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Sistemas Administrativos

Sistema Nacional de Control

Responsabilidad Civil del Funcionario Pblico

frente al Estado por incumplimiento de
sus funciones. Analizando sus especiales
caractersticas
Jorge Alfredo Len Flores(*)(**)

Segunda parte (***)

NDICE

Resumen Ejecutivo

Anlisis

I.

Especial Naturaleza de esta Responsabilidad.

II. El Funcionario y/o Servidor Pblico y el Principio de Legalidad

III. Otras caractersticas especiales de la Funcin

Pblica.

IV. Apuntes sobre sus especiales caractersticas.

V. Futuro de la Responsabilidad Civil del Funcionario Pblico por incumplimiento de sus

funciones.

bitcora informativa

Comentario normativo SNC.

"() quien ocasiona el dao

lo hace ejerciendo la funcin
pblica o con ocasin de ella
()".

(*) Abogado, Universidad Nacional Federico Villarreal.

Estudios de Especializacin en Control y Evaluacin
de la Accin Administrativa, Instituto Internacional
de Administracin Pblica (Pars Francia). Egresado de la Maestra en Derecho Civil de la Pontificia
Universidad Catlica del Per (PUCP).
(**) El presente trabajo est dedicado a la seora Elsie
Daz de Len, cuyos acertados consejos de vida
siempre me han resultado valiosos.

Un agradecimiento especial al Dr. Hctor Maldonado Montalvo con quien hemos sostenido
conversaciones respecto de la problemtica de la
responsabilidad civil del funcionario pblico, las
mismas que han contribuido al esclarecimiento
de las ideas que expongo sobre la materia.
(***) La primera parte del presente artculo se public
en la edicin de noviembre de 2009 de la Revista
Gestin Pblica y Desarrollo.

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Enero de 2010

En esta segunda parte, el autor parte de la premisa de que la Responsabilidad Civil del Funcionario Pblico solo se configurar cuando el funcionario pblico ocasione el dao ejerciendo la
funcin pblica o con ocasin de ella, pero adems, cuando ejerce dicha funcin en una entidad pblica; as, el sujeto activo siempre deber ser un funcionario pblico, y el sujeto pasivo,
es decir, el receptor del dao, ser la Entidad Pblica a la que dicho funcionario est vinculado,
el propio Estado o incluso terceros. Por otro lado, el autor precisa que adems de la culpa inexcusable o dolo, el funcionario pblico responde por culpa leve porque las labores o tareas que
desempea no son ordinariamente de especial dificultad y que aqul un sujeto de derecho al
que el Estado le delega no solo una cuota de poder sino la administracin de recursos pblicos
debe tener como correlato un especial deber de cuidado en su actuacin funcional. Asimismo,
establece que la responsabilidad civil en la que incurra el funcionario pblico siempre ser una
conducta antijurdica, siendo que la culpa constituye un requisito sine qua non para atribuirle
responsabilidad.
De otro lado, seala que al funcionario pblico, como regla general, no le resultan aplicable los
supuestos de: (i) la Responsabilidad de los Profesionales o Tcnicos; (ii) la Responsabilidad de
los Terceros utilizados por el deudor para cumplir su obligacin; (iii) la Responsabilidad Vicaria
del Superior Jerrquico; y (iv) la Responsabilidad Indirecta del Estado.

()
IV. Apuntes sobre sus especiales caractersticas:
4.1. El sujeto activo siempre es un funcionario pblico

Porque aunque parezca una verdad de
Perogrullo, de lo contrario no estamos
dentro del supuesto de la Responsabilidad Civil del Funcionario Pblico, esto
es para que se configure dicho supuesto
quien ocasiona el dao lo hace ejerciendo la funcin pblica o con ocasin de
ella, pero adems necesariamente ejerce dicha funcin en una entidad pblica.
As por ejemplo un Notario Pblico ejerce funcin pblica pero no podramos
calificarlo como funcionario o servidor
pblico en razn que en general no ejerce sus funciones en una entidad pblica y/o no esta vinculado a una entidad
pblica, a diferencia de un funcionario
o servidor de la Superintendencia Na-

cional de Registros Pblicos SUNARP.

