CURSO DE FORMULACIN Y EVALUACIN DE PROYECTOS

INSTITUTO SUPERIOR DE LA CARRERA

PROYECTO: Incumplimiento por parte de la APRA del plazo estipulado

de 90 das hbiles administrativos para el dictado del acto administrativo que d
terminacin al expediente.

Alejandro E. Alonso.
DNI: 32.555.512
Estudiante de grado en la Carrera de Derecho UBA.
Asistente legal en la Gerencia Operativa de Anlisis y Procedimiento Inicial de
Documentacin, perteneciente a la Direccin General de Evaluacin Tcnica de la
Agencia de Proteccin Ambiental.

INTRODUCCIN.
La Agencia de Proteccin Ambiental (APRA) fue creada mediante ley 2.628,
normativa sancionada el 13/12/07 y promulgada el 15/01/2008. Es una entidad
autrquica en el mbito del Ministerio de Ambiente y Espacio Pblico de la CABA,
organismo con mayor competencia ambiental y autoridad de aplicacin de las leyes
vigentes relacionadas con la materia de su competencia y las que en el futuro se
sancionen en el mbito de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
El objetivo principal de la APRA es proteger la calidad ambiental a travs de la
planificacin, programacin y ejecucin de las acciones necesarias para cumplir con la
Poltica Ambiental de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Est administrada por un
presidente, designado por el Jefe de Gobierno de la CABA, el cual puede determinar la
cantidad de Directores Generales, as como sus responsabilidades primarias, hasta un
mximo de cuatro.
A continuacin se describen de manera sinttica las principales caractersticas de
la Agencia en cuanto a sus funciones, actividades y vinculacin con otros actores:

Principales funciones de la Agencia:

Proponer polticas y disear planes y programas tendientes a mejorar y

preservar la calidad ambiental de la Ciudad de Buenos Aires.

Proponer e implementar acciones vinculadas a la problemtica ambiental

del rea Metropolitana.

Velar por el cumplimiento de la normativa en materia ambiental.

Representar

la

Ciudad

de

Buenos

Aires

ante

organismos

gubernamentales y no gubernamentales en materia ambiental.

Desarrollar y revisar sistemas de mediciones e indicadores de desarrollo

sostenible.

Dictar normas de regulacin y conservacin.

Implementar una poltica de investigacin y desarrollo en materia

ambiental, estimulando la innovacin tecnolgica.

Concientizar a la poblacin a travs de la aplicacin de programas de

educacin ambiental.

Facilitar el acceso a la informacin ambiental.

Construir ciudadanos ambientalmente responsables e informados.

-

Principales reas de incumbencia:

Evaluacin de impacto ambiental.

Sistema de control sobre el desarrollo de las actividades antrpicas.

Monitoreo integral ambiental (aire, agua, ruido, suelo, antenas).

Registros.

Residuos Peligrosos y Patognicos.

Educacin ambiental.

Planes de produccin limpia.

Informacin ambiental.

Rgimen econmico de promocin del desarrollo sustentable.

-

Caractersticas de la agencia:

rgano independiente, gil y desburocratizado.

rgano integrado por un equipo tcnico altamente capacitado, que cuenta

con atribuciones especficas y ejecutivas.

rgano con personalidad jurdica autrquica con relacin al Gobierno de

la Ciudad de Buenos Aires.

1.

IDENTIFICACIN DE LOS ACTORES.

Para realizar la identificacin de los actores involucrados es conveniente hacer

un anlisis en base a una segmentacin de cada uno de ellos en diferentes grupos, segn
la relacin y vinculacin con la actividad de la APRA, de modo clarificar y ordenar el
panorama:
-APRA: es la principal involucrada, ya que de ella depende gran parte de la
actividad burocrtica y administrativa ambiental en esta jurisdiccin y es la autoridad de
aplicacin en materia ambiental en la CABA. Conviene decir que, en lneas generales,
cada expediente administrativo deriva en un acto administrativo productor de una
inscripcin a un determinado registro o en la expedicin de un certificado ambiental.
Por ende, la actividad administrativa comienza y finaliza en la misma Agencia, salvo
escazas excepciones. Para entender mejor el funcionamiento y composicin de la
Agencia, incluyo el organigrama que se puede descargar de su pgina web1:

1 http://www.buenosaires.gob.ar/areas/organigrama/ag_prot_ambiental.php?
menu_id=0

