidade. Sero priorizados no acesso aos recursos da
Unio aos Estados que institurem microrregies, consoante o 3o do art. 25 da
Constituio Federal, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo das
aes a cargo de Municpios limtrofes na gesto dos resduos slidos.
Respeitada a responsabilidade dos geradores nos termos desta Lei, as microrregies
institudas conforme previsto acima abrangem atividades de coleta seletiva, recuperao
e reciclagem, tratamento e destinao final dos resduos slidos urbanos, a gesto de
resduos de construo civil, de servios de transporte, de servios de sade,
agrossilvopastoris ou outros resduos, de acordo com as peculiaridades microrregionais.
O plano estadual de resduos slidos ser elaborado para vigncia por prazo
indeterminado, abrangendo todo o territrio do Estado, com horizonte de atuao de 20
(vinte) anos e revises a cada 4 (quatro) anos, e tendo como contedo mnimo: I diagnstico, includa a identificao dos principais fluxos de resduos no Estado e seus
impactos socioeconmicos e ambientais; II - proposio de cenrios; III - metas de
reduo, reutilizao, reciclagem, entre outras, com vistas a reduzir a quantidade de
resduos e rejeitos encaminhados para disposio final ambientalmente adequada; IV metas para o aproveitamento energtico dos gases gerados nas unidades de disposio
final de resduos slidos; V - metas para a eliminao e recuperao de lixes,
associadas incluso social e emancipao econmica de catadores de materiais
reutilizveis e reciclveis; VI - programas, projetos e aes para o atendimento das
metas previstas; VII - normas e condicionantes tcnicas para o acesso a recursos do
Estado, para a obteno de seu aval ou para o acesso de recursos administrados, direta
ou indiretamente, por entidade estadual, quando destinados s aes e programas de
interesse dos resduos slidos; VIII - medidas para incentivar e viabilizar a gesto
consorciada ou compartilhada dos resduos slidos; IX - diretrizes para o planejamento
e demais atividades de gesto de resduos slidos de regies metropolitanas,
aglomeraes urbanas e microrregies; X - normas e diretrizes para a disposio final
de rejeitos e, quando couber, de resduos, respeitadas as disposies estabelecidas em
mbito nacional; XI - previso, em conformidade com os demais instrumentos de
planejamento territorial, especialmente o zoneamento ecolgico-econmico e o
zoneamento costeiro, de: a) zonas favorveis para a localizao de unidades de
tratamento de resduos slidos ou de disposio final de rejeitos; b) reas degradadas
em razo de disposio inadequada de resduos slidos ou rejeitos a serem objeto de
recuperao ambiental; XII - meios a serem utilizados para o controle e a fiscalizao,
no mbito estadual, de sua implementao e operacionalizao, assegurado o controle
social.
190
Alm do plano estadual de resduos slidos, os Estados podero elaborar planos

microrregionais de resduos slidos, bem como planos especficos direcionados s
regies metropolitanas ou s aglomeraes urbanas. A elaborao e a implementao
pelos Estados de planos microrregionais de resduos slidos, ou de planos de regies
metropolitanas ou aglomeraes urbanas, em consonncia com o previsto acima, dar-seo obrigatoriamente com a participao dos Municpios envolvidos e no excluem nem
substituem qualquer das prerrogativas a cargo dos Municpios previstas por esta Lei.
Respeitada a responsabilidade dos geradores nos termos desta Lei, o plano
microrregional de resduos slidos deve atender ao previsto para o plano estadual e
estabelecer solues integradas para a coleta seletiva, a recuperao e a reciclagem, o
tratamento e a destinao final dos resduos slidos urbanos e, consideradas as
peculiaridades microrregionais, outros tipos de resduos.
A elaborao de plano municipal de gesto integrada de resduos slidos, nos termos
previstos por esta Lei, condio para o Distrito Federal e os Municpios terem acesso a
recursos da Unio, ou por ela controlados, destinados a empreendimentos e servios
relacionados limpeza urbana e ao manejo de resduos slidos, ou para serem
beneficiados por incentivos ou financiamentos de entidades federais de crdito ou
fomento para tal finalidade. Sero priorizados no acesso aos recursos da Unio referidos
acima aos Municpios que:
I - optarem por solues consorciadas intermunicipais para a gesto dos resduos
slidos, includa a elaborao e implementao de plano intermunicipal, ou que se
inserirem de forma voluntria nos planos microrregionais de resduos slidos referidos
no 1o do art. 16; II - implantarem a coleta seletiva com a participao de cooperativas
ou outras formas de associao de catadores de materiais reutilizveis e reciclveis
formadas por pessoas fsicas de baixa renda.
O plano municipal de gesto integrada de resduos slidos tem o seguinte contedo
mnimo: I - diagnstico da situao dos resduos slidos gerados no respectivo
territrio, contendo a origem, o volume, a caracterizao dos resduos e as formas de
destinao e disposio final adotadas; II - identificao de reas favorveis para
disposio final ambientalmente adequada de rejeitos, observado o plano diretor de que
trata o 1o do art. 182 da Constituio Federal e o zoneamento ambiental, se houver; III
- identificao das possibilidades de implantao de solues consorciadas ou
compartilhadas com outros Municpios, considerando, nos critrios de economia de
escala, a proximidade dos locais estabelecidos e as formas de preveno dos riscos
ambientais; IV - identificao dos resduos slidos e dos geradores sujeitos a plano de
gerenciamento especfico nos termos do art. 20 ou a sistema de logstica reversa na
forma do art. 33, observadas as disposies desta Lei e de seu regulamento, bem como
as normas estabelecidas pelos rgos do Sisnama e do SNVS; V - procedimentos
operacionais e especificaes mnimas a serem adotados nos servios pblicos de
limpeza urbana e de manejo de resduos slidos, includa a disposio final
ambientalmente adequada dos rejeitos e observada a Lei n 11.445, de 2007; VI indicadores de desempenho operacional e ambiental dos servios pblicos de limpeza
urbana e de manejo de resduos slidos; VII - regras para o transporte e outras etapas do
gerenciamento de resduos slidos de que trata o art. 20, observadas as normas
estabelecidas pelos rgos do Sisnama e do SNVS e demais disposies pertinentes da
legislao federal e estadual; VIII - definio das responsabilidades quanto sua
191
implementao e operacionalizao, includas as etapas do plano de gerenciamento de

resduos slidos a que se refere o art. 20 a cargo do poder pblico; IX - programas e
aes de capacitao tcnica voltados para sua implementao e operacionalizao; X programas e aes de educao ambiental que promovam a no gerao, a reduo, a
reutilizao e a reciclagem de resduos slidos; XI - programas e aes para a
participao dos grupos interessados, em especial das cooperativas ou outras formas de
associao de catadores de materiais reutilizveis e reciclveis formadas por pessoas
fsicas de baixa renda, se houver; XII - mecanismos para a criao de fontes de
negcios, emprego e renda, mediante a valorizao dos resduos slidos; XIII - sistema
de clculo dos custos da prestao dos servios pblicos de limpeza urbana e de manejo
de resduos slidos, bem como a forma de cobrana desses servios, observada a Lei n
11.445, de 2007; XIV - metas de reduo, reutilizao, coleta seletiva e reciclagem,
entre outras, com vistas a reduzir a quantidade de rejeitos encaminhados para disposio
final ambientalmente adequada; XV - descrio das formas e dos limites da participao
do poder pblico local na coleta seletiva e na logstica reversa, respeitado o disposto no
art. 33, e de outras aes relativas responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida
dos produtos; XVI - meios a serem utilizados para o controle e a fiscalizao, no mbito
local, da implementao e operacionalizao dos planos de gerenciamento de resduos
slidos de que trata o art. 20 e dos sistemas de logstica reversa previstos no art. 33;
XVII - aes preventivas e corretivas a serem praticadas, incluindo programa de
monitoramento; XVIII - identificao dos passivos ambientais relacionados aos
resduos slidos, incluindo reas contaminadas, e respectivas medidas saneadoras; XIX
- periodicidade de sua reviso, observado prioritariamente o perodo de vigncia do
plano plurianual municipal.
O plano municipal de gesto integrada de resduos slidos pode estar inserido no plano
de saneamento bsico previsto no art. 19 da Lei n 11.445, de 2007, respeitado o
contedo mnimo previsto acima e observado para Municpios com menos de 20.000
(vinte mil) habitantes, o plano municipal de gesto integrada de resduos slidos ter
contedo simplificado, na forma do regulamento.
O contedo simplificado no se aplica a Municpios: I - integrantes de reas de especial
interesse turstico; II - inseridos na rea de influncia de empreendimentos ou atividades
com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional; III - cujo territrio
abranja, total ou parcialmente, Unidades de Conservao.
A existncia de plano municipal de gesto integrada de resduos slidos no exime o
Municpio ou o Distrito Federal do licenciamento ambiental de aterros sanitrios e de
outras infraestruturas e instalaes operacionais integrantes do servio pblico de
limpeza urbana e de manejo de resduos slidos pelo rgo competente do Sisnama.
Na definio de responsabilidades na forma prevista acima (inciso VIII), vedado
atribuir ao servio pblico de limpeza urbana e de manejo de resduos slidos a
realizao de etapas do gerenciamento dos resduos a que se refere o art. 20 em
desacordo com a respectiva licena ambiental ou com normas estabelecidas pelos
rgos do Sisnama e, se couber, do SNVS.
Alm do disposto acima (incisos I a XIX), o plano municipal de gesto integrada de
resduos slidos contemplar aes especficas a serem desenvolvidas no mbito dos
rgos da administrao pblica, com vistas utilizao racional dos recursos
192
ambientais, ao combate a todas as formas de desperdcio e minimizao da gerao de

resduos slidos.
A inexistncia do plano municipal de gesto integrada de resduos slidos no pode ser
utilizada para impedir a instalao ou a operao de empreendimentos ou atividades
devidamente licenciados pelos rgos competentes.
Nos termos do regulamento, o Municpio que optar por solues consorciadas
intermunicipais para a gesto dos resduos slidos, assegurado que o plano
intermunicipal preencha os requisitos estabelecidos nos incisos I a XIX do contedo
mnimo, pode ser dispensado da elaborao de plano municipal de gesto integrada de
resduos slidos.
Esto sujeitos elaborao de plano de gerenciamento de resduos slidos: I - os
geradores de resduos slidos previstos nas alneas e, f, g e k do inciso I do art.
13 (servios pblicos de saneamento bsico, industriais, servios de sade, servios de
sade); II - os estabelecimentos comerciais e de prestao de servios que: a) gerem
resduos perigosos; b) gerem resduos que, mesmo caracterizados como no perigosos,
por sua natureza, composio ou volume, no sejam equiparados aos resduos
domiciliares pelo poder pblico municipal; III - as empresas de construo civil, nos
termos do regulamento ou de normas estabelecidas pelos rgos do Sisnama; IV - os
responsveis pelos terminais e outras instalaes referidas na alnea j (servios de
transportes) do inciso I do art. 13 e, nos termos do regulamento ou de normas
estabelecidas pelos rgos do Sisnama e, se couber, do SNVS, as empresas de
transporte; V - os responsveis por atividades agrossilvopastoris, se exigido pelo rgo
competente do Sisnama, do SNVS ou do Suasa.
O plano de gerenciamento de resduos slidos tem o seguinte contedo mnimo: I descrio do empreendimento ou atividade; II - diagnstico dos resduos slidos
gerados ou administrados, contendo a origem, o volume e a caracterizao dos resduos,
incluindo os passivos ambientais a eles relacionados; III - observadas as normas
estabelecidas pelos rgos do Sisnama, do SNVS e do Suasa e, se houver, o plano
municipal de gesto integrada de resduos slidos: a) explicitao dos responsveis por
cada etapa do gerenciamento de resduos slidos; b) definio dos procedimentos
operacionais relativos s etapas do gerenciamento de resduos slidos sob
responsabilidade do gerador; IV - identificao das solues consorciadas ou
compartilhadas com outros geradores; V - aes preventivas e corretivas a serem
executadas em situaes de gerenciamento incorreto ou acidentes; VI - metas e
procedimentos relacionados minimizao da gerao de resduos slidos e, observadas
as normas estabelecidas pelos rgos do Sisnama, do SNVS e do Suasa, reutilizao e
reciclagem; VII - se couber, aes relativas responsabilidade compartilhada pelo ciclo
de vida dos produtos, na forma do art. 31; VIII - medidas saneadoras dos passivos
ambientais relacionados aos resduos slidos; IX - periodicidade de sua reviso,
observado, se couber, o prazo de vigncia da respectiva licena de operao a cargo dos
rgos do Sisnama.
O plano de gerenciamento de resduos slidos atender ao disposto no plano municipal
de gesto integrada de resduos slidos do respectivo Municpio, sem prejuzo das
normas estabelecidas pelos rgos do Sisnama, do SNVS e do Suasa.
193
A inexistncia do plano municipal de gesto integrada de resduos slidos no obsta a

elaborao, a implementao ou a operacionalizao do plano de gerenciamento de
resduos slidos.
Para a elaborao, implementao, operacionalizao e monitoramento de todas as
etapas do plano de gerenciamento de resduos slidos, nelas includo o controle da
disposio final ambientalmente adequada dos rejeitos, ser designado responsvel
tcnico devidamente habilitado que mantero atualizadas e disponveis ao rgo
municipal competente, ao rgo licenciador do Sisnama e a outras autoridades,
informaes completas sobre a implementao e a operacionalizao do plano sob sua
responsabilidade. Sem prejuzo de outras exigncias cabveis por parte das autoridades,
ser implementado sistema declaratrio com periodicidade, no mnimo, anual, na forma
do regulamento. As informaes sero repassadas pelos rgos pblicos ao Sinir.
O plano de gerenciamento de resduos slidos parte integrante do processo de
licenciamento ambiental do empreendimento ou atividade pelo rgo competente do
Sisnama.
Nos empreendimentos e atividades no sujeitos a licenciamento ambiental, a aprovao
do plano de gerenciamento de resduos slidos cabe autoridade municipal competente.
No processo de licenciamento ambiental a cargo de rgo federal ou estadual do
Sisnama, ser assegurada oitiva do rgo municipal competente, em especial quanto
disposio final ambientalmente adequada de rejeitos.
Responsabilidade. Cabe ao poder pblico atuar, subsidiariamente, com vistas a
minimizar ou cessar o dano, logo que tome conhecimento de evento lesivo ao meio
ambiente ou sade pblica relacionado ao gerenciamento de resduos slidos. Os
responsveis pelo dano ressarciro integralmente o poder pblico pelos gastos
decorrentes das aes empreendidas.
O poder pblico, o setor empresarial e a coletividade so responsveis pela efetividade
das aes voltadas para assegurar a observncia da Poltica Nacional de Resduos
Slidos e das diretrizes e demais determinaes estabelecidas nesta Lei e em seu
regulamento.
O titular dos servios pblicos de limpeza urbana e de manejo de resduos slidos
responsvel pela organizao e prestao direta ou indireta desses servios, observados
o respectivo plano municipal de gesto integrada de resduos slidos, a Lei n 11.445, de
2007, e as disposies desta Lei e seu regulamento.
As pessoas fsicas ou jurdicas referidas no plano de gerenciamento de resduos slidos
(art. 20) so responsveis pela implementao e operacionalizao integral do plano de
gerenciamento aprovado pelo rgo competente.
A contratao de servios de coleta, armazenamento, transporte, transbordo, tratamento
ou destinao final de resduos slidos, ou de disposio final de rejeitos, no isenta as
pessoas fsicas ou jurdicas referidas no plano de gerenciamento (art. 20) da
responsabilidade por danos que vierem a ser provocados pelo gerenciamento
inadequado dos respectivos resduos ou rejeitos.
194
Nos casos abrangidos pelo plano de gerenciamento (art. 20), as etapas sob
responsabilidade do gerador que forem realizadas pelo poder pblico sero devidamente
remuneradas pelas pessoas fsicas ou jurdicas responsveis, observado o disposto no
5o do art. 19.
O gerador de resduos slidos domiciliares tem cessada sua responsabilidade pelos
resduos com a disponibilizao adequada para a coleta ou, nos casos abrangidos pelo
art. 33 (logstica reversa), com a devoluo.
Responsabilidade Compartilhada. Conjunto de atribuies individualizadas e
encadeadas dos fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes, dos
consumidores e dos titulares dos servios pblicos de limpeza urbana e de manejo dos
resduos slidos, para minimizar o volume de resduos slidos e rejeitos gerados, bem
como para reduzir os impactos causados sade humana e qualidade ambiental
decorrentes do ciclo de vida dos produtos.
A responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos tem por objetivo: I compatibilizar interesses entre os agentes econmicos e sociais e os processos de gesto
empresarial e mercadolgica com os de gesto ambiental, desenvolvendo estratgias
sustentveis; II - promover o aproveitamento de resduos slidos, direcionando-os para
a sua cadeia produtiva ou para outras cadeias produtivas; III - reduzir a gerao de
resduos slidos, o desperdcio de materiais, a poluio e os danos ambientais; IV incentivar a utilizao de insumos de menor agressividade ao meio ambiente e de maior
sustentabilidade; V - estimular o desenvolvimento de mercado, a produo e o consumo
de produtos derivados de materiais reciclados e reciclveis; VI - propiciar que as
atividades produtivas alcancem eficincia e sustentabilidade; VII - incentivar as boas
prticas de responsabilidade socioambiental.
Sem prejuzo das obrigaes estabelecidas no plano de gerenciamento de resduos
slidos e com vistas a fortalecer a responsabilidade compartilhada e seus objetivos, os
fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes tm responsabilidade que
abrange: I - investimento no desenvolvimento, na fabricao e na colocao no mercado
de produtos: a) que sejam aptos, aps o uso pelo consumidor, reutilizao,
reciclagem ou a outra forma de destinao ambientalmente adequada; b) cuja fabricao
e uso gerem a menor quantidade de resduos slidos possvel; II - divulgao de
informaes relativas s formas de evitar, reciclar e eliminar os resduos slidos
associados a seus respectivos produtos; III - recolhimento dos produtos e dos resduos
remanescentes aps o uso, assim como sua subsequente destinao final
ambientalmente adequada, no caso de produtos objeto de sistema de logstica reversa na
forma do art. 33 (logstica reversa); IV - compromisso de, quando firmados acordos ou
termos de compromisso com o Municpio, participar das aes previstas no plano
municipal de gesto integrada de resduos slidos, no caso de produtos ainda no
inclusos no sistema de logstica reversa.
As embalagens devem ser fabricadas com materiais que propiciem a reutilizao ou a
reciclagem. Cabe aos respectivos responsveis assegurar que as embalagens sejam: I restritas em volume e peso s dimenses requeridas proteo do contedo e
comercializao do produto; II - projetadas de forma a serem reutilizadas de maneira
tecnicamente vivel e compatvel com as exigncias aplicveis ao produto que contm;
III - recicladas, se a reutilizao no for possvel. responsvel todo aquele que: I -
195
manufatura embalagens ou fornece materiais para a fabricao de embalagens; II coloca em circulao embalagens, materiais para a fabricao de embalagens ou
produtos embalados, em qualquer fase da cadeia de comrcio.
So obrigados a estruturar e implementar sistemas de logstica reversa, mediante retorno
dos produtos aps o uso pelo consumidor, de forma independente do servio pblico de
limpeza urbana e de manejo dos resduos slidos, os fabricantes, importadores,
distribuidores e comerciantes de: I - agrotxicos, seus resduos e embalagens, assim
como outros produtos cuja embalagem, aps o uso, constitua resduo perigoso,
observadas as regras de gerenciamento de resduos perigosos previstas em lei ou
regulamento, em normas estabelecidas pelos rgos do Sisnama, do SNVS e do Suasa,
ou em normas tcnicas; II - pilhas e baterias; III - pneus; IV - leos lubrificantes, seus
resduos e embalagens; V - lmpadas fluorescentes, de vapor de sdio e mercrio e de
luz mista; VI - produtos eletroeletrnicos e seus componentes.
Na forma do disposto em regulamento ou em acordos setoriais e termos de
compromisso firmados entre o poder pblico e o setor empresarial, os sistemas previstos
no acima sero estendidos a produtos comercializados em embalagens plsticas,
metlicas ou de vidro, e aos demais produtos e embalagens, considerando,
prioritariamente, o grau e a extenso do impacto sade pblica e ao meio ambiente dos
resduos gerados.
A definio dos produtos e embalagens considerar a viabilidade tcnica e econmica
da logstica reversa, bem como o grau e a extenso do impacto sade pblica e ao
meio ambiente dos resduos gerados.
Sem prejuzo de exigncias especficas fixadas em lei ou regulamento, em normas
estabelecidas pelos rgos do Sisnama e do SNVS, ou em acordos setoriais e termos de
compromisso firmados entre o poder pblico e o setor empresarial, cabe aos fabricantes,
importadores, distribuidores e comerciantes dos produtos tomar todas as medidas
necessrias para assegurar a implementao e operacionalizao do sistema de logstica
reversa sob seu encargo, consoante o estabelecido neste artigo, podendo, entre outras
medidas: I - implantar procedimentos de compra de produtos ou embalagens usados; II
- disponibilizar postos de entrega de resduos reutilizveis e reciclveis; III - atuar em
parceria com cooperativas ou outras formas de associao de catadores de materiais
reutilizveis e reciclveis.
Os consumidores devero efetuar a devoluo aps o uso, aos comerciantes ou
distribuidores, dos produtos e das embalagens objeto de logstica reversa.
Os comerciantes e distribuidores devero efetuar a devoluo aos fabricantes ou aos
importadores dos produtos e embalagens reunidos ou devolvidos.
Os fabricantes e os importadores daro destinao ambientalmente adequada aos
produtos e s embalagens reunidos ou devolvidos, sendo o rejeito encaminhado para a
disposio final ambientalmente adequada, na forma estabelecida pelo rgo
competente do Sisnama e, se houver, pelo plano municipal de gesto integrada de
resduos slidos.
Se o titular do servio pblico de limpeza urbana e de manejo de resduos slidos, por
196
acordo setorial ou termo de compromisso firmado com o setor empresarial, encarregarse de atividades de responsabilidade dos fabricantes, importadores, distribuidores e
comerciantes nos sistemas de logstica reversa dos produtos e embalagens, as aes do
poder pblico sero devidamente remuneradas, na forma previamente acordada entre as
partes.
Com exceo dos consumidores, todos os participantes dos sistemas de logstica reversa
mantero atualizadas e disponveis ao rgo municipal competente e a outras
autoridades informaes completas sobre a realizao das aes sob sua
responsabilidade.
Os acordos setoriais ou termos de compromisso podem ter abrangncia nacional,
regional, estadual ou municipal. Os acordos setoriais e termos de compromisso firmados
em mbito nacional tm prevalncia sobre os firmados em mbito regional ou estadual,
e estes sobre os firmados em mbito municipal. Na aplicao de regras concorrentes, os
acordos firmados com menor abrangncia geogrfica podem ampliar, mas no abrandar,
as medidas de proteo ambiental constantes nos acordos setoriais e termos de
compromisso firmados com maior abrangncia geogrfica.
Sempre que estabelecido sistema de coleta seletiva pelo plano municipal de gesto
integrada de resduos slidos, os consumidores so obrigados a: I - acondicionar
adequadamente e de forma diferenciada os resduos slidos gerados; II - disponibilizar
adequadamente os resduos slidos reutilizveis e reciclveis para coleta ou devoluo.
O poder pblico municipal pode instituir incentivos econmicos aos consumidores que
participam do sistema de coleta seletiva, na forma de lei municipal.
No mbito da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos, cabe ao
titular dos servios pblicos de limpeza urbana e de manejo de resduos slidos,
observado, se houver, o plano municipal de gesto integrada de resduos slidos: I adotar procedimentos para reaproveitar os resduos slidos reutilizveis e reciclveis
oriundos dos servios pblicos de limpeza urbana e de manejo de resduos slidos; II estabelecer sistema de coleta seletiva; III - articular com os agentes econmicos e
sociais medidas para viabilizar o retorno ao ciclo produtivo dos resduos slidos
reutilizveis e reciclveis oriundos dos servios de limpeza urbana e de manejo de
resduos slidos; IV - realizar as atividades definidas por acordo setorial ou termo de
compromisso, mediante a devida remunerao pelo setor empresarial; V - implantar
sistema de compostagem para resduos slidos orgnicos e articular com os agentes
econmicos e sociais formas de utilizao do composto produzido; VI - dar disposio
final ambientalmente adequada aos resduos e rejeitos oriundos dos servios pblicos de
limpeza urbana e de manejo de resduos slidos.
Para o cumprimento do disposto acima, nos incisos I a IV, o titular dos servios pblicos
de limpeza urbana e de manejo de resduos slidos priorizar a organizao e o
funcionamento de cooperativas ou de outras formas de associao de catadores de
materiais reutilizveis e reciclveis formadas por pessoas fsicas de baixa renda, bem
como sua contratao. A contratao dispensvel de licitao, nos termos do inciso
XXVII do art. 24 da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993.
Licenciamento. Ver ponto 15, item c.
197
De qualquer forma possvel verificar algumas regras na referida lei.

