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Derecho Administrativo
Ctedra. Dr. Hutchinson.
Profesores Hebe Cereseto y Fabio F. Snchez
hechos que componen la realidad de este tiempo, mucho ms vasta y compleja que la
que pudieron imaginar los constituyentes del siglo pasado, y se asienta en la idea de
que una administracin gil, eficaz y dotada de competencia amplia es instrumento apto
para resguardar, en determinados aspectos, fundamentales intereses colectivos de
contenido econmico y social (v. Fallos, t. 199, ps. 483, 524 y 536 [Rev. LA LEY, t. 36, p.
703, fallo 18.217]), los que de otra manera slo podran ser tarda o insuficientemente
satisfechos (Landis. James M., "The Administrative Process", ed. 1950, ps. 1, 6 y
siguientes).
6 - Que as acontece, incluso, en pases como Gran Bretaa y los Estados Unidos,
cuya organizacin poltica, a semejanza de la existente en la Argentina, confa el
ejercicio de la funcin jurisdiccional a magistrados especficamente encargados de
desempearla, los que son, adems, diferenciados e independientes.
7 - Que en el primero de los pases mencionados es dado comprobar la existencia de
una verdadera "pltora de tribunales administrativos" que conocen - entre otros asuntos
- en cuestiones sobre tarifas e impuestos, regulacin de cargas ferroviarias, beneficios
de seguridad social, pensiones de guerra, indemnizaciones por prdida de derechos
reales derivada de actos administrativos, excepciones al servicio militar, etc. (A. L. de
Smith, "Judicial review of administrative action", ed. 1960, p. 4).
8 - Que esta descripcin, "mutatis mutandi", es tambin vlida para los Estados
Unidos, donde la proliferacin de organismos administrativos con potestades "cuasi
judiciales" representa "uno de los mas dramticos desenvolvimientos legales de los
ltimos 50 aos", segn lo puso de relieve el juez Jackson, en el caso "Wong Yang
Sung. v. McGrath", al fundar la opinin de la mayora del tribunal (Suprema Corte de los
Estados Unidos, 339 US 33, 36).
9 - Que tambin los tribunales argentinos, desde antiguo, han declarado la validez de
disposiciones equivalentes que rigieron o rigen en el orden nacional. As, esta Corte, en
numerosos fallos, resolvi que es compatible con la Ley Fundamental la creacin de
rganos, procedimientos y jurisdicciones especiales - de ndole administrativa destinados a hacer ms efectiva y expedita la tutela de los intereses pblicos, habida
cuenta de la creciente complejidad de las funciones asignadas a la Administracin
(Fallos, t. 193, p. 408; t. 240, p. 235; t. 244, p. 548; t. 245, p. 351, entre otros [Rev. La
Ley, t. 27, p. 868, fallo 14.131; t. 96, p. 98, fallo 43.992 y Rev. La Ley, t. 99, p. 292, fallo
45.024]).
10. - Que esa doctrina, tendiente a adecuar el principio de la divisin de poderes a las
necesidades vitales de la Argentina contempornea y a delinear - en el aspecto que
aqu interesa - el mbito razonable del art. 95 de la Constitucin Nacional, se apoya,
implcitamente, en la idea de que sta, lejos de significar un conjunto de dogmas
rgidas, susceptibles de convertirse en obstculos opuestos a las transformaciones
sociales, es una creacin viva, impregnada de realidad argentina y capaz de regular
previsoramente los intereses de la comunidad en las progresivas etapas de su
desarrollo (doctrina de Fallos, t. 178, ps. 9 y 23 [Rev. La Ley, t. 6, p. 988, fallo 2643]).
11. - Que muchsimas sentencias del tribunal acogen y desenvuelven la concepcin
antedicha, proyectndola hacia las ms diversas esferas del derecho argentino, tales
como, verbigracia, las siguientes: a) percepcin y fiscalizacin de impuestos (Fallos, t.
129, p. 405; t. 198, p. 142 (Rev. LA LEY, t. 34, p. 451, fallo 17.022]); b) clasificacin y
aforo de mercaderas (Fallos, t. 156, p. 100); c) cuestiones litigiosas referentes a
accidentes de trabajo (Fallos, t. 186, p. 337; t. 187, p. 79; t. 194, p. 317; t. 195, p. 50
[Rev. La Ley, t. 18, p. 287, fallo 9142; t. 19; p. 647, fallo 9913; t. 29, p. 35, fallo 14.606 y
t. 29, p. 674, fallo 14.937]); d) aplicacin de la ley 11.317 (Adla, 1920-1940, 191) por el
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Departamento Nac. del Trabajo (Fallos, t. 182, p. 157 [Rev. La Ley, t. 12, p. 694, fallo
6036]) ; e). procedimientos de apremio seguidos en sede administrativa (Fallos, t. 190,
p. 63, t. 192, p. 308 [Rev. la Ley, t. 23, p. 232, fallo 11.768 y t. 26, p. 550, fallo 13.523]) ;
f) decisiones sobre permisos en materia de derecho de reunin (Fallos, t. 156, p. 81; t.
190, p. 101 [Rev. La Ley, t. 23, p. 283, fallo 11.790]) ; g) rgimen de faltas municipales
(Fallos, t. 202; p. 524 [Rev. La Ley, t. 39, p. 914, fallo 19.549]) ; h) competencia del
Tribunal Bancario de la ley 12.637 (Adla, 1920-1940, 870) (Fallos, t. 199, p. 401) ; i)
facultades de la Comisin de Conciliacin, creada por el decreto-ley 32.347/44 (Adla, V,
4) (Fallos, t. 207, p. 346 [Rev. La Ley, t. 46, p. 685, fallo 22.542]); j) atribuciones de las
cajas jubilatorias y del Instituto Nac. de Previsin Social (Fallos, t. 244, p. 548); k)
potestades jurisdiccionales de la autoridad aduanera (Fallos, t. 245, p. 351); l)
sanciones administrativas aplicadas por cajas jubilatorias (Fallos, t. 143, p. 271); la
Prefectura Gral. Martima (Fallos, t. 148, p. 430); el Departamento Nac. del Trabajo
(Fallos, t. 157, p. 386); la Aduana (Fallos, t. 176, p. 233); el Poder Ejecutivo nacional
conforme a las leyes 11.226, 12.591 y 12.160 (Adla, 1920-1940, 112, 841 y 608) (Fallos,
t. 171, p. 366; t. 201, p. 428; t. 207, p. 90; t. 205, p. 17 [Rev. La Ley, t. 40, p. 449, fallo
19.800; t. 45, p. 797, fallo 22.194 y t. 43, p. 202, fallo 21.024]) ; la Direccin Gral. de
Ferrocarriles (Fallos, t. 167, p. 145) ; el jefe de Polica de la Capital Federal o el de la
Polica Federal (Fallos, t. 175, p. 311 y los all citados; t. 237, p. 636; t. 241, p. 99; t.
243, p. 500, etc. [Rev. La Ley, t. 88, p. 254, fallo 41.189 y t. 96, p. 27, fallo 43.952]) ; la
Administracin Gral. de Impuestos Internos (Fallos, t. 191, p. 514 [Rev, La Ley, t. 25, p.
346, fallo 12.933]) ; el Departamento del Trabajo de Santiago del Estero (Fallos, t. 198,
p. 7 Santiago del Estero (Fallos, t. 198, p. 78 [Rev. La Ley, t. 33, p. 612, fallo 16.690]); el
Consejo Deontolgico de Rosario (Fallos, t. 188, p. 394), etctera.
12. - Que, sin embargo, la referida doctrina, segn la cual es vlida la creacin de
rganos administrativos de la especie indicada, no supone, como es lgico, la
posibilidad de un otorgamiento incondicional de atribuciones jurisdiccionales. Esto es lo
que surge de los precedentes citados en el considerando anterior, los que ilustran en el
sentido de que la actividad de tales rganos se encuentra sometida a limitaciones de
jerarqua constitucional, que, desde luego, no es lcito transgredir. Porque va de suyo
que regmenes del carcter del que en estos autos se impugna dejan de ser vlidos
cuando, confrontados con las normas bsicas del ordenamiento juridico, de las que no
deben ser sino consecuencia (art. 31, Constitucin Nacional), resulta evidente que las
infringen, en vez de acatarlas o a lo sumo adaptarlas respetando su esencia.
13. - Que entre esas limitaciones preestablecidas figura, ante todo la que obliga a que
el pronunciamiento jurisdiccional emanado de rganos administrativos quede sujeto a
control judicial suficiente, a fin de impedir que aqullos ejerzan un poder absolutamente
discrecional, sustrado a, toda especie de revisin ulterior (Fallos, t. 244, p. 548).
14. - Que el alcance que ese control judicial necesita poseer para que sea legitimo
tenerlo por verdaderamente suficiente, no depende "de reglas generales u
omnicomprensivas, sino que ha de ser ms o menos extenso y profundo segn las
modalidades de cada situacin jurdica. En otras palabras: la medida del control judicial
requerido deber ser la que resulte de un conjunto de factores y circunstancias
variables o contingentes, entre los que podra mencionarse, a ttulo de ejemplo, la
naturaleza del derecho individual invocado, la magnitud de los intereses pblicos
comprometidos, la complejidad de la organizacin administrativa creada para
garantizarlos, la mayor o menor descentralizacin del tribunal administrativo, etc.
(Fallos, t. 244, p. 548). Y todo ello, como es natural, obliga a examinar, en cada caso,
los aspectos especficos que singularizan a la concreta materia litigiosa.
15. - Que, con arreglo a este criterio, se hace necesario destacar las particularidades
que distinguen el presente juicio y lo condicionan. Trtase aqu, como se dijo al
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control judicial suficiente quiere decir: a) reconocimiento a los litigantes del derecho a
interponer recurso ante los jueces ordinarios; b) negacin a los tribunales
administrativos de la potestad de dictar resoluciones fnales en cuanto a los hechos y al
derecho controvertidos, con excepcin de los supuestos en que, existiendo opcin
legal, los interesados hubiesen elegido la va administrativa, privndose
voluntariamente de la judicial (doctrina de Fallos, t. 205, p. 17; t. 245, p, 351). La mera
facultad de deducir recurso extraordinario basado en inconstitucionalidad o
arbitrariedad, no satisface las exigencias que en la especie han de tenerse por
imperativas.
20. - Que una interpretacin contraria no tendra cabida dentro del derecho argentino,
en mrito a dos razones principales. Primeramente, porque el art. 18 de la Constitucin
Nacional incluye la garanta de que, mediando situaciones del carcter indicado, ha de
reconocerse a los habitantes del pas el derecho a concurrir ante un rgano judicial en
procura de justicia (Fallos, t. 193, p. 135; t. 209, p. 28; t. 246, p. 87, consid. 9 Rev. LA
Ley, t. 48, p. 264, fallo 23.298 y t. 98, p. 289, fallo 44.740]). Si este requerimiento no
recibe satisfaccin, esto es, si las disposiciones que gobiernan el caso impiden a las
partes tener acceso a una instancia judicial propiamente dicha, como lo hacen las leyes
que el recurrente tacha, de invlidas, existe agravio constitucional originado en
privacin de justicia. En efecto, sta se configura toda vez que un particular, no
obstante hallarse protegido por la indicada garanta del art. 18, queda sin juez a quien
reclamar la tutela de su derecho, sea que ello ocurre con motivo de situaciones
contradictorias como la contemplada en Fallos, t. 133, p. 135 (en igual sentido: Fallos, t,
178, p. 333; t. 179, p. 202; t. 234, p. 382; t. 237, p. 285, etc. [Rev. La Ley, t. 7, p. 823,
fallo 3149; t. 8, p. 771, fallo 3716; t. 82, p. 682, fallo 38.967 y t. 87, p, 661, fallo 40.986]),
o en virtud de la derogacin de las normas que creaban los tribunales competentes
para entender en la causa (Fallos, t. 234, p. 482), o bien - como acontece en la especie
- a raz de preceptos legales que lisa y llanamente excluyen la debida intervencin
judicial (doctrina de Fallos, t. 129, p. 405, consid. 2, t. 184, p. 162, consid. 3 [Rev. La
Ley, t. 15, p. 460, fallo 7485] ; t. 205, p. 17, consid. 3).
Puede afirmarse, por tanto, que, aun cuando el art. 18 de la Constitucin no requiere
multiplicidad de instancias, segn ha sido uniformemente resuelto, debe entenderse
que s impone una instancia judicial al menos, siempre que estn en juego derechos,
relaciones e intereses como los que aqu se debaten, los que de ningn modo pueden
ser totalmente sustrados al conocimiento de los jueces ordinarios sin agravio
constitucional reparable por la va del art. 14 de la ley 48.
21. - Que la segunda razn invocable es igualmente decisiva. Ningn objetivo poltico,
econmico o social tenido en vista por el Poder Legislativo, cualquiera sea su mrito,
alcanzara a justificar la transgresin acreditada en la causa. Como se dijo al comienzo,
el principio de la divisin de poderes puede y, sin duda, precisa ser adecuado a las
necesidades de la vida contempornea, en la medida en que lo toleren la generalidad y
la sabidura de las normas constitucionales, prescriptas para regir indefinidamente en el
tiempo. Pero una cosa es la adecuacin de l y otra la patente violacin de su esencia.
En cuanto implica que incurre en esta ltima, el total desposeimiento de atribuciones
que, en perjuicio del Poder Judicial, consuman las normas impugnadas, no puede ser
convalidado. Admitir su legitimidad importara tanto como autorizar la supresin o
cuando menos la omisin del aludido principio, sin cuya vigencia la forma republicana
de gobierno queda sin base que la sustente y, en consecuencia, las funciones estatales
resultan potencialmente desquiciadas con el consiguiente desamparo de las libertades
humanas.
22. - Que, advertida de ello, esta Corte estima indispensable expresar cules son los
trminos estrictos entre los que deber optarse, inexcusablemente: o las leyes de cuya
aplicacin se agravia la demandada son inconstitucionales, o se acepta que el Poder
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su parte final: "...En ningn caso el Presidente de la Repblica puede ejercer funciones
judiciales, avocarse el conocimiento de causas pendientes o restablecer las fenecidas".
Esta proyectada disposicin fue tomada de la Constitucin chilena de 1833, cuyo art.
108 (99) dispone en su parte final: "...Ni el Congreso, ni el Presidente de la Repblica
pueden en ningn caso ejercer funciones judiciales, o avocarse causas pendientes, o
hacer revivir procesos fenecidos" (Obras de Jorge Hunneus, Santiago de Chile, 1891, t.
II, ps. 221 y sigts.). Asimismo cabe sealar que, en la evolucin histrico-institucional de
la Repblica, el Poder Ejecutivo asumi funciones tpicamente judiciales en diferentes
momentos y sitios, sea en el periodo anterior a 1853, fuere, aun y al margen de normas
constitucionales, en el perodo ulterior a ese ao, siendo de extremado inters pblico,
entonces, delimitar con claridad la rbita de sus funciones con arreglo a las normas que
rigen.
4- Que la Constitucin Nacional, se ha dicho, es un conjunto normativo en que todos
los artculos deben ser razonablemente armonizados para responder as a la
organizacin y equilibrio de los poderes constitucionales previstos por los
Consiituyentes de 1853. El art. 95 en examen se vincula, precisamente, y entre otras
normas, con los arts. 18, que confiere derecho a exigir un proceso legal con jueces
naturales; 23, que limitando las facultades del Poder Ejecutivo durante el estado de
sitio, le prohibe concreta y claramente el ejercicio de funciones judiciales; 29, que veda
con energa las "facultades extraordinarias", la "suma del poder pblico", las
"sumisiones" o "supremacas". Y ha de relacionarse, tambin, con los arts. 94 y otros
del cap. I, sec. 3, "Del Poder judicial", y con el cap. II, referente a las atribuciones de
este poder, como asimismo, con el art. 67, inc. 11 y con el 100, que reservan para las
provincias la aplicacin del derecho comn por los jueces que componen sus
respectivos poderes judiciales, sustentados stos en los arts. 104 y 105 de la
Constitucin.
5 - Que el pensamiento profundo que esas normas traducen mantiene su vigor a travs
del tiempo. Ellas se basan en la "separacin" o "distribucin" de los poderes, principio
fundamental de nuestra estructura poltica y organizacin jurdica (arts. 1 y afines de la
Constitucin Nacional). En ese sentido, deca Montesquieu que no haba libertad si el
Poder Judicial no estaba separado de los otros dos ("L'esprit des Lois", 2aed., vol. I,
libro II, cap. VI, p. 220). Es cierto que en numerosas oportunidades se ha intentado
atenuar los efectos de ese principio, cuando no apartarse de su contenido normativo,
trayendo a colacin expresiones vinculadas con el inters nacional, la necesidad de
conferir nuevo vigor a normas aejas, el sentido evolutivo de la Constitucin y otras
doctrinas afines, tendencia sta, que caracteriz muy especialmente y con caracteres
agudos la poca en que se sancionaron las leyes 13.246 y 13.897, particularmente esta
ltima. Pero, cabe decir que, aun en la hiptesis no demostrada de que el inters
nacional aconsejara la existencia de organismos paritarios en las condiciones y con las
facultades exclusivas establecidas por las leyes precitadas, una cosa es interpretar
normativamente de acuerdo al sentido de evolucin, traduciendo las nuevas y
cambiantes necesidades sociales, y una muy otra el apartarse de las normas so color
de adaptarlas a esas necesidades, desde que nada contraria ms los intereses
nacionales que la propia transgresin constitucional. Si la norma fuese inconveniente, si
el precepto ya no respondiera a los imperativos de la evolucin econmica o social, ha
de ser el Poder Constituyente - y no otro - el rgano adecuado para traducir en nuevas
normas las mejores soluciones. El Poder Judicial, entre tanto, cuyo organismo supremo
es esta Corte, ha de velar por la supremaca de los principios constitucionales, lo que
en este caso le lleva a decidir que el Poder Ejecutivo no puede ejercer funciones que
son propias de los jueces. Asimismo, esa funcin entraa afirmar que el Poder
Legislativo, que incluso est impedido de delegar la funcin tpica de sancionar la ley,
no puede - "a fortiori" - disponer de las que pertenecen al Poder Judicial,
transfirindolas al Poder Ejecutivo en evidente transgresin constitucional. Por ello ha
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podido expresar este tribunal en Fallos, t. 12, p. 134: "La Corte Suprema es el tribunal
en ltimo resorte para todos los asuntos contenciosos en que se le ha dado
jurisdiccin... Sus decisiones son
finales. Ningn tribunal las puede revocar. Representa, en la esfera de sus atribuciones,
la soberana nacional, y es tan independiente en su ejercicio, como el Congreso en su
potestad de legislar, y como el Poder Ejecutivo en el desempeo de sus funciones".
Sguese de ello que a esta Corte incumbe decidir cul es el alcance del art. 95 de la
Constitucin Nacional - incluido intencionalmente en el cap. I, sec. 34, intitulada "Del
Poder Judicial" -, del art. 18 y, en todo caso, decir hasta qu limite podr hacerse una
interpretacin amplia del art. 95 sin transgredir su claro y categrico sentido.
6 - Que el art. 95 de la Constitucin Nacional guarda una relacin ntima con el ya
citado 18, de modo que se tornaran inconstitucionales las normas que no otorgasen al
menos una instancia judicial para el debate de los intereses jurdicos en pugna. Es
precisamente por ello que uno de los suscriptos ha expuesto en Fallos, t. 244, p. 548:
"Que el sistema constitucional reposa en el principio de la divisin o separacin entre
los poderes, uno de cuyos extremos consiste en la prohibicin de que el Ejecutivo, por
si o mediante resoluciones emanadas de organismos que acten en su rbita, realice
"funciones judiciales" (art. 95, Constitucin Nacional; Gonzlez, Joaqun V., "Manual de
la Constitucin Argentina", nm. 184). Ese fundamental principio constituye una valla
contra los avances de la Administracin sobre la Justicia, los que han gravitado en
variados momentos y lugares de la evolucin histrico-institucional (Calamandrei, Piero,
Estudios sobre el Proceso Civil, Editorial Bibliogrfica Argentina, 1946, ps. 343 y
siguientes).
7 - Que no obsta a lo anterior la circunstancia de que muchas veces queden
convalidadas, de hecho, las decisiones de la autoridad administrativa cuando las partes
las aceptan sin acudir a la instancia judicial correspondiente, porque, cuando se trata de
derechos renunciables (art. 872, Cd. Civil), aun las resoluciones adversas pueden
consentirse y los propios particulares pueden incluso abstenerse de accionar
judicialmente en virtud de haber compuesto su diferendo mediante la convencin
liberatoria transaccional o simplemente por haber abdicado del derecho antes referido.
8 - Que a mrito de lo expuesto en el consid. 6, tanto en el orden nacional cuanto en
el de esta ciudad o en el de provincias, se han sancionado normas donde se halla
claramente establecida la instancia de revisin judicial para las cuestiones decididas
originariamente por una autoridad administrativa. As : ley 1893 - art. 80, inc. 3 y
decreto-ley 15.374/56 (ratificado por ley 14.467), art. 4; ley 14.394 - art. 50, ley 3975 arts. 32 y 34; decreto-ley 6666/57 (ratificado por ley 14.467): arts. 24 al 28; ley 2372,
Cd. de Proced. Crim., art. 30; decreto-ley 8126/57 (ratificado por ley 14.467), arts. 1,
2 y 3; decreto-ley 19.697/56 (ratificado por ley 14.467) : arts. 10 al 18; ley 14.878: arts.
28 y 29; ley 11.570, art. 6 y ley 14.455, art. 37, etc. (Adla, 1881-1888, 200; XVI-A, 893;
XVIII-A, 94; XIV-A,237, 1889-1919, 499; XVII-A, 560; 1881-1888, 441; XVII-A, 591; XVIA, 1055; XIX-A, 1a, 129; 1920-1940, 231; XVIII-A; 79).
A estos ordenamientos de orden nacional se unen, como se dijo, los provinciales: entre
muchos otros, ley 5892 (art. 30) de la Prov. de Buenos Aires (Adla, XVIII-B, 1397) ; ley
4548 (art. 5) de la Prov. de Crdoba (Adla XVIII-B, 1518).
Es tendencia generalizada tambin en numerosos ordenamientos del extranjero la de
asegurar la separacin de los poderes, aun en pases donde antes no se haba
instituido un Tribunal Supremo de Justicia con jerarqua de Poder de Estado (Italia, arts.
134 y afines de la Constitucin).
9 - Que esto no acontece en el caso de los arts. 46 de la ley 13.246, y 1 y 2 de la ley
13.897, que dicen textualmente: "Art. 46. - El Poder Ejecutivo organizar en el Ministerio
de Agricultura de la Nacin Cmaras Regionales Paritarias de Conciliacin y Arbitraje
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explicacin terica que conduzca a sustraer de los jueces provinciales la aplicacin del
derecho comn, no conseguira sino transgredir estos principios. As debe ser
considerada la decisin en contrario dictada en estos autos.
15. - Que el art. 67, inc. 11, y sus correlativos 100, 104 y afines - en efecto -, reconocen
una profunda raz histrica en defensa de las autonomas provinciales. El primero de
ellos debe su actual redaccin a los constituyentes de 1860, que tuvieron en mira la
necesidad de impedir que las provincias carecieran de jurisdiccin civil, criminal, etc.,
una vez que los cdigos respectivos - leyes de la Nacin - hubiesen sido sancionados.
De ah el agregado que confiere la facultad de aplicarlos "a los tribunales federales o
provinciales, segn que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas
jurisdicciones" introducido al art. 67, inc. 11, y de ah la frase: "con la reserva hecha en
el inc. 11 del art. 67", que correlativamente se incorpor al art. 100 por la Comisin
nacional "ad hoc". En la Convencin de 1860 se expres, con la firma de Bartolom
Mitre, Dalmacio Vlez Srsfield, Jos Mrmol, Antonio Cruz Obligado y Domingo
Faustino Sarmiento: "Por esto, la Comisin ha credo deber adicionar al inciso 11 del
art. 64 (67), explicando que los cdigos que el Congreso dictare no alterarn las
jurisdicciones dadas, y la aplicacin de las leyes que se contuviesen en los cdigos
nacionales, corresponder a los tribunales provinciales o federales, segn que las
cosas o las personas cayesen bajo sus respectivas jurisdicciones" ("Asambleas
Constituyentes Argentinas", t. IV, 1827-1862, Buenos Aires, 1937, p. 782).
16. - Que el art. 67. inc. 16, no puede fundar una decisin en contrario, sin similar en la
Constitucin norteamericana proviene de Alberdi (artculo 67, inc. 3 de su proyecto),
que lo tom en alguna medida a su vez, de la Constitucin chilena. Ha de interpretarse
cuidando que sus efectos sean compatibles con los dems derechos constitucionales,
sean de la Nacin o de las provincias, o bien se trate de derechos individuales.
Cuidando esos lmites, el Congreso ha podido dotar al pas de leyes que fomentaron su
progreso de modo categrico. Pero el mbito de legislacin que puede sustentarse en
este inc. 16 no puede confundirse con la legislacin comn del inc. 11, respecto de la
cual la jurisprudencia de esta Corte es, como se vio, categrica.
