ESTADO

&

SOCIEDAD

ESTADO
&.
SOCIEDAD
la nueva relacin a partir del
cambio estructural

Daniel R. Garca Delgado

_!4l';'lrBI

TESIS

R u l' o
EDITORIAL

norma

Editor: Jorge Scarfi

Coordinacin y Supervisin General:
Silvia Costa y Celia Agemian
Diseo de tapa: Diego Barros
Correccin: Mara Emma Barbera
Composicin y pelculas: Interamericana Grfica
1994. Derechos reservados por
TESIS Grupo Editorial NORMA S.A.
San Jos 831/5 (1076) Buenos Aires
Repblica Argentina - Tel. 372-7330/6n/9

Empresa adherida a la Cmara Argentina del Libro.

Prohibida la reproduccin total o parcial por medios
electrnicos o mecnicos, incluyendo fotocopia, grabacin
magnetofnica y cualquier sistema de almacenamiento de
informacin, sin autorizacin escrita del editor.
Primera edicin: noviembre 1994
Primera reimpresin: abril 1996
I.S.B.N.: 950-718-1032-2
Hecho el depsito que marca la ley 11.723
Impreso en Argentina

A mi famil ia sin cuyo apoyo y comp rensi n

este trabajo no se habr a realizado.

"La nuestra es una poca en la cual se est casi universalmente de acuerdo en cuanto a que es de profundo realineamiento, si no de revolucin, de profundo cambio en
nuestra economa y en nuestra sociedad. La proliferacin
de etiquetas tales como 'postmodernista', 'postmaterialista', 'postfordista' habitualmente son sustitutos del anlisis.
Pero son tambin el espejo del reconocimiento de que estamos dejando detrs de nosotros un orden social que fue
bastante bien comprendido y entrando en otro cuyos contornos pueden ser slo oscuramente reconocidos."
Gosta Esping-Andersen

INDICE
pg.
INTRODUCCION

13

1.

27

Del Estado de Bienestar al Estado Postsocial

1.1 Modernizacin, dependencia y democracia........................ 31

1.2 Del Estado liberal al postsocial
42
1.3 La crisis del Estado benefactor.
54
2.

3.

4.

5.

Del Industrialismo Sustitutivo a la Economa

de Libre Mercado......................................................................... 65
2.1
2.2

La economa poltica del industrialismo sustitutivo............

Del endeudamiento al Plan Brady

67
79

2.3

La reforma del Estado

87

2.4

La economa poltica de la estabilizacin

100

Del "Movimentismo" Imperfecto a la Democracia Liberal..

107

3.1

Representacin y Estado social..

109

3.2
3.3

Ajuste y sistema poltico

La autonomizacin de las elites

119
136

Del Neocorporativismo Imperfecto al Pluralismo

141

4.1

145

Ajuste e intennediacin de intereses

4.2

La ofensiva del lobby

154

4.3

El sindicalismo a la defensiva

159

4.4 La subordinacin del poder militar al poltico

4.5 El predominio de lo econmico sobre lo poltico

168
172

De la Movilizacin de Masas a los Nuevos Movimientos

Sociales

177

5.1

Estado social y movilizacin de masas

179

5.2
5.3

Cambios en las lgicas de accin colectiva

La reforma del Estado y los nuevos movimientos

185

sociales

190

Estado, sociedad civil y nueva trama asociativa

197

5.4

11

pg.

6.

7.

5.5 Los desafios de los nuevos movimientos sociales

206

De la Cultura Igualitaria al Individualismo

Competitivo
6.1 Tendencias a la democratizacin
6.2 Tendencias a la individualizacin
6.3 Tendencias a la privatizacin
6.4 Tendencias a la transnacionalizacin cultural
6.5 Cambio cultural y crisis de identidad

211
215
223
229
233
239

Problemas y Desafos de la Modernizacin

de Ruptura
7.1 Globalizacin y prdida de integracin socia!..
7.2 Consolidacin y crisis de representacin
7.3 Modernizacin y debilitamiento de la
identidad cutura.;

BIBLIOGRAFIA

247
253
264
277
287

72

INTRODUCCION
1. Un cambio estructural. En los ltimos aos se produce
en la Argentina un cambio profundo de las relaciones Estado-sociedad. Esta transformacin es similar a la de otros pases del
continente y, a la vez, encuentra cierta especificidad. Este cambio va ms all de la modificacin del rgimen poltico, considerado como el de los patrones de legitimidad, de reclutamiento del personal poltico y de representacin, ya que impacta tanto el nivel macro de las polticas pblicas, la relacin del Estado
con diversos actores, su insercin internacional JI en la misma
vida cotidiana de los indiuiduos.! La expansin ininterrumpida
del Estado desde hace ms de un siglo culmina la identificacin
de la sociedad con ste JI su capacidad de reproducirla se detiene. Por ltimo, su visualizacin por los sectores populares como
herramienta de cambio y transformacin igualitaria tambin
se quiebra.
Este profundo cambio indica que nos dirigimos hacia otro
modelo de Estado, distinto tanto del liberal-oligrquico constituido a fines del siglo pasado como del que predominara durante las cinco dcadas previas: el Estado social, nacional-popular,
o de bienestar, de acuerdo con diversos autores. Como seala L.
Paramio, en los aos '80 se cierra un ciclo, )1 esto "no slo implica la quiebra de modelos polticos y econmicos, sino tambin
una profunda crisis de los actores polticos y sociales que se desarrollaron dentro o en contra de tales modelos, por ello el prinl. Deltef Nolte (Hrsg.) Lateinamerika im Umbruch? Wirshifliche und Politische Veranderungen ander Wende von der '80 er zu dem '90 er Jharen, Hamburgo, Munster, 1991. La tesis sostenida en los '80 era que se trataba de
un cambio de rgimen poltico pero no de la relacin Estado-sociedad, en la medida en que no haba una modificacin del pacto de dominacin de la estructura
de clases. Un ejemplo de esta posicin puede verse en Fernando Henrique Cardoso, "La sociedad y el Estado", en Pensamiento Iberoamericano, nm. '5. enero-julio, 1984.

13

cipal motivo de incertidumbre regional es la difcil articulacin

de nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad, en un momento en que los viejos actores deben retirarse de la escena o
aprender a representar papeles nuevos."2
Esta transformacin est correlacionada con el inicio de
las polticas de ajuste e insercin del pas en la nueva economa
mundial. Un cambio que comienza a producirse en los ltimos
15 aos y en el cual pueden distinguirse distintas etapas y nfasis. Comienza con la desarticulacin del anterior modelo iniciado en la etapa autoritaria (1976-1982) donde, por primera vez,
junto a la quiebra del rgimen democrtico, se construye una
perspectiva de "sociedad libre de mercado", asociada a un proceso de disciplinamiento y de terrorismo de Estado. Un intento
fallido de superacin de la crisis del Estado que va a agravarla
por la desindustrializacin y el endeudamiento provocados.3
Posteriormente, con la transicin a la democracia, se produce el cambio de rgimen poltico, la constitucin del modelo
representativo y el dificultoso ensamble entre polticas de ajuste
y democracia durante el gobierno radical (1983-1989). En este
perodo se produce la eclosin de la crisis del Estado de bienestar con las biperinflaciones de 1989. Se trat de la relacin compleja entre el cambio de rgimen, el aumento de las expectativas
relativas a la democracia, la agudizacin de la crisis de la deuda y la creciente influencia de los nuevos grupos econmicos.
2. Ludolfo Paramio, "Amrica Latina ante la Dcada de los '90. El final de un
ciclo y la crisis de unos actores". Ponencia presentada en Congreso Mundial de
Ciencia Poltica, Buenos Aires, IPSA, junio de 1991.
Se trata, seala]. Lanzaro, de un cambio de poca que alcanza de manera muy
amplia diversos componentes de la sociedad y la poltica. Se trata no slo de la
afirmacin del rgimen democrtico ("segunda transicin"), sino que remite a
una transformacin histrica mucho ms abarcativa: de la matriz poltica econmica y social del Estado y el mercado. En este enfoque coinciden Marcelo Cavarozzi, en, "Consolidacin democrtica y reconstruccin de la economa en Amrica Latina, en Revista de la UNAM, Mxico 6/92; Manuel Garretn y Malva Espinoza, "Reforma del Estado o cambio en la matriz socio-poltica?", FLACSO,
Santiago de Chile, 8/92, y Jorge Lanzaro, en "La 'doble transicin' en el Uruguay.
Gobierno de partidos y neo-presidencialismo", en Nueva Sociedad, nm. 128
nov-dic. 1993.
3. Entre los autores que analizan el estado autoritario y este perodo desde un
punto de vista politicolgico, citamos slo algunos: (O'Donnell, 1985), (O. Oszlack, 1984), (e. Floria, 1982), (M. Garretn, 1988), (N. Lechner, 1979, O, Nun,
1987).

14

[/nt'1.Oduccn

Yen los ltimos cuatro aos, con el gobierno peronista, se

lleva a cabo una decisiva y rpida transformacin de la relacin Estado-economa mediante polticas de reforma del Estado
y consolidacin del nuevo modelo de acumulacin. En este ltimo perodo se termina de quebrar la etapa industrialista y del
Estado social, la matriz Estado-cntrica. No slo se desplazan diversas actividades pblicas bacia el mercado, sino que termina
por hacerse viable y definitiva la configuracin del nuevo modelo de relaciones Estado-sociedad, de un nuevo paradigma.
Esta transformacin no es especfica del caso argentino, tiene cierto grado de universalidad y est relacionada con la crisis
del Estado de bienestar en las sociedades desarrolladas, el derrumbe del socialismo en la Europa del este y la crisis del Estado desarrollista latinoamericano.v En todas partes entra en crisis la gestin pblica y no slo cambia el rol del Estado sino que
tambin cambia la sociedad misma. De all que se pueda decir
boy -parafraseando a Polanyi- que se produce una nueva
"Gran Transformacin", un siglo despus de la primera irrupcin del mercado capitalista, deconstructora de la anterior comunidad nacional y promotora de una forma societal nueva.
Transformacin en donde se tiende a sustituir la idea de un "orden producido" (propio de la instancia poltica) por un "orden
autorregulado" (propio del mercadot.
A partir de los '40, se produjo un proceso de cambio, que
termin configurando una creciente intervencin pblica J' el
modelo de desarrollo bacia adentro y del Estado social en sus di4. Numerosos estudios en los ltimos aos sealan que una forma de Estado
ha entrado en crisis. Vase de Antonio Garretn, "Reforma del Estado o cambio
en la matriz socio-po!tica?" en FIACSO, Documento de Trabajo, nm. 30, Santiago, Agosto de 1992, pg. 1, Y del mismo autor, "La democracia entre dos pocas
en Amrica Latina", 1990. Ponencia presentada en el Congreso Mundial de
Ciencia Poltica, Buenos Aires, julio de 1991, pg. 29, Y de Fernando Caldern
y Mario dos Santos, Hacia un nuevo orden estatal en Amrica Latina, Mxico. Fondo de Cultura Econmica, 1990.
'. Me refiero al trabajo The Great Transfonnation. Boston, Beacon Press,
1944, donde Karl Polanyi muestra la primera revolucin industrial como una ruptura traumtica con la sociedad orgnica o tradicional. Tambin Giovanni Sartori
traza este smil para el cambio que se produce en los pases socialistas a partir de
fines de los '80 en "Una nueva reflexin sobre la democracia, las malas formas de
gobierno y la mala poltica", en Revista Internacional de Ciencias Sociales.
nm. 129, septiembre de 1991.
15

versas fases. Y si en la primera ocasin se trat del pasaje de la

sociedad tradicional a la urbana moderna y de elites, y en la segunda, a la sociedad industrial sustitutiva y de masas, en la ltima, se trata del pasaje de la Argentina industrial, popular, a la
plural e individualista-competitiva.
Esta ltima modificacin afecta las actividades estatales de
regulacin econmica, mediacin poltica e integracin social;
surgen nuevos actores, se ampla la actuacin de los lobbies y de
los actores no gubernamentales. Lo privado avanza sobre lo pblico, los contornos entre sociedad y Estado se vuelven a reformular y lo individual y privado gana sobre lo pblico y colectivo. Se quiebra una concepcin de la poltica como eje de las
transformaciones sociales. Es el avance de una modernizacin
que incorpora racionalidad tcnica, fomenta la competencia y
el individualismo, pero que no guarda continuidad con el modelo anterior. Una modernizacin que deriva ms de restricciones y determinaciones macroeconmicas externas que de una
agregacin poltica interna. 6
Un cambio que no surge tanto como adaptacin pragmtica y progresiva de reorientacin del Estado de bienestar a nuevas condiciones, sino como corte brusco con ste. Una transformacin que ms que buscar la superacin del modelo anterior
6. Como seala L. Whitehead, la modernizacin es ante todo el resultado de
la presin externa: el tratamiento de la deuda y la mundializacin de la economa
implican cambios radicales en las polticas econmicas y las relaciones con Estados Unidos. En: "Debt, Diversificaton and Dependency: Latin America's International Political Relations", en: Kevin J. Middlebrook y Carlos Rico (dir), The United States and Latin America in the 1980s, Contending Perspectives on a
Decade of Crisis, Pittsburgh, The University of Pittsburgh Press, 1986, pg. 87130. Sobre el tema de la modernizacin de las estructuras econmicas, conviene
sealar su gran ambivalencia. Si bien es cierto, por ej., que las "recomendaciones"
del FMI incluyen medidas frecuentemente positivas de saneamiento de las estructuras econmicas, no es menos cierto que su imposicin brutal es en gran medida la causa de la grave recesin que vivi la regin en la dcada de 1980 y de la
consiguiente dualizacin generalizada de las sociedades. Si en todas partes se asiste a un cambio sustancial del papel del Estado en la sociedad: privatizaciones masivas, reduccin de los dficit presupuestarios y del personal administrativo, sinceramiento de los precios de los servicios pblicos, supresin de subvenciones,
el problema reside en la rapidez y brutalidad con que se implementan estas polticas. Ver de Georges Couffignal (cornp.) Democracias posibles. El desafio latinoamericano, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1993, y de Pierre Salama
y jacques Valier,"Le retrait de l'Etat en America latine", en Cahers des Ameriques Latines, 12, 1991, pg. 7-17.

16

!Jntwdu.ccin

apunta a negar toda su validez: una modernizacin de ruptura.

