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INDICE
Pg.
ABREVIATURAS
RESUMEN EJECUTIVO
I. ANTECEDENTES
II. DEFINICIONES
1
2
4
4
5
6
7
8
9
12
13
5.1 PLANIFICACIN
5.2 LAS NORMAS JURDICAS
EL DOMINIO PUBLICO HIDRULICO Y LA ASIGNACIN DEL AGUA
VINCULACIN LEGAL DE LA GESTIN DEL AGUA CON LA GESTION
AMBIENTAL
5.3 INSTRUMENTOS ECONMICOS
5.4 INSTRUMENTOS TCNICOS
5.5 PARTIPACIN EN LA GESTIN
5.6 CAPACITACIN Y EDUCACIN
VI. PROBLEMAS PRINCIPALES Y RECOMENDACIONES
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Discusin en Ecuador
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INDICE (continuacin)
Pg.
6.2 SISTEMA LEGAL
6.3 ESTRUCTURA INSTITUCIONAL
6.4 LA PLANIFICACIN NACIONAL
6.5 CONFLICTOS ENTRE ENTIDADES ESTATALES Y GRUPOS
INVOLUCRADOS EN EL SECTOR
6.6 FINANCIAMIENTO
22
23
23
24
24
ANEXOS
1. PRINCIPALES ACTIVIDADES DE LA GESTION DEL RECURSO AGUA
2. RESUMEN HISTRICO DE LA INSTITUCIONALIDAD DE LA GESTIN
DEL AGUA EN AMRICA LATINA
3. LA TRANSFERENCIA DE LOS SISTEMAS DE RIEGO
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ABREVIATURAS
CAMAREN
CEDEGE
CEPAL
CNRH
CODELORO
CODERECO
CONADE
CONELEC
CORSICEN
CORSINOR
CRDs
CREA
CRM
IEOS
INAMHI
INECEL
INERHI
MAG
MIDUVI
PREDESUR
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RESUMEN EJECUTIVO
Este documento es parte de un esfuerzo internacional para preparar una conferencia sobre la
Gobernabilidad del Sector Agua, que se llevar a cabo en Japn en el mes de marzo del 2003,
a la vez que permite contribuir con ideas y argumentos para el dilogo sobre la gestin del agua
en el Ecuador.
El documento parte del hecho de considerar la gobernabilidad como la capacidad de un sistema
social para movilizar energas en forma coherente para alcanzar el desarrollo sostenible de los
recursos hdricos; de esta manera se analizan los problemas de la gobernabilidad del recurso
agua en s mismo y se tratan tangencialmente los problemas de los servicios que se prestan
con este recurso.
Los requerimientos para alcanzar una gobernabilidad apropiada incluyen un sistema legal que
defina claramente las funciones y responsabilidades de las instituciones estatales, polticas
enfocadas a las necesidades del pas, una planificacin comprehensiva para el sector y el uso
eficiente de ciertas herramientas fundamentales que permitan utilizar y manejar los recursos
hdricos, como son los instrumentos tcnicos; la participacin de los usuarios y grupos
interesados en la gestin; y, la capacitacin de las instituciones y la sociedad en general.
El anlisis del tema institucional y legal y de los instrumentos principales de la gestin revela las
grandes deficiencias existentes en el pas; esto es, la falta de objetivos claros para el sector; un
sistema legal e institucional complejo y desarticulado con traslapes y vacos funcionales y sin
una clara asignacin de responsabilidades; conflictos entre entidades estatales y grupos
interesados; y, el uso muy limitado y parcialmente inapropiado de los instrumentos disponibles.
Si bien existe una estructura institucional con una nica entidad nacional (CNRH), sin embargo
la misma no dispone de la independencia necesaria ni de la capacidad para regular, ordenar y
dirigir el sector. Las otras entidades involucradas en el manejo del sector tienen experiencia
sectorial, y muchas de ellas compiten entre s por falta de un sistema institucional bien definido.
El documento presenta un resumen de las deficiencias ms importantes que afectan la
gobernabilidad y recomienda algunas medidas que se deberan ejecutar para mejorar estas
deficiencias.
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I. ANTEDECENTES
El concepto de gobernabilidad aparece como tema de preocupacin de algunos sectores
polticos y acadmicos en la primera mitad de la dcada de 1970, al mismo tiempo que el
proyecto poltico del neoliberalismo. Algunos autores y grupos interesados en este tema
llevaron al debate internacional los problemas que afrontaban los gobiernos a nivel mundial, y
especialmente los del tercer mundo, como la ineficacia, la falta de un sistema coherente, la
crisis de credibilidad, la corrupcin, etc. Uno de los principales elementos de estos debates fue
la bsqueda de mecanismos para mejorar el sistema de gobernabilidad. El Ecuador no ha
estado aislado de estos debates y han sido varios los polticos y comentaristas que han
abordado este tema en los ltimos aos.
