IV Encontro Nacional da Anppas

4,5 e 6 de junho de 2008

Braslia - DF Brasil
_______________________________________________________
Energia e Meio Ambiente no Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC): uma Anlise Crtica
Rodrigo Machado Vilani (UERJ)
Bilogo, Advogado, Doutorando em Meio Ambiente do PPG-MA
Bolsista da Fundao Carlos Chagas Filho de Amparo Pesquisa / FAPERJ
r_vilani@yahoo.com.br
Carlos Jos Saldanha Machado
Antroplogo, Pesquisador do Laboratrio de Cincia, Tecnologia e Inovao em
Sade/Instituto de Comunicao e Informao Cientifica e Tecnolgica em Sade/
Fundao Oswaldo Cruz e Professor do Programa de Ps-Graduao em Meio
Ambiente/Universidade do Estado do Rio de Janeiro csaldanha@cict.fiocruz.br

Resumo
O presente trabalho tem por objetivo analisar o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)
do governo federal priorizando, particularmente, o tratamento dado questo ambiental em
comparao aos investimentos reservados rea de energia (petrleo e gs natural). Trata-se de
contribuir para a discusso relativa introduo da temtica ambiental nas aes tomadas pelos
diversos setores do Poder Pblico, especificamente aquelas voltadas para a matriz energtica
brasileira. A partir de uma leitura da base de dados existentes no portal eletrnico do PAC, das
crticas realizadas ao Programa e da literatura especializada, conclui-se afirmando que o PAC
est estruturado com base num modelo desenvolvimentista de vis exclusivamente econmico
sem levar em considerao qualquer medida social e ambiental para sua aplicao. Propostas
voltadas para a concretizao de uma diretriz que assegure a qualidade de vida das presentes e
futuras geraes e retirar as polticas ambientais do isolamento em que se encontram dentro da
estrutura decisria federal so formuladas.
Palavras-chave: petrleo e gs natural; poltica energtica; poltica ambiental; Programa de
Acelerao do Crescimento.

1 Introduo
Os recentes estudos referentes s mudanas climticas trouxeram pauta a emergncia
da aplicao efetiva de polticas voltadas para o desenvolvimento de uma matriz energtica
menos poluente1 em razo da dependncia mundial do petrleo e dos impactos ambientais
gerados, principalmente, pela queima da gasolina e de leo diesel. Uma vez que as questes
relacionadas a energia e meio ambiente estarem intimamente ligadas cabe se perguntar se
possvel, com a matriz energtica atual, crescer reduzindo, concomitantemente, o consumo de
combustveis fsseis.
Para responder tal questo limitamos nosso estudo ao Brasil, tomando como objeto de
investigao as premissas e investimentos previstos no Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC) desenvolvido e implantado pelo Governo Federal. Discutiremos o modelo econmico
adotado pelo programa lanado pelo governo atual, protetor de interesses hegemnicos e
destitudo de articulao com aspectos sociais e ambientais e, sendo assim, capaz de aprofundar
as desigualdades existentes no pas. Inicialmente, faremos uma breve introduo ao conceito
estruturante desse trabalho, desenvolvimento sustentvel, para, em seguida, caracterizar a
poltica ambiental brasileira, ao longo dos ltimos 30 anos, a fim de contextualizar a proposta do
Programa luz do modelo de desenvolvimento praticado no pas durante o perodo referido. Aqui
discutida a emergncia da importncia do Petrleo como fonte de energia no contexto
econmico e poltico nacional e as incertezas sociais e ambientais derivadas da ausncia de um
planejamento intertemporal para a explorao deste recurso no renovvel. O desconhecimento
deste limite temporal torna impossvel a implementao, de forma eficaz, qualquer ao
governamental dotada de responsabilidade inter-geracional, ou seja, voltada para a existncia
digna das presentes e futuras geraes. Finalmente, antes de concluirmos o trabalho,
apresentaremos as reas de investimentos do PAC e crticas ausncia de parmetros
ambientais na sua orientao. Esperamos, assim, contribuir para o debate em curso posto que os
desafios da efetivao de um modelo econmico articulado com as questes sociais e ambientais
so inmeros.

2 Desenvolvimento Sustentvel e a Constituio Federal

A proposta de desenvolvimento sustentvel2 emerge como alternativa lgica hegemnica
de produo de mercadorias atravs da degradao ambiental e explorao do trabalho humano.
1

Tcnicos e cientistas prevem cada vez mais a possbilidade de o fim do consumo do petrleo no se dar por causa do esgotamento
de suas fontes naturais. Ocorrer, sim, mas pelo aniquilamento da capacidade do planeta em absorver os gases provenientes de sua
combusto. [...] Somado s abruptas oscilaes de preo e aos impasses geopolticos intrnsecos a essas fontes, o problema
ambiental s confere urgncia anda maior mudana da matriz energtica global. RYDLEWSKI, C. Eles j vivem sem petrleo.
Revista Veja, So Paulo, n. 50, 20 dez. 2006. p. 172.
2
Conceito estabelecido pelo documento intitulado Nosso Futuro Comum ou Relatrio Brundtland (1987), elaborado pela Comisso
Mundial da ONU sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (UNCED): desenvolvimento sustentvel desenvolvimento que satisfaz
as necessidades do presente sem comprometer a capacidade de as futuras geraes satisfazerem suas prprias necessidades.

Uma proposta de racionalizao na apropriao dos recursos naturais, inserindo uma varivel
temporal e uma exigncia tica (responsabilidade intergeracional) no desenvolvimento econmico.
Sob a gide de uma sociedade livre, justa e solidria (art. 3, I), a Constituio da
Repblica Federativa do Brasil, promulgada aos 05 de outubro de 1988, institucionaliza, em uma
viso sistmica do texto constitucional, o desenvolvimento sustentvel, principal imperativo para a
conciliao

sinrgica

dos

interesses

econmicos,

sociais

ambientais

em

prol

do

desenvolvimento nacional.
O crescimento do pas, portanto, sustenta-se sob os seguintes pilares:
i. desenvolvimento nacional (art. 3, II);
ii. reduo das desigualdades regionais e sociais (art. 3, III);
iii. ordem econmica (art. 170, caput);
iv. meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225, caput);
v. responsabilidade intergeracional (art. 225, caput).