Como se observa, hay cuatro Direcciones Generales (DG) que dependen de

presidencia. A su vez, de cada DG se desprenden diversas gerencias y sub gerencias
diseadas y dispuestas segn las necesidades concretas en cada caso. Tambin nos
encontramos con tres Unidades dependientes directamente de presidencia. Cada uno de
los rganos mencionados tiene empleados a su cargo. Al da de la fecha la APRA posee
alrededor de 500 personas dentro de su plantel.
-Ciudadanos/administrados: en este grupo se incluyen todas las personas
fsicas o jurdicas que tramitan expedientes administrativos ante la Agencia. Las
tramitaciones pueden ser voluntarias (a pedido e iniciadas por el administrado) o de
oficio (el caso ms comn es la apertura de un expediente por una tarea de control
realizada por la DGCONT). Son los ms perjudicados por una eventual ineficiencia en
la actuacin administrativa. La actividad ms abundante y con mayor flujo de tareas
dentro de la APRA se produce en las reas que tienen bajo su responsabilidad la
tramitacin de los expedientes administrativos, y las personas fsicas o jurdicas que son
parte o contraparte en las actuaciones encuadran en este grupo.
Para determinar con mayor exactitud quines son aquellos posibles iniciadores
de un expediente administrativo corresponde aclarar primeramente cuales son los
trmites ms cursados actualmente. Basta con analizar el flujo de expedientes en el
APRA para verificar que en su mayora corresponden a solicitudes de emisin de
certificados e inscripciones a registros. Los ms relevantes son los siguientes:
Certificado de Aptitud Ambiental (ley 123), Inscripcin al Registro de Generadores de
Residuos Peligrosos (ley 2.214), Inscripcin al Registro de Generadores de Residuos
Patognicos (ley 154), Inscripcin al Registro de Generadores de Contaminantes
Atmosfricos provenientes de Fuentes Fijas (ley 1.356), Inscripcin al Registro de
Actividades Catalogadas como Potencialmente Contaminantes por ruidos y vibraciones
(ley 1.540), Inscripcin al Registro de Generadores, Operadores y Transportistas de
Aceites Vegetales Usados (ley 3.166).
Basta dar un solo ejemplo para comprender la magnitud de eventuales
tramitaciones administrativas que debern darse en el mbito de la Agencia. Cuando el
legislador sancion la ley 123 orden que se encuentran comprendidos en el rgimen
de la presente ley todas las actividades, proyectos, programas o emprendimientos
susceptibles de producir un impacto ambiental de relevante efecto, que realicen o

proyecten realizar personas fsicas o jurdicas, pblicas o privadas. Posteriormente se

dict la reglamentacin de aquella ley. Al da de hoy, las actividades mencionadas en la
normativa se dividen en las siguientes categoras:
-Actividades Sin Relevante Efecto.
-Actividades Sin Relevante Efecto Con Condiciones.
-Actividades Con Relevante Efecto.
-Actividades Sujetas a Categorizacin (para determinar en qu categora de las
tres anteriormente mencionadas recae la actividad).
A excepcin de las Actividades Sin Relevante Efecto, todas las restantes deben
contar con un Certificado de Aptitud Ambiental (CAA) que se obtiene mediante la
tramitacin de un expediente administrativo. Si nos ponemos a pensar en la cantidad de
actividades, proyectos y emprendimientos realizados y a realizarse dentro de la
jurisdiccin de la CABA, y entendemos que gran parte de ellos requerirn la tramitacin
mencionada, llegaremos a la conclusin de que sern miles de CAAs que debern
dictarse cada ao. Luego, corresponde sumar los expedientes surgidos a raz del resto de
los trmites ya mencionados (Residuos peligrosos, Residuos patognicos, etc.). El
resultado devendr en una cantidad ms que abundante de actos administrativos
requeridos por la ciudadana. Otro dato no menor es que para realizar una habilitacin
en el radio de la CABA se requiere obligatoriamente poseer el CAA respectivo para la
actividad a desarrollar, lo cual impulsa an ms el inicio de expedientes administrativos
ante la APRA. Adems, de no poseer el titular aquel certificado, podr ser pasible de
una sancin y hasta de una eventual clausura.
Por lo expuesto, se entiende que dentro de este grupo se encuadran todas las
posibles personas que, en el marco del conjunto de la legislacin actual, tienen una
obligacin de obtener un CAA o la inscripcin a un determinado registro ambiental, y
que el nmero de aquellas es de enorme significancia.
-Otros actores: como ente con mayor jerarqua competencial ambiental en la
CABA, la APRA debe necesariamente vincularse con otros actores del tejido social.
Mencionar, slo a modo enumerativo, los siguientes:

Ciudadanos/administrados: seran las personas fsicas o

jurdicas que no son parte de un expediente administrativo clsico de los

mencionados en el grupo anterior para la obtencin de un certificado, sino que
en este caso actuaran desde otro ngulo o con otra funcin, por ejemplo
asistiendo a audiencias pblicas, solicitando informacin ambiental, formando
parte de actividades de poltica o educacin ambiental, realizando voluntariados,
haciendo propuestas de carcter tcnico ambiental, etc. Se incluyen en este sub
grupo tambin a las ONGs.