El tema o problema de la gobernabilidad no est circunscrito al sistema global de
gobernabilidad de los gobiernos nacionales, sino que afecta en forma particular a muchos
sectores, incluyendo al sector del agua. En el pas, una iniciativa relacionada con este tema fue
emprendida por el Congreso Nacional que organiz talleres para discutir sobre la reforma de la
Ley de Aguas durante los aos 2000 2001, con el objeto de mejorar la administracin del
agua. Otra iniciativa, ms general, fueron los talleres regionales y el Primer Encuentro Nacional
Foro de los Recursos Hdricos coordinado por CAMAREN en el ao 2002, para discutir y buscar
soluciones para el sector agua.
El presente documento est enfocado nicamente al anlisis de la problemtica de la
gobernabilidad de la gestin del recurso agua en si, por lo tanto no se analiza directamente la
problemtica de los subsectores de los servicios que se prestan con el agua (agua potable,
riego, hidroelectricidad). En el ANEXO 1 se presentan los elementos principales de la gestin
del este recurso.
A nivel regional, la CEPAL ha analizado este asunto por medio de muchas publicaciones y ha
apoyado y financiado talleres en muchos pases de la regin en preparacin de una conferencia
internacional en Japn en el ao 2003. Este documento es una contribucin a los esfuerzos de
la CEPAL para esta conferencia y a la discusin sobre los problemas de la gestin del agua que
se viene realizando en el pas. Tambin pretende contribuir al debate y a la generacin de
propuestas para mejorar el manejo de los recursos hdricos en el Ecuador.
II. DEFINICIONES
2.1 DEFINICIN GENERAL
Los estudios, como tambin las primeras definiciones de gobernabilidad aparecen en los aos
70. Gran cantidad de definiciones propuestas en la literatura coinciden en los elementos
esenciales: la necesaria capacidad de una sociedad para gobernar, y definen esto como la
eficaz actuacin de las instituciones del gobierno en el marco de reglas y practicas establecidas.
Algunos autores agregan elementos adicionales como las tareas de enfrentar positivamente los
retos y oportunidades, la consideracin de los limites y los incentivos para influir en el
comportamiento de los individuos, las organizaciones y las empresas, y otros enfocan a la
consideracin social de la legitimidad del desempeo del gobierno, y subrayan principios de
transparencia, participacin y responsabilidad.
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Entre estas definiciones citamos las de Alcntara, quien en 1995 se refiere a la gobernabilidad
como el conjunto de condiciones que favorecen la accin de gobierno. Segn el mismo autor,
gobernabilidad, como categora analtica dentro de la ciencia poltica, es un concepto que
permite establecer la capacidad de un sistema poltico... para articular las demandas de una
sociedad y darles respuestas oportunas y eficaces. Para Hurtado, 1993, la gobernabilidad es
la capacidad de un Estado para adoptar decisiones oportunas, eficaces y coherentes, que sean
socialmente aceptables y consigan el desarrollo de un pas, y en 1997 aade a este concepto
la condicin de que la gobernabilidad depende del grado de institucionalizacin del sistema
poltico, por el cual las organizaciones y procedimientos adquieren valor y estabilidad. 1
2.2 DEFINICIN PARA EL SECTOR AGUA
En una contribucin a la Reunin Anual del Banco Interamericano de Desarrollo, realizada en
Fortaleza, Brasil, el 7 de marzo del 2002, Peter Rogers, profesor de la Universidad de Harvard,
propone una definicin del concepto de gobernabilidad especficamente para el sector agua2.
RECUADRO No. 1
Esta coherencia implica tener la capacidad de articular los elementos que intervienen en un
sistema complejo.
Los principios para alcanzar los objetivos de la gobernabilidad son - segn Rogers - apertura,
transparencia, participacin, verificacin, efectividad, racionalidad, motivacin, eficiencia,
interactividad, equidad, integracin, sustentabilidad, tica y compromiso. Rogers opina que la
gobernabilidad sobre el agua abarca todo el sistema poltico, social y administrativo de un pas
para manejar y gestionar los recursos hdricos y suministrar los servicios de agua. Pone de
relieve la importancia que tiene la participacin de la sociedad civil y la accin colectiva para
lograr la gobernabilidad, y explica que solo mediante una accin colectiva se podra obtener
medidas compartidas con fines del bien comn, como el otorgamiento de concesiones de agua.
Sin esto existiran la anarqua y la inequidad. Finalmente, Rogers
enfatiza que la
gobernabilidad sobre el agua solamente sera practicable si existe un sistema poltico que
funcione aceptablemente bien en el pas, el cual debera tener la capacidad de disear polticas
socialmente aceptadas, la habilidad para movilizar recursos sociales que apoyen dichas
polticas y la capacidad de hacerlas efectivas.
La Asociacin de Trabajos sobre Gobernabilidad del Agua, en su reunin de Boston, en enero
del 2002, debati sobre el concepto de gobernabilidad. En un resumen de la reunin, Miguel
Solanes, anota que la gobernabilidad se refiere al conjunto de capacidades de los sistemas
para el desarrollo y gestin de los recursos hdricos y la provisin de servicios vinculados al
agua, en diferentes niveles sociales. Para ser efectiva, la gobernabilidad debe ser
Oswaldo Hurtado, Gobernabilidad, democracia y pobreza, 1997. Alcntara, 1995, citado en Hurtado, 1997.
Axel Dourojeanni, Quin gobierna a quin en la gestin del agua?, CEPAL, Santiago de Chile, Chile, 5 de abril
del 2002..