Esto permite diferenciar esta transformacin de la que se
produce en los pases del Este como de los de Europa occidental.
En el primer caso, con la cada del socialismo, ms que de ruptura puede hablarse del desplome de todo un sistema. Muchos
pases poscomunistas experimentan -como dice GiO'Donnelt- el
problema adicional de que ni siquiera sus fronteras geogrficas
estn fuera de discusin y de que varias segmentaciones tnicas
y religiosas impiden incluso niveles mnimos de alianza entre
los Estados respectivos. Mientras que aqu se erosiona la soberana de un Estado-nacin ya establecido, otros deben construir la
nacin en circunstancias sociales y econmicas altamente incompatibles. 7 En esos procesos no slo estara en juego el cambio del modelo estatal por crisis fiscal y legitimidad del rgimen
unipartidario, sino la comunidad poltica de referencia, la nacin misma.
En el segundo caso, el proceso que llevan a cabo los pases
de la comunidad europea muestra un cambio ms gradual, concertado, y que mantiene los principios del Estado social, compatibllizndolos con las nuevas exigencias de competitividad y
productividad internacionales. No hay negacin del Estado de
bienestar sino rectificaciones, se trata de un cambio ms evolutivo JI gradualista. Por eso, si estos Estados de bienestar surgieron como vehculos de incorporacin de las capas populares a
la ciudadana JI de cierta redistribucin del ingreso, en los pases desarrollados el cambio de polticas estuvo amortiguado por
una poderosa red social ya institucionalizada; aqu significa algo ms que eso, hay una alteracin profunda en el perfil de la
estratificacin social y un corte abrupto del modelo.
Este proceso de modernizacin al que nos referimos, incluye en trminos polticos pero produce una compleja y conflictiva articulacin entre democracia y ajuste, entre la vigencia del
sufragio y la exclusin social. Si en las anteriores oportunidades

", G. O'Donnell, "Estado, Democratizacin y Ciudadana", en Nueva Sociedad, nm. 128, nov-dic. de 1993, pg. 65.
17

la democracia estuvo asociada a participacin social, distribucin del ingreso, integracin y ascenso de sectores populares,
ahora va a desligarse de lo socialy coexistir con regresin del ingreso, desempleo y declinacin de vastos sectores.
No slo cambia el Estado y el rgimen poltico, sino que
tambin cambia la sociedad. Se trata de una mayor separacin
Estado-sociedad, ampliacin de la sociedad civil, pluralizacin e
individuacin pero, a la vez, fragmentacin y exclusin. Es un
proceso que durante los '80 fue estudiado desde el enfoque del
cambio de rgimen, pero a partir de los crecientes signos de consolidacin poltica y econmica se hace necesario un marco de
anlisis ms amplio. B Si en los '80 el desafo para las Ciencias
Sociales fue elaborar una teora sobre la transicin y la gobernabilidad, en los '90 el desafo es teorizar sobre el nuevo tipo de
relaciones Estado-sociedad que se establecen bajo las polticas
neoliberales, interpretar cmo percibe la sociedad este cambio y
cmo impacta las vivencias e identidades de sus diversos sectores. El desafo es conformar un marco interpretativo de este
cambio, que no sea ni una extrapolacin de los anlisis de la
crisis de los uielfare estate de los pases centrales, ni un reduccionismo sobre algn aspecto parcial del mismo.
Este cdigo interpretativo debe dar cuenta de una sociedad
ms compleja y diferenciada que la generada por el industrialismo sustitutivo. Una sociedad donde los individuos pesan ms
que el conjunto, donde hay multiplicidad de intereses, ampliacin de los espacios de libertad y de competencia pero, a la vez,
menor solidaridad e integracin. Una sociedad donde se ha producido un cambio drstico de relaciones de poder entre grupos
y sectores sociales, donde lo evidente no es slo la modificacin
de aparatos, instituciones y polticas pblicas, sino tambin de
las creencias e intereses de los actores que las sustentaban.
Esta investigacin tiene, por tanto, como objetivo central,
contribuir a conformar un cdigo interpretativo de ese cambio,
8. Nos referimos a los trabajos que constituyen lo que se denomina la teora
de la transicin, o el conjunto de elaboraciones politicolgicas que apuntaron en
los comienzos de los '80 a iluminar los esfuerzos por consolidar el rgimen democrtico o su gobernabildad. Nos refermos a autores como P. Srnitter, G.O'Donnel!, A. Preseworky. j.C. Portantiero, N. Lechner, entre otros.

78

!Jnhoduccin

de ese particular proceso de modernizacin. Para ello busca describir el proceso de desestructuracin del modelo anterior de relacin Estado-sociedad y mostrar los rasgos del nuevo. Y si bien
toda la regin est hoy envuelta en una transformacin de caractersticas similares, consideramos que remitirnos a un contexto histrico concreto -la Argentina de los ltimos 15 aos(desde el endeudamiento hasta la firma del Plan Brady) nos
puede permitir sacar las conclusiones ms precisas.
2. El Estado como relacin. Si bien el tema es complejo, el
esquema de trabajo es simple: se presenta cmo era un modelo
de relaciones Estado-sociedad previo al golpe del 76, se explica
por qu se produce su crisis y se trazan los principales rasgos del
modelo que se constituye a partir de las polticas de ajuste. 9 Sobre un marco de trabajos muy especializados buscamos una
comprensin articulada del cambio, teniendo en cuenta lo global sin ser totalizantes. Como seala N Lechner, el desplazamiento del Estado por el mercado como mbito privilegiado de
las iniciativas sociales implica tambin un desplazamiento en
los principios de legitimacin y organizacin: "Hoy en da, el criterio prevaleciente es el de la 'utilidad', entendida como rentabilidad de una inversin. Con este criterio empresarial se evalan
los proyectos y aportes de la ciencia poltica, privilegiando estudios focalizados y de corto plazo al estilo de las consultoras. Esta modalidad hace imposible acompaar los vertiginosos y
drsticos cambios al nivel mundial y en cada uno de nuestros
pases. En consecuencia, precisamente en una poca de transfor-

9. En ese sentido damos por supuesta una definicin del Estado como un rgimen de las comunidades polticas que requiere determinados requisitos de organizacin que lo singularizan histricamente (Max Weber, 1962): (grupo humano asentado en un territorio; rgimen jurdico con unidad de derecho que descansa en disposiciones fundamentales; un cuerpo de funcionarios que sirve al
mencionado rgimen jurdico; unidad de poder autnomo centralizado y delimitado y con la capacidad de emplear la fuerza para imponerse; y finalmente unidades de valor, bien pblico o bien como objetivo de la empresa de gobierno o como criterio de orden. Existen varias definiciones del Estado, desde aquellas que
lo consideran com una organizacin de poder, las que tienen una concepcin tica que se basa en el derecho para la realizacin del bien comn, hasta las marxistas que lo consideran como una organizacin cuya tarea es la de regular los conflictos sociales en una sociedad compuesta por clases en relaciones de dominacin y subordinacin.

'9

macin acelerada, nuestras sociedades van quedando sin marco analtico ni cdigos interpretativos." 10
A partir de concebir al Estado como relacin social procuramos sistematizar sus mediaciones con la sociedad, tanto en lo
econmico, en lo poltico, como en lo socio-cultural. Pensamos el
poder del Estado como ms relacional y menos omnipresente,
buscando alejarnos de perspectivas abistricas, que impiden
comprender el fenmeno en su evolucin y complejidad, como
de aquellas que lo enfocan desde el nivel puramente institucional, considerando al Estado como una estructura autnoma y
homognea. Se trata de un distanciamiento tanto de las concepciones juridicistas como de las sistmicas, que consideran al Estado como autnomo de la sociedad civil y de su cultura y no
influido o modelado recprocamente por sta.l ! Como dice G.
O'Donnell: "Es un error asociar al Estado con el aparato estatal
o el sector pblico, o la suma de las burocracias pblicas, que indudablemente son parte del Estado, pero no constituyen el todo.
El Estado es tambin, y no menos primariamente, un conjunto
de relaciones sociales que establece cierto orden en un territorio
determinado, y finalmente lo respalda con una garanta coercitiva centralizada." 12
Para una mejor comprensin de este proceso de cambio utilizamos modelos. Ellos nos permiten contrastar diferentes tipos
de Estado y de sociedad, diferenciar sus rasgos, coherencia y lgicas internas. La apuesta por los modelos deriva de una bsqueda de revelar las lgicas profundas del cambio y de sus modalidades. Pero los modelos, si bien permiten algunas cosas,
10. Norbert Lechner, "Los Desafos de la Ciencia Poltica", El Prncipe. Revista de Ciencia Poltica, Buenos Aires, enero-marzo de 1994, nm. 1, pg. 12.
11. El Estado no constituye una entidad autnoma dotada de una forma esencial y resistente al cambio, sino que es un producto histrico que se adapta a los
cambios tanto en las relaciones de poder de los actores como en la cultura poltica vigente. Para esta elaboracin terica hemos tomado como referente la integracin de distintas teoras del Estado (la pluralista, la del Estado capitalista y la
Estado-cntrica), R. Alford y R. Friedland, Los poderes de la teora. Capitalismo, Estado y Democracia, Ed. Manantial, Buenos Aires, 1991.
12. G. O'Donnell, "Estado, Democratizacin y Ciudadana", en Nueva Sociedad, nm. 128, nov-dc. de 1993, pg. 65. Tambin]ohn Holloway parte de esta
concepcin relacional del Estado, no entendindolo como una cosa en s, sino como una forma social, una forma de relaciones sociales, en "La reforma del Estado:
capital global y Estado nacional", en Doxa, nm. 9/10, 1993/94.

20

[J/2hoducci/2

tambin dificultan otras. Si posibilitan reducir la complejidad,

tambin pueden simplificar la realidad en el riesgo opuesto al
de una crnica histrica minuciosa y detallada. De all que, si
la modelistica utilizada nos posibilita diferenciar entre dos tipos
de sociedad y Estado, vamos a presentar este cambio no como
algo totalmente terminado o definido, sino como tendencias dominantes.
Para lograr este objetivo realizaremos una indagacin del
cambio en cinco niveles de relacionamiento estatal con la
sociedad: el de modelo de acumulacin, el de rgimen poltico
(o de legitimacin), el de articulacin de intereses, el de accin
colectiva y el cultural:
- De esta forma en el primer captulo se lleva a cabo una revisin crtica de los paradigmas que guiaron el anlisis del Estado por parte de las Ciencias Sociales latinoamericanas en las
ltimas dcadas. Se muestran los distintos modelos de relacin
Estado-sociedad que se constituyeron en la Argentina del ltimo
siglo y los factores que ponen en crisis al Estado social en los ltimos aos, dando lugar a un nuevo modelo o al pasaje del Estado de bienestar al postsocial.
-En el captulo dos analizamos la relacin Estado-economa a partir del cambio producido en el rol del Estado "impulsor" del desarrollo distributivo y keynesiano y su pasaje al garante de la estabilizacin, de la apertura y bsqueda de insercin en la economa globalizada. Para ello analizaremos las distintas teoras sobre la crisis del modelo de desarrollo 'hacia
adentro' y de las polticas de ajuste implementadas desde el Plan
Austral hasta el de Convertibilidad. Desde all intentamos establecer una comprensin de la economa poltica constituida a
partir de la estabilizacin, o el pasaje del modelo de acumulacin del industrialismo sustitutivo al de libre mercado.
Aqu se analiza la relacin Estado-economa a travs de la
modificacin de las principales polticas pblicas. Tomando la
relacin Estado-economa en trminos de la necesidad de asegurar por el Estado la vigencia efectiva de un determinado orden
econmico, considerando el modelo de acumulacin como el
conjunto complejo de instituciones y prcticas que inciden en el
21

proceso de acumulacin del capital, entendiendo a este ltimo

como una actividad microeconmica de generacin de ganancias y de toma de decisiones de inversin. As como hay un rgimen poltico de gobierno, hay tambin un rgimen de acumulacin, en cuyo contexto operan los agentes econmicos y diversos actores. 13
El modelo de acumulacin define el abarcamiento de una
sociedad en su conjunto de regulaciones econmicas, donde el
Estado garantiza los contratos, la propiedad y un determinado
modo de control del excedente. 14 Aqu se analizan las principales polticas pblicas y la vinculacin estatal con los grupos econmicos, y diversos actores en el modelo de acumulacin que se
establece en la actual etapa y cmo cumple el Estado su rol de
regulador econmico.
-El captulo tres trabaja sobre la dimensin del Estado en
trminos de rgimen poltico, mostrando el cambio producido
en el marco del proceso de transicin-consolidacin, el pasaje
del modelo "mootmtenusta" al de la democracia liberal.
Por rgimen consideramos al conjunto de patrones, explcitos o no -como dice P Schmitter-, que determinan la forma y los
canales de acceso a las principales posiciones gubernamentales,
las caractersticas de los actores admitidos y de los excluidos de
ese acceso, y los recursos y estrategias que ellos pueden usar para alcanzarlos. 15 Esta dimensin tiene que ver con la forma en
que el poder poltico se organiza, elige sus miembros y sobre todo se legitima. Habitualmente, con este concepto de rgimen se
13. Jos Nun, op. cit., pg. 37. El concepto modelo de acumulacin es similar
al de "rgimen social de acumulacin". Este rgimen o modelo aparece como una
matriz de configuracin cambiante en cuyo interior se van enlazando diferentes
estrategias especficas de acumulacin y tcnicas diversas para implementarlas.
Este modelo de acumulacin es un proceso histrico de mediano o largo plazo en
el cual en la Argentina contempornea distinguimos los tres ms significativos: el
modelo agroexportador, el de sustitucin de importaciones y el orientado al libre
mercado o al sector externo.
14. Este nivel de anlisis se vincula a la corriente terica del Estado capitalista,
que se apoya en los determinantes econmicos del comportamiento estatal (Alford y Friedland, 1991).
15. G. 'Donnell y P. Schmitter: Transtons from Authoritarian Rule:
Tentative Conclusions about Uncertain Democracies, vol. IV (ed. castellana:
Paids, Buenos Aires, 1988, pg. 73).

22

[/nhoduccin

distingue entre aquellos regmenes democrticos y autoritarios,

y dentro de los primeros, entre formas de democracia representativa, mayoritaria y plebiscitaria, parlamentaria o presidencialista. 16
En este punto se busca mostrar la modificacin del modelo
representativo y de legitimacin vinculado al Estado nacional,
popular y desarrollista, en directa relacin con las transformaciones producidas en la ltima dcada en los partidos de masas,
en la competencia y la diferenciacin producida entre Estado,
sistema poltico y sociedad civil.
-El cuarto captulo analiza el cambio del rol estatal en la
mediacin de intereses entre capital y trabajo, la emergencia de
nuevos actores, como los grupos econmicos, la tecnocracia,
agencias internacionales, los lobbies y la abrupta transformacin de relaciones de fuerza producida entre sindicatos, empresarios, fuerzas armadas y Estado: el pasaje del modelo neocorporativo "imperfecto" al pluraiista.t ?
Aqu se consideran las interrelaciones del Estado con otras
fuerzas sociales distintas de los partidos, como los grupos de presin y las corporaciones. En trminos de articulacin de intereses, bsicamente consideraremos las fuerzas del capital y del trabajo, si bien en la Argentina tambin es necesario incorporar en
este plano el rol jugado por las fuerzas armadas.
-El quinto captulo analiza la relacin del modelo estatal
con la accin colectiva, con el involucramiento de los ciudadanos en lo pblico. Si cada modelo de Estado presupone un modelo distinto de accin colectiva, aqu se trata del pasaje de la
poltica de masas con fuertes organizaciones vinculadas al Estado y orientadas por proyectos globales, a la multiplicidad de
organizaciones orientadas por temas puntuales. El pasaje de la
movilizacin de masas a los nuevos movimientos sociales.
16 Cuando consideremos el cambio de Estado en trminos de rgimen, nos
vamos a concentrar en las transformaciones producidas en las pautas y normas
por las cuales la autoridad poltica es ejercitada y renovada, sobre qu poderes del
sistema poltico la conforman y sobre los modos de hacer poltica prevalecientes.
Ver en C. Strasser las diferencias entre Estado, rgimen y gobierno, La democracia posible, Buenos Aires, GEL, 1990).
17. Esta tercera relacin se vincula a las corrientes neocorporativas del Estado
(P. Shmitter, G. Lembruch) o Estado-centradas (T. Sckopol).

