PODER, POLTICA Y TERRITORIO: LA ESPACIALIDAD DE LA INTEGRACIN

REGIONAL A ESCALA SUBNACIONAL.

Alicia Laurn
Departamento de Geografa. Centro de Estudios de Integracin Regional CEIR.
Universidad Nacional del Comahue. Neuqun. Argentina. alaurin_ceir@yahoo.com.ar
Eje temtico: La Geografa Poltica
Introduccin
El inters central de esta presentacin es enfatizar en la trascendencia que adquiere
y reasume la Geografa Poltica como disciplina capaz de conducir a la comprensin
y explicacin de los fenmenos polticos contemporneos cada vez ms complejos,
por una parte, y por otra llamar la atencin sobre la escasa produccin geogrfica en
ese campo disciplinar en nuestro pas.
No es slo el Estado el objeto de estudio de la disciplina como tradicionalmente lo
fue; el nuevo orden mundial pos guerra fra, o los cambios socioeconmicos y
polticos que han derivado en formaciones estado-regionales, o bien los temas
ambientales, culturales o de gnero, han llamado la atencin de los gegrafos. Si
bien las producciones no son muy numerosas han comenzado a circular textos de
gegrafos latinoamericanos que vinculan la geografa con la poltica y el territorio.
Los proyectos de investigacin que he dirigido los ltimos aos han profundizado el
anlisis de los procesos de integracin, como fenmenos conformadores de bloques
de estados formando regiones de estados tales como los conocidos Mercosur, Unin
Europea, la Comunidad Andina de Naciones, entre otros ; o de provincias como las
patagnicas integrando la regin del mismo nombre y actualmente microregiones
municipales. Hemos observado que estos procesos han tenido la particularidad de
cuestionar conceptos asociados a la formacin estatal-nacional y tambin al propio
estado-nacin y su rol frente a la globalizacin. Mucho se ha discutido y debatido
sobre ellos, no es el propsito aqu volver sobre el tema, pero s quiero destacar que
como tal, es decir como practica espacial, la integracin es un referente experimental
contemporneo que permitira comprender la construccin de los nuevos espacios
regionales1. Tal como he sealado en el III Congreso de Geografa de Universidades
Pblicas, el ao pasado en la ciudad de Santa Fe, esta lnea de trabajo aun tiene
poco desarrollo y sera de mucho inters fomentarla pues nuestro propio proceso de
integracin Mercosur, como otros que se estn produciendo en el continente y dentro
de los propios Estados, ofrecen mltiples aristas a ser investigadas tanto desde la
perspectiva terica como metodolgica y emprica.
El poder, la poltica y el espacio, tres categoras de la Geografa Poltica, son
reveladoras de las dimensiones polticas en las que se desenvuelven los procesos
de integracin vinculados a la formacin de bloques regionales. Estos procesos de
integracin producen y reproducen nuevas territorialidades semejantes al proceso de
formacin estado-territorial que acompao a la formacin del Estado moderno. La
1 Inspirado en Preciado Coronado y Uc; 2010.

concepcin de espacio geogrfico recreada a partir del desarrollo de la Geografa

crtica introdujo las cuestiones del poder y de lo poltico como elementos
sustanciales para el abordaje de las dimensiones espaciales de lo poltico
otorgndoles gran capacidad explicativa para comprender la estructuracin y re
estructuracin espacial.
En este trabajo expongo algunos de los principales resultados alcanzados en las
investigaciones sobre la dinmica poltica subnacional, en la Nordpatagonia, en
relacin con la poltica de integracin mercosuriana. A partir de estos resultados
discutir el marco conceptual de la Geografa Poltica, algunos elementos tericos
que brinda para develar las estrategias de los poderes regionales, la poltica del
poder centralizado, la hegemona partidaria en la manipulacin del territorio, las
normas organizadoras del espacio. El propsito de esta discusin es pensar cmo
responder a los problemas polticos derivados de los procesos de integracin
regional y dejar abierto el camino para futuras investigaciones en el campo de la
Geografa Poltica.
Polticas de integracin subregional y supranacional: Divergencias polticas
entre vecinos
Desde la reinstauracin del rgimen democrtico en Argentina podemos identificar
una sucesin de hechos tangibles que llevaron a la conformacin de la regin, accin
que puede considerarse un hecho poltico diferente de las regionalizaciones
argentinas del pasado. Esos hechos polticos que identificamos como fundacionales
de la nueva poltica integracionista han sido:

la reforma constitucional del 94

la creacin de las regiones segn actos fundacionales

la conformacin de rganos de gestin y funcionamiento de las regiones:

Parlamentos, Asambleas de gobernadores

La articulacin de las regiones al Bloque Argentino de Parlamentarios del

Mercosur.
A escala subcontinental con la firma del Tratado de Asuncin de 1991 entre los
pases miembros plenos del Mercosur se inici ese proceso de integracin que
interpretamos como la estrategia geopoltica madre de la que se desprenden -entre
otras acciones- las regionalizaciones subnacionales de Argentina.
El anlisis de la dinmica poltica subnacional nordpatagnica en relacin con
Mercosur lo circunscribimos a dos provincias: Ro Negro y Neuqun. La seleccin se
fundament en la idea hipottica que relacionaba la hegemona partidaria de los
gobiernos de provincias con las polticas integracionistas nacionales. El inters
estuvo puesto en determinar la relacin que exista entre pertenencia partidaria de
los gobiernos provinciales en relacin con el gobierno nacional y poltica de
integracin regional de cada provincia.
La particularidad de cada una de las
provincias analizadas, desde el punto de vista poltico, lo marcaba la sustancial

diferencia entre ellas y frente al partido gobernante a nivel nacional: la provincia de

Neuqun ha estado y contina ejerciendo el poder el partido provincial Movimiento
Popular Neuquino; en Ro Negro desde el comienzo del perodo democrtico se
mantuvo bajo la conduccin poltica de la Unin Cvica Radical slo o en alianza con
otras fuerzas polticas, hasta el ao 2011, en un contexto poltico nacional que fluctu
entre la UCR y el Peronismo con sus correspondientes aliados.
Una de las alternativas para analizar comparativamente la poltica integracionista de
ambas provincias en relacin con los objetivos de Mercosur, fue seleccionar
problemas reales de larga duracin y conflictivos; proyectos territoriales vinculados
con la integracin fsica; el proyecto de conformacin de una nueva regin por fusin
de ambas provincias; las normas constitutivas de la regin patagnica; la integracin
desde los gobiernos locales y la participacin ciudadana.
Cuando comparamos la poltica neuquina con el regionalismo poltico de Ro Negro
se observ la sustancial diferencia con la primera. Todas las consideraciones
relacionadas con la integracin y el regionalismo tienen como pilar fundamental el
ingreso al Mercosur. Esto se desprende de los discursos polticos del gobernador
ante la Legislatura; qued registrado tambin en la plataforma electoral del partido
gobernante (predominio de la UCR), en las iniciativas parlamentarias y an en las
diferentes concepciones acerca de la forma de alcanzar la regionalizacin poltica.
Las Bases Programticas y Plataforma Electoral para el Gobierno de la Alianza
gobernante, fueron planteadas de manera tal que definieron la alianza como un
instrumento para la integracin de fuerzas polticas articuladoras de espacios de
poder. El propsito era reforzar la capacidad negociadora de la provincia frente a un
modelo nacional que condicionaba seriamente las economas regionales. Esta
concertacin poltica posibilitara una nueva relacin con la nacin, sustentada en los
propios principios federales consagrados en la carta Magna y particularmente en el
Estatuto de la Regin Patagnica. La integracin regional asume as un papel
relevante, apareciendo como requisito indispensable para la incorporacin poltica y
productiva en una Argentina generadora de polticas sustentables en la cual el
Mercosur es el generador de oportunidades. Esto deja ver claramente una
concepcin regionalista abierta. Los antecedentes tambin mostraron que Ro Negro
fue pionera en la bsqueda de un funcionamiento regional. Y su experiencia y
debates sirvieron de base y fundamento para los constitucionalistas de la reforma de
1994, quienes incorporaron la cuestin regional en la Carta Magna.
En la provincia de Neuqun se analiz la conformacin de una nueva regin
propuesta por Neuqun y aceptada por el mandatario rionegrino. Nuestro inters era
encontrar el grado de relacin con la regin Patagonia creada en 1994 y con
Mercosur. La propuesta de nueva regin conocida como regin Sobich, en alusin
al mandatario que la propuso, implicaba una fusin de ambas provincias y
proyectaba avanzar sobre otras de la Patagonia; por esa razn debimos indagar en
el proceso constitutivo de la regin Patagonia para encontrar la relacin, funcin,
disfuncin entre ambas y por esta va buscar su relacin con Mercosur y determinar
si esa prctica favoreca o no a este proceso.
3