Gobernabilidad efectiva del agua
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El Estado proteger el derecho de la poblacin a vivir en un ambiente sano y ecolgicamente sustentable. Velar
porque este derecho no sea afectado y garantizar la preservacin de la naturaleza. Se declararn de inters pblico y
se regularn de acuerdo a la Ley:
1.
La preservacin del medio ambiente, la conservacin de los ecosistemas, la biodiversidad y la integridad del
patrimonio gentico del pas.
2.
La prevencin de la contaminacin ambiental, la recuperacin de los espacios naturales degradados, el
manejo sustentable de los recursos naturales y los requisitos que para estos fines debern cumplir las actividades
pblicas y privadas; y
3.
El establecimiento de un sistema nacional de reas naturales protegidas, que garantice la conservacin de la
biodiversidad y el mantenimiento de los servicios ecolgicos, de conformidad con los convenios y tratados
internacionales.
ARTICULO 86, CONSTITUCIN DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR
... Las aguas son bienes nacionales de uso pblico; su dominio ser inalienable e imprescriptible; su uso
y aprovechamiento corresponder al Estado o a quienes obtengan estos derechos, de acuerdo con la Ley
Art. 247, CONSTITUCIN DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR
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Las aguas de ros, lagos, lagunas, manantiales que nacen y mueren en la misma heredad, nevados,
cadas naturales y otras fuentes, y las aguas subterrneas afloradas o no, son bienes nacionales de uso
pblico, estn fuera del comercio y su dominio es inalienable e imprescriptible; no son susceptibles de
posesin, accesin o cualquier otro modo de apropiacin. No hay ni se reconocen derechos de dominio
adquiridos sobre ellas y los preexistentes solo se limitan a su uso en cuanto sea eficiente y de acuerdo a
esta ley.
Art 2, Ley de Aguas
Para fines de esta ley, declrense tambin bienes nacionales de uso pblico todas las aguas, inclusive
las que se han considerado de propiedad particular. Sus usuarios continuarn gozndolas como titulares
de un derecho de aprovechamiento de conformidad con esta ley.
Art. 3 Ley de Aguas
Son tambin bienes nacionales de uso pblico, el lecho y subsuelo del mar interior y territorial de los
ros, lagos o lagunas, quebradas, esteros y otros cursos o embalses permanentes de agua
Art. 4 Ley de Aguas
Al llegar a este punto nos referimos aunque sea brevemente (porque no son temas de este
documento - vase Antecedentes), a las polticas y a la situacin de los servicios que se
prestan con el agua, pues la gestin del agua debe ser autnoma y estar separada de los
servicios. Sin embargo, muchos aspectos los hacen interdependientes. As, las caractersticas
o deficiencias de una inciden y se reflejan directamente en los otros. Por ejemplo, mientras la
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ley prohibe la contaminacin (Recuadro No. 6), los servicios de agua potable y saneamiento, y
los de riego en el pas, no han cumplido con este requisito al ejecutar sus programas.
En lo que se refiere al subsector agua potable y saneamiento, sin comentar asuntos como el
grado de cobertura alcanzado, la calidad de los servicios y los aspectos econmicos y sociales
involucrados, es importante destacar que en el Ecuador, con excepcin de la ciudad de
Cuenca, ninguna de las grandes ciudades trata las aguas residuales. Las polticas adoptadas
para el sector no toman en cuenta este tema y no existen disposiciones de orden administrativo
o legal que obliguen a construir alcantarillados separados, que determinen con claridad el grado
de calidad que deben mantener los cauces receptores, que restrinjan la instalaciones de
industrias en zonas vulnerables, etc. Esto ha dado lugar a que extensas zonas estn regadas
con aguas contaminadas, al deterioro de importantes ecosistemas acuticos
(lagos y
estuarios) y a la destruccin de un sinnmero de recursos recreacionales y paisajsticos.
Tambin se puede sealar, que la incidencia de enfermedades causadas por el agua
contaminada es una de las ms altas de Amrica Latina. Adems se conoce de casos
alarmantes, como el de un rea afectada por la actividad minera en el sur del pas, en que la
contaminacin con minerales pesados est ocasionando daos genticos en la poblacin,
segn informes del Ministerio de Salud.
Dentro de este subsector, tampoco se han establecido polticas que favorezcan el ahorro de
agua, y es as cmo en los sistemas de abastecimiento de algunos centros poblados
importantes se producen prdidas sustanciales de agua por fugas y por desperdicio de los
usuarios. La solucin para cubrir el dficit de agua en estos casos es recurrir a nuevas y ms
costosas movilizaciones de agua cruda, en vez de regular el manejo y la demanda con mayores
beneficios econmicos y ambientales.
RECUADRO No. 6
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Decreto Ejecutivo No. 1551, 10 de noviembre de 1966, Registro Oficial No. 158.
Art. 2 de la Ley de Creacin del INERHI
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Estudios de la Estrategia Nacional de los Recursos Hdricos, CNRH, marzo del 2000.