O desenvolvimento proposto3 no busca o impedimento ao aproveitamento dos recursos

naturais, mas, outrossim, afirmar o desenvolvimento sustentvel, com base em seus limites
constitucionais, enquanto explorao equilibrada dos recursos naturais, nos limites da satisfao
das necessidades e do bem-estar da presente gerao, assim como de sua conservao no
interesse das geraes futuras. Podemos, por excluso, ainda seguir o entendimento de que se o
desenvolvimento no elimina a pobreza absoluta, no propicia um nvel de vida que satisfaa s
necessidades essenciais da populao em geral, ele no pode ser qualificado de sustentvel.4
Diante do desafio imposto ao Poder Pblico pelo uso crescente dos recursos naturais,
Porto-Gonalves chama a ateno para o fato de que nenhuma sociedade produz o carvo, o
petrleo, o ferro, o chumbo, a gua e outros minerais, assim como o homem no produz os dias e as noites,
a radiao solar, sem o que no vivemos. Somos, como espcie, em grande parte, extratores de petrleo,
carvo, ferro, mangans, gua e outros minerais, e no seus produtores. Observemos que dizer que somos
produtores significa que depende de nossa capacidade criativa a existncia do que produzido. Dizer que
somos extratores sinaliza que extramos algo que no fazemos, o que significa manter prudncia no seu
uso.

sob essa lgica integradora que a Constituio Federal associa os diferentes matizes
abrangidos pela realidade social brasileira. Impe-se, afinal, o dilogo entre economia, ecologia,
tecnologia, sociologia...
3
Conforme DERANI (2001, p. 242): Desenvolvimento econmico no Estado Brasileiro, subentende um aquecimento da atividade
econmica dentro de uma poltica de uso sustentvel dos recursos naturais objetivando um aumentado de qualidade de vida que no
se reduz a um aumento do poder de consumo.
4
SILVA, J. A. Direito ambiental constitucional. SP: Malheiros, 1994. p. 7-8.
5
PORTO-GONALVES, C. W. O desafio ambiental. Rio de Janeiro: Record, 2004. (Os porqus da desordem mundial. Mestres
explicam a globalizao). p. 61.

Entretanto, segundo Grson Teixeira, Diretor de Economia e Meio Ambiente do Ministrio

do Meio Ambiente - MMA, no tocante ao Programa de Acelerao do Crescimento (PAC):
A questo central que se coloca desde a perspectiva da esperada conciliao do
PAC com os pressupostos da preservao ambiental se a eventual acelerao
do ritmo de crescimento da economia e, supomos, do desenvolvimento, observar
parmetros de sustentabilidade na acepo correta do termo que transcende
esfera da proclamada solidez dos fundamentos das polticas monetria, fiscal,
tributria e cambial.6

Assim, as posies tericas existentes enfrentam o desafio emprico encerrado pelo PAC,
sem qualquer associao, na forma originalmente apresentada, com a elegibilidade de
parmetros de sustentabilidade ambiental7.

3 Poltica Nacional do Meio Ambiente: pela concretizao do

desenvolvimento sustentvel
Desenvolvimento sustentvel, de acordo com a CF/88, , portanto, o desenvolvimento
nacional (art. 3, II) orientado por uma ordem econmica baseada na existncia digna e na
preservao ambiental (art. 170, caput e VI) e pelo direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado para as presentes e futuras geraes (art. 225, caput).
A Poltica Nacional do Meio Ambiente PNMA (Lei 6938/81) elenca entre os princpios
para assegurar a preservao, melhoria e recuperao da qualidade ambiental propcia vida
(art. 2, caput) o planejamento e fiscalizao do uso dos recursos ambientais (art. 2, III).
Seguindo o texto constitucional, este planejamento deve abarcar o aspecto temporal na
explorao dos recursos ambientais. Esta responsabilidade intergeracional est prevista, tambm,
na finalidade de preservao e restaurao dos recursos ambientais com vistas sua utilizao
racional e disponibilidade permanente (art. 4, VI, da PNMA grifos nossos).
Na PNMA degradao da qualidade ambiental est definida como a alterao adversa
das caractersticas do meio ambiente (art. 3, II).
A avaliao de impactos ambientais e o licenciamento esto entre os instrumentos da
PNMA (art. 9, III e IV). So regulados pela Resoluo CONAMA n 001/86, que exige a
elaborao de EIA/RIMA para o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente,
dentre as quais a extrao de combustvel fssil (art. 4, VIII).
Urge destacar, que o EIA deve atender legislao, em especial os princpios e objetivos
expressos na Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente alm de diretrizes como a identificao e
6
TEIXEIRA,
G.
O
Programa
de
Acelerao
do
Crescimento
<http://www.rbrasil.org.br/content,0,0,1866,0,0.html>. Acesso em: 01 jan. 2008.
7
TEIXEIRA,
G.
O
Programa
de
Acelerao
do
Crescimento
<http://www.rbrasil.org.br/content,0,0,1866,0,0.html>. Acesso em: 01 jan. 2008.

Meio

Ambiente.

Disponvel

em:

Meio

Ambiente.