, no que couber, assim como na PNMA, instrumento da PNRS.
A existncia de plano municipal de gesto integrada de resduos slidos no exime o
Municpio ou o Distrito Federal do licenciamento ambiental de aterros sanitrios e de
outras infraestruturas e instalaes operacionais integrantes do servio pblico de
limpeza urbana e de manejo de resduos slidos pelo rgo competente do Sisnama.
O plano de gerenciamento de resduos slidos parte integrante do processo de
licenciamento ambiental do empreendimento ou atividade pelo rgo competente do
Sisnama. Nos empreendimentos e atividades no sujeitos a licenciamento ambiental, a
aprovao do plano de gerenciamento de resduos slidos cabe autoridade municipal
competente. No processo de licenciamento ambiental referido a cargo de rgo federal
ou estadual do Sisnama, ser assegurada oitiva do rgo municipal competente, em
especial quanto disposio final ambientalmente adequada de rejeitos.
No licenciamento ambiental de empreendimentos ou atividades que operem com
resduos perigosos, o rgo licenciador do Sisnama pode exigir a contratao de seguro
de responsabilidade civil por danos causados ao meio ambiente ou sade pblica,
observadas as regras sobre cobertura e os limites mximos de contratao fixados em
regulamento. Considerar o porte da empresa, conforme regulamento.
ITEM 19
Ponto 19.a. Concesso de servio pblico. Natureza jurdica e conceito. Regime
financeiro.
Natlia Dornelas
Obras consultadas: Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo. Direito Administrativo
Descomplicado. 20 edio. Ed. Mtodo. Celso Antnio Bandeira de Mello. Curso de
Direito Administrativo. 28 Edio. Ed. Malheiros; Jos dos Santos Carvalho Filho.
Manual de Direito Administrativo. 25a Edio. Ed. Atlas;
Legislao bsica: Art, 75, CR; Lei 8.987/95; Arts. 2, caput e par. 2 e 3, e arts 27 e
31, Lei 9.074/95; Arts. 9, 72 e 78, XV, Lei 8.666/93.
1. CONCEITO. Concesso de servio pblico o contrato administrativo pelo qual a
Administrao transfere pessoa jurdica ou ao consrcio de empresas a execuo de
certa atividade de interesse coletivo, remunerada atravs do sistema de tarifas pagas
pelos usurios. A L. 8.987/95 tem carter nacional, podendo os entes federados editar
leis prprias sobre o tema pertinentes sua esfera de competncia, desde que no
contrariem as normas gerais daquela lei.
Segundo o art. 2, da Lei 8.987/1995, concesso de servio pblico a delegao de sua
prestao, feita pelo poder concedente, mediante licitao, na modalidade de
concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade
198
para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado (a lei no fixa
prazo mximo de durao). J a concesso de servio pblico precedida da execuo de
obra pblica a construo, total ou parcial, conservao, reforma, ampliao ou
melhoramento de quaisquer obras de interesse pblico, delegada pelo poder concedente,
mediante licitao, na modalidade de concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de
empresas que demonstre capacidade para a sua realizao, por sua conta e risco, de
forma que o investimento da concessionria seja remunerado e amortizado mediante a
explorao do servio ou da obra por prazo determinado;
2. NATUREZA JURDICA. contrato administrativo (art. 175, pargrafo nico, da
CRFB, e L. 8987, art. 4). bilateral, comutativo, intuitu personae e formal, com
clusulas regulamentares (referentes organizao e funcionamento do servio, pode a
Administrao inovar unilateralmente) e clusulas financeiras (deve ser preservado o
equilbrio econmico-financeiro).
3. REGIME LEGAL. Independem de concesso, permisso ou autorizao: o
transporte de cargas pelos meios rodovirio e aquavirio (L. 9.074/95, art. 2, 2); o
transporte aquavirio de passageiros que no seja realizado entre portos organizados; o
transporte rodovirio e aquavirio de pessoas realizado por operadoras de turismo no
exerccio dessa atividade; o transporte de pessoas, em carter privativo de organizaes
pblicas ou privadas, ainda que em forma regular (art. 2, 3, Lei 9.074/95). Por outro
lado, exige a L. 9.074/95 a concesso ou, se cabvel, permisso de servio pblico para
a realizao dos seguintes servios, precedidos ou no de obras pblicas: a) vias
federais; b) explorao de obras ou servios federais de barragens, contenes, eclusas,
diques e irrigaes; c) estaes aduaneiras e outros terminais alfandegrios de uso
pblico, no instalados em rea de porto ou aeroporto; d) servios postais. Quanto a
estes ltimos, observe-se que a L. 11.668/08 autorizou a EBCT a celebrar contratos de
franquia postal (no se trata de concesso nem permisso de servio pblico) com
pessoas jurdicas de direito privado, para desempenhar atividades auxiliares relativas ao
servio postal (so as agncias franqueadas, as quais devem ser selecionadas em
licitao na modalidade concorrncia). Jurisprudncia : O exerccio de atividade
notarial delegada (art. 236, 1, da Constituio) deve se dar por conta e risco do
delegatrio, nos moldes do regime das concesses e permisses de servio pblico.
(STJ, Resp 1163652).
A lei prev a possibilidade de as concessionrias executarem desapropriaes e
constiturem servides administrativas, quando isso for necessrio para a prestao do
servio pblico a elas delegado, ou para a realizao da obra necessria respectiva
prestao (art. 31, VI). Cumpre, contudo, destacar que a prvia decretao da utilidade
ou da necessidade pblica do bem a ser desapropriado atribuio exclusiva do poder
pblico; apenas a execuo da desapropriao que pode ser encargo do poder pblico
ou da concessionria. Essas regras, alis, tambm valem para a constituio de
servides administrativas.
4. CONCESSO x PERMISSO. Apesar de a L. 8.987/95 ser a lei de normas gerais
sobre as concesses e permisses de servios pblicos, o legislador quase somente se
preocupou em editar disposies expressas acerca das concesses. Dessa sorte,
atualmente, o regramento jurdico aplicvel s permisses de servios pblicos
praticamente o mesmo a que se submetem as concesses. Tanto que o STF j chegou
ao ponto de afirmar, de forma liminar, que os termos concesso e permisso de
servios pblicos podem ser tratados como sinnimos, haja vista que o art. 175,
pargrafo nico, I, da CRFB afastou qualquer distino conceitual entre permisso e
concesso, ao conferir quela o carter contratual prprio desta (STF, ADIMC 1.491).
199
Diferenas entre concesso e permisso de acordo com a L. 8.987/95:

a) s h concesso para pessoas jurdicas ou consrcios de empresas, ao passo que
as permisses podem ser celebradas com pessoas fsicas ou jurdicas. OBS: Na
hiptese de concesso outorgada a consrcio de empresas, a empresa lder do
consrcio quem responde perante o poder concedente pelo cumprimento do
contrato de concesso; h entretanto, responsabilidade solidria entre as demais
consorciadas (art. 19, 2);
b) as concesses obrigatoriamente devem ser precedidas de licitao na modalidade
concorrncia, enquanto as permisses devem obrigatoriamente ser precedidas de
licitao, mas a lei no especifica modalidade determinada;
c) a lei afirma que as permisses devem ser formalizadas em contrato de adeso,
aludindo precariedade e revogabilidade unilateral do contrato pelo poder
concedente; diferentemente, no se refere a contrato de adeso para qualificar
o contrato de concesso, tampouco a precariedade ou a revogabilidade
unilateral desse contrato. Entretanto, advertem Alexandrino e Paulo que,
incontroversamente, todo e qualquer contrato administrativo propriamente dito
um contrato de adeso, sem possibilidade de negociao pelo particular
contratante (p. 702). Ressalvam, ainda, os autores que, apesar de a lei haver
destacado apenas em relao s concesses que nestas o contrato por prazo
determinado, omitindo-se a tal respeito no tocante s permisses, certo que os
contratos de permisso tambm devem ser celebrados por prazo determinado.
Tal concluso decorre do art. 23, I, e art. 40, pargrafo nico da lei e dos
princpios norteadores da atividade administrativa e da prpria CRFB.
H consenso na doutrina quanto a serem inaplicveis aos contratos de concesso e de
permisso se servios pblicos as regras sobre prazos mximos constantes do art. 57 da
L. 8666/93.
Semelhanas entre concesso e permisso: ambas so, acima de tudo, contratos
administrativos, sendo, por via de consequncia, contratos bilaterais, formais, de adeso,
celebrados intuitu personae.
Algumas leis instituidoras de agncias reguladoras conferem a elas atribuio para atuar
como poder concedente, o que, para os autores, contraria frontalmente a L. 8.987/95, a
qual confere tal poder exclusivamente aos entes federativos. No obstante, tais leis
nunca tiveram sua inconstitucionalidade declarada, presumindo-se, portanto, legtimas.
A L. 11.196/05 acrescentou L. 8.987/95 o art. 23-A, que possibilita que o contrato
preveja o uso da arbitragem para a soluo de conflitos.
5. SUBCONCESSO. Regras acerca da possibilidade de subconcesso:
a) subconcesso tem por objeto parcela do objeto prprio da concesso, ou seja,
subconcedida a prestao do servio pblico (e no meras atividades acessrias
ou complementares);
b) somente possvel a subconcesso parcial;
c) a possibilidade de subconcesso tem que estar prevista no contrato de concesso
e tem que ser expressamente autorizada pelo poder concedente;
d) o contrato de subconcesso ser sempre precedido de concorrncia; portanto,
quem efetivamente outorga a subconcesso o poder concedente, e no a
200
concessionria (esta se limita a pedir ao poder concedente que promova a

subconcesso);
e) a subconcessionria assume todos os direitos e obrigaes que eram da
concessionria, relativamente parte da concesso que foi subconcedida; no se
formam, portanto, relaes jurdicas entre a
concessionria e a
subconcessionria, mas to somente entre a subconcessionria e o poder
concedente, bem como entre a subconcessionria e os usurios do servio
pblico subconcedido;
f) o contrato celebrado entre a subconcessionria e o poder concedente um
contrato administrativo, regido pelo direito pblico. OBS: A subconcesso no
se confunde com outras duas figuras: (i) subcontratao parcial do objeto do
contrato (art. 72 da L. 8.666/93) admitida se estiver prevista no edital de
licitao e no prprio contrato. Constitui contrato privado; (ii) contratao da
concessionria com terceiros para o desenvolvimento de atividades inerentes,
acessrias ou complementares ao servio concedido, bem como a
implementao de projetos associados (par. 1 do art. 25 da L. 8.987/95) Tratase de contrato privado, que no representa a transferncia a terceiros, nem
mesmo parcial, do objeto principal da concesso. No afasta a responsabilidade
da concessionria.
O art. 27 traz duas figuras assemelhadas subconcesso: (i) transferncia de concesso
(realizada pela prpria concessionria A doutrina pacfica no sentido da
inconstitucionalidade desta previso legal, pois consubstancia a transferncia de
concesso sem licitao prvia; (ii) transferncia do controle societrio da
concessionria Requisitos: a) obteno da anuncia prvia do poder concedente, b)
atendimento, pelo pretendente, das exigncias de capacidade tcnica, idoneidade
financeira e regularidade jurdica e fiscal necessrias assuno do servio. Este
requisito dispensado na hiptese de a concessionria passar por dificuldades
financeiras e necessitar que o seu controle seja assumido pelos seus financiadores, para
promover sua reestruturao financeira (art. 27, pargrafos 2, 3 e 4); c) compromisso
do pretendente de cumprir todas as clusulas do contrato de concesso em vigor.
6. REGIME LICITATRIO. Principais diferenas em relao s licitaes em geral:
a) Necessidade de autorizao legislativa prvia, dispensada nos casos de
saneamento bsico e limpeza urbana e nos j referidos nas Constituies e Leis
Orgnicas.
b) Obrigatria a modalidade concorrncia, tanto para a concesso quanto para a
outorga de subconcesso. O art. 18-A permite que o edital estabelea a inverso
da ordem das fases de habilitao e julgamento, o que assemelha o procedimento
ao prego. No caso de privatizaes, pode ser utilizada a modalidade leilo (L.
9.074/95, art. 27);
c) Tipos de licitao (L. 8.987/95, art. 15) com julgamento levando em conta a
menor tarifa, a melhor oferta de pagamento pela concesso, e a melhor proposta
tcnica.
d) O poder concedente deve publicar, previamente ao edital de licitao, ato
justificando a convenincia da outorga de concesso ou permisso,
caracterizando seu objeto, rea e prazo (art. 5).
201
e) O Autor ou a pessoa economicamente responsvel pelo projeto bsico ou

executivo podem participar da licitao ou da execuo das obras ou servios, ao
contrrio do que ocorre no regime geral (L. 9.074/95, art. 31 e L. 8.666/93, art.
9).
f) No caso de o licitante vencedor ser um consrcio, facultado ao poder
concedente, desde que previsto no edital, determinar que ele se constitua em
empresa antes da celebrao do contrato (art. 20).
g) Em face da imperatividade do art. 175 da CRFB, Alexandrino e Paulo,
acompanhando o entendimento de Di Pietro, asseveram no ter aplicao s
concesses e permisses de servio pblico os casos de dispensa de licitao. No
tocante incidncia das hipteses de inexigibilidade s concesses e permisses,
todavia, Di Pietro admite, caso demonstrada a inviabilidade de competio,
enquanto aqueles autores repudiam, por entend-las absolutamente
incompatveis com o art. 175 da CRFB (p. 706).
h) A L. 8.987/95 estabelece como regra geral a ausncia de exclusividade na
outorga de concesso ou permisso (art. 16). Somente se for tcnica ou
economicamente invivel a coexistncia de duas ou mais concesses ou
permisses para o mesmo servio pblico que a delegao poder ter carter
exclusivo.
7. REGIME FINANCEIRO. Como remunerao pelo servio, o Poder Concedente
fixa a tarifa a ser paga pelos usurios. O concessionrio tem direito fixao das tarifas
em montante suficiente para ser devidamente prestado o servio. O concessionrio deve
suportar sozinho os prejuzos que advenham da sua ineficincia, assim como os
advindos de erro quanto estimativa de captao e manuteno de usurios.
OBS: tarifa x preo pblico so muitas vezes tratados como sinnimos. Entretanto,
para parcela significativa da doutrina, acompanhada por Alexandrino e Paulo, tarifa
espcie do gnero preo pblico, pois o nome dado ao preo pblico que representa a
contraprestao pecuniria de um servio pblico pago diretamente pelo usurio ao
respectivo prestador.
A regra a remunerao do particular prestador de servio pblico advir diretamente de
tarifa, mas possvel que haja outras formas de remunerao, como no caso de
concessionrias do servio de conservao de estradas de rodagem que obtm receita da
locao de espaos para afixao de publicidade s margens da rodovia. Celso Antnio
B. de Mello ensina que descaracteriza, contudo, o contrato de concesso a hiptese de o
particular prestador de servio pblico ser remunerado exclusivamente por fontes
estranhas explorao. No vedado, entretanto, que parte da remunerao provenha
de subvenes do poder pblico cujo escopo seja assegurar a modicidade das tarifas.
Cabe lembrar, todavia, que ser desclassificada da licitao a proposta que, para sua
viabilizao, necessite de vantagens ou subsdios que no estejam previamente
autorizados em lei e disposio de todos os concorrentes (art. 17).
A regra geral a concessionria cobrar tarifas uniformes para um mesmo servio por ela
prestado. Entretanto, o art. 13 prev a possibilidade de cobrana de tarifas
diferenciadas em funo de caractersticas tcnicas dos custos especficos
provenientes do atendimento aos distintos segmentos dos usurios. A manuteno da
equao financeira estabelecida no momento da celebrao do contrato um direito
subjetivo da concessionria. Da a necessidade de reviso do contrato, para restabelecer
o equilbrio econmico-financeiro tanto nas hipteses de fato do prncipe quanto nas de
202
fato da administrao (art. 9, 3 e 4).

OBS: reajuste x reviso reajuste significa a mera atualizao, com periodicidade prestabelecida, destinando-se a manter o valor real da tarifa; no reajuste, basta a
homologao dos clculos apresentados pela prpria concessionria pelo poder
concedente; reviso a alterao da tarifa para restabelecer o equilbrio econmicofinanceiro; s se justifica, como regra, nas hipteses de lea extracontratual e
extraordinria; na reviso, faz-se necessrio procedimento administrativo que deve ser
inteiramente realizado pelo poder concedente. O art. 35 da L. 9.074/95 prev que a
estipulao de novos benefcios tarifrios pelo poder concedente fica condicionada
previso, em lei, da origem dos recursos ou da simultnea reviso da estrutura tarifria
do concessionrio ou permissionrio, de forma a preservar o equilbrio econmicofinanceiro do contrato. Estabelece o pargrafo nico que a concesso de qualquer
benefcio tarifrio somente poder ser atribuda a uma classe ou coletividade de usurios
dos servios, vedado, sob qualquer pretexto, o benefcio singular. O 1 do art. 9 da
L. 8.987/95 dispe que a cobrana de tarifas somente poder ser condicionada
existncia de servio pblico alternativo e gratuito para o usurio nos casos
expressamente previsto em lei. Logo, tal dispositivo no chancela a orientao de parte
da doutrina no sentido da impossibilidade de serem cobrados pedgios sob o regime de
tarifa quando a rodovia seja a nica via de acesso a determinada regio.
Jurisprudncia: " indispensvel a realizao de prvio procedimento licitatrio para
que se possa cogitar de indenizao aos permissionrios de servio pblico de
transporte coletivo em razo de tarifas deficitrias, ainda que os Termos de Permisso
tenham sido assinados em perodo anterior Constituio Federal de 1988." (STJ,
ADRESP 799250)
8. PRERROGATIVAS DO PODER CONCEDENTE. Correspondem em linhas
gerais s clusulas exorbitantes aplicveis aos demais contratos administrativos, com
uma ou outra peculiaridade, especialmente a respeito da interveno na concesso e das
hipteses de extino, que so disciplinadas com maior detalhe na L. 8.987/95.
Principais prerrogativas:
a) poder de alterao unilateral das clusulas de execuo no pode, contudo,
implicar a desnaturao do objeto, sob pena de burla ao princpio da licitao;
b) poder de extinguir unilateralmente a concesso (ou permisso) antes do trmino
do prazo s se aplica aos casos de encampao, caducidade e anulao, pois,
nas demais hipteses de extino da concesso, a extino no se d de forma
unilateral;
c) poder de inspeo e fiscalizao;
d) poder de aplicar diretamente penalidades contratuais e administrativas;
e) poder de interveno na concesso ou permisso uma variante da clusula
exorbitante da L. 8.666/93 chamada ocupao temporria ou ocupao
provisria, que recebe disciplina detalhada pela L. 8.987/95. De acordo com o
art. 32, o poder concedente poder intervir na concesso, mediante decreto, com
o fim de assegurar a adequao na prestao do servio, bem como o fiel
cumprimento das normas contratuais, regulamentares e legais. A interveno,
por si s, no uma sano, mas mero procedimento acautelatrio. Por isso,
decretada desde logo, sem contraditrio e ampla defesa prvios. Caractersticas
da interveno na concesso: (i) ocasionada pela prestao de servio
inadequado; (ii) determinada por decreto do chefe do Executivo, que deve
203
conter: a designao do interventor; o prazo da interveno; os objetivos e

limites da interveno; (iii) no existe interveno por prazo indeterminado,
apesar de a lei no trazer um prazo; (iv) decretada a interveno, o poder
concedente dever, no prazo de trinta dias, instaurar procedimento
administrativo para comprovar as causas determinantes da medida e apurar as
responsabilidades, assegurada a ampla defesa; (v) o procedimento administrativo
deve ser concludo no prazo de 180 dias, sob pena de considerar-se invlida a
interveno; (vi) a interveno no resulta obrigatoriamente na extino da
concesso; se no for o caso de extino, cassada a interveno, a administrao
do servio ser devolvida concessionria.
Leitura complementar: Lei 8.987/1995.
Ponto 19.b. Extino da concesso de servio pblico. Reverso dos bens.