23

En este captulo consideraremos la modificacin de la relacin del Estado con otros actores, distintos tanto de partidos como de sindicatos. Y dada la importancia que adquiri la movilizacin poltica en la historia argentina, se trata de considerar
cmo cambia la relacin del Estado con la trama social y organizatiua de la sociedad. Explicar por qu se produce la disyuncin entre lo poltico y lo social, la importancia que adquiere lo
local y lo privado y la diferente significacin que adquiere la
participacin en un Estado ms descentralizado.
-El sexto captulo analiza la transformacin producida por
la modernizacin de ruptura desde su componente cultural: la
modificacin del modelo asociado a lo colectivo, distributivo estatal y la conformacin de uno nuevo, constituido desde el individualismo, la competencia y lo privado. Se trata de indagar sobre el cambio de creencias, valores y actitudes que hacen a la
cultura poltica. Se trata del cambio de las orientaciones y valores que caracterizaron al Estado intervencionista por otras vinculadas a los programas de privatizacin, descentralizacin y
reforma del Estado, o el pasaje de la cultura igualitaria al individualismo competitivo.
Si el Estado requiere legitimaciones especficas y se presenta como representante en sus intenciones y polticas del bien comn, nos interesa mostrar el cambio producido en el sistema de
valores y creencias en los que se legitima. Esta aproximacin
realza el papel del Estado como expresin e intrprete de los valores sociales y de la cultura poltica, ya que los procesos de liberalizacin y privatizacin no son slo econmicos, sino tambin poltico-culturales. La crisis del Estado de bienestar puede
verse as como crisis de un mundo cultural.
Por ltimo, en el captulo sptimo, se muestran, los perfiles
del nuevo paradigma suplantador del Estado de bienestar y los
problemas y conflictos emergentes de este proceso. Se trata de
mostrar las similitudes y diferencias que tiene esta transformacin dentro de un proceso ms universal de crisis de la gestin
pblica, y ver cules son las problemticas emergentes del mismo en nuestro pas, o en todo caso, elaborar los desafos que presenta la modernizacin de ruptura para los prximos aos.

[/zhoduccin

Tratndose de un estudio efectuado en el torbellino del

cambio, sus conclusiones devienen abiertas. No est realizado
para teorizar sobre el futuro, sino para sugerir un camino a travs del cual se pueda analizar y a la vez incidir en el cambio
contemporneo. is Pero pueden dibujarse los perfiles defintiuos
del modelo de relaciones Estado-sociedad que se constituye? Es
posible trazar sus contornos sin generalizar o quedar fijado a
aspectos provisorios e ideolgicos? Estos son, sin duda, los desafos principales de la investigacin.

18. Seguimos en ese sentido el camino propuesto por Gosta Esping - Andersen
en. The Three Worlds of Welfare Capitalism, New Jersey, Princeton University Press, 1990.

25

CAPITI.JLO 1

DEL ESTADO DE BIENESTAR

AL ESTADO POSTSOCIAL

"El estado en la Argentina cumpli un rol significativo. No slo como el Estado que tena
grandes empresas importantes bajo su poder,
que era propietario de YPF, SOMISA, FFCC, telfonos, correos, etc. Me estoy refiriendo a una
visin todava ms amplia: al Estado como organizador de la vida social; a ese Estado que
tena como interlocutores a grandes organizaciones, los sindicatos, las FFAA, la Iglesia. Un
Estado fuerte, que tiene fuerte incidencia en la
vida social, al que las organizaciones intermedias se vinculan para discutir espacios de poder dentro del mismo Estado; esa relacin particular que tenamos con el Estado en la Argentina, esa discusin sobre su rol, que tambin era el discurso predominante de los partidos polticos -por lo menos de los ms populares en la Argentina-, todo ese modelo, esa visin que tenamos sobre el Estado, se derrum;
b O.

JJ

Osear Cuatromo, 1990

27

Existen coincidencias significativas entre los investigadores

sobre una caracterstica central de la relacin Estado y sociedad en
la Argentina: el Estado determin fuertemente a la sociedad, apareciendo como modernizador, revolucionario, transformador o garante de un orden represivo, pero en todos los casos con una gran
influencia sobre la socedad.! Si en los pases centrales, la sociedad
civil mantuvo mayor autonoma y una dinmica menos dependiente del sector pblico, aqu, aun en pocas dominadas por perspectivas liberales, no se libr de esa fuerte determinacin. Esta caracterstica le dio una particular vinculacin que estuvo ms cerca de
la intervencin y de la "fusin" que de una clara separacin entre
Estado y sociedad.
Las particulares condiciones de conformacin de los Estados
nacionales latinoamericanos a fines del siglo XIX, las contradicciones generadas por la modernizacin tarda y la fuerte vinculacin
pueblo-nacin-Estado dada por la tradicin movimientista distinguen esta experiencia de los casos centrales. De esta manera, si
en las sociedades centrales el Estado proporcion polticas de bienestar y regul la economa sin tener una determinacin tan vasta
en la conformacin de la sociedad, aqu, la habitual y alta influencia de lo estatal se produjo tanto en la conformacin del modelo
de desarrollo, en la constitucin de los actores e identidades, como en la misma vida cotidiana. Y en este caso, la Argentina comparte esta caracterstica de un Estado gravitante con otros pases
de la regin: "A diferencia de lo ocurrido en otras situaciones consideradas paradigmticas -seala E. Lahera- en las que una sociel. Esta coincidencia sobre el rol gravitante del Estado la observamos en los trabajos de: Jorge Graciarena, "El Estado Latinoamericano en perspectiva", en Pensamiento Iberoamericano, nm. 5 a/1984; E. Faletto, "The Specificity of The
Latin American State", en CEPAL - Review, 3911989; Pablo Gonzles Casanova
(Hrgs), El Estado en Amrica Latina. Teoria y Prctica, Mxico, 1990; Manfred Mols, "Begriff und Wirklichkeit des Staates in Latinamerika", in Manfred Hattich (Hrg.), Zum Staatverstandnis der gegenwart, Munchen 1987; Marcos Kaplan, "Recent Trends of the Nation-State in Contemporary Latn America", en lnternational Political Scence Review, 1/1985.
2. Carlos Franco, "Visin de la Democracia y Crisis del Rgimen", en Nueva
Sociedad nm. 128, nov.-dic., 1993, pg. 58-59. Se trata, tambin, como dice este autor, de una particular combinacin de factores tnico-culturales y econmico-sociales en la determinacin de la relacin de dominio e intercambio de la poblacin.

dad civil relativamente fuerte y homognea se organiz en Estado

nacional, en diversos pases de la regin, este ltimo ha cumplido
o cumple el papel de agente aglutinante de la sociedad civil. La estructuracin social y poltica relativamente precaria de diversos
pases latinoamericanos encontr un apoyo indispensable en el Estado, que pas a constituirse as en referente y participante obligado en una vasta gama de transacciones econmicas, polticas y sociales, y en piedra de toque de las ideologas, posiciones polticas
y estrategias de desarrollo.f
Las interpretaciones habituales dadas a este significativo papel estatal donde casi puede decirse que el Estado construye a la
nacin suelen ser dos. La primera, asociada a las denominadas "revoluciones desde arriba" (Barrington Moore, 1982), donde los Estados nacionales en los procesos de modernizacin tarda juegan
un rol crucial para actualizar sus respectivas sociedades. El Estado
se transforma en receptor de ondas de cambio iniciadas en los pases centrales que lo llevan al inevitable papel de modernizador,
tanto para evitar un aumento de su dependencia externa como para articular los intereses dominantes centrales y locales. En este
sentido, el capitalismo no sera en nuestra regin un dato histrico dado o que preceda a la regulacin estatal. El Estado es quien
asume la tarea de "instaurar la sociedad moderna, y de all la especificidad de un intervencionismo estatal dedicado a ejecutar un
modelo de desarrollo para la sociedad en su conjunto'i.t
1. Eugenio Lahera, "El Estado y la transformacin productiva con equidad", en
Revista de la CEPAL, nm. 42, pg. 98, 1990. Tambin seala Enza Faletto: "la
simple constatacin del significado que en Amrica Latina adquiere el Estado ha
llevado a postular que ste predominaba sobre la sociedad civil, lo cual es decir
que el Estado es no slo la expresin poltica de la sociedad y del poder en ella
existente, sino que adems organiza al conjunto de la sociedad (, ..) una breve revista a la historia contempornea de Amrica Latina es suficiente para darse cuenta de cmo la accin del Estado ha sido casi decisiva para la conformacin del sistema urbano-industrial, lo que ha tenido como resultado un mayor desarrollo y
complejzacn de la sociedad civil". En "Especificidad del Estado en Amrica latina", Santiago., Divisin de Desarrollo Social de la CEPAL, rnmeo, pg. 18.
4. A diferencia del patrn de desarrollo europeo occidental, en A. Latina en
general puede hablarse de una pauta dependiente regulando los intercambios
con el exterior; estructuras productivas descentradas y tecnolgicamente heterogneas, mercados oligoplicos y segmentados que vuelven inestable y limitada la
generacin de excedentes; profundas desigualdades distributivas. Tambin al respecto ver de Norbert Lechner, "El debate sobre Estado y Mercado", en Nueva Sociedad, nm. 121, sept-oct. de 1992, pg. 82. Tambin ver de Arturo Fernndez,
"El Sistema poltico, los partidos polticos y la reforma del Estado", en Relacio-

29

La segunda interpretacin pone nfasis en 10 cultural. Se trata

de una modalidad tpicamente latinoamericana, el fruto de una cultura "estatista" provista desde su misma gnesis colonial (M.
Mols).5 La "tradicin diferente" (R. Wiarda, 1982) es presentada
como una particular evolucin del Estado latinoamericano a partir
de su inicial constitucin ibrica, donde esa impronta colonial habra constituido un hecho decisivo y a la vez negativo para la democracia. Se habra conformado un Estado fuertemente centralizado y burocrtico, en el cual habra terminado primando 10 vertical
y el todo sobre la sociedad civil, 10 cual no posibilit la gnesis del
ciudadano, sino del modelo corporativo y caudllsta.v

En esta segunda visin, se tratara de un modelo de organizacin diferente del anglosajn ("paradigma democrtico"), en donde habra primado la competencia, 10 descentralizado, 10 protestante y el ciudadano. Pero, si bien es cierto que hay diferencias culturales, la teora de "la tradicin distinta" la ve a sta con rasgos negativos para la democracia. Tal vez ello sea cierto en trminos democrtico-liberales, pero no democrticos en una visin ms social
y participativa de la misma."
nes entre Estado y Sociedad: Nuevas articulaciones (Bonifacio, Salas, Femndez y otros), INAP, Buenos Aires, 1992, pg. 94-96.
5. Dice este autor que, "intentando mostrar que tenemos ante nosotros un
marcado estatismo, esto es, una imagen del poder poltico que lo presenta como
abusivo, como fundamentalmente sustrado de lo social (...) el Estado estatzante
tiene una especie de vida propia, esto es goza de una valoracin y un reconocimiento que le conceden un rango absolutamente exagerado como regulador y como fuente de las normas de la interrelacin humana, aun cuando de facto ni sugiere en principio proporcione lo que la concepcin del Estado le adjudica", en
Manfred Mols, "Concepcin del Estado e Ideal de Desarrollo en Amrica Latina",
en Amrica Latina y la Doctrina social de la Iglesia, P. Hunermann y I.C.
Scannone (Democracia: derechos humanos y orden poltico. Ed. Paulinas,
Buenos Aires, 1993, pg. 128, Tomo IV. Tambin en esta lnea, de G. Wynia, The
Politics of Latin American Development, Londres, 1978, Yde N. Werz, "Das
Erbe der Caudillos und die Systemkrise der Gegenwart", en IlIy, Sielaff, R., Werz
N, Diktatur -Staatsmodell fur die Dritte Welt, Friburgo, 1980.
6. La continuidad de esta cultura poltica de la "tradicin centralista"; ver Claudio Veliz, La Tradicin Centralista en Amrica Latina, Barcelona, Pennsula,
1982, donde explica por qu no hubo en Amrica Latina, como en el Norte, un
comienzo cooperativo entre sus miembros y predomin una tendencia hacia el
aumento excesivo del poder poltico estatal ante cualquier pretensin proveniente de la sociedad.
7. En una perspectiva distinta sobre la influencia cultural, ver de Richard Morse, El Espejo de Prospero, Mxico, Siglo XXI, 1980, Y de Daniel Garca Delgado, Races cuestionadas. La tradicin popular y la democracia, Buenos Aires, Centro Editor de Amrica Latina, 1989. Ver tambin, al respecto, los trabajos

30

Lo cierto es que hoy ese fuerte rol estatal impulsor del desarrollo, articulador regional e integrador social, que fuera profundizado a partir de la posguerra, ha terminado. El Estado cambia rpidamente hacia una menor actividad econmica, ampla el espacio
del mercado, rompe las articulaciones neocorporativas, abre las
fronteras, se desvincula de lo social, contrata servicios a agencias
privadas e internacionales y se descentraliza. Se produce un cambo en favor del mercado y de la sociedad civil, propicindose polticas de libre mercado que orientan a los individuos hacia lo privado ya tener menores expectativas sobre el Estado. Un cambio que
se genera, en parte, como crisis de un modelo anterior sentido como muy opresivo para los individuos. Se trata de una creciente separacin Estado-sociedad que los diversos sectores viven y "sufren" de manera muy distinta y, de all tambin, las diferentes y encontradas posiciones frente al ajuste.
Pero, como seala Luciano Tomassini, hablar sobre el Estado
hoy en Amrica Latina no es una tarea fcil, debido a la carencia de
marcos de referencia suficientemente amplios y bien fundamentados en el contexto de los profundos cambios que se estn planteando.f De esta manera, frente a la insuficiencia de los enfoques
habituales, vamos a considerar tres dimensiones para trazar una
comprensin sobre este proceso de cambio estatal: i) las visiones
del Estado ofrecidas por las ciencias sociales latinoamericanas en
las ltimas dcadas; ii) la dimensin histrica del cambio visualizada en tres modelos principales y iii) los factores que ponen en crisis al Estado de bienestar o social.
1.1