17. - Que se ha sostenido, no obstante, que el Poder Legislativo sancion las normas
sobre cmaras paritarias refirindolas a una materia que adquiere un alcance distinto
del que seala el inc. 11 del art. 67 de la Constitucin, desde que aunque haya
modificado normas de derecho comn, siempre se tratara de regular el llamado "mbito
rural especfico" (Fallos, t. 241, p. 207; t. 235, p. 19 y otros. [Rev. La Ley, t. 93, p. 1, fallo
42.908 y t. 83, p. 190, fallo 39.110]). Tambin se ha dicho que las leyes de
arrendamientos han sido dictadas en uso de las facultades de "polica" conferidas por el
inc. 16 del art. 67 de la Constitucin ante materia constitutiva del ya mencionado
"mbito rural especfico". En ese sentido, cabe recordar que eI carcter comn de las
normas no depende de que se encuentren en uno de los cdigos mencionados por el
art. 67, inc. 11, desde que hay numerosas disposiciones que se hallan fuera de ellos y
revisten carcter comn, as como otras numerosas que se encuentran dentro de esos
cuerpos legales y carecen de tal naturaleza. La expresin empleada para destacar la
especificidad de ciertos aspectos de la materia rural no entraa que se est fuera del
mbito del derecho comn tantas veces declarado en los fallos de esta Corte. Aun el
llamado "mbito rural especfico" de contornos no muy precisos - es susceptible de
regulacin por el derecho comn. Las normas impugnadas en esta causa no
constituyen, entonces, legislacin especial, temporaria y de emergencia como las
dictadas en uso de la potestad contenida en el art. 67, inc. 16, para reprimir el agio
(Fallos, t. 243, p. 276 [Rev. La Ley; t. 95, p. 106, fallo 43.633]) o, por aplicacin del art.
67, inc. 17, para conceder amnistas generales (Fallos, t. 245, p. 455 [Rev. La Ley, t. 97,
p. 54, fallo 44.310]). Adems, admitiendo las circunstancias excepcionales que habra
promovido la sancin de las normas impugnadas, cabe decir que el carcter referido no
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es por si slo bastante para declarar que la materia por ellas regulada escapa a la
rbita del inc. 11 del art. 67 y penetra la del inc. 16 del mismo artculo. As, esta Corte,
que sostuvo el carcter comn de las leyes de arrendamientos rurales, segn se dijo,
ha declarado tambin en una constante lnea jurisprudencial, que revisten aquel mismo
carcter las leyes de prrroga de las locaciones urbanas (Fallos, t. 245, ps. 200 y 571 y
otros [v. La Ley del 4/9/60, p. 2, fallo 45.111]), no obstante el evidente carcter
excepcional o de emergencia que les caracteriza. Adems, la Corte ha declarado de
competencia judicial y ajena a la de las Cmaras Paritarias la solucin de contiendas
agrarias vinculadas a planes de colonizacin (Fallos, t. 235, p. 56 y t. 237, p. 179 [Rev.
La Ley, t. 84, p. 170, fallo 39.520 y t. 86, p. 510, fallo 40.549]) y de forestacin (Fallos, t.
236, p. 318 y otros [Rev. La Ley, t. 89, p. 293, fallo 41.568]).
Por otra parte, el examen de las circunstancias para determinar si ellas son o no
excepcionales ha de hacerse con suma prudencia. Si cada vez que se invoque una
circunstancia de ese tipo, o, aun, cada vez que realmente exista, se estuviese fuera del
art. 67, inc. 11, la reserva de jurisdiccin que ste asegura podra quedar eliminada en
los hechos, tanto ms cuanto que, en perodos de transformaciones constantes, acaso
muy pocas materias - si no ninguna - serian excluidas en la sancin de leyes fundadas
en hechos excepcionales. Adems, la proteccin de los valiosos intereses agrarios no
deja de ser eficaz a travs, de la interpretacin y aplicacin de sus leyes por la justicia
que las provincias organizaran dentro del molde constitucional. El desarrollo de las
potencias del progreso aludidas en Fallos, t. 171, p. 348 se halla garantizado
plenamente con ese sistema y los casos extremos, que pueden acontecer tambin en la
esfera nacional, son susceptibles del contralor definitivo por esta Corte mediante la
interposicin adecuada del recurso de arbitrariedad.
18. - Que muy poco se habra avanzado en el pas si todo el celo de los constituyentes
de 1860 pudiese malograrse al poner en manos de una decisin legislativa, por elevada
que fuese su finalidad, la suerte de las autonomas provinciales y, con ello, el sistema
federal de gobierno (arts. 1, 104, 105 y afines). Es por eso que esta Corte ha declarado
que algunas leyes eran propias de la potestad reconocida al Poder Legislativo por el art.
67, inciso 11, tal como se ha recordado en el prrafo anterior. Y cuando declaro que
algunas otras, aparentemente dictadas en uso de aquella potestad, lo haban sido en
ejercicio de las contenidas por otros incisos, lo hizo porque la materia del
pronunciamiento evidentemente escapaba al carcter comn. As, en el recordado
precedente de Fallos, t. 245, p. 455, esta Corte declar:
"Que la ley de amnista, en efecto, de ningn modo puede ser considerada como
disposicin de derecho comn, accesoria de la que reprime los delitos amnistiados. Por
el contrario, su naturaleza esencial evidencia que ella es acto de gobierno",
"esencialmente poltico y de soberana" (J. V. Gonzlez, "Obras Completas", ed. 1935, t.
III, nm. 458), esto es, acto cuyas consecuencias exceden la potestad ordinaria de
legislar en materia penal y presuponen el desempeo de la elevada funcin que Agustn
de Vedia define as: "Es el consejo supremo de la sabidura y la experiencia humana,
ante la conviccin de la esterilidad y la impotencia de la fuerza para apaciguar los
espritus, cicatrizar las heridas, adormecer los odios" ("Constitucin Argentina", p. 318).
Y en el precedente, tambin citado, de Fallos, t. 243, p 276, declar: "Que la legislacin
en examen... es ajena al art. 67, inc. 11 de la Constitucin Nacional; es una legislacin
especial, temporaria y de emergencia...". Y tambin: "Que, en atencin a la finalidad de
esta legislacin, es indudable que se trata de una legislacin de polica federal que, por
ello, extiende su imperio a todo el territorio de la Nacin".
19. - Que las conclusiones precedentes no importan juicio acerca de la forma como han
actuado los integrantes de organismos paritarios - si superando la falta de ttulo de
abogado con el conocimiento de la materia rural, mediante celeridad de los trmites e
independencia de los pronunciamientos; o, a la inversa, con deficiencias tcnicas,
sujecin al Poder Ejecutivo o a los intereses particulares de que cada integrante es
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Gador S.A.
Corte Suprema de Justicia de la Nacin(CS), 09/03/2004
Buenos Aires, marzo 9 de 2004.
Considerando:
1. Que el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Penal Econmico n 1 hizo lugar
al recurso de queja deducido por Gador S.A. y su directora tcnica y declar la
inconstitucionalidad del apartado final del art. 21 de la ley 16.463, en cuanto dispone
que las resoluciones del Ministerio de Asistencia Social y Salud Pblica por las que se
imponen apercibimientos hacen cosa juzgada y no son susceptibles de revisin judicial.
Contra esta sentencia, la Administracin Nacional de Medicamentos, Alimentos y
Tecnologa Mdica (A.N. M.A.T.) interpuso el recurso extraordinario federal, cuya
denegacin dio lugar a la presente queja.
2. Que, para as decidir, el a quo sostuvo que la norma mencionada resultaba pasible
de objecin constitucional pues impeda el control judicial del obrar de la administracin
pblica -en el caso, el del A.N.M.A.T.-, lo que se opona no slo a lo previsto en el
propio texto de la Ley Fundamental (arts. 1, 18, 29 y 109), sino a antigua jurisprudencia
de esta Corte sobre la materia (Fallos 247:646). A mayor abundamiento aadi que el
apercibimiento impuesto a la actora, cuya revisin judicial se haba visto obstaculizada
por la norma mencionada, le ocasionaba un perjuicio serio en la medida en que poda
limitar su participacin en futuras licitaciones relacionadas con la adquisicin de
productos medicinales.
3. Que, no obstante que las cuestiones federales resueltas durante la tramitacin del
litigio son susceptibles de conocimiento por esta Corte en ocasin del recurso
extraordinario que quepa deducir contra la sentencia final de la causa, en el sub
examine corresponde hacer excepcin a tal principio y habilitar la va del art. 14 de la
ley 48. Ello es as, pues el a quo se ha pronunciado por la invalidez de una ley
sancionada por el Congreso de la Nacin y ha habilitado la instancia judicial para el
ejercicio de una pretensin ajena al plexo legal cuestionado, habilitacin que fue
expresamente vedada por el legislador. En tales condiciones, el fallo apelado cierra el
debate sobre el punto y resulta, por ende, la sentencia definitiva emanada del superior
tribunal de la causa requerida por la ley 48 para la admisibilidad del recurso
extraordinario federal.
4. Que si bien esta Corte ha admitido que los organismos de la administracin ejerzan
facultades de ndole jurisdiccional, ello ha sido as en tanto se garantice un control
judicial suficiente a su respecto, a fin de impedir que aqullos ejerzan un poder
absolutamente discrecional, sustrado a toda especie de revisin ulterior.
5. Que, como tambin ha sealado este Tribunal, el alcance que ese control judicial
debe tener para que sea legtimo tenerlo por verdaderamente suficiente no depende de
reglas generales u omnicomprensivas, sino que ha de ser ms o menos extenso y
profundo segn las modalidades de cada situacin jurdica. No obstante, si las
disposiciones que gobiernan el caso impiden a las partes tener acceso a una instancia
judicial propiamente dicha, como lo hace el precepto cuestionado en autos, existe
agravio constitucional originado en la privacin de justicia (Fallos: 247:646; 305:129,
entre muchos otros).
6. Que, en la medida en que el art. 21 de la ley 16.463 confiere autoridad de cosa
juzgada a las decisiones administrativas que imponen apercibimientos, e impide de ese
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forma "inminente" (confr. art. 43, Constitucin Nacional y art. 1, ley 16.986).
En efecto, el dec. 1160/96 y la res. reglamentaria 3491/96 son actos administrativos de
alcance general que, por s mismos, adquieren operatividad inmediata, pues no
requieren de ninguna otra norma o acto ulterior para su aplicacin, de tal forma que
cualquier persona de existencia ideal, siempre que cumpla con los requisitos
reglamentarios, podra autorizar a un tercero para la realizacin de operaciones de
comercio exterior. Vale decir que, en razn de ese carcter operativo, las normas
impugnadas cercenan las oportunidades de trabajo de los recurrentes al restringir sus
incumbencias profesionales, y configuran un perjuicio concreto e inminente a sus
derechos al abrir la posibilidad de que cualquier tercero autorizado se presente ante la
Aduana para realizar una operacin de importacin o exportacin (confr., en anlogo
sentido, Cap. VIII, penltimo prrafo, del dictamen de este Ministerio Pblico en Fallos:
312:1437, a cuyos fundamentos se remiti la Corte).
VII. Aclarado lo anterior, opino que el recurso extraordinario es admisible en cuanto se
invoca la constitucionalidad de un decreto del Poder Ejecutivo Nacional, reglamentario
de una ley federal, y la decisin ha sido contraria a la pretensin del apelante (art. 14
inc. 3, ley 48 - Fallos 305:344 y otros).
VIII. Con referencia al fondo del asunto, tal como qued expuesto, es necesario analizar
si el decreto reglamentario alter la ley mediante excepciones que subvierten su espritu
y finalidad, circunstancia que, de tenerse por configurada, contrariara la jerarqua
normativa y configurara un exceso en el ejercicio de las atribuciones que el art. 99 inc.
2 de la Constitucin Nacional concede al Poder Ejecutivo (confr. sentencia del 12 de
setiembre de 1995 "in re" B 381.XXIX "Barrose, Luis Alejandro c. Ministerio del Interior,
art. 3, ley 24.043 --La Ley, 1997-C, 961 (39.526-S)--).
El Cdigo Aduanero admite que, en ciertos casos, las personas de existencia ideal
puedan prescindir de los servicios profesionales de los despachantes de aduana para
realizar operaciones de importacin y exportacin. Sin embargo fija ciertas pautas para
que, por va
reglamentaria, el Poder Ejecutivo Nacional o el rgano administrativo competente,
excepte la intervencin de aqullos: que la autorizacin tenga carcter excepcional,
que existan razones que la justifiquen y que se cumplan las condiciones y requisitos
que fije la reglamentacin (confr. art. 37, Cd. citado).
Por otra parte, de acuerdo con lo declarado por el a quo, cabe poner de resalto que el
dec. 2284/91, ratificado por ley, no derog ni tampoco modific, total o parcialmente, el
citado art. 37, porque su captulo II, referido a la desregulacin del comercio exterior, al
igual que los prrafos trigsimo octavo y siguientes de los considerandos, no menciona,
explcita ni implcitamente, a los despachantes de aduana y, menos an, regulan la
intervencin de tales profesionales en las operaciones de comercio exterior.
Ello es as, toda vez que, segn puede observarse, cuando la norma ha querido
referirse a determinados sujetos, como es el caso de los importadores o exportadores,
lo ha hecho de manera expresa, al simplificar los requisitos para la inscripcin en el
registro correspondiente. (confr. art. 29). La ausencia de referencia entonces no puede
estimarse casual, porque en el legislador no se suponen la inconsecuencia o la falta de
previsin (Fallos: 312:1680). Adems, el decreto, con relacin a las profesiones
liberales, suprimi expresamente restricciones y prohibiciones para la actividad de
determinados profesionales, pero en ningn caso limit sus incumbencias (art. 12, dec.
2284/91), a diferencia de lo que ocurre por aplicacin de las normas impugnadas.
En virtud de lo anterior, se impone concluir, segn mi parecer, que el Poder Ejecutivo no
se limit a derogar el decreto reglamentario anterior y a reemplazarlo por el dec.
1160/96, sino que traspas el lmite contemplado por el art. 99 inc. 2 de la Constitucin
Nacional, ya que alter la letra y el sentido de la ley al admitir la no intervencin de los
despachantes de aduana con carcter habitual, quebrando as el principio de
excepcionalidad que establece taxativamente el art. 37 del Cdigo. Ms an, el decreto
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Esta conclusin resulta insoslayable apenas se advierte que la delegacin sin bases
est prohibida precisamente porque bloquea la posibilidad de controlar la conexin
entre la delegacin del Congreso y la actividad desplegada por la autoridad
administrativa.
As, por ser amplia e imprecisa, la delegacin no confiere atribuciones ms extensas,
sino, al revs, a mayor imprecisin, menor alcance tendr la competencia legislativa
que podr el Ejecutivo ejercer vlidamente.
En otros trminos, el principio constitucional contrario al dictado de disposiciones
legislativas por el Presidente tiene, en el plano de las controversias judiciales, una
consecuencia insoslayable: quien invoque tales disposiciones en su favor deber al
mismo tiempo justificar su validez, o sea, demostrar que se hallan dentro de alguno de
los supuestos excepcionales en que el Ejecutivo est constitucionalmente habilitado. En
materia de delegaciones legislativas, dicha carga se habr cumplido si los decretos,
adems de llenar los diversos requisitos constitucionales ya referidos, son consistentes
con las bases fijadas por el Congreso (conforme artculos 76 y 100, inciso 12 de la
Constitucin Nacional). Por consiguiente, la defensa del decreto legislativo tendr
mayores probabilidades de xito cuanto ms claras sean las directrices de la ley
delegatoria y menores, cuando ellas consistan slo en pautas indeterminadas.
13) Que la parte demandada ha actuado con una lgica diametralmente contraria a
la que, segn el anlisis hecho ms arriba, subyace a las reglas constitucionales sobre
la delegacin legislativa: en primer lugar, se apoy en una lectura sumamente amplia e
indeterminada de la ley 25.414 que, si es tomada estrictamente, habilitara al Presidente
para derogar prcticamente cualquier ley vigente y, en segundo trmino, en lugar de
ofrecer una demostracin de que, pese a ello, las disposiciones dictadas por el
Ejecutivo formaban parte de la poltica que efectivamente adopt el Congreso en el
artculo 1.f. de la ley 25.414, se limit a solicitar una aplicacin mecnica del texto legal,
en la versin vaga e inexpresiva por ella misma propuesta.
En efecto, a fin de demostrar que el Presidente se mantuvo dentro de las bases de la
delegacin, la parte demandada se limit a argumentar que el decreto 1204/01
permitira una reduccin del gasto pblico y que, de esta manera, se cumpla con el fin
-fijado por el artculo 1, inciso "f" de la ley 25.414- de aumentar la eficiencia de la
administracin. Pero, puesto que es difcil concebir una ley que no incida, directa o
indirectamente, en la cuanta del gasto pblico, aceptar el argumento precedente
implicara admitir que en el citado artculo 1.f., el Congreso habilit al Presidente para
derogar cualquier norma legal con miras a lograr una reduccin del gasto. Una
interpretacin como sta introduce tal indeterminacin en la ley 25.414, que deja a la
delegacin legislativa prcticamente sin bases en funcin de las cuales discernir qu
tipo de ley puede ser derogada por el Presidente, o sea, delinear un subgrupo dentro
del conjunto de las leyes vigentes sobre el que recaer la atribucin delegada.
Sin embargo, tal interpretacin no es la que mejor cuadra con el texto completo del
artculo 1.f. de la ley 25.414. Un examen ms atento muestra que la mencionada ley
autoriz al Presidente para derogar leyes especficas, en materias determinadas de su
mbito de administracin, que afectasen o regulasen el funcionamiento operativo de
organismos o entes descentralizados, palabras que admiten una lectura mucho ms
plausible si se las entiende como refirindose a leyes cuya derogacin, por su
especificidad, no altera o modifica de manera grave otros fines o polticas legislativas
que las dirigidas explcitamente y puntualmente al funcionamiento de la administracin
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pblica.
Esta interpretacin, ms ajustada al texto, al tiempo que da fundamento a la validez
de la clusula delegatoria, pone de manifiesto que el decreto 1204/01, en cuanto ha
sido materia de cuestionamiento, est fuera de la habilitacin que el Congreso otorg al
Presidente.
14) Que los artculos 3 y 5 del decreto 1204/01 encuentran, en efecto, serias
dificultades para amoldarse a la delegacin legislativa de la ley 25.414, tal como ha sido
entendida anteriormente.
Primero, porque ninguno de ellos dispone la derogacin de una norma especfica,
sino la aprobacin, para los abogados del Estado, de todo un rgimen alternativo e
incompatible con el establecido en la ley 23.187 que se encuentra vigente. Lo mismo no
habra podido plasmarse mediante una mera derogacin parcial de la ley 23.187
precisamente porque esta ltima se trata de una norma que no afecta, ni regula de
manera especfica a la administracin o sus entes descentralizados, sino que lo hace
respecto de quienes ejercen la abogaca en general; es decir, la imposibilidad de
mantenerse dentro del permiso legislativo para derogar revela, en este caso, la falta de
especificidad de las disposiciones contenidas en la ley 23.187 y alcanzadas en su
eficacia por el decreto 1204/01.
Segundo, porque ambos artculos relevan a los referidos abogados del cumplimiento
de sendos deberes hacia el colegio -aporte y matriculacin- que son propios y slo
afectan a la administracin pblica de manera indirecta, como consecuencia de
resoluciones tomadas por esta misma invocando razones de conveniencia.
El deber que tienen los abogados de contribuir econmicamente al sostenimiento del
colegio profesional -cuya constitucionalidad no est en discusin en este caso- es una
obligacin propia del abogado para con el Colegio Pblico. Ello es as con
independencia de que, en el caso de los abogados del Estado, para evitarles un
deterioro de su ingreso, la misma administracin haya decidido soportar el costo
derivado de su cumplimiento. En esta medida, el decreto 1204/01 viene a modificar la
ley 23.187 en un aspecto que no afecta directamente a la administracin ni se refiere
especficamente a ella.
15) Que esta conclusin no se ve refutada por las razones en que se fund el
dictamen N 126, del 3 de noviembre de 1987 de la Procuracin del Tesoro de la
Nacin, citado por la recurrente en su favor. En efecto, all el Procurador consider dos
puntos: primero, si los abogados del Estado deben pagar el bono establecido por la ley
23.187 en su artculo 51, inciso d) y, segundo, quin debe soportar el costo. Sobre la
primera cuestin, el dictamen se limita a sealar que "la situacin de los abogados del
Estado no aparece contemplada dentro de las excepciones que prev el referido inciso
del artculo 51". En el otro punto, el Procurador entendi que el gobierno deba
compensar al abogado por el pago del bono, pues lo contrario supondra "una
erogacin a cargo del agente directamente derivada del cumplimiento de sus funciones
que le irrogara... una disminucin inadmisible de su remuneracin". Luego, el
Procurador agreg consideraciones en cuanto a la diferente situacin en que se ven los
abogados del Estado que litigan en la Ciudad de Buenos Aires, respecto de quienes lo
hacen en otras jurisdicciones. Por estas razones, concluy que no corresponda al
profesional afrontar personalmente el costo del bono en la medida que por sus tareas
percibiese solamente un sueldo.
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Como puede apreciarse, el dictamen hace una correcta y muy precisa distincin
entre la sujecin de los abogados del Estado a la obligacin prevista en el artculo 51 de
la ley 23.187, por un lado, y la financiacin de su cumplimiento, por el otro. La
utilizacin de razones de equidad y de conveniencia descarta que la Procuracin del
Tesoro, en el dictamen 126, haya entendido que estaba ante una deuda del gobierno
con el Colegio Pblico de Abogados, sino, en todo caso, de otra de carcter salarial
para con sus propios abogados.
Si la obligacin legal de aporte que tienen los abogados no involucra a la
administracin sino en virtud de sus propias decisiones sobre la forma y cantidad con
que remunera a sus abogados, menos an tiene parte en lo que respecta al deber de
inscribirse en la matrcula establecido por el artculo 2.b de la ley 23.187, a punto tal,
que ningn efecto sobre la eficiencia de algn organismo pblico se ha conseguido
siquiera identificar por parte de la demandada. Por otro lado, el pago de la cuota
correspondiente a cada abogado matriculado tampoco se traduce en una mayor
eficiencia estatal, pues se trata tambin de una obligacin propia del abogado y no de la
administracin.
16) Que la conclusin final a la que corresponde arribar es que la cmara de
apelaciones ha fallado con acierto al concluir que el decreto 1204/01 constituye una
disposicin de carcter legislativo dictada por el Presidente de la Nacin fuera de las
bases de la delegacin de facultades contenida en el artculo 1, apartado I, inciso "f" de
la ley 25.414 y, por consiguiente, violatorio de la prohibicin establecida en el artculo
99, inciso 3, segundo prrafo de la Constitucin Nacional.
17) Que en atencin a lo expresado en los considerandos precedentes, corresponde
desestimar la presentacin directa C.767.XL.
Por ello, habiendo dictaminado la seora Procuradora Fiscal, se resuelve: I) Declarar
bien concedido el recurso extraordinario interpuesto por el Estado Nacional y confirmar
la sentencia apelada. Con costas. II) Desestimar el recurso de hecho C.767.XL.
Intmase al Estado Nacional para que, en el ejercicio financiero que corresponda haga
efectivo el depsito previsto en el artculo 286 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de
la Nacin, cuyo pago se encuentra diferido de conformidad con lo prescripto en la
acordada 47/91. Agrguese copia certificada de este pronunciamiento en el recurso de
hecho C.767.XL. III) Notifquese, tmese nota por Mesa de Entradas de la intimacin
cursada en el punto II, devulvanse los autos principales y, oportunamente, archvese la
queja.
RICARDO LUIS LORENZETTI - ELENA I. HIGHTON DE NOLASCO (EN
DISIDENCIA) - CARLOS S. FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - JUAN
CARLOS MAQUEDA - E. RAL ZAFFARONI - CARMEN M. ARGIBAY.
DISIDENCIA DE LA SEORA
VICEPRESIDENTA DOCTORA DOA ELENA I. HIGHTON DE NOLASCO
Considerando:
1) Que la Sala V de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal, al confirmar el pronunciamiento de primera instancia, hizo lugar
a la accin de amparo promovida por el Colegio Pblico de Abogados de la Capital
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(considerando dcimo primero) (...) ste [el Colegio Pblico de Abogados] ejerce
facultades que prima facie pueden ser encuadradas en el marco de las relaciones de
derecho pblico, mxime teniendo en cuenta los objetivos de carcter pblico que
cumple dicha entidad" (Fallos: 315:1830).
En igual sentido, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos ha manifestado
que: "El Colegio Pblico de Abogados de la Capital Federal (...) rene los requisitos y
caractersticas de una tpica entidad de derecho pblico que por su naturaleza jurdica y
las atribuciones que la ley le otorga, ejerce funciones delegadas del poder pblico para
el control de la legalidad del ejercicio profesional de los abogados de la Capital Federal
de la Repblica Argentina. En otros trminos: se trata de un poder de polica que forma
parte de la organizacin poltica del Estado y del orden pblico, compatible con el
Estado de Derecho y con la organizacin de una sociedad democrtica (...) Se trata,
pues, de la actividad propia de un ente pblico con carcter, derechos y obligaciones de
las personas jurdicas de derecho pblico que acta en nombre y representacin del
Estado" (Informe sobre los casos N 9777 y 9718, del 30 de marzo de 1988).
12) Que si bien es cierto que mientras no se organiz un registro de abogados del
Estado stos cumplieron con las disposiciones de la ley 23.187, no existe bice para
que esta circunstancia cambie desde el momento en que el Estado decide crear su
propio registro, tal como oportunamente se previ en la ley 12.954 al requerir la
confeccin de un cuadro general de abogados del Estado (conf. artculo 33 del decreto
34.952/47). Mal pudo el Poder Ejecutivo Nacional al dictar el decreto 1204/01 modificar
una ley que no contemplaba expresamente el aspecto regulado por dicho decreto por
pertenecer a la zona de reserva de la Administracin.
13) Que, descartada la arbitrariedad o ilegitimidad, slo queda aquello que hace a la
oportunidad, mrito o conveniencia de la medida, cuya revisin no es posible por parte
del Poder Judicial sin una paralela e irremediable afectacin al principio de divisin de
poderes del Estado, sobre el que se funda la organizacin institucional de la Nacin,
toda vez que ello importara tanto como acceder a una indebida intromisin en esferas
reservadas al poder administrador.
14) Que, por las razones expuestas, se hace lugar al recurso extraordinario
interpuesto por el Estado Nacional con el alcance establecido precedentemente y se
declara que los artculos 3 y 5 del decreto 1204/01 son constitucionalmente vlidos.