Permisso e autorizao.
Mariana Casati
Legislao bsica: Lei 8.987/95, arts. 2, IV, 18, X; 23, X, 35, 1 e 3, 36 e 40; CRFB,
arts. 21, XI e XII, 175, I e 223.
1. EXTINO DA CONCESSO DE SERVIO PBLICO.
a) Legislao bsica. Artigos 35 e seguintes da lei 8987/95. b) Extino da
Concesso: O contrato de concesso pode extinguir-se por vrias formas, pondo fim
aos seus efeitos no que toca prestao de servio pelo concessionrio. c) Formas de
extino da concesso: c.1) Advento do termo contratual (ou Reverso da
Concesso): vencido o prazo estipulado, o contrato estar extinto. c.2) Resciso
Judicial: a pedido do concessionrio, quando inadimplente o poder concedente. De
acordo com o artigo 39, pargrafo nico, da lei 8987/95, os servios a cargo do
concessionrio no podero ser interrompidos ou paralisados at a deciso judicial
transitada em julgado; c.3) Resciso consensual ou amigvel: contratante e contratado
podem de comum acordo extinguir o contrato; c.4) Anulao: decorre de uma
ilegalidade do contrato (ex: vcio na licitao). Aplica-se o art. 59, da Lei 8666/93; c.5)
Resciso administrativa: ocorre quando a prpria administrao por ato unilateral
decide extinguir o contrato. Pode acontecer quando h descumprimento de clusula
contratual ou por razes de interesse pblico; c.5.1) Encampao ou Resgate: trata-se
da extino do contrato de concesso por meio de ato motivado por razes de interesse
pblico da Administrao. JSCF alerta que embora estes fatores sejam prprios da
avaliao dos administradores pblicos, esto eles vinculados sua veracidade. Assim,
se o concedente encampa o servio sob a alegao de determinado motivo, fica
vinculado efetiva existncia, sob pena de inexistindo a razo, o ato de encampao ser
nulo. A Encampao gera dever de indenizar e depende de autorizao legislativa.
Requisitos da Encampao: A) Interesse pblico; B) Lei autorizativa especfica; C)
Pagamento prvio da indenizao. Sero indenizadas as parcelas no depreciadas; ou
no amortizadas dos investimentos efetuados nos bens reversveis com o objetivo de
garantir a continuidade do servio concedido. Apesar do silncio da lei, CABM defende
204
que cabe indenizao por lucros cessantes, sob pena de agravo equao econmicofinanceira do contrato. c.5.2) Caducidade ou Decadncia: trata-se da extino do
contrato de concesso em razo do descumprimento de clusula contratual
(inadimplncia do concessionrio), seja ela gerada por fato comissivo, omissivo, doloso
ou culposo. A Caducidade no gera necessariamente a obrigao de indenizar e no
requer autorizao legislativa. Requisitos da caducidade: A) Comunicao da
concessionria, antes da instaurao do processo administrativo, acerca dos
descumprimentos contratuais que lhe so imputados, com fixao de prazo para que ela
corrija as falhas e transgresses apontadas; B) No corrigidas as falhas, ser instaurado
o processo administrativo e comprovada a inadimplncia, a caducidade ser declarada
por decreto do poder concedente; C) Indenizao, que no prvia, ser na forma do
artigo 36 da lei 8987/95 e ser descontado o valor das multas contratuais e danos
causados concessionria. Para CABM a indenizao se limita a parcela no
amortizada do capital, representada pelos equipamentos necessrios prestao do
servio e que revertero ao poder concedente. Salvo no caso de transferncia da
concesso sem anuncia do concedente em que a declarao de caducidade
obrigatria , nos demais casos, sua decretao, ou a aplicao de outras sanes, ficar
a critrio do concedente; c.6) Extino de pleno direito: a lei menciona a extino em
razo de falncia ou extino da empresa concessionria e falecimento ou incapacidade
do titular no caso de empresa individual. A doutrina fala em extino de pleno direito.
Trata-se da extino em razo de circunstncias estranhas vontade das partes (Ex:
falncia, incapacidade, morte). Desapropriao no forma de extino da concesso,
pois no se desapropriam pessoas, mas apenas bens, no sendo cabvel a desapropriao
de uma concessionria, que um sujeito de direitos. Ademais, segundo CABM a prpria
concesso no pode ser desapropriada, pois o concedente o titular da concesso, e
assim no se expropria algo do qual titular. Todavia, surgiria o problema de
expropriao feita por outra pessoa de Direito Pblico, que no o prprio concedente,
mas tambm no seria possvel, pois representaria violao ao princpio constitucional
de distribuio de competncias, uma vez que o poder concedente detm
constitucionalmente a competncia para o servio realizado pela concessionria
contratada.
2. REVERSO DE BENS. a) Legislao bsica: Artigos 18, X; 23, X, 35, 1 e 3 e
36, todos da Lei 8987/95. b) Conceito: A reverso consiste na transferncia dos bens
utilizados pelo concessionrio na realizao do servio, ao poder concedente, quando
extinta a concesso. A reverso no forma de extino da concesso, mas sim uma
consequncia dela. Sem a extino da concesso, no h reverso. c) Fundamento: A
reverso fundamenta-se na noo de que a utilidade dos bens aplicados ao servio s
existe para o concessionrio enquanto ele desfruta dessa situao jurdica, ao passo que
para o concedente eles ainda sero teis, privilegiando o princpio da continuidade dos
servios.
3. PERMISSO E AUTORIZAO: 3.1) Permisso. a) Legislao bsica. Artigo
175, inciso I da CRFB. Artigo 2, inciso IV e art. 40, ambos da lei 8987/95. b)
Conceito: Permisso de servio Pblico o contrato administrativo atravs do qual o
Poder Pblico (permitente) transfere a um particular (permissionrio) a execuo de
certo servio pblico nas condies estabelecidas em normas de direito pblico,
inclusive quanto a fixao de tarifas. (JSCF, pg 413). c) Natureza Jurdica: Para a
doutrina clssica a permisso sempre teve a natureza de ato administrativo, unilateral e
precrio. Em razo do carter precrio, a permisso deveria ser utilizada em situaes
transitrias e efmeras, em que no h aporte de grande investimento pelo
205
concessionrio, e que haja rentabilidade do servio em curto prazo. A precariedade

informa que a Administrao dispe de poderes, para de forma flexvel alterar ou
encerrar a permisso em razo de interesse pblico, sem obrigao de indenizar o
permissionrio. E justamente esta caracterstica que diferencia a permisso da
concesso. Ocorre que segundo CABM o uso da permisso foi sendo desnaturado. E
assim, a ttulo de permisso esto sendo concedidos servios pblicos que demandam
pertinncia, estabilidade e garantias razoveis em prol do seu prestador, e para tanto est
sendo celebrado contrato com prazo certo e indenizao em caso de revogao (CABM
pg. 733). Ademais, a CRFB de 1988 em seu artigo 175, inciso I, utilizou a palavra
contrato indistintamente, de modo a abranger ambos os institutos, quais sejam,
concesso e permisso. E ainda, a lei 8987/95, no seu artigo 40, previu a permisso
como contrato de adeso. Assim, controvrsia entre a posio tradicional e a previso
legal gerou diferentes entendimentos doutrinrios: a) Para CABM uma impropriedade
jurdica redacional do artigo 175, inciso I, da CRFB, e a permisso permanece com a
natureza de ato administrativo unilateral e precrio, assim, se for firmada contrato com
prazo certo, imprpria a designao permisso adotada para a relao jurdica, e os
efeitos do ato iro equiparar-se a uma concesso. O eminente doutrinador
acompanhado em seu entendimento pela jurista Maria Sylvia Zanella Di Pietro. b) Para
JSCF, embora considere infeliz a previso legal do artigo 40 da lei 8987/95 e tambm
do artigo 175, I da CRFB, diz ser forado a se render caracterizao estabelecida pela
lei, qual seja, a de contrato administrativo de adeso, sob pena de ferir a lgica e
preciso cientfica que informam o direito. c) Jurisprudncia: Na ao direta de
inconstitucionalidade ADI n 1.491-DF, em que se discutia a questo relativa forma de
delegao do servio mvel celular, prevista na Lei n 9295/1996, a Corte decidiu, que o
artigo 175, pargrafo nico, da CRFB, afastou qualquer distino conceitual entre
permisso e concesso ao conferir quela o carter contratual prprio desta. (ADI n
1.491-DF, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, com voto de desempate do Min. SIDNEY
SANCHES, jul. em 1.7.1998; vide Informativo STF n 117, jul.1998)
3.2) Autorizao. a) Legislao bsica. Artigo 21 XI e XII e artigo 223, todos da
CRFB. b) Conceito e natureza jurdica. H grande controvrsia doutrinria sobre o
conceito e natureza jurdica da autorizao. Para JSCF, a autorizao ato
administrativo discricionrio e precrio pelo qual a Administrao consente que o
indivduo desempenhe atividade de seu exclusivo e predominante interesse, no se
caracterizando a atividade como servio pblico. (JSCF, pg 441). Em relao
previso do artigo 21 XII, este eminente autor, diz que algumas vezes as atividades
elencadas nem sempre so tpicos servios pblicos, e sim exercido por particulares no
prprio interesse destes. Assim, a interpretao cabvel para o artigo constitucional,
reside em que a concesso e permisso so os institutos prprios para a prestao de
servios pblicos, e a autorizao o adequado para o desempenho da atividade do
prprio interesse do autorizatrio. (JSCF, 442). O jurista conclui seu entendimento com
o artigo 175, inciso I, alegando que a CRFB, ao referir-se delegao de servios
pblicos se refere apenas concesso e permisso.
CABM diz que a controvrsia existente entre os artigos 21, incisos XI e XII e o disposto
nos artigo 175, inciso I, todos da CRFB, deve considerar que a regra a delegao do
servio pblico por meio da concesso e permisso (artigo 175, inciso I) e a expresso
autorizao, que aparece nos artigos 21 XI e XII do diploma constitucional, se subsume
em duas hipteses: A) Uma que corresponde a hipteses que efetivamente h servio de
telecomunicao, como o de radioamador ou de interligao de empresas por cabos de
fibras opticas, mas no propriamente servio pblico, mas servio de interesse privado
206
delas prprias. Para o autor a palavra autorizao foi utilizada no sentido de polcia
administrativa, que libera alguma conduta privada propriamente dita, mas cujo
exerccio depende de manifestao administrativa aquiescente para verificao se com
ela no haver gravames ao interesse pblico. B) Outra, a de abranger casos em que
efetivamente est em pauta um servio pblico, mas se trata de resolver
emergencialmente uma dada situao, at a adoo dos convenientes procedimentos
por fora dos quais se outorga a permisso ou concesso. Por isto mesmo a palavra
autorizao est prevista no artigo 223 da CRFB. (CABM, pg 669). c) Exemplo de
atividade autorizada. O exemplo, tradicionalmente utilizado pela doutrina, o servio
de txi, considerado atividade privada exercida sob o regime de autorizao. Ocorre que
a lei 12.587/2012 que instituiu a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana, classificou o
servio de txi como transporte pblico individual, caracterizando o como servio
pblico, prestados sob o regime de permisso. (artigos 4, inciso VIII, 12 da Lei
12.587/2012). Todavia, em relao ao transporte privado coletivo, definido nos termos
do artigo 4, VII da citada lei, o consentimento estatal se formaliza por autorizao.
(artigo 11 da Lei 12.587/2012).
Ponto 19.c. Gesto de florestas pblicas. Uso e explorao. Concesso florestal.

Mariana Casati
Principais obras consultadas: www.mma.gov.br e www.florestal.gov.br.
Legislao bsica: Leis n 11.284/06 e 9.985/2000; Decretos n 6.063/07 e 7.167/10.
A Lei de Gesto de Florestas Pblicas (LGFP) Lei 11.284/06, traz uma novidade na
explorao de unidades de conservao, especificamente, para florestas nacionais,
possibilitando que empresas ou cooperativas explorarem os recursos madeireiros das
FloNas por meio de um plano de manejo. Polmica e controversa, a Lei cria o Servio
Florestal Brasileiro SFB, na estrutura do Ministrio do Meio Ambiente, e cria tambm
o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal FNDF. Concede pessoa jurdica
brasileira, em consrcio ou no, a gesto florestal. Exclui da concesso a titularidade
imobiliria da unidade de manejo ou a preferncia em sua aquisio, o acesso ao
patrimnio gentico para fins de pesquisa e desenvolvimento, bioprospeco ou
constituio de colees, o uso dos recursos hdricos, a explorao dos recursos
minerais, pesqueiros ou da fauna silvestre, dentre outros.
Princpios: no art. 2 da LGFP esto relacionados os princpios que devem produzir
efeitos sobre a administrao das florestas pblicas: a) a proteo dos ecossistemas, do
solo, da gua, da biodiversidade e valores culturais associados, bem como do
patrimnio pblico; b) o estabelecimento de atividades que promovam o uso eficiente e
racional das florestas e que contribuam para o cumprimento das metas do
desenvolvimento sustentvel local, regional e de todo o Pas; c) o respeito ao direito da
populao, em especial das comunidades locais, de acesso s FP e aos benefcios
decorrentes de seu uso e conservao; d) a promoo do processamento local e o
incentivo ao incremento da agregao de valor aos produtos e servios da floresta, bem
como diversificao industrial, ao desenvolvimento tecnolgico, utilizao e
capacitao de empreendedores locais e da mo-de-obra regional, etc.
207
Definies: a LGFP, em seu art. 3, traz uma srie de definies, dentre elas a de
florestas pblicas, manejo florestal sustentvel, concesso florestal, auditoria
fiscal, etc.
Gesto de florestas pblicas: para produo sustentvel compreende i) a criao de
florestas nacionais, estaduais e municipais, nos termos do art. 17 da Lei n 9.985/2000
(FloNas), e sua gesto direta; ii) a destinao de florestas pblicas s comunidades
locais, nos termos do art. 6 da LGFP; iii) a concesso florestal, incluindo florestas
naturais ou plantadas e as unidades de manejo das FloNas. Gesto direta: ao Poder
Pblico dos trs nveis federativos ser facultado, para execuo de atividades
subsidirias, firmar convnios, termos de parceria, contratos ou instrumentos similares
com terceiros, observados os procedimentos licitatrios e demais exigncias legais
pertinentes, atravs de instrumentos com prazo mximo de 120 meses.
Da destinao s comunidades locais: Antes da realizao das concesses florestais,
as FP ocupadas ou utilizadas por comunidades locais sero identificadas para a
destinao, pelos rgos competentes, alm de outras formas previstas em lei, por meio
de: i) criao de reservas extrativistas e reservas de desenvolvimento sustentvel,
observados os requisitos previstos da Lei n 9.985/2000; e, ii) concesso de uso, por
meio de projetos de assentamento florestal, de desenvolvimento sustentvel,
agroextrativistas ou outros similares, nos termos do art. 189 da CF e das diretrizes do
Programa Nacional de Reforma Agrria. A destinao s comunidades locais dever ser
feita de forma no onerosa para o beneficirio, atravs de ato administrativo prprio.
Ademais, as comunidades locais podero participar da licitao para a concesso
florestal, por meio de associaes comunitrias, cooperativas ou outras pessoas jurdicas
admitidas em lei. O Poder Pblico poder, com base em condicionantes socioambientais
definidas em regulamento, regularizar posses de comunidades locais sobre as reas por
elas tradicionalmente ocupadas ou utilizadas, que sejam imprescindveis conservao
dos recursos ambientais essenciais para sua reproduo fsica e cultural, por meio de
concesso de direito real de uso ou outra forma admitida em lei, dispensada licitao.
Concesso florestal: a delegao onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de
praticar manejo florestal sustentvel para explorao de produtos e servios numa
unidade de manejo, de forma sustentvel e respeitando o Plano de Manejo Florestal
(PMF) aprovado pelo governo, mediante licitao, pessoa jurdica, em consrcio ou
no, que atenda s exigncias do respectivo edital de licitao e demonstre capacidade
para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado. A publicao do
edital de licitao de cada lote de concesso florestal dever ser precedida de audincia
pblica, por regio, realizada pelo rgo gestor, nos termos do regulamento, sem
prejuzo de outras formas de consulta pblica. PAOF: Anualmente, as FP que sero
submetidas a processos de concesso estaro descritas no Plano Anual de Outorga
Florestal - PAOF. Plano de Outorga: O poder concedente publicar, previamente ao
edital de licitao, ato justificando a convenincia da concesso florestal, caracterizando
seu objeto e a unidade de manejo. As licitaes para concesso florestal sero realizadas
na modalidade concorrncia e outorgadas a ttulo oneroso, sendo vedada a declarao de
inexigibilidade prevista no art. 25 da Lei 8.666/1993. Objeto da concesso: ter por
objeto a explorao de produtos e servios florestais, contratualmente especificados, em
unidade de manejo de floresta pblica, com permetro georreferenciado, sendo vedada,
no mbito da concesso florestal, a outorga dos seguintes direitos: i) titularidade
imobiliria ou preferncia em sua aquisio; ii) acesso ao patrimnio gentico para fins
de pesquisa e desenvolvimento, bioprospeco ou constituio de colees; iii) uso dos
recursos hdricos acima do especificado como insignificante (Lei 9.433/97); iv)
208
explorao dos recursos minerais; v) explorao de recursos pesqueiros ou da fauna

silvestre; vi) comercializao de crditos decorrentes da emisso evitada de carbono em
florestas naturais. Todavia, o direito de comercializao de crditos de carbono poder
ser admitido no caso de reflorestamento de reas degradadas ou convertidas para uso
alternativo do solo. Licena ambiental e EIA: a licena prvia para uso sustentvel da
unidade de manejo ser requerida pelo rgo gestor, mediante a apresentao de
relatrio ambiental preliminar ao rgo ambiental competente integrante do SISNAMA.
E, nos casos potencialmente causadores de significativa degradao do meio ambiente,
ser exigido EIA para a concesso da licena prvia. Os custos do relatrio ambiental
preliminar e do EIA sero ressarcidos pelo concessionrio ganhador da licitao. A
aprovao do plano de manejo da unidade de conservao nos termos da Lei 9.985/00
substitui a licena prvia, sem prejuzo da elaborao de EIA nos casos potencialmente
causadores de significativa degradao ambiental. Licitao: Habilitao: alm dos
requisitos da Lei 8.666/93, exige-se a comprovao da ausncia de dbitos inscritos na
dvida ativa relativos a infraes ambientais e de decises condenatrias, com trnsito
em julgado, em aes penais relativas a crime contra o meio ambiente ou a ordem
tributria ou a crime previdencirio. A habilitao exclusiva para empresas ou outras
pessoas jurdicas constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sede e administrao
no Pas. Os requisitos do edital constam dos arts. 20 e ss da LGFP. Critrios de
seleo: a proposta escolhida com base nos critrios de maior preo e melhor tcnica,
esta considerando i) o menor impacto ambiental; ii) os maiores benefcios sociais
diretos; iii) a maior eficincia; iv) a maior agregao de valor ao produto ou servio
florestal na regio da concesso. Contrato de concesso: para cada unidade de manejo
licitada, ser assinado um contrato de concesso exclusivo com um nico
concessionrio, que ser responsvel por todas as obrigaes nele previstas, alm de
responder pelos prejuzos causados ao poder concedente, ao meio ambiente ou a
terceiros, sem que a fiscalizao exercida pelos rgos competentes exclua ou atenue
essa responsabilidade. Sem prejuzo de sua responsabilidade, o concessionrio poder
contratar terceiros para o desenvolvimento de atividades inerentes ou subsidirias ao
manejo florestal sustentvel dos produtos e explorao dos servios florestais
concedidos, sendo vedada a subconcesso na concesso florestal. Prazo: os prazos dos
contratos de concesso florestal sero estabelecidos de acordo com o ciclo de colheita
ou explorao, considerando o produto ou grupo de produtos com ciclo mais longo
includo no objeto da concesso, podendo ser fixado prazo equivalente a, no mnimo,
um ciclo e, no mximo, 40 anos. O prazo dos contratos de concesso exclusivos para
explorao de servios florestais ser de, no mnimo, 5 e, no mximo, 20 anos. Extino
da concesso: por i) esgotamento do prazo contratual; ii) resciso; iii) anulao; iv)
falncia ou extino do concessionrio e falecimento ou incapacidade do titular, no caso
de empresa individual; v) desistncia e devoluo, por opo do concessionrio, do
objeto da concesso. Outras clusulas: As clusulas contratuais essenciais e outras
caractersticas desses instrumentos esto previstos nos arts. 27 a 35 da LGFP, ao passo
que o regime econmico e financeiro da concesso florestal est disciplinado nos arts.
36 a 41.
rgos: a LGFP institui o Servio Florestal Brasileiro - SFB, na estrutura do Ministrio
do Meio Ambiente, e cria o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal - FNDF. O
SFB atua exclusivamente na gesto das FP e tem suas atribuies delineadas no art. 55
da LGFP. Dentre elas, criar e manter o Sistema Nacional de Informaes Florestais e
gerenciar o Cadastro Nacional de Florestas Pblicas. Ser dirigido por um Conselho
Diretor, composto por um Diretor-Geral e 4 diretores, em regime de colegiado. O Poder
Executivo poder assegurar ao SFB autonomia administrativa e financeira, no grau
209
conveniente ao exerccio de suas atribuies, mediante a celebrao de contrato de

gesto e de desempenho. O FNDF tem natureza contbil e ser gerido pelo rgo gestor
federal, objetivando fomentar o desenvolvimento de atividades sustentveis de base
florestal no Brasil e a promover a inovao tecnolgica do setor. vedada ao FNDF a
prestao de garantias.
Supresso vegetal: qualquer atividade que envolva a supresso de vegetao nativa
depende de autorizao. Quando a explorao de florestas e formaes sucessoras
implicar em corte raso da vegetao arbrea natural, a Autorizao de Supresso para
Uso Alternativo do Solo deve ser requisitada.
Uso Alternativo do Solo: significa a substituio de florestas e formaes sucessoras
por outras coberturas do solo, tais como projetos de assentamento para Reforma
Agrria, agropecurios, industriais, de gerao e transmisso de energia, de minerao e
de transporte. O aproveitamento da matria-prima florestal nas reas onde houver
supresso para o uso alternativo do solo ser permitido mediante Autorizao para
Utilizao de Matria-Prima Florestal - AUMPF, que expedida somente depois de
constatada pela vistoria tcnica a existncia de matria-prima florestal e aps
conferncia do volume e espcie. As florestas pblicas no destinadas a manejo florestal
ou unidades de conservao ficam impossibilitadas de converso para uso alternativo do
solo, at que sua classificao de acordo com o ZEE esteja oficializada e a converso
seja plenamente justificada.
Reposio florestal (vide Decreto n 5.975/06): a compensao do volume de
material-prima extrado de vegetao natural pelo volume de material-prima resultante
de plantio florestal para gerao de estoque ou recuperao de cobertura florestal.
obrigada a reposio florestal pessoa fsica ou jurdica que: a) utiliza matria-prima
florestal oriunda de supresso de vegetao natural; b) detenha a autorizao de
supresso de vegetao natural. dispensado da obrigatoriedade de reposio florestal
aquele que comprovadamente utilize: a) resduos provenientes de atividade industrial,
tais como costaneiras, aparas, cavacos e similares; b) matria-prima florestal nomadeireira ou oriunda de PMFS, de floresta plantada ou de supresso da vegetao
autorizada, para benfeitoria ou uso domstico dentro do imvel rural de sua origem.
Permanece a obrigao de comprovar junto autoridade competente da origem do
recurso florestal utilizado. Fica desobrigado da reposio o pequeno proprietrio rural
ou possuidor familiar, assim definidos no art. 1, 2, inc. I, da Lei n 4.771/65, detentor
da autorizao de supresso de vegetao natural, que no utilizar a matria-prima
florestal ou destin-la ao consumo.
Transporte: o Documento de Origem Florestal DOF a licena obrigatria, em
mbito federal, para o transporte, por qualquer meio, e o armazenamento de madeira,
lenha, carvo e outros produtos ou subprodutos florestais oriundos de florestas de
espcies nativas, para fins comerciais ou industriais. O DOF contm informaes sobre
a procedncia desses produtos e subprodutos e emitido e impresso pelo prprio
usurio, com base no saldo de produtos e subprodutos florestais, via acesso ao Sistema DOF. Alguns estados adotam sistemas prprios de controle do fluxo de produtos e
subprodutos florestais, todavia, o rgo federal coordenador do sistema nacional poder
bloquear a emisso do DOF dos entes federativos no integrados ao sistema e fiscalizar
os dados e relatrios respectivos ( 5, art. 35, CoFlo). Para a emisso do DOF, a pessoa
fsica ou jurdica responsvel dever estar registrada no Cadastro Tcnico Federal de
Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Ambientais, previsto
no art. 17 da Lei n 6.938/81. No DOF devero constar a especificao do material, sua
volumetria e dados sobre sua origem e destino e o documento dever ser exigido de
210
todo aquele que recebe ou adquire, para fins comerciais ou industriais, madeira, lenha,
carvo e outros produtos ou subprodutos de florestas de espcies nativas, conservando-o
at o beneficiamento final do produto.
ITEM 20
Ponto 20.a. Direitos, deveres e responsabilidades do servidor pblico. Regime
disciplinar e processo administrativo disciplinar.
Mariana Casati
Legislao bsica: Arts. 37, VI, VII, XV; 39, 3; 40, todos da CRFB; Lei 8.112/90.
1) DIREITOS DOS SERVIDORES PBLICOS. a) Direitos elencados na CF: a.1)
Irredutibilidade de vencimentos e subsdios (art. 37, XV), observado o teto
constitucional; a.2) Direito de greve e de livre associao sindical (art. 37, VI e VII):
este ltimo autoaplicvel, enquanto o primeiro exige lei especfica regulamentar
(segundo DI PIETRO, a lei ser editada por cada esfera de governo, uma vez que a
matria no privativa da Unio). O STF, ao julgar os mandados de injuno ns 670,
708 e 712, decidiu pela aplicao da Lei n 7.783/89 aos servidores pblicos at que
seja suprida a omisso legislativa. O STF tambm tem afastado o direito de greve a
categorias que exercem atividades relacionadas manuteno da ordem pblica (v.g.,
policiais civis); a.3) Estabilidade, em razo da qual somente podero perder o cargo
em virtude de sentena judicial transitada em julgado ou mediante processo
administrativo em que lhes sejam assegurada ampla defesa; a.4) Alguns dos direitos
sociais assegurados aos trabalhadores (art. 39, 3): salrio-mnimo; garantia de
salrio, nunca inferior ao mnimo, para os que percebem remunerao varivel; 13
salrio; remunerao do trabalho noturno superior do diurno; salrio-famlia para os
dependentes; durao do trabalho normal no superior a 8 horas dirias e 44 semanais;
repouso semanal remunerado, preferencialmente aos domingos; remunerao do servio
extraordinrio superior, no mnimo, em 50% normal; gozo de frias anuais
remuneradas com, pelo menos, 1/3 a mais que o salrio normal; licena gestante, sem
prejuzo do emprego ou do salrio, com durao de 120 dias (a Lei n 11.770/2008
permitiu a prorrogao da licena por 60 dias adicionais); licena-paternidade (5 dias
consecutivos); proteo do mercado de trabalho da mulher, reduo dos riscos inerentes
ao trabalho, por meio de sade, higiene e segurana; proibio de diferena de salrios,
de exerccio de funes e de critrio de admisso, por motivo de sexo, idade, cor ou
estado civil, podendo a lei estabelecer requisitos diferenciados de admisso quando a
natureza do cargo o exigir; a.5) Direito a regime de previdncia social de carter
contributivo e solidrio, consoante regras fixadas no art. 40;
b) Direitos elencados na Lei 8.112/90: CABM distingue os diversos diretos previstos
na Lei 8.112/90 em duas grandes categorias, subdividindo-as em categorias
fundamentais: b.1) Direitos e vantagens que beneficiam diretamente o servidor: Que
se subdividem em: b.1.1) de ordem pecuniria (na ativa); b.1.2) de ausncia ao servio;
b.1.3) aposentadoria; b.2) Direitos e vantagens que beneficiam seus dependentes.
Que se subdividem em: b.2.1) penso; b.2.2) auxlio funeral; b.2.3) auxlio recluso.
211
Direitos e vantagens que beneficiam diretamente o servidor: b.1.1) Direitos e