MODERNIZACIN, DEPENDENCIA y DEMOCRACIA

Los estudios sobre el Estado recorren tres etapas que corresponden a distintos paradigmas dornnantes.?
de Carlos Strasser, Para una teora de la democracia posible. La democracia
y lo democrtico, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1991.
8. Ver de Luciano Tomassini, "Estado, Gobernabilidad y Desarrollo, Banco Interamericano de Desarrollo, Monografa nm. 9, Washington, D.C., abril de
1993, pg. 1. Sobre la crisis del estado de bienestar en los capitalismos avanzados
la literatura es abundante: (Offe, 1981, 1990) (Dharendorf, 1990) (O'Connor),
(Mishra, 1977) (G. Therborn, 1989).
9. El trmino paradigma lo tomamos, en el sentido de T. Khun, como conjunto de supuestos que los investigadores comparten o dan por sentado, como los
31

a) En los '50 la relacin Estado-sociedad fue estudiada bajo la

influencia del paradigma de la modernizacin, vinculado al cambio de la sociedad tradicional a la moderna. La modernizacin para G. Germani consista en el avance del proceso de secularizacin
y urbanizacin, cuyos rasgos bsicos eran la accin electiva y la legitimacin del cambio. En este pasaje se produca una creciente diferenciacin y especializacin de roles, de status e instituciones. lO
Se trat de un paradigma estructural-funcionalista bajo la influencia de las teoras del "cambio social" de Talcott Parsons y de la racionalizacin, burocratizacin y desencantamiento del mundo moderno de Max Weber.
El supuesto terico principal de este paradigma consista en
que la modernizacin se encontraba frente a diversos obstculos
para alcanzar un patrn normal de evolucin, coincidente con el
seguido por los pases desarrollados. Se pensaba la sociedad latinoamericana sobre la base de un proceso de cambio irreversible
que tena a la tradicin como obstculo principal, pero donde tambin haba otros factores negativos a superar, como la escasa inversin o la falta de motivaciones para el cambio, que acentuaban la
necesidad de incorporar tecnologa, y valores modernos. 11 Este paradigma se relacionaba con explicaciones que ponan nfasis en lo
cultural, en la falta de adecuacin de los valores y actitudes de la
poblacin local y en la necesidad de modificar esta cosmovisin
para acercarla a la de las sociedades desarrolladas.
Si el foco de atencin fue el cambio social, el paso de la sociedad tradicional a la moderna, el rol del Estado deba maximizar ese
camino aumentado los contactos con las sociedades centrales para introyectar los impulsos econmicos, sociales y culturales para
acelerar este proceso. Era una concepcin donde el Estado alcanzaba un papel singular, pero no tanto a travs de la intervencin
econmica como de la modificacin de costumbres, proveyendo
innovacin tcnica y para disipar las resistencias al cambio a travs
parmetros y el contexto de un anlisis concreto de su trabajo, Teora de las Revoluciones Cientficas, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1982.
lO. Gino Germani, Argentina sociedad de masas, Buenos Aires, Paids,
1972.
11. Ejemplo caracterstico de esta visin optimista de la modernizacin en
ciencia poltica fue la de S. Lipset (El Hombre poltico), segn la cual un mayor
desarrollo econmico llevara indefectiblemente a la democracia.

32

de la implementacin de polticas del tipo "promocin de la comunidad". Este rol modernizador conferido al sector pblico se completaba con la creacin de agencias estatales de investigacin y difusin tcnica que tenan como sujetos de esta transformacin a
los sectores medios. La teora de la modernizacin se asoci en trminos generales a la perspectiva adoptada por los gobiernos desarrollstas.J
La crtica habitual a la teora de la modernizacin fue que recogi como patrn normal de evolucin la experiencia de las naciones
desarrolladas, lo cual no era trasladable automticamente al Sur. Ello
dificult la posibilidad de apreciar al Estado como producto histrico-cultural y de abordar las especificidades de su constitucin.J> La
modernizacin se transformaba en un proceso de ruptura crtica
con los tiempos pasados -la tradicin- y con las costumbres locales,
junto a una gran confianza en el futuro; se trataba de una modernizacin sustentada en la imitacin del desarrollo central. El supuesto
principal era que deba llevarse a las sociedades perifricas a la
etapa del "despegue", lo cual presupona un Estado "normal" de
madurez identificado con las sociedades del Norte, y un Estado deficitario caracterstico de los pueblos subdesarrollados. La modernizacin sera, en consecuencia, un proceso imitativo, el punto de
partida hacia el verdadero desarrollo capitalista.H
b) En los '60 emerge un paradigma contestatario: el de la dependencia. Este va a poner en duda los supuestos y expectativas
del anterior sobre la posibilidad de recorrer el mismo camino y
destino de las sociedades centrales, poniendo el acento en el doble vnculo existente entre el Estado con los pases centrales y las
clases dominantes locales. Su foco central ser la contradiccin
centro-periferia y, a diferencia del anterior paradigma, de carcter
12 Una certeza campea en los trabajos de quienes sustentan la teoria de la modernizacin: las sociedades latinoamericanas son estructuralmente duales, es decir, coexisten en ellas elementos o sociedades "tradicionales" con las "modernas",
si bien la tendencia es a la absorcin de las primeras por las segundas. En Waldo
Ansaldi, La bsqueda de Amrica Latina, Cuadernos, Instituto de Investigaciones-Facultad de Ciencias Sociales, UBA, Buenos Aires, 1991, pg. 67.
13. Norbert Lechner (ed.), Estado y poltica en Amrica Latina, Mxico, Siglo XXI, 1981.
14 Cristina Raigadas, "Democracia y Posmodernidad", Nuevo Proyecto,
nm. ,-6 (1989). pgs. 58-59.

33

sociolgico, ste ser econmico-estructural con influencia neomarxista. Este paradigma iluminaba un nuevo sujeto del cambio: la
clase trabajadora. Mientras la corriente de la modernizacin examin el desarrollo desde el punto de vista de los Estados Unidos y
otros pases occidentales, la escuela de la dependencia fue la visin del desarrollo desde la perspectiva del Tercer Mundo. Una visin que aportaba elementos sobre la relacin Estado-sociedad para conformar una tradicin de anlisis original sobre el "intercambio desigual" (S. Amin), la "estructura de la dependencia" (T. Dos
Santos), el "desarrollo del subdesarrollo" (A. Gunder Frank) y la sistmica centro-periferia (F Cardozo, E. Faletto).15
En estas contribuciones se analizaron los intereses econmicos que trabajaban en detrimento del desarrollo de la periferia y
donde el Estado cambiaba, pero no tanto como fruto de una dinmica endgena, como de esta relacin dependiente constituida
con los capitalismos centrales. El gran aporte terico metodolgico de este paradigma radic en centrar el papel de la estructura interna de las sociedades capitalistas dependientes, cuyo proceso
constitutivo era de una doble dialctica: la de su propia dinmica
o conflictividad de clases y la del proceso de internalizacin de los
factores externos (Dos Santos, Fernndez Jilberto).16
Fueron estudios que establecieron una relacin directa entre
intereses relacionados con la apropiacin del excedente econmico y que enfatizaron los determinantes externos de la accin estatal. Haba coincidencia en el elemento clasista del Estado como la
relacin fundamental de dominacin en la sociedad capitalista. Si
bien hubo derivaciones posteriores de los mismos autores que hicieron autocrtica y superaron anteriores planteos, estos estudios
fueron excesivamente estructurales.I? En ellos desapareca la importancia de la cultura poltica y de las instituciones. Los actores
eran actores de clase que expresaban sus intereses en una suerte
de determinismo estructural, donde no haba, por tanto, posi15. Cardoso, Fernando Henrique y Faletto, Enza, Dependencia y Desarrollo
en Amrica Latina, Mxico, Siglo XXI, 1969.
16. Waldo Ansaldi, La bsqueda de Amrica Latina. Cuadernos, nm. 1 op.
cit., pg. 71.
17 Jorge Sbato, La formacin de la clase dominante en la Argentina,
Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1988.

34

bilidad de negociacin o redefinicin. De esta manera, el espacio

de la poltica como compromiso, competencia, se evaporaba en
medio de una lucha de carcter antagnico sobre distintos modelos de sociedad.
La teora de la dependencia -al menos en sus lneas predominantes- plante la relacin entre Estado y sociedad de forma nueva pero no exenta de un reduccionismo que haca del Estado una
mera "expresin" de las relaciones de clase, con un rol gerencial
de la dominacin. Conceba a las clases como posiciones objetivas
en una etructura social capitalista independiente de la voluntad de
sus actores. Todos los fenmenos eran explicados por esta articulacin que tena como variable explicatoria la dependencia. Como
seala M. Mols, la mayor parte de las escuelas de la dependencia
tendi a sobrevalorar los factores exgenos, pensndose poco en
los aspectos endgenamente condicionados de la poltica latinoamericana. Adems de no distinguir en las distintas realidades del
centro capitalista, todo el centro era lo mismo; para esta escuela
los detalles acerca del mejoramiento de los sistemas polticos no
eran en absoluto objeto de discusin. is
y esta importancia dada a la variable exgena de la dependencia era la razn de su drstica prescripcin: el Estado era incapaz
de enfrentar con xito las polticas econmicas de los pases centrales a menos de disminuir sus vnculos con stos y de llevar a cabo una transformacin revolucionaria. De esta manera, el nuevo
paradigma comparta con el anterior supuestos optimistas y a la
vez deterministas. Necesariamente deban triunfar ya sea las fuerzas de la modernizacin en su intento por alcanzar los estndares
del primer mundo o las que apuntaban a poner fin al desarrollo dependiente y avanzar en la emancipacin social.

c) Los '70 se constituyen en un momento de transicin para

las Ciencias Sociales. Se asiste, junto a la cada de gobiernos populares, al auge del estudio del Estado burocrtico-autoritario: el BA.19 La reflexin sobre el Estado aparece ocupando un espacio caManfred Mols, op. cit., pg. 145.
'Donnell, El Estado Burocrtico Autoritario, Buenos Aires, Ed.
de Belgrano, 1986. Tambin del mismo autor, "Estado y Alianza de clases en la sociedad argentina, en IDES, Buenos Aires, 1977, y Modernizacin y autoritarismo,
Buenos Aires, Paids, 1973. Y de Jorge Sbato y Jorge Schwarzer, "Funcionamiento
de la economa y poder poltico en Argentina", en Iberoamrica, nm. 17-18.
18

19. Guillermo

35

da vez ms amplio y dominante desde mediados de esa dcada,

con la nueva crisis poltica y los golpes de Estado fundacionales
producidos en el Cono Sur.20 La elaboracin de la teora del b-a no
alcanza, sin embargo, la dimensin de un nuevo paradigma. Pero,
a diferencia de la teora de la dependencia, puso ms el acento en
lo poltico, en la distincin entre Estado y rgimen y la influencia
de otros actores en el proceso de modernizacin.
Es recin a fines de los '70 cuando se produce una nueva revolucin cientfica a partir de las crecientes anomalas que presentaba el paradigma de la dependencia, y que da lugar a la teora de
la transicion) Se trata de un paradigma politicolgico donde los
referentes tericos dejan de ser Taleott Parson o Gramsci, o el objeto privilegiado del anlisis, los conflictos entre grandes bloques
histricos de clases y de hegemona, sino Locke, Hobbes o Sartori.
Un enfoque en donde los problemas a resolver ya no eran la modernizacin, el desarrollo o la revolucin, sino la participacin ciudadana, la mediacin poltica y el sistema de partidos. El cambio
que interesaba analizar era ms acotado y poltico: el del rgimen.
Ello desplazaba los focos anteriores de importancia, que dejaban
de ser las oposiciones sociedad tradicional-sociedad moderna, centro-periferia, para pasar a ser, autoritarismo-democracia.
Este nuevo foco terico mostraba la necesidad para la democratizacin de erradicar el autoritarismo de la cultura e instituciones para asegurar la "gobernabildad", lo cual requera establecer
reglas de juego polticas aceptadas por todos. El Estado ya no era
asociado a un garante de un inters general sustancial predefinido
y con un rol de transformador de la sociedad, sino concebido fundamentalmente como Estado de Derecho, tomndose distancia de
la visin del Estado ampliamente intervencionista denominada "napolenica" (A. Flisflish, 1986). Comenzaba a vrselo como un sistema decisional, como el forjador neutral de intercambios y reglas
20. Sealado por W. Ansa1di, op. cit. Ver el artculo de Guillermo O'Donnell,
"Reflexiones sobre las tendencias de cambio del Estado burocrtico-autoritario"
(Documento nm. 1 del Grupo de Trabajo sobre el Estado, de CIACSO, CEDES,
Buenos Aires, 1975).
21. Nikolaus Werz, "Dernokratie und Regierungs formen in Sudamerika", in
Verfassung und Recht, Ubersee, 20, 1987 Y "Vorn Etatismus zur Markt wirschaft? Neue Entwichlungsantze in Lateinamerika, 1991, y de Nobert Lechner, "De
la Revolucin a la Democracia", en Opciones, Santiago. de Chile, nm. 2, 1985.

36

democrtcas.-' El Estado, ms que una herramienta conformadora

de la sociedad, deba transformarse en procesador de diversas conflictividades, en sistema poltico. Tampoco deba postularse la
existencia de un nico bien comn vlido para todos, sino lograr
pactos entre los distintos actores sobre reglas que permitiesen un
procesamiento abierto de los conflictos. Este enfoque supona que
el caso argentino comenzaba a transcurrir dentro del modelo democrtico liberal. Se sentaban las bases para establecer al fin el modelo democrtico liberal pluralista, lo cual tena afinidad con la
comprensin de la transicin que tuvo el primer gobierno de la
transicin, el radicalismo, respecto de los problemas que deba
afrontar el sistema poltico.