Por ello, oda la seora Procuradora Fiscal, se declara procedente el recurso
extraordinario de fs. 256/285 vta. y el recurso de hecho interpuesto por el Estado
Nacional y se revoca la sentencia apelada con el alcance indicado. Con costas (artculo
68 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin). Exmese a la recurrente de
efectuar el depsito previsto en el artculo 286 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de
la Nacin, cuyo pago se encuentra diferido de conformidad con lo prescripto en la
acordada 47/91. Agrguese la queja al principal. Notifquese y, oportunamente,
remtase.
ELENA I. HIGHTON DE NOLASCO.
(1) Art. 3 - Los abogados que ejerzan las funciones previstas en la Ley N 12.954, y
en los artculos 66 de la Ley N 24.946 y 7 de la Ley N 25.344, estarn exentos del
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oponga al presente rgimen" . Ello significa que el actor, cuya remuneracin consta a fs.
2, se vera privado en forma total - de estar vigente a su respecto el rgimen impugnado
- de toda percepcin de asignaciones familiares, incluidas en lo que se ha denominado
el " salario familiar" , que concretan la garanta de la proteccin integral de la familia,
contenida en la Constitucin Nacional (art. 14 bis, Pacto Internacional de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales, aprobado por ley 23.313, art. 10, prr. 1, que goza
de jerarqua constitucional en los trminos del art. 75 inc. 22, Ley Fundamental). Es
decir que, en atencin a que los decretos concretan la derogacin de una ley formal,
como as tambin en lo que respeta al contenido material de la regulacin, cabe
concluir que el Poder Ejecutivo Nacional ha ejercido una actividad materialmente
legislativa, con injerencia en la funcin propia del Congreso de la Nacin.
7. Que los constituyentes de 1994 no han eliminado el sistema de separacin de las
funciones del gobierno, que constituye uno de los contenidos esenciales de la forma
republicana prevista en el art. l de la Constitucin Nacional. En este sentido, los arts.
23, 76 y 99 revelan la preocupacin del poder constituyente por mantener intangible
como principio un esquema que, si bien completado con la doctrina de los controles
recprocos que los diversos rganos se ejercen, constituye uno de los pilares de la
organizacin de la Nacin, por cuanto previene los abusos gestados por la
concentracin del poder. Considrese que la reforma fue fruto de una voluntad
tendiente a lograr, entre otros objetivos, la atenuacin del sistema presidencialista, el
fortalecimiento del rol del Congreso y la mayor independencia del Poder Judicial. En
este sentido, el art. 99 inc. 3 , segundo prrafo, contiene la regla general que expresa
el principio en trminos categricos: " El Poder Ejecutivo no podr en ningn caso bajo
pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carcter legislativo" (conf.
causa S.621.XXIX "Sallago, Alberto A. c. ASTRA C.A.P.S.A. s/ despido" , del 10 de
octubre de 1996, disidencias de los jueces Belluscio y Bossert - La Ley, 1998-C, 95040.488-S - ).
8. Que el texto nuevo es elocuente y las palabras escogidas en su redaccin no dejan
lugar a dudas de que la admisin del ejercicio de facultades legislativas por parte del
Poder Ejecutivo se hace bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad y con sujecin a
exigencias materiales y formales, que constituyen una limitacin y no una ampliacin de
la prctica seguida en el pas, especialmente desde 1989. En efecto, el prrafo tercero
del inc. 3 ; del art. 99, dice: " Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran
imposible seguir los trmites ordinarios previstos por esta Constitucin para la sancin
de la leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el
rgimen de los partidos polticos, podr dictar decretos por razones de necesidad y
urgencia, los que sern decididos en acuerdo general de ministros que debern
referendarlo, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros" . A continuacin, en el
ltimo prrafo, la norma constitucional regula exigencias formales para la comunicacin
del decreto que se hubiera emitido a una comisin bicameral permanente del Congreso,
y para su tratamiento en ambas Cmaras.
9. Que cabe concluir que esa norma ha definido el estada de necesidad que justifica la
excepcin a la regla general y la admisin del dictado de estos decretos, y que ese
estado se presenta nicamente " cuando circunstancias excepcionales hicieran
imposible seguir los trmites ordinarios previstos por esta Constitucin para la sancin
de las leyes" (art. 99 inc. 3 , citado). Por tanto, para que el Poder Ejecutivo pueda
ejercer legtimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es
necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) Que sea imposible
dictar la ley mediante el trmite ordinario previsto por la Constitucin, vale decir, que las
Cmaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo
impidan, como ocurrira en el caso de acciones blicas o desastres naturales que
impidiesen su reunin o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la
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situacin que requiere solucin legislativa sea de una urgencia tal que deba ser
solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trmite
normal de las leyes.
Contrariamente a lo que sostiene el recurrente, corresponde al Poder Judicial el control
de constitucionalidad sobre las condiciones bajo las cuales se admite esa facultad
excepcional, que constituyen las actuales exigencias constitucionales para su ejercicio.
Es atribucin de este tribunal en esta instancia evaluar el presupuesto fctico que
justificara la adopcin de decretos de necesidad y urgencia (conf., con anterioridad a la
vigencia de la reforma constitucional de 1994, Fallos: 318:1154, consid. 9 ) y, en este
sentido, corresponde descartar criterios de mera conveniencia ajenos a circunstancias
extremas de necesidad, puesto que la Constitucin no habilita a elegir
discrecionalmente entre la sancin de una ley o la imposicin ms rpida de ciertos
contenidos materiales por medio de un decreto.
10. Que los considerandos del dec. 770/96 se limitan a sostener que " resulta
imperativa" la incorporacin al ordenamiento jurdico de las pautas de un acuerdo
suscripto en 1994 entre representantes del gobierno y de las asociaciones
representativas del trabajo y de la produccin, y que resulta " indispensable" adecuar el
rgimen a la disponibilidad de recursos. Ms adelante, se expresa que la prolongacin
del statu quo imperante agravara tanto el deterioro financiero del rgimen de
asignaciones familiares como el incumplimiento de sus fines de promocin familiar y
proteccin social. Estas afirmaciones resultan dogmticas e insuficientes pues no
alcanzan a justificar la imposibilidad de revitalizar el rgimen de las asignaciones
familiares por medio del ejercicio de la funcin legislativa por el Congreso de la Nacin.
Mxime cuando se trata de derechos sociales, tutelados explcitamente en la
Constitucin Nacional, los cuales pueden y deben ser reglamentados por leyes formales
- fruto de los debidos consensos obtenidos por los representantes para dar respuestas
adecuadas a las necesidades de la comunidad -, pero nunca aniquilados, ni aun en la
emergencia. En estas condiciones, cabe concluir en la invalidez de los decretos
cuestionados en el sub lite, por cuanto no ha existido ninguna de las circunstancias
fcticas que la norma constitucional describe con rigor de vocabulario.
11. Que contrariamente a lo que sostiene el recurrente, la falta de sancin de una ley
especial que regule el trmite y los alcances de la intervencin del Congreso (art. 99,
inc. 3 ; prrafo cuarto " in fine" ) no hace sino reforzar la responsabilidad por el control
de constitucionalidad que es inherente al Poder Judicial de la Nacin. Ninguna voluntad
de ratificacin de las injerencias del Poder Ejecutivo se desprende, por otra parte, del
dictado de la ley 24.714, que establece la derogacin de los decs. 770 y 771 y la
aplicacin retroactiva del rgimen que aprueba a partir del 1 de agosto de 1996 (conf.
arts. 25 y 19 en su redaccin original, vetada parcialmente por el dec. 1165 del 16 de
octubre de 1996).
Por ello, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario deducido por el
fisco nacional, y se confirma la sentencia de fs. 71/76. Las costas se imponen por su
orden tambin en esta instancia atencin a las dificultades jurdicas del tema debatido. Julio S. Nazareno (en disidencia). - Eduardo Molin O' Connor (en disidencia). - Carlos
S. Fayt. - Augusto C. Belluscio. - Enrique S. Petracchi (segn su voto). - Antonio
Boggiano (segn su voto). - Guillermo A. F. Lpez (en disidencia). - Gustavo A. Bossert.
Voto del doctor Petracchi
Considerando:
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Que comparto los consids. 1 a 6 del voto del juez Belluscio, que doy por reproducidos.
Corresponde, por lo tanto, pronunciarse sobre el fondo del asunto. Esto es, si el decreto
" de necesidad y urgencia" 770/96 es o no compatible con la Constitucin Nacional (la
validez del dec. 771/96, que reglamenta a aqul, depender de la conclusin que se
adopte respecto del primero).
7. Que la Reforma Constitucional de 1994 introdujo en el art. 99 inc. 3 de la Ley
Fundamental, la regulacin de los decretos de necesidad y urgencia. " [...] El Poder
Ejecutivo no podr en ningn caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir
disposiciones de carcter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales
hicieran imposible seguir los trmites ordinarios previstos por esta Constitucin para la
sancin de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria,
electoral o el rgimen de los partidos polticos, podr dictar decretos por razones de
necesidad y urgencia, los que sern decididos en acuerdo general de ministros que
debern refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros. El jefe de
gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez das someter la medida a
consideracin de la Comisin Bicameral Permanente, cuya composicin deber
respetar la proporcin de las representaciones polticas de cada Cmara. Esta comisin
elevar su despacho en un plazo de diez das al plenario de cada Cmara para su
expreso tratamiento, el que de inmediato considerarn las Cmaras. Una ley especial
sancionada con la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara
regular el trmite y los alcances de la intervencin del Congreso".
8. Que es preciso establecer los alcances de la norma transcripta, para lo cual es
necesario tener presente las exposiciones de los convencionales en los debates que
precedieron su sancin. En especial, resulta significativo lo expresado por los
representantes de los partidos polticos (justicialismo y radicalismo) que respaldaron el
despacho de mayora de la Comisin de Coincidencias Bsicas que fue, en definitiva, el
prrafo sancionado (conf. Diario de Sesiones de la Convencin Nacional Constituyente,
Santa FeParan 1994, Secretara Parlamentaria, Direccin Publicaciones, t. II, p. 2201
y t. III, p. 2707).
El texto que se refiere a los decretos de necesidad y urgencia fue apoyado por los
mencionados bloques y criticado por convencionales pertenecientes a otros sectores.
La ltima intervencin, previa al cierre del debate, fue la del convencional Alasino,
presidente del bloque justicialista. Antes haba hablado el convencional Alvarez quien
manifest, con relacin a esta clase de decretos, que no se haba adoptado la " frmula
italiana", ni la " frmula espaola", sino la " frmula Bauz" : " Llegaron a la frmula
criolla que nos impide saber qu pasa luego de que el ministro coordinador someta a la
consideracin del Congreso de la Nacin los decretos de necesidad y urgencia. Caso
indito [...] los decretos de necesidad de urgencia quedarn atrapados en las relaciones
de fuerza circunstanciales que se den en la Cmara de Diputados" (diario citado, t. III,
p. 2680).
Alasino respondi a esa crtica y dijo: " Por otra parte, no quiero que en el Diario de
Sesiones quede un error producto quizs de la facilidad que tiene mi amigo y
compaero el convencional Alvarez para comunicar sus ideas. El rgimen de los
decretos de necesidad y urgencia que adoptamos es el del sistema espaol; no es el
llamado sistema Bauz. Es cierto que discutimos mucho acerca de cul de los dos
sistemas bamos a adoptar, si el espaol o el italiano. Adems, las limitaciones que en
este aspecto se estipulan en razn de materia estn tomadas textualmente de la
Constitucin espaola, a las que se ha agregado la vinculada con el sistema electoral.
De manera que nuestra propuesta apenas incluye un tema ms que la enumeracin
que trae la Constitucin espaola" (diario citado, t. III, p. 2687).
9. Que si fuera cierto que " el rgimen de los decretos de necesidad y urgencia que
adoptamos es el del sistema espaol" (loc. cit.), parece imprescindible recurrir a la
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fuente del sistema instaurado por la Reforma de 1994, esto es, la Constitucin
Espaola de 1978 cuyo art. 86.1 establece: " En caso de extraordinaria y urgente
necesidad, el Gobierno podr dictar disposiciones legislativas provisionales que
tomarn la forma de Decretos-leyes [sigue una enumeracin de instituciones, derechos
y regmenes que aqullos " no podrn afectar" ]. 2 " Los Decretos-leyes debern ser
inmediatamente sometidos a debate y votacin de totalidad al Congreso de los
Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta das
siguientes a su promulgacin. El Congreso habr de pronunciarse exprexamente de
dicho plazo sobre su convalidacin o derogacin, para lo cual el Reglamento
establecer un procedimiento especial y sumario [...]" .
10. Que los constitucionalistas espaoles se refieren al decreto-ley como a la "
actuacin concurrente de uno y otro rgano constitucional" (gobierno y Congreso de los
Diputados), o como al " acto de un rgano complejo" o, por fin, como " un procedimiento
complejo con dos
subprocedimientos que dan lugar a otros tantos actos que, aunque concatenados, son
independientes entre s" (Salas, Javier, " Los decretos-leyes en la Teora y en la
Prctica Constitucional" , en " Estudios sobre la Constitucin Espaola" , Homenaje al
profesor Eduardo Garca de Enterra, Ed. Civitas, Madrid, 1991, t. I, p. 305 y notas 133
y 134). En un sentido anlogo, el convencional Ortiz Pellegrini, integrante de la
Comisin de Coincidencias Bsicas, expres en el seno de la Convencin Reformadora
de 1994 que: " En la etapa procedimental [de los decretos de necesidad y urgencia]
podemos distinguir dos subetapas: la ejecutiva y la legislativa" (diario citado, t. II, p.
2451).
11. Que la primera parte de la " sub etapa legislativa" supone - segn el art. 99 inc. 3 ,
de la Constitucin - la necesaria intervencin de la Comisin Bicameral Permanente, a
la que compete formular despacho y elevarlo en un plazo de diez das al plenario de
cada cmara para su expreso tratamiento (art. cit.). Ese despacho ser - segunda parte
de la " subetapa legislativa" - " el que de inmediato considerarn las Cmaras" .
Una " ley especial [...) regular el trmite y los alcances de la intervencin del
Congreso" (art. 99 inc. 3 , " in fine" ).
12. Que la conclusin de que la Constitucin exige imprescindiblemente la " ley
especial" mentada en el art. 99, no parece dudosa.
En efecto, sin " ley especial" no podr haber Comisin Bicameral Permanente (rgano
de cuya intervencin depende el comienzo de la " etapa legislativa" ). Adems, aquella
ley dar solucin a una serie de decisivas cuestiones formales y sustanciales atinentes al " trmite y los alcances de la intervencin del Congreso" - que no han
merecido definicin de los constituyentes, porque stos prefirieron deferirlos a la
determinacin del Congreso Nacional. Asuntos como el plazo que tendrn las Cmaras
de Diputados y Senadores para expedirse; las mayoras (simples o especiales)
requeridas para la aprobacin o rechazo del decreto; el significado de eventuales
pronunciamientos antagnicos de las Cmaras (represe que en Espaa no interviene
el Senado) ; si el Congreso, en caso de aprobar el decreto, podr (o no) introducirles
modificaciones; los efectos " ex tunc" o "ex nunc" de un rechazo, debern - entre otros ser temas previstos y reglados en la ley a la que remite el art. 99 inc. 3 de la
Constitucin Nacional.
13. Que, consiguientemente, la va establecida por la Constitucin Nacional exige que
el Congreso sancione la " ley especial" que haga operativo el articulado, sin que quepa
discutir las bondades del criterio elegido, pues esta Corte slo debe atender a su
significado y a sus consecuencias. Ahora bien: al no haberse sancionado la ley que
reclama el art. 99 inc. 3, no puede cumplirse con la denominada "subetapa" legislativa,
lo que determina la imposibilidad de recurrir a esos remedios de excepcin que son los
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Belluscio.
Por ello, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario y se confirma la
sentencia apelada, por los fundamentos expuestos precedentemente. Costas por su
orden en atencin a la naturaleza de la cuestin debatida (art. 68, segundo prrafo,
Cd. Procesal). Enrique S. Petracchi.
Voto del doctor Boggiano.
Considerando:
1. Que la sala IX de la Cmara nacional de Apelaciones del Trabajo, al confirmar la
sentencia de primera instancia, hizo lugar a la accin de amparo y declar la
inconstitucionalidad de los decs. 770196 y 771/96. Contra dicho pronunciamiento el
Estado nacional interpuesto el recurso extraordinario que fue concedido a fs. 111/111
vuelta.
2. Que para as decidir, el a quo, con cita de doctrina y precedentes de esta Corte,
afirm que el amparo era la va apta para la proteccin de los derechos de raigambre
constitucional que el actor estimaba vulnerados. En lo atinente al fondo, sostuvo que los
derechos impugnados carecan de razonabilidad, pues no referan razones objetivas
para justificar la necesidad y urgencia de las medidas adoptadas.
3. Que el recurso extraordinario es formalmente admisible pues se ha puesto en tela de
juicio la validez constitucional de actos de autoridad nacional y la decisin ha sido
contraria a su validez (art. 14 inc. l , ley 48).
4. Que los agravios referentes a la improcedencia del amparo no constituyen una crtica
correcta y circunstanciada de los fundamentos del fallo, ya que el apelante se limita a
efectuar consideraciones genrica sobre la existencia de vas alternativas aptas que
slo reflejan su discrepancia con lo decidido.
5. Que el art. 99 inc. 3 de la Constitucin Nacional establece: " El Poder Ejecutivo no
podr en ningn caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones
de carcter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieren
imposible seguir los trmites ordinarios previstos por esta Constitucin para la sancin
de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral
o el rgimen de los partidos polticos, podr dictar decretos por razones de necesidad y
urgencia, los que sern decididos en acuerdo general de ministros que debern
refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros".Seguidamente, la
clusula constitucional contempla la intervencin del Congreso.
6. Que, como puede observarse, la Ley Fundamental consagra una limitacin a las
facultades del Poder Ejecutivo con la innegable finalidad de resguardar el principio de
divisin de poderes. Unicamente en situaciones de grave trastorno que amenacen la
existencia, la seguridad o el orden pblico o econmico, que deben ser conjuradas sin
dilaciones, puede el Poder Ejecutivo Nacional dictar normas que de suyo integran las
atribuciones del Congreso, siempre y cuando sea imposible a ste dar respuesta a las
circunstancias de excepcin. En consecuencia, el ejercicio de la prerrogativa en
examen est sujeta a reglas especficas, que exigen un estado de excepcin y el
impedimento de recurrir al sistema normal de formacin y sancin de las leyes y
contemplan, adems, una intervencin posterior del Poder Legislativo. Por otro lado, las
medidas que se adopten no estn exentas del contralor judicial, que constituyen la
salvaguarda de los derechos individuales (Fallos: 316:2624).
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7. Que, en ese contexto, se advierte con claridad que no se encuentran satisfechos los
recaudos constitucionales para el dictado de los decretos impugnados. En efecto, en los
considerandos del dec. 770/96 slo se hace una escueta referencia a la imperiosa
necesidad de " impulsar en forma perentoria una Reforma a la ley de asignaciones
familiares expresada en el Acuerdo Marco para el Empleo, la Productividad y la Equidad
Social, suscrito el 25 de julio de 1994 por representantes del gobierno y de las
asociaciones representativas del trabajo y la produccin" . Ello resulta insuficiente para
justificar una situacin de riesgo social que el Congreso no puede remediar por los
cauces ordinarios, mxime cuando las medidas se adoptaron durante el perodo de
sesiones ordinarias. En ese orden de ideas, cabe recordar que la mera conveniencia de
que por un mecanismo ms eficaz se consigna un objetivo de gobierno en modo alguno
justifica la franca violacin de la separacin de poderes que supone la asuncin por
parte de uno de ellos de competencias que sin lugar a dudas corresponden a otros
(conf. Fallos: 318:1154).
8. Que, de lo expuesto, se sigue que tanto el dec. 770/96 como el dec. 771/96 - dictado
en consecuencia del primero -, no renen los requisitos de validez impuestos por la
Constitucin Nacional a los decretos de necesidad y urgencia. En consecuencia, cabe
concluir que por medio de normas constitucionalmente nulas - de nulidad absoluta e
insanable - se ha privado al actor de prestaciones que hacen operativas las clusulas
superiores de " proteccin integral de la familia" y la " compensacin econmica
familiar" (art. 14 bis, Ley Fundamental que responden al requerimiento de los principios
d un orden justo (Fallos: 250:46 - La Ley, 106-593 - ) que slo podan ser objeto de
modificaciones mediante una ley del Congreso (art. 75 inc. 12, Cart Magna).
9. Que no puede atribuirse razonablemente a 1 ley 24.714 un sentido convalidatorio de
los decs. 77019 y 771/96. Ello es as, por cuanto la ley citada no slo derog los
mencionados decretos sino que estableci un sistema sustancialmente diverso. En
efecto, adems de elevar en 50 % - y en 80 % para de terminadas zonas geogrficas el monto de l remuneracin a los cuales las normas impugnada supeditaban la
exclusin de los trabajadores de rgimen de asignaciones familiares, incluy otra
excepcin a la que aqullas contemplaban (asignacin por maternidad), al prever el
supuesto d asignacin por hijo con discapacidad (conf. art. l, dec. 770/96, arts. 1 , 2 y
3 , 25 y 19 en su redaccin original de la ley 24.714, vetada parcialmente por e dec.
1165 del 16 de octubre de 1996). Por lo tanto, ni puede predicarse que haya mediado
un; intervencin ratificatoria del Congreso en lo trminos de la doctrina del dictamen del
procurado general de la Nacin de Fallos: 312:555 y sus citas. 10. Que, asimismo,
resulta irrelevante que e Congreso no haya sancionado la ley que reglamente su
intervencin en los trminos del art. 99 inc. 3 prrafo cuarto " in fine" de la Constitucin
Nacional. La ausencia de norma reglamentaria m puede impedir el control de
constitucionalidad que incumbe a los jueces, mxime cuando la reforma de 1994
introdujo disposiciones precisas sobre la, condiciones en que pueden ser dictados los
decretos de necesidad y urgencia y esta Corte h ejercido el aludido contralor (conf.
Fallos: 312:55! ya citado) con anterioridad a la referida enmienda.
Por ello, se declara procedente el recurso extra ordinario y se confirma la sentencia
apelada. Costa. por su orden en atencin a la naturaleza de la cuestin debatida (art.
68, segundo prrafo, Cd. Procesal). Antonio Boggiano.
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9. Que solo con esta exgesis, pues, se preservan con total plenitud las facultades que
la Constitucin Nacional ha asignado a cada uno de los departamentos polticos del
gobierno y se mantiene un adecuado equilibrio en el sistema de divisin de los poderes,
el cual quedara irremediablemente vulnerado si el ejercicio de una atribucin por parte
de uno de ellos quedara subordinado a un acto meramente potestativo por parte del
otro, como en el caso es la sancin de la ley especial que reglamente el procedimiento
constitucionalmente previsto para el control parlamentario, que nicamente depende de
la iniciativa del Congreso de la Nacin. Cabe recordar, que otra regla elemental de
hermenutica sentada en los precedentes de esta Corte, es que la Constitucin debe
recibir una interpretacin prctica, pues no debe darse a sus limitaciones y
prohibiciones una extensin que destruya los poderes necesarios de los estados, que
trabe su ejercicio eficaz (Fallos: 171:79), o que permita que uno de los poderes acte
obstruyendo la funcin de los otros desequilibrando el sistema institucional (Fallos:
242:73 - La Ley 93-358 - ).
Toda interpretacin contraria a la sostenida se aparta de los principios indicados al
prohibir el ejercicio de un poder deferido por la Constitucin Nacional. En efecto, con
igual grado de intensidad es objetable la postura que excluye la facultad del
departamento ejecutivo para dictar decretos da necesidad y urgencia hasta tanto el
rgano legislativo no sancione la ley especial prevista por la Norma Fundamental, como
aquella otra que - de modo antittico - postule que el Poder Ejecutivo puede dictar actos
de la naturaleza indicada sin ningn tipo de control ulterior por el Congreso de la Nacin
porque no se encuentra en vigencia el procedimiento para llevar a cabo el control
parlamentario. El denominador comn de estas dos lneas interpretativas es enfrentar
de modo insuperable las disposiciones constitucionales en juego y, como previsible
corolario, privar a uno u otro poder del gobierno federal de ejercer una facultad
expresamente reconocida de modo operativo por la Ley Superior.
10. Que, como consideracin final de esta cuestin corresponde remitir - dada la
substancial analoga que guarda con la materia ventilada en el presente - a lo decidido
por este tribunal en las causas competencia N 110.XXXII " Guilln, Alejandro c. Estrella
de Mar y otros s/ laboral" y Competencia N 514.XXXI " Ayala de Gamarra, Isabel c.
Aguilar Adolfo y otro s/ sumario" , sentencias del 3 da diciembre de 1996, por las cuales
fue reconocida la plena validez de un decreto sometido a igual tratamiento
constitucional que los de necesidad y urgencia, a pesar de no haberse cumplido con el
procedimiento formal previsto en el mbito del Congreso de la Nacin.
En esos asuntos, los magistrados intervinientes haban planteado la contienda de
competencia por discrepar sobre la vigencia del art. 290 del proyecto sancionado por el
Congreso de la Nacin, que luego devino en la ley 24.522, reguladora del fuero de
atraccin de los procesos concursales en trmite. Tal disputa se suscit a raz del
decreto 267/95 del Poder Ejecutivo Nacional, que haba observado dicho artculo,
promulgado el resto de las disposiciones sancionadas en sede legislativa.