Disponvel

em:

a avaliao sistemtica dos impactos ambientais gerados nas fases de implantao e operao da
atividade e considerar os planos e programas governamentais, propostos e em implantao na
rea de influncia do projeto, e sua compatibilidade (art. 5, II e IV).
Desde que permanente a inrcia do Estado em relao utilizao de fontes alternativas
de energia, em carter nacional, impossvel concretizar a ltima parte do dispositivo supra
mencionada.
Item obrigatrio do EIA, a Anlise dos impactos ambientais se d atravs de
identificao, previso da magnitude e interpretao da importncia dos provveis impactos
relevantes, discriminando: os impactos positivos e negativos (benficos e adversos), [...]
temporrios e permanentes; seu grau de reversibilidade [...] (art. 6, II).
O esgotamento de um reservatrio de petrleo e gs configura impacto negativo,
permanente e irreversvel. Escamotear este fato constitui evidente omisso orientao
econmica na explorao destes recursos enquanto degradao da qualidade ambiental ou em
flagrante descompasso com qualquer tica referente ao desenvolvimento sustentvel.
Considerado como verdadeiro mecanismo de planejamento8, visto estar obrigado pela
preveno ao dano, na questo ora tratada, o EIA encontra-se subutilizado, na medida em que
est impossibilidade de abranger a temporalidade do uso deste recurso ambiental.
A Lei 9.478/97 Lei do Petrleo determina dentre os objetivos das polticas nacionais
para o aproveitamento racional das fontes de energia a proteo ao meio ambiente e a utilizao
de fontes alternativas de energia (art. 1, IV e VIII).
Impende promover o ideal de sustentabilidade transversalmente s polticas pblicas
setoriais, como energia e infra-estrutura, para a criao de uma unidade harmnica. A existncia
de mltiplos interesses, diferentes e divergentes9, sem uma agenda nacional comum, favorece
manuteno de interesses econmicos.
O diretor-geral da Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), Jerson Kelman,
afirmou que no impossvel que o pas viva um apago ainda neste ano e
recomendou que sejam adotadas medidas de racionalizao do consumo quanto
antes. [...] O que agrava as perspectivas a falta de gs natural. A principal
medida do governo anterior para diversificar as fontes de energia e no manter o
pas ao sabor do regime de chuvas foi um plano de estmulo construo de
usinas trmicas movidas a gs. Funcionou. Mas o consumo de gs cresceu
rapidamente nos ltimos anos, como combustvel de carros e tambm na
indstria, e hoje a oferta insuficiente. [...] Afirma a diretora executiva da
Associao Brasileira de Grandes Consumidores Industriais de Energia e de
Consumidores Livres (Abrace), Patrcia Arce: Temos um parque instalado de
trmicas a gs de 7652 MW, mas apenas 2800 MW mdios esto em operao.
Alm de faltar gua, falta gs. [...] A Petrobras priorizou investimentos na rea de
petrleo e deixou de lado o setor de gs natural. Hoje no consegue atender s
10
necessidades do pas.
8

MIRRA, A. L. V. Impacto ambiental: aspectos da legislao brasileira. So Paulo: Oliveira Mendes, 1998. p. 1.
ALVES, A. C. Meio ambiente, realidade dos interesses e ruptura da razo jurdica tradicional, Revista da Fundao do
Desenvolvimento Administrativo FUNDAP, 20: 27:34, 1996.
10
BORSATO, C. A preciosa gota dgua. Revista Veja, So Paulo, n. 012, 16 jan. 2007. p. 48-49.
9

Decises controversas no so incomuns quando se trata da temtica ambiental. Isto

porque, aps mais de trs dcadas da criao da Secretaria Especial do Meio Ambiente SEMA,
em 1973, ainda no se consolidou um rgo central capaz de dialogar com as demais reas
decisrias do governo na elaborao e implantao das polticas pblicas nacionais.
A paralisia com que vem sendo tratada a questo ambiental nos seguidos governos de
Collor a FHC mantm o tema fora do centro de deciso econmica11. Esta caracterstica
persistente, aliada insuficincia de recursos e ao isolamento dos rgos ambientais12,
asseguram o modus operandi de uma economia emergente, ou seja, da priorizao do
crescimento econmico pela agenda pblica.
Encontramos exemplo da ausncia deste dilogo na habitao:
Em relao aos investimentos e atendimento em habitao evidente que os
recursos do PAC no so suficientes para superar a grave crise habitacional
existente na Amaznia, e depende da articulao com os demais entes da
Federao para o enfrentamento desse problema, assim como a adequao das
polticas e dos programas governamentais para a realidade amaznica, como o
13
Estatuto da Cidade e a poltica de acesso ao crdito, entre outros

E, tambm, no saneamento:
Ocorre que os recursos disponibilizados para os setores saneamento e habitao
nesta parte do pas [Regio Norte], alm de reduzidos diante da precria situao
atual o Norte receber um pouco mais que o Centro-Oeste, ficando em
penltimo lugar nesse quesito , no leva em considerao os impactos dos
grandes projetos de infra-estrutura previstos para a Amaznia, como asfaltamento
de rodovias, construo hidreltricas e transformao de importantes rios em
hidrovias, que repercutiro incisivamente na reestruturao do territrio amaznico
das reas urbanas, em particular. A tendncia que os conflitos socioambientais
se intensifiquem na regio por conta, entre outros motivos, do aumento
significativo dos fluxos migratrios, que resultaro em maior presso por
habitao, saneamento e por servios pblicos j debilitados para atender a
14
demanda existente, bem como sobre o ambiente natural

Imaginar que as decises referentes a Meio ambiente, Energia, Habitao, Sade,

Saneamento ou Transportes, entre tantas outras, no possuem um fio condutor comum, o qual
poderia ser o do desenvolvimento sustentvel ou da responsabilidade socioambiental, retrata a
formao poltica brasileira, excludente e imediatista.
Ao contestar o isolamento da temtica ambiental, TEIXEIRA afirma que enquanto a
questo ambiental no Brasil permanecer encapsulada setorialmente, ou seja, distante da rotina
das demais reas do governo e, por conseguinte, sem capacidade de irradiao de efeitos na
11