vantagens de ordem pecuniria: Os direitos e vantagens de ordem pecuniria
compreendem: i) Subsdio (EC 19/98): modalidade remuneratria de certos cargos, por
fora da qual a retribuio se efetua por meio dos pagamentos mensais de parcelas
nicas, sendo vedado qualquer outro tipo de vantagem. ii) Vencimento: a retribuio
pecuniria pelo efetivo exerccio do cargo (art. 40 da Lei 8.112/90). Enquanto
remunerao o vencimento bsico acrescido das vantagens previstas em lei (art. 41, lei
8.112/90). iii) Vantagens pecunirias: que compreendem as indenizaes, as
gratificaes, adicionais e benefcios da seguridade social. iv) Indenizaes: tm por
objetivo ressarcir o servidor de despesas que seja obrigado a realizar em razo do
servio. Compreendem as: ajudas de custo (arts. 53 e 54 da Lei 8.112/91), as dirias
(art. 58 da Lei 8.112/91), transporte (art. 60 da Lei 8.112/91), auxlio moradia (art. 60-A
e ss da lei 8.112/90). v) Gratificaes: (art. 61, I, II e IX): compreende trs espcies
de acrscimos: 1) pelo exerccio de funo de direo, chefia e assessoramento,
cargo de provimento em comisso ou de natureza especial (art. 62); 2) natalina, que
corresponde a 1/12 da remunerao a que o servidor fizer jus no ms de dezembro, por
ms de exerccio no respectivo ano (art. 63); 3) por encargo de curso ou concurso, a
quem atuar como instrutor em curso institudo no mbito da Administrao Pblica
Federal ou participar, fiscalizar, avaliar ou supervisionar banca examinadora ou de
comisso de anlise de currculos e, ainda, participar da logstica de preparao e de
realizao de concurso pblico ou participar da aplicao, fiscalizar ou avaliar provas de
exame vestibular ou de concurso pblico ou supervisionar essas atividades (art. 61, XI,
da Lei 8112/90, acrescido pela Lei 11.314/06). vi) Adicionais (art. 61, IV a VIII) - so
dos mais variados tipos. E compreendem: 1) pelo exerccio de atividades insalubres (art.
68); 2) por servio extraordinrio (art. 73); 3) por trabalho noturno (art. 75); 4) de frias
(art. 76). A Lei 8.112/90 prev a possibilidade de outros adicionais, relativos natureza
ou local de trabalho (art. 61, VIII).
Embora, o presente trabalho se paute na classificao feita de Celso Antnio Bandeira
de Mello, importante trazer colao, em relao s vantagens pecunirias a
classificao realizada por Hely Lopes Meirelles: vantagens pecunirias so
acrscimos ao vencimento do servidor, concedidas a ttulo definitivo ou transitrio, pela
decorrncia do tempo de servio (ex facto temporis), ou pelo desempenho de funes
especiais (ex facto officii), ou em razo das condies anormais em que se realiza o
servio (propter laborem), ou, finalmente, em razo de condies pessoais do servidor
(propter pernonam). As duas primeiras espcies constituem os adicionais (adicionais de
vencimento e adicionais de funo), as duas ltimas formam a categoria das
gratificaes de servio e gratificaes pessoais.
Os adicionais de funo so devidos em funo da natureza especial da funo ou do
regime especial de trabalho, como o adicional de dedicao exclusiva e as funes
comissionadas. A gratificao de servio a retribuio paga em decorrncia das
condies anormais em que o servio prestado (ex.: gratificaes de insalubridade, de
risco de vida e sade). As gratificaes pessoais correspondem aos acrscimos pagos
em razo de situaes individuais do servidor, como o salrio-famlia.
Benefcios da seguridade social: compreende o auxlio natalidade (art. 196) e salrio
famlia (197).
b.1.2) Direitos de ausncia ao servio: Os direitos e vantagens que implicam ausncia
ao servio so os seguintes: a) frias; b) licenas; e c) afastamentos. Frias: constituemse em direito a um descanso anual, por 30 dias consecutivos, e a que se faz jus a partir
da completude do primeiro ano de exerccio, sendo remuneradas com 1/3 da
212
retribuio normal do servidor. (CABM, p. 299). Licenas: so afastamentos pleiteados

pelo servidor de acordo com motivos previstos na lei. Em regra, presentes as razes para
sua outorga a licena dever ser concedida ao servidor, salvo em duas hipteses, em que
a concesso ou no depender das convenincias da administrao pblica, quais sejam,
para tratar de interesses particulares e para capacitao profissional. Afastamentos:
tambm configuram direitos de ausncia ao servio por variadas razes. Entre licena e
afastamento no h diferena seno as de nomes. Na Lei 8112/90 h hipteses de
afastamento que a lei nomeou como concesses.
b.1.3) Aposentadoria: A CF em seu art. 40 atribui aos servidores titulares de cargo
efetivo regime de previdncia de carter contributivo. O regime decorrente deste artigo
tambm se aplica aos titulares de cargos vitalcios (magistrados, membros do MP,
Ministros e Conselheiros dos TC). Os demais servidores pblicos, ocupantes de cargo
em comisso, cargo temporrio e emprego pblico, regulam-se pelo regime geral de
previdncia social (art. 40, 13 da CRFB).
b.2) Direitos e vantagens que beneficiam seus dependentes: b.2.1) Penso: a
importncia que, por motivo da morte de servidor, passa a ser mensalmente dispensada
a seus dependentes na forma da lei ( 1 e 2 do art. 217 e 218); b.2.2) Auxliofuneral: a importncia devida a famlia do servidor quando de seu falecimento, e
corresponde a um ms de sua remunerao ou proventos. No caso de acumulao legal
de cargos, o auxlio ser pago somente em razo do cargo de maior remunerao (art.
226); b.2.3) Auxlio-recluso: a importncia devida famlia do servidor em razo da
priso deste por motivo de priso provisrio ou decorrente de sentena definitiva.
2) DEVERES DO SERVIDOR PBLICO. a) Legislao: Arts. 116 e 117 da Lei
8.112/90. O art. 116 enumera um conjunto de deveres do servidor: exercer com zelo e
dedicao as atribuies do cargo; ser leal s instituies a que servir; observar as
normas legais e regulamentares; cumprir as ordens superiores, exceto quando
manifestamente ilegais; atender com presteza ao pblico em geral, expedio de
certides, s requisies para a defesa da Fazenda Pblica; levar ao conhecimento da
autoridade superior as irregularidades de que tiver cincia em razo do cargo ou, quando
houver suspeita de envolvimento desta, ao conhecimento de outra autoridade
competente para apurao; zelar pela economia do material e a conservao do
patrimnio pblico; guardar sigilo sobre assunto da repartio; manter conduta
compatvel com a moralidade, representar contra ilegalidade, omisso ou abuso de
poder, dentre outros. O art. 117, por sua vez, traz um extenso rol de proibies. A
transgresso de ambos os dispositivos d ensejo responsabilidade administrativa.
3) RESPONSABILIDADES DO SERVIDOR PBLICO: O servidor pblico sujeitase responsabilidade civil, penal e administrativa. (art. 121 da Lei 8.112/90). As
diversas responsabilidades so independentes entre si (art. 125). Em virtude desta
independncia que o STF no MS n 21.708-DF, decidiu que pode ser aplicado ao
servidor pena de demisso em processo disciplinar, mesmo se ainda em curso ao
penal a que responda pelo mesmo fato. Nenhum servidor poder ser responsabilizado
civil, penal ou administrativamente por dar cincia autoridade superior ou, quando
houver suspeita de envolvimento desta, a outra autoridade competente para apurao de
informao concernente prtica de crimes ou improbidade de que tenha conhecimento,
ainda que em decorrncia do exerccio de cargo, emprego ou funo pblica (art. 126A). 3.1) Responsabilidade Civil. A responsabilidade civil a imputao, ao servidor
pblico, da obrigao de reparar o dano que tenha causado Administrao ou a
terceiro, em decorrncia de conduta culposa ou dolosa, de carter comissivo ou
omissivo. hiptese de responsabilidade subjetiva. Se o dano for causado a
213
Administrao a responsabilidade do servidor direta, porm se o dano for causado a

terceiros, a responsabilidade do servidor pode ser direta (quando for acionado pelo
lesado) ou indireta (por meio do direito de regresso assegurado a Administrao art.
37, 6 CF). A responsabilidade civil do servidor deve ser apurada em procedimento
administrativo, em que sejam assegurados contraditrio e ampla defesa. A indenizao
s poder ser descontada em folha de pagamento se o servidor anuir, sob pena de
configurao de penhora ex officio nos vencimentos, subsdios ou salrios do servidor,
vulnerando o disposto no art. 649, inciso IV do CPC. O STF, no julgamento do MS n
24182/DF, rel. Min. Maurcio Corra, j. em 12/02/04, afastou a aplicabilidade de
dispositivo previsto na Lei n 8.112/90 que autoriza semelhante desconto. 3.2)
Responsabilidade Penal. A responsabilidade penal do servidor a que decorre de
conduta que a lei penal tipifica como infrao penal (JSCF, p. 758). A responsabilidade
criminal apurada mediante processo judicial, sendo que o conceito adotado pelo art.
327 do CP relativo a funcionrio pblico para fins criminais mais amplo que o de
servidor pblico, aproximando-se do conceito de agente pblico. Repercusso na esfera
civil da deciso penal: s causa reflexo na esfera civil da Administrao se caracterizar
tambm ilcito civil ou ocasionar prejuzos aos cofres pblicos. A deciso absolutria no
crime poder repercutir, ou no, na esfera civil. Se no houve dano patrimonial
Administrao, no poder haver responsabilidade civil do servidor (salvo se atentar
contra os princpios da Administrao - cabe improbidade). Se houve dano, por
exemplo, em razo de conduta culposa, a deciso absolutria no crime no influenciar
na esfera civil da administrao. Repercusso na esfera administrativa. Crimes
funcionais: ter sempre reflexo na esfera da Administrao. Se absolutria, distinguir o
motivo da absolvio. Inexistncia do fato exclui da condio de autor. Administrao
no poder punir o servidor pelo fato decidido na esfera criminal. Se por insuficincia
de prova, no influenciar na deciso administrativa se, alm da conduta penal
imputada, houver a configurao de ilcito administrativo naquilo que a doutrina
denomina de conduta residual. Crimes no funcionais: nenhuma influncia haver na
esfera administrativa quando a pena no impuser a perda da liberdade. Absolvio na
esfera administrativa: independncia das instncias administrativa e penal, a soluo na
esfera administrativa no impede a instaurao de processo no mbito criminal. 3.3)
Responsabilidade administrativa. A responsabilidade administrativa decorre da
prtica de ilcitos administrativos definidos na legislao estatutria, cujos elementos
bsicos so os mesmos do ilcito civil. As sanes, por seu turno, so previstas na lei
definidora do regime jurdico estatutrio de cada ente, e dependem, para sua aplicao,
de processo administrativo prvio com as garantias a ele inerentes (contraditrio e
ampla defesa) e de deciso motivada. Em relao s penalidades, importante observar
que a lei no faz um elo entre a conduta e a penalidade tal como ocorre no direito penal.
A lei apenas estabelece um rol de deveres e vedaes e outro rol de penalidades, sem
interlig-las. Desse modo, o sistema punitivo da Administrao Pblica dever observar
na aplicao das sanes o princpio da proporcionalidade, e assim, aplicar determinada
sano com adequada correlao com a infrao praticada e o princpio da motivao,
para o fim de apontar os elementos que comprovam a observncia da adequao
punitiva. Cumpre destacar, que ao poder judicirio s licito examinar a legalidade da
punio, no pode, portanto, ter ingerncia nos critrios de convenincia, oportunidade
ou justia dos atos punitivos.
4) REGIME DISCIPLINAR E PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR.
A Lei 8.112/90, em seu art. 116 enumera um conjunto de deveres do servidor e no art.
117 traz as proibies. A transgresso deles d margem responsabilidade
administrativa. As penalidades, conforme art. 127, so as seguintes: I advertncia; II
214
suspenso, conversvel em multa; III demisso; IV cassao de aposentadoria ou

disponibilidade; V destituio de cargo em comisso; VI destituio de funo
comissionada.
A advertncia ser aplicada por escrito em faltas de menor gravidade. A suspenso se
houver reincidncia em faltas punidas com advertncia e nas demais infraes que no
tipificam casos de demisso, pelo mximo de 90 dias (art. 130). Por convenincia da
Administrao, pode ser convertida em multa, base de 50% do vencimento ou
remunerao, por dia de servio, ficando o servidor em servio (2). As penalidades de
advertncia e de suspenso tero seus registros cancelados, aps o decurso de 3 e 5 anos
de efetivo exerccio, respectivamente, se o servidor no houver, nesse perodo, praticado
nova infrao disciplinar. A demisso, expulso do servio pblico, aplicvel pelo
Presidente da Repblica, pelos Presidentes das Casas Legislativas, dos Tribunais
Federais e pelo PGR, conforme a esfera a que esteja sujeito o servidor (art. 141, I) nas
infraes graves (art. 132). A maioria dos casos se refere ao procedimento incorreto com
dinheiros pblicos ou vantagens indevidas (incisos IV, VIII, X e XI do art. 132, e IX e
XI, XII e XVI do art. 117). Ausncias ao servio tambm podem ser causa de demisso
quando configurarem abandono de cargo (art. 132, II) ou inassiduidade habitual
(inciso III). Abandono do cargo a intencional ausncia ao servio, por mais de 30 dias
consecutivos (art. 138), inassiduidade habitual a falta ao servio, sem causa
justificada, por 60 dias, intercaladamente, em um perodo de 12 meses (art. 139). Em
alguns casos a demisso acarretar a inabilitao por cinco anos para o servio pblico
federal (art. 137), assim como em outros a inabilitao ser definitiva. (art. 137, p.u.).
Demisso por improbidade administrativa (art. 132, IV), aplicao irregular de dinheiro
pblico (art. 132, VIII), leso aos cofres pblicos e dilapidao do patrimnio nacional
(art. 132, X) ou por corrupo (art. 132, XI), haver, ainda, a indisponibilidade dos bens
do servidor e sujeio ao ressarcimento do errio, sem prejuzo da ao penal cabvel
(art. 136). Relembre-se que a ao de ressarcimento do errio imprescritvel, art. 37,
5, da CRFB. Cassao da aposentadoria ou disponibilidade: autoridades
competentes para imposio da penalidade de demisso (art. 141, I) quando o inativo
tiver praticado, na atividade, falta a que corresponderia tal sano, e, ainda que a lei no
o diga, ter de acarretar, por identidade de razo, as mesmas consequncias previstas
para os casos de demisso. Destituio de ocupante de cargo em comisso ou funo
comissionada: mesma autoridade que fez a nomeao (art. 141, IV), e, quando
incidente sobre quem no seja titular de cargo efetivo, dar-se- nas mesmas hipteses
que ensejam as penalidades de suspenso ou demisso (art. 135), acarretando, ainda, as
inabilitaes, restries de direitos e sujeio s consequncias desta ltima (arts. 136 e
137). Titular de cargo efetivo incorre tambm nas sanes correspondentes gravidade
da falta em que incidiu.
PRESCRIO. Prescreve em 5 anos a medida disciplinar para demisso, cassao de
aposentadoria ou disponibilidade e destituio de cargo ou funo; em 2 anos para
suspenso; em 180 dias para advertncia; todos a partir da data em que a infrao foi
conhecida. Caso a infrao tambm seja capitulada como crime, aplicam-se os prazos
prescricionais previstos na lei penal (conforme art. 142).
SINDICNCIA E PROCESSO ADMINISTRATIVO. Procedimento apurador com
garantia de ampla defesa que ser a sindicncia ou, obrigatoriamente, o processo
administrativo, se a sano aplicvel for suspenso acima de 30 dias, demisso,
cassao de aposentadoria ou disponibilidade e destituio de cargo em comisso ou
funo comissionada (art. 143, c/c art. 146). A sindicncia ou processo administrativo
interrompem a prescrio at a deciso final proferida pela autoridade competente ( 3
215
do art. 142), que s recomea a fluir a partir do dia em que cessar a interrupo ( 4).
A autoridade que tiver conhecimento de irregularidade obrigada a promover-lhe a
apurao imediata. As denncias sero apuradas desde que contenham a identificao e
o endereo do denunciante e sejam formuladas por escrito, confirmada sua autenticidade
(art. 143).
Sindicncia: prazo de concluso no excedente de 30 dias (prorrogveis). Aplicao de
penalidade de advertncia ou suspenso at 30 dias, assegurada ampla defesa. Se mais
grave dever ser instaurado processo administrativo disciplinar (arts. 145 e 146). Se a
sindicncia concluir que a infrao configura ilcito penal, alm de ser instaurado
imediatamente PAD, a autoridade competente remeter cpia dos autos ao MP (art. 154,
p.u.).
Processo administrativo: conduzido por comisso formada por trs servidores estveis,
sob a presidncia de um deles (art. 149). Trs fases: A) instaurao; B) inqurito; e C)
julgamento (art. 151) -, duas primeiras de alada da comisso. O julgamento compete
autoridade superior que mandou instaurar o PAD. Se a penalidade a ser aplicada exceder
sua alada, deve encaminhar autoridade competente, para que decida. O prazo para
concluso do processo administrativo de 60 dias, contados da data em que for
constituda comisso, prorrogveis por igual perodo quando as circunstncias o
exigirem (art. 152). a) Instaurao do processo: com a publicao do ato que constituir a
comisso (art. 151) e seguida do b) inqurito de trs partes ou etapas: a instruo, a
defesa e o relatrio (art. 151, III). O inqurito desenvolver-sede acordo com o
princpio do contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes (art.
153). A falta de defesa tcnica por advogado no processo administrativo disciplinar no
ofende a Constituio (smula vinculante n 5).
Sindicncia passa a ser uma das peas da instruo (art. 154). A comisso promover a
tomada de depoimentos, acareaes, investigaes, diligncias, percias e o mais que
necessrio for para coleta da prova (art. 155), facultando-se ao servidor o direito de
acompanhar o processo, pessoalmente ou mediante procurador constitudo, arrolar e
reinquirir testemunhas, produzir provas e contraprovas, bem como formular quesitos,
quando se tratar de matria que demande anlise pericial (art. 156). Concluda a oitiva
de testemunhas, proceder-se- ao interrogatrio do acusado (art. 159). Tipificada a
infrao disciplinar, o servidor ser indiciado, com a especificao dos fatos a ele
imputados e respectivas provas (art. 161), fazendo-se sua citao para defesa no prazo
de 10 dias. Caso o indiciado seja revel ser-lhe- nomeado procurador dativo, ocupante
de cargo efetivo superior ou do mesmo nvel, ou de nvel de escolaridade igual ou
superior ao dele (art. 164, 2). Apreciada a defesa, a comisso processante elaborar
relatrio conclusivo quanto inocncia ou responsabilidade do servidor, e indicar os
dispositivos normativos transgredidos, bem como as circunstncias atenuantes ou
agravantes (art. 165 e pargrafos).
O processo disciplinar, ento, juntamente com o relatrio ser encaminhado
autoridade para julgamento a ser exarado em 20 dias contados do recebimento do
processo ter de acatar o relatrio, salvo se contrrio prova dos autos, hiptese em
que, motivadamente, a autoridade julgadora poder agravar a penalidade ali indicada,
abrand-la ou inocentar o servidor (art. 168). A superao do prazo estabelecido para o
julgamento no lhe constituir causa de nulidade (art. 169, 1). Estando a infrao
capitulada como crime, os autos sero remetidos ao MP para instaurao da ao penal,
ficando trasladados na repartio (art. 171). O processo administrativo disciplinar pode
ser a qualquer tempo revisto, de ofcio ou a pedido, perante fatos novos ou elementos
216
no apreciados no processo suscetveis de justificar seja a inocncia do punido ou a

inadequao da penalidade aplicada (arts. 174 e 176).
Resumo PAD: Servidor tem responsabilidade disciplinar (administrativa) em instncia
parcialmente independente da penal, por violao aos deveres funcionais. Sanes
disciplinares: advertncia (prescreve em 180 dias), suspenso (prescreve em 180 dias ou
2 anos), demisso (prescreve em 5 anos), cassao de aposentadoria (5 anos),
destituio de cargo em comisso. Sindicncia pode resultar: a) arquivamento; b)
aplicao de advertncia ou suspenso at 30 dias; c) PAD para demais casos. Prazo
mx. 30 dias para sindicncia. Prazo do PAD: 60 + 60, a contar da constituio da
comisso. No prazo para julgamento pela autoridade, apenas para a concluso do
PAD, que possui mais 20 dias para decidir (140 total).
Jurisprudncia: O direito de opo previsto no caput do art. 133 da Lei n. 8.112/1990
a um dos cargos,empregos ou funes pblicas indevidamente acumulados deve ser
observado somente nas hipteses em que o servidor puder fazer pedido de exonerao
de um dos cargos. Isso porque o servidor que responde a processo administrativo
disciplinar no pode ser exonerado a pedido at o encerramento do processo e o
cumprimento da penalidade eventualmente aplicada, de acordo com o art. 172 do
mesmo diploma. Assim, fica suspenso o direito de opo previsto no art. 133 enquanto
pendente a concluso de processo administrativo disciplinar em relao a um dos
cargos. (STJ, Info. 508, RMS 38.867-AC, Rel. Min. Humberto Martins, j.
18/10/2012.)
A Seo reconheceu que impossvel o agravamento da penalidade imposta a servidor
pblico aps o encerramento do respectivo processo disciplinar, ainda que a sano
anteriormente aplicada no esteja em conformidade com a lei ou orientao normativa
interna. O PAD somente pode ser anulado quando constatada a ocorrncia de vcio
insanvel (art. 169, caput, da Lei n. 8.112/1990), ou revisto quando apresentados fatos
novos ou circunstncias suscetveis de justificar a inocncia do servidor punido ou a
inadequao da penalidade aplicada (art. 174,caput, da Lei n. 8.112/1990). Nos termos
do enunciado da Sm. n. 19/STF, o rejulgamento do processo administrativo disciplinar
para a aplicao de nova punio ao servidor caracteriza bis in idem, situao vedada
na seara administrativa. Assim, in casu, a anulao parcial do processo administrativo
disciplinar para adequar a penalidade aplicada ao servidor, consoante pareceres do
rgo correspondente, ensejando aplicao de sano mais grave ofende o devido
processo legal e a proibio da reformatio in pejus. Com base nesse entendimento, a
Seo concedeu a ordem para determinar a reintegrao do impetrante no cargo de
analista ambiental do Ibama. Precedentes citados: MS 13.341-DF, DJe 4/8/2011; MS
13.523-DF, DJe 4/6/2009. (STJ, Info. 498 MS 10.950-DF, Rel. Min. Og Fernandes,
julgado em 23/5/2012.)
O TCU, em sede de tomada de contas especial, no se vincula ao resultado de
processo administrativo disciplinar - PAD, tendo em vista a independncia entre as
instncias e os objetos sobre os quais se debruam as acusaes tanto no mbito
disciplinar quanto no de apurao de responsabilidade por dano ao errio. (STF, Info.
680, MS 27867 AgR/DF, rel. Min. Dias Toffoli, 18.9.2012)
217
Ponto 20.b. A Administrao Pblica sob os aspectos orgnico, formal e material.