El tribunal resolvi la cuestin sobre la base de considerar que la norma vetada por el
decreto aludido carencia de vigencia y, por ende, no era de aplicacin para resolver los
conflictos planteados. Estas decisiones, como surge de los extensos desarrollo.
efectuados en los dictmenes del procurador genera que les sirvieron de sustento,
estuvieron fundadas en la validez y operatividad del decreto presidencial de veto y
promulgacin parcial del texto sancionado, acto que, como toda claridad dispone el art.
80 de la Constitucin Nacional, est sometido al procedimiento previsto para los
decretos de necesidad urgencia. De no haber considerado que el decreto de
promulgacin parcial esta constitucionalmente vlido y - por ende - tornaba inaplicable
nicamente el texto legal objetado, esta Corte jams podra haber adoptado las
decisiones mencionadas, mxime frente al texto constitucional que fulmina con la
nulidad " absoluta e insanable" a los decretos de necesidad y urgencia dictados en
infraccin a los recaudos substanciales y formales previstos.
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admisible
el
recurso
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lugar a la demanda.
En su decisin sostuvo que no basta que la situacin sea de emergencia, sino que
debe haber una circunstancia excepcional en grado tal de hacer imposible el trmite
legislativo, y que en el caso, si bien se haba dado lo primero, no se cumpla con lo
segundo, toda vez que el Congreso Nacional se encontraba en sesiones. Asimismo,
seal que el decreto contiene normas de regulacin permanente, modificatorias de
leyes del Congreso Nacional, las que traducen un apartamiento de los derechos
reconocidos por los arts. 14, 17, 18 y 42 de la Constitucin Nacional.
3) Que contra esa decisin, el demandado dedujo recurso extraordinario (fs.
211/225, replicado a fs. 228/ 229), que fue concedido (fs. 233). Los agravios han sido
adecuadamente reseados en el punto II del dictamen de la seora Procuradora Fiscal,
al que cabe remitir para evitar repeticiones innecesarias.
4) Que el remedio federal es admisible, toda vez que se halla en tela de juicio el
alcance, la interpretacin y la validez constitucional de un decreto del Poder Ejecutivo
Nacional de inequvoca naturaleza federal , a la luz del art. 99, inciso 3, de la Ley
Fundamental (art. 14, incisos 1 y 3, de la ley 48).
5) Que en cuanto a la constitucionalidad de este tipo de decretos resulta de suma
trascendencia fijar los requisitos que se deben cumplir a los efectos de considerarlos
vlidamente emitidos.
A tal fin es necesario recordar los propsitos que guiaron a los convencionales
constituyentes de 1994 al resolver incorporar a la Constitucin Nacional en forma
expresa la facultad que se analiza.
El dato relevante para la decisin fue la sistemtica extralimitacin del ejercicio de tal
facultad por parte de los titulares del Poder Ejecutivo. Si bien es cierto que la
Constitucin formal no receptaba norma alguna en tal sentido, la realidad institucional
mostraba aquella tendencia y su consecuencia natural, que no era otra que el
debilitamiento del sistema republicano democrtico. Por tal razn, y con la conviccin
de que el ejercicio legtimo del poder y la plena vigencia de las instituciones requieren la
optimizacin del accionar poltico mediante la incorporacin de reglas de estructura y
funcionamiento que garanticen la transparencia, la celeridad y la eficacia, los
convencionales constituyentes consideraron conveniente reglar en forma explcita
aquella facultad, sustentando tal decisin en la necesidad de introducir parmetros de
interpretacin restrictiva y que se adecuen a las normas, valores y principios del
sistema constitucional argentino (Debate Parlamentario de la ley 24.309 de Declaracin
de la necesidad de la reforma Diario de Sesiones, Cmara de Diputados de la
Nacin diciembre 21 y 22 de 1993 pgs. 4093/4110 ).
En tal sentido, la reforma constitucional enunci entre sus objetivos el de atenuar el
presidencialismo , al mismo tiempo que consign la necesidad de modernizar y
fortalecer el Congreso y fortalecer los mecanismos de control , todo ello
directamente relacionado con el fin de perfeccionar el equilibrio de poderes . La
metodologa a la que se acudi fue la de incorporar ciertas facultades excepcionales de
los poderes constituidos, con el fundamento de que aqullo significaba la
institucionalizacin de los mecanismos de control a los que se los someta.
En el debate constituyente, el convencional Garca Lema, en oportunidad de
referirse a aspectos de la reforma constitucional, manifest que los contenidos del
Ncleo de Coincidencias Bsicas responden, al igual que la habilitacin de los temas
que estn incluidos en el artculo 3 de la ley declarativa, a ciertas finalidades, a ciertas
ideas-fuerza, que constituyen los grandes objetivos de la presente reforma. La primera
es sin duda la necesidad de obtener una consolidacin
y perfeccionamiento del sistema democrtico ( ) La segunda gran idea-fuerza es
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generar un nuevo equilibrio en el funcionamiento de los tres rganos clsicos del poder
del Estado el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial ; y a ella responden, a su vez, la
atenuacin del rgimen presidencialista, el fortalecimiento del rol del Congreso, la
mayor independencia del Poder Judicial (Diario de Sesiones de la Convencin
Nacional Constituyente, Santa Fe-Paran, 1994, Secretara Parlamentaria, Tomo II,
pgs. 2210/2211).
En lnea con los conceptos de que da cuenta el prrafo anterior, el convencional
Paixao seal que ( ) dos realidades de nuestra historia institucional justifican por s
solas y en forma suficiente la reforma de la Constitucin Nacional ( ) Se trata de
dos realidades que encarnan dos formas distintas de concentracin del poder en
nuestra Constitucin histrica y en la vida institucional de esa Constitucin ( ) Una de
ellas est vinculada con la concentracin de poder en el Poder Ejecutivo nacional ( ) .
Por ello, continu diciendo, el conjunto de reformas ( ) significa asumir como hecho
que la actual etapa histrica de la Argentina no es la etapa del hiper presidencialismo al
servicio de la organizacin nacional, sino la de una descentralizacin del poder que
posibilite un avance armnico y por consenso de la mayor cantidad posible de
integrantes de la sociedad poltica ( Diario de Sesiones , op. cit., t. II, pp. 2211/2212).
Por su parte, el convencional Alfonsn sostuvo que la intencin del constituyente fue
la de ( ) atenuar el presidencialismo y desconcentrar las facultades del Presidente ;
y que al sancionar estas reformas busc ( ) evitar la degradacin de la democracia
y de las instituciones que pona en peligro nuestra Repblica ( ) . Agreg, refirindose a
la concentracin de poder en el Ejecutivo, que ( ) Dicha concentracin de poder
distorsiona la representatividad y el sistema de separacin de poderes, y debilita el
control de la validez y legitimidad de las acciones del Ejecutivo por parte de los otros
poderes del Estado (Convencin Nacional Constituyente, 1994, Ministerio de Justicia
de la Nacin, Tomo V, pgs. 5155/5156).
6) Que la interpretacin de la Constitucin Nacional, en cuanto regula los decretos
de necesidad y urgencia, debe ajustarse a los principios del estado constitucional.
Ello es as porque los constituyentes decidieron sujetarse a unos principios
fundamentales para convivir en sociedad, pensados para que sean perdurables e
inmunes a las tentaciones de cambiarlos frente a las previsibles mudanzas de opinin.
Este comn sentir se edifica sobre algunas bases que deben ser aceptables para
quienes estn distanciados por una controversia particular, que lo sern en los
conflictos subsiguientes cuando cambien sus posiciones de podero o debilidad y que
sern aplicadas por las generaciones futuras porque se habrn transformado en una
prctica constitucional consolidada.
7) Que el principio que organiza el funcionamiento del estatuto del poder es la
divisin de funciones y el control recproco, esquema que no ha sido modificado por la
reforma constitucional de 1994. As, el Congreso Nacional tiene la funcin legislativa, el
Poder Ejecutivo dispone del reglamento y el Poder Judicial dicta sentencias, con la
eminente atribucin de ejercer el control de constitucionalidad de las normas jurdicas.
Desde esta perspectiva, no puede sostenerse, en modo alguno, que el Poder Ejecutivo
puede sustituir libremente la actividad del Congreso o que no se halla sujeto al control
judicial.
8) Que todo lo aqu expuesto no permite albergar dudas en cuanto a que la
Convencin reformadora de 1994 pretendi atenuar el sistema presidencialista,
fortaleciendo el rol del Congreso y la mayor independencia del Poder Judicial (confr. en
igual sentido Verrocchi , Fallos: 322:1726, y sus citas). De manera que es ese el
espritu que deber guiar a los tribunales de justicia tanto al determinar los alcances
que corresponde asignar a las previsiones del art. 99, inciso 3, de la Constitucin
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Nacional, como al revisar su efectivo cumplimiento por parte del Poder Ejecutivo
Nacional en ocasin de dictar un decreto de necesidad y urgencia.
9) Que, en este orden de ideas, es menester sealar que en el referido art. 99, inciso
3, se establece que el Poder Ejecutivo slo podr emitir disposiciones de carcter
legislativo cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trmites
ordinarios previstos por esta Constitucin para la sancin de las leyes, y no se trate de
normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el rgimen de los partidos
polticos . Estos decretos sern decididos en acuerdo general de ministros que
debern refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros .
A continuacin, en el ltimo prrafo, la norma constitucional regula exigencias
formales para la comunicacin del decreto que se hubiera emitido a una Comisin
Bicameral Permanente del Congreso, y para su tratamiento en ambas cmaras.
All se establece que el Jefe de Gabinete de ministros personalmente y dentro de
los diez das someter la medida a consideracin de la Comisin Bicameral
Permanente, cuya composicin deber respetar la proporcin de las representaciones
polticas de cada Cmara. Esta comisin elevar su despacho en un plazo de diez das
al plenario de cada Cmara para su expreso tratamiento, el que de inmediato
considerarn las Cmaras. Una ley especial sancionada con la mayora absoluta de la
totalidad de los miembros de cada Cmara regular el trmite y los alcances de la
intervencin del Congreso .
En el mismo sentido el art. 100, inciso 13, dispone que corresponde al Jefe de
Gabinete Refrendar conjuntamente con los dems ministros los decretos de necesidad
y urgencia ( ) ; y establece que aquel funcionario () someter personalmente y dentro
de los diez das de su sancin estos decretos a consideracin de la Comisin Bicameral
Permanente .
10) Que el texto transcripto es elocuente y las palabras escogidas en su redaccin
no dejan lugar a dudas de que la admisin del ejercicio de facultades legislativas por
parte del Poder Ejecutivo se hace bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad y con
sujecin a exigencias formales, que constituyen una limitacin y no una ampliacin de
la prctica seguida en el pas ( Verrocchi ). As, para el ejercicio vlido de esta facultad
de excepcin, el constituyente exige adems de la debida consideracin por parte
del Poder Legislativo que la norma no regule materia penal, tributaria, electoral o del
rgimen de los partidos polticos, y que exista un estado de necesidad y urgencia.
11) Que en lo que respecta a la existencia de un estado de necesidad y urgencia, es
atribucin de este Tribunal evaluar, en este caso concreto, el presupuesto fctico que
justificara la adopcin de decretos que renan tan excepcionales presupuestos.
Si esta Corte, en ejercicio de esa facultad de control ante el dictado por el Congreso
de leyes de emergencia, ha verificado desde el precedente de Fallos: 136:161 (
Ercolano ) la concurrencia de una genuina situacin de emergencia que imponga al
Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad esto es, corroborar
que la declaracin del legislador encuentre debido sustento en la realidad (Fallos:
172:21 Avico ; 243:449 Nadur ; 313:1638 Videla Cuello ;
330:855 Rinaldi , entre muchos otros) con mayor razn debe ejercer idntica
evaluacin respecto de las circunstancias de excepcin cuando ellas son invocadas
unilateralmente por el Presidente de la Nacin para ejercer facultades legisferantes que
por regla constitucional no le pertenecen (arts. 44 y 99, inciso 3, prrafo 2, de la
Constitucin Nacional).
En este aspecto, no puede dejar de advertirse que el constituyente de 1994 explicit
en el art. 99, inc. 3, del texto constitucional estndares judicialmente verificables
respecto de las situaciones que deben concurrir para habilitar el dictado de
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segunda solucin porque parece lgico que aun las cuestiones que ofrecen dificultades
para su tratamiento constitucional, sean previstas en la ley fundamental pese a los
conflictos que se generen .
Agreg dicho convencional que ( ) La ventaja principal de reglamentar los decretos
de necesidad y urgencia en la Constitucin es que permite delinearlos sujetos a
determinados procedimientos que importarn profundas modificaciones respecto de las
prcticas anteriores. As la necesidad de que el presidente de la Nacin deba dictarlos
en acuerdo general de ministros; que el jefe de gabinete adems de suscribir ese
decreto deba exponerlo personalmente ante la Comisin Bicameral de control que se
crear en esta materia; que luego la comisin tenga un tiempo tambin abreviado de
diez das para expedirse y que la cuestin sea sometida a los plenarios de las Cmaras
para que decidan expresamente sobre ella parecen mecanismos que innovan
profundamente sobre las mencionadas prcticas anteriores ( Diario de Sesiones ,
op. cit., Tomo II pgs. 2217/2218).
A su vez, el convencional Ortiz Pellegrini al analizar el texto propuesto para la
reglamentacin de los decretos de necesidad y urgencia, manifest que ( ) En la etapa
procedimental podemos distinguir dos subetapas: la ejecutiva y la legislativa ( ). En esta
etapa legislativa el diseo constitucional nos coloca en el marco del Poder Legislativo
que [con remisin expresa al artculo 82 de la Constitucin Nacional] tiene obligacin de
expresarse. En todos los casos ha sido prohibida la sancin ficta o tcita. La primera es
el silencio y, la otra, la expresin por otros medios. Esto reviste una enorme
trascendencia para el derecho constitucional argentino. No podr haber ms decretos
con el silencio del Congreso, que deber hablar, decir y expresarse, segn la
Constitucin, con lo cual derogamos para siempre la triste doctrina sentada en el caso
Peralta, que le dio valor positivo al silencio como expresin del Congreso. No hay ms
silencio del Congreso que pueda interpretarse como consentimiento al Poder Ejecutivo
El caso Peralta ha fenecido, ha muerto. Y, en este sentido, no dudo de que prestamos
un enorme servicio a la Argentina y al funcionamiento democrtico de mi pas. De modo
que existe una etapa ejecutiva, en donde se decide el dictado del decreto de necesidad
y urgencia y tiene ejecutoriedad. Existe una etapa legislativa porque el Congreso debe,
necesariamente, aprobarlo o revocarlo. Si falta la segunda etapa que quede claro que el
decreto ser nulo de nulidad absoluta. Concluyo diciendo que la Corte Suprema de
Justicia de la Nacin podr ejercer el control jurisdiccional en los requisitos sustantivos
que mencion recin; en el procedimiento, valga la tautologa, de la etapa
procedimental para ver si se han cumplido todos los requisitos. Si falta alguno, la pena
ser la nulidad ( Diario de Sesiones , op. cit., Tomo II pgs. 2451/2453).
16) Que es por ello evidente que el texto del art. 99, inciso 3, de la Constitucin
Nacional ha establecido, como principio general, que el Presidente tiene prohibido dictar
normas de sustancia legislativa. En consecuencia, la regla que gobierna todo lo
relacionado con los decretos de necesidad y urgencia es que estn prohibidos bajo
pena de nulidad absoluta e insanable . Dicho principio slo podr ceder, segn el
propio texto constitucional, frente a una circunstancia excepcional que hiciere
imposible seguir los trmites ordinarios previstos por la Constitucin para la sancin de
las leyes .
En este punto, no es ocioso reiterar que el texto constitucional no habilita a concluir
en que la necesidad y urgencia a la que hace referencia el inciso 3 del art. 99 sea la
necesidad y urgencia del Poder Ejecutivo en imponer su agenda, habitualmente de
origen poltico circunstancial, sustituyendo al Congreso de la Nacin en el ejercicio de la
actividad legislativa que le es propia.
An as, la realidad de la praxis constitucional muestra que el Poder Ejecutivo no se
siente condicionado por la norma suprema, ni por principios tales como la divisin de
poderes, la forma republicana de gobierno, la distribucin de competencias y los
controles inter rganos, entre otros (Fallos: 331:1927 cit.).
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17) Que debe reiterarse que es al Poder Judicial a quien incumbe en cada caso
concreto puesto a su consideracin ponderar si existe verdaderamente un estado de
necesidad y urgencia que habilite el ejercicio de las facultades legislativas
extraordinarias atribuidas al Presidente de la Nacin. Esta responsabilidad implica
ejercer una facultad fiscalizadora de modo claro y rotundo respecto de la preexistencia
de la situacin invocada por el Poder Ejecutivo, cuya resistencia a reconocer tal
atribucin ha sido histricamente rechazada por la ms calificada doctrina.
As, la competencia para controlar jurdicamente las circunstancias que motivan este
tipo de decreto ya haba sido sostenida por Hans Kelsen, quien aseguraba que el
control de su constitucionalidad es bastante importante pues toda violacin de la
Constitucin significa, a este respecto, una alteracin a la lnea que divide a las esferas
del gobierno y del Parlamento, tan importante polticamente. Mientras ms estrictas son
las condiciones en que la Constitucin los autoriza, ms grande es el peligro de una
aplicacin inconstitucional de estas disposiciones, y tanto ms necesario un control
jurisdiccional de su regularidad. La experiencia ensea, en efecto, que donde quiera en
que la Constitucin autoriza tales reglamentos, su constitucionalidad es siempre, con o
sin razn, apasionadamente discutida (La garanta jurisdiccional de la Constitucin,
pgs. 61/62, Edicin de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2001).
En el mismo sentido autorizada doctrina constitucional argentina ha afirmado la
posibilidad de efectuar una valoracin judicial respecto de las razones de necesidad y
urgencia que alega el Poder Ejecutivo al dictar un decreto invocando las facultades del
art. 99, inciso 3, de la Constitucin Nacional. Germn Bidart Campos ha sealado que
las excepciones contempladas en el artculo citado han de recibir una interpretacin
sumamente estricta para no desvirtuar el principio general prohibitivo. Ello nos da pie, a
la vez, para afianzar la necesidad de que los controles polticos y el control judicial de
constitucionalidad no se inhiban sino que, al contrario, se ejerzan en plenitud e
intensamente, a efecto de que las excepciones no se utilicen para burlar las
prohibiciones (Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, Tomo II-B, pg.
213). Agrega que la justicia debe diagnosticar con objetividad y buena fe cuando se
producen las circunstancias excepcionales que tornan imposible seguir el trmite
ordinario de sancin de las leyes (Manual de la Constitucin reformada, Tomo III, pg.
254). Tambin Miguel ngel Ekmekdjian, en su Tratado de Derecho Constitucional,
Tomo V, pg. 97, advierte que la retraccin del control del Poder Judicial respecto de los
decretos de necesidad y urgencia habilita al Poder Ejecutivo a dictar por decreto el
Cdigo Civil, el Cdigo de Comercio o las leyes laborales ante la probable pasividad del
Congreso. Alberto Spota, por su parte, afirma que reconocer la atribucin que la
Constitucin otorga a los tribunales federales para juzgar la validez de los decretos de
necesidad y urgencia es una expresin del principio de supremaca constitucional ( La
Corte Suprema de Justicia de la Nacin como parte del poder poltico del Estado , La
Ley, 1990-B, 979).
18) Que, a los efectos de evaluar en el sub examine la existencia de un estado de
necesidad y urgencia, procede recordar que el decreto 558/02 fue dictado en el
contexto de acontecimientos polticos, sociales y econmicos que dieron lugar a una de
las crisis ms agudas en la historia contempornea de nuestro pas, hecho pblico y
notorio cuya gravedad fue reconocida por el Tribunal en reiterados pronunciamientos
(Fallos: 328:690 Galli ; 330:855 Rinaldi y 330:5345 Longobardi , entre otros) (LA
LEY, 2005-B, 719; 2007-B, 415). Sin embargo, las presentaciones efectuadas por el
Estado Nacional en el curso del proceso no aportan ningn elemento que permita al
Tribunal llegar a la conviccin de que el complejo contexto econmico general en el que
fue dictado el precepto impugnado haya afectado al sector asegurador de forma tal que
exigiera, a los efectos de salvaguardar los intereses generales de la sociedad, un
reordenamiento y regularizacin que no pudiera ser implementado por los cauces
ordinarios que la Constitucin prev. Mxime si se repara en que el decreto examinado
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En efecto, V.E. ha sostenido en numerosos casos anlogos al sub lite, que "si bien el
acto imputado no fue realizado dentro de los lmites especficos de las funcin propia
del cargo, no hay duda que encontr fundamento en aqulla, toda vez que slo fue
posible en la medida en que deriv de sus exigencias". Es preciso reconocer, se dijo,
"que la funcin guard conexidad con el hecho producido al que contribuy, asimismo,
la irreflexiva actitud del codemandado que debe valorarse, con relacin a la aqu tratada
responsabilidad del Estado, con fundamento en la doctrina del Tribunal en Fallos:
190:312" (Fallos: 317:728, con cita de Fallos: 300:639). En suma, basta que la funcin
desempeada haya dado la ocasin para cometer el acto daoso para que surja la
responsabilidad del Estado, pues es obvio que el hecho no se habra producido de no
haberse suministrado al agente el arma en cuestin. En tal sentido, estimo que las
conclusiones del a quo prescinden de la racional comprensin del ejercicio de la polica
de seguridad y de las propias normas que cita, pues su armnica inteligencia me lleva
al convencimiento de que el Estado es responsable por el hecho daoso, an cuando el
autor se encontrara en franco de servicio, toda vez que aqul fue consecuencia directa
del uso del arma que el primero provee a sus agentes, quienes, legalmente, estn
obligados a portar. Estimo que ello es as, porque el art. 8, de la Ley 21.965 para el
personal de la Polica Federal Argentina, establece que el estado policial "supone los
siguientes deberes comunes al personal en actividad o retiro: a) adecuar su conducta
pblica y privada a normas ticas, acordes con el estado policial; Y c) defender,
conservar y acrecentar el honor y el prestigio de la Polica Federal; d) defender contra
las vas de hecho, la vida, la libertad y la propiedad de las personas, aun a riesgo de su
vida e integridad personal"; el art. 9, inc. a), agrega que tal estado impone como
obligacin esencial del personal en actividad "mantener el orden pblico, preservar la
seguridad pblica, prevenir y reprimir toda infraccin legal de su competencia, aun en
forma coercitiva y con riesgo de vida" (Fallos: 321:1776) y el inc. h) "atender con
carcter exclusivo y permanente el ejercicio de la funcin policial". Para el ejercicio del
estado policial -que implica el cumplimiento, entre otros, de los deberes y de las
obligaciones antes transcriptas-el art. 10 asigna al personal en actividad el derecho al
"uso de armas propios del grado" (confr. inc. c).
Cabe recordar que V.E. ha sentado criterios rectores sobre la interpretacin de las
leyes, a cuyo fin a dicho que la primera fuente de inteligencia de la ley es su letra,
aunque "la misin judicial no se agota con ello, ya que los jueces, en cuanto servidores
del derecho para la realizacin de la justicia, no pueden prescindir de la intencin del
legislador y del espritu de la norma; todo esto, a su vez, de manera que las
conclusiones armonicen con el ordenamiento jurdico restante y con los principios y
garantas de la Constitucin Nacional" (Fallos: 312:2382). Para tal tarea, tambin tiene
dicho la Corte que la exposicin de motivos de las normas constituye un valioso criterio
interpretativo acerca de la intencin de sus autores (confr. Fallos: 318:1894 y sus citas).
En tal sentido, la exposicin de motivos de la ley citada, al analizar el Ttulo I -Estado
Policial, aclara que se distinguen "...los deberes y la obligaciones, entendiendo que
aqullos son indivisibles respecto a la personalidad del polica, penetrando en el mbito
de su moral como irrenunciables e indelegables. Son comunes para el personal en
actividad o retiro. Las obligaciones, por el contrario hacen ms a la prestacin del
servicio como cumplimiento de una prescripcin reglamentaria preestablecida, en el
orden prctico y no son comunes para el personal en actividad o en retiro, existiendo en
consecuencia limitaciones o extensiones que las diferencian. En lo concerniente a los
deberes, en el art. 81 se establecen mandamientos para la profesin policial, en cuanto
a su relacin con la defensa de la sociedad, la institucin y el honor policial." (v. nota al
Poder Ejecutivo acompaando el proyecto de ley 21.965, en "ANALES DE
LEGISLACIN ARGENTINA", Tomo XXXIX-B, en especial pg. 1164).
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Por las razones expuestas, opino que corresponde hacer lugar a los recursos de queja
deducidos por los defensores oficiales y revocar la sentencia de fs. 179/184 en cuanto
fueron materia de recurso extraordinario.
Buenos Aires, 8 de julio de 2003.
Nicols Eduardo Becerra
Corte Suprema de Justicia de la Nacin
Buenos Aires, 24 de noviembre de 2004
Vistos los autos: "Recursos de hecho deducidos por la defensora oficial en
representacin promiscua del menor Miguel Nicols Garrido; y por Susana Ins Cossio
por s y por su hijo menor en la causa Cossio, Susana Ins c/ Polica Federal y otro",
para decidir sobre su procedencia.
Considerando:
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Que esta Corte comparte y hace suyos los fundamentos del dictamen del seor
Procurador General obrante a fs. 55/58 del expediente C.1477.XXXVI, a los que cabe
remitirse en razn de brevedad.
Por ello, se hace lugar a las quejas, se declaran procedentes los recursos
extraordinarios y se deja sin efecto la sentencia. Con costas. Vuelvan los autos al
tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte un nuevo
pronunciamiento con arreglo al presente. Notifquese, agrguense las quejas al
principal y remtanse.
ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - CARLOS S.
FAYT (en disidencia) - ANTONIO BOGGIANO (en disidencia) - JUAN CARLOS
MAQUEDA (en disidencia) - E. RAUL ZAFFARONI - ELENA I. HIGHTON
de NOLASCO (en disidencia) - MARIO OSVALDO BOLDU - GABRIEL
BENJAMIN CHAUSOVSKY.
