INDICE

I.

ACTOS ADMINISTRATIVOS...............................................................................3
1.1

La actividad administrativa.............................................................................3

1.2

Definicin de acto administrativo....................................................................4

1.3

Elementos del acto administrativo..................................................................4

1.4

Validez de los actos administrativos................................................................5

1.5

Emisin del acto administrativo......................................................................6

1.6

Forma de los actos administrativos.................................................................8

1.7

Objetivo o contenido del acto administrativo.................................................8

1.8

Motivacin del acto administrativo.................................................................8

1.9

Nulidad de los actos administrativos...............................................................9

Presuncin de validez...............................................................................................9
Causales de nulidad..................................................................................................9
Instancia competente para declarar la nulidad...................................................10
Efectos de la declaracin de nulidad....................................................................10
Alcances de la nulidad...........................................................................................10
1.10

Conservacin del acto.....................................................................................10

1.11

Silencio Administrativo...................................................................................11

Finalidad de la ley...................................................................................................11
El silencio administrativo.- clases.........................................................................12
Silencio administrativo positivo............................................................................12
Silencio administrativo negativo...........................................................................12
Precisando la responsabilidad del funcionario y del servidor pblico..............13
Determinacin la responsabilidad administrativa de los agentes de la
administracin pblica (funcionario y empleado)..............................................14
Prohbe y reduce los pagos a que estn obligados los administrados................14
1

El silencio administrativo negativo, no se elimina...............................................15

Silencio administrativo negativo...........................................................................15
1.12

Agotamiento de la va administrativa...........................................................16

II. RECURSO ADMINISTRATIVO.........................................................................17

2.1

Recursos Administrativos: Algunas Consideraciones Bsicas....................17

2.2

Alcances de los recursos administrativos......................................................17

Recurso de reconsideracin...................................................................................18
Recurso de apelacin..............................................................................................19
Recurso de revisin................................................................................................20
2.3

Requisitos del recurso.....................................................................................21

2.4

Acto firme........................................................................................................21

2.5

Error en la calificacin...................................................................................22

2.6

Suspensin de la ejecucin.............................................................................22

2.7

Resolucin........................................................................................................22

2.8

Agotamiento de la va administrativa...........................................................23

2.9

Procedimiento Sancionador...........................................................................23

mbito de Aplicacin.............................................................................................23
2.10

La Potestad Sancionadora..............................................................................24

Principios de la potestad sancionadora administrativa......................................24

BIBLIOGRAFIA...27
ANEXO...28

Introduccin.
El presente trabajo es un anlisis de los actos administrativos, ya que estos estn dentro
de la administracin pblica.
Presento el siguiente trabajo de investigacin sobre el acto administrativo, con el cual
deseo exponer de manera clara y precisa el conocimiento, en extensin y profundidad,
de la materia que he tratado; la accesibilidad de esta informacin; y finalmente, el uso
de un lenguaje sencillo pero preciso que permita comprender de inmediato lo que se
quiere dar a conocer.
La administracin pblica es el conjunto de rganos administrativos que sirven al estado
para la elaboracin de funciones y actividades destinadas a la produccin de obras,
bienes y servicios pblicos a la sociedad.
Este proceso de elaboracin de funciones demanda la determinacin del objeto para
definirlos, lo cual supone la reunin de sus elementos, tratando de introducir una idea
ms o menos clara de lo que son los actos administrativos sobre todo su importancias
Aunado a esto surge la necesidad de aplicar dichos conocimientos primordiales a un
caso concreto en especfico, segn lo establecido en la Ley Del Procedimiento
Administrativo

I.

ACTOS ADMINISTRATIVOS

1.1 La actividad administrativa

La administracin pblica como aparato estatal, para el logro de los fines que el
Estado, realiza actividades fundamentales clasificndose en dos aspectos:
Aspectos tcnicos tcnico; que significa accin prctica y de realizacin concreta,
para que el acto sea vlido en cuanto a su contenido y forma de la voluntad de la
administracin y el aspecto jurdico de los actos, el aspecto, que como ya dijimos, se
expresa a travs de una pluralidad de actos.
Por ello, hay que distinguir claramente el acto administrativo del acto material de
ejecucin del derecho.
Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de
normas de derecho pblico, estn destinadas a producir efectos jurdicos sobre los
intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situacin
concreta.
De igual manera menciona cuales no son actos administrativos Los actos de
administracin interna de las entidades destinados a organizar o hacer funcionar sus
propias actividades o servicios. Estos actos son regulados por cada entidad, con
sujecin a las disposiciones del Ttulo Preliminar de esta Ley, y de aquellas normas
que expresamente as lo establezcan.
El acto administrativo supone el ejercicio de una actividad concreta, se refiere a
casos concretos; de ah que todo acto que tenga carcter general o abstracto no ser
un acto administrativo, pero podr ser un acto de la administracin. Tampoco sern
actos administrativos los que resulten de la actividad interna de la administracin, ni
aquellos emitidos por los rganos consultivos, que son aquellos actos que no
producen efectos jurdicos hacia terceros y, en general, hacia los organismos de la
4

administracin. Ello es as, porque el rgano de la administracin activa, en

ocasiones puede or el parecer de un rgano consultivo y en otras obligatoriamente
debe requerirlo, pero siempre es responsable por su resolucin, por lo que conserva
la libertad de seguir o apartarse del informe emitido.

1.2 Definicin de acto administrativo

La expresin actos administrativos est referida a la actividad del Estado que ejerce
una de las funciones fundamentales como es la funcin administrativa, cuya
manifestacin de voluntad se traduce a travs de un conjunto de actos de
administracin, para alcanzar sus fines polticos jurdicos, econmicos y sociales.
En sentido amplio el acto administrativo se aplica a toda clase de manifestaciones de
la actividad de los sujetos de la administracin pblica; y en el sentido estricto,
comprende y abarca a las Manifestaciones de la voluntad del Estado para crear
efectos jurdicos, particularmente esta ltima, de significacin ms restringida y
especfica, se constituye en el verdadero eje del derecho administrativo.