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Antes de tratar este tema es conveniente llamar la atencin sobre un asunto que ha incidido e
incide directamente en muchas de las caractersticas que tiene la organizacin funcional del
sistema institucional actual. Esto se refiere a los mecanismos de que dispone el pas, para
constituir instituciones y dotarlas de atribuciones. En el Ecuador, era y es, el Congreso
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Nacional el encargado de legislar para constituir la base legal para la gestin del Sistema
Institucional del Estado, sin embargo, el Ejecutivo (Presidencia de la Repblica y Carteras de
Estado) tambin est facultado para asignar atribuciones especiales a las diferentes
instituciones que lo conforman, mediante decretos presidenciales o acuerdos ministeriales. Esta
situacin, sobre todo despus de la expedicin de la Ley de Modernizacin del Estado de 1994,
si bien procuraba la transformacin de las Instituciones del Estado, ha creado varios conflictos,
como se ver ms adelante.
En lo que se refiere al sector agua, con el auspicio del Banco Mundial, a travs de un convenio
con el Ministerio de Agricultura y Ganadera, para la ejecucin del Programa de Asistencia
Tcnica al Subsector Riego, y en base a las atribuciones que la Ley de Modernizacin del
Estado confiere al Presidente de la Repblica, se estableci la Organizacin del Rgimen
Institucional del Agua en el Ecuador 10. A partir del Decreto 2224 y sus reformas posteriores11, se
modific sustancialmente el marco legal e institucional para el manejo y gestin del agua en el
pas.
RECUADRO No. 8
INSTITUCIONES NACIONALES VINCULADAS CON AL GESTION DEL AGUA
Ministerio
Ambiente
MAG
Min. Energa
Y Minas
MIDUVI
MOP
CNRH
ODEPLAN
RESPONSABILIDADES A NIVEL
NACIONAL
DIRECTORIO
Secretaria General
Agencias de Aguas
MAG
MIDUVI
Entidad Reguladora
delegado
Riego
Agua Potable
CONELEC
Energa hidroelctrica
INAMHI
Informacin hidrolgica
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La conformacin del directorio del CNRH ubica a la entidad bajo el control de los
sectores usuarios del agua, especialmente bajo el control del Ministerio de Agricultura,
cuyo ministro es el que preside el Consejo. En estas condiciones, hay una influencia
directa de este ministerio sobre la Secretara.
Entre las funciones asignadas al Directorio constan la de normar los parmetros a los
que deban someterse los proyectos de inversin pblica, la de regular la administracin
de los sistemas de riego y normar la transferencia de stos a los usuarios y la de
establecer polticas de recuperacin de costos mediante tarifas. Todas estas funciones
deberan estar ubicadas en una entidad especializada encargada de normar y regular el
sector riego, como en los casos del agua potable (MIDUVI) y de la energa hidroelctrica
(CONELEC).
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obligatoria por los respectivos Ministros y por las entidades del sector pblico (Art. 92 de la
Constitucin anterior).
En lo referente a la planificacin, la Constitucin actual define algunos criterios, su carcter
obligatorio y quines son los responsables de ella. Vase Recuadro No. 9.
En la Constitucin no hay referencias especficas a la planificacin hidrulica o al planeamiento
ambiental, sino que las referencias a la planificacin en materia de gestin del agua aparecen
en varias normas legales del pas; as la ejecucin del Plan Nacional de Riego y Saneamiento
consta en el Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social; la evaluacin de los recursos
hdricos nacionales conjuntamente con el Servicio Nacional de Meteorologa e Hidrologa (hoy
INAMHI) 12.
Recuadro No.9
El sistema nacional de planificacin establecer los objetivos nacionales permanentes en materia econmica
y social, fijar metas de desarrollo a corto, mediano y largo plazo, que debern alcanzarse en forma
descentralizada, y orientar la inversin con carcter obligatorio para el sector pblico y referencial para el
sector privado ...
Art.254. Constitucin Poltica del Ecuador
Aunque sin asignarle nombre propio, se cita la planificacin racional del uso de los recursos
aire, agua y suelo.
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Tambin existe un cierto grado de contradiccin entre la Ley de Aguas y la Ley de Prevencin y
Control de la Contaminacin Ambiental en lo que se refiere a las competencias planificadoras.
Si bien la planificacin, est estatuida como instrumento de gobierno desde la Constitucin
anterior y establecida en forma especfica en la Ley de Aguas para la gestin de los recursos
hdricos en particular, no ha sido utilizada como herramienta de gestin. En el campo de los
recursos hdricos, en la dcada de 1980, el INERHI y el CONADE, con la cooperacin del
Gobierno de Espaa prepararon un plan nacional, enfocado a un balance nacional entre la
disponibilidad y demanda del agua y con propuestas para satisfacer los dficits previsibles y
complementado con trminos de referencia para establecer un programa de preservacin y
recuperacin de la calidad del agua. La ejecucin de este plan se interrumpi por las
transformaciones institucionales mencionadas.
Posteriormente a mediados de la dcada de 1990, con fondos de un prstamo del Banco
Mundial, el CNRH elabor una Estrategia para la Gestin de los Recursos Hdricos en el pas,
trabajo del cual, ni siquiera se llegaron a publicar los resultados, peor a ejecutar ninguna de sus
recomendaciones, pese a que fue realizado con el consenso de varias instituciones del pas.