DISIDENCIA DE LOS SEORES MINISTROS DOCTORES DON CARLOS
S.FAYT; DON ANTONIO BOGGIANO; DON JUAN CARLOS MAQUEDA Y DOA
ELENA I. HIGHTON DE NOLASCO
Considerando:
Que los recursos extraordinarios, cuya denegacin dio origen a las quejas en examen,
son inadmisibles (art. 280 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin).
Por ello, se desestiman las quejas. Notifquese y, previa devolucin de los autos
principales, archvense.
CARLOS S. FAYT - ANTONIO BOGGIANO - JUAN CARLOS MAQUEDA - ELENA I.
HIGHTON de NOLASCO.
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justicia (Fallos: 323:1432). Cabe recordar que, en la doctrina del Tribunal, los casos o
controversias contenciosos a los que se refieren los arts. 116 y 117 de la Constitucin
Nacional son aquellos en los que se persigue, en concreto, la determinacin del
derecho o prerrogativa debatidos entre partes adversas ante la existencia de una lesin
actual o, al menos, una amenaza inminente a dicho derecho o prerrogativa (Fallos:
321:1352; 322:528, entre muchos otros).
Por lo dems, tal requisito -por ser de carcter jurisdiccional- es comprobable de
oficio, pues su ausencia o desaparicin importa la de juzgar y no puede ser suplida por
la conformidad de las partes o su consentimiento por la sentencia (Fallos: 308:1489 y
sus citas) y, en la especie -tal como se dijo-, corresponde examinarlo de modo
prioritario por ser uno de los principales agravios del apelante y porque si prosperara
resultara inoficiosa la consideracin de los restantes planteos.
A los fines de determinar si en el sub lite se halla configurado un caso contencioso
en el cual el ejercicio de la jurisdiccin ha sido requerido por partes adversas, es
preciso sealar que desde antao la Corte ha sostenido que los diferendos entre
entidades dependientes de un superior jerrquico comn estn excluidos, en principio,
de la decisin judicial y que, si bien tal doctrina es de especial pertinencia para las
distintas reparticiones de un mismo departamento gubernamental, en razn de la
comn gestin de los asuntos propios de su competencia institucional, es tambin
factible en caso de una jefatura nica de las entidades afectadas (Fallos: 301:117;
325:2888, entre otros).
Asimismo, V.E. record en Fallos: 327:5571 que todo rgano estatal constituye una
de las tantas esferas abstractas de funciones en que, por razones de especialidad, se
descompone el poder del gobierno; para cuyo ejercicio concreto es nombrado un
individuo (o varios) cuya voluntad vale como la voluntad del gobierno, en tanto dicho
sujeto est autorizado para "querer" en nombre del todo, dentro del mbito de su
competencia. Y, aunque no se pueda negar la subjetividad del rgano (es decir, su
capacidad de ser sujeto y centro de relaciones interorgnicas), ella existe solamente
dentro de la personalidad del Estado, que es nica y la nica que se refleja hacia el
exterior de tal forma que no puede ser atacada por la limitada subjetividad de los
rganos, pues sta en ningn caso podr ser considerada como verdadera y propia
personalidad jurdica, ya que a este concepto debe drsele un contenido que se refleje
hacia el exterior, frente a sujetos extraos, que falta en el caso de los rganos (Alessi,
Renato: "Instituciones de Derecho Administrativo", Ed. Bosch, Barcelona, 1970, T. I,
pgs. 86 a 96, esp. 84). Estas enseanzas expresadas por la Corte Suprema en una
controversia suscitada entre rganos de una misma jurisdiccin (Administracin
Central) tambin resultan aplicables a conflictos entre rganos de una persona pblica
estatal que no pertenece a la Administracin Central, como es el que se presenta en el
sub lite entre la Facultad de Ciencias Mdicas y el Consejo Superior de la Universidad
Nacional de La Plata.
En el mismo orden de ideas, tambin la doctrina ha sealado que entre los rganos
de una misma persona jurdica existe una compleja red de relaciones, cuyo carcter
jurdico no puede ponerse en duda y en cuyo desarrollo los rganos actan como
autnticas unidades subjetivizadas, en cuanto titulares de unas competencias
determinadas y portadores de un bloque concreto de intereses pblicos. Concluye en
que los rganos no poseen personalidad jurdica, pero s una cierta subjetividad, que
conlleva un grado limitado de capacidad autnoma de actuacin en el exclusivo marco
de las relaciones interorgnicas (Santamara Pastor, Juan Alfonso: "La teora del rgano
en el Derecho Administrativo", Revista Espaola de Derecho Administrativo, Nros.
40/41, enero-marzo de 1984, pg. 43 y ss.). "Los rganos de una Administracin
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Pblica carecen de personalidad propia y no pueden por esa simple razn sostener por
s mismos un proceso y mucho menos, claro est, hacerlo frente a la propia
Administracin de la cual forman parte", prohibicin categrica salvo que una ley lo
autorice expresamente (Garca de Enterra, Eduardo - Toms-Ramn Fernndez,
"Curso de Derecho Administrativo", T. II, Ed. Civitas, Madrid, 1998, pg. 602).
Sobre la base de lo expuesto, pienso que el conflicto suscitado entre la Facultad de
Ciencias Mdicas y el Consejo Superior de la Universidad Nacional de La Plata con
motivo en que ambos se consideran competentes para establecer el rgimen de
admisin y promocin de los estudiantes de esa unidad acadmica, revela una seria
discrepancia entre tales rganos respecto de una cuestin de manifiesta trascendencia
institucional, que debera ser dirimida por aplicacin de los principios que rigen la
organizacin administrativa. Por ello, tal conflicto no resultara apto, en principio, para
constituir un caso o controversia que habilite a requerir su solucin en sede judicial,
toda vez que no se contraponen los fines o intereses de dos personas distintas sino, en
todo caso, los de dos rganos de una misma persona, que no se encuentra habilitada
para litigar contra ella misma (Fallos: 54:550), mxime cuando la accionante no es una
persona jurdica con capacidad para estar en juicio, sino que se trata de un rgano
integrante de la propia persona contra la cual entabla la demanda y se vincula al
Consejo Superior mediante una relacin de dependencia jerrquica propia de la
desconcentracin administrativa.
-VSin embargo, esta regla general que impedira a la Facultad de Ciencias Mdicas
acudir a la justicia para impugnar decisiones del mximo rgano universitario, debe
ceder en el sub lite. Estimo que ello es as, pues la citada unidad acadmica constituye
un centro de imputacin de determinadas competencias -que le fueron atribuidas para
el adecuado cumplimiento de sus fines- entre las cuales se le ha reconocido en forma
expresa la de establecer su rgimen de admisin y promocin de estudiantes (v. arts.
50 de la Ley de Educacin Superior y 76, inc. 19, del Estatuto universitario). Dicha
potestad resulta indisponible, inalienable e irrenunciable en tanto no medie una
modificacin, supresin o alteracin por parte del mismo ordenamiento que se la
confiri y, por lo tanto, negarle legitimacin para cuestionar los actos dictados por el
Consejo Superior en ejercicio de atribuciones que considera que le han sido sustradas,
importara el desconocimiento de aquellos preceptos y vedarle la posibilidad de formular
un planteo con el objeto de resguardar la competencia legalmente atribuida.
En tales condiciones, si la ley 24.521 le asign al rgano facultad una competencia
especfica para regular el rgimen de admisin y regularidad de sus estudiantes en
aquellas universidades nacionales que cuenten con ms de cincuenta mil alumnos
-extremo fctico sobre el que no existe controversia en estos autos-, parece razonable
sostener que tambin le confiri los medios procesales para defenderla en caso de
considerar que ha sido avasallada y que, aun cuando esta situacin se produzca por la
actuacin de un rgano superior de aquella universidad, pueda acceder a la va judicial
a fin de que los jueces resuelvan ese conflicto.
En atencin a lo expuesto, frente a las resoluciones dictadas por el Consejo Superior
que -a juicio de la actora- menoscaban, restringen o impiden a la Facultad ejercer las
atribuciones que le fueron conferidas por normas expresas, el nico modo de procurar
su defensa para un ejercicio pleno de ellas, es por medio de la va legal que le otorga el
art. 32 de la ley de Educacin Superior cuando se trata de actos definitivos emanados
del rgano superior universitario.
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Nacional, texto anterior a la reforma de 1994), las universidades nacionales slo estn
dotadas de autarqua administrativa, econmica y financiera para adoptar y ejecutar por
s mismas las decisiones que hacen al cumplimiento de sus fines, de conformidad con
normas que les son impuestas, segn el art. 67, inc. 16 de la Constitucin Nacional,
texto citado (Fallos: 299:185). De modo que los loables propsitos perseguidos en
nuestro pas como en el extranjero al proclamarse la necesidad de defender la llamada
autonoma universitaria, no deben llevar a confundir su verdadero alcance -centrado en
los aspectos acadmicos del funcionamiento de la vida universitaria- con aquel que
debe regir el control de la legitimidad de los rganos y entes estatales, pertenezcan
stos a la administracin central o descentralizada. La denominada autonoma
universitaria -expresin entendida no en un sentido tcnico, sino como un propsito
compartido de que el cumplimiento de sus altos fines de promocin y preservacin de la
ciencia y la cultura, las universidades alcancen la mayor libertad de accin compatible
con la Constitucin y las leyes- no impide que otros rganos controlen la conformidad a
derecho de sus actos (Fallos: 235:337), ya que las decisiones universitarias no escapan
al mbito de aplicacin de las leyes de la Nacin ni confieren privilegios especiales a los
integrantes de sus claustros.
Agreg V.E. que el sistema constitucional vigente en nuestro pas ha otorgado el control
de los aspectos acadmicos de la materia universitaria al Congreso de la Nacin (art.
67, inc. 16 de nuestra Ley Suprema, texto citado) sin sustraer a las universidades
nacionales, en los restantes mbitos de su funcionamiento, de la estructura
administrativa de la Repblica. Las disposiciones de la Constitucin Nacional que
confieren al presidente el carcter de "jefe supremo de la Nacin", a cuyo cargo se halla
la "administracin general del pas" (art. 86, inc. 1, texto citado) y le facultan para
requerir informes a "todos los ramos y departamentos de la administracin" (art. 86,
incs. 10 y 20, texto citado), acuerdan fundamento normativo suficiente al contralor
administrativo central sobre las entidades autrquicas en general y respecto de las
universidades en particular.
Y, para concluir, seal V.E. que la falta de este contralor las convertira en entidades
independientes, desnaturalizando su rgimen de entes de derecho pblico bajo el
sistema de la autarqua, dispuesto por el legislador desde la primera ley sobre la
materia, la 1597 del ao 1885, conocida como Ley Avellaneda, en cuyos debates
parlamentarios previos se sostuvo: el proyecto "slo da bases administrativas que el
congreso slo puede sancionar y luego sobre esas bases la universidad da su
reglamento". Por ello, destac que si se analiza la autonoma universitaria desde un
punto de vista tcnico, debe ser considerada como una autonoma imperfecta o virtual
que, producto de la delegacin legislativa, no slo puede ser retomada en cualquier
momento por el rgano delegante, sino que debe someterse a los lmites y condiciones
impuestas constitucionalmente a ste; en modo alguno esta transferencia transitoria de
competencias, permitira sustraer a los rganos o entes administrativos del control a
que se encuentran sometidos por parte del presidente de la Nacin como jefe supremo
de la administracin (Fallos: 314:570 y sus citas).
VIII. Sin embargo, a m modo de ver, los constituyentes y legisladores han producido
innovaciones significativas a partir de la sancin de nuevos ordenamientos jurdicos. En
efecto, cuando en 1994 se reform la Constitucin, se encomend al Congreso
Nacional la sancin de leyes de educacin que "garanticen los principios de gratuidad y
equidad de la educacin pblica estatal y la autonoma y autarqua de las universidades
nacionales" (v. art. 75, inc. 19). En ese marco, se dict la Ley de Educacin Superior
24.521 -cuya constitucionalidad no ha sido puesta en tela de juicio en la especie- que
contiene diversas normas tendientes a otorgar mayor independencia a las
universidades nacionales y, por ende, a restringir las posibilidades de injerencia del
Poder Ejecutivo en ese mbito institucional. Por una parte, se reafirma su autonoma,
es decir su entero dominio, condicin esencial para su funcionamiento y la realizacin
de sus fines, con amplias facultades para ejercer las funciones de docencia, extensin e
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investigacin (art. 29); se dispone que slo pueden ser intervenidas por el Congreso
Nacional o, durante su receso y ad referendum, por el Poder Ejecutivo (art. 30); que las
resoluciones definitivas que ellas dicten slo sern recurribles ante la cmara federal de
apelaciones con competencia en el lugar donde tiene su sede principal la institucin
universitaria (art. 32); que su creacin y cese deben ser dispuestos por ley de la Nacin
(art. 48); que determinan sus propios rganos de gobierno, eligen a sus autoridades y
dictan sus propios estatutos, los cuales, en caso de merecer observaciones por parte
del Ministerio de Cultura y Educacin, esta cartera del Estado slo puede hacerlo ante
la cmara federal citada o, en caso contrario, los estatutos se consideran aprobados y
deben ser publicados (art. 34)
Las vas recursivas establecidas por esta ley merecen especial atencin, en cuanto
marcan una sustancial diferencia con el rgimen anterior, bajo el cual se vedaba a los
entes autrquicos legitimacin para impugnar administrativamente los actos de la
administracin central, y menos permita hacerlo judicialmente (v. doctrina de Fallos:
314:570). En efecto, tal como se seal ut supra, ni el Poder Ejecutivo ni el ministerio
correspondiente pueden entender en los recursos administrativos contra las
resoluciones universitarias, sino que, en caso de discrepar con alguna decisin del
instituto acadmico, ellos deben promover el recurso judicial previsto por el art. 32 de la
ley 24. 521 ante la cmara federal competente. La prdida de este control tutelar, que
ya fue advertida por la Corte Suprema en Fallos: 319:562 al decir que el Ministerio de
Cultura y Educacin "no cuenta con vas para efectuar el control de legalidad de una
decisin definitiva dictada por una universidad nacional en interpretacin de las
facultades estatutarias", constituye otra circunstancia que razonablemente conduce a
sostener que tambin fue suprimida la facultad de dirimir los reclamos patrimoniales
entre las universidades nacionales y los rganos del Poder Ejecutivo.
En relacin al sostenimiento econmico de estas instituciones, la ley mencionada
dispone que cuentan con autarqua econmica y financiera, lo cual implica la posibilidad
de autoadministrarse y disponer de los aportes que reciben del Tesoro Nacional y los
recursos complementarios propios que generen como consecuencia del ejercicio de sus
funciones, siempre dentro del rgimen instituido por la ley 24.156 de
Administracin Financiera y Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional (arts. 58 y
59). Adems de administrar su patrimonio y aprobar su presupuesto, tiene atribuciones
para fijar su rgimen salarial, nombrar y remover su personal y organizar la generacin
de recursos adicionales y un sistema de becas estudiantiles y apoyo didctico.
No se advierte que este aspecto, en s mismo, haya sufrido mayores alteraciones,
puesto que el carcter de autarqua de las universidades nacionales fue reconocido por
la legislacin que desde antao hasta pocas recientes las rigi (confr. leyes 1597,
13.031, decretos-ley 6403/55, 7361/57, leyes 17.245, 20.654, 22.207, 23.068, 23.151 y
23.569). Sin embargo, ello debe ser ponderado conjuntamente con las atribuciones
otorgadas en virtud de su carcter autnomo, a los efectos de visualizar de qu modo
estos dos caracteres que la Constitucin Nacional les garantiza se retroalimentan
funcionalmente para dar lugar a entidades que gozan de cierta independencia.
IX. Del sistema normativo descripto, aparece manifiesto que, en la actualidad, las
universidades nacionales, aun siendo entes pblicos, no pueden ser asimiladas a los
que se mencionan en la ley 19.983, puesto que, ms all de que su art. 1 no efecta
distincin alguna, qued demostrado que el rgimen vigente sustrae en forma notoria
del mbito acadmico las intervenciones del Poder Ejecutivo en las actividades que les
son propias, lo que incluye, naturalmente, su accionar de ndole financiera, que puede
dar lugar a reclamos pecuniarios y a decisiones finales en los trminos del art. 32 ya
citado. No obsta a esta inteligencia, la idea de la unidad patrimonial del Estado ni la
circunstancia de que el Tesoro Nacional les proporcione el apoyo econmico, puesto
que de ello no cabe extraer una subordinacin desnaturalizante de la voluntad
legislativa antes expuesta, como la que se derivara de afirmar que, por estar incluidas
en la administracin, deban acatar rdenes y admitir la supervisin en aquellas
decisiones que deben tomar libremente (v. disidencia del juez Fayt en Fallos: 314:570).
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que los estados locales han convocado convenciones para reformar sus leyes
fundamentales.
La Constitucin de Santiago del Estero, sancionada en 1986, reconoce al municipio
como una entidad jurdico-poltica y como una comunidad natural con vida propia e
intereses especficos.
Sostiene la independencia del gobierno comunal ante todo otro poder provincial (arts.
216 y 220, inc. 2) y asegura la autonoma de los municipios de primera categora, a los
que otorga poder constituyente para fijar sus propias cartas (art. 220, inc. 1). En igual
sentido, se legisla en la nueva Constitucin de San Juan (1986), reconociendo a todas
las comunas autonoma poltica, administrativa y financiera y, adems, para los
municipios de primera categora, la autonoma institucional (arts. 247 y 241). Igual
camino sigui la Constitucin de Salta, sancionada tambin en 1986 (arts. 164 y 168).
La Carta Fundamental de La Rioja (1986), inspirada en similares principios, otorga a las
comunas autonoma institucional, poltica y administrativa, concediendo la facultad de
dictar sus propias cartas orgnicas, a todas ellas, sin distincin de categoras (arts. 154
y 157). Por su parte, la nueva Constitucin de Jujuy (1986), asegura a los municipios de
la provincia, la autonoma necesaria para resolver los asuntos de inters local (art. 178),
estableciendo para los ms populosos la facultad de dictar su carta orgnica a travs de
una Convencin Municipal (arts. 188). A su vez, la Constitucin de Crdoba,
recientemente sancionada (1987), reconoce la existencia del Municipio como una
comunidad natural fundada en la convivencia, y asegura el rgimen municipal, basado
en su autonoma poltica, administrativa, econmica, financiera e institucional,
otorgando a los asentamientos que la ley reconozca como ciudades, la atribucin de
celebrar convenciones, para darse sus cartas orgnicas (arts. 180 y 181).
Igual concepcin se recepta en la Constitucin de la Provincia de San Luis (1987), que
reconoce al municipio como una comunidad natural con vida propia e intereses
especficos, con necesarias relaciones de vecindad; desprendiendo de ello el carcter
de institucin poltica -administrativaterritorial, que se organiza independientemente
dentro del Estado, sobre una base de capacidad econmica, para satisfacer los fines de
un gobierno propio (art. 247). A todos los municipios se les reconoce, en consecuencia,
autonoma poltica, administrativa y financiera y a aquellos que pueden dictar su propia
Carta Orgnica, adems, se les concede autonoma institucional (arts. 248 y 254).
Con base en los antecedentes expuestos, a mi modo de ver, la exigencia contenida en
el art. 5 de la Constitucin Nacional, dirigida a las provincias, consistente en asegurar
su "rgimen municipal", se traduce en la necesidad de implementar, en cada
jurisdiccin, la institucin del municipio, con personalidad que lo diferencia del resto de
la administracin provincial, y dotado de atribuciones suficientes para llevar a cabo el
gobierno y administracin de los asuntos comunales. Pero la clusula constitucional no
importa una definicin en cuanto al grado de independencia que debe acordrsele,
quedando reservado, a la discrecin del constituyente o del legislador provinciales, la
determinacin del modo e intensidad que revestir la descentralizacin. En resumen, el
municipio provincial es una institucin necesaria, pero su configuracin resulta
atribucin privativa del orden local, pudiendo escoger la provincia entre un rgimen
autrquico o autonmico, con las mltiples facetas que cada uno de stos puede
adoptar.
Esta es, por otra parte, la opinin de Joaqun V, Gonzlez, quien refirindose a la
recreacin de las corporaciones en la Constitucin de 1853, seala la obligatoriedad
para las Provincias del establecimiento del rgimen municipal, y agrega: "No les
prescribe bases para definir la naturaleza del gobierno municipal, pero es justo entender
que dejaba librada su eleccin a la voluntad y la experiencia de los constituyentes de
Provincia. Slo habla de su rgimen municipal, es decir, que los considera, segn es su
naturaleza histrica y jurdica, una institucin propia y exclusivamente local, esto es,
que deriva su existencia, forma y poderes de la soberana constituyente o legislativa de
cada
provincia" ("Manual de la Constitucin Argentina", ps. 717 y 718, Buenos Aires, 1897).
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Luego, al analizar las facultades que les son concedidas a los municipios, delinca
ambos status, autrquico y autonmico, como posibles para la configuracin del
municipio provincial, cuando sostiene: "Respecto de su posicin en el Estado o
Provincia, los hay de dos formas: los que son slo una rama administrativa y poltica del
gobierno y los que tienen existencia ms separada y distinta de ste" (dem, p. 721).
IV . Determinando as el alcance del precepto constitucional, me parece oportuno
recordar que la sentencia en recurso ha establecido el carcter autrquico del municipio
santafesino, mediante una interpretacin de la legislacin local que no resulta revisable
en esta instancia, por la naturaleza del derecho comprendido y en atencin a que no ha
sido alegada por la recurrente la arbitrariedad del fallo. Vale decir, que de los grados de
descentralizacin que admite el art. 5 de la Constitucin Nacional, la Carta
Fundamental de Santa Fe ha escogido el de menor independencia, sujetando el
municipio a las normas de la legislatura local.
Con este alcance, me har cargo exclusivamente de los agravios que se dirigen contra
la sentencia y que resultan vinculados a la Constitucin Nacional, dado que, en el
remedio federal, se deslizan otros que remiten a temas de derecho pblico provincial (v.
g.: c. VII, puntos 2, 3, 5, 8 y 9).
En tal sentido, contrariamente a lo sostenido por la Municipalidad de Rosario, estimo
que la ley en base a la cual la actora obtuvo su estabilidad en el empleo no resulta
violatoria de la norma constitucional tantas veces citada. Ello as, por cuanto estableci
un rgimen general para todos los empleados de los municipios, determinando sus
derechos y deberes, y derogando as la facultad que, por la Ley Orgnica, haba
concedido a las corporaciones locales para dictar las normas atinentes a su personal.
Habida cuenta que esta ltima competencia le haba sido atribuida por la legislatura
local y no le corresponde originariamente por mandato constitucional, no me parece que
exista obstculo jurdico alguno para reasumir la facultad delegada y trazar las bases de
un rgimen uniforme para los agentes comunales. No observo, que de esta manera, se
prive al municipio de su personalidad, ni de atributos fundamentales que hagan al
gobierno vecinal; pues no se ha dado -como sostiene la impugnante- una intromisin
inadmisible en el mbito propio de la corporacin, que desnaturalice su existencia, toda
vez que la ley no procedi a designar o remover a personal individualmente
considerado, sino que estableci un estatuto general, a cuyo amparo qued
incorporado como permanente todo aqul servidor que tuviera una determinada
antigedad como contratado.
No se trata, desde otro ngulo, de una asuncin directa de la gestin de los intereses
municipales por parte de la provincia, puesto que la Municipalidad conserva la potestad
disciplinaria sobre sus agentes y mantiene la superintendencia de su personal, a quien
puede designar o separar, segn las bases dispuestas por la legislatura provincial. Con
el recorte de facultades que significa la sancin legal de un estatuto de personal, que
anteriormente el municipio poda dictar, no se altera por esta sola circunstancia su
autarqua, ni se desnaturalizan los fines para los que fue creado; representando la
medida una determinacin, por parte del legislador provincial, del grado de
independencia que discrecionalmente ha resuelto asignar al municipio, dentro del
marco tan amplio de distintos modelos de organizacin descentralizada, que supone el
"rgimen municipal" previsto en el art. 5 de la Ley Fundamental.
V. Por las razones expuestas, soy de opinin que corresponde admitir el recurso
extraordinario y confirmar la sentencia apelada. Abril 28 de 1988. Mara G. Reiriz.
Buenos Aires, marzo 21 de 1989.
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Considerando:
1) Que la actora, contratada por la Municipalidad de Rosario como ejecutante musical
en 1978, e incorporada a la planta permanente mediante el dec. defacto 1709 del 15 de
setiembre de 1983, por aplicacin del art. 133 del anexo I de la ley tambin defacto
9286, del 1 de agosto del mismo ao, impugn por va del recurso
contenciosoadministrativo de plena jurisdiccin el decreto del intendente municipal 1737
del 19 de octubre de 1984, que dispuso -en ejercicio de la autorizacin conferida por el
Concejo Municipal por dec. 6053/84 para revisar los nombramientos efectuados entre el
24 de marco de 1976 y el 10 de diciembre de 1983 en las categoras 19 a 23 o sus
equivalentes a la fecha de ingreso- anular el mencionado dec. 1709 y dejar sin efecto,
entre otros, el nombramiento de la demandante.
2) Que la comuna rosarina se opuso al progreso de la demanda sosteniendo la
inconstitucionalidad -tanto provincial cuanto nacional- de la ley defacto 9286 y en
especial del art. 133 de su anexo I, por ser contraria a lo dispuesto en los arts. 106 y
107 de la Constitucin de la provincia y al art. 5 de la Constitucin Nacional. Invoc la
ordenanza municipal 3583/84, la cual sancion un nuevo estatuto y escalafn del
personal municipal sobre los lineamientos de la ley provincial 9286, pero que excluye
disposiciones como la del impugnado art. 133.