1.3 Elementos del acto administrativo

Podemos encontrar una variedad de autores que nos exponen sus pensamientos y
definiciones sobre el acto administrativo igual sucede respecto al tema de los
elementos del acto administrativo.
Marienhoff, dice que son elementos esenciales del acto administrativo: sujeto,
causa, objeto, finalidad, forma y moralidad.
El elemento sujeto comporta la competencia, que hay que considerar por razn de la
materia, del grado, del territorio, e inclusive del tiempo. Sobre este particular la
competencia es tan importante que merece ser considerada, como el elemento
esencial autnomo, debe apreciarse la capacidad del funcionario o empleado que
acta y, en su caso del administrado cuando colabore en la creacin del acto, como
es en los casos contractuales. El sujeto del acto administrativo es el rgano que, en
representacin del Estado formula la declaracin de voluntad: Dicho rgano cuenta
con una competencia, la cual constituye el conjunto de facultades del mismo. La
competencia es la cantidad de poder pblico que tiene el rgano para dictar un acto.
No es una cualidad, sino una cantidad; por ello se considera como la medida de
5

poder que pertenece a cada rgano. As el rgano nicamente ejerce el poder del
Estado que se encuentra en su competencia.
Hay, en los actos administrativos, una persona fsica que formula la declaracin de
voluntad, persona que se encuentra en un cargo importante de poderes pblicos y,
precisamente, por esa caracterstica no expresa su voluntad particular, sino ejercita
el poder de su dignidad. De aqu que concluyamos que la competencia corresponde
al rgano, no a la persona titular de la funcin.

La causa, en medio del debate objetivista y subjetivista, debe apreciarse la

norma y en las circunstancias que han dado motivo al acto, lo que es
vinculado al inters pblico y significa lo mismo que el motivo o motivos
dominantes.

El objeto es el contenido del acto, es decir, la disposicin concreta del

administrador, lo que ste manda y dispone, pudiendo ser positivo o
negativo.

La forma (o formacin) de la voluntad administrativa es, por ende, no solo

requisito de procedimiento, sino la generacin de la decisin, de la voluntad,
por manera que tiene un aspecto formal propiamente dicho y otro material o
sustantivo.

La finalidad es un elemento dirigido a satisfacer las exigencias del inters

pblico, al cual se dirige y su desviacin puede originar la nulidad del acto y
las responsabilidades del funcionario.

1.4 Validez de los actos administrativos

La existencia del acto administrativo depende del cumplimiento correcto de sus
elementos esenciales de validez; la competencia, el objeto y contenido posible, la
finalidad pblica, motivacin y procedimiento regular.

La Competencia.-En la definicin del elemento competencia participan dos

factores: la potestad atribuida al rgano u organismo a cargo de la funcin
administrativa y el rgimen de la persona o conjunto de personas que
revestidos de funciones administrativas, representan al rgano u organismo
titular de la competencia. La nocin de competencia precisa tanto la
habilitacin para la actuacin del rgano que los dicta, como la correccin en
6

la investidura de dicho rgano por las personas fsicas. Es una atribucin

para el ejercicio de la autoridad o de la representacin jurdica, fijada por la
ley en forma expresa o virtualmente; o por autorizacin o delegacin
tcitamente otorgada, es pues, la aptitud legal para realizar el acto. En
esencia es expresa e indelegable.

Por la Materia: se refiere a las actividades o tareas que legalmente puede

desempear u determinado rgano.

Por el Territorio: referido al mbito espacial en el cual el ejercicio de una

funcin pblica, en funcin de las circunscripciones administrativas del
territorio (departamentos, regiones, provincias, etc.).

1.5 Emisin del acto administrativo

Lo emite un funcionario que representa a la entidad administrativa y lo realiza en
mrito a que se encuentra habilitado por Ley de manera expresa, el funcionario que
expide el acto administrativo tiene que tener un poder que emana de la ley para
tomar una decisin encuadrada dentro del ordenamiento jurdico; esto es, lo que se
conoce en doctrina como la investidura del titular del rgano.
Asimismo, es importante destacar que el numeral bajo comentario hace hincapi en
que la competencia puede clasificarse de la siguiente manera:
clasificacin de la
competencia

Concepto
Se refiere a las actividades o
tareas que, legalmente, puede

Materia

desempear el rgano, al objeto

de los actos y a las situaciones
de hecho ante las que puede
dictarlos
Hace referencia al mbito

Territorio

ejemplo
Cuando el Ministerio de Cultura
expide un acto administrativo
denegando la certificacin de un
inmueble como patrimonio
cultural dela Nacin.
Cuando cualquier municipalidad

espacial respecto del cual se

otorga una licencia de

establece las facultades del ente

funcionamiento para

administrativo, al lugar donde la

establecimiento comercial

Entidad ejerce su influencia.

dentro de su circunscripcin.

Se establece en cuanto la
ubicacin jerrquica del rgano
Grado

destinado a resolver, al nivel

que ocupa en el organigrama
del ente en cuestin.

Cuando la Gerencia de desarrollo

Urbano y no el Alcalde de una
municipalidad, expide un acto
administrativo multando a un
administrado por construir sin
licencia de construccin.

Hace referencia en primer lugar,

a los turnos de los entes

Tiempo

El Tribunal de Contrataciones

administrativos que ejercen la

del Estado se encuentra

misma funcin en momentos

conformado por cuatro (04)

distintos. Por otro lado, la

Salas que conocen y resuelven

competencia temporal se

los casos sobre la materia de

adquiere una vez que el

acuerdo a un rol de turnos

funcionario o autoridad se

consagrado en la Directiva N

encuentra investido en el cargo,

0032012/

a fin de poder cumplir sus

OSCECD.

funciones.
El artculo 53 del D. Leg. N
1017, Ley de Contrataciones del
Estado prescribe en su tercer
prrafo lo siguiente: El recurso
de apelacin ser conocido y
resuelto por el Titular dela
Se establecen competencias por
Cuanta

el monto o el valor de los bienes

o servicios respecto de los
cuales se resuelve.