Esa propuesta fue legitimada por un Tratado firmado por ambos mandatarios en el
ao 2002. Si bien el proyecto no se materializ, ya que fue rechazado por la totalidad
de los legisladores rionegrinos, antes de llegar a someterse a plebiscito, permiti
visibilizar varias cuestiones.
En primer trmino qued claro que la poltica integracionista del partido provincial,
Movimiento Popular Neuquino, en el perodo de gobierno 2004-2007, diverge con la
integracin que se proponen el resto de las provincias patagnicas en conjunto. En
efecto, la nueva regin Patagonia, creada en 1996 en el marco del Art. 124 de la
Constitucin Nacional de 1994, se propona retomar el camino de la integracin,
reafirmar la identidad regional, reforzar el protagonismo del interior a travs de un
nuevo federalismo de concertacin.
Los fundamentos de aquella propuesta de nueva regin como tambin las ideas
registradas en las plataformas electorales, dejaron ver el predominio casi
exclusivamente econmico de la regionalizacin propuesta por Neuqun. Para el
partido gobernante, en ese perodo, la regionalizacin y el fortalecimiento de las
economas regionales constituyen la base para impulsar la produccin del pas. Este
sentido de la integracin apareci con ms claridad en la plataforma electoral del ao
2003, para eleccin de diputados, donde qued explicitada la idea de contar con
regiones con mayor autonoma y mayor poder de decisin. (Higuera, L.; 2010)
Al analizar la poltica de transporte ferroviario de ese perodo de gestin, en la
misma provincia, se observ la creacin de la empresa Patagonia Ferrocanal SA
para construir 220 km. de vas frreas entre Zapala (Neuqun) y Lonquimay (Chile)
reactivndose as el antiguo proyecto del Ferrocarril Trasandino del Sur. La ejecucin
de la obra se inici en la misma gestin de gobierno, a partir de una decisin poltica
slo neuquina, en una subregin -la nordpatagonia- que se propona unir el Atlntico
con el Pacfico sin consultar con las autoridades trasandinas. El despliegue de
propaganda poltica e inversiones en esa obra preanunciaban un futuro exitoso de
integracin Atlntico-Pacfico, sin hacer mencin ni referencia alguna al Mercosur.
Sin embargo el ramal, que se extendera por el denominado corredor norpatagnico,
tropieza con limitaciones tcnicas y de infraestructura en el paso fronterizo. Esas
limitaciones inclinaban la balanza a favor de la circulacin de bienes y personas por
la red caminera, ms que por la frrea, situacin que tuvo en cuenta la gestin de
gobierno que le sucedi en 2007. Una de las primeras decisiones polticas que tomo
esa gestin de gobierno fue suspender la obra y reorientar el compromiso financiero
asumido, hacia obras pblicas de otra naturaleza. Pudimos observar que no estuvo
orientado hacia el logro de una integracin regional norpatagnica, ni estuvo
pensada en esa direccin como originariamente lo propona el antiguo proyecto
Ferrocarril Trasandino del Sur. Esto sugiere la continuidad de una poltica provincial
alejada de la orientacin que se propone Mercosur y la propia regin patagnica.
(Higuera, L.; 2010)
El anlisis del corredor biocenico norpatagnico mostr que su consolidacin, en la
medida que transcurra la ejecucin de las obras, impactar en la dinmica de la
trama y movilidad de la red de transporte multimodal. Su contraparte es la necesidad
de ejecutar polticas de planeamiento, transformacin e inversin econmica dirigidas
a generar formas de cooperacin e integracin que impulsen un desarrollo integral e
inclusivo. (Higuera; L. 2011, indito)
4