3) Que la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Santa Fe anul
la decisin del intendente municipal, disponiendo la reincorporacin de la actora al
cargo que desempeaba y condenando a la comuna a pagarle los salarios cados con
sus intereses. Sostuvo para arribar a esa conclusin que, si bien la ley orgnica de las
municipalidades 2756, art. 40, inc. 67, haba atribuido a los consejos la facultad de
dictar ordenanzas sobre escalafn y estabilidad de los empleados municipales, no
exista bice constitucional para que esa facultad hubiese sido reasumida por la
Legislatura estableciendo un rgimen uniforme para todas las municipalidades
provinciales, lo que efectivamente tuvo lugar mediante la ley 9286, originada en un
gobierno defacto pero ratificada por la Legislatura de cure por ley 9996.
4) Que, contra esa decisin, interpuso la demandada el recurso extraordinario federal,
el cual es formalmente procedente ya que se ha puesto en cuestin la validez de una
ley de provincia bajo la pretensin de ser repugnante a la Constitucin nacional, y la
decisin ha sido en favor de la primera (art. 14, inc. 2, ley 48). A ese respecto,
corresponde remitirse, "brevitatis causae", a lo expuesto en el cap. II del precedente
dictamen de la Procuradora Fiscal.
5) Que, en cuanto al fondo del asunto, la recurrente sostiene la invalidez constitucional
de la ley provincial 9286, al afirmar que, en tanto priva a la comuna de la atribucin de
organizar el estatuto y escalafn de su personal, viola el art. 5 de la Ley Fundamental
en tanto desnaturaliza el "rgimen municipal" al implicar una asuncin directa por parte
de la provincia de funciones que hacen a la administracin directa de los intereses
municipales y locales; y, en especial, del art. 133 de su anexo I, en cuanto dispone la
incorporacin automtica a la planta permanente del personal que revistiera como
contratado con no menos de tres meses de antigedad.
6) Que, si bien esta Corte tiene como misin esencial la de asegurar la primaca de la
Constitucin nacional y de las leyes dictadas en su consecuencia por sobre cualquier
norma de orden local que las contradiga (art. 31 de la Constitucin), esa atribucin no
puede ser ejercitada de manera genrica sino en la medida en que se presente un caso
contencioso concreto (arts. 2 y 3, ley 27). Por tanto, no corresponde en el "sub lite"
entrar a examinar la validez constitucional genrica de la ley provincial 9286 sino
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nicamente del art. 133 del estatuto que organiza, ya que se trata de la norma
especficamente aplicada para resolver este caso en particular.
7) Que frente a la discrepancia doctrinal entre la autarqua y la autonoma de las
municipalidades, a partir del caso de Fallos, t. 114, p. 282, esta Corte se pronunci
claramente en favor del primer trmino de esa alternativa, considerndolas como entes
autrquicos territoriales de las provincias al definirlas como "delegaciones de los
mismos poderes provinciales, circunscriptas a fines y lmites administrativos, que la
Constitucin ha previsto como entidades del rgimen provincial y sujetas a su propia
legislacin" (en el mismo sentido, Fallos, t. 123, p. 313; t. 308, p. 403, entre otros).
8) Que un nuevo y ms detenido examen de la cuestin aconseja, en el momento
actual, revisar esa doctrina que se ha mantenido casi invariablemente en la
jurisprudencia de esta Corte.
En primer lugar, como bien seala la Procuradora Fiscal en su dictamen, ella de ningn
modo podra ser afirmada con carcter uniforme para todo el territorio de la Nacin, ya
que a partir de 1957 diversas constituciones provinciales han consagrado el criterio de
la autonoma de los municipios, que puede ser plena, cuando se los faculta a dictar sus
propias cartas orgnicas, o semiplena, cuando no alcanza a esa atribucin.
Por otra parte, aun prescindiendo de las prescripciones concretas de las constituciones
provinciales vigentes, debe reconocerse que mal se avienen con el concepto de
autarqua diversos caracteres de los municipios, tales como su origen constitucional
frente al meramente legal de las entidades autrquicas; la existencia de una base
sociolgica constituida por la poblacin de la comuna, ausente en tales entidades; la
imposibilidad de su supresin o desaparicin, dado que la Constitucin asegura su
existencia, lo que tampoco ocurre con los entes autrquicos; el carcter de legislacin
local de las ordenanzas municipales frente al de resoluciones administrativas de las
emanadas de las autoridades de las entidades autrquicas; el carcter de personas
jurdicas de derecho pblico y de carcter necesario de los municipios (art. 33, Cd.
Civil, y especialmente la distincin hecha en el texto originario de Vlez Srsfield),
frente al carcter posible o contingente de los entes autrquicos; el alcance de sus
resoluciones, que comprende a todos los habitantes de su circunscripcin territorial, y
no slo a las personas vinculadas, como en las entidades autrquicas; la posibilidad de
creacin de entidades autrquicas en los municipios, ya que no parece posible que una
entidad autrquica cree a otra entidad autrquica dependiente de ella; y la eleccin
popular de sus autoridades, inconcebible en las entidades autrquicas.
9) Que, sin embargo, aun cuando no se reconozca que la autonoma de los municipios
cuenta con base constitucional, tampoco puede prescindirse de que la necesaria
existencia de un rgimen municipal impuesta por el art. 5 de la Constitucin determina
que las leyes provinciales no slo no puedan legtimamente omitir establecerlos sino
que tampoco puedan privarlos de las atribuciones mnimas necesarias para el
desempeo de su cometido, entre las cuales resulta esencial la de fijar la planta de su
personal, designarlo y removerlo. Fcil es advertir que si se encontraran sujetos en
esos aspectos a las decisiones de una autoridad extraa -aunque se trate de la
provincial- sta podra impedirles el cumplimiento de sus funciones negndoles el
personal necesario para llevarlas a cabo, o causar el desorden administrativo o la ruina
econmica imponindoles un nmero excesivo de empleados o remuneraciones que
sus recursos no permitiesen afrontar.
10) Que tal conclusin tiene tambin sus races en la propia jurisprudencia de esta
Corte, que -como tambin recuerda la Procuradora Fiscal- en Fallos, t. 154, p. 25
expres que las municipalidades son organismos de gobierno de carcter esencial, en
Fallos, t. 156, p. 323 juzg que tienen un mbito propio a administrar, y en Fallos, t. 192,
p. 17 reconoci que la Municipalidad de la Capital Federal, a la cual los propios
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inconstitucionalidad perseguida.
7) Que, por lo dems, el art. 107 de la Constitucin de la Provincia de Santa Fe ha
establecido los ingresos que corresponden a los municipios, precisando que stos son
organizados por la ley sobre la base de ciertos requisitos, entre los que se incluyen un
gobierno dotado de facultades propias, sin otras injerencias sobre su condicin o sus
actos que las establecidas por la Constitucin y la ley con las atribuciones necesarias
para una eficaz gestin de los intereses locales, a cuyo efecto la ley los proveer de
recursos financieros suficientes. Asimismo, dicha Carta Fundamental prescribe que con
la finalidad aludida, los municipios pueden crear, recaudar y disponer libremente de
recursos propios, provenientes de las tasas y dems contribuciones que establezcan en
su jurisdiccin, asegurndoseles participacin en los gravmenes directos o indirectos
que recaude la Provincia, con un mnimo del 50 % del producido del impuesto
inmobiliario, segn un sistema de coparticipacin.
En tales condiciones, los preceptos legales que regulan lo concerniente a las fuentes de
ingreso de los municipios, cuya incompatibilidad con la Constitucin Nacional invoca la
demandante, aparecen emitidas por la Legislatura local con base en una norma
habilitante contenida en la Constitucin de la Provincia, la cual, empero, no ha merecido
igual tacha de inconstitucionalidad por parte de la actora, circunstancia que aade otro
obstculo a la admisibilidad de su pretensin.
Por las consideraciones expuestas, se rechaza la demanda. -Ricardo Levene (h.). -- Mariano Cavagna Martnez. -- Carlos S. Fayt (en disidencia). -Augusto C. Belluscio (en disidencia). -- Enrique S. Petracchi (en disidencia). --Rodolfo
C. Barra. -- Julio S. Nazareno. -- Eduardo Molin O'Connor.
Disidencia de los doctores Fayt, Belluscio y Petracchi:
Resulta:
I) A fs. 87/95 se presenta la Municipalidad de Rosario y solicita la declaracin de
inconstitucionalidad de los decretos del Poder Ejecutivo provincial 5085/68, 1766/70,
34/71 y 788/76, de las leyes provinciales 6509 y 6664, de los arts. 13 y 14 de la ley
2756 y de los arts. 29 y 17 de las leyes de presupuesto correspondiente a los aos
1987 y 1988, as como que se condene a la provincia de Santa Fe a restituirle la suma
de AA 5.217.968,31 con su correspondiente actualizacin, intereses y costas.
Expresa que mediante las disposiciones legales citadas se cre en las municipalidades
y comunas de esa provincia el llamado Fondo de Asistencia Educativa al que se le
adjudic como finalidad "asegurar el mantenimiento, ampliacin y construccin de todos
los edificios escolares de propiedad provincial, municipal o comunal cuya ejecucin no
tome a cargo el Poder Ejecutivo por intermedio de los organismos correspondientes y
contribuir al equipamiento de las escuelas ubicadas en su jurisdiccin".
Ese Fondo se integra en las municipalidades con no menos del 50 % de lo recaudado
por imperio de lo prescripto en el art. 13 de la ley 2756, norma que obliga a cada
municipio a destinar como mnimo el 10 % de sus rentas anuales para constituirlo y es
administrado por una comisin creada a tal fin. Las leyes de presupuesto para los aos
1987/88 --aade--autorizaron al Poder Ejecutivo a retener de los montos que
correspondan a los municipios en concepto de coparticipacin de impuestos, los
importes de las deudas que mantengan con aqul.
Dice que con fecha 1 de noviembre de 1985, el intendente de la ciudad de Rosario
dirigi al Concejo Municipal el mensaje nm. 105 SSH, cuya copia agrega, en el que
acompaaba un proyecto de ordenanza de presupuesto general de erogaciones y
clculos de recursos para el ao 1985 mediante el cual y con fundamento en la
inconstitucionalidad de las normas antes citadas se creaba un subsidio destinado al
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comunal, como lo pretende la demandada al aludir a la mnima entidad del aporte, toda
vez que, de lo contrario, se autorizara un paulatino y peligroso cercenamiento de las
atribuciones municipales.
6) Que las consideraciones expresadas conducen a la admisin de la demanda,
respecto de cuyo contenido de condena parece oportuno diferir su estimacin para el
perodo de ejecucin de sentencia.
Por lo expuesto se decide: Hacer lugar a la demanda y declarar la inconstitucionalidad
de los decs. 5085/68, 1766/70, 34/71 y 788/76, de las leyes 6509 y 6664, de los arts. 13
y 14 de la ley 2756 y de los arts. 29 y 17 de las leyes de presupuesto correspondientes
a los aos 1987 y 1988. Diferir para la oportunidad indicada en el consid. 6) la
determinacin del monto de condena. -Carlos S. Fayt. -- Augusto C. Belluscio. -- Enrique S. Petracchi.
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atemperar un mal o para producir un beneficio, estn los jueces habilitados para
cohonestar los excesos de poder "in legibus salus".
Inspirado en las consideraciones que dejo formuladas he analizado la ley en examen
y la obligacin que ella impone. No creo que sta est condicionada a un criterio de
legitimidad constitucional ni de razonabilidad. La autoridad no se ha subordinado, en el
ejercicio del poder reglamentario, a las limitaciones de la Carta Fundamental, y la
consecuencia ha sido que en el uso de ese poder ha llegado a lesionar el goce de un
derecho en su normal plenitud. Y por ello estimo que V. E. debe declarar
inconstitucional dicha ley y revocar la sentencia apelada. Abril 29 de 1958. - Sebastin Soler.
Fallo de la Corte Suprema:
Buenos Aires, junio 22 de 1960.
Considerando:
I. La Direccin Nac. del Servicio de Empleo, invocando las facultades que le confiere
el decreto 13.349/56 (Adla, XVI-A, 769), dict resolucin intimando a la Soc. An.
Cinematogrfica para que iniciase, dentro del plazo de 10 das, la presentacin de
"nmeros vivos" en la sala del Cine Callao de esta Capital, bajo apercibimiento de las
sanciones establecidas en el decreto 21.877/44 (ley 12.921), al que se remite el art. 4
de la ley 14.226 (ADLA, VII, 143 y 169; XIII-A, 162). La resolucin fue reiterada a fs. 14
vta., no obstante los recursos de revocatoria y jerrquico interpuestos por la firma
interesada, en los que, cabe sealar, dej planteada la cuestin federal.
II. No habindose cumplido el requerimiento aludido y previa substanciacin del
pertinente sumario administrativo, se impuso a la sociedad intimada multa de $1000,
bajo apercibimiento de clausura si no era obrada dentro del plazo de 48 horas, sin
perjuicio de fijar un nuevo plazo de 10 das hbiles para que realizara las obras que
pusiera la sala en condiciones de presentar "nmeros vivos" y registrara los contratos
con los respectivos artistas.
III. Satisfecha la multa, la interesada interpuso contra la resolucin administrativa
recurso de apelacin para ante el juez correccional y habindose declarado ste
incompetente en virtud de lo dispuesto en la ley 12.948, art. 19, inc. c) (Adla, VII, 203; V,
4), las actuaciones fueron pasadas, en oportunidad, a la Cm. Nac. del Trabajo, que
dict sentencia, luego de or al recurrente y recibir - la prueba producida. La sentencia
confirm la resolucin recurrida en cuanto "a estar comprendida la sala del Cine Callao
en la ley 14.226" y la revoc respecto de la multa impuesta, que dej sin efecto, y del
plazo, cuya fijacin definitiva defiri a la autoridad administrativa, con indicacin de
ajustarse a las particularidades del caso, aludiendo as a los datos recogidos en la
pericia tcnica.
IV. Que contra esta sentencia, la Soc. An. Cinematogrfica interpuso recurso
extraordinario fundando la impugnacin de la ley 14.226 por contraria a la garanta de la
propiedad y derecho de ejercer libremente el comercio e industria, en el argumento que
impone a los empresarios cinematogrficos una actividad extraa a la que stos
desarrollan, obligndolos a contratar artistas en condiciones violatorias de la libertad de
comerciar y a realizar gastos e inversiones no susceptibles de amortizacin ni rdito,
atento que segn lo dispuesto en la resolucin 81/54, que congel los precios de las
entradas de cinematgrafos, qued prohibido cobrar una suma adicional por los
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los que puede leerse: "...la ley 14.226 crea un sistema especial destinado a promover la
ocupacin en lo concerniente a los trabajadores del espectculo pblico". Y tal asercin
no hace otra cosa que ratificar las expresiones vertidas en oportunidad del respectivo
debate parlamentario (Cmara de Diputados, 1953, t. II, ps. 1276 y sigtes., Cmara de
Senadores, 1953, t. I, ps. 614 y sigtes.), durante cuyo transcurso se estableci,
asimismo, que la ley tenda, simultneamente, a asegurar la defensa del "patrimonio
artstico nacional", a la que tambin ha de considerarse comprendida dentro del mbito
del art. 67, inc. 16.
XI. Por tanto, el objeto cardinal y especfico de la ley cuestionada, en mrito a su
naturaleza y a los propsitos que le dan contenido, lejos de consistir en el provecho de
un grupo de personas obtenido merced al sacrificio patrimonial de otro grupo, reviste
carcter inequvocamente pblico o general. De modo que, acreditado que en este
aspecto bsico, la ley 14.226 no transgrede los principios que rigen el legtimo ejercicio
del poder de polica, a esta Corte slo le est permitido analizar la razonabilidad de los
medios previstos por el legislador, o sea el grado de adecuacin existente entre las
obligaciones que la ley impone y los fines cuya realizacin procura (doctrina de Fallos, t.
98, p. 20; t. 171, p. 348; t. 199, p. 483 y otros), y ello, cualquiera sea el juicio sobre el
mrito intrnseco o el valor artstico, permanente o actual de la actividad tutelada.
XII. Sentado lo expuesto, cabe sealar que el sistema de la ley 14.226 consiste en
establecer la obligacin de incluir "espectculos artsticos vivos de variedades" en los
programas de las salas cinematogrficas de todo el territorio de la Nacin (art. 1),
obligacin a cumplirse progresivamente y por zonas, con arreglo a lo que disponga la
autoridad administrativa de aplicacin -la Direccin Nac. de Servicio de Empleo- "a los
efectos de asegurar adecuados niveles de ocupacin a las personas dedicadas a las
mencionadas actividades" (art. 3). No import, por tanto, reglamentar ni encauzar la
industria o el comercio cinematogrfico como tal, sino que se sirvi de las salas
destinadas a esta actividad, "debido a la carencia de suficientes salas de teatro", para
dar cabida a una especie de espectculo pblico, distinto pero no incompatible con
aqul, mediante la imposicin a los empresarios cinematogrficos de la carga
consistente en incluir en sus programas, los llamados "nmeros vivos" con este doble
gnero de obligaciones: 1. el de proveer a las obras e instalaciones para que pudieran
aqullos realizarse; 2. el de contratar ejecutantes, respecto de quienes slo aludi la
ley, de una manera expresa, a la condicin atinente a nacionalidad -argentinos o
extranjeros con residencia no menor de dos aos- salvo excepcin justificada por la
jerarqua artstica, e implcitamente, a su aptitud para desarrollar un espectculo
artstico. El pronunciamiento a dictar, pues, ha de versar, exclusivamente, sobre la
validez constitucional de una y otra exigencia, en confrontacin con los arts. 14, 17 y 28
de la Constitucin Nacional vigente, puesto que ambas atraen la totalidad de los
agravios sometidos a la consideracin del tribunal y constituyen, en suma, la materia
substancial del debate planteado en autos.
XIII. Como qued dicho, y por aplicacin de la doctrina sentada en Fallos, t. 199, p.
483, el anlisis del mrito o eficacia de los medios arbitrados para alcanzar los fines
propuestos, la cuestin de saber si debieron elegirse los de la ley 14.226 u otros
procedimientos, son ajenos a la competencia de esta Corte, a la que slo incumbe
pronunciarse acerca de la razonabilidad de los medios elegidos por el Congreso, es
decir, que slo debe examinar si son o no proporcionados a los fines que el legislador
se propuso conseguir y en consecuencia decidir si es o no admisible la consiguiente
restriccin de los derechos individuales afectados. Pues, como se afirm en Fallos, t.
171, p. 348 y se record en Fallos, t. 199, p. 483, el tribunal nunca ha entendido que
pueda sustituir su criterio de conveniencia o eficacia econmica o social al del
Congreso de la Nacin, para pronunciarse sobre la validez constitucional de las leyes,
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sea de las que regulan trabajos, comercios o industrias con fines de polica, sea de las
que establecen impuestos o tasas (Fallos, t. 98, p. 20; t. 147, p. 402; t. 150, p. 89; t.
160, p. 247).
El examen y el pronunciamiento judicial, deben radicar sin duda en la conformidad
que, de acuerdo con los arts. 28 y 31 de la Constitucin Nacional, deben guardar con
ella las leyes de la Nacin, porque, como lo ha destacado la Suprema Corte de Estados
Unidos en 193 US 197, 350, refirindose a la distribucin de poderes, establecidos en la
Constitucin, "...esta Corte no tiene deber superior que el de dar vigencia, mediante sus
fallos, a la voluntad del Departamento Legislativo del Gobierno, tal como se expresa en
la ley, salvo en aquellos casos en que la ley sea evidente e indubitablemente violatoria
de la Constitucin, pues si la ley excede los poderes constitucionales del Congreso, la
Corte dejara de cumplir un deber solemne si as no lo declarase". Esta atribucin, por
tanto, slo debe ser ejercida cuando la repugnancia con la clusula constitucional que
se invoca es manifiesta y la incompatibilidad inconciliable, debiendo resolverse
cualquier duda a favor de la constitucionalidad, mxime si ello es posible sin violencia
de los textos (doctrina de la Suprema Corte de los Estados Unidos en 106 US 629, 635
[1883]; 155 US 648, 657 [1895]; 123 US 142, 147 [1927] y otros. Igualmente doctrina de
esta Corte en Fallos, t. 14, p. 432; t. 112, p. 63; t. 200, p. 180; t. 209, p. 337; t. 234, p.
229; t. 235, p. 548; t. 242, p. 73 y especialmente t. 244, p. 309).
XIV. Que, como tambin se advirti en Fallos, t. 199, p. 483 y t. 237, p. 397, no es
una novedad la imposicin legal de cargas que no son impuestos ni tasas, de las que
sera un ejemplo la derivada por la ley 14.226 para los empresarios de salas de
cinematgrafos, cuya constitucionalidad estara condicionada, por una parte, a la
circunstancia de que los derechos afectados fueran respetados en su substancia y, por
la otra, a la adecuacin de las restricciones que se les impone, a las necesidades y
fines pblicos que los justifican, de manera que no aparezcan infundadas o arbitrarias,
sino razonables, esto es, proporcionadas a las circunstancias que las originan y a los
fines que se procura alcanzar con ellas (Fallos, t. 200, p. 450), siendo a cargo de quien
invoca irrazonabilidad o confiscacin, la alegacin y prueba respectiva.
XV. Como explican los precedentes citados y la doctrina que los funda, es lcito
aseverar que, obligaciones de la naturaleza de las sealadas en el consid. 6, no
contraran, por va de principio, ninguna garanta o derecho constitucional, en tanto
representan medios vlidos de actuacin del poder de polica.
XVI. Ello aclarado, la solucin del caso no parece dudosa, en presencia de las
siguientes circunstancias, vinculadas a la reglamentacin de las normas legales en
litigio y a las modalidades particulares del caso:
1) El principal argumento del apelante, fundado en la resolucin 81/54 del exMinisterio de Industria y Comercio, se refiere a la imposibilidad de cobrar un
sobreprecio por la presentacin del espectculo vivo, cuyo costo -dice- "debe ser
soportado ntegramente por los empresarios sin que el pblico retribuya en ninguna
medida el espectculo adicional". Y la verdad es que esta afirmacin, que resume y da
base a lo esencial de la concreta tacha de inconstitucionalidad formulada, carece de
actualidad desde que la resolucin 1446/57 del referido ex-ministerio (Bol. Oficial,
octubre 2 de 1957 -Adla, XVII-A, 1033-), autoriz "el cobro por separado del acto vivo" y
dispuso, expresamente: "la venta de localidades de tal manera que el pblico pueda
concurrir a presenciar el programa completo que corresponde a la seccin o luego de la
actuacin del nmero vivo, en cuyo caso no abonar el precio correspondiente a este
ltimo, que se percibir con entrega de un control de entrada separado" (art. 2, inciso
c]). En virtud de esta resolucin, pues, y a partir de ella, el gasto que ocasiona la
retribucin de los "nmeros adicionales" se traslada a los espectadores concurrentes,
cuya asistencia es voluntaria (consids. 3, 4 y 5), sin que de ningn modo se haya
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acreditado que la asistencia de pblico a la sala sobre la que versan las actuaciones
sea tan escasa como para hacer ilusoria esa traslacin del gasto.
2) En lo concerniente a los gastos indispensables para adecuar el local, a los que
tambin es aplicable la conclusin anterior, interesa sealar que el monto de ellos sera
mnimo, como surge del informe pericial de fs. 56/60. Por lo dems, las constancias
obrantes en el expediente administrativo nm. 53.902/54, tenido a la vista, que contiene
un minucioso informe tcnico sobre los ingresos de las salas cinematogrficas durante
el perodo comprendido entre el 1 de mayo y el 31 de diciembre de 1954 -perodo
durante el cual los empresarios percibieron sobreprecio por la actuacin del "nmero
vivo"-, contradicen las aseveraciones del recurrente. De los datos all reunidos, es dado
deducir que los ingresos que la empresa peticionante obtenga por la presentacin de
los espectculos a que se refiere la ley 14.226, le permitirn, por de pronto, recuperar a
corto plazo las inversiones que realice e, incluso, lograr algn beneficio pecuniario.
3) Es preciso tener en cuenta, asimismo, que las obligaciones legales sujetas a
controversia se impusieron a los empresarios de salas cinematogrficas debido a "la
carencia de suficientes salas de teatro", hecho que es pblico y notorio, que fue
expresamente aducido en el debate legislativo y que acredita la razonabilidad de la
restriccin cuestionada, tanto ms cuanto que es innegable la afinidad de las
actividades teatrales y cinematogrficas.
4) Por su parte la prescripcin del art. 3 de la ley 14.226 -"asegurar adecuados
niveles de ocupacin a las personas dedicadas a las mencionadas actividades"- no ha
importado para el empresario cinematogrfico sustituir el espectculo propio de su
comercio por los llamados "nmeros vivos", sea en cuanto a das completos de
exhibicin, con exclusin de la diaria exhibicin cinematogrfica habitual, sea en cuanto
a las horas tambin habituales de estas exhibiciones, en todos y cada uno de los das
de la semana. Nada se ha alegado en contrario a este hecho, notorio en la Capital
Federal, sede del Cine Callao de la sociedad recurrente, y menos probado; y tampoco
que haya habido arbitrariedad, afn persecutorio o irrazonabilidad por parte de la
autoridad administrativa de ejecucin, al encuadrar a dicho cine dentro del sistema de la
ley 14.226 (vase pericia de fs. 56/60), de modo que la decisin respectiva apareciera
como ejercicio abusivo de la facultad atribuida en el art. 3.