Entidad siempre y cuando el

valor referencial del proceso no
supere las seiscientas (600)
Unidades Impositivas
Tributarias (UIT). En caso el
valor referencial del proceso de
seleccin sea superior a dicho
monto, los recursos de
apelacin sern conocidos y
resueltos por el Tribunal de
Contrataciones del Estado.
8

1.6 Forma de los actos administrativos

Los actos administrativos deben expresarse por escrito, salvo que por la naturaleza y
circunstancias del caso, el ordenamiento jurdico haya previsto otra forma, siempre
que permita tener constancia de su existencia.
El acto escrito indica la fecha y lugar en que es emitido, denominacin del rgano
del cual emana, nombre y firma de la autoridad interviniente.
Cuando el acto administrativo es producido por medio de sistemas automatizados,
debe garantizarse al administrado conocer el nombre y cargo de la autoridad que lo
expide.
Cuando deba emitirse varios actos administrativos de la misma naturaleza, podr ser
empleada firma mecnica o integrarse en un solo documento bajo una misma
motivacin, siempre que se individualice a los administrados sobre los que recaen
los efectos del acto. Para todos los efectos subsiguientes, los actos administrativos
sern considerados como actos diferentes.

1.7 Objetivo o contenido del acto administrativo

El objeto o contenido del acto administrativo es aquello que decide, declara o
certifica la autoridad. En ningn caso ser admisible un objeto o contenido prohibido
por el orden normativo, ni incompatible con la situacin de hecho prevista en las
normas; ni impreciso, oscuro o imposible de realizar. No podr contravenir en el
caso concreto disposiciones constitucionales, legales, mandatos judiciales firmes; ni
podr infringir normas administrativas de carcter general provenientes de autoridad
de igual, inferior o superior jerarqua, e incluso de la misma autoridad que dicte el
acto. El contenido debe comprender todas las cuestiones de hecho y derechos
planteados por los administrados, pudiendo involucrar otras no propuestas por estos
que hayan sido apreciadas de oficio, siempre que otorgue posibilidad de exponer su
posicin al administrado y, en su caso, aporten las pruebas a su favor.

1.8 Motivacin del acto administrativo

La motivacin deber ser expresa, mediante una relacin concreta y directa de los
hechos probados relevantes del caso especfico, y la exposicin de las razones
jurdicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto
adoptado.
Puede motivarse mediante la declaracin de conformidad con los fundamentos
conclusiones de anteriores dictmenes, decisiones o informes sobrantes en el
expediente, a condicin de que se les identifique de modo certero, y que por esta
situacin constituyan parte integrante del respectivo acto.
No son admisibles como motivacin, la exposicin de frmulas generales o vacas
de fundamentacin para el caso concreto o aquellas frmulas que por su oscuridad,
vaguedad, contradiccin o insuficiencia no resulten especficamente esclarecedoras
para la motivacin del acto.

No precisan motivacin los siguientes actos:

Las decisiones de mero trmite que impulsan el procedimiento.
Cuando la autoridad estima procedente lo pedido por el administrado y el

acto administrativo no perjudica derechos de terceros.

Cuando la autoridad produce gran cantidad de actos administrativos
sustancialmente iguales, bastando la motivacin nica.

1.9 Nulidad de los actos administrativos

Presuncin de validez.- Todo acto administrativo se considera vlido en tanto su
pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional,
segn corresponda.
Causales de nulidad.- Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de
pleno derecho, los siguientes:
La contravencin a la Constitucin, a las leyes o a las normas

reglamentarias.
El defecto o la omisin de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se

presente alguno de los supuestos de conservacin del acto.

Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobacin
automtica o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere
facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurdico, o
cuando no se cumplen con los requisitos, documentacin o tramites
esenciales para su adquisicin.
10

Los actos administrativos que sean constitutivos de infraccin penal, o que

se dicten como consecuencia de la misma.

Instancia competente para declarar la nulidad

La nulidad ser conocida y declarada por la autoridad superior de quien dicta el acto.
Si se tratara de un acto dictado por una autoridad que no est sometida a
subordinacin jerrquica, la nulidad se declarar por resolucin de la misma
autoridad.
La resolucin que declara la nulidad, adems dispondr lo conveniente para hacer
efectiva la responsabilidad del emisor del acto invlido.

Efectos de la declaracin de nulidad

La declaracin de nulidad tendr efecto declarativo y retroactivo a la fecha del acto
salvo derechos adquiridos de buena fe por terceros, en cuyo caso operar a futuro.
Respecto del acto declarado nulo, los administrados no estn obligados a su
cumplimiento y los servidores pblicos debern oponerse a la ejecucin del acto,
fundando y motivando su negativa.
En caso de que el acto viciado se hubiera consumado, o bien sea imposible retrotraer
sus efectos, solo dar a lugar a la responsabilidad de quien dicta el acto y en su
caso, a la indemnizacin para el afectado.

Alcances de la nulidad
La nulidad de un acto solo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando
estn vinculados a l.
La nulidad parcial del acto administrativo no alcanza a las otras partes del acto que
resulten independientes de la parte nula, salvo que sea su consecuencia, ni impide la
produccin de efectos para los cuales no obstante el acto pueda ser idneo, salvo
disposicin legal en contrario.
Quien declara la nulidad, dispone la conservacin de aquellas actuaciones o trmites
cuyo contenido hubiere permanecido igual de no haberse incurrido en el vicio.