VIOLA, E. A globalizao da poltica ambiental no Brasil, 1990-1998, XXI International Congress of the Latin American Studies
Association, The Palmer House Hilton Hotel, Chicago, USA, set. 1998.
12
BOEIRA, S. L. Poltica e gesto ambiental no Brasil: da Rio-92 ao Estatuto da Cidade, II Encontro ANPPAS Associao Nacional
de Ps-Graduao e Pesquisa em Ambiente e Sociedade, UNICAMP, Campinas SP, maio 2004.
13
FAOR - Frum da Amaznia Oriental; FAOC - Frum da Amaznia Ocidental. O Frum Nacional de Reforma Urbana e o Programa
de Acelerao do Crescimento: desafios na construo de um novo modelo de desenvolvimento sustentvel com cidades justas e
democrticas na Amaznia. Disponvel em: <http://www.rbrasil.org.br/ content,0,0,1876,0,0.html>. Acesso em: 01 jan. 2008.
14
Idem.

concepo e prtica do conjunto das demais polticas (transversalidade), ser impossvel uma
gesto do meio ambiente que se aproxime dos ditames de qualquer variante conceitual aceitvel
do que se chama de desenvolvimento sustentvel.15
Neste sentido, apresentamos crtica desenvolvida por TEIXEIRA estrutura de gesto e
monitoramento do PAC, na qual no consta a presena do Ministrio do Meio Ambiente (MMA):
[...] o PAC define que a gesto e o monitoramento do programa estaro a cargo,
apenas, dos Ministrios da Fazenda, Planejamento e Casa Civil, em todas as suas
instncias, ou seja, no Comit Gestor e no Grupo Executivo. Afora esse fato, o
PAC prev sistemtica de salas de situao para o acompanhamento da
execuo setorializada do programa que, da mesma forma, exclui a presena do
MMA. Resulta da que, at o momento, so pouco animadores os indcios para a
efetividade de aes de mitigao ambiental na execuo do PAC.16

Conclui-se, preliminarmente, que o isolamento de aspectos ambientais e sociais das

decises econmicas, conforme evidenciado no PAC, impede que impactos ambientais negativos
sejam evitados, podendo, desta forma, caracterizar violao ao direito fundamental ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, assegurado pelo art. 225 da Carta Magna.

4 Poltica energtica: impacto ambiental do esgotamento do petrleo

Na fase de Elaborao do plano de desenvolvimento, para explorao de um campo de
petrleo, so determinados: custo da operao; nvel de produo; presso de produo;
caractersticas gerais de viabilidade econmica17.
No h qualquer estudo que relacione a explorao com a produo nacional e avalie o
tempo adequado para a utilizao daquele recurso como suprimento em um futuro momento de
queda da produo. Explora-se tudo o que estiver economicamente comprovado e disponvel.
Assim como no plano de desenvolvimento, o estudo de impacto ambiental no faz
referncia ao esgotamento dos reservatrios (Quadro 1).
Quadro 1. Aspecto e Impactos Reais das Atividades de E&P18

15

ASPECTO

IMPACTOS

Produo de leo e
gs

Aumento da produo de hidrocarbonetos; Gerao de royalties,

participaes governamentais e aumento das atividades econmicas;
Aumento do conhecimento tcnicocientfico e fortalecimento da indstria
petrolfera; Gerao de expectativas.

TEIXEIRA, G. O Programa de Acelerao do Crescimento e o Meio Ambiente. Disponvel em: <http://www.rbrasil.

org.br/content,0,0,1866,0,0.html>. Acesso em: 01 jan. 2008.
16
Idem.
17
FRANA, R. s teste... mas d para comemorar. Revista Veja, So Paulo, n. 45, 14 nov. 2007. p. 83.
18
Dados retirados de: PETROBRAS. Relatrio de Impacto Ambiental: Atividade de produo e escoamento de leo e gs do Campo de
Marlim Leste, Bacia de Campos, atravs da Plataforma P-53. Disponvel em: <http://www.ibama.gov.br>. Acesso em: 15 nov. 2007.

O licenciamento ambiental procedimento administrativo conduzido no mbito do Poder

Executivo, no regular exerccio de seu poder de polcia, isto , o poder de controlar o exerccio de
determinadas atividades permitidas aos particulares.19
No procedimento de licenciamento ambiental das atividades de explorao e produo de
petrleo e gs (E&P) vem sendo omitido um impacto ambiental negativo, permanente e
irreversvel, conforme exposto anteriormente. Seguindo este entendimento, o IBAMA, rgo
ambiental responsvel pelo licenciamento das atividades de E&P offshore, no vem cumprindo a
exigncia, contida na Poltica Nacional de Meio Ambiente, de assegurar a utilizao racional e a
disponibilidade permanente de recursos ambientais.
No mesmo sentido anda a atuao da ANP, a qual tem por responsabilidade fazer cumprir
as boas prticas de conservao e uso racional do petrleo, dos derivados e do gs natural e de
preservao do meio ambiente (art. 8, IX, Lei 9.478/97).
A conservao e uso racional do petrleo devem, conforme o entendimento aqui exposto,
estar orientados para a disponibilidade permanente dentro dos limites temporais deste recurso
finito. O entendimento de uma escala de tempo humana, ou seja, de que as presentes e futuras
geraes no sero beneficiadas pela formao de novos reservatrios de petrleo e gs exige a
racionalidade de seu uso.
Apenas atravs do estabelecimento de uma sistemtica temporal para o planejamento do
uso deste recurso, a exemplo do zoneamento no espao, podero ser definidos, implementados e
exigidos estes limites temporais, baseados na escala de tempo humana.20
Entretanto, os rgos institudos para a articulao da conservao e uso racional de um
recurso estratgico e finito ainda no desenvolveram qualquer forma de acompanhamento e
controle da sua explorao e, por conseqncia, nenhuma medida de preveno ao seu
esgotamento encontra-se em implementao.
Inexiste, portanto, uma anlise integrada da reserva nacional de petrleo que vise
prolongar sua explorao no tempo, ou seja, assegurando a disponibilidade permanente
adotada uma escala humana de tempo como premissa bsica deste recurso.