XVII. Correlativamente debe advertirse que las reglamentaciones dictadas en vista
de la aplicacin de la ley 14.226 limitan el "nmero vivo" a una duracin de 30 a 40
minutos, en el intervalo que precede a la exhibicin de la pelcula de base de las ltimas
secciones de la tarde y de la noche, en salas de no menos de 800 localidades (arts. 1,
2 y 9, resolucin 4/54 del 5 de mayo de 1954 dictada por la Direccin Nac. del
Servicio de Empleo, expediente 290.953/57), sin que las partes "puedan requerir la
fijacin de 'listas', 'turnos' o cualquier otro sistema que impida o dificulte la libre eleccin
del artista por parte del empresario" (art. 4, dem), cuya actuacin se desarrolla sobre
la base de una locacin de obra que no establece, por principio, relacin de
dependencia entre aqul y ste (dictamen legal y resolucin de fs. 3 y sigtes., expte.
48.095/57, expte. 268.608, agregados por cuerda). No se impone otra obligacin
administrativa al respecto que la del registro del respectivo contrato en la Direccin Nac.
del Servicio de Empleo (resolucin 21/57) y para los artistas ejecutantes, la de cumplir
con requisitos de inscripcin que hacen a su aptitud y condiciones legales para actuar,
con arreglo a la resolucin 167/59 que es de mera polica del trabajo ("stricto sensu").
XVIII. Todo ello quiere decir, pues, que la ley 14.226 y sus reglamentos han impuesto
una carga a los empresarios cinematogrficos que no suprime ni altera el derecho a
ejercer su comercio especfico en la sala destinada a ese efecto, en la cual el negocio
de exhibicin cinematogrfica puede explotarse en las horas y condiciones habituales,
con posibilidad de recuperar las inversiones necesarias para la adecuacin de la sala
-de escasa importancia en el caso- segn el informe pericial, y los gastos que demande
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la realizacin del "nmero vivo", para cuya contratacin gozan de amplio margen, y sin
que se haya alegado y menos probado que esa posibilidad se encuentra frustrada en
los hechos por causas no imputables al empresario.
XIX. Finalmente, esta Corte ha admitido reiteradamente el principio de la presuncin
de la constitucionalidad de las leyes, lo que, naturalmente, supone la de su
razonabilidad, a lo menos cuando juegan elementos de hecho como los que aqu se
debaten (argumento de los arts. 1, 28, 31 y 67, incs. 16 y 28; Fallos, t. 98, p. 20; t. 136,
p. 161; t. 144, p. 219; t. 172, p. 21; t. 173, p. 192; t. 179, p. 54; t. 182, p. 170 y otros -LA
LEY, t. 9, p. 328, fallo 4103-). Corresponda al impugnante, pues, evidenciar de modo
concreto y categrico la irrazonabilidad de la ley 14.226 en su relacin con las
modalidades del caso; y, de conformidad con las consideraciones que anteceden, es
obvio que no ha dado cumplimiento a ese deber procesal.
XX. En mrito de todo lo expuesto, esta Corte estima que, en el caso "sub examine",
las obligaciones que la ley 14.226 impone al recurrente son vlidas por no lesionar las
garantas constitucionales invocadas, de propiedad y de comerciar y ejercer una
industria lcita. En consecuencia, se declara que el art. 1 de la ley 14.226, de la manera
que ha sido aplicado en la resolucin de fs. 27, confirmada por la sentencia de fs. 72,
con modificacin que la hace ms favorable al apelante, no es violatoria de los arts. 14,
17 y 28 de la Constitucin Nacional.
En su mrito, habiendo dictaminado el procurador general, se confirma la sentencia
apelada en cuanto pudo ser materia del recurso extraordinario interpuesto. Benjamn Villegas Basavilbaso. - Aristbulo D. Aroz de Lamadrid. - Pedro
Aberastury. - Ricardo Colombres. - Luis M. Boffi Boggero (en disidencia).
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vigentes normas de 1853 (D. de ses., Cmara de Diputados, ao 1953, p. 1296, donde
se recoge esa afirmacin de manera expresa y categrica), cuanto la tendencia a
conferir a las expresiones transcriptas una significacin hbrida o constitucionalmente
excesiva.
XI. La nueva vigencia del texto constitucional de 1853 con sus otras reformas, ha de
influir naturalmente sobre la decisin en virtud de su -mejor o no- distinto concepto
sobre la propiedad -que, si es reglamentable, no es transgredible so color de
reglamentacin-, desde que el art. 1 de la ley 14.226, como tantos otros que hallaron
cmoda cabida en aquellas pocas, no la tienen hoy al cobijo de los textos
constitucionales en vigencia por atentatorios de los derechos que stos protegen. Esto
no significa que, dentro de la Constitucin actual, no sea posible dictar una legislacin
progresista y protectora de los sectores ms afectados econmicamente, porque la
evolucin del pas seala muchos decretos y leyes que demostraran lo contrario y
porque numerosos fallos de esta Corte as lo acreditaran terminantemente. Slo
significa que no se pueden sancionar leyes o dictar decretos que, progresistas o
regresivos, no se conforman a las normas constitucionales vigentes.
XII. No es posible fundar la constitucionalidad de la norma impugnada en el llamado
"poder de polica", cuya vigencia amplia estara garantizada en la causa por el inc. 16
del art. 67 de la Constitucin. Este inciso contiene una norma genrica donde no
siempre se observa la precisin del concepto. Tomado de las "Bases" de Alberdi,
publicista que se inspir en la Constitucin de Chile, pero tambin defendi con nfasis
el derecho de propiedad y el libre ejercicio del comercio y de la industria (verbigracia,
ps. 106 y sigtes. de su obra citada), ese inciso no tiene similar en la Constitucin de los
Estados Unidos. Su texto ha de analizarse en relacin con las otras normas
constitucionales porque lo contrario le hara predominar de manera indebida sobre otros
derechos igualmente concedidos por la Constitucin Nacional. Una cosa, por tanto, es
sancionar leyes para cumplir los elevados propsitos enunciados por el Poder
Legislativo y una muy otra es hacerlo, sea a ttulo de "poder de polica", de criterio
evolucionado acerca de la libertad de comercio, de carga pblica, o del "bienestar
general" sealado por el Prembulo, transgrediendo derechos fundamentales como el
de propiedad, ejercicio del comercio, libertad de contratar.
XIII. Aun cuando la materia es sumamente discutida, resulta posible apreciar con
claridad la diferencia entre una restriccin razonable a la actividad lcita de una empresa
comercial o industrial y una que no lo sea. As, en la causa registrada en Fallos, t. 31, p.
274, esta Corte sostuvo la constitucionalidad de una ley provincial que dispona la
clausura de establecimientos situados sobre el Riachuelo porque afectaban la salud del
vecindario. Lo hizo expresando con claridad que los recurrentes no podan alegar
derecho adquirido al permiso porque ste se les haba concedido "bajo la condicin
implcita de no ser nocivos a los intereses generales de la comunidad" y "porque
ninguno puede tener un derecho adquirido de comprometer la salud pblica y esparcir
en la vecindad la muerte y el duelo con el uso que haga de su propiedad, y
especialmente en el ejercicio de una profesin o de una industria". Esa actividad, poda
ejercerse en otra parte. Y, a la inversa, en Fallos, t. 118, p. 278, esta Corte declar la
inconstitucionalidad de la ley orgnica municipal de Mendoza en cuanto ella dispona el
traslado, dentro de 30 das, de los sanatorios de la ciudad hacia fuera del radio urbano,
sin distinguir razonablemente entre establecimientos contagiosos y no contagiosos, mas
diferenciando, en cambio, de manera irrazonable, entre sanatorios oficiales y
particulares. Se fund esencialmente esta Corte en que "es incuestionable que, de
acuerdo con los arts. 14, 17 19, 20 y 28 de la Constitucin Nacional, la doctrina y la
jurisprudencia pueden resolver en circunstancias extraordinarias de manifiesto e
insalvable conflicto entre aqullas y la Ley Fundamental, que las mismas no tienen
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relacin con sus fines aparentes y que se han desconocido con ellas, innecesaria e
injustificadamente, derechos primordiales que el Poder Judicial debe amparar como es
el goce normal y honesto de la propiedad, sin perjuicio de tercero, y el ejercicio de
profesiones e industria lcitas "porque de otra suerte la facultad de reglamentacin de
las legislaturas y de las municipalidades sera ilimitada", y las leyes y ordenanzas
locales o nacionales sobre la materia podran hacer ilusorias todas las garantas
acordadas al habitante del pas (artculo 31 de la Constitucin; Fallos, t. 98, p. 52; t.
116, p. 116; t. 117, p. 432; t. 123 US 661; 195 US 223; Cooley, p. 292).
XIV. Esta causa revela en esencia una fuerte y substancial restriccin de la libertad
de comercio y de la propiedad de los empresarios cinematogrficos por parte del
Estado. Organizados para determinados fines, se ven compelidos a realizar actividades
que, aunque reconozcan alguna semejanza con aqullos, son evidentemente distintas a
las libremente elegidas por esas empresas. Y esa restriccin no guarda la suficiente
armona con los propsitos que se persiguen, ya que, por una desocupacin con la que
no tienen vnculo alguno, se restringe la libertad de aquellas empresas. El Estado,
efectivamente, en vez de resolver el problema con recursos propios, hace recaer la
solucin en una categora de particulares, afectando esencialmente los derechos con
que la Constitucin los protege. A este respecto, es interesante destacar, como lo hizo
en su oportunidad el Justice Joseph P. Bradley, que "las prcticas... inconstitucionales
consiguen su primer apoyo... mediante ataques silenciosos y ligeras desviaciones de
los modos legales de proceder" (116 US 616), siendo fcil deducir el proceso ulterior de
apartamiento cada vez ms extenso de las normas constitucionales. Y ello puede
decirse del art. 1 de la ley 14.226, que, bajo ttulos -como se dijo- tan plausibles de
proteccin social, no ha elegido uno de los numerosos medios razonables con que la
Constitucin facilita las soluciones sociales.
XV. Como bien lo seala el procurador general apoyndose en conceptos no
arcaicos sino permanentes, la autoridad tena atribuciones indiscutibles para solucionar
el problema, sea creando fuentes de trabajo con sus propios fondos o bien empleando
el procedimiento del subsidio. En lugar de ello, so color de adaptar los derechos
constitucionales a las cambiantes realidades de la sociedad, ha sancionado una ley que
desnaturaliza las libertades cuya vigencia se reclama en esta causa. Las crticas de la
"recurrida", de ese modo, han de dirigirse contra la manera inconstitucional con que se
intent protegerla cuando pudo hacrselo de acuerdo a los dictados de la Constitucin.
XVI. Ante las conclusiones de que informan los prrafos anteriores, la consideracin
de los dems fundamentos del recurso constituye cuestin abstracta.
Por tanto, de conformidad con el dictamen del procurador general, se revoca la
sentencia apelada en cuanto ha sido materia del recurso extraordinario. Luis M. Boffi Boggero.
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otros s/amp. proc. sumarsimo - art. 321 inc. 2, Cd. Procesal" 10/12/96).
VI. Legitimacin del actor
El actor litiga invocando su calidad de usuario de la red de subterrneos de la ciudad de
Buenos Aires, justificando dicha calidad en el hecho de que tiene su domicilio en esta
ciudad y en que utiliza ese transporte para dirigirse diariamente a su lugar de trabajo
(Concejo Deliberante de la Ciudad de Buenos Aires).
La demandada afirma que aqul carece de legitimacin al no haber probado el uso de
dicha lnea de transporte, en particular.
Sin embargo, no es irrazonable sostener que, como vecino de esta Capital, puede verse
afectado por la decisin mediante la que se fijaron las tarifas de los subterrneos de la
ciudad de Buenos Aires.
En efecto, a los fines de tener por probada la calidad que invoca, no resulta conducente
en el caso y sera absurdo (por la modalidad de pago), exigir la agregacin a la causa
de un instrumento como el cospel, siendo suficiente que su condicin de usuario se
desprenda de las circunstancias invocadas y no negadas por la demandada a tales
fines (Cmara Civil, sala M, "Ibarra, Mara E. c. Ferrocarriles Argentinos y otros s/Daos
y Perjuicios" del 30/9/94). Como lo puntualiz la juez, con el cospel slo se probara su
adquisicin, pero no la utilizacin efectiva del medio; dicha utilizacin requiere la
entrega de aqul instrumento mediante su insercin en los mecanismos de ingreso a
las estaciones.
En todo caso basta con que el actor se encuentre domiciliado en esta ciudad y su lugar
de trabajo se ubique tambin en ella para que pueda ser usuario, aunque sea potencial
del servicio de subterrneos. Ello le alcanza para demostrar su calidad de afectado,
requerida en el art. 43 de nuestra Constitucin para promover una accin de amparo en
los trminos en que ha sido deducida, y tambin para reconocerle un inters
suficientemente concreto, directo e inmediato, merecedor de tutela judicial en los
trminos del art. 2 de la ley 27.
VII. Inconstitucionalidad de la resolucin impugnada.
VII.1. Que no se encuentra discutido en autos que el Ministerio de Economa y Obras y
Servicios Pblicos es el rgano facultado para aprobar y modificar --de conformidad con
lo previsto en el ordenamiento jurdico-- las tarifas del transporte subterrneo de
pasajeros, as como tampoco que la retribucin que percibe el concesionario como
contraprestacin de la explotacin que toma a su cargo, se encuentra integrado por: a)
tarifa, b) subsidio, c) peaje, d) ingresos por inversiones y e) ingresos por explotaciones
colaterales.
En particular, no se han cuestionado en el "sub examine" el procedimiento y la
aprobacin de la tarifa resultante por incremento de los valores de la tarifa bsica por
mejor calidad del servicio, que recibir el concesionario.
La cuestin planteada en autos ha quedado circunscripta a determinar si la
instrumentacin del "redondeo" que excede del centavo responde a una derivacin
razonada de la normativa vigente.
VII.2. Que la res. 227/96 del Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos fue
dictada a raz de la solicitud de Metrovas S.A. en el sentido de que se aplicase el art.
7.1.3 --mayor precio por mejor servicio-- del contrato de concesin aprobado por el dec.
2608/93.
En dicha resolucin se aprob --en cuanto interesa en autos--- el ndice global de
calidad de los servicios alcanzados por Metrovas S.A. en las lneas subterrneas
durante el segundo semestre del segundo ao de la concesin y su correspondiente
valor porcentual (art. 3); se decidi que el concesionario podra determinar las tarifas
aplicables por seccin hasta un valor mximo concordante con lo dispuesto en los arts.
2 y 3 (art. 4); y se aprob el procedimiento para el cmputo y distribucin de los
ingresos excedentes que como anexo II formaban parte de esa resolucin (art. 5).
En tal sentido, en el mencionado anexo II, se dispuso: "Cuando la tarifa de aplicacin
por redondeo o adecuacin de las secciones tarifarias resulta superior a la tarifa
resultante, el ingreso excedente generado en un mes deber devolverse. En el caso de
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en general.
No es irrazonable entonces reconocer a la autoridad de aplicacin la facultad de
determinar el monto de los rubros antes mencionados en las proporciones que crea
conveniente, siempre que no se sobrepase el lmite de justicia y razonabilidad de la
tarifa, es decir que el concesionario no perciba ms de lo que le corresponde por
contrato y que el usuario no abone ms de lo justo y razonablemente constituye la
contraprestacin por el servicio utilizado.
XII. Que, en autos, el actor no ha logrado demostrar que la tarifa aqu cuestionada
resulte manifiestamente desproporcionada con el servicio recibido por el usuario de los
subterrneos de la ciudad de Buenos Aires, es decir que fuese injusta o irrazonable.
No obsta a lo expuesto la circunstancia de que un porcentaje determinado del precio
que abona el usuario por el servicio no lo reciba directamente el concesionario, ya que
en la atacada res. 227/96 se ha establecido el procedimiento para el cmputo y
distribucin de los ingresos excedentes, pudiendo aplicarse a los crditos a favor del
concesionario.
En consecuencia, el plus que surge del precio redondeado puede ser aplicado por el
Estado para compensar las erogaciones que ha debido afrontar y afrontar con motivo
de los subsidios a que se ha comprometido al otorgar la concesin.
Estas circunstancias revelan que el acto administrativo impugnado en la causa no se
revela como manifiestamente ilegtimo o arbitrario; lo que lleva a desestimar el amparo
impetrado.
Por ello, revcase la resolucin apelada, costas por su orden en atencin a la novedad
de la cuestin y la ausencia de precedentes jurisprudenciales.-Alejandro J. Uslenghi.
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mencionados subsidios.
8. Que, en forma concordante con el rgimen jurdico descripto precedentemente, la
res. 1456191 del Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos aprob el pliego
de condiciones segn cuyas disposiciones se llev a cabo la licitacin del servicio. En
ese instrumento se reiter con toda precisin la poltica referida supra, a consignarse
que: "El concesionario percibir por la prestacin de los servicios las tarifas que apruebe
el organismo con competencia legal para ello, y el Estado compensar explcitamente al
concesionario en caso de que los ingresos no alcancen a cubrir los costos de la
explotacin. Sin embargo, el Gobierno mantiene como objetivos en este proceso de
privatizacin por concesin que los subsidios destinados a cubrir los costos corrientes
de explotacin sean nulos o mnimos" (resolucin ministerial citada, punto 2 "Principios
generales que regirn el otorgamiento de las concesiones", inc. e).
Los mismos principios dan fundamentos al art. 35 de 1a resolucin mencionada,
"Derechos del Concesionario", punto 35.1, en el que se expresa que: "El concesionarios
cobrar por los servicios cuya explotacin le haya sido concedida, las tarifas que
apruebe el organismo estatal con competencia para ello". Se establece, adems, que
en las "Condiciones Particulares" del pliego, deben incluirse "las caractersticas del
subsidio (su alcance, periodicidad y fecha de pago, inicio del mismo, garantas, etc.)
que la Autoridad de Aplicacin otorgar al concesionario - en el monto requerido por ste
en su oferta - para compensar la insuficiencia de la tarifa aprobada por el organismo
estatal para cubrir los costos globales del Grupo de Servicios concedido, considerados
los de explotacin y los de inversin a ejecutar por el Concesionario".
9. Que, siguiendo las pautas normativas citadas, en el art. 7 del contrato de concesin
se puntualiz claramente que la retribucin del concesionario se compone por los
ingresos originados en concepto de tarifas, subsidios, peaje, inversiones y
explotaciones colaterales. Se expres, asimismo, que por la prestacin del servicio el
concesionario "percibir de los pasajeros el precio de los pasajes que se fijar en las
tarifas pblicas aprobadas por la Autoridad de Aplicacin" (art. 7.1).
El contrato regula tambin el rgimen de reajuste en que se origina la cuestin sub
examine, calificado como "mayor precio por mejor servicio" (punto 7.1.3), el que se
determinar por mediciones definidas en el pliego y sus anexos.
Adems fue contemplada la posibilidad de "redeterminacin de la tarifa bsica,
subsidio, canon o inversiones", originada en incremento o disminucin del costo total de
la explotacin, superior al 6 % y producido sin culpa de la parte que lo invoque (art.
7.4.1 del contrato de concesin). Cumplido el procedimiento previsto en la norma y
establecida la diferencia, "la Autoridad de Aplicacin, a su exclusivo criterio, resolver si
la misma deber ser cubierta a travs de la tarifa, o slo a travs del subsidio (o, en su
caso, del canon) o de ambos conceptos al mismo tiempo en la proporcin que ella
establezca".
10. Que, por su parte, en el art. 11 de las Condiciones Particulares para la concesin
del servicio de subterrneos, se precis que "Todos los pasajeros abonar n las tarifas
aplicadas por el concesionario y establecidas por la autoridad de aplicacin. La
autoridad de aplicacin aprobar todo lo concerniente a la aplicacin y modificacin de
las tarifas mximas que el Concesionario de subterrneos de Buenos Aires cobrar por
sus servicios de transporte".
11. Que, en los trminos en que ha sido normativamente definida la cuestin, resulta
claro que la concesin del servicio pblico de subterrneos fue diseada como un
sistema integral, en el que el Estado asumi la necesidad de efectuar aportes
inicialmente, con la perspectiva de disminuirlos y recuperarlos en forma progresiva, a la
vez que se propuso obtener una importante mejora en la prestacin del servicio,
fundada en las inversiones del concesionario y el incremento de su eficiencia.
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Dentro de ese sistema, la remuneracin del concesionario fue pactada sobre bases
estables, aunque susceptibles de experimentar variaciones fundadas en un mejor ndice
de prestacin del servicio o de otros factores que pudieran incidir en los costos de
explotacin.
Sin perjuicio de ello, la administracin retuvo su facultad de fijar las tarifas que debe
pagar el pblico usuario, que en todos los casos deben ser determinadas por la
autoridad de aplicacin designada por el Poder Ejecutivo Nacional.
12. Que, de conformidad con el planteo formulado en el remedio federal, debe
examinarse si esa facultad de la administracin de fijar el monto de las tarifas que debe
pagar el pblico usuario, se halla mecnicamente vinculada con el clculo que refleja el
incremento en la remuneracin del concesionario, o si - como lo afirma la recurrente existe la posibilidad de que aqullas sean modificadas sin un rgido apego a tales
cuentas, en ejercicio de una atribucin propia de esa rama del poder pblico, no
renunciada ni restringida por la concesin del servicio. Cabe puntualizar que la Cmara
de apelaciones, al entender que el debate se limitaba a la posibilidad de redondear la
tarifa por encima de la unidad monetaria de menor valor en circulacin, declar la
inconstitucionalidad de la norma sin examinar tal cuestin.
13. Que desde antiguo esta Corte ha reconocido que la potestad tarifara reside en el
poder administrador y que ella no se ve afectada por la concesin a particulares de la
prestacin de un servicio pblico. As, dijo en la causa "Ventafridda, Vctor c. Ca. Unin
Telefnica" (Fallos: 184:306 - La Ley, 15 - 713 - ) que, tratndose de un servicio "cuya
explotacin se confiere por el Estado en forma de franquicia, concesin o privilegio, la
nica defensa del pblico llamado a usar de l consiste en el contralor permanente de
aqul sobre los precios, por medio de las tarifas. Es por eso que ninguna tarifa tiene
validez legal sin una ley o decreto que la autorice, pero una vez establecida ella es
obligatoria para el pblico y para el concesionario". Sobre el modo de ejercicio de esa
potestad, seal esta Corte en la misma causa que: "la apreciacin de la autoridad
administrativa acerca de la justicia y razonabilidad de las tarifas a los fines de su
aprobacin, es por la ley 750 1/2 facultad privativa del Poder Ejecutivo y ste puede
usarla tanto respecto del pasado, dicindolo expresamente, como del porvenir, sin que
los jueces tengan facultad para revisarlas dejndolas sin efecto o para modificarlas en
cualquier sentido".
Esa doctrina fue recientemente recordada por este tribunal para ratificar la diferencia
entre el ejercicio del control jurisdiccional de la legalidad, razonabilidad y
proporcionalidad de las tarifas, del ejercicio mismo de la potestad tarifara, que no
compete a los jueces, son al poder administrador, al que no cabe sustituir en la
determinacin de polticas o criterios de oportunidad (Fallos: 321:1252, voto de la
mayora, consids. 7, 21 a 23, 29, 30, voto del juez Boggiano, consids. 9, 11, 12, 15,
voto de los jueces Belluscio y Bossert, consid. 12).
14. Que la existencia y vigor de esa potestad estatal fue ratificada en varios fallos por
esta Corte, sin perjuicio de las diferencias que pudieran presentar, segn el caso, las
condiciones en que se conceda a particulares la prestacin de un servicio pblico. Dijo
al respecto en Fallos: 262:555 que: "En todo rgimen de prestacin indirecta de tales
servicios - es decir, por intermedio de concesionario - , las tarifas son fijadas o
aprobadas por el poder pblico, como parte de la polica del servicio, lo que no obsta a
la existencia de bases fijadas por ley, o como en el caso de autos, bajo forma
contractual. Naturalmente que el Estado -'lato sensu" - dispone al respecto de una
atribucin y no de una mera facultad; o dicho en otros trminos, al par que le asiste el
poder para hacerlo le incumbe la obligacin de realizarlo" (consid. 10).
15. Que, como lo ha sostenido recientemente este tribunal, en todo rgimen de
prestacin de servicios pblicos por medio de concesionarios, las tarifas son fijadas,
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concesionario puede no ser equivalente al precio del pasaje que pagan los usuarios puesto que se compone no solamente por la tarifa (o parte de ella), sino tambin por
subsidios y otros conceptos - resulta igualmente evidente que la fijacin de tarifas no se
encuentra inescindiblemente ligada a la magnitud de esa remuneracin.
18. Que, tal como se ha sealado al hacer referencia a las normas que rigen la
concesin, la declarada insuficiencia de la tarifa fue factor determinante de la previsin
de los subsidios.
No existe, segn se ha dicho, una rgida sujecin de esa tarifa al incremento de la
retribucin del concesionario, aunque esta circunstancia le otorgue base y fundamento
a algunas de las modificaciones previstas en el marco normativo. As, la mejor
prestacin del servicio dado en concesin, habilita al concesionario para solicitar el
incremento de su remuneracin. En otros casos, ante acontecimientos que pudieran
modificar las bases tenidas en cuenta al contratar, la autoridad de aplicacin puede
resolver de qu modo ser satisfecha la diferencia, a cuyo efecto puede optar por
aumentar las tarifas, los subsidios o combinar esos conceptos.
En ese marco, se inserta la posibilidad de recuperar los aportes, prevista desde un
inicio mediante la creacin de una cuenta especial - art. 10, dec. 1143/91 -, de modo
que el procedimiento previsto en el anexo II de la resolucin atacada no revela
apartamiento de ese plexo normativo. En nada obsta a tal posibilidad la previsin
presupuestaria del otorgamiento de subsidios, ya que - como se dijo supra - el objetivo
gubernamental declarado en la resol. 1456/91 del Ministerio de Economa y Obras y
Servicios Pblicos - aprobatoria del Pliego de Condiciones - fue "que los subsidios
destinados a cubrir los costos corrientes de explotacin sean nulos o mnimos".