11

1.10
Conservacin del acto
Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus elementos de
validez, no sea trascendente, prevalece la conservacin del acto, procedindose a su
enmienda por la propia autoridad emisora.
Son actos administrativos afectados por vicios no trascendentes, los siguientes:

El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones

surgidas en la motivacin.
El acto emitido con una motivacin insuficiente o parcial.
El acto emitido con infraccin a las formalidades no esenciales del
procedimiento, considerando como tales aquellas cuya realizacin correcta
no hubiera impedido o cambiado el sentido de la decisin final en aspectos
importantes, o cuyo incumplimiento no afectare el debido proceso del

administrado.
Cuando se concluya indudablemente de cualquier otro modo que el acto
administrativo hubiese tenido el mismo contenido, de no haberse producido

el vicio.
Aquellos emitidos con omisin de documentacin no esencial.
No obstante la conservacin del acto, subsiste la responsabilidad
administrativa de quien emite el acto viciado, salvo que la enmienda se
produzca sin pedido de parte y antes de su ejecucin.

1.11
Silencio Administrativo
Segn la ley 29060, que bien puede ser denominada ley del silencio administrativo
positivo; que busca dentro de un proceso de reforma del estado, poner fin, a la
inaccin procedimental de la administracin pblica, resolviendo a favor de los
ciudadanos administrados. Esta norma, entrar en vigencia el 04 de enero del 2008.
Finalidad de la ley
Prioriza el Silencio Administrativo Positivo, de all la denominacin que le
damos. En tal sentido el Silencio Administrativo Negativo por mandato de la
Ley se vuelve excepcional, pero no se lo elimina. La norma en referencia,
tambin seala, que en materia tributaria y aduanera.

En este sentido, la Ley N 29060, y sus normas complementarias, busca

poner freno a la lentitud, discrecionalidad, y al abuso que los distintos
agentes de la administracin pblica, realizamos frente a una peticin de los
administrados, imponiendo que frente a la inaccin, en los supuestos que la
12

Ley seala, la peticin del administrado, se da por aceptada, dentro de los

lmites de su solicitud y ms an crea la figura de la declaracin jurada, para
convalidar la declaracin ficta, de su solicitud y hacerla valer no slo ante la
misma

administracin,

sino

tambin

ante

otros

entes

pblicos

administrativos.

El silencio administrativo.- clases.

El Silencio Administrativo, est determinado por la Ley. En el primer caso, estamos
ante el Silencio Positivo, y en el segundo, ante el Silencio Negativo.
Silencio administrativo positivo
Cuando la inaccin o el no actuar de la administracin pblica, en los supuestos
sealados por la Ley, hace que la peticin del administrado sea aprobada. En esta
hiptesis, se presume, por mandato de la Ley, que la administracin pblica, ha
respondido afirmativamente, a la peticin planteada, con todas sus consecuencias
jurdicas.
Silencio administrativo negativo
Cuando la inaccin de la administracin pblica determina que, vencido el plazo
para resolver la peticin del administrado, debe tenerse por denegada su peticin.
Los supuestos normativos, del Silencio Administrativo Negativo, estn contenidos,
en la Primera Disposicin Transitorias Complementarias y Finales, de la Ley N
29060.
Estamos as, ante una ficcin legal, de carcter procedimental, que permite al
administrado, acceder a la siguiente instancia administrativa, o en su caso al Proceso
Contencioso Administrativo.

Cmo busca la ley 29060, efectivizar el silencio administrativo positivo

La Ley N 29060, en su Art. 1, se refiere, a los procedimientos administrativos
generales de evaluacin previa, que se caracterizan, porque antes, de que la
administracin, emita su decisin, la peticin o recurso del administrado, est sujeta
a una substanciacin, probanza y pronunciamientos previos, de los rganos de la
entidad; actividad procedimental, que no se da, en los procedimientos de evaluacin
automtica. Los procedimientos de evaluacin previa, han sido ampliado por el
inciso a), del Art. 1, de la Ley en cometario, cuando seala, que se beneficia del
Silencio Positivo, las actividades econmicas que requieran autorizacin previa del
13

Estado, y siempre que no se encuentren contempladas en la Primera Disposicin

Transitoria, Complementaria y Final se refiere al Silencia Administrativo Negativo.
La Ley citada, con esta modificacin, busca dinamizar la economa y la iniciativa
privada, combatir la informalidad en el pas, que como todos sabemos, deviene en
un lastre, ms que por voluntad de los administrados, debido a la ineficiencia del
aparato burocrtico del pas que retarda innecesariamente, las peticiones de
contenido econmico empresarial de los ciudadanos.
Estn sujetos a Silencio Administrativo Positivo, los procedimientos de evaluacin
previa, que estn en los siguientes supuestos normativos, previstos en el Art. 1, de la
Ley 29060.

Solicitudes cuya estimacin habilite para el ejercicio de derechos

preexistentes o para el desarrollo de actividades econmicas que requieran
autorizacin previa del Estado, y siempre que no se encuentren
contempladas en la Primera Disposicin Transitoria, Complementaria y
Final.

Recursos destinados a cuestionar la desestimacin de una solicitud o actos

administrativos anteriores.

Procedimientos en los cuales la trascendencia de la decisin final no pueda

repercutir directamente en administrados distintos del peticionario, mediante
la limitacin, perjuicio o afectacin a sus intereses o derechos legtimos.

Estableciendo el procedimiento de evaluacin automtica.

Ha sido creado por la Ley N 29060, y emerge en los

procedimientos

administrados, de evaluacin previa, sujetos a Silencio Administrativo Positivo,

cuando por inaccin procedimental, la administracin pblica, no ha resuelto la
peticin y/o recurso del administrado, al vencimiento del plazo: 30 das hbiles, Art.
35, de la Ley N 27444; 15 das para la licencia de funcionamiento, Art. 8, de la Ley
N 28976.

Precisando la responsabilidad del funcionario y del servidor pblico.