Administrao Pblica e governo.
Rodrigo Graeff
Administrativo. 26 Edio. Ed. Malheiros; Fernanda Marinela. Direito Administativo.
4 Edio. Ed. Impetus; Jos dos Santos Carvalho Filho. Manual de Direito
Administrativo. 21 Edio. Ed. Lumen Juris; Hely Lopes Meirelles. Direito
Administrativo Brasileiro. 28 Edio. Ed. Malheiros.
Legislao bsica: Art. 2, CF; Art. 37, CF; Decreto-lei 200/67.
1. NOES GERAIS. A diviso da Administrao Pblica em sentido subjetivo
(formal ou orgnico) corresponde ao conjunto de rgos, entidades, conjunto de
agentes. J, a administrao pblica em sentido objetivo (material ou funcional),
corresponde funo executiva que ela exerce. So critrios utilizados para identificar
os sentidos da Administrao Pblica (objeto de estudo do Direito Administrativo). Por
outro lado, Celso Antnio Bandeira de Mello utiliza os critrios orgnico/subjetivo e
objetivo para distinguir as funes do Estado.
2. Conceitos de ADMINISTRAO PBLICA (sentidos material, funcional,
formal, orgnico). Segundo Hely Lopes Meirelles, no sentido formal, a Administrao
Pblica o conjunto de rgos institudos para consecuo dos objetivos do Governo;
no sentido material, o conjunto de funes necessrias para os servios pblicos; no
sentido operacional, o desempenho sistemtico, legal, tcnico dos servios prprios do
Estado ou por ele assumido em benefcio da coletividade.
Para Jos dos Santos Carvalho Filho, no sentido objetivo, o verbo administrar indica
gerir, zelar, enfim uma ao dinmica de superviso. O adjetivo pblica pode significar
no s algo ligado ao Poder Pblico, como tambm a coletividade ou ao pblico em
geral. O sentido objetivo, pois, da expresso, deve consistir na prpria atividade
administrativa exercida pelo Estado por seus rgos e agentes, caracterizando, enfim,
a funo administrativa. E, no sentido subjetivo da administrao pblica, a expresso
pode tambm significar o conjunto de agentes, rgos e pessoas jurdicas que tenham a
incumbncia de executar as atividades administrativas. Toma-se aqui em considerao
o sujeito da funo administrativa, ou seja, quem a exerce de fato. Para diferenciar este
sentido da noo anterior, deve a expresso conter as iniciais maisculas:
Administrao Pblica. (pag. 10-11)
Segundo ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro o conceito de administrao pblica
divide-se em dois sentidos: (a) "Em sentido objetivo, material ou funcional, a
administrao pblica pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o
Estado desenvolve, sob regime jurdico de direito pblico, para a consecuo dos
interesses coletivos; (b) Em sentido subjetivo, formal ou orgnico, pode-se definir
Administrao Pblica, como sendo o conjunto de rgos e de pessoas jurdicas aos
quais a lei atribui o exerccio da funo administrativa do Estado".
Para Celso Antnio Bandeira de Mello, critrio orgnico ou subjetivo identifica a
funo atravs de quem a produz. Enquanto o critrio objetivo leva em considerao a
atividade; esse critrio subdivide-se em dois: a) objetivo material/substancial: reconhece
a funo administrativa a partir de elementos intrnsecos a ela; por exemplo, funo
218
legislativa a expedio de atos gerais e abstratos, funo administrativa prtica,

concreta realizao da utilidade pblica, funo jurisdicional soluo de controvrsias
jurdicas; b) objetivo formal: reconhece a funo administrativa pelas caractersticas,
atributos deduzveis do tratamento legal que lhe corresponda.
3. ADMINISTRAO PBLICA E GOVERNO. Governo o conjunto de rgos e
as atividades que eles exercem no sentido de conduzir politicamente o Estado, definindo
suas diretrizes supremas. No se confunde com a Administrao Pblica em sentido
estrito, que tem a funo de realizar concretamente as diretrizes traadas pelo Governo.
Portanto, enquanto o Governo age com ampla discricionariedade, a Administrao
Pblica atua de modo subordinado.
Segundo Fernanda Marinela, tanto o Governo quanto a Administrao Pblica so
criaes abstratas da Constituio e das leis, atuam por intermdio de suas entidades
(pessoas jurdicas), de seus rgos (centros de deciso) e de seus agentes. Em sentido
formal, governo conjunto de poderes e rgos constitucionais; no aspecto material,
o complexo de funes estatais bsicas; e, no enfoque operacional, governo a
conduo poltica dos negcios pblicos, atuando por meio de atos de soberania e atos
de autonomia, visando ao interesse pblico. Governo, em sntese, uma atividade
poltica e discricionria, representando uma conduta independente do administrador,
como um comando com responsabilidade poltica e constitucional, mas sem
responsabilidade profissional pela execuo (o que natural da Administrao). (pag.
18-19)
Ponto 20.c. Proteo jurdica do Meio Ambiente e a explorao mineral.

Minerao e impactos ambientais. Licenciamento. Deveres ambientais relativos
explorao mineral.
Eduardo Luiz Bezerra de Souza
Principais obras consultadas: VAZ, Paulo Afonso Brum e MENDES, Murilo. Meio
ambiente e Minerao. In MACHADO, Paulo Affonso Leme, 1939-, org. ap; MILAR,
dis, 1942-, org. ap. Direito ambiental. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011. 5v, p.
365-382; ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 12. ed., refor. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2010.
Legislao bsica: CRFB/88; Cdigo de Minerao (Decreto-Lei n 227/67); Lei n
7.805/89. Lei n 8.876/94 (Lei do DNPM).
Leituras complementares sugeridas: no tem.
PROTEO JURDICA DO MEIO AMBIENTE E A EXPLORAO MINERAL
Disposies constitucionais: os recursos minerais, inclusive os do subsolo, so de
propriedade da Unio (CRFB, art. 20, IX). Em razo disto, a pesquisa e a lavra dos
recursos minerais s podero ser feitas com autorizao ou concesso da Unio
(art. 176, 1).
CRFB, art. 225, 2: Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a
recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com soluo tcnica exigida pelo
219
rgo pblico competente, na forma da lei OBS: a soluo tcnica o Plano de

Recuperao de rea Degradada PRAD.
CRFB, art. 174, 3: O Estado favorecer a organizao da atividade garimpeira em
cooperativas, levando em conta a proteo do meio ambiente e a promoo
econmico-social dos garimpeiros.
Ao Conselho de Defesa Nacional compete propor os critrios e condies de
utilizao de reas indispensveis segurana do territrio nacional e opinar sobre
seu efetivo uso, especialmente na faixa de fronteira e nas relacionadas com a
preservao e a explorao dos recursos naturais de qualquer tipo (CRFB, art. 91,
1, III).
Compete privativamente Unio legislar sobre jazidas, minas e outros recursos
minerais (CRFB, art. 22, XII); e estabelecer as reas e as condies para o exerccio da
atividade de garimpagem, em forma associativa (CRFB, art. 21, XXV). Em matria de
fiscalizao (poder de polcia ambiental), a competncia administrativa comum
(CRFB, art. 23, IX).
Como se v, a atividade mineradora permitida em territrio nacional, sendo
expressamente vedada apenas: (a) se praticada em reas definidas como intocveis (ex.:
se localizada em faixa de fronteira e no houver autorizao do Conselho de Defesa
Nacional); e (b) se realizada em rea indgena sem autorizao do Congresso Nacional e
sem que a comunidade indgena seja consultada (CRFB, art. 231, 3).
No plano infraconstitucional, destacam-se, em matria de proteo ambiental da
explorao mineral, o Cdigo de Minerao (Decreto-Lei n 227/67) e a Lei n
7.805/89 (que dispem sobre o regime de permisso de lavra garimpeira).
Na esfera federal, o rgo responsvel pela fiscalizao da atividade de explorao
mineral o Departamento Nacional da Produo Mineral DNPM, autarquia
vinculada ao Ministrio das Minas e Energia, cujo objetivo controlar e fiscalizar o
exerccio das atividades de minerao em todo o territrio nacional, e inclusive
promover a outorga dos ttulos minerrios relativos explorao e ao aproveitamento
dos recursos minerais (art. 3, Lei n 8.876/94).
MINERAO E IMPACTOS AMBIENTAIS
A atividade mineradora de qualquer espcie altamente ofensiva ao meio ambiente,
principalmente quando feita sem autorizao e fiscalizao. Quanto lavra e o
beneficiamento (lavagem) do carvo, por exemplo, a poluio causada (...) decorre da
existncia de extensas reas cobertas e rejeitos piritosos ricos em enxofre e metais
pesados, gerando gs sulfdrico e gs sulfrico. O cido resultante da oxigenao do
enxofre dissolve os metais e possibilita a sua ocorrncia em altas concentraes no
meio aqutico, arrastados pelas guas fluviais. Como o beneficiamento feito com a
gua, sempre haver a produo de polpas contendo slidos em suspenso e sais
dissolvidos. Na deposio dos rejeitos slidos, a degradao verifica-se pela
percolao das guas de precipitao sobre a pilha em descoberto. A no compactao
e recobertura causam a combusto espontnea, produzindo gases sulfurosos. No caso
da minerao em cu aberto, quando da nova abertura concomitante lavra, os efeitos
so o aumento da acidez por percolao de guas de precipitao sobre as camadas
descobertas, ocasionando lagoas cidas. Alm disso, quando no ocorre a revegetao
das reas lavradas e recompostas, ocorrer tambm a eroso e a esterilizao da rea.
Na minerao subterrnea, o agravamento da poluio d-se pelas drenagem nas
minas e ela subsidncia verificada na superfcie decorrente do recuo de pilares.
220
comum em todos os lugares onde existe a explorao de carvo mineral a ocorrncia

de srios problemas hdricos, detectados pela presena, nos cursos dgua adjacentes,
de grandes quantidades de finos de carvo e minerais associados, aumento da acidez
mineral e altos teores de ferro, metais pesados e ons dissolvidos (VAZ e MENDES,
op. cit.).
LICENCIAMENTO. O licenciamento obrigatrio tanto para a permisso de lavra
garimpeira (art. 3 da Lei n 7.805/89) quanto para a concesso de lavra (art. 16 da Lei
n 7.805/89), concedido pelos rgos ambientais competentes na estrutura do
SISNAMA. Explorao mineral em reas de conservao: depende de prvia
autorizao do rgo ambiental que a administre (art. 17, Lei n 7.805/89). EIA: sempre
necessrio (Resoluo 01/86, art. 2, IX; e Resoluo n 09/90, ambas do CONAMA).
DEVERES AMBIENTAIS RELATIVOS EXPLORAO MINERAL
Deveres do titular da concesso (art. 47 do Cdigo de Minerao): dentre outros, II Lavrar a jazida de acordo com o plano de lavra aprovado pelo D.N.P.M., e cuja
segunda via, devidamente autenticada, dever ser mantida no local da mina; III Extrair somente as substncias minerais indicadas no Decreto de Concesso; (...) V Executar os trabalhos de minerao com observncia das normas regulamentares;
(...) VII - No dificultar ou impossibilitar, por lavra ambiciosa, o aproveitamento
ulterior da jazida; VIII - Responder pelos danos e prejuzos a terceiros, que
resultarem, direta ou indiretamente, da lavra; IX - Promover a segurana e a
salubridade das habitaes existentes no local; X - Evitar o extravio das guas e
drenar as que possam ocasionar danos e prejuzos aos vizinhos; XI - Evitar poluio
do ar, ou da gua, que possa resultar dos trabalhos de minerao; XII - Proteger e
conservar as Fontes, bem como utilizar as guas segundo os preceitos tcnicos quando
se tratar de lavra de jazida da Classe VIII; XIII - Tomar as providncias indicadas
pela Fiscalizao dos rgos Federais; (...).
Deveres do DNPM (art. 3 da Lei n 8.876/94): V fomentar a produo mineral e
estimular o uso racional e eficiente dos recursos minerais; VI fiscalizar a pesquisa,
a lavra, o beneficiamento e a comercializao dos bens minerais, podendo realizar
vistorias, autuar infratores e impor as sanes cabveis, na conformidade do disposto
na legislao minerria; VII baixar normas, em carter complementar, e exercer
fiscalizao sobre o controle ambiental, a higiene e a segurana das atividades de
minerao, atuando em articulao com os demais rgos responsveis pelo meio
ambiente e pela higiene, segurana e sade ocupacional dos trabalhadores.
ITEM 21
Ponto 21.a Bens pblicos. Classificao. Natureza jurdica do domnio pblico.
Rodrigo Graeff
Administrativo. 26 Edio. Ed. Malheiros; Fernanda Marinela. Direito Administativo.
4 Edio. Ed. Impetus; Jos dos Santos Carvalho Filho. Manual de Direito
Administrativo. 21 Edio. Ed. Lumen Juris; Hely Lopes Meirelles. Direito
Administrativo Brasileiro. 28 Edio. Ed. Malheiros.
221
Legislao bsica: Fernanda Marinela. Direito Administrativo. Ed. Impetus. 2011;

Celso Antnio Bandeira de Melo. Curso de Direito Administrativo. 2010;
www.boletimjurdico.com.br; http://columbo2.cjf.jus.br/juris/unificada.
A) BENS PBLICOS so todos os bens que pertencem s pessoas jurdicas de Direito
Pblico, isto , Unio, Estados, DF, Municpios, respectivas autarquias e fundaes de
Direito Pblico, bem como os que, embora no pertencentes a tais pessoas, estejam
afetados prestao de um servio pblico (Celso Antnio Bandeira de Melo, 920).
Caractersticas: alienabilidade condicionada desafetao, que transforma o bem
pblico em dominical; os bens dominicais so alienveis desde que haja demonstrao
do interesse pblico, prvia avaliao, licitao e, caso se trate de bem imvel, de
autorizao legislativa especfica art. 17, Lei n 8.666/93); impenhorabilidade
(possibilidade de sequestro de valores, nos termos do art. 100, CF e em casos de
violao reiterada de direitos fundamentais ex. fornecimento de medicamentos);
imprescritibilidade (insuscetveis de aquisio mediante usucapio. Smula 340. STF);
no onerabilidade (no podem ser gravados art. 1.225, CC; violaria art. 100 da
Constituio Federal ordem dos precatrios e requisitos para alienao. STJ. REsp
861682 / RS).
Principais Espcies: a) terras devolutas (so bens dominicais, medida que pertencem
ao domnio pblico de quaisquer das entidades estatais e no se acham utilizadas pelo
poder pblico, nem destinadas a fins administrativos especficos); b) terrenos de
marinha so as reas pertencentes Unio que, banhadas pelas guas do mar ou dos
rios navegveis, em sua foz, se estendem distncia de 33 metros para a rea terrestre,
contados da linha do preamar mdio de 1831. ADI 4264: STF declarou, em sede de
cautelar, a inconstitucionalidade do art. 11 do Decreto-lei 9.760/46, entendendo ser
necessrio o chamamento, por notificao pessoal, e no por edital, dos interessados
certos, em razo da remarcao dos terrenos de marinha: Os terrenos de marinha so
bens pblicos dominicais e, nessa qualidade, podem ser utilizados por terceiros ... STJ.
EDcl AREsp 7872/SC 2012. Pacificou-se no mbito da Primeira Seo entendimento
segundo o qual a transferncia entre vivos de direitos sobre benfeitorias realizadas em
terreno de marinha do ensejo cobrana de laudmio. STJ. AgRg nos EDcl no
AREsp 5795 / SC. 2011 c) terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios (so as por
eles habitadas em carter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas;
pertencem Unio; natureza de bens de uso especial); d) Ilhas (as lacustres e fluviais
pertencem aos estados-membros, salvo se estiverem em zonas limtrofes com outros
pases ou nos rios que banham mais de um Estado, casos em que pertencero Unio
(art. 20, III, CF). Ilhas costeiras ou ocenicas pertencem Unio, salvo as que forem
sede de municpios (mesmo nessas, reas afetadas ao servio federal so da Unio).
B) CLASSIFICAES.
1) Quanto titularidade: Podem ser federais, estaduais, distritais ou municipais.
STF. A propriedade particular situada nas florestas e matas mencionadas no artigo 225,
4, da Constituio Federal permanece como bem privado, devendo o Estado em que
essa estiver localizada responder pela restrio que a ela impuser, visto que a expresso
patrimnio nacional contida na norma constitucional no as converteu em bens
pblicos da Unio. RE 259267.
2) Quanto destinao: a) Bens de uso comum do povo: so aqueles destinados
utilizao geral pelos indivduos, que podem ser utilizados por todos em igualdade de
222
condies, independentemente de consentimento individualizado por parte do poder

pblico. Ex: ruas, praas, estradas, mares, rios navegveis, etc. Em regra, so colocados
disposio da populao gratuitamente, mas nada impede que haja cobrana como
retribuio (art. 103 CC). Ex: cobrana de estacionamento em reas pblicas por alguns
municpios. b) Bens de uso especial: aqueles que visam execuo dos servios
administrativos e dos servios pblicos em geral. So os bens utilizados pela
administrao para a execuo dos servios pblicos. Ex: edifcios das reparties
pblicas; c) Bens dominicais: aqueles que constituem o patrimnio das pessoas
jurdicas de direito pblico, como objeto de direito pessoal ou real de cada uma dessas
entidades. So aqueles que no possuem uma destinao pblica definida, que podem
ser utilizados pelo Estado para fazer renda. Aqueles que no so de uso comum do povo
ou de uso especial (conceito residual). Ex: terras devolutas, terrenos de marinha, prdios
pblicos desativados, dvida ativa.
3) Quanto disponibilidade. a)Bens indisponveis por natureza: aqueles que, dada a
sua natureza no-patrimonial, no podem ser alienados ou onerados pelas entidades a
que pertencem. Ex: bens de uso comum do povo (rios, mares). Ementa: RIOS
PUBLICOS - MARGENS DE RIOS NAVEGAVEIS SO DO DOMNIO PBLICO NO
SE INCLUEM NA EXPROPRIAO, NO SO INDENIZAVEIS. O USO DAS
MARGENS E FACULTADO AOS PARTICULARES. STF. RE 63206. b) Bens
patrimoniais indisponveis: embora tenham natureza patrimonial, em razo de estarem
afetados a uma destinao pblica especfica. Ex: bens de uso especial (prdios das
reparties pblicas). c) Bens patrimoniais disponveis: possuem natureza patrimonial
e no afetados a certa finalidade pblica, podendo ser alienados na forma da lei. Ex:
bens dominicais em geral (art. 101, CC). Para H. Meirelles (p.515).
C) NATUREZA JURDICA DO DOMNIO PBLICO: possui natureza jurdica de
poder de dominao ou de regulamentao que o Estado exerce sobre os bens do seu
patrimnio (bens pblicos), ou sobre os bens do patrimnio privado (bens particulares
de interesse pblico), ou sobre as coisas no apropriveis individualmente, mas de
fruio geral da coletividade.
EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO.
TRIBUTRIO. IPTU. PORTO DE SANTOS. IMUNIDADE RECPROCA. TAXAS.
HONORRIO ADVOCATCIO. SUCUMBNCIA. 1. Imveis situados no porto, rea
de domnio pblico da Unio, e que se encontram sob custdia da companhia, em
razo de delegao prevista na Lei de Concesses Porturias. No-incidncia do
IPTU, por tratar-se de bem e servio de competncia atribuda ao poder pblico
(artigos 21, XII, "f" e 150, VI, da Constituio Federal). STF. AI-AgR 458856. Eros
Grau.
Divide-se em domnio eminente (poder poltico), que autoriza as limitaes impostas
pelo Estado ao exerccio de direitos em todo territrio nacional, e, em domnio
patrimonial, poder do Estado sobre bens de sua propriedade ou sob sua administrao.
(SCHIESARI, Nelson. Direito Administrativo: Coletnea Atualizao Jurdica. 1. ed.,
So Paulo: Hemeron, 1975, pgina 97, citado por Wanildo Jos Nobre Franco em
Domnio Pblico bens pblicos (www.boletimjurcico.com.br).
Domnio Pblico e faixa de fronteira.
RECURSO ESPECIAL. USUCAPIO. FAIXA DE FRONTEIRA. POSSIBILIDADE.
AUSNCIA DE REGISTRO ACERCA DA PROPRIEDADE DO IMVEL.
INEXISTNCIA DE PRESUNO EM FAVOR DO ESTADO DE QUE A TERRA
PBLICA. 1. O terreno localizado em faixa de fronteira, por si s, no considerado
223
de domnio pblico, consoante entendimento pacfico da Corte Superior. 2. No

havendo registro de propriedade do imvel, inexiste, em favor do Estado, presuno
iuris tantum de que sejam terras devolutas, cabendo a este provar a titularidade pblica
do bem. Caso contrrio, o terreno pode ser usucapido. STJ. RESP 200400717107. LUIS
FELIPE SALOMO. 2009.
Ponto 21.b. Validade, vigncia e eficcia do ato administrativo. Autoexecutoriedade