Entre los problemas conflictivos de larga duracin analizamos la dinmica poltica de

la
integracin de la sociedad Mapuche. El nfasis estuvo centrado en la
interculturalidad ya que la conformacin de la poblacin neuquina es, por lo menos,
bicultural. Por esta razn desde esa perspectiva se analizaron los fenmenos,
hechos, actividades y proyectos implementados desde los organismos de gobiernos
hacia la comunidad mapuche; contrarrestando acciones con demandas.
La principal reivindicacin mapuche es identitaria y ven en la posesin del territorio,
la manera de reforzarla. Asociada a sta aparece la reafirmacin de su cultura a
travs de la educacin intercultural bilinge. Sus demandas generaron un
movimiento muy activo de la comunidad ante los gobernantes y han sido efectivos.
Tambin recurren al apoyo de organismos internacionales para desplegar
estrategias relacionadas con sus demandas. El reconocimiento como pueblos
indgenas preexistentes en la Constitucin Provincial, enmendada en el ao 2006,
fue un avance significativo y marc un hito. Luego de este hecho se observ un
cambio en la referencia discursiva del lenguaje periodstico en la regin y la cesin
de un espacio significativo, visible, para la difusin de sus noticias. Las polticas de
integracin aplicadas en esta provincia tienden tmidamente a integrar la comunidad;
se observan prcticas econmicas de co-manejo en parques naturales; de
presupuesto participativo en la localidad de El Huec basado en el reconocimiento de
la interculturalidad; lo cual manifiesta, segn nuestra interpretacin, que es en la
interaccin de ambas comunidades o bien, apoyados en la nocin de
interculturalidad que se avanzar en una primera instancia de integracin, la que
luego deber reforzarse con una legislacin que contemple las diferencias culturales.
Hemos concluido que la poltica Mercosuriana en torno a los pueblos indgenas es un
captulo vaco. Y comprobado que la poltica de integracin no constituye una
cuestin de Estado. Aquel avance en la comunidad de El Huec fue abandonado
cuando se produjo el cambio de gestin poltica en el Municipio, gestin que vari
desde una fuerza poltica distinta al partido dominante provincial hacia el MPN.
(Rodrguez, S. 2010)
La poltica de integracin analizada desde los gobiernos locales en relacin con
Mercosur fue de arraigo muy reciente en la regin, si la comparamos slo con la
fecha de fundacin de la red (1995). Si bien slo existen cuatro ciudades
norpatagnicas, integradas a la red entre 2004 (Zapala) y 2009 (Neuqun, Junn de
los Andes y Cipolletti), la tendencia poltica indicara una mayor participacin; aunque
debemos destacar, nuevamente, que estos procesos estn supeditados a los
vaivenes poltico-partidarios de los gobiernos que se suceden.
La red de ciudades del Mercosur, cuya funcin est en direccin del fortalecimiento y
democratizacin de la integracin de los pases miembros, abri un espacio de
participacin a los Municipios. Esta participacin deviene de la autonoma municipal
reforzada por la Constitucin Nacional y las Constituciones provinciales. Esa
autonoma permite a los intendentes asumir nuevos roles y desempearse tambin
como activos actores en los nuevos procesos de integracin a escala local. Emerge
as un nuevo espacio o escala de actuacin vinculada con la poltica integracionista
a partir de instrumentos tales como el hermanamiento entre ciudades o el
asociativismo intermunicipal, en la que participan un nmero variable de municipios,
de tamao desigual, pertenecientes a jurisdicciones poltico - administrativa
5