La temtica de la responsabilidad, con algunas imprecisiones conceptuales, ha sido
regulada por la Ley N 29060, para la totalidad

de los agentes pblicos:

funcionarios y empleados; as aparece del Art. 4 de la Ley, y esta emerge, cuando los
mismos, se nieguen a reconocer, la eficacia del derecho conferido al administrado, al
14

haber operado a su favor, el Silencio Administrativo Positivo, dentro del

procedimiento administrativo, que se sigue en la misma entidad.
Y como el derecho obtenido, de acuerdo al primer pargrafo, in fine del Art. 3, de la
Ley en cometario, se puede hacer valer en otras entidades pblicas administrativas;
la responsabilidad del agente pblico, no es slo, para los funcionarios y empleados
pblicos de la entidad, donde se origin la declaracin ficta, sino tambin, para los
funcionarios y empleados de otras entidades, en que el administrado busca hacer
valer sus derechos y se pretende desconocerlos.
La responsabilidad que se prev, es de carcter administrativo: Art. 239, de la Ley
N 27444; as como tambin de carcter civil y penal de acuerdo a la naturaleza de
la materia.

Determinacin la responsabilidad administrativa de los agentes de la

administracin pblica (funcionario y empleado)
Mediante la interposicin de la Reclamacin en Queja. La Ley N 29060, en uno de
sus errores conceptuales, designa a la Queja como Recurso, cuando la doctrina
administrativa es unnime al sealar que la Queja no es contra un acto definitivo
sino contra un acto en trmite, ante la conducta activa o omisiva del funcionario o
empelado pblico encargado de la tramitacin del expediente, que afecte derechos
subjetivos o intereses legtimos del administrado.
Mediante la interposicin de denuncia al rgano de control interno de la entidad
respectiva. Quien deber iniciar la investigacin pertinente para determinar si ha
habido de parte de los agentes pblicos una injustificada negacin de reconocer la
aprobacin ficta, obtenida por la inaccin de la administracin. El O.C.I. pondr en
conocimiento de este hecho al pblico en general a travs de la pgina web de la
entidad o en el Diario Oficial El Peruano; siempre que la resolucin que pone fin
al procedimiento disciplinario quede consentida.

Prohbe y reduce los pagos a que estn obligados los administrados.

El D. S. 079-97-PCM, en su Art. 14, prohbe que las entidades de la administracin
pblica, cobren tasa alguna, como condicin o requisito previo, para la impugnacin
de un acto administrativo, emitido por la entidad.
Esta prohibicin, hace hoy inaplicable, dentro de la temtica de los recursos
impugnativos administrativos: Reconsideracin, Apelacin y Revisin, la figura
15

(paga primero y reclama despus), que se haba enseoreado en nuestra

administracin pblica, haciendo intranscendente, el derecho de defensa de los
administrados. La orientacin, que sigue el D. S. en comentario, guarda relacin,
con la sentencia expedida por el Tribunal Constitucional N 3741-2004-AA/TC, que
ha sealado, que el establecimiento de una tasa o derecho, como condicin para
impugnar la propia decisin de la administracin vulnera el debido proceso, previsto
en el Art. 139.3, de la Constitucin del 93.
El Art. 13 del D. S. ya citado, tambin establece limitaciones a la administracin
pblica, en lo referente al costo de los derechos que por tramitacin, debe cancelar
el administrado, precisando que los mismos, deben guardar relacin con el costo real
del servicio. Se promueve la proporcionalidad y racionalidad entre el servicio
prestado y el costo que ha generado el mismo.

El silencio administrativo negativo, no se elimina.

Es importante precisar que el Silencio Administrativo Negativo, no ha sido
eliminado por la Ley N 29060; sino que ha devenido en excepcional. Esto se
deduce de la Primera Disposicin Transitorias, Complementarias y Finales, que a
continuacin transcribimos:
Silencio administrativo negativo
Excepcionalmente, el silencio administrativo negativo ser aplicable en aquellos
casos en los que se afecte significativamente el inters pblico, incidiendo en la
salud, el medio ambiente, los recursos naturales, la seguridad ciudadana, el sistema
financiero y de seguros, el mercado de valores, la defensa comercial; la defensa
nacional y el patrimonio histrico cultural de la nacin, en aquellos procedimientos
trilaterales y en los que generen obligacin de dar o hacer del Estado; y
autorizaciones para operar casinos de juego y mquinas tragamonedas.
Asimismo, ser de aplicacin para aquellos procedimientos por los cuales se
transfiera facultades de la administracin pblica, y en aquellos procedimientos de
inscripcin registral.
En materia tributaria y aduanera, el silencio administrativo se regir por sus leyes y
normas especiales. Tratndose de procedimientos administrativos que tengan
incidencia en la determinacin de la obligacin tributaria o aduanera, se aplicar el
segundo prrafo del artculo 163 del Cdigo Tributario.
16

En tal sentido no estn sujetos a silencio positivo, las autorizaciones para operar
casinos de juego y de maquina tragamonedas; de igual manera las solicitudes de
naturaleza, financiera de seguros, las discotecas (que a nuestros entender se
encuadran dentro de las problemtica de la seguridad ciudadana y que afectan el
inters pblico); as como tambin en materia tributaria y aduanera que se siguen
por sus leyes y normas especiales.

1.12
Agotamiento de la va administrativa
Los actos administrativos que agotan la va administrativa podrn ser impugnados
ante el Poder Judicial mediante el proceso contencioso-administrativo a que se
refiere el Artculo 148 de la constitucin Poltica del Estado.
Son actos que agotan la va administrativa:

El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnacin ante una

autoridad u rgano jerrquicamente superior en la va administrativa o
cuando se produzca silencio administrativo negativo, salvo que el interesado
opte por interponer recurso de reconsideracin, en cuyo caso la resolucin
que se expida o el silencio administrativo producido con motivo de dicho
recurso impugnativo agota la va administrativa.