Ya se ha comentado que el concepto de
funcionario o servidor pblico previsto en la Novena Disposicin Final de la
Ley N 27785 Ley Orgnica del Sistema
Nacional de Control y de la Contralora
General de la Republica es sumamente
amplio, y busca comprender a todos
aquellos que ejerzan funcin pblica en
una entidad pblica en base a una vinculacin con ella.
4.2. El sujeto pasivo es siempre la Entidad
Pblica o el Estado

Es importante tener en cuenta que en
cuanto al receptor del dao ocasionado
por el funcionario Pblico incumpliendo
sus obligaciones funcionales es siempre
la Entidad Pblica a la que esta vinculado
o el Estado. Pero tambin seria posible
que dicho dao alcance adems a terceros, es decir que exista una pluralidad de

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receptores del dao, siempre y cuando
uno de ellos sea la Entidad Pblica o el
Estado.
4.3. Se imputa responsabilidad tambin
por culpa leve y no solo por culpa inexcusable y dolo

La razn principal por la cual en este supuesto se responde por culpa leve y no
solo por culpa inexcusable o dolo es por
cuanto a diferencia del supuesto de la
responsabilidad civil por servicios profesionales o tcnicos de especial dificultad
previsto en el articulo 1762 del Cdigo
Civil, las labores o tareas que desempea el funcionario o servidor pblico no
son ordinariamente de especial dificultad, lo cual si bien pudiera ocurrir constituyen situaciones extraordinarias que
no pueden ser materia de la formula o
concepto general. A ello se agrega que
su actuacin por lo general esta reglada y la discrecionalidad que se le otorga esta condicionada conforme hemos
desarrollado anteriormente. Otra razn
significativa para imputarle responsabilidad civil por culpa leve, que adems es
perfectamente posible en nuestro ordenamiento civil vigente, estriba en el hecho que siendo el servidor o funcionario
pblico un sujeto de derecho al que el
Estado le delega no solo una cuota de
poder sino la administracin de recursos
pblicos debe tener como correlato un
especial deber de cuidado en su actuacin funcional.
4.4. La conducta del funcionario pblico
siempre es antijurdica

Esta caracterstica es fundamental, por
cuanto adems de constituir un requisito esencial, orienta el criterio de imputacin aplicable a este tipo de responsabilidad civil, a partir del cual se
sustenta cundo el funcionario o servidor pblico debe responder civilmente.
Es decir, que explica la necesidad de
la Culpa como base de su responsabilidad, que comprende a la culpa propiamente dicha y el dolo, y por tanto
la existencia de la Culpa constituye un
requisito sine qua non para atribuirle
responsabilidad.

La necesidad de la antijuridicidad se
justifica, por cuanto no seria razonable
imputarle responsabilidad al funcionario o servidor pblico por adecuar su
conducta a las normas, reglamentos, directivas, por que ello constituye una de
sus obligaciones principales de carcter
ineludible.

En cuanto a la orientacin a la Culpa como
criterio de imputacin, ello es en razn a
que la antijuridicidad esta ntimamente ligada al Principio de Legalidad al que segn
nuestro ordenamiento jurdico esta sujeto
el funcionario o servidor pblico, por lo
que solo le corresponde asumir responsabilidad cuando incurre en una negligencia

o descuido, o de manera dolosa o intencional, vulnera el ordenamiento jurdico administrativo al que esta obligado a ceirse.
Menos aun resultara razonable imputarle responsabilidad de manera objetiva,
aduciendo que la funcin pblica constituye una actividad riesgosa, por cuanto
las funciones que cumple el funcionario o
servidor pblico no son de libre eleccin
de este ltimo, sino que le son impuestas
por el ordenamiento jurdico, el mismo
que esta predeterminado por la ley en
sentido lato.
Esta antijuridicidad est expresamente
sealada en la definicin de Responsabilidad Civil del Funcionario Pblico establecida en la Novena Disposicin Final de la
Ley N 27785.
En sntesis, si el funcionario o servidor
pblico desarrolla su actuacin funcional
al amparo del marco legal aplicable, no
incurre en falta alguna, por el contrario
est cumpliendo sus obligaciones, y si
como consecuencia de ese cumplimiento
ocasiona dao a su Entidad o al Estado,
entonces dicho funcionario o servidor no
responde civilmente frente al Estado.

4.5. La responsabilidad civil del funcionario

pblico es frente al Estado

Naturalmente que el funcionario pblico
puede asumir responsabilidad civil frente
a los administrados por los daos injustos
(se excluye los casos de fuerza mayor) que
le ocasione en el ejercicio de sus funciones,
supuesto desarrollado en el articulo 238
de la Ley N 27444 Ley del Procedimiento
Administrativo General, pero el supuesto
que est desarrollado en la Novena Disposicin de la Ley N 27785 y que es materia
del presente estudio, es la responsabilidad
civil que emerge frente al Estado cuando
el funcionario pblico ejerciendo funcin
pblica o con ocasin de ella, produce un
dao econmico o material a la entidad a
la cual esta vinculado y en la cual ejerce dicha funcin pblica o al Estado.
4.6. Como regla general no le resulta aplicable la Responsabilidad de los Profesionales o Tcnicos