Este enfoque institucional encontraba diversas vertientes de

expresin y problemticas a debatir:
El Estado en cuanto divisin de poderes, donde se resaltaba
la preocupacin por los equilibrios entre el Ejecutivo, el Legislativo y elIudicial. Aqu la democracia tendra como clave de xito para su supervivencia una distribucin del poder distinta de la presidencialista y una inevitable opcin en favor del rgimen parlamentario (Nino, 1990).23 ii) El Estado autoritario era fruto de una cultura poltica particular producida en la sociedad argentina. El problema era compatibilizar creencias e instituciones. El secreto de la
democracia en la Argentina sera lograr esa feliz coincidencia entre
cultura poltica e instituciones liberales producida en EE.UD. un sii)

22 Angel Flisfisch, Crtica y Utopa. Ver tambin el enfoque neocontractualista en .luan Carlos Portantero en La Reforma del Estado, en Revista del
CLAEH, Montevideo, 1985. El Estado tambin era visto como burocracia, como
conjunto de agencias, que mostraban la necesidad de democratizar la cultura estatal y eliminar [as rigideces y la falta de transparencia de la Administracin Pblica (Oszlak, 1982, Klisbcrg, 1988). Osear Oszlak, "Polticas Pblicas y Regmenes
Polticos: Reflexiones a partir de algunas experiencias latinoamericanas", en CEDES, Buenos Aires, nm. 2, 1977, 1984, YLa formacin del Estado argentino,
Buenos Aires, Universidad de Belgrano, 1982. De Peter Birle, "Staat und Burokratie in Lateinamerika. Die aktuelle Dskusson uber Plannung und Dezentralisierung", Mainz, lnstitut Fur Politikwissenschaft, 1991.
2~. Este enfoque busc demostrar que el Presidencialismo estaba asociado al
caudillismo, a la democracia plebiscitaria y al excesivo predominio del Podcr Ejecutivo sobre el Legislativo. En todo caso, a un claro peligro para la gobernabilidad. derivado de un sistema que, al descansar el poder cn un solo miembro, haca que la estructura de pagos entre la clase poltica se tornase de suma-cero alentando a la oposicin, que se quedaba sin nada, a conspirar (Nolhen Solari, 1987,
Nino, 1990).

37

glo atrs (haciendo referencia a lo pregonado por Tocqueville). De

all las prescripciones para modificar una cultura "inflacionaria" y
"movimientsta", que haca referencia a la tendencia "monista" de
la democracia. Una cultura que tenda a elevar crecientemente las
demandas sobre el Poder Ejecutivo, demandas que crecan con la
misma velocidad que los ndices inflacionarios, pero con la particularidad de que, en los momentos de crisis, ninguno de esos actores se responsabiliza del Estado democrtico (portantiero, 1984).
De esta forma, la teora de la transicin produjo la ruptura con
las visiones totalizadoras y no pluralistas anteriores, ampli el lugar
de las instituciones, de la cultura y del discurso y de otros actores
menores en la escena poltica. Descubri un sistema poltico ms
complejo, diferenciado e interactuante y dej de ser determinista
en sus supuestos histricos. De acuerdo con N. Wertz, el inters en
la dcada de los ochenta se limit al mbito de lo poltico: el desarrollo econmico y el poltico fueron tratados en buena medida separadamente por los socilogos. Esto fue, por una parte, una reaccin a los planteos de la teora de la dependencia que haban subordinado el mbito de la poltica interna a las dependencias econmicas externas. Y por otra parte, tambin fue una suspensin de
los intentos de modernizacin de los regmenes militares autoritarios y burocrticos de la dcada de los setenta que queran forzar
por decreto la modernizacin econmca.'t
Coincidentemente con el auge de la teora de la transicin se
produce el resurgimiento de la ciencia poltica, la cual cobra mayor especificidad, diferenciacin y profesonalsmo.'' Lo cierto es
que la cuestin de la democracia haba estado ausente mucho
tiempo de las preocupaciones de los cientficos sociales latinoamericanos, lo mismo que la problemtica de la cultura poltica y las
cuestiones referidas a derechos humanos. Pero, a la vez, este nuevo paradigma provoc una desconexin con los procesos y elabo-

24. Nikolaz Wertz, en "Acerca de las dificultades para emprender reformas polticas en Amrica Latina", en Amrica Latina y la doctrina social de la Iglesia (Democracia: derechos humanos y orden socia!), P. Hunermann y I.C, Seannone, 5] (editores), Buenos Aires, Ed. Paulnas, tomo 4, 1993, pg. 161.
25. Ver al respecto, de Waldo Ansaldi (comp.), La tica de la democracia,
CLACSO, Buenos Aires, 1986.

raciones anteriores, favoreciendo la habitual discontinuidad de la

tradicin terica latinoamericana. 26
El nuevo paradigma alent una visin donde el Estado desapareca bajo el trmino ms neutro de sistema poltico, y que luego
-mutatis mutandi- devendr en clase poltica, en una concepcin ms distorsionada, ligada hoya la corrupcin y a la crisis de
mediacin. Como seala N. Lechner, el gran debate sobre el Estado autoritario en los '70 fue desplazado durante los '80 -sin un balance siquiera provisorio- por la discusin acerca de la democracia: "A pesar de sus buenas contribuciones, sta presta poca atencin al Estado". 27 En la perspectiva inicial de la transicin estaba
la sospecha hacia el Estado de alimentar el autoritarismo y coaccionar a la sociedad civil. En ese contexto, el concepto de sociedad
civil haca resaltar una orientacin ms liberal, donde la positividad
estaba radicada en la sociedad civil contrapuesta a un Estado caracterizado habitualmente como hipertrofia de la autoridad central,
autoritarismo y excesiva njerenca.f
La hiptesis profunda que sustent la teora de la transicin y
que le trasmiti un sesgo conservador fue la de una ingobernabilidad por exceso de demanda, alimentada por una cultura movimientista. Estaba la sospecha de que los sujetos populares promovan una excesiva presin sobre el sistema poltico generando la
crisis del sistema. La gobernabilidad de la democracia dependera,
en consecuencia, del modo en que se hiciese esta transicin, de
26 Como seala N. Lechner, un rasgo distintivo de la ciencia politica en Amrica Latina consiste en el fuerte predominio de los condicionantes externos por
sobre las dinmicas internas de la disciplina: "El desarrollo de la ciencia poltica
depende. por sobre todo, del contexto sociopoltico y responde a los problemas
inmediatos de nuestros pases; en cambio, tienen escasa influencia la acumulacin sistemtica de conocimientos y la discusin estrictamente disciplinaria. Incluso el mayor aporte de la ciencia poltica latinoamericana a la discusin internacional -el debate sobre la democracia- responde a factores exgenos. Ello explica la paradjica situacin de la ciencia poltica en la regin: el "realismo" de los
estudios politolgicos contrasta con la dbil institucionalizacin de la disciplina.
En realidad, la riqueza de los anlisis polticos no se compadece con la precariedad de la ciencia poltica strictu sensu", en "Los desafos de !a ciencia poltica",
o/J. cit., pg. 10.
27 Norbert Lechner. en "Reflexin acerca del Estado democrtico", Leviatan,
nm. 2, 1992.
28 Al respecto, ver Ernest Gellner, "La sociedad civil en un contexto histrico", en Revista Internacional de Ciencias Sociales (Unesco). nm. 129, sept.
1991.

39

los pactos y equilibrios de fuerzas que se lograsen para disminuir

esta presin desde abajo. Desaparecan, de esta manera, otros condicionamientos para la explicacin de los golpes, como los provenientes del poder econmico o las orientaciones de las potencias
hegemnicas. Las causas del autoritarismo eran fundamentalmente endgenas y cultural-institucionales, disolvindose la relacin
del Estado con intereses econmicos nacionales e internacionales
y producindose un corte con la problemtica del poder tanto interno como externo.
Tal vez, como seala C. Franco, en el marco de los desafos
planteados por cambios profundos a nivel mundial en los '80, el
problema poltico de la regin no debi ser definido en trminos
exclusivos de una "transicin de regmenes autoritarios a democrticos", el sentido de la democracia absuelto en esa expresin sumaria que asocia "reglas conocidas y resultados inciertos", ni la construccin del rgimen limitada a la recreacin de su formato "clsica" de actores, reglas e insttucones.? Sin embargo, esas definiciones estuvieron en el origen de una estrategia institucionalista,
procedimental y de organizacin del rgimen, como de un discurso centrado en torno a los valores de la cultura democrtica y los
pactos fundacionales. 3D
Se trat de una visin impregnada del temor a la involucin
que emanaba de la sociedad luego de varios aos de dictadura y del
temor que podra representar el peronismo como vuelta al pasado
y a lo tumultuoso. La experiencia autoritaria revaloriz la importancia de asegurar el sistema de convivencia y el Estado garantista.
La visin institucional fue una perspectiva menos comprometida
29 Aqu cabra tambin la crtica que realiza J. Nun a quienes convierten "al
liberalismo democrtico en un mero conjunto de reglas de procedimiento para la
formacin de decisiones colectivas olvidando que ningn conjunto de reglas alcanza para definir socialmente polticas concretas". Jos Nun, "La democracia y
la modernizacin treinta aos despus", en Antologa: Democracia emergente en Amrica del Sur, Gernmo de Sierra (comp.), UNAM, Mxico, 1994.
.30. No se advirti, dice Carlos franco, el conflicto existente entre el patrn
que regula los intercambios de la regin con el mundo y los procesos nacionales
de construccin democrtica: "Ninguna de estas cuestiones se instalaron en el ncleo central de la visin dominante en las elites polticas e intelectuales de la regin al inicio de los '80 con respecto a la democracia y su proceso de construccin", en "Visin de la Democracia y Crisis del Rgimen", en Nueva Sociedad,
nm. 128, nov. dic. de 1993, pg. 52 Y 59.

con la problemtica del poder y la igualdad y ms con la de los procedimientos y la libertad.

Pero esta perspectiva cay en el error inverso a la visin dependentista, no tom en cuenta condicionantes histrico-estructurales y las asimetras de poder que se haban producido durante los
aos previos, 3 I ocultando de esa forma que las condiciones de gobernabilidad no derivaban slo de las demandas de los sectores populares, su cultura e instituciones, ni de la forma en que se produca la transicin, sino de una modificacin de actores econmicos
determinantes, de la escena econmica mundial y de la poltica de
la potencia hegemnica sobre la regin. El modelo institucional
prest escasa atencin a los nuevos datos as como a la diferenciacin del poder real en la sociedad, tratndolo como un tema ms
en la arena poltica, basado en un amplio campo de recursos distributivos que, se presupona, no seran monopolizados en el nuevo rgimen mostrando as confianza en un mercado poltico
schurnpeteriano.
No obstante el enfoque institucional, tan apegado a la problemtica del cambio de rgimen a fines de los '80 comienza a agotarse para explicar la transformacin de relaciones Estado-socedad.V
Por un lado, porque ya hay varios elementos de consolidacin del
rgimen democrtico (alternancia, orientacin a la competencia
de los actores polticos, rutinas establecidas, desmantelamiento de
las fuerzas armadas) y, por otro, porque a partir de fines de los '80
predomina el enfoque neoliberal del Estado.
Este ltimo se expresa en trminos econmicos y de lucha
contra la inflacin y por la estabilidad mostrando la necesidad de
encarar una drstica separacin entre Estado y sociedad civil para
alcanzar la estabilidad econmica. Destaca el excesivo tamao adquirido por el sector pblico; buscando otorgar una mayor libertad al mercado y a las tendencias autorreguladoras de la sociedad,
,l. Para una crtica del paradigma nstituconalsta. ver R. Guidos Bjar y O.
Fernndez (coord.), El Juicio al Sujeto, Costa Rica, FLACSO. nm. 25. 1989.
:12. Una corriente analtica que aparece a fines de los 'SO -la de CLACSO- comienza a diferenciarse de la visin exclusivamente institucional al considerar el
tema de ajuste. iniciando una problematizacin del poder econmico en el proceso de modernizacin y su impacto en el sistema poltico. Se adverta, que en
Amrica Latina se acababa el ciclo de "un patrn estatal organizador del desarrollo". Ver de Fernando Caldern y Mario dos Santos, en 20 Tesis, op. cit. pg. 16.

formula crticas al exceso de burocracia y a la descontrolada expansin del gasto fiscal, lo que sera una indebida estatizacin de
la vida social, una sociedad asfixiada por el Estado en sus energas
y capacidades. De esta manera, contrapone la relacin pblico-privado como el eje central de la cuestin, produciendo una suerte
de demonizacin del Estado, que ser fuertemente posicionada a
comienzos de los '90 a travs de los medios de comunicacin.
Se trata de una vuelta al Estado garantista y "mnimo" en el
marco democrtico. Una formulacin que va a estar asociada al segundo gobierno de la transicin, al peronismo. Una perspectiva
crtica del Estado benefactor, que presupona la necesidad de su
drstica reformulacin para la resolucin de la crisis econmica
mediante polticas de desregulacin y privatizacin. Es tambin
una perspectiva de ruptura con la concepcin del Estado de bienestar previa, en el sentido de atribuir todas las responsabilidades
de la crisis al Estado y todas las virtualidades y posibilidades de salida de la misma al mercado.
1.2

DEL ESTADO LIBERAL AL POSTSOCIAL

Para analizar el actual proceso de modernizacin no slo es

necesario contar con el antecedente de los principales paradigmas
cientfico-sociales que han operado en las ltimas dcadas, sino
tambin con el conocimiento del proceso de conformacin histrica del Estado en la Argentina. Un anlisis sobre los distintos tipos
de articulaciones Estado-sociedad que se han conformado desde su
constitucin como Estado moderno. Esta transformacin es un
proceso que comienza a mediados del siglo pasado, en un camino
que va desde una muy baja diferenciacin al desarrollo progresivo
de las funciones y roles estatales. Se trata de formas distintas de relacin Estado-sociedad que permiten reconocer tres grandes modelos: el constituido a mediados del siglo XIX con el Estado liberaloligrquico; el conformado a partir de la dcada de los '40 con el
Estado social, nacional-popular y el que comienza a conformarse a
fines de los '70 con la crisis del Estado de Bienestar, las polticas de
ajuste y la nueva integracin al mercado mundial: el Estado postsocial o neoliberal.

a) El Estado Liberal-oligrquico. A mediados del siglo pasado el Estado promovi el surgimiento de una sociedad capitalista
con plena insercin en el mercado mundial. El modelo de acumulacin agroexportador se apoy en una clara divisin internacional
del trabajo (Inglaterra, proveedora de productos manufacturados;
Argentina, proveedora de materias primas). Esta concepcin se referenci en una filosofa pblica de raz espengleriana basada en la
bsqueda de "orden y progreso", que era una concepcin liberal y
moderna pero que a la vez, en nuestro pas result poco democrtica.