4.1 O petrleo nosso

Se o petrleo nosso, importa saber quem somos ns. Certamente, no mais restritos
idia nacionalista do monoplio estatal sobre este produto estratgico para o desenvolvimento
19
FINK, D. R.; ALONSO JR., H.; DAWALIBI, M. Aspectos jurdicos do licenciamento ambiental. 3 ed. rev. atual. Rio de Janeiro:
Forense Universitria, 2004. p. 3.
20
O planejamento temporal deve, tambm, ser anterior ao licenciamento, sendo o atendimento s suas premissas pr-requisito para a
outorga da licena ambiental. Adotamos, neste caso, o entendimento: Andou bem o legislador em colocar o zoneamento ambiental
antes do licenciamento, isto porque as regras para o uso do solo e o desenvolvimento de atividades em um espao territorial merecer
ser previsto antes do licenciamento. MACHADO, P. A. L. Direito ambiental brasileiro. 9 ed. rev. atual. So Paulo: Malheiros, 2001. p.
254.

econmico21 assegurado pelo slogan, patrocinado pelo Centro de Estudos e Defesa do Petrleo.
Campanha esta vitoriosa com o nascimento, em 3 de outubro de 1953, da Petrleo Brasileiro S.A.
PETROBRAS, atravs da promulgao da Lei 2004/5322.
Frente s projees atuais23, que indicam avano de 50% do consumo planetrio at 2030,
dado o momento de controle da explorao destes recursos, no apenas pela manuteno de
estoque natural, mas tambm em prol da qualidade do ambiente que se quer preservar para as
futuras geraes.
Para atender a esse avano na demanda, a produo mundial teria de subir do
atual patamar de 85 milhes de barris dirios para pelo menos 130 milhes de
barris. Para alguns dos maiores especialistas no assunto, entretanto, improvvel
que o planeta consiga superar a barreira dos 100 milhes de barris dirios. [...] Os
mais otimistas esperam que o petrleo caro desestimule o consumo, incentive o
investimento em formas alternativas e renovveis de energia e amplie a eficincia
na utilizao de combustveis fsseis.24

O otimismo contido na matria publicada pela Revista Veja, apesar do barril de petrleo ter
ultrapassado a barreira dos US$ 100,00, pelo fato de o pas produzir quase todo o petrleo de
que necessita aliado promessa do campo de Tupi, baseia-se exclusivamente em indicadores
econmicos, sem qualquer preocupao com as repercusses ambientais do problema.
Se, conforme apontou a reportagem, caber ao pas utilizar com sabedoria as suas
riquezas25 precisaremos, na mesma medida, de tomadores de deciso e formadores de opinio
(na mdia, nas universidades, no terceiro setor...) melhor informados e com uma viso holstica da
questo ambiental, em sua interface social e econmica.
A cautela no uso do petrleo a estratgia para sua perenidade. Para tanto a articulao
com os demais setores do Poder Pblico, iniciativa privada e sociedade civil torna-se
imprescindvel; a gesto integrada e participativa para a racionalizao da explorao dos
recursos naturais no renovveis indica o caminho para a sustentabilidade.
Para tanto, a problemtica ambiental no deve ser transversal unicamente ao poder
pblico, mas, imperativamente, aos diversos setores da sociedade envolvidos: mdia, terceiro
setor, universidades, rgo de classe etc.

21
SCHILLING, V. O Petrleo nosso. Disponvel em: <http://educaterra.terra.com.br/voltaire/500br/ vargas_agosto545.htm>. Acesso
em: 01 jan. 2008.
22
JANNCIO,
D.
Histria:
'Petrleo

nosso'
leva

criao
do
monoplio.
Disponvel
em:
<http://www1.folha.uol.com.br/folha/especial/2003/petrobras50anos/fj0310200303.shtml>. Acesso em: 01 jan. 2008.
23
GUANDALINI, G. O barril a 100 dlares. Revista Veja, So Paulo, n. 01, 09 jan. 2008. p. 46.
24
Ibidem.
25
Ibidem.

10

5 A questo ambiental no PAC

Pelo exposto no resta dvida que o Programa do Governo Federal retoma a concepo
do modelo de desenvolvimento imposto populao, novamente excluda dos momentos
decisrios e dos benefcios futuros.
A ausncia no PAC de premissas voltadas para a qualidade do meio ambiente caracteriza
a forma descompromissada de atuao do governo atual frente questo ambiental, conforme
consideraes realizadas por VERDUM:
A anlise da execuo oramentria do governo federal em 2003, 2004 e 2005,
particularmente dos programas relacionados mais diretamente com a proteo e
uso responsvel da biodiversidade no Brasil, infelizmente, est indicando que
tanto o governo quanto a sociedade brasileira esto sendo incapazes de virar a
prpria mesa e a histria da baixa execuo em programas socioambientais que
geram impactos estruturais. A baixa execuo financeira de alguns programas e
aes voltadas para a proteo das florestas e da biodiversidade, de um recurso
financeiro que visivelmente insuficiente se considerararmos [sic] que vivemos
num pas continental, mostra que h problemas tanto de priorizao, gesto e
articulao interna do governo, como tambm uma relativa desarticulao no
campo no governamental para monitorar, denunciar e controlar o processo de
26
saqueio, privatizao e concentrao de recursos.

A acelerao tem motor unicamente econmico: O PAC obedece a um modelo de

desenvolvimento

de

corte

eminentemente

econmico,

onde

esto

refletidos

direta

27

exclusivamente os interesses do grande poder econmico .

Podemos descriminar algumas reas de investimento do PAC:

Transportes; Rodovias; Ferrovias; Portos; Aeroportos; Hidrovias;

Gerao e Transmisso de Energia Eltrica;

Irrigao; Bacias Hidrogrficas;

Integrao da Bacia do So Francisco;

Antecipao da Produo Nacional de Gs Natural.

A discrepncia entre os investimentos em petrleo e gs natural e em combustveis

renovveis (Quadro 2), auxilia a compreenso da continuidade econmica objetivada pela
acelerao do crescimento do atual governo:

26

VERDUM, R. A dvida socioambiental do Governo Lula. Braslia: INESC, 2006. p. 3.