do ato administrativo
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26 CPR; DI PIETRO, Maria
Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Editora Atlas. 24 Edio (2011); SILVA,
Gustavo Scatolino e CAVALCANTE FILHO, Joo Trindade. Manual de Direito
Administrativo. Editora JusPodivm (2012).
VALIDADE, VIGNCIA E EFICCIA DO ATO ADMINISTRATIVO. De acordo
com a doutrina, a formao do ato administrativo representa um processo que vai
definindo os elementos que o compem. Por conseguinte, quando esgotadas as fases
necessrias sua produo, o ato jurdico ser tido como perfeito. Este, portanto, o ato
administrativo que completou o ciclo necessrio sua formao. Assim, imperfeito o
ato administrativo inacabado. O ato inexistente o que tem apenas aparncia de ato
(casamento em festa junina).
Quando o ato administrativo expedido em conformidade com o sistema normativo, o
mesmo ser vlido. Validade a conformidade do ato administrativo com os requisitos
previstos no ordenamento jurdico.
Por outro lado, o ato administrativo eficaz quando est disponvel para a produo de
seus efeitos prprios; ou seja, quando o desencadear de seus efeitos tpicos no se
encontra dependente de qualquer evento posterior, como uma condio suspensiva,
termo inicial ou ato controlador a cargo de outra autoridade (MELLO, 2011, p. 388).
No entanto, Jos dos Santos entende que eficcia a idoneidade que o ato possui de
produzir seus efeitos. Se o ato completou seu ciclo de formao (ato perfeito), ainda que
dependa de condio ou termo, ser eficaz. Quando um ato que completou seu ciclo de
formao (eficaz) depende da ocorrncia de condio ou termo, segundo Jos dos
Santos, apresenta-se como ato eficaz, porm inexequvel.
Para Celso Antnio, um ato administrativo eficaz (exequvel para Jos dos Santos)
poder produzir efeitos tpicos (inerentes prpria funo do ato) ou atpicos, que se
dividem em efeitos prodmicos e em efeitos reflexos. Os efeitos prodmicos so os
efeitos preliminares, que ocorrem antes dos efeitos principais, antes da concluso do ato
administrativo. Incidem somente nos atos administrativos que dependem de mais de
uma manifestao de vontade, observados nos chamados atos compostos e complexos.
Como exemplo, temos o ato que confere aposentadoria a um servidor pblico, sujeito ao
ato de controle do TCU (ato complexo segundo o STF). Os efeitos reflexos so aqueles
que atingem a rbita de terceira pessoa, alcanam terceiros no objetivados pelo ato, ou
seja, o ato atinge outra relao jurdica que no era seu objeto prprio. o caso do
locatrio de imvel desapropriado, j que uma vez perdido o imvel pelo proprietrio
224
desapropriado, o locatrio v rescindida a relao jurdica de locao que mantinha com

o ex-proprietrio.
Por fim, no que se refere vigncia, a doutrina ensina que a vigncia designa [...] o
perodo de sua vida ou durao, desde o momento em que passa a existir no mundo
jurdico at o instante em que desaparece, ao ser desfeito por outro ato ou por ter
completado o tempo de durao que recebeu ao ser editado. Entrada em vigor ou incio
da vigncia consiste no momento da insero do ato administrativo no ordenamento
jurdico; a entrada em vigor constitui o ponto no tempo que separa o passado do futuro
dos efeitos do ato. Perda da vigncia o momento em que o ato sai do mundo jurdico
(MEDAUAR, 2008, p. 138). No ordenamento jurdico brasileiro, a vigncia do ato
administrativo tem incio a partir de sua publicidade. Como bem ressalta Digenes
Gasparini (2004, p. 70), a vigncia expressa o perodo de permanncia do ato no
ordenamento jurdico; a dimenso temporal do ato. J a eficcia a prontido para
produzir efeitos. A vigncia e a eficcia, na prtica, decorrem da publicao ou do
conhecimento do ato pelo seu destinatrio.
AUTOEXECUTORIEDADE
DO ATO ADMINISTRATIVO.
Os
atos
administrativos possuem como caractersticas ou atributos a presuno de legitimidade,
a imperatividade e a autoexecutoriedade. Celso Antnio traz ainda outro atributo, a
exigibilidade. Esta seria resultante da fragmentao da autoexecutoriedade, que
englobaria a executoriedade e a exigibilidade. A exigibilidade o poder da
Administrao de exigir o cumprimento do ato administrativo, podendo utilizar meios
indiretos de coero como, por exemplo, a aplicao de multas para compelir
indiretamente o administrado a fazer ou no fazer alguma coisa. A executoriedade a
execuo direta pela prpria administrao com seus meios diretos de coero (remoo
de veculo, demolio, etc.).
A autoexecutoriedade um atributo do ato administrativo, por meio do qual ele pode ser
executado diretamente pela Administrao Pblica, independentemente de autorizao
do Poder Judicirio. A autoexecutoriedade estar presente quando houver previso legal
ou quando se tratar de ato urgente, com risco de prejuzo para o interesse pblico
(demolio de prdio que ameaa ruir).
Levando-se em considerao a diviso de Celso Antnio, atravs da exigibilidade o
Estado poderia compelir o administrado a observar seus atos, porm de maneira
indireta. J atravs da executoriedade, o Estado poder se valer de mecanismos diretos,
sem a atuao do judicirio, no intuito de compelir o administrado a observar seus atos.
Ou seja, a executoriedade seria um plus em relao exigibilidade, de tal modo que
nem todos os atos exigveis so executrios.
De acordo com a doutrina, o fundamento da autoexecutoriedade salvaguardar com
eficincia e rapidez o interesse pblico. Porm, tal atributo no se encontra presente em
determinados atos, como a cobrana de multa e a desapropriao.
Ponto 21.c Poder de polcia ambiental. Competncias

Rodrigo Sales Graeff
Obras consultadas: Aula professor Lus Oliveira - CEJUS.
225
Legislao bsica: Fontes: Constituio da Repblica de 1988. Lei Complementar n

140/11
O Poder de Polcia Ambiental se divide em preventivo e repressivo, tal decorre da
competncia material (administrativa) comum prevista no art. 23 da CR/88. Dentre os
incisos do art. 23, destacam-se em relao ao Poder de Polcia, os incisos VI e VII, in
verbis:Inciso VI- competncia comum, proteger o meio ambiente e combater a
poluio em qualquer de suas formas. Inciso VII- preservar as florestas, fauna e flora.
Pode-se dizer tambm, tocante ao direito ambiental cultural, o tombamento, tal como
previsto no inciso III, do art. 23.
Todos os entes da federao podero agir em matria ambiental.
Deste fato decorre a existncia de conflitos na execuo da poltica nacional do meio
ambiente.
Os conflitos se do tanto no aspecto positivo, vrios entes querendo fazer a mesma
coisa, como no negativo, pela omisso, em que os entes "empurram" de um para o
outro, sem efetivamente agir.
O Poder de Polcia Preventivo, se apresenta, notadamente pelo licenciamento ambiental.
Parmetros para a soluo do conflito de exerccio do Poder de Polcia Ambiental.
Ns temos dois parmetros nos extremos para o licenciamento ambiental, que so:
1- Domnio dos bens pblicos- quer dizer, se o bem fosse da Unio o licenciamento
seria da Unio , se o bem fosse do estado o licenciamento seria do estado, se o
bem fosse do municpio o licenciamento seria do municpio.
O problema que muitas atividades ambientais ocorrem em propriedade privada e
obviamente o conflito no seria resolvido, atividade privada realizada em propriedade
privada, tal parmetro no seria adequado.
2-
O outro extremo seria o interesse pblico predominante- interesse nacional

prevalece sobre o regional que por sua vez prevalece sobre o local.
Esse outro parmetro de difcil visualizao ele efetivamente tornar quase que
invivel a atuao dos estados e municpios.
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e
coletividade o dever de defend-lo e preserv- lo para as presentes e futuras geraes.
4 - A Floresta Amaznica brasileira, a Mata Atlntica, a Serra do Mar, o Pantanal
Mato-Grossense e a Zona Costeira so patrimnio nacional, e sua utilizao far-se-, na
forma da lei, dentro de condies que assegurem a preservao do meio ambiente,
inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
Ento, quer dizer um outro parmetro que tambm no funciona.
Por isso, o parmetro central sempre foi apresentado pela Resoluo 237/ 97 do
CONAMA(Conselho Nacional do Meio Ambiente). Esse o parmetro que sempre
existiu e confirmado pela LC 140/2011.
A Lei Complementar 140/2011 tem sua vigncia e aplicabilidade imediata ... cabendo
aos municpios o licenciamento ambiental das atividades de impacto local conforme
226
definido no artigo 9. A atuao dos entes federados nos termos dos Incisos III, VI e
VIII e do pargrafo nico do Art. 23 da Constituio Federal de 1988, dar-sede
forma cooperada. Pode o Municpio, segundo o previsto na LC140/2011, iniciar
imediatamente a exercer seu direito, no dependendo de qualquer tipo de
transferncia, delegao, qualificao ou habilitao e muito menos se submetendo
assinatura de convnio.
At a prolao da LC n 140/11, o regramento se dava com base na Resoluo
CONAMA n 237, bem como na Lei 6938/81 Lei geral que regulamenta a poltica
nacional do meio ambiente, no art. 10, dizia que a competncia seria dos estados.
E, mais, no mesmo art. 10 pargrafo 4, hoje revogado pela LC 140/2011, previa que em
alguns casos a competncia para o licenciamento ambiental seria da Unio atravs do
IBAMA. E em momento nenhum previu competncia municipal, at porque em 1981
os municpios nem autonomia tinham.
A Resoluo CONAMA n 237/97, nos seus artigos 4, 5 e 6, tentou resolver o problema,
mas foi muito criticada por tratar de competncia constitucional, o que seria afeto lei.
No entanto, como o CONAMA formado por tcnicos por pessoas que entendem da
matria, o contedo da Resoluo foi respeitado e chancelado pela LC 140/2011.
Para dividir as competncias entre os entes da federao como pede o art. 23 CR/88, o
CONAMA buscou argumentos tcnicos. Resoluo 237 art.1 IV: Art. 1 Para efeito
desta Resoluo so adotadas as seguintes definies: IV Impacto Ambiental
Regional: todo e qualquer impacto ambiental que afete diretamente (rea de
inuncia direta do projeto), no todo ou em parte, o territrio de dois ou mais Estados.
Soluo para o conflito em relao a competncia para o licenciamento ambiental :
Poder de Polcia Preventivo. A competncia vai depender da atividade.
Qual o impacto da atividade que querem fazer? E a veio esta soluo: a rea de
influncia direta do projeto.
Se a atividade a licenciar se limita ao territrio do municpio, a competncia do
municpio e no h razo para Unio intervir.
Se a rea de influncia do projeto extrapolar mais de um municpio a rea de influncia
direta cabe ao estado licenciar.
E por fim, se a rea de influncia direta do projeto extrapolar mais de um estado se
estender a territrio estrangeiro ou bem da Unio, a competncia ser desta.
O problema foi a forma porque Resoluo no est a para dividir competncia
constitucional entre os entes da federao.
LC 140/ 2011 - nova diviso dos parmetros.
O artigo 7 trabalha as atribuies da Unio, artigo 8 estado e o artigo 9 municpio.
Ateno, a LC vai alm do licenciamento ambiental.
Art. 7 So aes administrativas da Unio:
XIV - promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e
atividades:
a) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em pas
limtrofe;
227
b) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma

continental ou na zona econmica exclusiva;
c) localizados ou desenvolvidos em terras indgenas;
d) localizados ou desenvolvidos em unidades de conservao
institudas pela Unio, exceto em reas de Proteo Ambiental
(APAs);
e) localizados ou desenvolvidos em 2 (dois) ou mais Estados;
f) de carter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos
termos de ato do Poder Executivo, aqueles previstos no preparo e
emprego das Foras Armadas, conforme disposto na Lei
Complementar no 97, de 9 de junho de 1999;
g) destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar,
armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estgio, ou que
utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicaes,
mediante parecer da Comisso Nacional de Energia Nuclear (Cnen);
ou
h) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a
partir de proposio da Comisso Tripartite Nacional, assegurada a
participao de um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente
(Conama), e considerados os critrios de porte, potencial poluidor e
natureza da atividade ou empreendimento;
O artigo 8 em relao a competncia dos estados foi surpreendente no inciso XIV, pois
criou verdadeira competncia residual dizendo que compete ao estado o licenciamento
ambiental porm ele fecha dizendo ressalvado o que cabe Unio(art. 7) e o que cabe
ao municpio( art. 9 ) .
Em verdade o estado vai perder competncias que eram do municpio, que eram
outorgadas aos municpios atravs de convnios, porque agora a lei complementar
chancelou o parmetro com o municpio.
Mas, a competncia do estado em si, de atividades ambientais cujo impacto extrapola
mais de um municpio, vai continuar na competncia do estado.
Ento, no h alnea nenhuma no inciso XIV do artigo 8 , competncia residual.
Art. 8- So aes administrativas dos Estados:
XIV - promover o licenciamento ambiental de atividades ou
empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou
potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar
degradao ambiental, ressalvado o disposto nos arts. 7 e 9 .
Art. 9 So aes administrativas dos Municpios:
XIV - observadas as atribuies dos demais entes federativos
previstas nesta Lei Complementar, promover o licenciamento
ambiental das atividades ou empreendimentos:
a) que causem ou possam causar impacto ambiental de mbito local,
conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de
Meio Ambiente, considerados os critrios de porte, potencial poluidor
e natureza da atividade; ou
228
b) localizados em unidades de conservao institudas pelo

Municpio, exceto em reas de Proteo Ambiental (APAs);
Agora municpio nenhum para exercer a sua competncia ambiental de licenciamento
precisa de convnio com os estados. Basta a LC 140 que chancelou a prtica anterior.
Em verdade, convnio ainda vai ser importante porque o municpio para exercer a sua
competncia tem que ter estrutura. O art. 15, vai na mesma linha do art. 20 da
Resoluo.
Art. 15. Os entes federativos devem atuar em carter supletivo nas
aes administrativas de licenciamento e na autorizao ambiental,
nas seguintes hipteses:
I - inexistindo rgo ambiental capacitado ou conselho de meio
ambiente no Estado ou no Distrito Federal, a Unio deve
desempenhar as aes administrativas estaduais ou distritais at a
sua criao;
II - inexistindo rgo ambiental capacitado ou conselho de meio
ambiente no Municpio, o Estado deve desempenhar as aes
administrativas municipais at a sua criao; e
III - inexistindo rgo ambiental capacitado ou conselho de meio
ambiente no Estado e no Municpio, a Unio deve desempenhar as
aes administrativas at a sua criao em um daqueles entes
federativos.
Art. 13. Os empreendimentos e atividades so licenciados ou
autorizados, ambientalmente, por um nico ente federativo, em
conformidade com as atribuies estabelecidas nos termos desta Lei
Complementar.
PODER DE POLCIA PUNITIVO.
At a LC n 140, o problema era enorme porque no tnhamos a Resoluo do
CONAMA resolvendo a questo.
A CR/88 no artigo 23 falava que a competncia comum, ento evidentemente um ente
da federao poderia aplicar sanes ambientais ao eventual poluidor tanto quanto os
demais entes da federao. Isto , um poluidor poderia concomitantemente ser
sancionado pela Unio, estado e municpio porque o artigo 23 atribuiu competncia a
todos eles.
Neste particular, o conflito era efetivamente positivo, vale dizer, todos os entes
desejavam aplicar a sano para arrecadar. Diante disso a soluo para o problema, em
relao sano ambiental est na LC 140, logo ela duplamente importante porque
resolve o problema da competncia administrativa para o licenciamento e resolve o
problema da competncia administrativa para o sancionamento.
O parmetro adotado pela LC 140/11, em seu art. 17, foi o da simetria. Vale dizer: quem
tem competncia para licenciar vai ter a mesma competncia para sancionar. Art. 17.
Compete ao rgo responsvel pelo licenciamento ou autorizao, conforme o caso, de
229
um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infrao ambiental e instaurar

processo administrativo para a apurao de infraes legislao ambiental
cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada.
A doutrina critica exemplificando com situaes que podem repercutir em outros entes,
como j ocorrido. Ex. Estourou um tanque de um fbrica de celulose no municpio de
Minas Gerais, chamado de Cataguases prximo a fronteira com o estado do RJ. Deve ter
gerado a poluio a 10 metros do estado de Minas Gerais e o resto todo da poluio foi
para o estado do Rio de Janeiro, regio Norte do estado do Rio de Janeiro pegando o rio
Paraba do Sul. Na poca, o vice governador do estado do RJ que acumulava a pasta
do meio ambiente chegando para vistoriar o local deparou-se com um grande dano
ambiental e naquela ocasio disse que ia fechar a fbrica sem se dar conta que a fbrica
ficava em Minas Gerais. Realmente ele no pode fechar uma fbrica em Minas. Os
assessores do vice-governador alertaram que quem pode fechar a fbrica em Minas o
governo de Minas. O governo de Minas disse naquela ocasio que no iria fechar a
fbrica porque se fechar a fbrica a cidade fecha tambm porque a cidade vive em torno
da fbrica.
Nesse parmetro do artigo 17 quem vai aplicar a sano? Minas ? e vai para o
fundo estadual de Minas Gerais para recuperar o dano no estado do Rio de Janeiro?
Parece que situaes como esta ainda dependem de soluo mais adequada.
Soluo sugerida seria utilizar o mesmo parmetro do licenciamento ambiental fazendo
uma simples adaptao. REA DE INFLUNCIA DIRETA DO DANO- s isso, se
o dano ambiental se limita ao municpio a competncia de aplicar a sano do
municpio; se extrapolou mais de um municpio ento a competncia para aplicar a
sano do estado; se extrapolou mais de um estado ento a competncia para a
aplicao da sano da Unio, que era o caso do exemplo porque extrapolou mais de
um estado(Rio de Janeiro/Minas Gerais e ainda chegou ao Esprito Santo). A
competncia devia ser da Unio e a iria para o fundo nacional do meio ambiente e
recuperaria os danos dos trs estados.
O art. 17, em seu pargrafo 3, dispe sobre a prevalncia do auto de infrao.
3o O disposto no caput deste artigo no impede o exerccio pelos
entes federativos da atribuio comum de fiscalizao da
conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou
potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos naturais com
a legislao ambiental em vigor, prevalecendo o auto de infrao
ambiental lavrado por rgo que detenha a atribuio de
licenciamento ou autorizao a que se refere o caput.
Vale frisar que em matria dos crimes ambientais envolvidos nesses danos quem agiu
foi o MPF e a ao correu na Justia Federal.
Mas, de qualquer maneira, est a a soluo relativa a atribuio administrativa
referente ao sancionamento administrativo ambiental.
ITEM 22
230
Ponto 22.a. Provimento e vacncia dos cargos pblicos.

Legislao bsica: Art. 8 e 33 da lei 8112/90; art. 84, XXV, CF.
Provimento o ato pelo qual o servidor pblico investido no exerccio do cargo,
emprego ou funo (DI PIETRO, 2011, p. 602). No entanto, Jos dos Santos entende
que o provimento o fato administrativo que traduz o preenchimento de um cargo
pblico, sendo o ato administrativo o meio idneo para materializar o provimento.
Pode ser originrio ou derivado. Originrio o que vincula inicialmente o servidor ao
cargo, emprego ou funo (nomeao e contratao), sendo porque o indivduo no
pertencia ao servio pblico ou pertencia a quadro funcional regido por estatuto diverso
do que rege agora o cargo provido. Provimento derivado aquele que pressupe um
vnculo anterior do servidor com a Administrao. O provimento derivado pode ser
vertical, tal como a promoo, ou horizontal.
So formas de provimento derivado horizontal: i) readaptao: a colocao do
servidor em cargo compatvel com sua incapacidade fsica ou mental superveniente; ii)
reverso: o reingresso do servidor aposentado ao servio pblico; iii) aproveitamento:
o reingresso do servidor estvel que se encontrava em disponibilidade; iv)
reintegrao o retorno do servidor ilegalmente desligado do servio pblico, em razo
da anulao do ato de desligamento na via administrativa ou judicial; v) reconduo o
retorno do servidor estvel ao cargo que ele ocupava anteriormente, por ter sido
reprovado no estgio probatrio do novo cargo ou em razo da reintegrao do servidor
que, anteriormente, ocupava o cargo hoje ocupado pelo servidor reconduzido.
A nomeao, hiptese tpica de provimento originrio, da alada do Chefe do Poder
Executivo, para os cargos da Administrao, efetuando-se mediante decreto. No entanto,
tal atribuio delegvel aos Ministros, os quais podero nomear por portaria. Cabe, no
entanto, aos respectivos tribunais efetivarem a nomeao dos juzes e dos servios
auxiliares do judicirio. J ao presidente da respectiva casa legislativa cabe prover os
cargos de seus servios auxiliares.
Vacncia, por sua vez, [...] o ato administrativo pelo qual o servidor destitudo do
cargo, emprego ou funo (DI PIETRO, 2011, p. 607). So formas de vacncia: i) a
exonerao, que no constitui penalidade; ii) a demisso, que a vacncia imposta
como penalidade; iii) a promoo, que , simultaneamente, forma de provimento e de
vacncia, e a iv) readaptao, j mencionada. Jos dos Santos tambm aponta a
aposentadoria e o falecimento do servidor como formas de vacncia do cargo.
A exonerao pode ser a pedido, quando o servidor deseja sair do servio pblico e
desocupar o cargo de que titular, ou ex officio, constituindo-se pela iniciativa da
Administrao em dispensar o servidor. Esta ltima possui trs espcies: a) No
aprovao no estgio probatrio, no caso de servidor efetivo; b) Servidor que toma
posse, mas no entra em exerccio no prazo legal; c) Do cargo em comisso a critrio da
autoridade competente. Quando a lei complementar prevista no artigo 41, 1 , III, CF
for editada, mais um caso de exonerao ocorrer, quando o servidor, aps sofrer
231
avaliao funcional, demonstrar insuficincia de desempenho, comprovada em processo

administrativo com ampla defesa. Por fim, criou-se, tambm, outra hiptese de
exonerao de servidor estvel, quando as providncias administrativas, com a
finalidade de adequar as despesas de pessoal aos limites fixados na LC n 101/00,
mostrarem-se insuficientes.
A exonerao rompe o vnculo do servidor com a Administrao. Assim, para o retorno
ao cargo anteriormente ocupado, ser exigida a realizao de concurso. Porm, h uma
tendncia, atualmente, de relativizar essa exigncia, permitindo a reconduo do
servidor que pediu exonerao, desde que este ainda no tenha terminado o perodo de
estgio probatrio no novo cargo. Atualmente, tambm se admite a reconduo entre
esferas diferentes (de cargo pblico estadual para federal anterior, por exemplo). Existe,
tambm, julgado do STJ admitindo a reconduo de emprego pblico federal (celetista)
de volta para cargo pblico federal (estatutrio). Entretanto, o STJ no admitiu retorno
ao cargo anterior quando o novo cargo submetia-se a regime jurdico diverso
(Magistrado Federal queria retornar ao cargo de Advogado da Unio).
Ponto 22.b. tica na Administrao Pblica. Dever de transparncia e de