La consolidacin del Estado-nacin en la Argentina fue un proceso exitoso en trminos de lo temprano y rpido de su resolucin, en comparacin con el resto de los pases de la regin. Es
que el Estado central, cuando exista, al menos hasta mediados del
siglo XIX, tena slo una presencia formal que mostraba una frgil
dominacin sobre poderes pblicos provinciales. Durante el perodo de conformacin del Estado-nacin, cuyo punto de partida institucional fue la Constitucin de 1853, ste no se limit a asegurar
condiciones de estabilidad poltica y seguridad jurdica, sino que
promovi la creacin de infraestructura de transporte e hizo posible el poblamiento de reas desiertas en zonas alejadas de la costa.
Segn N. Botana, siete dcadas desde la independencia no haban bastado para construir una unidad poltica, ni mucho menos
para legitimar un centro de poder que hiciera efectiva su capacidad de control a lo ancho y a lo largo del territorio nacional. Luego del triunfo de Urquiza sobre Rosas en Caseros, vio su fin una forma de gobierno caracterizada por una descentralizacin segn la
cual las provincias de la llamada Confederacin Argentina se reservaban el mximo de su capacidad de decisin. Urquiza se propuso
combinar su triunfo -la fuerza- con la eficacia de un acuerdo -consenso- para lograr que las provincias cedieran parte de su poder
de decisin. Al respecto, Halpern Donghi sostiene que la etapa
que comienza en 1852 es la de la construccin de una nueva nacin y la construccin de un Estado, y en 1880 esa etapa puede
considerarse cerrada, no porque se haya construido la nueva nacin o se haya fracasado en el intento, sino porque lo que ha culminado con xito es la instauracin del Estado nacional, y la defi43

nicin de este proyecto nacional se daba en un contexto ideolgico marcado por la crisis del liberalismo que sigue a 1848 yen uno
internacional caracterizado por la expansin del centro capitalista
hacia la periferia.
La conformacin de la nacin tuvo aqu caractersticas distintivas tambin de la de otros pases latinoamericanos. El vuelco de
una masa migratoria de Europa occidental desde fines del siglo
XIX, Y su vinculacin con los contingentes originales o criollos,
dio particulares caractersticas a la conformacin de esa nacionalidad. Ello coincida con una visin de la modernizacin de la elite
dominante, que consista en la necesidad de traer a estas orillas los
trozos vivientes de las sociedades modernas para reproducir el
proyecto de transformacin deseado y asociado con la modernidad.
El proceso de organizacin nacional arras a partir de los '60
con las autonomas provinciales a travs del ejrcito nacional,
constituyendo el monopolio de la coaccin, el mercado de trabajo, llevando a cabo la integracin territorial mediante obras de infraestructura y comunicaciones, y extendiendo las relaciones capitalistas a todo el territorio nacional. La estancia fue el elemento
productivo central del modelo de acumulacin agroexportador, y
esta unidad productiva -cuya singularidad era la combinacin de
formas de dominacin tradicionales con modernas de explotacin- terminar simbolizando el sistema de autoridad econmico
y poltico-cultural de la clase dominante. 33
El Estado nacional mostr escasa autonoma respecto de esta
clase. El gobierno se estructuraba y operaba como coto de caza cerrado y los asuntos nacionales eran manejados como problemas de
redes de relacin familiares para servir y satisfacer a un crculo restringido de intereses y de individuos provilegiados de la oligarqua.
Se constituy un rgimen poltico censitario, centralizado en la
presidencia bajo la forma del "unicato" (f.A. Roca), de control de
las provincias y de la sucesin. La victoria de las armas nacionales,
que logr arrebatar a la provincia de Buenos Aires su capital, per53. Marcos Kaplan, "La crisis del Estado de Derecho Latinoamericano", ponencia preparada para el Congreso Mundial de la Asociacin Internacional de Ciencia Poltica, Buenos Aires, Congreso Mundial de IPSA, 21 al 25 de julio de 1991.

44

mita, como deca Avellaneda, que nada quedara ya en la nacin

que fuera superior a la nacin misma. El triunfo de Roca era el del
Estado central, y la Argentina era, al fin, una. 34
Se trat, en lo relativo al sistema poltico, de la constitucin
de un rgimen de partidos de notables, con fuertes restricciones a
la participacin, dado que se parta del supuesto de que "orden y
progreso" slo seran alcanzables al precio de restringir el acceso
de la mayora a las decisiones. Fue la consolidacin del modelo alberdiano, de amplias libertades civiles y restringidas libertades polticas, "el orden conservador" (N. Botana, 1988).
Paralelamente, se promovi la integracin social mediante el
amplio acceso de los ciudadanos al sistema educativo. La constitucin de esa identidad nacional fue desarrollada a travs de la educacin pblica. El Estado adopt el rol de modernizador y portador de un progreso identificado con el mundo cultural europeo occidental. Un cambio que no era tanto producto de un consenso nacional como del proyecto y voluntad de la elite.3 5 Si las luchas de
la Independencia contribuyeron a difundir un temprano sentido
de pertenencia nacional, el proceso de configuracin posterior, referido a la integracin de una identidad colectiva, tuvo un desarrollo complejo y conflictivo. Fue una modernizacin direccionalizada verticalmente y como negacin de lo anterior. Fue ese "progresismo liberal" de pretender -como dice Halpern Donghi- intentar
"construir una Nacin contra su pasado ms bien que a partir de
l", lo que conform este primer modelo de relaciones Estado-sociedad. 36 A diferencia del desarrollo norteamericano, que no resign de sus races y expres una suerte de confianza en el hombre
comn para construir la repblica, aqu este desarrollo se bas en
:H Ya en su asuncin del mando, Roca, detrs del lema de "paz y administracin". evoca implcitamente la idea de mantener y cimentar la coincidencia elel
Estado nacional y los sectores que dominan la economa argentina. La finalidad
esencial de su administracin ser la coronacin de la tarea ya emprendida: la
construccin del Estado, y a esto apuntan la creacin de un ejrcito moderno
(monopolio legtimo de la fuerza), el desarrollo de las comunicaciones (unidad
nacional territorial) y el poblamiento del territorio (ofreciendo garantas a la vida
y a la propiedad).
:\~. M. Kaplan, op. cit., pg. 208.
:\6 Tulio Halpern Donghi, El espejo de la historia. Buenos Aires, Sudamericana, 1987. Tambin este corte, esta sensacin de discontinuidad y de quiebre
con lo anterior, se manifiesta en la obra de Jos Hernndez.

45

una ruptura que parta de una gran desconfianza en su propia poblacin y presupona la descalificacin de todo lo anterior. Una
bsqueda del progreso que contrapona lo europeo como lo bueno y lo nativo como algo de total falta de positividad.
Fue un perodo denostado y a la vez ensalzado por la historiografa posterior: desde una perspectiva modernizadora, fue destacado como una etapa de crecimiento y ascenso en el concierto
mundial y, desde una perspectiva democrtica, fue criticado por su
carcter elitista y autoritario. Desde la lgica del desarrollo, fue
cuestionado por una visin no industrialista, generadora de un desarrollo econmico sesgado por su alta dependencia de las fluctuaciones del comercio internacional.
Pero el Estado liberal-oligrquico cambia de rgimen poltico en 1916. Se produce el paso del Estado liberal oligrquico al democrtico liberal, y por lo tanto, de la democracia restringida censitaria a la ampliada gracias a las luchas en favor de la democracia
y libertad poltica desarrollada por el radicalismo yrigoyenista
(1916-30). El ascenso de las capas medias se traduce en una creciente exigencia de participacin en el sstema.? Es un cambio de
rgimen dentro del mismo modelo de Estado liberal. Se trat de
una lucha por la libertad poltica y, si bien durante estos gobiernos
no se logr una modificacin institucional significativa, se produjo
el pasaje del Estado considerado como exclusivo protector de los
derechos civiles hacia un rol de mediador de la conflictividad socia1. 38
El radicalismo yrigoyenista fue la construccin del primer partido de masas moderno junto a la lucha por la incorporacin social
de los sectores medios que, por momentos, adopta rasgos movmientistas en una lucha contra los sectores oligrquicos. Se incorpora a la cultura el fuerte impacto de la reforma universitaria. El Estado se coloca como armonizador de los diferentes intereses en
juego. Este "soldarismo" propuso un funcionamiento estatal diferente del sostenido por los conservadores -ya que para stos la
37 Osear Oszlak, La formacin del Estado Argentino, Buenos Aires, Universidad de Belgrano, 1982.
38 . F.L. Sabsay y R. Etehepareborda, El Estado Liberal Democrtico, Buenos
Aires, Eudeba-Maeehi, 1987.

equidad slo era el resultado del equilibrio espontneo de las fuerzas econmicas-o No obstante, no hubo ruptura con la clase dominante, sta sigui hegernonzando, en la medida en que haba consenso sobre la forma de entender el progreso econmico. Y si bien
no fueron cuestionadas las bases reales de la desigualdad ni del poder de los sectores terratenientes, s se pretendi corregir sus excesos. El modelo de acumulacin agro exportador continu, en la
medida en que permaneca inalterable el consenso sobre las bondades de la divisin internacional del trabajo en que se apoyaba.
La declinacin del Estado liberal y el golpe de Estado con que
caer el gobierno radical sern producto de diversos factores, como la facciosidad de la clase dominante, el impacto de la crisis econmica del '30 Y la misma conflictividad presente en el interior del
partido gobernante. El golpe militar del '30 y la crisis internacional
van a constituir el punto de inflexin entre dos tipos de Estado: el
liberal y el social. Como consecuencia de la cada del comercio internacional y de la reduccin nacional de la capacidad de compra,
surge la intervencin del Estado en la economa (Iuntas reguladoras, Banco Central, control de cambios, permisos previos de importacin, elevacin de aranceles de importacin, etc.), En 1934
se constituye el rgimen de unificacin y coparticipacin de impuestos, un mecanismo de distribucin de la renta estatal. En la relacin Estado-provincias, stas aparecen como instancias polticoadministrativas canalizadoras, a nivel local, de los fondos federales.
El Estado comienza a cambiar junto con la prdida de hegemona del elenco oligrquico y el ascenso de las fuerzas armadas.
Pero tambin comienza a cambiar la sociedad civil, con el surgimiento de nuevos actores, como fracciones del empresariado industrial y del nuevo proletariado urbano.

El Estado nacional-popular o social. Este modelo es producto de la crisis del capitalismo del '30, la guerra fra y la sustitucin
de importaciones. Las sociedades posteriores a la crisis mundial
del '30 promovieron una modificacin del rol estatal. La bsqueda
de superacin de la recesin y el estancamiento y el desorden poltico, que generaba el capitalismo dellaissez faire, dieron una respuesta comn de carcter estatista. Aqu, la incorporacin de seco
47

tares trabajadores y la desarticulacin de relaciones sociales y econmico-culturales que se arrastraban de la anterior dominacin
oligrquica se realizaron a travs de lneas nacional-populares. El
contexto de surgimiento del Estado benefactor es el de la incorporacin de grandes masas, la necesidad de contrarrestar las crisis peridicas del capitalismo y de conciliar el imperativo de la acumulacin con el de legitimacin. Como seala A. Barn, "El Estado de
bienestar reposaba pues sobre la problemtica compatibilizacin
de dos lgicas: una de tipo econmico, orientada hacia la reanimacin y estabilizacin de la acumulacin capitalista, otra de tipo poltica, preocupada por aventar los peligros de la revolucin, asegurar la pacificacin social, la institucionalizacin de los conflictos
clasistas y la creacin de un orden burgus estable y legtmo.v?
El Estado deja de concebirse como gendarme y exclusivo protector de derechos individuales para convertirse en garante de derechos sociales. De acuerdo con Manuel Garca Pelayo, "si en el
primer modelo -el estado liberal de Derecho- se trataba de proteger a la sociedad del Estado, aqu se trata de proteger a la sociedad
por la accin del Estado." (. ..) En el anterior modelo un Estado que
se realiza por la inhibicin; "aqu se trata de un Estado que se realiza por la intervencin, por su accin en forma de prestaciones sociales, direccin econmica y distribucin del producto nacional",40 El modelo liberal de separacin entre sociedad y Estado se
consider superado por esta concepcin unitaria de los planos poltico y social que tenda a la conformacin de una matriz Estadocntrica. El nacionalismo popular produjo as conflictos especficos entre representacin poltica -va partidos desprestigiados por
el fraude de los '30- y sectorial de sindicatos y cmaras, alentado
por el Estado en el lmite con la concepcin demoliberal. 41
39. Atilio Born, op. cit., pg. 133.
"Estado social significa la disposicin y responsabilidad, la atribucin y la
competencia del Estado para estructurar el orden social", H.P. Ipsen, en "Enteingunung und Sozialisierung" en Veroffentlichungen der Vereininung" der Deutschen Staat rechtskhrer Heft, 10, 1952, pg. 74. Manual Garca Pelayo, en Las
transformaciones del Estado contemporneo, op. cit., pg. 27.
41. La emergencia de nuevos tipos de gobierno y de regmenes, seala O. lanni, "es la manifestacin de cambios institucionales, o rupturas estructurales internas y externas. En el nivel interno lo que est en juego es una nueva combinacin
de fuerzas sociales, polticas y econmicas para organizar y hacer funcionar el poder. Tal vez sean las condiciones excepcionales, internas y externas, ante las que
40.

El peronismo se asoci a una visin organicista, en la cual los

distintos elementos deban ser armonizados por este compromiso
histrico del Estado con la sociedad. La legitimacin comenz a basarse en la respuesta del Estado a las demandas populares, en el
distribucionismo, el apoyo plebiscitario y el liderazgo carismtico
como articulador de la movilizacin popular.
La resolucin del conflicto entre capital-trabajo dej de ser
considerada como resultado del mercado o un asunto policial, de
derecho privado y sujeto a la exclusiva determinacin de un contrato. Se trat de transformar la lucha de clases en trminos de armonizacin de intereses de los actores, y la propuesta de una "comunidad organizada" apunt a esta bsqueda.- En lo econmico,
el Estado pas a tener un papel activo en la produccin de insumos bsicos y en la aplicacin de variadas gamas de instrumentos
de polticas, cuotas de importacin, promocin sectorial, crdito
industrial, lneas de redescuentos, mecanismos extraarancelarios,
etc. (Kosakoff, 1993: 17). La empresa pblica va a constituir la unidad productiva caracterstica del segundo modelo estatal.
En trminos del sistema poltico se constituy el "rnovimientisrno" como un modelo de partido predominante con tendencias hegemnicas que presupona una alta politizacin de las relaciones sociales, una organizacin de los sectores populares, centralidad del
Poder Ejecutivo pero escasa importancia dada a los aspectos institucionales y al Parlamento.O La conformacin del rgimen poltico,
en realidad, presupona un desafio similar al del desarrollo industrial autnomo: la integracin poltica de los nuevos sectores sociales que haban acudido al llamado de la industrializacin sustitutiva.
Por el lado econmico, la Argentina no comparta con los Estados capitalistas centrales dos condiciones bsicas del nuevo modelo de desarrollo: la inexistencia previa de un patrn de desarrose encuentras las "nuevas" clases, las que originan nuevas exigencias polticas y
econmicas. Tan es as que el propio aparato estatal adquiere una nueva configuracin bajo el populismo. Cambia la relacin del Estado con la sociedad.", op. cit.,
pg. 22.
rz Ver de Cristian Buchrucker, Nacionalismo y Peronismo. Ed. Sudamericana, Buenos Aires, 1985.
-!:l. La interpretacin de este perodo en algunos autores va de simple manipulacin de masas por lderes carismticos hasta participacin popular en [as medio
das de gobierno (Ernmerich).