TEIXEIRA, G. O Programa de Acelerao do Crescimento e o Meio Ambiente. Disponvel em: <http://www.rbrasil.
org.br/content,0,0,1866,0,0.html>. Acesso em: 01 jan. 2008.

27

11

Quadro 2 Investimentos do PAC (R$ bilhes)28

AO

AT 2010

Petrleo e Gs

133,8

Combustveis Renovveis

17,4

Urge ressaltar que os valores de investimento em combustveis renovveis equivalem a

13% do previsto para petrleo e gs. No total dos combustveis fsseis ainda no foram includos
os investimentos em refino, transporte e petroqumica.
Somado a isso, no h qualquer programa especfico para a preservao ou conservao
de reas protegidas, nem de recuperao de reas degradadas. Criao de novas reas
protegidas, como medidas compensatrias pelos investimentos [impactos ambientais] no
possuem referncia alguma.
A demanda econmica das atividades de explorao e produo de petrleo e gs natural
evidenciada pela previso de gastos como Campo de Tupi, primeira reserva delimitada do prsal [...] contar com recursos equivalentes a 16,5% do oramento total do PAC (Programa de
Acelerao do Crescimento) R$ 504 bilhes. Outro no o fundamento para acelerao
promovida nestes empreendimento, pois com o barril acima de US$ 110, muitos projetos, que
antes no eram rentveis, passam a ser viveis.29
Sob a tica do modelo desenvolvimentista financiado pelos governos, flagrante na
destinao de recursos do PAC, que urge uma reviso no paradigma vigente em prol da
existncia digna das futuras geraes. Especificamente para o caso de recursos no-renovveis,
alm de considerar a importncia do desequilbrio ecolgico que produz sua diminuio,
necessrio acomodar o ritmo de sua utilizao ao processo de procura de substitutos.30
Os crescentes investimentos em petrleo e gs natural tendem a conduzir, desde que
mantida inrcia nos incentivos estatais, estagnao o desenvolvimento das fontes alternativas
de energia.
Exigncia ou incentivo, conforme o caso, de adoo de tecnologias mais modernas pelas
indstrias uma das alternativas a serem inseridas em um conjunto de medidas governamentais
para o uso racional dos recursos energticos. Por exemplo: o Estado de So Paulo, onde 24% de
toda a energia gerada desperdiada. Ento, mais gerao de energia trar mais desperdcio de
energia, em se mantendo operacionais motores antigos e mquinas construdas quando no
havia a preocupao com eficincia energtica.31

28
Dados retirados de: GOVERNO FEDERAL DO BRASIL. Programa de Acelerao do Crescimento. Disponvel em:
<http://www.brasil.gov.br/pac/>. Acesso em: 01 jan. 2008.
29
MACHADO, P. S. R. Petrleo e gs tero investimentos de ao menos US$ 72 bi. Folha de So Paulo, So Paulo, 20 abr. 2008.
Dinheiro, p. B3.
30
LEIS, H. R. A modernidade insustentvel: as crticas do ambientalismo sociedade contempornea. Petrpolis: Vozes; Santa
Catarina: UFSC, 1999. p. 154.
31
BURGOS, P. Tecnologia: a plula que salva. SuperInteressante, So Paulo, ed. 247, 15 dez. 2007. p. 51.

12

Os objetivos apresentados pelo PAC para a rea de investimentos em Gerao e

Transmisso de Energia Eltrica so garantir a segurana do suprimento e a modicidade tarifria
da energia eltrica32.
A questo no apenas garantir o suprimento de energia, mas que haja distribuio
eqitativa, atendendo a populao como um todo, eliminados os desperdcios e os privilgios dos
grandes centros consumidores.
Para tanto, o governo pode, por exemplo, lanar mo de instrumentos para estimular,
incentivar ou financiar, conforme o caso, a adoo de tecnologias ou sistemas de produo que
apresentem desempenho o mais prximo possvel do 0% de desperdcio.
A anlise apresentada para o tema recursos hdricos pode ser plenamente estendida ao
aos demais recursos naturais, inclusive, os no renovveis, sem excluso do entendimento da
problemtica acima indicada, relativa energia:
No obstante, somam-se, sua distribuio geogrfica desigual seja entre os
diversos pases, seja no interior de cada pas, nos quais essa repartio nem
sempre coincide com as zonas de maior concentrao da populao ou de
atividades econmicas, o que ocorre, por exemplo, no Brasil o mau uso, a
contaminao, o desperdcio, a diminuio e a deteriorao gradual da qualidade
33
da gua.

Ainda assim, o temor de um novo apago, a crise energtica, que atingiria fortemente a
grande produo privada, comanda e subverte a destinao das verbas do Programa de
Acelerao do Crescimento Econmico, a qualquer custo social e ambiental.
Somados os investimentos destinados s reas de saneamento bsico, habitao e
recursos hdricos verifica-se um valor inferior a 40% do total destinado gerao e transmisso
de energia eltrica (Quadro 3).
O Sudeste, regio dotada do maior parque industrial nacional, como no poderia deixar de
ser, recebe a maior fatia dos recursos regionais. Quantia inferior apenas aos investimentos
destinados a projetos nacionais.
A ttulo de ilustrao, iremos comparar dados referentes ao saneamento bsico e
habitao com os investimentos previstos para estas reas.
Dados da Fundao Getlio Vargas FGV, indicam que o dficit atual de 53,2% da
populao sem acesso a saneamento bsico requer investimentos da ordem de R$ 220 bilhes,
diludos em 20 anos.34

32

Dados retirados de: GOVERNO FEDERAL DO BRASIL. Programa de Acelerao do Crescimento. Disponvel em:
<http://www.brasil.gov.br/pac/>. Acesso em: 01 jan. 2008.
MACHADO, C. J. S.; MIRANDA, N.; PINHEIRO, A. A. S. A nova aliana entre Estado e Sociedade na administrao da coisa pblica:
descentralizao e participao na Poltica nacional de Recursos Hdricos. In: MACHADO, C. J. S. (org.) Gesto de guas doces. Rio
de Janeiro: Intercincia, 2004. p. 3.
34
JC ONLINE. PAC no acaba com dficit no saneamento. Disponvel em: <http://jc.uol.com.br/2007/10/03/not_ 150953.php>. Acesso
em: 01 jan. 2008.
33