En lo que se refiere a la planificacin sectorial, antes de las transformaciones institucionales, se
elaboraron el Plan Maestro de Electrificacin del pas y algunos planes generales para el sector
de agua potable y saneamiento.
Dentro de las actividades que deban desarrollarse en el Proyecto de Asistencia al Subsector
Riego, financiado con un prstamo del Banco Mundial, estaba prevista la elaboracin de un plan
de inversiones en riego; sin embargo, esta actividad nunca se lleg a concretar.
Como consecuencia de todo esto, la planificacin en materia del sector agua se ha reducido al
diseo de proyectos resultantes de iniciativas aisladas de una visin macroeconmica y que
responden a intereses exclusivos de determinados grupos de la sociedad.
5.2 LAS NORMAS JURDICAS
En el Ecuador, el cuerpo de normas jurdicas identificadas con la gestin del agua estn
contenidas en la Constitucin, en la Ley de Aguas y Reglamento, en la Ley de Gestin
Ambiental, en la Ley de Preservacin y Control de la Contaminacin, en el Cdigo Civil, en
Decretos, en reglamentos, en ordenanzas y en normas especficas. Entre los principios bsicos,
establecidos en el mbito jurdico para la gestin del agua, estn: el dominio pblico y el
rgimen de prelaciones, la planificacin (que fue analizada anteriormente), la vinculacin del
agua con la gestin ambiental, y la participacin de los usuarios.
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Desde 1861, fecha de la primera aprobacin del Cdigo Civil Ecuatoriano, las aguas del mar,
las aguas que corren por los ros y cauces naturales y las aguas de los grandes lagos que
pueden navegarse por buques de ms de cien toneladas fueron declaradas bienes nacionales
de uso pblico. En cambio, las aguas que nacen y mueren dentro de una misma heredad,
pertenecan al propietario del bien raz; las aguas de lagos no navegables por buques de ms
de cien toneladas, pertenecan a los propietarios ribereos; y las aguas medicinales, minerales,
termales y otras de ndole similar pertenecan al dueo del suelo en que brotan. 15
A partir de la promulgacin de la Ley de Aguas aprobada en 1960 16, se produce la confiscacin
del derecho de dominio que ostentaban los particulares sobre las aguas hasta esa fecha, al
acreditar el dominio sobre las mismas a favor del Estado. La Ley de Aguas de 1972, que est
hoy en vigencia, ampla esta definicin, declarando las aguas como bienes nacionales, que
estn fuera de comercio y su dominio es inalienable e imprescriptible17; adems declara que
las aguas son bienes nacionales, inclusive las que se han considerado de propiedad
particular18. El derecho de aprovechamiento de aguas es concedido por un simple acto jurdico
administrativo denominado autorizacin administrativa del INERHI19, y hoy del Consejo Nacional
de Recursos Hdricos CNRH.
RECUADRO No. 10
El agua de los ros y todas las que corren por cauces naturales, son bienes nacionales de uso
pblico
Art. 6 Ley de Aguas de 1960.
16
social. Por el contrario, constituye causa para la cancelacin, suspensin o modificacin de una
concesin de aguas, el que el usuario la utilice de modo distinto o con finalidad diversa a la
sealada en la concesin 21. Estas circunstancias han dado lugar a concesionar ms agua de
la disponible, al acaparamiento de agua por parte de algunos usuarios con influencia, y a una
asignacin inequitativa en varios lugares.
En este orden de prelaciones, establecido de modo muy general, no se incluye el concepto de
valor ambiental.
La Ley de Aguas vigente establece un mandato legal amplio que permite a la Administracin
estructurar medidas precisas para conseguir una proteccin eficaz de la calidad del agua. As,
se estipula: Prohbese toda contaminacin de las aguas que afecte a la salud humana o al
desarrollo de la flora o de la fauna. El INERHI, en colaboracin con el Ministerio de Salud
Pblica y las dems entidades estatales, aplicar la poltica que permita el cumplimiento de
esta disposicin 22.
Este mandato complementa al que, en relacin con la proteccin y desarrollo de las cuencas
hidrogrficas se estipula en la misma Ley, que dice textualmente A fin de lograr las mejores
disponibilidades de las aguas, el INERHI, prevendr, en lo posible, la disminucin de ellas,
protegiendo y desarrollando las cuencas hidrogrficas y efectuando los estudios de
investigacin correspondientes23.
Como se puede observar, la legislacin contempla dos aspectos que enlazan la gestin del
agua con la gestin ambiental: el control de la contaminacin del agua y el manejo de la cuenca
hidrogrfica.
En este punto, es necesario llamar la atencin sobre dos asuntos importantes. La legislacin
ecuatoriana distribuye entre varias instituciones las responsabilidades sobre la preservacin de
la calidad del agua y el control de la contaminacin. Esta distribucin es inconsistente con las
atribuciones funcionales de algunas instituciones, como se seal anteriormente en el caso de
las CRDs.
La legislacin establece la prohibicin de contaminar, pero carece de instrumentos de
regulacin y control como el de autorizacin de vertidos o canon de vertidos. Tampoco se
cuenta con instrumentos para el manejo de zonas sensibles (lagos, estuarios, pramos, otros) y
seguridad contra riesgos.