colindantes, mancomunadas para resolver proyectos comunes y proyectarse como

una unidad hacia el desarrollo econmico.
La Asociacin de Municipios de la Regin de los Valles y la Confluencia de las
provincias patagnicas de Ro Negro y Neuqun, creada en 2008, est conformada
por 13 Municipios de tamaos muy dismiles, que oscilan entre poco ms de 1700
habitantes hasta ms de 200.000 (CNPyV 2011) 2. En conjunto representan una
poblacin de ms de 400.000 habitantes en busca de soluciones a problemas
comunes, que sin dudas de manera individual sera difcil de alcanzar, teniendo en
cuenta el tamao de la poblacin de cada localidad, los contrastes en el volumen y
las distancias de localizacin.
En el mes de Junio del mismo ao institucionalizaron formalmente la Asociacin por
medio de la Ordenanza 127/08 de aprobacin del Estatuto. A partir de este
instrumento comenzaron a organizarse en torno a los objetivos planteados en el
propio Estatuto constitutivo.
La perspectiva de abordaje de las problemticas comunes est planteada en
trminos regionales como medio para su fortalecimiento, es decir, a travs de una
accin compartida en busca del bien comn, fortalecer la regin. Para ello tambin
aparece con claridad la necesidad de promover la participacin ciudadana pues el
ciudadano, el vecino, la sociedad civil estaba, y en algunas regiones como la
Patagonia an contina, muy lejano y ausente en este proceso.
Obsrvese que esta integracin microregional lleva slo escasos tres aos de
formacin, a diecisiete aos de la reforma que delega en los municipios y gobiernos
locales atribuciones en materia integracionista. Lo mismo ocurri con la integracin
de la ciudad a la red de mercociudades, cuyo origen se remonta al ao 1995 y la
ciudad de Neuqun se integr recin en 2008. (Tedeschi Cano, G.; Perrn, J.; 2010)
Esta accin junto con la nueva estrategia territorial para la integracin regional
completa, segn nuestra interpretacin, todas las escalas que deben participar de
todo proceso integracionista inclusivo. Una de las principales conclusiones a las que
hemos arribado es confirmar que los procesos de integracin regional son
productores de nuevas territorialidades. Estas lo constituyen las microrregiones
formadas por asociacin de Municipios reunidos en busca de gestionar de manera
mancomunada proyectos de desarrollo econmico y de gestin urbana en beneficio
de todos municipios integrantes. Lo destacable es que ese proceso se desarrolla
bajo el convencimiento que la integracin comienza a practicarse desde el vecino,
desde el cotidiano compartido. Por esa causa los proyectos se despliegan al margen
de los lmites jurdico administrativos, solucionando los problemas derivados de las
diversas normas de aplicacin de cada municipio, procurando homogeneizarlas.
Conceptos y temas
2 Los Municipios son: Aelo, San Patricio del Chaar, Vista Alegre, Centenario Neuqun, Plottier y
Senillosa pertenecientes a la provincia neuquina; Campo Grande, Barda del Medio, Contralmirante
Cordero, Cinco Saltos, Cipolletti, Fernndez Oro y Allen a la rionegrina.

La problemtica de este trabajo se encuadr en el rea de estudio de la poltica

argentina subnacional en relacin con la dimensin espacial de las prcticas
polticas. La poltica subnacional, vinculada con el proceso de integracin regional
Mercosur, contina siendo una de las temticas de gran inters analtico.
Los ltimos aportes sobre regin, poltica y escala dinamizan el debate en torno a la
integracin regional desde una perspectiva conceptual (Frnandez y Brandao, 2010;
Gaztaaga, 2009; Preciado Coronado y Uc; 2010) y analtica lo cual reafirma la
necesidad de profundizar estos estudios a fin de aportar los conocimientos que an
se necesitan en especial aquellos que los dirigentes polticos y los ciudadanos
requieren para promover una integracin regional inclusiva.
Esta perspectiva de anlisis del campo de la Geografa Poltica, denominada
relacional por Raffestin, permiti poner en relacin los diversos mbitos de la poltica
y tambin superar el anlisis de la forma que adopta la poltica o una institucin o
una accin para llegar a las relaciones que determinan las formas de la poltica,
instituciones o acciones. El complejo entramado de relaciones hace dificultoso su
abordaje, sin embargo al considerar las organizaciones se pudo circunscribir el
mbito en el que se inscriben las principales acciones. Por ello se agrup a los
actores segn su participacin en la agenda regionalista y la escala de accin de
cada uno. As tenemos al Estado en sus diversos niveles, nacional/subnacional/
municipal considerado como una de las ms importantes organizaciones que delimita
el campo socio-poltico de accin/relacin, en el que despliega y gestiona las
polticas y estrategias propias y de actores privados. Estos actores se vinculan entre
s por medio de relaciones mediadas por leyes, normas, Tratados, Constituciones,
Convenios, Discursos, Acuerdos; plataformas electorales y una serie de cdigos y
componentes espaciales y temporales que permite la comunicacin.
Las prcticas analizadas del Estado Provincial y Municipal como actores principales
del proceso integracionista, permiten detectar la hegemona partidaria en la
manipulacin del territorio. Toda actuacin o accin -en lo que a su contenido se
refiere- es poltica y ella supone una relacin de poder entre dos actores como
mnimo. Estos pueden pertenecer o no a mbitos poltico-territoriales y pertenencias
partidarias diferentes. Estas relaciones implican un proceso que adquiere
materialidad espacial en el territorio, segn el mbito de procedencia de las acciones.
El diseo de la poltica nacional/subnacional/municipal depende de los gobernantes,
de sus representados y de su ideologa de partido. Las ideas quedan expresadas en
las plataformas electorales y bases programticas; algunas de ellas o la mayora se
transforman en polticas concretas que se traducen en obras y acciones; pero
cuando estn ausentes tambin se traducen en obras y acciones ausentes.
La nocin de espacio poltico es otro concepto que debera guiarnos, este es aquel
circunscripto por las acciones de las instituciones polticas y por las formas
instituyentes, que le confieren un lmite, dentro del cual hay efectos identificables y
medibles. Las instituciones polticas, a su vez, son aquellas cuyas decisiones y
acciones, apoyadas en las normas, leyes y reglamentos, afectan ampliamente
diferentes instancias de la vida social, y las fuerzas instituyentes son aquellas
ejercidas por actores sociales que se organizan para institucionalizar sus demandas
en los lmites de un territorio. Legtimamente definido para estas decisiones y
7