13

Quadro 3 Investimentos do PAC, por regio35

INVESTIMENTOS AT 2010 (R$ bilhes)
REGIO

Energia

Saneamento
bsico

NORTE

32,7

3,9

4,9

0,359

NORDESTE

29,3

9,6

16,2

11,759

SUDESTE

80,8

15,5

23,9

0,218

SUL

18,7

7,4

6,6

0,151

CENTRO-OESTE

11,6

3,6

4,3

0,171

PROJETOS
NACIONAIS

101,7

TOTAL

274,8

40

55,9

12,658

Habitao*

Recursos
Hdricos

(*) Somados os investimentos em moradia e urbanizao de favelas

Em relao ao dficit habitacional, segundo publicao do IPEA36, baseada em dados do

IBGE de 1995, a regio com o maior ndice de dficit habitacional o Nordeste, com 22,9%,
enquanto o Sudeste, com 8,9%, possui previso de investimentos superior daquela regio.
Ainda de acordo com o estudo do IPEA, no se podem valer, os defensores do PAC, do
argumento populacional nas principais regies metropolitanas do pas:
[...] o dficit habitacional brasileiro no um problema restrito aos grandes
centros urbanos. A visvel concentrao absoluta nas reas metropolitanas no
reflete dois aspectos essenciais do problema: em primeiro lugar, o fato de que, em
termos relativos, o dficit habitacional menor nessas regies do que na mdia do
pas; alm disso, demonstrou-se neste estudo que o aspecto fortemente
regressivo da distribuio do dficit habitacional mais intenso nos estados
menores e mais pobres da Federao. Nestas regies, elevada concentrao
relativa de domiclios pobres soma-se uma concentrao do dficit habitacional
37
nas faixas de renda inferiores que , em geral, maior do que em nvel nacional.

Definitivamente, o destino dos recursos no orientado por critrios de distributividade ou

de responsabilidade socioambiental.
Concordamos com Srgio Buarque de Holanda, que uma tendncia paternalista no
mrito de governos recentes ou mesmo do atual, ao contrrio, possvel acompanhar, ao longo
de nossa histria, o predomnio constante das vontades particulares que encontram seu ambiente
prprio em crculos fechados e pouco acessveis a uma ordenao impessoal.38
A diligncia econmica na definio do Programa no se baseou em assegurar garantias
com relao aos imperativos da nova agenda ambiental39. Esta posio afirmada, tambm, por
35
Dados retirados de: GOVERNO FEDERAL DO BRASIL. Programa de Acelerao do Crescimento. Disponvel em:
<http://www.brasil.gov.br/pac/>. Acesso em: 01 jan. 2008.
36
GONALVES, R. R. O dficit habitacional brasileiro: um mapeamento por unidades da federao e por nveis de renda domiciliar.
Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/pub/td/td0559.pdf>. Acesso em: 01 jan. 2008. p. 12.
37
Idem. p. 17.
38
HOLANDA, S. B. Razes do Brasil. So Paulo: Cia. das Letras, 1995. p. 146.
39
TEIXEIRA, G. O Programa de Acelerao do Crescimento e o Meio Ambiente. Disponvel em: <http://www.rbrasil.
org.br/content,0,0,1866,0,0.html>. Acesso em: 01 jan. 2008.

14

Paulo Maldos40, Assessor Poltico do Conselho Indigenista Missionrio CIMI, que afirma a
inexistncia de responsabilidade social e ambiental como a marca da radicalidade da matriz
ideolgica do PAC.
Ainda, segundo MALDOS:
O PAC, tal como foi apresentado, revela a viso de um capitalismo concentrador e
dependente, de nenhum modo se prope democratizante e, muito menos,
transformador. um plano que tem como meta apenas reproduzir a sociedade
brasileira atual, em suas imensas desigualdades sociais, projetando no futuro o
mesmo pas injusto e excludente, que conhecemos h mais de 500 anos.41

A transformao que se espera de um programa desta magnitude a de justamente

reverter o paradigma econmico que imperou durante todos os ciclos de desenvolvimento do pas;
combater o conluio perverso entre pblico e privado; distribuir os investimentos pblicos para a
camada carente da populao; socializar os benefcios auferidos custa da marginalizao social,
ambiental e espacial da maioria da populao.
Jamais se pensou no longo prazo ou na continuidade de aes e polticas governamentais.
Os governos insistem em implantar seus planos e programas sem qualquer compromisso com o
projeto de Estado, contnuo e reformador.
Em uma perspectiva de curto prazo, conforme preocupao externada pelos Fruns da
Amaznia Oriental e Ocidental - FAOR e FAOC, prev-se o cenrio socioambiental futuro para a
Regio Norte, ainda que no pensado assim pelas mentes do PAC, possivelmente estendido para
as demais regies do pas:
A IIRSA [Iniciativa para a Integrao da Infra-estrutura Regional Sul-Americana] e
o PAC incidiro significativamente na reestruturao dos territrios, posto os
impactos dessas duas estratgias sero profundas e abrangentes na medida em
que evidenciaro a disputa pelo acesso e uso desses territrios e,
conseqentemente, de seus recursos naturais. Tal situao ganha contorno todo
especial quando se trata da Amaznia na medida em que nesta regio se
encontram recursos naturais de grande interesse por parte de grandes empresas
mineradoras, agroindstrias exportadoras, farmacuticas, madeireiras, de energia
e de biotecnologia, entre outras - a chamada valorizao da natureza pelo
capital;42

Adotar o modelo de gesto significa avanar alm das perspectivas padronizadoras,

fiscalizatrias ou punitivas, mas fortalecer a promoo de uma atitude nova frente aos recursos
naturais e problemas ambientais43.