Por estas razones se han hecho esfuerzos por introducir reformas a la Ley, con la introduccin
de instrumentos que permitan una preservacin y un control efectivo de la calidad del agua y el
ambiente relacionado. Lamentablemente el escaso inters demostrado por varias instituciones
del Ejecutivo ha ocasionado que estas iniciativas no progresen.
5.3 INSTRUMENTOS ECONMICOS
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RECUADRO No. 11
El Estado y dems personas jurdicas de derecho pblico, recuperarn de los beneficiarios el valor de
las obras hidrulicas y los gastos de operacin y mantenimiento que ejecuten con sus fondos
Art. 17 de la Ley de Aguas
En lo que se refiere a la recuperacin de inversiones, la Ley de Aguas sienta las bases para
establecer un sistema tarifario para la recuperacin de los costos por la prestacin de servicios.
Vase Recuadro No. 11. Esta responsabilidad est delegada a las entidades y organismos que
prestan servicios con el agua (Municipios en agua potable, empresas elctricas en
hidroelectricidad, Corporaciones de Desarrollo y Consejos Provinciales en riego, entre otros). La
normatividad al respecto se rige mediante leyes especficas de cada sector, a excepcin del
subsector riego. En la prctica las tarifas aplicadas no han permitido la recuperacin ni de las
inversiones realizadas ni de los costos de operacin y mantenimiento. Esto ha ocasionado que
los servicios sean subsidiados permanentemente por el Gobierno Nacional, los Consejos
Provinciales y los Municipios y ha dado como resultado una infraestructura frecuentemente muy
cara (sin consideracin del costo que deberan pagar los usuarios), alto consumo de agua
(porque el costo est subsidiado) y demandas para continuar con los subsidios, que
generalmente no benefician a los ms pobres que carecen de servicios, o que tienen que pagar
por servicios muy caros (por ejemplo servicio de agua potable por tanqueros).
En lo que atae a las tarifas por concesiones de derechos de aprovechamiento, en diferentes
ocasiones el INERHI intent hacer uso de la facultad para revisarlas, pero por razones de tipo
poltico no logr ningn resultado positivo. Finalmente el 3 de septiembre del 2001, mediante
Decreto 1836 se modificaron los artculos 72 y 75 del reglamento, elevando las tarifas por
24
Decreto Supremo No. 369 de 18 de mayo de 1972, R.O. No. 69 del mismo mes y ao.
Art. 75 del Reglamento de la Ley de Aguas de 1972.
Gobernabilidad efectiva del agua
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promover organizaciones o entidades integradas por usuarios de las aguas, y, establecer mediante
reglamento que ser expedido por el Ministerio de Agricultura y Ganadera, normas para la administracin y
la conservacin de los canales de riego, as como aprobar las regulaciones internas de los Directorios de
Aguas existentes en el pas, segn la ley correspondiente
Art. 3. Ley de Constitucin del INERHI, literal e.
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disponibilidad del agua, la revisin de las concesiones por requerimientos tcnicos y sociales.
Adems, se deber facilitar la reasignacin de concesiones segn las necesidades pblicas y
sociales.
Considerando que ciertas actividades no se han cumplido, como son los controles de las
inundaciones y la contaminacin, se debern introducir normas estrictas y sanciones que sean
comparables con los daos causados por los efectos negativos provocados.
Por otra parte es necesario revisar la factibilidad de transferir ciertas funciones de las Agencias
de Aguas a la Funcin Judicial, conforme lo manda la Constitucin de la Repblica en la
Disposicin Transitoria Vigsima Sexta.
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Recomendaciones
El CNRH debera iniciar inmediatamente el proceso de planificacin nacional en forma
transparente y con la participacin de los usuarios y grupos involucrados.
La planificacin debera considerar medidas estructurales y no estructurales, criterios tcnicos,
econmicos, sociales y ambientales.
6.5 CONFLICTOS ENTRE ENTIDADES ESTATALES Y GRUPOS INVOLUCRADOS EN EL
SECTOR
Conforme a lo expresado anteriormente, la dispersin de normas para el funcionamiento
institucional causa conflictos entre entidades estatales. Adems, entidades regionales como los
Consejos Provinciales y las CRDs compiten por acaparar atribuciones en el sector riego, y el
otorgamiento de concesiones, actividad importante que est an ejecutando el CNRH.
Otros conflictos, casi "normales", se presentan entre entidades nacionales y regionales o
locales y entre entidades nacionales y agencias financieras bilaterales e internacionales porque
en muchos casos sus objetivos no coinciden.
Recomendaciones
Las reformas legales e institucionales deberan, reducir al mximo la superposicin de
funciones, coadyuvar a la creacin de mecanismos de coordinacin y cooperacin
interinstitucionales y facilitar la creacin de los Consejos de Cuenca y la formacin de consejos
consultivos para la participacin de usuarios y grupos involucrados.