El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la

interposicin de un recurso de apelacin en aquellos casos en que se
impugne el acto de una autoridad u rgano sometido a subordinacin
jerrquica.

El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la

interposicin de un recurso de revisin, nicamente en los casos a que se
refiere el Artculo 210 de la presente Ley.

17

II.

RECURSO ADMINISTRATIVO

1 Recursos Administrativos: Algunas Consideraciones Bsicas

Segn Luis De la Morena y De la Morena, seala que los recursos administrativos
cumplen una funcin de garanta para la administracin, adems que le permite
asegurar un control de legitimidad y conveniencia de los actos administrativos de los
rganos u organismos inferiores de las administraciones por sus superiores
jerrquicos.
Los recursos administrativos, aun cuando con dudas y detractores, tienen entonces
hoy un sentido y utilidad innegable e insoslayable. Pasemos pues a estudiar sus
elementos, alcances y tratamiento en el caso peruano, tarea que iniciaremos de
inmediato.

1.13
Alcances de los recursos administrativos
La finalidad de estos recursos es pues la impugnacin de un acto administrativo
anterior que se considera contrario a derecho. Son pues distintos de las peticiones
cuyo objetivo es forzar la produccin de un acto nuevo; o las quejas a nivel
administrativo, que aqu no son recursos, ya que no persiguen la revocacin de acto
administrativo alguno, sino solamente que se corrijan defectos en la tramitacin de
un procedimiento.
Tambin son diferentes, qu duda cabe, de los recursos contencioso administrativos,
ya que stos, en principio, una vez agotada la va administrativa, son aquellos que
permiten cuestionar un acto administrativo ya no ante la misma administracin, sino
en la judicatura ordinaria. Finalmente, debe quedar claro que la facultad de
contradiccin que est detrs de los recursos administrativos slo recibe este nombre
cuando lo impugnado sean actos administrativos definitivos que ponen fin a la
instancia, o en su defecto, actos de trmite que determinen la imposibilidad de
continuar el procedimiento o produzcan indefensin.

18

Coincidimos entonces con quienes sealan que para la eventual procedencia de estos
recursos no se establece ninguna causal o pretensin especfica que les sirva de
fundamento. Es ms, la fundamentacin de cualquier recurso administrativo es libre
en cuanto al sealamiento de algn tipo de agravio presuntamente ocasionado al
administrado, pudiendo el cuestionamiento a plantearse basarse indistintamente en
razn a su oportunidad, su carencia de mrito, su inconveniencia o en cualquier
infraccin al ordenamiento jurdico sucede con otros aspectos de este tema, pues,
por ejemplo, hay consenso en establecer la existencia de ciertos elementos que
siempre deben estar presentes en todo recurso administrativo, elementos a los cuales
denominaremos subjetivos y objetivos. Se entiende como elementos subjetivos a los
sujetos involucrados en recursos, y como elementos objetivos a los actos
administrativos impugnables a travs de dichos recursos; elementos cuya
formulacin en el caso peruano luego veremos con mayor detalle. Cosa similar
haremos con el tema de los efectos de los recursos, materia que luego pasaremos a
abordar.
Lo expuesto, aun cuando no con tanto detalle como en otros apartados de la norma
en comento, tendr incidencia en la regulacin proporcionada a los recursos
administrativos en la Ley N 27444. As pues, dentro del Ttulo Tercero de dicha
norma, ttulo denominado De la revisin de los actos en va administrativa, se
hace una acertada distincin entre los mecanismos previstos para la revisin de
oficio de actos administrativos por la propia Administracin (rectificacin de
errores, nulidad de oficio, y eventualmente algunos supuestos de revocacin), tema
que aborda en un primer captulo, dejando para uno segundo el desarrollo de todo lo
referente a los recursos administrativos (artculos 206 a 218 de la Ley N 27444).
Acto seguido, se aclara que solamente son impugnables los actos definitivos que
ponen fin a la instancia y los actos de trmite que determinen la imposibilidad de
continuar el procedimiento o produzcan indefensin (artculo 206.2 de la Ley N
27444). La regla general contina siendo, como bien anot Danos, que, a diferencia
del proceso civil, los actos de trmite no pueden impugnarse independientemente,
porque en todo caso los posibles vicios que puedan haberse cometido se impugnan
mediante el recurso que se presente contra la resolucin final.
Segn la ley existe 3 tipos de recursos administrativos se mencionara en lo
siguiente:

19

Recurso de reconsideracin
El recurso de reconsideracin se interpondr ante el mismo rgano que dict el
primer acto que es materia de la impugnacin y deber sustentarse en nueva prueba.
En los casos de actos administrativos emitidos por rganos que constituyen nica
instancia no se requiere nueva prueba.
Este recurso es opcional y su no interposicin no impide el ejercicio del recurso de
apelacin.
La reconsideracin, siguiendo lo prescrito en el artculo 208 de la Ley N 27444, es
aquel llamado en otros pases recurso de reposicin (Espaa), oposicin o gracioso.
Su objeto es permitir que el mismo rgano emisor del acto administrativo
impugnado conozca nuevamente de dicha impugnacin y resuelva lo que crea
conveniente al respecto, manteniendo o rectificando su anterior decisin.
Estamos pues frente a lo que en doctrina se conoce como un recurso impropio, cuya
interposicin tiene como requisito en principio de ineludible cumplimiento para su
sustentacin el de la presentacin de nueva prueba (y ya no solamente nueva prueba
instrumental, como sealaba la normativa anteriormente vigente), requisito que
puede dejarse de lado en el caso de actos administrativos emitidos por rganos que
constituyen nica instancia.
Sin embargo, en lo que nadie hace excepciones o diferencias, es en anotar el carcter
optativo, opcional o de no obligatoria interposicin que tiene este recurso en el Per.
Es ms, y a diferencia de lo que ocurre en otros Estados, en nuestro pas la no
interposicin de un recurso de reconsideracin no impide el inicio de un recurso de
apelacin contra el acto administrativo supuestamente violatorio o lesivo de nuestros
derechos.