En efecto, los funcionarios o servidores
pblicos no son necesariamente profesionales o tcnicos y ya hemos indicado anteriormente que su actuacin normalmente
no corresponde a asuntos profesionales
o problemas tcnicos de especial dificultad, tal como lo estipula el artculo 1762
del Cdigo Civil peruano. Lo que no obsta
para que como excepcin se presenten
asuntos profesionales o problemas tcnicos de especial dificultad, pero aun en
esos casos la aplicacin del artculo 1762
es un tema discutible por cuanto se debe
tambin tener presente que en la actuacin el funcionario o servidor pblico se
debe ser ms exigente que en el caso del
profesional o tcnico privado dado que
ejerce el poder estatal y administra recur-

sos pblicos, adems de la dificultad en

nuestro medio para establecer con meridiana claridad que debemos entender
por asuntos profesionales o problemas
tcnicos de especial dificultad.
4.7. Como regla general no le resulta aplicable la Responsabilidad de los Terceros
utilizados por el deudor para cumplir
su obligacin

En el caso de la responsabilidad civil contractual el articulo 1325 del Cdigo Civil
establece El deudor que para ejecutar la
obligacin se vale de terceros, responde
de los hechos dolosos o culposos de stos,
salvo pacto en contrario, pero esta norma
no resulta aplicable para el supuesto de
los daos ocasionados por el funcionario
o servidor pblico a su Entidad o al Estado
incumpliendo sus obligaciones funcionales. En todo caso, seria aplicable y de suma
utilidad para el supuesto de los daos ocasionados a un administrado por la actuacin de los funcionarios o servidores pblicos, cuando el administrado afectado quisiera demandar tambin al Estado a quien
representan los funcionarios o servidores
pblicos cuando ejercen funcin pblica.
4.8. Como regla general no le resulta aplicable la Responsabilidad Vicaria del
Superior Jerrquico

Ello en razn que como se ha sealado en
lneas anteriores el Titular de la Entidad
o en general el superior jerrquico como
regla no tiene la atribucin de designar a
las personas que van a ocupar las distintas plazas, las que segn nuestro ordenamiento jurdico vigente deben ser cubiertas por concurso pblico. La excepcin la
constituyen los cargos de confianza pero
que constituyen un porcentaje muy reducido de los funcionarios o servidores
pblicos. Solo all se podra invocar la
culpa in eligendo y la culpa in vigilando.
Pero muchos de los cargos de confianza
cumplen un rol asesor y no directivo u
operativo con lo cual la posibilidad de
invocacin de la responsabilidad vicaria
se minimiza aun ms. A ello se suma que
siempre habra que evaluar si existi o n
culpa in vigilando por la actuacin daosa del subordinado.
4.9. No le resulta de aplicacin la Responsabilidad Indirecta del Estado

Por que el supuesto en anlisis es uno
de responsabilidad civil del funcionario
o servidor pblico frente al Estado, y en
consecuencia no cabria bajo ninguna circunstancia una responsabilidad civil indirecta del Estado frente al propio Estado, lo
cual seria totalmente absurdo.
4.10. La causalidad o Nexo Causal es la de Causa Adecuada y no la de Causa Prxima

De conformidad a la naturaleza contractual de la responsabilidad civil del fun-

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que permitan un adecuado y oportuno
resarcimiento. Ntese que se trata de una
solidaridad impuesta, y en consecuencia
no es que corresponda a la naturaleza
de las obligaciones resarcitorias de dos o
ms participes o autores, las mismas que
evidentemente en la mayora de los casos
sino en todos sern de carcter autnomo
o mancomunado como nuestro Cdigo
Civil las clasifica. Pero que no obstante su
verdadera naturaleza de mancomunadas
por imperio de la ley, y en aras de una
mayor y mejor proteccin de los intereses
de la nacin jurdicamente organizada (el
Estado) se transforman en solidarias para
su cobro en la respectiva va judicial.

sabilidad Civil del Funcionario Pblico,

a travs de la Directiva N 012-91-CG/SP
aprobada por Resolucin de Contralora
N 748-91-CG, acpite V. Disposiciones
Generales.

"() que siendo el servidor o

funcionario pblico un sujeto
de derecho al que el Estado le
delega no solo una cuota de
poder sino la administracin
de recursos pblicos debe tener como correlato un especial
deber de cuidado en su actuacin funcional".
cionario pblico, correspondera que su
Causalidad o Nexo Causal fuera una de
Causa Prxima, pero por ser justamente
una responsabilidad civil de un carcter
especial, en realidad la causalidad que
segn su naturaleza le corresponde es
la de Causa Adecuada, conforme lo establece la Novena Disposicin Final de la
Ley N 27785 Ley Orgnica del Sistema
Nacional de Control y de la Contralora
General de la Repblica que seala: Relacin Causal.- Consiste en la vinculacin
de causa adecuada al efecto entre la conducta activa u omisiva que importe un
incumplimiento de las funciones y obligaciones por parte del funcionario o servidor pblico y el efecto daoso irrogado o
la configuracin del hecho previsto como
sancionable. (el resaltado es nuestro).
4.11. La formula de restitucin que le corresponde es la de restitutio in integrum
y no la de restitucin parcial