informao
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26 CPR; Hans Kelsen. Teoria
Pura do Direito. Traduo Joo Batista Machado. 6 Edio. Ed. Martins Fontes; Jos
dos Santos Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo. 21 Edio. Ed. Lumen
Juris; Miguel Reale. A tica do juiz na cultura contempornea. Revista Forense
comemorativa - 100 anos, Tomo II. Paulo Nader Coord. Ed. Forense
Legislao bsica: Art. 5, inc. XXXIII, da CF; Art. 37, CF; Art. 216, 2, da CF; Art.
84, inc. XXIV, da CF; LC 101/00 e LC 131/09; Decreto n 1.171, de 22 de junho de
1994 Cdigo de tica do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal; LF
12.527, de 18 de novembro de 201149 - Lei de Acesso Informao; Decreto n 7724, de
16 de maio de 2012 Regulamenta a Lei n 12.527/11.
1. Noes Gerais. O tema amplo, fazer correlao da tica-atos de improbidade
administrativa; os deveres de transparncia e de informao com a gesto pblica,
fiscalizao, participao da sociedade.
2. tica. A palavra tica vem do grego ethos, que significa, etimologicamente, carter,
conduta, estando mais ligada conscincia individual; ela busca distinguir o bem do
mal, orientando sempre as aes humanas para o lado positivo.
Segundo Miguel Reale, tica a cincia normativa da conduta. Devemos partir da
verificao de que a conduta prpria apenas do homem. Os demais animais movemse. S o homem se conduz, ou seja, s o homem tem conscincia do seu agir. A tal ponto
que ele pode mudar a deciso tomada, escolher outro caminho, ou deixar de escolher. A
tica, sendo uma cincia normativa, no mera descrio daquilo que usualmente os
49
232
homens fazem, mas assinala, ao contrrio, uma aspirao no sentido de serem seguidas
determinadas diretrizes consideradas necessrias ao aperfeioamento humano. (pag
775)
tica e Moral, embora se relacionem, so temas diferentes, j que ter valores (Moral)
diferente de refletir sobre como agir em relao a esses valores (tica). A Moral a
matria com a qual a tica trabalha. A Moral surge antes da tica, por meio do
estabelecimento de normas que promovem o bem para determinada comunidade
humana. tica um conjunto de conhecimentos extrados da investigao do
comportamento humano ao tentar explicar as regras morais de forma racional,
fundamentada, cientfica e terica. uma reflexo sobre a moral.
Outrossim, Hans Kelsen assevera que a distino entre Direito e Moral no est no
contedo do que prescrevem e probem, mas sim, como prescrevem ou probem uma
determinada conduta humana. O Direito se concebe por uma ordem de coao, procura
obter uma conduta humana, ligando a conduta oposta ao ato de coero, enquanto a
Moral no possui ato de coero. Segundo Jos dos Santos Carvalho Filho, o princpio
da moralidade impe que o administrador pblico no dispense os preceitos ticos que
devem estar presentes em sua conduta. Deve no s averiguar os critrios de
convenincia, oportunidade e justia em suas aes, mas tambm distinguir o que
honesto do que desonesto (pag. 20-21). Ento, tica na administrao pblica significa
que os rgos pblicos/gestores pblicos/servidores devem buscar a escolha de suas
condutas com base na tica, visando o interesse pblico.
3. Dever de transparncia e de informao. Um dos princpios bsicos da
Administrao Pblica a publicidade. Para Jos dos Santos Carvalho Filho, os atos da
Administrao Pblica devem merecer a mais ampla divulgao possvel entre os
administrados, e isso porque constitui fundamento do princpio propiciar-lhes a
possibilidade de controlar a legitimidade da conduta dos agentes administrativos.(pag.
24)
Um dos deveres do administrador pblico prestar contas. A transparncia e informao
so obtidas atravs da publicidade. Transparncia significa democratizao do acesso s
informaes. A lei n 12.527/11 regulou o acesso s informaes previsto no art. 5,
inciso XXXIII; art. 37, 3, inciso II e art. 216, 2, todos da CF. De forma expressa,
determina aos rgos e entidades pblicas a gesto transparente de informaes (art. 6).
Ademais, referida lei, estabelece um contedo mnimo do que deve ser divulgado, como
por exemplo os registros de quaisquer repasses ou transferncias de recursos
financeiros; os registros das despesas; informaes concernentes a procedimentos
licitatrios, bem como a todos os contratos celebrados (art. 8, 1). Pelo enfoque da Lei
da Responsabilidade Fiscal, transparncia consiste em tornar pblicos e inteligveis os
atos de gesto fiscal, de modo a propiciar o controle, a fiscalizao e a efetiva
participao da sociedade na administrao dos recursos que so colocados disposio
do governo.
O art. 48 da LRF prescreve como instrumentos de transparncia da gesto fiscal: os
planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o
respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o
Relatrio de Gesto Fiscal. A LC 131/09 alterou diversos dispositivos da LC 101/00, no
que concerne transparncia, disps que a mesma estaria assegurada atravs de: a)
incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os
processos de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e
oramentos; b) liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em
233
tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira,

em meios eletrnicos de acesso pblico; c) adoo de sistema integrado de
administrao financeira e controle, que atenda a padro mnimo de qualidade
estabelecido pelo Poder Executivo da Unio (art. 48, pargrafo nico).
Outrossim, incluiu o art. 48-A da LRF, determinando o acesso a informaes a qualquer
pessoa fsica/jurdica referentes s despesas e receitas das unidades gestoras. As contas
apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficaro disponveis, durante todo o
exerccio, no respectivo Poder Legislativo e no rgo tcnico responsvel pela sua
elaborao, para consulta e apreciao pelos cidados e instituies da sociedade (art.
49, da LRF; art. 84, inc. XXIV, da CF).
Verificada discrepncia entre as contas prestadas/informadas, possvel ingressar com
ao popular, ao de improbidade administrativa. Outrossim, o cidado poder
encaminhar informaes sobre irregularidades para os tribunais de contas.
Ponto 22 c: Desenvolvimento sustentvel.

Aquecimento global.
internacionais em tema ambiental. Reparao do dano ecolgico.
Normas
Flvia Faerman
Principais obras consultadas. BELTRO, Antonio F. G. Curso de Direito Ambiental.
Editora Mtodo, 2009; CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito
Administrativo. Editora Lumen Juris, 21 edio, 2009; CUNHA JUNIOR, Dirley.
Curso de Direito Administrativo. Juspodivm, 6 edio, 2007; DI PIETRO, Maria Sylvia
Zanella. Direito Administrativo. Editora Atlas, 25 edio, 2012); MELLO, Celso
Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. Malheiros, 27 edio, 2010;
PORTELA, Paulo Henrique Gonalves. Direito Internacional Pblico e Privado.
Juspodivm, 3 edio, 2011.
Legislao bsica. Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima
(Decreto 2.652/1998); rotocolo de Quioto Conveno-Quadro das Naes Unidas
sobre Mudana do Clima (Decreto 5.445/2005); Declarao do Rio de 1992; Conveno
sobre Zonas midas de Importncia Internacional, especialmente como Habitat de Aves
Aquticas, conhecida como Conveno de Ramsar (Decreto 1.905/96), Conveno
sobre Diversidade Biolgica(Decreto 2.519, de 16/03/1998). Conveno sobre
Comrcio Internacional das Espcies da Flora e Fauna Selvagens em Perigo de Extino
(Decreto 76.623, de 17/11/1975); Acordo Internacional de Madeiras Tropicais (Decreto
2.707, de 04/08/1998); Decreto Conveno Internacional de Combate Desertificao
nos Pases afetados por Seca Grave e/ou Desertificao (2.741, de 20/08/1998);
Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana da Conveno sobre Diversidade
Biolgica (Decreto 5.705, de 16/02/2006); Conveno de Viena sobre Responsabilidade
Civil por Danos Nucleares (Decreto 911, 03/09/1993); Conveno Internacional sore
Responsabilidade Civil em Danos Causados por Poluio por leo, de 1969 (Decreto
79.437, de 28/03/1977), Conveno Internacional sobre a Responsabilidade
Internacional por Danos Causados por Objetos Espaciais, de 1972 (Decreto 71.981, de
22/03/1973).
Questes prova oral: nenhuma encontrada.
234
DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL. Em 1984 o ento Secretrio Geral das

Naes Unidas (ONU), Javier Prez de Cuellar, criou a Comisso Mundial sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento com o propsito de avaliar os avanos dos processos de
degradao ambiental e a eficcia das polticas ambientais para combat-los. Esta
Comisso foi presidida por Gro Harlem Brundtland, que exerceu o cargo de Primeira
Ministra da Noruega a partir de 1981 e nos perodos de 1986 a 1989 e 1990 a 1996.
Aps trs anos de estudos e atividades, esta Comisso publicou em abril de 1987 suas
concluses em um documento intitulado Nosso futuro comum, que passou a ser
conhecido como o relatrio Brundtland.
O relatrio Brundtland definiu desenvolvimento sustentvel como aquele que satisfaz
as necessidades do presente sem pr em risco a capacidade das geraes futuras de
terem suas prprias necessidades satisfeitas. Cunhou, assim, a expresso eqidade
intergeracional intergeneration equity. As recomendaes do relatrio Brundtland
originaram a Conferncia das Naes Unidas em Meio Ambiente e Desenvolvimento do
Rio de Janeiro de 1992 (a ECO 92). (BELTRO, 465/466)
AQUECIMENTO GLOBAL. A Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre
Mudana do Clima United Nations Framework Convention on Climate Change
(UNFCCC) o primeiro documento internacional a tratar sobre aquecimento global.
Assinada durante a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em junho de 1992, consiste em um marco
histrico, visto que reconhece que a estabilidade do sistema climtico do planeta pode
ser afetada por emisses de dixido de carbono e outros gases causadores do efeito
estufa por fontes antrpicas. Sua vigncia iniciou-se em 21.03.1994 e, at novembro de
2007, j havia sido ratificado por 192 pases.
Segundos seus artigos, os Governos comprometem-se, em sntese, a: coletar e
compartilhar informaes, a: coletar e compartilhar informaes acerca de gases
causadores do efeito estufa, polticas nacionais e melhores prticas; lanar estratgias
nacionais quanto a tais gases e adapt-las aos impactos que esto por vir, incluindo a
previso de apoio financeiro e tecnolgico aos pases em desenvolvimento; cooperar na
preparao para adaptao aos impactos da mudana climtica.
A partir da assinatura deste Tratado, h anualmente encontros dos pases signatrios,
chamados de Conferncias das Partes Signatrias da Conveno-Quadro sobre
Mudanas Climticas (COPs), para debate das questes relacionadas ao aquecimento
global. Dentre estes destaca-se o realizado no ano de 1997 na cidade de Quioto, Japo,
que originou o famoso Protocolo que leva o nome desta cidade. Vale observar que o
Protocolo de Kyoto guarda autonomia em relao Conveno-Quadro; h pases,
como os Estados Unidos da Amrica, que, embora signatrios da conveno, no
assinaram aquele Protocolo.
O Protocolo no estipula metas e prazos para todos os gases que produzem efeito estufa,
mas apenas para quatro deles: dixido de carbono, metano, xido nitroso e hexafluoreto
de enxofre; e duas famlias de gases: hidrofluorcarbonos (HFCs) e perfluorcarbonos
(PFCs). As redues de tais gases devem ser traduzidas em equivalentes de CO2
(BELTRO, 467/469)
NORMAS INTERNACIONAIS EM TEMA AMBIENTAL. NORMAS GERAIS DO
DIREITO INTERNACIONAL DO MEIO AMBIENTE. Examinaremos a seguir, de
maneira muito sucinta, alguns dos principais documentos internacionais voltados ao
tema do meio ambiente, que, apesar de no serem tecnicamente tratados, trazem
preceitos que servem de importantes referncias para o tratamento da questo ambiental
235
no mbito internacional, que funcionam, na prtica, como soft law. 1) Declarao de

Estocolmo de 1972. A declarao de Estocolmo sobre o Meio Ambiente Humano visa a
estabelecer princpios comuns que possam orientar a humanidade no esforo de
preservao e de melhoria do meio ambiente onde vive. considerada o ponto de
partida da construo do atual sistema internacional de proteo ambiental. 2)
Declarao do Rio de 1992. A declarao do Rio sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento foi proclamada por ocasio da Eco 92, em 1992. A Declarao do Rio
mantm praticamente todos os valores consagrados na Declarao de Estocolmo, mas os
atualiza, luz dos avanos ocorridos em duas dcadas de negociaes internacionais no
campo ambiental, dos progressos cientficos e das mudanas ocorridas no meio
ambiente global. A declarao salienta, logo no princpio, que os seres humanos esto
no centro das preocupaes com o desenvolvimento sustentvel, tendo direito a uma
vida saudvel e produtiva, desde que em harmonia com o ambiente onde vivem. O
Direito Internacional do Meio Ambiente , portanto, antropocntrico. Na construo do
desenvolvimento sustentvel, os Estados tm responsabilidades comuns, porm
diferenciadas. Nesse sentido, os pases desenvolvidos reconheceram a maior
responsabilidade que lhes cabe na busca internacional do desenvolvimento sustentvel,
tendo em vista as presses exercidas por suas sociedades sobre o meio ambiente global
e por conta das tecnologias e recursos financeiros que controlam. Ao mesmo tempo, as
aes internacionais na rea do meio ambiente e do desenvolvimento devem tambm
atender aos interesses e s necessidades de todos os pases, prioritariamente aqueles
ainda em desenvolvimento. 3)Agenda 21. A agenda 21 foi aprovada na Eco 92 e um
programa de ao que visa garantir o desenvolvimento econmico em condies
equitativas para toda a humanidade, dentro de parmetros de respeito ao meio ambiente.
No um tratado e, portanto, no juridicamente vinculante. Entretanto, a importncia
que as suas normas adquiriram para as polticas ambientais dos Estados e das
instituies em geral permite classific-la como soft law. (PORTELA, 383/386)
REGULAO DE TEMAS ESPECFICOS NO DIREITO INTERNACIONAL DO
MEIO AMBIENTE. Proteo da fauna, da flora e das florestas. O primeiro tratado
voltado a proteger a fauna, a flora e as florestas foi, segundo Soares, a Conveno para a
Proteo da Flora, da Fauna e das Belezas Cnicas Naturais dos Pases da Amrica,
firmada em 1949 (Decreto 58.054, de 23/08/1966).
Outro tratado importante a Conveno sobre Zonas midas de Importncia
Internacional, especialmente como habitat das Aves Aquticas (Conveno de Ramsar),
1971, emendada por um Protocolo de 1982 (Decreto 1.905, de 16/05/1996). A
Conveno para o Comrcio Internacional das Espcies da Flora e Fauna Selvagens em
Perigo de Extino, conhecida como Cites, foi firmada em 1973 (Decreto 76.623, de
17/11/1975), com o intuito de combater a degradao da fauna e da flora pela imposio
de limitaes s transaes comerciais internacionais que envolvam seus exemplares,
suas partes e produtos derivados.
Outro tratado que regula a proteo da fauna, da flora e das florestas a Conveno
sobre a Diversidade Biolgica, de 1992 (Decreto 2.519, de 16/03/1998). A Conveno
parte do princpio de que os recursos da biodiversidade devem ser preservados
prioritariamente in situ, ou seja, no habitat natural de onde originam ou, no caso ex situ,
ao menos no pas de origem.
Outro tratado de interesse para a proteo da flora e das florestas o Acordo
Internacional de Madeiras Tropicas, assinado em 1994 (Decreto 2.707, de 04/08/1998),
que visa regular o comrcio internacional de madeiras nobres dos trpicos.
236
Proteo do solo e desertificao. O principal tratado a respeito a Conveno

Internacional de Combate Desertificao nos Pases afetados por Seca Grave e/ou
Desertificao, particularmente na frica, firmada em 1994 (Decreto 2.741, de
20/08/1998).
Antrtida. A Antrtida uma rea internacional, que no pertence a nenhum Estado
especfico. Como recorda Soares, o nico espao na terra que constitui um habitat
preservado em seu Estado natural e que, dada sua fragilidade, os Estados tm a inteno
de conservar. Para preservar o continente antrtico, o Tratado da Antrtida probe
manobras militares e experincia com armas, inclusive nucleares, naquela rea (art. I,
1), bem como o uso daquele territrio como depsito de lixo radioativo (art. V, 1).
Por outro lado, o tratado favorece a pesquisa cientfica na Antrtida (art. II e III) e limita
as reivindicaes territoriais sobre a regio (art. IV), reduzindo o risco que a ocupao
humana certamente poderia trazer sobre o ambiente local. Por fim, o Tratado Antrtico
obriga os Estados a deliberarem acerca da preservao e conservao dos recursos vivos
na Antrtida (art. IX, 1i, f).
Alimentos transgnicos e organismo geneticamente modificados: o Protocolo de
Cartagena. O principal tratado voltado a regular a produo e manejo de organismos
geneticamente modificados o Protocolo da Cartagena sobre Biossegurana da
Conveno sobre Diversidade Biolgica, de 2000 (Decreto 5.705, de 16/02/2006).
Combate ao aquecimento global. Poluio atmosfrica: o Protocolo de Quioto.
Proteo da camada de oznio. A poluio atmosfrica comeou a tomar lugar de
destaque no Direito Internacional a partir do julgamento do caso da Fundio Trail
(Trail Smelter Case), que envolveu o Canad e os Estados Unidos e foi decidido em
1941. O caso referia-se s atividades de uma fundio canadense localizada prxima
fronteira com os EUA, cujas atividades estariam poluindo o territrio norte-americano.
O laudo arbitral que decidiu o caso determinou que nenhum Estado tem o direito de
usar ou permitir o uso de seu territrio de maneira tal que emanaes de gases
ocasionem danos dentro do territrio de outro Estado ou sobre as propriedade ou
pessoas que a se encontrem, quando se trata de consequncias graves, e o dano seja
determinado mediante prova certa e conclusiva. Como resultado, o Canad teve de
pagar uma reparao aos EUA, e foram determinados os parmetros mnimos de
operao que a empresa deveria seguir para cessar as atividades poluidoras.
Poluio do mar e pesca. O combate poluio do mar um dos temas regulados no
principal tratado referente ao Direito do Mar, no caso a Conveno das Naes Unidas
sobre o Direito do Mar, assinada em Montego Bay (Jamaica), em 1982 (Decreto 1.530,
de 22/06/1995). (PORTELA, 383/395)
REPARAO
DO
DANO
ECOLGICO.
A RESPONSABILIDADE
INTERNACIONAL POR DANOS AO MEIO AMBIENTE E A REPARAO DO
DANO ECOLGICO. No mbito do Direito Internacional do Meio Ambiente, a
responsabilidade internacional objetiva ou por risco. Com isso, no se perquire acerca
da eventual culpa do agente pelo dano e, nesse sentido, basta que se configure um
prejuzo para que surja a obrigao de reparao, independentemente da forma pela qual
o autor do dano tenha ou no concorrido para o problema. Tambm irrelevante para a
configurao da responsabilidade internacional no campo ambiental o fato de a
atividade ser ou no considerada perigosa ou, ainda, de ser ou no proibida pelo
Direito Internacional.
Os tratados referentes proteo do meio ambiente que se referem responsabilidade
internacional por danos ambientais e que se encontram em vigor no Brasil so os
237
seguintes: Conveno de Viena sobre Responsabilidade Civil por Danos Nucleares

(Decreto 911, 03/09/1993); Conveno Internacional sore Responsabilidade Civil em
Danos Causados por Poluio por leo, de 1969 (Decreto 79.437, de 28/03/1977),
celebrada sob a gide da Organizao Martima Internacional (OMI); e a Conveno
Internacional sobre a Responsabilidade Internacional por Danos Causados por Objetos
Espaciais, de 1972 (Decreto 71.981, de 22/03/1973). (PORTELA, 399).
ITEM 23
Ponto 23.a. Domnio pblico terrestre. Evoluo do regime jurdico das terras
pblicas no Brasil. Faixa de fronteira. Vias pblicas. Domnio pblico do subsolo.
Recursos minerais. Potenciais de energia hidrulica. Domnio pblico areo
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26 CPR; Di Pietro, Maria Sylvia
Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, 24 edio (2011), Editora Atlas
Legislao bsica: Constituio Federal; Cdigo de Minas; Lei 12.734/2012.
1. Noes Gerais. Os bens pblicos podem ser de uso comum do povo, de uso especial
e dominical. So bens pblicos os pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico,
podendo ser corpreos, incorpreos, mveis, imveis, semoventes, crditos, aes.
2. Conceito Domnio Pblico. Segundo Jos dos Santos Carvalho Filho, a expresso
domnio pblico no tem sentido unvoco. De um lado, pode significar bens que
pertencem ao domnio do Estado ou que estejam sob sua administrao/regulamentao.
Por outro, pode significar conjunto de bens destinados coletividade. Citando Cretella
Jnior, que define o domnio pblico como conjunto de bens mveis e imveis
destinados ao uso direto do Poder Pblico ou a utilizao direta ou indireta da
coletividade, regulamentados pela Administrao e submetidos a regime de direito
pblico. Por sua vez, Celso Antnio Bandeira de Mello classifica os bens pblicos
quanto natureza fsica em: i) bens de domnio hdrico e; ii) bens de domnio terrestre.
Os bens de domnio terrestre compreendem os do solo e do subsolo. Domnio do solo: i)
terras devolutas; ii) terrenos da marinha; iii) terrenos reservados; iv) terrenos acrescidos;
v) ilhas. Domnio do subsolo: i) cavidades subterrneas; ii) jazidas minerais.
3. Evoluo do regime jurdico das terras pblicas no Brasil. A histria da
propriedade rural, no Brasil, compreende quatro fases: de sesmarias, a de posses, a que
se inicia com a Lei de Terras (Lei n. 601/1850) e a que tem por marco a instaurao da
Repblica, com a Constituio de 1891. No Brasil todas as terras foram,
originariamente, pblicas, por pertencentes Coroa Portuguesa, por direito de
conquista. Depois, passaram ao Imprio e Repblica, sempre como domnio do
Estado. A primeira medida adotada com vistas colonizao foi a diviso das terras em
capitanias hereditrias, incluindo entre os direitos outorgados aos donatrios o de
distribuir sesmarias, assim consideradas as glebas de terras pblicas que eram
concedidas aos particulares interessados em cultiv-las, mediante o pagamento de uma
renda calculada sobre os frutos. A concesso de sesmarias, feita sob o regime
enfitutico, gerou os grandes latifndios.
238
Em 1822, pouco antes da Independncia, foi suspensa a concesso de sesmarias,

iniciando-se a segunda fase, de ocupao; como no havia legislao disciplinando o
uso das terras, as pessoas tomavam posse e comeavam a cultiv-las. A partir de ento, a
morda habitual e o cultivo da terra foram considerados fatores essenciais legitimao
da posse. Com o intuito de regularizar a situao das terras pblicas e legitimar as
ocupaes, foi promulgada a primeira lei de terras no Brasil a Lei n. 601/1850, que: a)
definiu as terras devolutas e proibiu sua aquisio a no ser por compra, salvo as
limtrofes com outros pases; b) tratou da revalidao das concesses de sesmarias; c)
disps sobre a legitimao de posses e instituiu o processo de discriminao das terras
pblicas das particulares. Pelo conceito da Lei n. 601/1850, terras devolutas eram terras
vagas, abandonadas, no utilizadas quer pelo poder pblico, quer por particulares. Esta
lei foi regulamentada pelo Dec. Imperial 1.318/1854 que instituiu as terras reservadas e
a faixa de fronteira.
A quarta fase da evoluo do regime de terras se inicia com a Constituio de 1891, que
reservou para a Unio a poro de terras indispensvel defesa das fronteiras,
fortificaes, construes militares e estradas de ferro federais; transferiu as demais aos
Estados. O Dec. Federal 19.924/31 reafirmou o direito dos Estados-membros sobre as
terras que lhes foram transferidas pela Constituio de 1891. O Decreto-lei n. 9.760/46
define as terras devolutas federais em seu artigo 5: so devolutas, na faixa da fronteira,
nos Territrios Federais e no Distrito Federal, as terras que, no sendo prprias nem
aplicadas a algum uso pblico federal, estadual ou municipal, no se incorporaram ao
domnio privado. Na Constituio de 1988, em seu art. 20, enumera os bens
pertencentes Unio.
As terras pblicas compem-se de terras devolutas, plataforma continental, terrenos
reservados, terras ocupadas pelos silvcolas, terrenos de marinha, terrenos acrescidos,
ilhas dos rios pblicos e ocenicas, lveos abandonados, alm das vias e logradouros
pblicos e reas ocupadas como fortificaes e edifcios pblicos.
4. Conceito de Faixa de Fronteira e de Vias Pblicas. Segundo Jos dos Santos
Carvalho Filho, faixa de fronteira a rea de 150 km de largura que corre
paralelamente linha terrestre demarcatria da divisa entre o territrio nacional e
pases estrangeiros, considerada fundamental para a defesa do territrio nacional (v.
art. 20, 2, da CF). So de domnio da Unio as terras devolutas indispensveis
defesa das fronteiras. Porm, nem toda rea situada na faixa de fronteira de domnio
pblico. H reas nessa faixa que so de domnio privado. Outrossim, conforme Smula
477 do STF, h transferncia to somente do uso das terras devolutas, permanecendo o
domnio com a Unio. Se os Estados-membros concederem ttulos a terceiros sero
considerados alienao a non domino.A Lei n 6634/79 disciplina as restries,
condies de uso e de alienao das terras situadas na faixa de fronteira.
No julgamento da Pet 3388 (Demarcao Raposa/Serra do Sol), o relator Min. Carlos
Brito, considerou que h compatibilidade entre a apropriao usufruturia de terras
indgenas e faixa de fronteira, sobretudo, porque a Constituio no faz ressalva
nenhuma quanto demarcao abrangente de faixa de fronteira ou nela totalmente
situada, deixando expressa a possibilidade de seu uso e ocupao no estatal, a serem
regulados em lei (CF, art. 20, 2). Segundo Hely Lopes Meirelles, as terras ocupadas
com as vias e logradouros pblicos pertencem s Administraes que os construram.
Tais reas podem constituir bens de uso comum do povo ou de uso especial. Estradas
h que, embora de domnio pblico, so reservadas a determinadas utilizaes ou a
certos tipos de veculos.
239
As estradas de rodagem compreendem, alm da faixa de terra ocupada com o