40
MALDOS, P. Desenvolvimento: explorar ou emancipar? Disponvel em: <http://www.rbrasil.org.br/content,0, 0,1864,0,0.html>.
Acesso em: 01 jan. 2008.
41
MALDOS, P. Desenvolvimento: explorar ou emancipar? Disponvel em: <http://www.rbrasil.org.br/content,0, 0,1864,0,0.html>.
Acesso em: 01 jan. 2008.
42
FAOR - Frum da Amaznia Oriental; FAOC - Frum da Amaznia Ocidental. O Frum Nacional de Reforma Urbana e o Programa
de Acelerao do Crescimento: desafios na construo de um novo modelo de desenvolvimento sustentvel com cidades justas e
democrticas na Amaznia. Disponvel em: <http://www.rbrasil.org.br/ content,0,0,1876,0,0.html>. Acesso em: 01 jan. 2008.
43
MACHADO, C. J. S. Mudanas conceituais na administrao pblica do meio ambiente, Cincia e Cultura, So Paulo, n. 4, v. 55,
out./dez. 2003. Disponvel em: <http://cienciaecultura.bvs.br/scielo.php?pid=S0009-67252003000 400016&script=sci_arttext>. Acesso
em: 15 out. 2007.

15

A gesto dos recursos naturais poder, atravs do planejamento, teoricamente antecipar,

prevenir e mitigar os impactos ambientais, pois o conhecimento cientfico permite e a presso e
demanda pblica por solues tornam as polticas exeqveis.44
O planejamento intertemporal participativo, materializvel via plano diretor de recursos
naturais no renovveis petrleo e gs, fortalece a gesto democrtica e as polticas pblicas
nacionais e combate a fragmentao na estrutura do governo, responsvel pelo isolamento da
questo ambiental, que oprime e desrespeita a populao em seu direito cidadania e
existncia digna.

6 Consideraes finais
Ao longo desse trabalho procuramos demonstrar, atravs da anlise do Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC), que extremamente difcil realizar o desenvolvimento
sustentvel diante de um contexto de polticas pblicas onde persiste o isolamento da questo
ambiental em relao aos programas ou aes do governo federal. Estamos diante do predomnio
do modelo desenvolvimentista de vis exclusivamente econmico, velado pelo Programa,
estruturado, portanto, sem qualquer medida social e ambiental para sua aplicao. Da se
constatar a ausncia de amplo debate quando da definio das premissas e dos objetivos do
PAC.
Contudo, como nossa pesquisa se insere na linha direta das aes voltadas para o
fortalecimento de uma poltica ambiental nacional integradora, sem submisso ou omisso a
interesses exclusivamente econmicos, capaz de assegurar existncia digna s presentes e
futuras geraes, e contribuir para uma sociedade justa e ambientalmente saudvel,
apresentamos a seguir seis propostas voltadas para o fomento da discusso quanto
concretizao de uma diretriz efetiva para assegurar a qualidade de vida para as presentes e
futuras geraes:
1. Reconhecer a depleo dos reservatrios de petrleo e gs como impacto ambiental
irreversvel: a insero desta varivel nos Estudos Ambientais obrigar a adoo de
critrios intertemporais no planejamento do desenvolvimento dos campos de petrleo e
gs a serem licenciados;
2. Elaborar polticas pblicas para a utilizao de fontes alternativas de energia:
pressuposto lgico para a implantao de instrumentos voltados para o controle da
explorao dos reservatrios de petrleo e gs;
3. Exigir / incentivar o uso de novas tecnologias adequadas realidade de cada regio e
segmento

44

produtivo,

optando-se

por

instrumentos

coercitivos

ou

linhas

de

PHILIPPI JR., A.; BRUNA, G. C.; SILVEIRA, V. F. Polticas pblicas e desenvolvimento sustentvel. IN: PHILIPPI JR., A.; ALVES, A.
C. (edit.). Curso interdisciplinar de direito ambiental. Barueri: Manole, 2005. p. 798.

16

financiamento para adoo de formas de otimizao da energia gerada no pas;

minimizando desperdcios e melhorando sua distribuio no territrio nacional;
4. Definir critrios / indicadores de sustentabilidade para controle / acompanhamento da
explorao de recursos no-renovveis a serem acompanhados pela ANP e pelo
IBAMA, reconhecendo o balano entre necessidade [real] de consumo e reservas
comprovadas de petrleo e gs como orientao para o planejamento intertemporal
proposto;
5. Elaborar plano diretor participativo para utilizao intertemporal das reservas nacionais
de petrleo e gs para estabelecer, a partir do zoneamento nacional das reservas, o
tempo timo para a sua explorao em cada regio do pas, mantendo os nveis
necessrios de consumo disponveis conforme estudo e proposta a serem realizadas
pela ANP e pelo IBAMA, com participao da comunidade cientfica e de segmentos da
populao das regies envolvidas;
6. Estruturar os rgos competentes para a avaliao temporal da explorao dos
recursos no renovveis, responsveis pelo licenciamento ambiental (IBAMA) e pelas
rodadas de licitao (ANP), que devero possuir em sua estrutura base de dados
conjunta capaz de conferir a fidedignidade das informaes prestadas pelos servios
contratados, bem como acompanhar o desenvolvimento das atividades dentro dos
limites exploratrios autorizados caso a caso;
7. Conseqentemente, capacitar os funcionrios dos rgos ambientais para a avaliao
temporal da explorao dos recursos no renovveis, passando por treinamento
especfico para utilizar a base de dados disponvel e fiscalizar e avaliar o cumprimento
das metas de produo pelos empreendedores.
Tais proposies visam, portanto, contribuir para retirar as polticas ambientais do
isolamento em que se encontram dentro da estrutura decisria federal, situao evidenciada pelo
mote ideolgico do PAC que gera distores na aplicao do desenvolvimento sustentvel.
Concluindo, repensar o modelo desenvolvimentista promovido pelo governo brasileiro requer,
necessariamente, avaliar sistematicamente a insero da questo ambiental na pauta decisria de
polticas pblicas afins: infra-estrutura, saneamento, transportes etc.

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