6.6 FINANCIAMIENTO
El sector requiere una cantidad importante de recursos econmicos. Hasta ahora, los gobiernos
financiaron obras para el sector con fondos del Estado y con prstamos. Los mecanismos de
autofinanciamiento, que se establecen en la ley, nunca fueron aplicados. As las tarifas son
Gobernabilidad efectiva del agua
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ANEXO 1
Gestin Ambiental
Coordinacin interinstitucional
La coordinacin funcional entre las diferentes entidades responsables del uso del
agua y del suelo, de las aguas superficiales y subterrneas, de la cantidad y
calidad del agua.
Adoptado de: Word Bank, A Strategy for Managing water in the Middle East and
North Africa
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ANEXO 2
EPOCA PRECOLOMBINA
En la poca precolombina, el control del uso del agua se caracteriz por constituir una actividad
pblica participativa, como parte de la estructura institucional, con un control estricto y
organizado del uso, especialmente para riego, con sistemas relativamente sofisticados.
POCA COLONIAL
En esta poca, el manejo del agua experiment un cambio consistente en el reemplazo de los
sistemas nativos de los Aztecas, de los Incas y otros, por sistemas controlados localmente,
basados en el sistema de manejo espaol. Tambin se introdujeron los derechos individuales
de una fuente comn, modalidad o principio heredado del sistema desarrollado por los rabes.
Se estableci el manejo de distritos de riego y la provisin y suministro de agua para ciudades,
aunque sin instituciones responsables para el manejo.
POCA REPUBLICANA
En el siglo XIX y en inicios del siglo XX, con la aprobacin y establecimiento de las
constituciones polticas por los estados independientes, algunas cartas constitucionales
contenan referencias relacionadas a la jurisdiccin sobre los recursos hdricos. As por ejemplo
la Constitucin Argentina de 1853, sealaba que las provincias tenan la responsabilidad sobre
el manejo del agua, con la excepcin de la navegacin interprovincial, el uso del agua para
minera y la definicin del agua segn el Cdigo Civil.
La Constitucin de Mxico de 1917, asign toda la responsabilidad sobre el manejo de los
recursos hidrulicos al gobierno federal. Todas o la mayora de las constituciones de los pases
latinoamericanos establecieron el derecho de la intervencin pblica en el uso y manejo de los
recursos hdricos.
La evolucin de la administracin moderna se inici o estuvo marcada por la creacin de dos
instituciones. La Inspectora de Obras Contra las Secas de Brasil y el Departamento General
de Irrigacin de la Provincia de Mendoza en la Argentina; ambas instituciones tuvieron su
nacimiento a principios del siglo XX. Hasta los aos 1920, solamente existan entidades
encargadas del manejo del agua en Amrica Latina con responsabilidades para proyectos
locales, para agua potable de ciudades, para el desarrollo y manejo de energa hidroelctrica y
para sistemas de riego.
Gobernabilidad efectiva del agua
GWP - SAMTAC
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tiempo se observa una creciente participacin del sector privado en diferentes formas
(construccin, operacin y mantenimiento, manejo, etc.), con fines no muy claros o confiables.
Se puede detectar que los sistemas de la administracin del agua generalmente estn
agrupados en tres categoras:
Generalmente, la administracin del agua est caracterizada por una intervencin pblica muy
fuerte y una orientacin a soluciones tcnicas para obtener crecimiento econmico por las
inversiones en el sector agua.
FUENTES:
Terence R. Lee, Water Resources Management in Latn Amrica and the Caribean, Westview Press,
1990.
Axel Dourojeanni, Polticas Pblicas para el Desarrollo Sustentable: la Gestin Integrada de Cuencas,
CEPAL, 1994.
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ANEXO 3
LA TRANSFERENCIA DE LOS SITEMAS DE RIEGO
Cuando nos preguntamos por qu en nuestro pas, poseedor de abundante agua, suelo de
calidad agrcola, con diversidad de climas y una buena luminosidad, como elementos bsicos
para lograr una competitiva productividad, nuestros principales productos de exportacin y los
de consumo interno que cultivan los pequeos y medianos agricultores, por unidad de superficie
estn muy por debajo de el promedio de nuestros pases vecinos, sin embargo de que los
informes oficiales desde hace 30 aos nos sealan que se viene capacitando y transfiriendo
tecnologa en agricultura y riego, mediante proyectos financiados con crditos internacionales.
La respuesta no es otra, que el mal manejo y uso de estos prstamos para asistencia tcnica,
que no han sido pocos y por sumas considerables, que todos pagamos sin obtener beneficio
alguno para el pas.
Lo sucedido con el crdito BIRF-3730-EC para el proyecto de asistencia tcnica al sub-sector
riego (PAT), administrado por la Unidad Ejecutora de Proyectos (UEP) dependiente del MAG,
nos releva de todo comentario.
El BIRF concedi un prstamo al gobierno nacional por un monto de 20 millones de dlares,
ms 5 millones de contraparte nacional, con el propsito de transferir los sistemas de riego
estatales a los usuarios del agua y para lo cual se contrat a tres consultoras norteamericanas:
UTAH, ARD-LOTTI y DAI, por un valor aproximado al 60% del prstamo; las mencionadas
consultoras se comprometieron en apoyar a las Corporaciones de Desarrollo CRDs, en el
tiempo de cuatro aos, en la ejecucin del proyecto, contemplando tres programas:
a) Rehabilitacin de los sistemas de riego
b) Desarrollo agrcola y
c) Fortalecimiento institucional
Para esto se deba cumplir con todo un paquete tecnolgico que se resume en lo siguiente:
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dlares. Algo semejante sucedi con las consultoras ARD-LOTTI y DAI; ha este atraco se lo
llam reajuste a los contratos con las consultoras y fue aprobado por los supervisores del Banco
Mundial.