revestimento da pista, os acostamentos e as faixas de arborizao, reas essas
pertencentes ao domnio pblico da entidade que as constri, como elementos
integrantes da via pblica. A legislao rodoviria geralmente impe uma limitao
administrativa aos terrenos marginais das estradas de rodagem, consistente na proibio
de construes a menos de 15 metros da rodovia. Tal limitao s abrange a zona rural,
cessando quando a rodovia ingressa no permetro urbano na condio de avenida ou rua.
De acordo com Maria Sylvia di Pietro, pode-se conjugar o uso comum do povo com uso
privativo, exercido por particulares para diversas finalidades. A Administrao Pblica
detm a gesto do domnio pblico, o poder de consentir nessa utilizao. possvel o
uso privado das vias pblicas para realizao de feiras-livres, distribuio de jornais,
etc. Cuida-se de uso privado, exercido por particular em seu prprio interesse, no
entanto, h utilidade pblica.
5. Domnio pblico do subsolo. Recursos minerais. Potenciais de energia
hidrulica.
Nos termos do artigo 20, IX e X da Constituio Federal so bens da Unio: os recursos
minerais, inclusive os do subsolo; as cavidades naturais subterrneas e os stios
arqueolgicos e pr-histricos. Assim, fora desses casos, o domnio do subsolo
privado, pertencendo ao proprietrio do solo, at uma profundidade que lhe seja til.
O artigo 176 da Constituio Federal prev que as jazidas, em lavra ou no, e demais
recursos minerais e os potenciais de energia hidrulica constituem propriedade distinta
da do solo, para efeitos de explorao ou aproveitamento, e pertencem Unio,
garantida ao concessionrio a propriedade do produto da lavra. Como se observa os
recursos minerais so bens da Unio, fazendo parte do denominado domnio pblico do
subsolo.
Jazida toda massa individualizada de substncia mineral ou fssil, aflorando
superfcie ou existente no interior da terra e que tenha valor econmico (art. 4,
Decreto-lei 227/67 Cdigo de Minerao). Mina a jazida em lavra. A jazida
fenmeno geolgico, da natureza, enquanto a mina o resultado de explorao da
jazida, traduzindo uma atividade econmica e produtiva.
Ao proprietrio do solo o 2, artigo 176 assegura participao nos resultados da lavra,
na forma e no valor que dispuser a lei. Alm disso, o artigo 20, 1, assegura aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, bem como a rgos da Administrao
Direta da Unio, participao no resultado da explorao de petrleo ou gs natural, de
recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica e de outros recursos minerais
no respectivo territrio, plantaforma continental, mar territorial ou zona econmica
exclusiva, ou compensao por essa explorao. Atualmente, o pagamento de royalties
do petrleo foi alterado pela Lei 12.734/2012, que estendeu o direito compensao
para todos os Estados e Municpios, respeitados as Concesses realizadas sob a gide da
lei antiga, ou seja, ela s vale para o futuro (acompanhar a votao dos vetos no
Congresso Nacional).
A pesquisa e a lavra dependem da autorizao ou concesso da Unio e s podem ser
dadas, no interesse nacional, a brasileiros ou empresa constituda sob as leis brasileiras e
que tenha sede e administrao no Pas, na forma da lei, que estabelecer as condies
especficas quando essa atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terra
indgenas (art. 176, 1 da Constituio). Nos termos do 3 do artigo 176, a autorizao
de pesquisa ser sempre por prazo determinado e as autorizaes e concesses no
podero ser cedidas ou transferidas, total ou parcialmente, sem prvia anuncia do poder
240
concedente.
7. Domnio pblico areo.
Insuscetvel de apropriao particular, soberania exclusiva do pas. Basicamente rege-se
pelo Cdigo Brasileiro de Aeronutica (Lei 7565/86) e por Convenes Internacionais.
-
Projeta-se sobre todo o territrio nacional, inclusive sobre o mar territorial subjacente;
No h direito passagem inocente de aeronaves, todo o sobrevoo precisa de

autorizao. Entretanto, a Conveno sobre Aviao Civil Internacional (Conveno de
Chicago) permite que aeronaves de seus Estados-partes desde que em voos no
regulares, sobrevoem outros Estados-partes sem fazer escalas, ou fazendo escalas
apenas para fins no comerciais, sem necessidade de obter licena prvia;
Regido pelo Cdigo Brasileiro de Aeronutica (art. 3032 autoriza o abatimento de

aeronave classificada como hostil);
Conveno de Chicago (sobre a aviao civil internacional); Conveno de Varsvia

(transporte areo internacional); Conveno de Montreal (transporte areo
internacional).
Ponto 23.b. Processo e procedimento administrativo. A instncia administrativa.

Representao e reclamao administrativas. Pedido de reconsiderao e recurso
hierrquico prprio e imprprio. Prescrio administrativa
Legislao bsica: , 5 XXXIV e XXXV; Lei 9.784/99; Decreto 20.910/32; Lei
8.666/93.
1. Noes Gerais. O estudo destes institutos possui fundamento constitucional no
direito de petio, enquanto possibilidade do cidado obter informaes ou o reparo de
ilegalidades. (CF, 5, XXXIV). Para concretizar tais interesses, utilizada a ideia do
processo, com a finalidade de ser uma marcha adiante, progresso, desenvolvimento, um
meio pelo qual o Estado se utiliza para atingir seus fins, seja na seara judicial,
legislativa ou especificamente na rea administrativa, com todos os incidentes e
recursos visando ao atendimento do devido processo legal.
2. Conceito de procedimento. Srie de atos coordenados para a realizao dos fins
estatais, existindo nas trs funes do Estado, como ser demonstrado abaixo.
3. Processo e procedimento administrativo. Processo: Relao jurdica integrada por
algumas pessoas, que nela exercem atividades direcionadas para determinado fim,
existindo nas trs funes do Estado: processo legislativo, processo administrativo e
processo judicial. Procedimento administrativo: Modo pelo qual os diversos atos se
relacionam na srie constitutiva de um processo. Para Carvalho Filho, inadequada a
241
expresso procedimento administrativo como substituta de processo administrativo, pois

no so figuras antagnicas, mas ligadas entre si, onde todo processo demanda uma
tramitao de atos, que seria o procedimento.
Diferena entre processo judicial e administrativo: Alm da diversidade do julgador
(Administrao Pblica e Judicirio), no processo administrativo o Estado , ao mesmo
tempo, parte e julgador, no ocorrendo a coisa julgada judicial, mas to somente a coisa
julgada administrativa, cujo conceito ser abaixo explicitado. O processo
administrativo pode iniciar-se de ofcio ou a pedido do interessado (no se aplica o
princpio da inrcia). So capazes, para fins de processo administrativo, os maiores de
dezoito anos, ressalvada previso especial em ato normativo prprio.
Tipos de processo administrativo: Gracioso (sem lide) e o contencioso (com lide, ou
seja, quando existem interesses contrapostos, como no processo administrativo
disciplinar);
4. A instncia administrativa: Meio pelo qual o Estado se utiliza para promover o
processo administrativo, podendo ser classificado pelos seguintes sistemas
administrativos: a) sistema da jurisdio uma, todas as causas podem ser julgadas pelo
Judicirio, inspirada no modelo ingls, atualmente utilizado no Brasil (CF, 5 XXXV a
lei no excluir do judicirio leso ou ameaa a direito). Observao: Salvo expressa
disposio legal, no necessrio o esgotamento da instncia administrativa para
ingressar na via judicial; b) sistema do contencioso administrativo, inspirado no
modelo francs, caracteriza-se pela repartio da funo jurisdicional entre o Judicirio
e Tribunais administrativos, encabeados por um Conselho de Estado (Observao:
no existe contencioso administrativo nestes moldes no Brasil).
Princpios de processo administrativo: Publicidade, oficialidade, obedincia forma e
aos procedimentos, gratuidade, ampla defesa e contraditrio, pluralidade de instncias,
economia processual, participao popular, Princpio da segurana jurdica: certeza do
indivduo na correta aplicao dos valores e princpios de justia absorvidos pelo
sistema de direito adotado em determinada sociedade" - Carmen Lcia Antunes Roca.
Sindicncia administrativa: meio sumrio de que se utiliza a Administrao para
sigilosa ou publicamente proceder apurao de ocorrncias anmalas no servio
pblico, as quais confirmadas fornecero elementos concretos para a imediata abertura
de processo administrativo disciplinar. (caso tenha o poder de punir o investigado,
mesmo em casos de penas leves, deve observar o contraditrio e a ampla defesa).
5. Representao. Forma de manifestao administrativa pelo qual o interessado
denuncia irregularidades, ilegalidades e condutas abusivas oriundas de agentes da
administrao pblica, postulando a apurao e a regularizao destas situaes, com
fundamento constitucional no art. 74 par. 2 CF e 198 CPC (especfico contra juzes
que retardam processos alm dos prazos), bem como em diversos outros diplomas
legislativos.
6. Reclamao administrativa. Espcie de recurso em que o interessado critica algum
servio da administrao pblica ou postula a reviso de ato que lhe prejudica direito ou
interesse. Regulamentado no decreto 20.910/32, extinguindo-se em um ano caso no
exista previso de outro prazo. Observao: Existe a previso de reclamao
constitucional na lei 11.417 contra ato administrativo que contrarie, negue vigncia ou
aplique indevidamente smula vinculante. Para Carvalho Filho se trata de hiptese de
impugnao de carter jurisdicional e no administrativo
7. Pedido de reconsiderao. Recurso dirigido mesma autoridade que praticou o ato
242
recorrido, podendo ser utilizado independentemente de previso legal, com fundamento

no direito constitucional de petio. Smula 430 STF Pedido de reconsiderao na
via administrativa no interrompe o prazo para MS. Existe previso expressa no art.
106 da lei 8.112/90 e art. 109 da lei 8666/93.
8. Recursos hierrquicos prprios. Recebem este nome porque tramitam na via
interna da mesma pessoa jurdica, dispensando previso legal. Diferem-se dos recursos
hierrquicos imprprios, pois nestes o recorrente se dirige a autoridades em pessoa
jurdica distinta daquele de onde se originou o ato impugnado, no havendo entre o
agente recorrido e o prolator da nova deciso relao de subordinao, mas de
vinculao, tpica de entidades jurdicas distintas (Ex: recurso para Ministro de Estado
oriundo de Presidente de Autarquia Federal). Obs.: possvel que a deciso do recurso
administrativo resulte em agravamento da situao do administrado, ou seja, cabe a
reformatio em pejus, mas a lei exige a cincia quele, antes da deciso, para que possa
apresentar alegaes (art. 64, nico, Lei 9.784/99). Entretanto, os processos
administrativos de que resultem sanes so passveis de reviso, que pode ser realizada
a qualquer tempo, quando surgirem fatos novos, podendo ser realizada a pedido ou de
ofcio, no podendo resultar agravamento da deciso (art. 65, Lei 9.784,99).
9. Prescrio administrativa. Para Hely Lopes Meirelles seria o escoamento dos
prazos para a interposio de recurso no mbito da administrao, ou para a
manifestao da administrao sobre a conduta de seus servidores ou sobre direitos e
obrigaes dos particulares perante o poder pblico. Fundamento: segurana jurdica
(lembrar do Princpio da confiana legtima, cobrado no 25 concurso do MPF) e
estabilidade das relaes jurdicas. So prazos extintivos: prescrio, decadncia e
precluso. Observao: Existe o prazo de 05 anos para a prpria administrao pblica
rever seus atos quando favoream particulares, conforme artigo 54 da lei 9.784/99,
salvo em caso de m f do particular. Esse prazo tem natureza decadencial e no
prescricional, pois com o trmino do prazo extingue-se o direito potestativo da
administrao em rever os prprios atos, salvo em caso de m-f.
10. Coisa julgada administrativa. Possuindo fundamento na garantia da eficcia da
segurana jurdica, podemos definir como a impossibilidade da Administrao Pblica
rever seus prprios atos aps processo formal e interno com o particular, tambm no
podendo a mesma recorrer ao Poder Judicirio, tornando-se, pois, imutvel a respectiva
deciso administrativa em prol do administrado. (Obs: relao com o princpio da
confiana).
11. Casustica. O processo administrativo e a obrigatoriedade da presena de advogado:
A smula vinculante 05 - A falta de defesa tcnica por advogado no processo
administrativo disciplinar no ofende a Constituio
A verdade sabida, consistindo no conhecimento pessoal e direto da falta pela autoridade
competente que aplica a pena inconstitucional por ferir o devido processo legal da
CF/88.
Smula 429 STF A existncia de recurso administrativo com efeito suspensivo no
impede o uso de mandado de segurana contra omisso da autoridade.
Smula vinculante 21 inconstitucional a exigncia de depsito ou arrolamento
prvio de dinheiro ou bens para admissibilidade de recurso administrativo.
243
Ponto 23.c. Instrumentos processuais para a tutela do meio ambiente

Principais obras consultadas: MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental
Brasileiro. 11. ed. So Paulo: Malheiros, 2003. MILAR, Edis. Direito do Ambiente:
doutrina, pratica, jurisprudncia, glossrio / Edis Milar. 2. ed. rev. atual. e ampl.
So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2010. VITTA, Heraldo Garcia. O meio
ambiente e ao popular. So Paulo: Saraiva, 2000.
Legislao bsica: art. 225, da CF/88; art. 14 do CTN.
O Direito Ambiental, com o advento da Constituio da Federal de 1988, aliada Lei
6.938/81 que estabelece os objetivos da Poltica Nacional de Meio Ambiente com
execuo regulamentada pelo Decreto 99.274/90, ganhou eficcia normativa, pois, temse a partir de ento, a defesa de um bem comum de uso coletivo, denominado Meio
Ambiente. No campo doutrinrio, so vrios os princpios que o compe, sendo eles:
Princpio do Direito Humano Fundamental; Princpio da Responsabilidade; Princpio
Democrtico; Princpio do Equilbrio; Princpio da Precauo; Princpio do Limite;
Princpio da Preveno; Princpios do Usurio Pagador e do Poluidor Pagador.
Tais fundamentos esto consolidados no art. 225 da CRFB, e na lei supracitada qual
estabelece os objetivos da Poltica Nacional de Meio Ambiente.
Todavia, conforme bem prescreve o princpio da preveno ou precauo, as normas de
direito ambiental devem ter como norte o fato de que necessrio que o meio ambiente
seja preservado e protegido como patrimnio pblico. Esta preveno recair em
situaes onde ocorrem os riscos reais ou iminentes ao meio ambiente. Portanto, com a
obrigao do Poder Pblico em defender e preservar o meio ambiente surge ento
rgos administrativos e procedimentos legais especializados para sua segurana e
aplicabilidade, quais a partir de ento passaremos a abordar.
Os meios processuais para proceder-se defesa do meio ambiente, seja
administrativamente ou judicialmente, visam proteo dos seres humanos, aos bens
imveis e, ainda, observncia do direito material. A ao tem como objeto o pedido de
providncia jurisdicional que se formula para a proteo de determinado bem da vida
(MILAR, 2000, p. 417).
Na legislao ptria, o meio processual de defesa ambiental mais utilizado e talvez
mais importante seja a Ao Civil Pblica. O artigo 129, inciso III, da CRFB, prev
como uma das funes institucionais do Ministrio Pblico promover a ao civil
pblica para a proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros
interesses difusos e coletivos, sem prejuzo da legitimao de terceiros, tendo natureza
especialssima. No direito subjetivo, mas direito atribudo a rgos pblicos e
privados para tutela de interesses no-individuais. Atravs dela obtm-se uma
condenao que consiste em uma pena para promover a reparao do dano causado pelo
agente poluidor, degradador ou, ainda, destruidor do meio ambiente.
Vejamos uma deciso judicial referente a uma ao civil pblica ambiental:
PROCESSO CIVIL. DIREITO AMBIENTAL. AO CIVIL PBLICA PARA
TUTELA DO MEIO AMBIENTE. OBRIGAES DE FAZER, DE NO FAZER E
DE PAGAR QUANTIA. POSSIBILIDADE DE CUMULAO DE PEDIDOS ART. 3
DA LEI 7.347/85. INTERPRETAO SISTEMTICA. ART. 225, 3, DA CF/88,
244
ARTS. 2 E 4 DA LEI 6.938/81, ART. 25, IV, DA LEI 8.625/93 E ART. 83 DO CDC.
PRINCPIOS DA PREVENO, DO POLUIDOR-PAGADOR E DA REPARAO
INTEGRAL. 1. A Lei n 7.347/85, em seu art. 5, autoriza a propositura de aes civis
pblicas por associaes que incluam entre suas finalidades institucionais, a proteo ao
meio ambiente, ao consumidor, ao patrimnio artstico, esttico, histrico, turstico e
paisagstico, ou a qualquer outro interesse difuso ou coletivo. 2. O sistema jurdico de
proteo ao meio ambiente, disciplinado em normas constitucionais (CF, art. 225, 3)
e infraconstitucionais (Lei 6.938/81, arts. 2 e 4), est fundado, entre outros, nos
princpios da preveno, do poluidor-pagador e da reparao integral. 3. Deveras,
decorrem para os destinatrios (Estado e comunidade), deveres e obrigaes de variada
natureza, comportando prestaes pessoais, positivas e negativas (fazer e no fazer),
bem como de pagar quantia (indenizao dos danos insuscetveis de recomposio in
natura), prestaes essas que no se excluem, mas, pelo contrrio, se cumulam, se for o
caso. 4. A ao civil pblica o instrumento processual destinado a propiciar a tutela ao
meio ambiente (CF, art. 129, III) e submete-se ao princpio da adequao, a significar
que deve ter aptido suficiente para operacionalizar, no plano jurisdicional, a devida e
integral proteo do direito material, a fim de ser instrumento adequado e til. 5. A
exegese do art. 3 da Lei 7.347/85 ("A ao civil poder ter por objeto a condenao em
dinheiro ou o cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer"), a conjuno ou deve
ser considerada com o sentido de adio (permitindo, com a cumulao dos pedidos, a
tutela integral do meio ambiente) e no o de alternativa excludente (o que tornaria a
ao civil pblica instrumento inadequado a seus fins). 6. Interpretao sistemtica do
art. 21 da mesma lei, combinado com o art. 83 do Cdigo de Defesa do Consumidor
("Art. 83. Para a defesa dos direitos e interesses protegidos por este cdigo so
admissveis todas as espcies de aes capazes de propiciar sua adequada e efetiva
tutela.") bem como o art. 25 da Lei 8.625/1993, segundo o qual incumbe ao Ministrio
Pblico IV - promover o inqurito civil e a ao civil pblica, na forma da lei: a) para a
proteo, preveno e reparao dos danos causados ao meio ambiente (...). 7. A
exigncia para cada espcie de prestao, da propositura de uma ao civil pblica
autnoma, alm de atentar contra os princpios da instrumentalidade e da economia
processual, ensejaria a possibilidade de sentenas contraditrias para demandas
semelhantes, entre as mesmas partes, com a mesma causa de pedir e com finalidade
comum (medidas de tutela ambiental), cuja nica variante seria os pedidos mediatos,
consistentes em prestaes de natureza diversa. 8. Ademais, a proibio de cumular
pedidos dessa natureza no encontra sustentculo nas regras do procedimento comum,
restando ilgico negar ao civil pblica, criada especialmente como alternativa para
melhor viabilizar a tutela dos direitos difusos, o que se permite, pela via ordinria, para
a tutela de todo e qualquer outro direito. 9. Recurso especial desprovido. (STJ, REsp
625249/PR, rel: Min. LUIZ FUX, 1. T., j: 15/08/2006, DJ 31.08.2006 - p. 203)
A ao popular tambm um dos meios de acesso tutela jurisdicional, e visa
proteo do meio ambiente, a CRFB de 1988, alargou o alcance dessa modalidade de
ao, possibilitando aos cidados em geral, a busca da proteo jurisdicional, para
preservao de bem de interesse coletivo.
No dizeres de Celso Antonio Pacheco Fiorillo: a ao popular presta-se defesa de
bens de natureza pblica (patrimnio pblico) e difusa (meio ambiente), o que implica a
adoo de procedimentos distintos. Com efeito, tratando-se da defesa do meio ambiente,
o procedimento a ser adotado ser o previsto na Lei Civil Pblica e no Cdigo do
Consumidor, constituindo, como sabemos, a base da jurisdio civil coletiva. Por outro
lado, tratando-se da defesa de bem de natureza pblica, o procedimento a ser utilizado
ser o previsto na Lei n 4.717/65.
245

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Ponto 9.a. Vinculao e discricionariedade. Atos administrativos vinculados e

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Ponto 17.a. Fatos da Administrao Pblica: atos da Administrao Pblica e fatos

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Ponto 1. a: Conceito, objeto e fontes do Direito Administrativo. Direito

Ponto 1.b. Improbidade Administrativa: sujeitos e atos. Lei 8.429/1992.

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Administrativo, 22 edio, 2009. JSCF. Aulas do Alcance 2011. JSCF e Improbidade

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como OS e OSCIPs, consrcios pblicos (Lei 11.107/05) (GARCIA; ALVES, 2006, p.

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Gilmar Mendes, e na qual foram computados votos de ministros que no compunham a

administrativa sujeitam o infrator apenas s

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sanes decorrentes do processo criminal quando houver coincidncia entre o

Ponto 1.c. Meio

Rodrigo Frana Merlo Almeida

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forma, possui todas as caractersticas dos direitos fundamentais: a) historicidade; b)

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Competncia. No tocante fauna, as competncias material e legislativa so comuns

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ecolgica e que, justamente por serem domesticados, no corram o risco de extino,

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especialmente; c) de conter quaisquer espcies de atividades ou comportamentos que

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Questes da prova oral:

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Portanto, em sntese, podemos afirmar que so permitidas a caa de controle, a caa

Ponto 2.b. Classificao dos atos administrativos. Atos administrativos simples,

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GASPARINI, 2004, p. 80.

STJ, REsp 223.670, Informativo 317.

Jos dos Santos Carvalho Filho, 2011, p. 121

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individual do sujeito passivo dessa atuao administrativa. No representam normas de

DI PIETRO, Direito Administrativo, p. 216.

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o entendimento de que o TCU dever assegurar a ampla defesa e o contraditrio nos

Ponto 2.c. Limitaes administrativas. Ocupao temporria. Requisio.

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decorrente de limitaes administrativas prescreve em cinco anos, nos termos do art.

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frua. CABM elenca como exemplos de servido administrativa a passagem de fios

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Saliente-se que a deciso se baseia na abrangncia do interesse, havendo desta forma

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quando se manifesta em um processo judicial, tem atuao necessariamente parcial,

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PIETRO, 2011, p. 737). Trata-se, como se v, do controle administrativo.

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Figueiredo e Jos dos Santos Carvalho Filho.

Ponto 3.c. Proteo jurdica da flora.

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12.651/2012 (CoFlo); LC 140/2011; Lei 6.938/81; Resoluo CONAMA 303/02 (APP);

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diretrizes a serem observadas na implementao da proteo ambiental, valendo

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