acciones. Pudiendo estos lmites extenderse de la escala local a la global (Castro;

2008:93). Esta nocin nos permite seleccionar los diferentes actores pblicos y
privados, tales como los que he presentado en este trabajo, que componen y
participan en la regin y la micro regin.
Otro concepto que tambin debe ser reformulado o al menos definido con ms
claridad, es el de integracin. Sabemos que es un proceso mediante el cual dos o
ms actores forman un nuevo actor. Cuando el proceso se completa, se dice que los
actores estn integrados. (Galtun, Jhon: 1968, citado por Sosa, A.; 2011:131). Pero la
integracin regional puede ser: territoriales, organizativos y asociativos. La diferencia
entre ellos radica en los principios sobre los que se sustentan; en la integracin
territorial domina el principio de vecindad; en el organizativo la verticalidad ya que
agrupa actores desiguales en su capacidad de poder; la asociativa se produce bajo
el principio de la afinidad ya que sus miembros presentan cierta homogeneidad
(Sosa, op.cit.). Esta integracin es de tipo horizontal ya que sus miembros tienen un
rango similar. En esta categora se ubican las uniones de Estados, tales como
Mercosur o la Unin Europea, pero tambin pueden reconocerse a las regiones
binacionales que sin constituirse en un bloque supranacional, funcionan a escala
subnacional tras objetivos integracionistas particulares y propios de la afinidad que
los identifica como regin. Este sera el caso de la regin binacional argentinochilena de la norpatagonia y la araucana. De acuerdo al juego de intereses entre los
actores la integracin puede seguir un modelo igualitario, en el que predomine la
interdependencia creciente entre los actores y el principio el todo integrado solo
puede existir y continuar si est sostenido por las partes (lealtad) y si tiene algo
para ofrecer a sus partes componentes (Sosa, op.cit.p.132).
La realidad nacional argentina muestra un sistema federal parcialmente articulado a
aquel proceso en el que coexisten subregiones centrales y perifricas al mismo y
unidades subnacionales no slo desarticuladas de Mercosur, sino tambin
parcialmente conectadas entre las provincias integrantes de la regin, en este caso
la regin Patagonia. Este es uno de los problemas polticos derivados de la
integracin regional a los que debemos prestar atencin, desde la Geografa en
general y desde la Geografa Poltica en especial. De la mano de esta desarticulacin
viene la potencial integracin regional sin inclusin social. Las regiones que hemos
explicado deben ser analizadas no slo con un criterio econmico objetivo, sino
como un fenmeno emergente, socialmente constituido. (Jessop, B.2004)
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