En la ejecucin del proyecto, medianamente se cumpli con la organizacin de las directivas de
las juntas generales de usuarios, la legalizacin y obtencin de la personera jurdica y con ello
se firmaron los convenios de transferencia de la operacin y mantenimiento de la infraestructura
de riego. No hubo desarrollo agrcola y fue deficiente la capacitacin en comercializacin y
agroindustria; los logros que se sealan en los informes que reposan en el Congreso Nacional
son irresponsables invenciones.
En lo econmico, de los 25 millones administrados por la UEP, apenas se gastaron 2.496.396
dlares en la rehabilitacin de los sistemas de riego aproximadamente el 10% del monto total;
626.267 dlares se invirtieron en el desarrollo agrcola de 35 sistemas que informan haber
transferido, algunos de los cuales ni siquiera se haban construido o se encontraban en
construccin; y 897.620 dlares se gastaron en fortalecimiento institucional de las 9
corporaciones de desarrollo y del Consejo Nacional de Recursos Hdricos. El total gastado en
los programas anotados suma 4.010.283 dlares. Nos preguntamos qu hicieron con los 21
millones de dlares restantes, los gastaron acaso en bienes (vehculos), consultoras y
administracin de la UEP. Un proyecto en el que se gasta el 15% en beneficio de los usuarios y
85% en bienes, consultoras y administracin, qu calificacin merece.
Como corolario del xito obtenido en la actualidad se tramita un nuevo prstamo en el Banco
Mundial por un monto de 34 millones de dlares, ms 3 millones de contraparte nacional, para
el proyecto titulado MANEJO INTEGRADO DE LOS RECURSOS HDRICOS, para hacer lo
mismo que no hicieron las consultoras y para llevarse nuevamente la plata del prstamo sin
hacer nada, configurndose un nuevo atraco.
DIARIO LA HORA
Ing. Carlos Garca
Octubre 2002
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En el pas el crecimiento de la opinin pblica respecto a los problemas del agua es muy
limitado.
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Los conflictos entre etnias y grandes usuarios del agua, estn presentes en el pas
especialmente en las reas de explotacin petrolera. Todava no se han desarrollado
mecanismo de orden administrativo y jurdico que permitan proteger adecuadamente los
intereses de los pueblos indgenas.
En el literal 2. se debera aadir como una norma en materia de legislacin los lmites y
condiciones de los derechos de aprovechamiento, de manera de poder viabilizar ciertos
cambios en las concesiones, que por requerimientos especiales (inters pblico, cambios
climticos, etc.), requieren ser revisados. Adicionalmente, en lo referente a las instancias de
planificacin de los recursos hdricos, es necesario aadir que las mismas deber
considerar la planificacin de otros sectores de los recursos naturales vinculados con el
agua, as como la planificacin econmica nacional y provincial.
Por la especificidad de los servicios que se prestan con cada uno de los subsectores del
agua, sera importante aadir los principios fundamentales que deben regir para la
regulacin de cada uno de ellos. As, se podran sealar para el subsector riego: niveles de
calidad aceptables para el riego, equidad en la distribucin, tarifas adecuadas a las
necesidades sociales y econmicas, niveles de participacin de los usuarios,
aprovechamiento tcnico de los acuferos, etc.; para el subsector hidroelectricidad: manejo
de reservorios en funcin de otros usos y de daos potenciales, uso mltiple y tarifas, etc.
En lo referente a la institucionalidad para el manejo del agua, si bien esta debe tener
independencia, se debe sealar la interrelacin con las entidades encargadas de otros
recursos naturales como suelo, cubierta vegetal y ambiente en general.
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En general las propuestas expresadas en el documento son aplicables en Ecuador, puesto que
la causa de muchos de los problemas tiene el mismo origen. Slo as se entiende porque los
cambios realizados en las ltimas de dcadas obedecen a causas exgenas similares como es
la imposicin de criterios de organismos internacionales que no interpretaron la realidad
nacional; y por otra parte, a cierta novelera de ciertos grupos con inters sectorial con el
respaldo de organizaciones internacionales.
Los criterios expresados en el documento fueron considerados en el anlisis de la realidad
ecuatoriana Cabe sealar que para mejorar la gobernabilidad de la gestin de los recursos
hdricos est fundamentalmente en la interaccin simultnea de todos los instrumentos de la
gestin y el liderazgo inicial de grupo profesional que instrumentos los cambios fundamentales.
Los criterios expresados en el documento fueron considerados en el anlisis de la realidad
ecuatoriana y la aplicacin de los mismos puede verse en las recomendaciones formuladas.
Adems permitieron concluir que para lograr una gobernabilidad efectiva y eficiente se necesita
de los siguientes elementos:
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