Recurso de apelacin.
El recurso de apelacin se interpondr cuando la impugnacin se sustente en
diferente interpretacin de las pruebas producidas o cuando se trate de cuestiones de
puro derecho, debiendo dirigirse a la misma autoridad que expidi el acto que se
impugna para que eleve lo actuado al superior jerrquico.
En primer lugar, y a diferencia de lo acogido en algunos ordenamientos jurdicos o
propugnado por varios tratadistas, nuestros recursos de apelacin son planteados en
clave de apelacin menor, o, dicho en trminos ms sencillos, son resueltos por el

20

rgano inmediata y jerrquicamente superior a aquel que dict la decisin hoy

impugnada.
En segundo trmino, y aunque no est precisado con detalle, coincidimos con
quienes al comprobar como aqu se ha acogido una pauta de apelacin menor, unida
a la adopcin de la regla de la interposicin nica de los recursos (en el Per hoy
recogida en el artculo 214 de la Ley N 27444), asumen que en nuestro pas no es
necesario acceder siempre al mximo representante de la entidad administrativa
involucrada para agotar la va, sino que basta con obtener un segundo
pronunciamiento por parte de la autoridad administrativa inmediatamente superior,
sin importar cul es su nivel jerrquico .
Cerramos este apartado de nuestro texto sealando que el recurso de apelacin se
interpone ante la autoridad que expidi el acto impugnado, quien de inmediato debe
en principio poner todo lo actuado a la brevedad posible en conocimiento de la
autoridad jerrquica superior, a quien le compete pronunciarse sobre la admisin a
trmite o la procedencia del recurso, as como resolver el fondo de la controversia.
Sin embargo, y a tenor de lo prescrito en el artculo 227.2 de la ley en comento, en
los

recursos

presentados

dentro

de

procedimientos

trilaterales

parecera

corresponder a la autoridad que expidi el acto impugnado la tarea de calificar la

admisin y procedencia del recurso antes de elevarlo a la instancia superior.

Recurso de revisin
Excepcionalmente, manteniendo as una pauta ya existente en el Per, podr
contarse con un recurso administrativo que permita impugnar (y como consecuencia
de ello, eventualmente modificar, revocar, sustituir o confirmar) un acto ya conocido
por dos entidades de la Administracin que no son de competencia nacional.
Con este recurso, al cual en nuestro pas se le denomina recurso de revisin, una
autoridad o instancia con competencia nacional unifica la comprensin a darle a
ciertos temas que por su naturaleza pueden presentarse en muchas de las entidades
de carcter descentralizado (y eventualmente las de carcter desconcentrado) hasta
hoy existentes en diversos puntos del pas. Es por ello que este medio impugnatorio
no es opcional, sino de obligatoria interposicin para agotar la va administrativa si
nos encontramos ante una estructura descentralizada, pero todava sujeta a la tutela
de la Administracin Estatal central o nacional.

21

De acuerdo con el artculo 210 de la Ley N 27444, una vez resuelta la apelacin
que se haya considerado oportuno plantear, quien recurre en revisin deber
dirigirse a la misma autoridad que emiti el acto que impugna para dicho
funcionario o funcionarios eleven a su vez todo lo actuado a su superior jerrquico,
dentro de las pautas aqu ya descritas.
Evidentemente el creciente fortalecimiento del proceso de descentralizacin
territorial conocido en el Per con el nombre de regionalizacin pone en fuerte
cuestionamiento la pertinencia y supervivencia de este recurso en el ordenamiento
jurdico peruano.

1.14
Requisitos del recurso
Segn la ley 27444 el articulo 211 indica que; El escrito del recurso deber sealar
el acto del que se recurre y cumplir los dems requisitos previstos en el Artculo
113 de la presente Ley. Debe ser autorizado por ilustrado.
Todo escrito que se presente ante cualquier entidad debe contener lo siguiente:

Nombres y apellidos completos, domicilio y nmero de Documento

Nacional de Identidad o carn de extranjera del administrado, y en su caso,
la calidad de representante y de la persona a quien represente.

La expresin concreta de lo pedido, los fundamentos de hecho que lo apoye

y, cuando le sea posible, los de derecho.

Lugar, fecha, firma o huella digital, en caso de no saber firmar o estar

impedido.

La indicacin del rgano, la entidad o la autoridad a la cual es dirigida,

entendindose por tal, en lo posible, a la autoridad de grado ms cercano al
usuario, segn la jerarqua, con competencia para conocerlo y resolverlo.

La direccin del lugar donde se desea recibir las notificaciones del

procedimiento, cuando sea diferente al domicilio real expuesto en virtud del
numeral 1.

Este sealamiento de domicilio surte sus efectos desde su indicacin y es

presumido subsistente, mientras no sea comunicado expresamente su
cambio.

La relacin de los documentos y anexos que acompaa, indicados en el

TUPA.
22

La identificacin del expediente de la materia, tratndose de procedimientos

ya iniciados.

1.15
Acto firme
Una vez vencidos los plazos para interponer los recursos administrativos se perder
el derecho a articularlos quedando firme el acto.

1.16
Error en la calificacin
El error en la calificacin del recurso por parte del demandante no ser obstculo
para su tramitacin siempre que del escrito se deduzca su verdadero carcter.

1.17
Suspensin de la ejecucin
La interposicin de cualquier recurso, excepto los casos en que una norma legal
establezca lo contrario, no suspender la ejecucin del acto impugnado.
La autoridad a quien competa resolver el recurso podr suspender de oficio o a
peticin de parte la ejecucin del acto recurrido cuando concurra alguna de las
siguientes circunstancias:

Que la ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin.

Que se aprecie objetivamente la existencia de un vicio de nulidad

trascendente.