Esta forma de reparacin es la que realmente se adecua las necesidades del resarcimiento que requiere la Entidad Pblica o el Estado, y carece de todo sentido
la prevista en la responsabilidad civil contractual de solo reparar o restituir los daos previsibles, salvo que se pruebe que
se actu con dolo o culpa inexcusable, en
que se reparara los daos previsibles y los
imprevisibles. La formula de la reparacin
integral, que como norma general corresponde a la responsabilidad civil extracontractual, tiene adems una referencia
importante en la regulacin que efectu
la Contralora General de la Repblica de
la denominada Responsabilidad Pecuniaria, antecedente de la actual Respon-

4.12. El cmputo de su plazo de prescripcin

es diferente al previsto en el Cdigo Civil

Dado que el Cdigo Civil establece en el
numeral 1 de su artculo 2001 que la accin personal prescribe a los 10 aos y
en su artculo 1993 establece que la prescripcin empieza a correr desde el da en
que puede ejecutarse la accin y contina
contra los sucesores del titular del derecho, mientras que la definicin de Responsabilidad Civil del Funcionario Pblico
establecida en la Novena Disposicin Final de la Ley N 27785 establece que esta
prescribe a los 10 aos de ocurridos los
hechos que generan el dao econmico.
Esta diferencia se justifica en el adecuado
reconocimiento del derecho a la defensa que debe asistir en todo momento al
funcionario o servidor pblico al que se
le imputa la responsabilidad civil y al hecho que la legislacin vigente establece la
obligacin de guardar la documentacin
en los archivos de las entidades pblicas
por un periodo de diez (10) aos.
4.13. La responsabilidad en el caso de pluralidad de los autores es de carcter solidario

Por expreso mandato legal (Novena Disposicin Final de la Ley N 27785) en este
supuesto la obligacin de resarcimiento
es de carcter solidaria, lo que constituye
una gran ventaja para el agraviado con el
dao econmico, la entidad pblica en la
que el funcionario o servidor pblico ejerce funciones o el Estado, por que le permite demandar a cualquiera de los participes
o autores por la totalidad del dao, independientemente de la proporcin en que
cada uno de ellos haya concurrido para la
produccin del dao. Si bien esta solidaridad impuesta pudiera no parecer justa,
como en todos aquellos supuestos en que
la impone el Estado, se justifica por la necesidad de proteger mas eficientemente a
la victima del dao, que en estos supuestos es la Entidad Pblica o el Estado, esto
es, la sociedad o colectividad peruana en
su conjunto, entendindose que tratndose de un inters general corresponde
un reforzamiento de los instrumentos

4.14. La responsabilidad civil de los funcionarios o servidores pblicos puede

concurrir con la de terceros por un mismo dao

En cuyo caso se puede aplicar a cada
uno de los participes (los funcionarios
y/o servidores pblicos y los terceros) la
responsabilidad civil general del articulo
1321 del Cdigo Civil o como personalmente preferira optar por invocar para
los funcionarios y/o servidores pblicos
el articulo 1321 y la Novena Disposicin
Final de la Ley N 27785 y para los terceros
(por ejemplos: una empresa consultora,
una empresa supervisora, una empresa
ejecutora de obras, etc.) el articulo 1321
del C.C.
V. Futuro de la Responsabilidad Civil del Funcionario Pblico por
incumplimiento de sus funciones:
Tal como lo hemos expuesto en anteriores
trabajos las caractersticas de la responsabilidad civil del funcionario pblico por incumplimiento de sus obligaciones funcionales no
se adecuan a las de una responsabilidad civil
contractual ortodoxa o pura, sino que constituyen una mixtura de elementos de responsabilidad civil contractual y de la extracontractual,
con caractersticas propias, lo que en mi opinin determina la necesidad que en un futuro
prximo esta especial naturaleza sea reconocida a nivel normativo de una manera clara y
precisa, buscando perfeccionar formulas que
protegiendo adecuadamente los intereses del
Estado, brinden un tratamiento justo a los funcionarios o servidores pblicos que tienen a su
cargo la gestin de las entidades y, por ende, la
administracin de los recursos pblicos.

Bitcora Informativa
Comentario normativo SNC
Con fecha 08.01.2010 se modific la Directiva N 004 2007-CG/GDES Rendicin de

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Enero de 2010

Cuentas de los Titulares aprobada por la Resolucin N 332-2007-CG, en el aspecto que la

Unidad Orgnica de la Contralora General de
la Repblica, responsable del proceso se encar-

gar del procesamiento, verificacin selectiva a

travs del Sistema Nacional de Control, difusin
y consolidacin de los informes de rendicin de
cuentas.