49

110 industrial autosostenido y con capacidad de financiamiento que

otorga un mercado propio, y la inexistencia de un masivo mercado laboral urbano asalariado, con las necesidades sociales que tal
mercado implica y con los conflictos sociales que el desarrollo industrial genera.vt y por el lado de la frmula poltica, esa integracin se bas en el fuerte liderazgo de Pern y en la constitucin de
un novedoso sentimiento de integracin nacional.
En este perodo se produce una migracin de significativa importancia, que es de sectores rurales del interior hacia las zonas del
litoral industrializadas. Si la migracin previa fue europea meridional (los argentinos trados de los barcos), sta va a asociarse a un
componente predominantemente criollo. Estos sectores, en la medida en que legitimaron el Estado -Ia mayora de las veces por
abrumadoras victorias electorales-, le daban capacidad al Estado
para extraer renta agraria de los anteriores sectores dominantes y
volcarla a la industria. Pero esta funcin tan inclusiva y sustantiva
del Estado requera de consensos polticos ms amplios. El desconocimiento de la necesidad de efectivizar pactos y reconocimientos institucionales con sectores de la oposicin, de lograr consensos amplios ms all de su constitucin electoral mayoritaria, llev
a que esta visin de la justicia social fuera vista como una imposicin autoritaria del populismo. 45
De esta forma, se facilit tambin desde el gobierno la polarizacin y con ello las estrategias desestabilizadoras de la clase dominante. Si el segundo momento institucional de las relaciones Estado-sociedad estuvo conformado por la Constitucin del 49, por la
importancia del principio de lo social, esta Constitucin se vio envuelta en un cuestionamiento sobre su legitimidad que hizo inviable su posterior vigencia. De esta forma, el Estado social, que en
las sociedades desarrolladas debilit las confrontaciones ideolgi44. Diego Rauss, "El estado en Amrica Latina", en Sociologa Poltica, Fundacin Hernandarias, Buenos Aires, 1993.
45. "El Estado (populista) es presentado por las fuerzas que se hllan en el
poder como si representase, al mismo tiempo, a todas las clases y grupos sociales, pero vistos como "pueblo", como una colectividad para la cual el nacionalismo desarrollista pacifica y armoniza los intereses y los ideales. El Estado es propuesto e impuesto a la sociedad como si fuera su mejor y nico intrprete, sin la
mediacin de los partidos." (Octavio Ianni, La formacin del Estado Populsta en Amrica Latina).

50

cas y de clase, aqu reprodujo un conflicto de legitimidad y una

polarizacin que recorrer gran parte de su historia posterior.
Luego de la Revolucin Libertadora cambia el rgimen poltico pero la intervencin del Estado en el desarrollo contina en un
nuevo subtipo del Estado social: el Estado desarrollista. En el marco de una democracia con proscripcin, la estrategia econmica
de cuo cepaliano ampli las estructuras tecnoburocrticas, diferencindose de la estrategia nacional-popular en cuestiones de nfasis: mientras la ltima consideraba al Estado en funcin de la distribucin y la autonoma nacional, la desarrollista lo hizo en favor
del aumento de la inversin y la integracin a este proceso del capital extranjero. Haba un rol mayor para el empresariado, para la
racionalidad tcnica del sector pblico y menor para los sindicatos
y la movilizacin popular. El Estado ya no era concebido como encarnacin plebiscitaria de un pacto social, sino como la instancia
tcnico-neutral que deba ejecutar los imperativos objetivos del desarrollo.w
Pero la conflictividad derivada de un discurso democrtico
constitucional y la poltica de exclusin electoral se sum a los
efectos polarizantes provenientes de la guerra fra y a la creciente
influencia militar en el gobierno. De esta manera, se dej al sistema poltico en medio de "un juego imposible", producto tanto del
celo militar por la seguridad nacional, frente a lo que pareca constituir la amenaza populista, como la falta de acuerdo de los actores
principales del sistema de partidos sobre las reglas del juego.
En 1966, se inicia la fase burocrtico-autoritaria del Estado social. Esta se caracteriz por la exclusin poltica y la presencia de
las corporaciones industriales en el poder. Parta de considerar que
la nica restriccin al proyecto de desarrollo y modernizacin del
pas resida en el alto nivel de conflictividad social de la poca, la
forma en que se haba realizado la inclusin de la masa obrera y la
lentitud e ineficacia asociada a la poltica derno-lberal. Sobresala
en este golpe fundacional un diagnstico ingenieril de la poltica.
una concepcin organicista y corporativa del Estado en bsqueda
de una comunidad reconstruida por un liderazgo conservador. La
planificacin en el "Onganiato" constituir una confianza en la pla.t.

N. Lechner, op. cit., pg. 27.

57

nificacin como orientadora del desarrollo, ocupando un lugar bisagra entre el gobierno y los agentes sociales, entre la modernizacin econmica impulsada y el antiliberalismo poltico. 47
Este rgimen autoritario estaba tambin fundado en la hiptesis de una guerra interna permanente de carcter ideolgico, articulada al conflicto entre el capitalismo y el comunismo. Guillermo
O'Donnell seala que, en este rgimen, las posiciones superiores
de gobierno eran ocupadas por personas que accedan de organizaciones complejas y altamente burocratizadas (fuerzas armadas,
grandes empresas); un sistema de exclusin poltica y econmica
y despolitizante que se corresponda con la etapa de profundizacin del capitalismo perifrico y dependiente, pero tambin dotado de una extensa industrializacin. 48 Y a pesar del xito econmico de los primeros aos del rgimen autoritario -en trminos de
estabilizacin monetaria y crecimiento industrial-, el gobierno
militar no podr superar la crisis de legitimidad con que surge y se
ver confrontado a una nueva ola de movilizacin poltica.
Con la crisis del B-A Y la movilizacin creciente de masas se
produce el nuevo perodo democrtico a comienzos de los '70. El
regreso de Pern se vincula al intento de concertacin social y de
un pacto poltico de conformacin ms plural. Pero la conjuncin
de diversos factores internos y externos, como la inflacin incontrolada, la crisis del petrleo, la violencia guerrillera y la alta conflictividad intragubernamental, llevar nuevamente a la clase dominante y a los sectores liberal-conservadores a proponer el "vaco
de poder" como legitimante de su nuevo acceso al gobemo.s? No
obstante, este ltimo golpe militar no va a mostrar los habituales
rasgos de la crisis pendular de posguerra sino el propsito de desmontar el modelo estatal anterior. Es el momento en que comienzan a producirse los primeros signos de una nueva bisagra histrica en la relacin Estado-sociedad, as como lo fueran la dcada del
ochenta en el siglo XIX y la del treinta en el actual: el inicio de un
cambio de poca.
47. M. Hopenhayn, op. cit., pg. 4.
48. Guillermo O'Donnell, "Reflexiones sobre las tendencias de cambio del Es-

tado Burocrtico Autoritario", op. cit., pg. 86.

49. Ver de Liliana de Rz, Retorno y Derrumbe, Folios, Mxico, 1986, y de
Guido Di Tella, Pern-Pern, Sudamericana, Buenos Aires, 1987.

52

Cuadro 1
Modelos de relacin Estado sociedad

1I

l. Estado
liberal (oligrquico y
liberaldemocrtico) .

2. Estadosocial
(nacionalpopular,
d esarrollista
y burocrticoautoritario) .

3. Tendencias
al Estado
postsocial
(neoliberal).

Estado liberal, garante

de derechos
individuales,
fuerte separacin Estado y
sociedad.

Estado social,
garante de
derechos sociales, interpenetracin
Estado y sociedad civil.

Garante de
reglas de [uego, de equilibrios macroeconmicos,
competencia,
diferenciacin
Estado y sociedad civil.

b) Modelo de Agroexportador
acumulacin (laissez fairey.

Industrialismo
sustitutivo
(Estado interventor).

Orientado al
mercado exterI
no (Estado
,i
subsidiario).

c) Mediacin
poltica

Partidos de
masas programaticos, mode
lo "movimientista", partido
predominante.

Partidos "agarra todo"

("catch aH")
sistema de
partidos, formato bipartidista.

a) Rol

,\
1I
'

1,1

1I

11

1I

11

11

iI

11

,1
"

d) Mediacin
de intereses

Partidos de
notables, democracia restringida, censitaria, arnpliada.

N eocorporatvsmo imperfecto.

Patrimonalismo.

Pluralismo
("lobby").
Contina

53

e) Accin coI lectiva

Identidades:
'el ciudadano'
y colectvdades.

t) Modelo cul- Individualismo,

tural

libertad.

g) Contexto
internacional

Predominio de
Gran Bretaa.

1.3

Identidades
colectivas,
'el trabajador', movilizacin de rnasas, organizacin colectiva.

Nuevos movmientos sociales, 'el consumidor' y el

usuario.

Igualitarismo
(holismo).

Individualismo
competitivo.

Guerra fra.

Hegemona de
los Estados
Unidos.

LA CRISIS DEL ESTADO BENEFACTOR

Cada cambio estructural reconoce en el pasado el espejo donde juzgarse y analizarse. Desde las ciencias sociales encontramos
una fuerte similitud entre el proceso de modernizacin actual vinculado a la globalizacin con las profundas transformaciones producidas en el siglo pasado en la sociedad a travs de la introduccin del capitalismo en la sociedad tradicional o las que provocara
la segunda revolucin industrial. All tambin las orientaciones a
abrir espacios libres de mercado para permitir las regulaciones de
tipo competitivo y comerciales llevaron a una transformacin de la
anterior sociedad basada en la tradicin y en formas protectivas Y.
paternalistas locales. Fue el impacto del mercado irrumpiendo en
mbitos guiados por orientaciones y valores tradicionales y en consolidadas identidades histrico-culturales. Esta modernizacin
signific la transformacin de la sociedad tradicional por un proceso de cambio inducido desde arriba, donde se estableci una socie-

54

dad moderna, pero no bajo patrones industrialistas sino bajo un

modelo extractvo de agricultura extensiva. SO
El segundo cambio que completa a mediados de este siglo el
proceso de conformacin del Estado nacin va a tratarse de un desarrollo ms endgeno, junto con una industrializacin que se
acenta con la segunda guerra mundial y en el marco de la guerra
fra. Y si en la primera etapa esta constitucin del Estado supuso la
conformacin de la infraestructura de la administracin pblica y
del sistema educativo a nivel nacional, en la segunda, el proceso de
industrializacin y desarrollo del Estado social terminar de completar la conformacin del Estado-nacin.
Por eso, si en la gran transformacin producida a fines del siglo XIX el mercado provoc la ruptura de valores y tradiciones, as
como de los modos de vida, hoy tambin la nueva modernizacin
vinculada a la globalizacin produce una ruptura en la lgica cotidiana de los sectores medios y populares. Estos quedan fragmentados y con las anteriores comprensiones de la realidad deslegitimadas. El cambio promueve individualismo, orientaciones al propio
inters y quiebre de anteriores lazos sociales. Toda una comprensin del mundo se derrumba. La crisis hace desaparecer arraigadas
direcciones sociales a la vez que otras comienzan a emerger.
Si a partir de la crisis del capitalismo dellaisser[aire se crey
que el predominio del Estado y de lo poltico sobre el mercado era
definitivo, desde fines de los '70 el mecanismo autorregulador del
mercado vuelve a actuar. Es un proceso reestructurador, por el
cual, lo que comienza a dejarse atrs es la sociedad conformada
por la industrializacin sustitutiva, la poltica de masas y el desarrollo industrial orientado hacia adentro, donde comienzan a modificarse los diversos rasgos que caracterizaron al Estado de bienestar:
so. Para el caso norteamericano, ver de C. Polanyi, The Great Transformation, 1948, y para Amrica Latina, de Pedro Morand, Modernizacin y Ciencias Sociales, Universidad Catlica de Chile, Santago., 1987. Cuando se habla de
modernizacin, se trata en general de las transformaciones impulsadas en los sistemas perifricos con el fin de que se acerquen a modelos occidentales. En este
sentido. puede decirse que todos los pases de Amrica Latina estn sometidos a
la confrontacin con procesos de modernizacin que desestructuran las sociedades tradicionales y necesitan la puesta en marcha de nuevos mecanismos de regulacin de las relaciones polticas, econmicas y sociales. Ver de Georges Couffignal,op. ctt., pg. 32.

55

las orientaciones hacia el "pleno empleo"; el apuntalamiento del

sistema de seguridad social; la provisin pblica de servicios sociales universales; el mantenimiento de un nivel mnimo de calidad de
vida asegurado por el Estado a travs de legislacin especfica, y
una concepcin del aparato del Estado vehiculizada a travs de la
centralizacin y una racionalidad administrativa de tipo burocrtiCO. 5 1

Es una crisis de un Estado tambin caracterizado por prcticas

clientelares fuertemente arraigadas, con opacidad en los procesos
burocrticos, con marcado secretismo en las negociaciones polticas, con una presencia encubierta y poco expuesta de los distintos
intereses sociales, e importantes grados de discrecionalidad en la
toma de decisiones. 52
Esta nueva modernizacin va a estar acompaada por signficativos cambios econmicos, polticos y sociales que alteran la coherencia del anterior modelo y van a dar lugar a una ruptura con
el mismo. Se trata de buscar apertura, flexibilidad y desregulacin
para articular la economa anteriormente "cerrada" a un capitalismo globalizado. Es la crisis de un modelo de Estado benefactor que
fue, en la Argentina, frustrado en parte por su recurrente crisis de
legitimidad (ciclo cvico-militar), lo que impidi un aprovechamiento ms pleno de las oportunidades de desarrollo que brindaba el capitalismo de posguerra. Y si bien el Estado de bienestar local tuvo similitudes con los Estados centrales, en lo relativo a polticas de pleno empleo y promocin de una estructura social ms
uniforme, su rasgo diferenciado fue que no existi un extendido
consenso ideolgico respecto del mismo. 53
'; 1. Seguimos en esto los rasgos identficatoros del Estado de bienestar desarrollados por Minujn y Cosentino, op. cit., pg. 33.
';2 Osear Madoery, "Una aproximacin terica al anlisis de polticas pblicas", FLACSO, Rosario, agosto de 1993, pg. 11 (mimeo).
53. M. Garca Pelayo (op. cit.) seala que el carcter complejo e indeterminado del Estado contemporneo se revela en la diversidad de nombres que recibe.
Cuanto ms difcil es aprehender un objeto, ms vlidas son las posibilidades terminolgicas para poder conceptualizarlo. Esto ocurre con nuestro objeto: desde
el ya mencionado Welfare State, correspondiente al alemn Wohlfahrstaat, siguiendo por el Estado de bienestar, Estado Social, Estado Social de Derecho, Estado de asociaciones, Estado providencial o benefactor. Al respecto, ver tambin
de Juan Carlos Corbetta, "Sociedad y Estado: interrogantes y desafos", en El
Prncipe. Revista de Ciencia Poltica, nm. 1, enero-marzo de 1994, pg. 41.