La decisin de la suspensin se adoptar previa ponderacin suficientemente

razonada entre el perjuicio que causara al inters pblico o a terceros la suspensin
y el perjuicio que causa al recurrente la eficacia inmediata del acto recurrido.
Al disponerse la suspensin podrn adoptarse las medidas que sean necesarias para
asegurar la proteccin del inters pblico o los derechos de terceros y la eficacia de
la resolucin impugnada.
La suspensin se mantendr durante el trmite del recurso administrativo o el
correspondiente proceso contencioso-administrativo, salvo que la autoridad
administrativa o judicial disponga lo contrario si se modifican las condiciones bajo
las cuales se decidi

23

1.18
Resolucin
La resolucin del recurso estimar en todo o en parte o desestimar las pretensiones
formuladas en el mismo o declarar su inadmisin.
Constatada la existencia de una causal de nulidad, la autoridad, adems de la
declaracin de nulidad, resolver sobre el fondo del asunto, de contarse con los
elementos suficientes para ello. Cuando no sea posible pronunciarse sobre el fondo
del asunto, se dispondr la reposicin del procedimiento al momento en que el vicio
se produjo.

1.19
Agotamiento de la va administrativa
Los actos administrativos que agotan la va administrativa podrn ser impugnados
ante el Poder Judicial mediante el proceso contencioso-administrativo a que se
refiere el Artculo 148 de la Constitucin Poltica del Estado. Son actos que agotan
la va administrativa:

El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnacin ante una

autoridad u rgano jerrquicamente superior en la va administrativa o
cuando se produzca silencio administrativo negativo, salvo que el interesado
opte por interponer recurso de reconsideracin, en cuyo caso la resolucin
que se expida o el silencio administrativo producido con motivo de dicho
recurso impugnativo agota la va administrativa.

El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la

interposicin de un recurso de apelacin en aquellos casos en que se
impugne el acto de una autoridad u rgano sometido a subordinacin
jerrquica.

El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la

interposicin de un recurso de revisin, nicamente en los casos a que se
refiere el Artculo 210 de la presente Ley.

El acto que declara de oficio la nulidad o revoca otros actos administrativos

en los casos a que se refieren los Artculos 202 y 203 de esta Ley.

Los actos administrativos de los Tribunales o Consejos Administrativos

regidos por leyes especiales.

24

1.20
Procedimiento Sancionador
mbito de Aplicacin
Las disposiciones del presente Captulo disciplinan la facultad que se atribuye a
cualquiera de las entidades para establecer infracciones administrativas y las
consecuentes sanciones a los administrados.
En las entidades cuya potestad sancionadora est regulada por leyes especiales, este
captulo se aplicar con carcter secundario. La potestad sancionadora disciplinaria
sobre el personal de las entidades se rige por la normativa sobre la materia.

1.21
La Potestad Sancionadora
Principios de la potestad sancionadora administrativa
La potestad sancionadora de todas las entidades est regida adicionalmente por los
siguientes principios especiales:

Legalidad.- Slo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la
potestad sancionadora y la consiguiente previsin de las consecuencias
administrativas que a ttulo de sancin son posibles de aplicar a un
administrado, las que en ningn caso habilitarn a disponer la privacin de
libertad.

Debido procedimiento.- Las entidades aplicarn sanciones sujetndose al

procedimiento establecido respetando las garantas del debido proceso.

Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisin de la

conducta sancionable no resulte ms ventajosa para el infractor que cumplir
las normas infringidas o asumir la sancin; as como que la determinacin de
la sancin considere criterios como la existencia o no de intencionalidad, el
perjuicio causado, las circunstancias de la comisin de la infraccin y la
repeticin en la comisin de infraccin.

Tipicidad.- Slo constituyen conductas sancionables administrativamente

las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley
mediante su tipificacin como tales, sin admitir interpretacin extensiva o
analoga. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar
o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar
sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas
legalmente, salvo los casos en que la ley permita tipificar por va
reglamentaria.
25

Irretroactividad.- Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes

en el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo
que las posteriores le sean ms favorables.

Concurso de Infracciones.- Cuando una misma conducta califique como

ms de una infraccin se aplicar la sancin prevista para la infraccin de
mayor

gravedad,

sin

perjuicio

que

puedan

exigirse

las

dems

responsabilidades que establezcan las leyes.

Continuacin de Infracciones.- Para imponer sanciones por infracciones en

las que el administrado incurra en forma continua, se requiere que hayan
transcurrido por lo menos treinta (30) das desde la fecha de la imposicin de
la ltima sancin y se acredite haber solicitado al administrado que
demuestre haber cesado la infraccin dentro de dicho plazo.

Causalidad.- La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta

omisiva o activa constitutiva de infraccin sancionable.

Presuncin de licitud.- Las entidades deben presumir que los administrados

han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en
contrario.

Non bis in idem.- No se podr imponer sucesiva o simultneamente una

pena y una sancin administrativa por el mismo hecho en los casos que se
aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.

26

BIBLIOGRAFIA
1. Eulogio Pisfil Chavesta (2007) Comentarios a la Ley N 29060: Ley del
silencio administrativo positivo Ley N 29060 (Per) en lnea :
http://blogs.monografias.com//2007/01/10/comentarioley29060silencioa
dministrativo.com fecha de acceso. 18 de julio del 2015.
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Algunas consideraciones Bsicas y el Anlisis del Tratamiento que les
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http://blog.pucp.edu.pe/blog/derysoc/2008/06/02/recursosadministrativo
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Administrativo en lnea: http://blogs.monografias.com/dextrum /
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constitutivos:

Estudio

sobre

la

piedra

angular

del

Derecho

Administrativo en lnea : http://www.prometheo.cda.org.pe/articulo.php?

id=66 fecha de acceso: 18 de julio del 2015.
27

5. Ley de Procediendo Administrativo General N 27774.

ANEXO
28