19. Que, de tal modo, la decisin jurisdiccional que invalida el procedimiento de
afectacin del "ingreso excedente" para su restitucin al Estado nacional, por
considerar que se origina en una inadecuada operacin monetaria, desconoce que el
llamado "redonde' no fue un
simple ejercicio contable, destinado a traducir un clculo matemtico a valores
monetarios de circulacin legales, sino una decisin adoptada en ejercicio de la
potestad tarifara inherente al Estado, que no se vio enervada por la concesin del
servicio.
20. Que lo resuelto afecta, igualmente, el sistema econmico financiero previsto por el
Estado nacional para concretar la privatizacin del servicio pblico, al desarticular, sin
fundamento vlido, el recurso destinado a ejecutar la poltica adoptada en la materia,
reiteradamente expresada en los instrumentos normativos antes mencionados.
Cabe destacar que el incremento en cuestin no traduce un indebido ejercicio de la
potestad tarifara, tema que - por otra parte - no fue sometido a decisin judicial sino
dentro del marco de la legalidad del "redondeo" y de su presunta naturaleza impositiva,
objeciones cuya improcedencia resulta de las consideraciones precedentes.
Que, por lo dems, el actor no demostr que el incremento tarifario - representado por
un aumento de tres centavos - sea manifiestamente desproporcionado con los servicios
que les son prestados, es decir, que se le exigiera ms que el valor justo y razonable
por la prestacin del servicio utilizado.
21. Que, en mrito a las razones expuestas, corresponde admitir el recurso
extraordinario deducido, en tanto la resolucin ministerial cuya inconstitucionalidad
parcial declar el a quo, no presenta los defectos que ste le atribuye y de los que
deriva la declaracin de invalidez que, en esos trminos, resulta carente de
fundamentacin.
Por ello, se hace lugar al recurso extraordinario deducido, se revoca la sentencia
apelada y se rechaza la demanda de amparo. Con costas. -
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Antonio Boggiano.
Disidencia del doctor Petracchi.
Considerando:
1. Que la sala IV de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal confirm, por mayora, la sentencia que haba admitido la accin
de amparo interpuesto por un usuario del servicio de trenes subterrneos de la ciudad
de Buenos Aires y declarado parcialmente invlida la resolucin del Ministerio de
Economa y Obras y Servicio Pblicos 227 de 1996 en cuanto haba autorizado el
redondeo de la tarifa en ms de un centavo. Esa resolucin, al disponer un incremento
del 3,2 % en la tarifa que hubiera significado llevarla de 45 centavos a 46 centavos con
cuatro milsimos por viaje - por mejora en la calidad del servicio, autoriz a que se le
fijara en 50 centavos por viaje a ttulo de "ajuste por redondeo", disponiendo adems
que la recaudacin resultante del cobro del excedente de tres centavos y fraccin por
viaje se depositara en una cuenta que el Estado nacional habra de utilizar para pagar
parte del subsidio mediante el cual, adems de la tarifa que pagan los usuarios, financia
la prestacin del servicio. Contra lo as decidido, el Estado nacional - Ministerio de
Economa y Obras y Servicios Pblicos - interpuso el recurso extraordinario concedido
a fs. 205/205 vuelta.
2. Que, para decidir como lo hizo, el tribunal de alzada descart los agravios del Estado
nacional, relativos a que el actor careca de legitimacin suficiente para demandar la
reduccin de la tarifa. Al respecto, destac que en virtud de la particular modalidad de
pago empleada en el servicio de trenes subterrneos, resultaba absurdo requerir al
demandante que, para demostrar su carcter de usuario, acreditara algo ms que la
condicin de vecino de la ciudad, lo que cabra tener por cierto al no haberlo
controvertido el demandado. En cuanto al fondo de la cuestin, consider que la
administracin careca de facultades para imponer a los usuarios ajustes de tarifa
mayores que los que resultaren de la aplicacin estricta de las clusulas del contrato de
concesin, y de las dems normas que le acuerdan la potestad de fijar las tarifas de ese
servicio. En tal sentido, declar que el excedente por redondeo establecido por la
resolucin impugnada no estaba contemplado en la clusula 7.4.1. del contrato de
concesin, referente al derecho de redeterminacin del importe de la tarifa, del subsidio,
o del canon, en caso de aumento o disminucin del costo de explotacin en una
proporcin mayor al 6 %, supuesto que adems no haba sido invocado ni se daba en la
especie. Agreg que el ajuste por redondeo tampoco encontraba apoyo en el dec. 2128
de 1991, de cuya aplicacin analgica resultaba que el redondeo no poda exceder de
un centavo.
Por otra parte, subray que la resolucin discutida no haba dado razones de ninguna
especie para explicar por qu el redondeo haba sido practicado del modo expuesto.
Sobre el particular, seal que los motivos aducidos a posteriori en la apelacin, segn
los cuales el redondeo de la tarifa en 50 centavos por viaje tenda a superar los
inconvenientes derivados de la necesidad de dar cambio en monedas de un centavo no
eran atendibles, pues, en primer lugar, no se advertan impedimentos para que los
cospeles se despacharan de a cinco por vez, evitando los inconvenientes del cambio.
Agreg que, si se tiene en cuenta que la recaudacin del excedente de tres centavos y
fraccin por viaje estaba destinada a financiar parcialmente el funcionamiento del
respectivo servicio pblico, deba juzgrsela de acuerdo con las reglas aplicables a la
imposicin de tributos; con arreglo a las cuales ese ajuste sera manifiestamente
ilegtimo, en ausencia de ley previa que expresamente hubiera impuesto a los usuarios
la obligacin de pagarlo.
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7. Que es igualmente claro que el ajuste por redondeo autorizado por la res. del
ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos 227 de 1996 en su carcter de
"autoridad de aplicacin" competente para determinar el importe de la tarifa ha sido
impuesto a los usuarios con evidente abuso de la discrecin administrativa. Dejando de
lado la circunstancia de que el art. 3 del Pliego de Bases y Condiciones aprobado por
la resolucin 1456 de 1991 de ese mismo ministerio establece que, con respecto a la
concesin del servicio de trenes subterrneos en la ciudad de Buenos Aires, la
"autoridad de aplicacin" ser el Municipio de la Ciudad de Buenos Aires, cabe sealar
que la resolucin cuestionada, adems de carecer de motivacin suficiente, adopta un
medio claramente inadecuado para obtener el fin que se dice perseguir, y encubre fines
pblicos distintos de los manifestados en el juicio para justificar la medida.
8. Que en todo supuesto en que la administracin ejerce poderes discrecionales debe
dar de antemano las razones que permitan referir la conducta, que con fundamento en
ellos exige a los particulares, a la voluntad de la ley que le atribuye facultades de esa
naturaleza. Por ello, no resultan de igual valor las razones que surgen del acto mismo o
de sus antecedentes inmediatos y necesarios, que aquellas que son producto de
racionalizacin efectuadas a posteriori, durante la etapa del juicio.
9. Que, dado que a los jueces no les compete pronunciarse sobre el mayor o menor
grado de acierto, error, mrito, o conveniencia de las decisiones adoptadas por la
autoridad administrativa dentro del mbito de discrecin que le acuerdan las leyes,
excepto que ellas se traduzcan en actos abusivos o arbitrarios (Fallos: 304:721;
305:102; 316:2044 y 318:554), en la especie slo cabe al tribunal examinar si los
motivos de eficiencia, relacionados con las demoras y dems costos de transaccin en
que derivara la obligacin del concesionario de dar cambio de tres monedas de un
centavo a cada pasajero, expuestos por el demandado en la causa para justificar el
redondeo, son o no razonables.
10. Que en tal sentido es menester sealar que, a poco que se advierta que la
recaudacin resultante del redondeo supera en dos veces el ajuste de la tarifa, se torna
evidente que resulta imposible tratar de justificarlo a ttulo de costo de transaccin
inherente o implcito en el incremento de sta. Como se ha dicho, ese costo de
transaccin derivado del "ajuste por redondeo" es notablemente superior a la utilidad
marginal obtenida por los usuarios como consecuencia de la mejora en la calidad del
servicio; mientras aqul es de tres centavos y fraccin, sta es de un centavo con
fraccin por viaje. En la realidad del mercado libre, si los interesados negociaran por s
mismos, una "transaccin" semejante nunca, o muy improbablemente, hubiera llegado
a realizarse: Quin pagara una multa por exceso de equipaje superior al valor del
exceso transportado, o gastara en la propina ms que en la comida. En suma, es claro
que si los usuarios hubiesen sido libres de elegir por s mismos, difcilmente hubieran
aceptado pagar tres centavos y fraccin de ms por un centavo y fraccin de mejora en
la calidad del servicio.
11. Que, en consecuencia, la decisin de ajustar la tarifa "por redondeo" en las
condiciones ya expresadas no puede sino explicarse como un medio para reducir, de un
modo elptico y sin haberlo manifestado expresamente, los niveles de subsidio
establecidos en beneficio de quienes utilizan el servicio pblico de que se trata. Al
respecto, no cabe olvidar que las prestaciones que el Estado, por s o a travs de sus
concesionarios, ponen a disposicin de los usuarios de los servicios pblicos
constituyen formas de asistencia sin las cuales la vida diaria del hombre comn en la
sociedad actual es apenas concebible. Entre ellas, el transporte pblico constituye una
de las ms apremiantes para los menos pudientes, que no disponen de medios de
transporte propios, para quienes el subsidio no representa un privilegio o exencin, sino
un medio de hacer efectivo el privilegio de la igualdad proporcional en las cargas
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pblicas. En cualquier caso, la decisin de privarlos de parte de los fondos que toda la
comunidad, en su directo beneficio, contribuye al sostenimiento de - ese servicio, no
puede ser tomada a la ligera y mediante eufemismos.
12. Que, segn ha quedado expresado, la particular modalidad de pago empleada por
los usuarios del servicio de trenes subterrneos impide determinar la medida precisa en
que el actor afront personalmente el pago del excedente por redondeo. Tampoco
permitira ordenar a la autoridad administrativa o al concesionario que acta por
delegacin de ella que en lo sucesivo dieran al actor un tratamiento separado del que
reciben los restantes usuarios, a la hora de pagar la tarifa. Simplemente no tendra
sentido, por impracticable y engorroso, condenar al Estado a dar cambio de tres
centavos por cospel a Fernndez y a quienes a ttulo personal lo demandasen.
13. Que, sin embargo, donde hay un derecho, hay un remedio legal para hacerlo valer
toda vez que sea desconocido; principio del que ha nacido la accin de amparo, pues
las garantas constitucionales existen y protegen a los individuos por el solo hecho de
estar en la Constitucin e independientemente de sus leyes reglamentarias, cuyas
limitaciones no pueden constituir obstculo para la vigencia efectiva de dichas garantas
(Fallos: 239:459 y 241:291 - La Ley, 89 - 532; 92 - 632 - ).
14. Que sobre el punto es menester destacar que la tutela expedita de los derechos del
usuario de los servicios pblicos que consagra el art. 43 de la Constitucin Nacional
reformada en 1994 sera letra muerta si, en el caso, se interpretase esa clusula en el
sentido de que ella se reduce a garantizar a cada usuario el derecho de demandar
individualmente el cobro de unos pocos pesos o centavos, pese a tener idnticos
intereses y una misma causa para accionar que los dems. Toda vez que el costo que
significara demandar individualmente supera claramente el beneficio que cada uno de
ellos podra obtener de la sentencia dictada en la causa respectiva, una interpretacin
tal equivaldra lisa y llanamente a negar la efectividad de la tutela constitucional frente al
acto manifiestamente lesivo, que significa una recaudacin excedente de varios
millones de pesos por ao.
15. Que, en virtud de todo lo expuesto, corresponde confirmar la sentencia apelada,
anular la resolucin en el punto cuestionado, y condenar al Estado nacional a restituir el
ajuste por redondeo descontndolo de los ajustes de tarifa ulteriores.
Por ello, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario y se confirma la
sentencia apelada, en los trminos que surgen del presente fallo. Con costas. Enrique S. Petracchi.
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Enfatiz que el peritaje de ingeniera dio cuenta que el "galibo" (espacio que debe
existir entre el vagn y el andn destinado a evitar rozamientos debidos a los
movimientos laterales del primero) en las tres distintas formaciones que circulaban por
el lugar del hecho se ajustaban a las medidas que los usos y costumbres aconsejan.
Concluy que el hecho, entonces, se habra producido en otras circunstancias y no por
la introduccin del pie en el espacio denominado "galibo", "o bien por efecto de un
hecho de la vctima, de naturaleza tal que pone en evidencia su propia impericia o
negligencia al salir del vagn". Tal extremo permita -a su entender- relevar de
responsabilidad a la empresa Metrovas.
3) Que la actora alega que la sentencia es arbitraria y violatoria de los arts. 17 y 18
de la Constitucin Nacional.
Se agravia en cuanto la cmara incurre en contradiccin pues si bien considera
cierto -como lo dijo el juez de primera instancia- que en diversos horarios la gente debe
viajar en el subte en muy malas condiciones, luego concluye, sin dar mayores razones,
que la introduccin del pie de la actora en el "galibo" slo podra haber obedecido a una
maniobra incorrecta de la vctima.
Destaca que las falencias que se aprecian en las condiciones de transporte de
subte, obligan a los usuarios a la realizacin de actos "totalmente involuntarios" que no
pueden ser imputados a la victima de un accidente como el de autos. Enfatiza que la
cmara no puede ignorar que en las denominadas "horas pico", tales infortunios -como
el sucedido a la actora a las 8.15 hs.- se repiten como algo natural. Asevera que dadas
las condiciones "azarosas" en las que los pasajeros son obligados a viajar por la
transportista, resulta evidente que las consecuencias de ese riesgo -como se pretende
en el fallo de cmara- no pueden recaer exclusivamente sobre los que sufren
accidentes.
4) Que el anlisis de admisibilidad del recurso fundado en la arbitrariedad de la
sentencia, requiere la identificacin de un defecto grave de fundamentacin o de
razonamiento en la sentencia que torne ilusorio el derecho de defensa o conduzca a la
frustracin del derecho federal invocado (Fallos: 310:234). Pero no incumbe a la Corte
Suprema juzgar el error o acierto de la sentencia que decide cuestiones de derecho
comn (Fallos: 286:85), y su objeto no es corregir en tercera instancia
pronunciamientos equivocados (Fallos: 310:676). En ese limitado marco, en
consecuencia, corresponde indagar sobre la existencia de un defecto grave en el
sentido indicado.
5) Que la sentencia impugnada sostiene que hay un deber de seguridad a cargo del
prestador del servicio quien debe llevar al pasajero sano y salvo a destino (art. 184
Cdigo de Comercio), y luego lo exime invocando culpa de la pasajera por introducir el
pie en el hueco que haba entre el vagn y el andn. Este razonamiento revela un
defecto grave de fundamentacin que obliga a calificar como arbitraria a la sentencia en
recurso.
6) Que el razonamiento judicial debe partir de la ponderacin de los valores
constitucionales, que constituyen una gua fundamental para solucionar conflictos de
fuentes, de normas, o de interpretacin de la ley como los invocados por la recurrente.
En el presente caso, se trata de la seguridad, entendida como un valor que debe guiar
la conducta del Estado as como a los organizadores de actividades que, directa o
indirectamente se vinculen con la vida o la salud de las personas. La incorporacin de
este vocablo en el art. 42 de la Constitucin Nacional, es una decisin valorativa que
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Considerando:
Que este Tribunal comparte los fundamentos y conclusiones del dictamen de la
seora Procuradora Fiscal, al que cabe remitirse para evitar repeticiones innecesarias.
Por ello, y lo concordemente dictaminado, se hace lugar a la queja, se declara
procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Costas a
la vencida (art. 68 Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin). Vuelvan los autos al
tribunal de origen para que se dicte un nuevo pronunciamiento por intermedio de quien
corresponda. Hgase saber, agrguese la queja al principal y remtase.
ELENA I. HIGHTON DE NOLASCO.
DISIDENCIA DEL SEOR MINISTRO
DOCTOR DON ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI
Considerando:
Que el recurso extraordinario, cuya denegacin origina la presente queja, es
inadmisible (art. 280 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin).
Por ello, se desestima la presentacin directa. Notifquese y archvese.
ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI.
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presuncin de legitimidad de que gozan los actos administrativos estatales (art. 12, ley
19.549), de lo que resultara que corresponde a la administracin demostrar la
inexistencia de desviacin de poder; 5) el acto administrativo impugnado es
perfectamente vlido en tanto no puede exigrsele un purismo tcnico superior a aquel
que revoc; 6) las razones de oportunidad, mrito y conveniencia no resultan revisables
judicialmente; 7) se omiti considerar el problema de la falta de agotamiento de la
instancia administrativa, aplicndose, por el contrario, la presuncin del art. 356, inc. 1
del Cd. Procesal al oficio a que hace referencia el art. 8 de la ley 16.986, lo que
demostrara la existencia de una violacin al principio de igualdad procesal entre las
partes.
4 Que si bien los agravios vertidos por la apelante remiten al examen de cuestiones de
hecho y prueba ajenas, en principio, a esta instancia extraordinaria, corresponde hacer
excepcin a esa regla con base en la doctrina de la arbitrariedad cuando la decisin
impugnada no constituye una derivacin razonada del derecho vigente con aplicacin a
las circunstancias de la causa. No resulta bice para ello el hecho de que aqulla haya
recado en un juicio de amparo toda vez que si bien los pronunciamientos relativos a
procesos de esta naturaleza no revisten, como regla, el carcter de sentencia definitiva
exigido por el art. 14 de la ley 48, cabe hacer excepcin a ese principio cuando se
demuestra que lo decidido causa un agravio de imposible o muy dificultosa reparacin
ulterior (Fallos: 254:377; 310:824, consid. 8, entre otros).
5 Que, reconocida por ambas partes la naturaleza discrecional del acto impugnado,
corresponde examinar brevemente los lmites que presenta en tales supuestos el obrar
administrativo a fin de evaluar posteriormente, si ellos se han visto efectivamente
violados en el "sub examine".
6 Que se ha de recordar, en primer lugar, que mientras en algunos supuestos el
ordenamiento jurdico regula la actividad administrativa en todos sus aspectos
--reemplazando as el criterio del rgano estatal al predeterminar qu es lo ms
conveniente para el inters pblico y reducir su actividad a la constatacin del
presupuesto fctico definido por la norma en forma completa y la aplicacin de la
solucin que la ley agotadoramente ha establecido (poderes reglados o de aplicacin
legal automtica), en otras ocasiones el legislador autoriza a quien debe aplicar la
norma en el caso concreto para que realice una estimacin subjetiva que completara el
cuadro legal y condicionar el ejercicio para ese supuesto de la potestad atribuida
previamente o de su contenido particular al no imponerle, por anticipado, la conducta
que debe necesariamente seguir (facultades o potestades de ejercicio discrecional).
7 Que, superada en la actualidad la antigua identificacin entre discrecionalidad y falta
de norma determinante o laguna legal --por considerarse que la libertad frente a la
norma colisionara con el principio de legalidad-- se ha admitido hace ya largo tiempo
que la estimacin subjetiva o discrecional por parte de los entes administrativos slo
puede resultar consecuencia de haber sido llamada expresamente por la ley que ha
configurado una potestad y la ha atribuido a la administracin con ese carcter,
presentndose as en toda ocasin como libertad de apropiacin legal, jams extralegal
o autnoma (confr. doctrina que emana del cap. IV, apart. 3, prr. 6 de la exposicin
de motivos de la ley reguladora de la jurisdiccin contencioso administrativa espaola
del 27 de diciembre de 1956).
8 Que la aceptacin de esta idea --fundada esencialmente en el principio de legalidad
anteriormente mencionado-- ha llevado, entre otras consecuencias, a que la tradicional
distincin formulada por prestigiosos autores como Vivien y Serrigny entre potestades
regladas y discrecionales pierda en importante medida su inters original ante el
reconocimiento de la existencia de elementos reglados aun en aquellos supuestos
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Ricardo Levene (h.). -- Mariano A. Cavagna Martnez (en disidencia). -- Carlos S. Fayt
(en disidencia). -- Augusto C. Belluscio. -- Enrique S. Petracchi (en disidencia). -Rodolfo C. Barra. -- Julio S. Nazareno. -- Antonio Boggiano. -- Eduardo Molin
O'Connor.
Disidencia de los doctores Cavagna Martnez, Fayt y Petracchi.
Considerando: Que el recurso extraordinario es inadmisible (art. 280, Cd. Procesal).
Por ello, se desestima la queja. -Mariano A. Cavagna Martnez. -- Carlos S. Fayt. -- Enrique S. Petracchi.
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5 Que para llegar a su conclusin, el juez a quo ponder que el valor indiciario del
buque segn las constancias de la causa sera superado por el quantum de la
multa impuesta por la Prefectura Naval Argentina (fs. 178, consid. V de la sentencia
apelada). Ello significa que la sancin del punto 1 inc. b) del art. 12 de la ley 17.500
(modificada por las leyes 20.136 [ED, 48-1154] y 22.018), que consiste slo en 'multa',
sera equiparable por la magnitud de sus efectos a la sancin del punto 4 del inc. b),
citado, es decir, el 'decomiso del buque', prevista como la ms grave de las alternativas,
en las condiciones que la norma legal establece y que no fueron comprobadas.
6 Que en tales circunstancias, el control jurisdiccional de la disposicin DPSJ 3/96 ha
versado sobre aspectos reglados, que hacen a la proporcionalidad entre la medida y la
finalidad de prevencin y punicin de la ley, y no sobre razones de oportunidad o
mrito. En autos, la correccin judicial del exceso en la punicin no desvirta la recta
interpretacin de la ley federal ni descalifica por arbitrariedad el pronunciamiento
recurrido.
Por ello, se confirma la sentencia apelada. Las costas se distribuyen en el orden
causado en atencin a las dificultades jurdicas de la materia (art. 68, segundo prr.,
cd. procesal civil y comercial de la Nacin). Notifquese y devulvanse los autos.
Eduardo Molin OConnor (en disidencia) Carlos S. Fayt Augusto Csar Belluscio
Enrique Santiago Petracchi Antonio Boggiano Guillermo A. F. Lpez (en disidencia)
Gustavo A. Bossert Adolfo Roberto Vzquez (en disidencia)
Disidencia del Seor Vicepresidente Doctor Don Eduardo Molin OConnor y de los
seores Ministros Doctores Don Guillermo A. F. Lpez y Don Adolfo Roberto Vzquez.
Considerando:
1 Que la sentencia del juez federal competente para entender en el recurso previsto en
la ley de pesca 17.500 (art. 12, inc. b], modificado por la ley 22.018) redujo la multa
impuesta solidariamente al armador y propietario del buque de bandera extranjera
'Desyataya Pyatiletka' por la disposicin DPSJ 3/96 dictada en el expediente M-8196cb-96- de la Prefectura Naval Argentina. Contra ese pronunciamiento, el Estado
Nacional Prefectura Naval Argentina dedujo el recurso extraordinario (fs. 183/194
vta.), que fue concedido a fs. 202.
2 Que el recurrente sostiene que el juez a quo formul una interpretacin de la ley
federal que lo llev a apartarse, con clara arbitrariedad, de las disposiciones legales
vigentes y aplicables al caso, fallando as en contra de un acto emanado de la autoridad
administrativa, con seria afectacin al principio de divisin de poderes, lo que traduce la
existencia de gravedad institucional.
3 Que el recurso resulta formalmente admisible, en tanto se ha cuestionado la
inteligencia de una ley federal (ley 17.500, modif. por las leyes 20.136 y 22.018) y la
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decisin ha sido contra la validez del derecho invocado con base en dicha norma. Cabe
agregar, en atencin a que el recurso fue tambin deducido con apoyo en la doctrina de
la arbitrariedad, que resulta procedente tratar en forma conjunta ambos aspectos, dado
que guardan entre s estrecha conexidad (causa G. 1229.XXXI 'Gmez, Jorge Miguel c.
Direccin General Impositiva', fallada el 2 de abril de 1998 y sus citas, entre otros).
4 Que el magistrado juzg que la sancin aplicada por disposicin 3/96 de la
Prefectura Naval Argentina (fs. 10/22) no se adecuaba a las circunstancias en que
haba sido comprobada la infraccin. Fund su decisin en la ausencia de antecedentes
del buque extranjero, la falta de intencionalidad en la accin sancionada y en que el
monto de la multa, dado el valor estimado del buque, implicaba virtualmente su
decomiso.
5 Que, como lo ha sealado este Tribunal en Fallos: 314:403, las circunstancias
contempladas en el art. 12, inc. b), de la ley 17.500 (modif. por las leyes 20.136 y
22.018) son indicativas de la existencia de elementos agravantes en la conducta del
infractor, en virtud de que permiten presumir el propsito deliberado de violar las
normas y reglamentaciones dictadas por el Estado Argentino. En cambio, la ausencia
de esos extremos no puede considerarse como un atenuante que justifique la
disminucin de la sancin, y tampoco puede contemplarse a esos fines el valor de la
embarcacin, por no estar ello previsto en la ley.
6 Que el a quo, al haber tenido en cuenta las circunstancias antes mencionadas falta
de intencionalidad en la comisin de la infraccin, ausencia de antecedentes y valor de
la embarcacin para disminuir la multa aplicada por la Prefectura Naval Argentina, ha
otorgado a la ley 17.500 y sus modificatorias una exgesis irrazonable que a la luz de
la citada doctrina de esta Corte desvirta su verdadero sentido y afecta la funcin
preventiva y sancionatoria que se le asign a dicho instrumento legal (conf. nota del
Poder Ejecutivo acompaando el proyecto de la ley 22.018). En tales condiciones,
corresponde hacer lugar al recurso extraordinario deducido y dejar sin efecto la
sentencia recurrida.
Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario interpuesto y se deja sin efecto
el fallo apelado, Con costas. Vuelvan los autos al juzgado de origen a fin de que se
dicte nuevo pronunciamiento con arreglo a lo resuelto. Notifquese y remtase.
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