Pero cules son los datos o factores que van a trastrocar la lgica del anterior modelo de relaciones Estado-sociedadj'[
En lo econmico, la crisis del modelo de acumulacin sustitu-
tivo basado en la demanda interna (cepaliano-desarrollista) es el
correlato perifrico de la crisis del keynesianismo de los pases
centrales frente a procesos de inflacin con recesin conjuntos
(estanflacin). Una situacin de descontrol fiscal que ya no poda
resolverse con los anteriores mecanismos intervencionistas sobre
la demanda y el gasto pblico. El impacto del endeudamiento y de
las polticas de ajuste se produce conjuntamente con la necesidad
de lograr una nueva insercin internacional de la economa. En el
'75 comienza con el "Rodrigazo", con la crisis de alta inflacin ms
recesin, luego, con el intento de resolucin va autoritaria en el
'76 Y polticas de apertura econmica. En los '80, ya con la democracia, explota la crisis de la deuda y al fin de la dcada se produce la profundizacin de la crisis del Estado que hace eclosin con
las hiperinflaciones. En los '90 comienzan los primeros sntomas
de superacin de esa crisis y una reforma estatal que delinea ms
claramente el nuevo modelo de acumulacin.
Es que en todo este proceso la globalizacin de la produccin
y de las finanzas erosiona la capacidad del Estado de controlar la
economa. 55 Los procesos de concentracin y centralizacin del
capital se suman a la influencia de un nuevo paradigma tecnolgico que altera y modifica los procesos organizacionales en la relacin capital-trabajo. Esto hace que la acumulacin de capital dependa cada vez menos de los recursos naturales y del trabajo y cada vez ms de la intensidad del conocimiento. 56 El eje del proceso
econmico deja de ser el trabajador y su organizacin y pasa a ser
el mercado, el consumidor y el management. El empresario se
~,i. No pretendemos ser exhaustivos sino sealar en forma sincrnica algunas
de las contradicciones recogidas en trabajos sobre la crisis del Welfare State como los de: Klaus Offe, Las contradicciones del Estado de Bienestar, Alianza
Universidad, Madrid, 1991; josep Pico, Teoras sobre el Estado de Bienestar,
Siglo XXI, Barcelona, 1987,
~~. David Held y Anthony McGrew. "Globalzation and the Liberal Democratic State", en Government and Opposition, vol. 28, nm. 2, spring, 1993, pg.
270.
~6. Xaver Gorostiaga, "Amrica Latina frente a los desafos globales", Cuaderno do CEAS, nm. 135, set/oct., 1991 (16-39).

57

convierte en el apartador de sentido del modelo y ste y sus estilos de vida aparecen como emblemticos de la buena vida.
Este proceso puede ser sintetizado por el impacto que produce en el conjunto de la sociedad la globalizacin de la economa:
la difusin a nivel mundial de las pautas de la economa de libre
mercado. En la medida en que se diluyen las fronteras nacionales,
se desmenuza la primaca del Estado. Los fenmenos de globalizacin afectan la naturaleza de las economas nacionales y erosionan
su soberana. El Estado comienza a tener una menor incidencia y
control de la economa interna, lo que conduce a sensibles retrocesos en sus polticas econmicas y sociales y a un significativo
desplazamiento de las fuerzas sociales que inciden en sus decisiones. 57
En este marco, donde la ndole y direccin de los flujos principales de intercambio comercial y financieros se produce entre
las sociedades desarrolladas, predomina la problemtica de la inclusin, tanto en lo interno como en lo externo, en lo colectivo
como en lo individual. Una situacin en donde los pases pueden
quedar al margen del crdito, del comercio y del progreso econmico, y donde lo que caracteriza la nueva situacin ms que la bsqueda de autonoma es la bsqueda de inclusin en el nuevo mundo econmico que se constituye.
En lo poltico, se produce el pasaje del rgimen autoritario al
democrtico. Este movimiento se vincula a la gigantesca transformacin de la escena poltica latinoamericana de los '80. As como
se produce el impacto de la globalizacin de la economa de mercado, tambin en la Argentina se extienden las pautas delliberalismo democrtico como las bases de legitimacin del Estado. Este
proceso choca con el rgimen autoritario y con la proclividad a los
golpes y al fuerte rol poltico que tuvieran las fuerzas armadas durante los anteriores 50 aos. Se desmantelan sus capacidades estructurales de accin poltica y unifica un criterio de legitimidad,
producindose una convergencia amplia sobre la democracia que
recorre el arco de derecha a izquierda. Una convergencia en la clase poltica hacia la tolerancia, a la competencia y al rechazo de la
57. Michel Beaud, "Reformes conomiques et transformations du role de l'Etat", Conferencia ICCDA, Pars, 25 de abril de 1990, pg. 2.

violencia como modalidades de la poltica. Los partidos dejan de

tener una expresin clasista marcada, declinan las identificaciones
fuertes y de adhesin a las ideologas sociales.
Pero tambin la vinculacin de la democracia liberal con los
ajustes erosiona sus contenidos sociales y econmicos. La democracia es asociada cada vez ms a instituciones y procedimientos,
a formas ms que a contenidos, desapareciendo del horizonte colectivo la idea de democracia social o sustancial en favor del concepto de democracia formal. La democracia ya no va a ser vinculada tanto a la participacin, respuesta a las demandas que surgen de
la voluntad popular, como al Estado garantista, a la representacin
y a la opinin pblica. Declina la idea de sujeto, y los fenmenos
de corrupcin generan apata y crisis de representacin. Desaparece la concepcin de la poltica como eje de la movilizacin y del
sentido emancipatorio de la misma. Se asiste a la consolidacin de
los partidos polticos en tanto monopolio de la representacin,
junto a su crisis de agregacin de demandas, desafeccin poltica
y el surgimiento de nuevos actores.
En el contexto poltico internacional, se produce el fin de la
guerra fra y el derrumbe de los socialismos reales, la cada del muro de Berln, la hegemona militar norteamericana y la constitucin
de un orden internacional, que hace que la conflictividad externa
ya no quede ligada al conflicto tpico de la guerra fra. Los factores
ideolgicos que obligaban a alineaciones internacionales rgidas
desaparecen. La problemtica mayor que enfrenta el Estado no es
militar ni poltico-ideolgica, sino econmico-tecnolgica. Se conforma un nuevo patrn de insercin internacional donde lo que se
trata es de insertarse en un mundo econmico unificado con tendencia al reforzamiento de la primaca del Norte (desacople de las
economas desarrolladas de las perifricas), prdida del peso de
Amrica Latina en los flujos econmicos mundiales por menor importancia de la mano de obra barata y de sus materias primas, dependencia financiera y debilitamiento de su capacidad de negociacin internacional. 58
ss Como seala Manfred Mols, el Tercer Mundo, luego del fin de la guerra
fra. no tiene el mismo peso en las consideraciones de estructuracin del sistema
internacional que pareci tener temporalmente en la poca del idilio del Dilogo
Norte Sur de los aos setenta. En "La sociedad del maana", Cuadernos del
Claeh, Montevideo, nm. 68, 1993/94, pg. 35.

59

Esto es particularmente gravitante para la Argentina como

ejemplo de sociedad intermedia que haba desarrollado un particular juego de poder en medio del conflicto Este-Oeste. De all tambin la declinacin del ejrcito y de la funcin tan central que tuviera en el modelo anterior. Es la quiebra no slo de la Doctrina de
la Seguridad Nacional, sino tambin de las visiones antiimperialistas y tercermundistas que se les contrapusieron. Es que fue esa regulacin de fondo poltico-militar la que implic la relativizacin
del peso de la esfera de la economa en las relaciones internacionales en el modelo de posguerra, una vez que el mercado mundial se
constituy como sobredeterminado por la dinmica de la competencia poltico-ideolgica entre los Estados nacionales. El "precio
poltico" de una mercadera expresaba un valor por encima o por
debajo de lo que deba encontrar en relacin con el mercado. "De
all -dice Werneck Vanna- que la intensa politizacin e ideologizacin de las relaciones internacionales acarreadas por la guerra
fra vino a favorecer la emergencia de los pases perifricos que
empezaron a jugar con las rivalidades de las dos potencias dominantes, maximizando sus ventajas comparativas en el terreno poltico, militar y diplomtico, a fin de convertirse en instrumentos de
modernizacin econmica." 59
En este marco de crisis de la divisin bipolar del mundo, de
poderes mundiales basados en principios distintos y antitticos (el
mercado o la planificacin estatal), se produce la paulatina inscripcin de la Argentina dentro del rea de influencia norteamericana
junto al paralelo alejamiento de Europa. Y si bien los Estados Unidos presentan indicadores de declinacin econmica, su presencia
poltico-cultural y econmica es creciente en la regin, y desde fines de los '80 la Argentina se inserta plenamente dentro de su rea
de influencia. Se trata de un cambio significativo dada la relacin
de tensin existente con la potencia del Norte que databa desde fines del siglo pasado, tanto por problemas de no complementariedad econmica, de relaciones privilegiadas de la Argentina con Eu-

59. Luiz Werneck Vianna, "Os Americanos, os Russos e Nos", en Grupo de

Conjuntura, "O Novo Cenario Internacional: Tendencias Planetrias e Implicacoes para a Amrica Latina", nm. 46, IUPER], Ro de)aneiro, nov. de 1991, pg.
18 (17-27)

60

ropa, o de una voluntad de autonoma que fuera vista como negativa por los EUA para su poltica latinoamericana.
En lo social, las relaciones internas comienzan a no corresponder ya a la sociedad del industrialismo sustitutivo. Estamos
frente a una constitucin de relaciones sociales, polticas y econmicas que ya no son asociables a las tpicas de la sociedad industrial. Hay prdida de homogeneidad social; la sociedad se presenta
cada vez menos como organizada en clases sociales claramente definidas. En su lugar encontramos una pluralidad de grupos sociales
y actores cuya desagregacin no responde a posicionamientos funcionales o a lgicas socioproductivas claramente identificables (informales, cuentrapropistas, terciario expandido). El progresivo envejecimiento de la poblacin implica un incremento considerable
en el nmero de perceptores de pensiones, usuarios de los servicios sanitarios, con las consiguientes tensiones presupuestarias
que ello introduce en las instituciones estatales de bienestar.
Las anteriores relaciones laborales estables, propias del fordismo, dan lugar a una mayor separacin espacial de los lugares de
produccin y de reproduccin. Este cambio da lugar a la conformacin de otro mercado de trabajo y a otro contrato laboral que se
produce mediante la flexibilizacin y desregulacin, la difusin de
la precarizacin del empleo, el autoempleo, el pluriempleo. Se trata de una sociedad dual, donde declinan las instituciones y patrones del capitalismo organizado y aparecen juntos fenmenos sociales considerados como tpicamente posmodernos y otros casi tradicionales o de regresin social.
Se asiste a la prdida de homogeneidad de la sociedad, al aumento de la diferenciacin y de la desigualdad. La diferenciacin
pasa a ser parte del modelo; en algn sentido se transforma en un
valor. En contraste con el anterior modelo de acumulacin, que
integraba al mundo industrial, el nuevo promueve una sociedad de
dos velocidades: los que estn en el postindustrialismo y los que
quedan afuera. Un proceso que lleva a la emergencia de una nueva trama societaria conformada por multiplicidad de organizaciones no gubernamentales, consultoras, fundaciones y movimientos
sociales. Es que la expansin del mercado por la economa transnacional implica un aumento de la estratificacin, diferenciacin y
61

E,tado & aocit:dad

complejizacin social que termina por quebrar las expectativas del
modelo estatal intervencionista tendientes a la homogeneidad y a
la universalidad. El Estado deja de cumplir roles productivos y de
reproduccin social y las relaciones con actores son ms contractuales. Ms que relaciones orgnicas, no hay ahora lazos fuertes sino variables coyunturales en una situacin dinmica de cambios
abruptos que conllevan altos niveles de incertidumbre.
En lo cultural, se produce la crisis de las ideologas sociales
evidencindose los efectos de la crisis del sujeto y de una concepcin de la historia lineal y progresiva. Toda una "representacin del
mundo" entra en crisis. 60 La transnacionalizacin se asocia a los valores del mercado y significa la prdida de un mundo homogneo
y una creciente conciencia de interdependencia. Se pasa de un
mundo de certezas con centralidad en lo poltico estatal, y en lo
histrico, a otra visin ms indeterminada sobre el futuro, de posibilidades, tomndose conciencia de la complejidad, de la imprevisibilidad y de la mayor interdependencia. De la pretensin de la
construccin de la sociedad totalmente reconciliada a la incrementalista, de bsqueda de mejoramiento de los mecanismos de procesamiento y elaboracin de sus conflictos.
La influencia de un paradigma individual-competitivo muestra el pasaje de un modelo cultural vinculado a lo pblico-estatal
de solidaridades nacionales hacia otro vinculado al mercado, a la
sociedad civil y competencia. La amplia socializacin de valores individualistas, narcisistas, en el seno de la sociedad de consumo y el
impacto desmovilizador de la crisis desplazan el centro de atencin ideolgico del mbito pblico al privado y de la accin colectiva al espacio de la privacidad. Es el pasaje de la centralidad que
adquira la figura del "trabajador" en el welfare estate a la del "consumidor".
En sntesis, la relacin Estado-sociedad se modifica paralelamente con la consolidacin del modelo democrtico liberal y la
economa de mercado. Si el anterior modelo de relaciones Estadosociedad, caracterstico del Estado de bienestar o social, fue producto del ascenso de la clase trabajadora, de la sustitucin de m60 Alain ]oxe, Le cyde de la dissuasion (1945-1990), Ed. La Dcouverte,
Pars, 1979.

62

portaciones y de la guerra fra, estos tres procesos hoy han concluido. El paradigma del Estado de bienestar perifrico se derrumba
as como tambin sus imgenes y representaciones. Los mrgenes
de accin del Estado se restringen, la relacin Estado-sociedad se
modifica y el Estado se vuelve a reestructurar tanto en relacin con
estos nuevos factores internos como con los externos dando a luz
la emergencia del nuevo modelo: el Estado postsocial o neoliberal.

63

CAPITULO 2

DEL INDUSTRIAUSMO SUSTITUTIVO

A LA ECONOMA DE UBRE MERCADO

"La economa argentina ha sufrido una serie

de importantes cambios estructurales en las
ltimas dos dcadas. Estos cambios, que afectan a las estructuras productivas en su raz,
han sido particularmente intensos en el sector
industrial. Si bien el nuevo modelo de industrializacin que se perfila en el pas no se ha
terminado de definir, es evidente que la etapa
actual difiere sustancialmente de lo que era el
modelo basado en la sustitucin de importaciones, que rigi en el pas desde principios de
la dcada del treinta hasta fines de los setenta."
B. Kosacojf, 1993
65