Administracin centralizada de la CABA: si bien la APRA es

un ente autrquico, su misin es aplicar las polticas pblicas ordenadas por el
Ministerio de Ambiente y Espacio Pblico (MAYEP), por lo que est altamente
vinculada a la administracin centralizada. Adems hay que recordar que el
MAYEP ejerce el control de legalidad de los actos de la Agencia, es decir que
resuelve los recursos de alzada interpuestos por los administrados. Pero tambin
puede suceder que deba vincularse con otros ministerios, lo que constituira una
actividad interadministrativa.

Administracin descentralizada de la CABA: es habitual que la

Agencia se relacione con entes autrquicos con personalidad jurdica propia en
el radio de la Ciudad, por ejemplo la Auditora General.

Poder legislativo y judicial de la CABA: la actividad legislativa

y judicial de los poderes mencionados influyen necesariamente en la actividad
de la Agencia. Las normas dictadas por la Legislatura crean derechos y
obligaciones para la APRA, y las resoluciones judiciales pueden alentar o frenar
el desarrollo de sus actividades.

Nacin: se incluye en este

sub grupo a la administracin

centralizada y descentralizada, as como a los tres poderes nacionales. Si bien su

actividad es ms lejana a la Agencia, pueden tener injerencia, especialmente en
cuanto

al dictado de leyes de presupuestos mnimos ambientales. Es muy

importante destacar al ACUMAR, ya que la APRA es la representante designada

por la Ciudad para trabajar en su seno.

2.

ANLISIS DE PROBLEMAS.

El presente proyecto intenta abordar una problemtica muy comn en el mbito

del GCABA, y en particular en la APRA, la cual es la lentitud en los procedimientos
administrativos. Esto significa que el plazo existente entre la creacin de una cartula de
un expediente administrativo hasta la inscripcin de la disposicin que resuelve el
pedido del ciudadano es demasiado extenso.
En el mbito legal nos encontramos con que el procedimiento administrativo se
encuentra reglado por el Decreto 1510/97, que posee fuerza de ley ya que fue ratificado
posteriormente a su dictado por la Legislatura de la Ciudad. En su artculo 10 nos dice
lo siguiente: El silencio o la ambigedad de la Administracin frente a pretensiones
que requiera de ella un pronunciamiento concreto, se interpretarn como negativa.
Slo mediando disposicin expresa podr acordarse al silencio sentido positivo. Si las
normas especiales no previeran un plazo determinado para el pronunciamiento, ste no
podr exceder de sesenta das; vencido el plazo que corresponda, el interesado
requerir pronto despacho y si transcurrieren otros treinta das sin producirse dicha
resolucin se considerar que hay silencio de la Administracin. Luego, en su artculo
22, inciso E, punto 1 establece: En cuanto a los plazos: Sern obligatorios para los
interesados y para la Administracin; en este ltimo caso, su incumplimiento, traer
aparejada la sancin disciplinaria respectiva de o los agentes implicados, sin perjuicio
de la responsabilidad personal y solidaria con el rgano administrativo por los daos y
perjuicios que ocasione su irregular ejecucin. Por ltimo, en el punto 2 ordena: Se
contarn por das hbiles administrativos salvo disposicin legal en contrario o
habilitacin resuelta de oficio o a peticin de parte.
Las normas aludidas sirven de parmetro para verificar si la actividad de la
administracin cumple con los requisitos entablados en la ley, o si por el contrario se
encuentra lejos de sus aspiraciones. Conviene agregar que el mismo decreto nos habla
en su artculo 22 de principios ante los cuales debe ajustarse el procedimiento
administrativo, por ejemplo: impulsin e instruccin de oficio, celeridad, sencillez,
eficacia en los trmites y derecho a una decisin fundada. Todo lo dicho lleva a concluir
que la idea rectora y regla general de la ley es que las actuaciones administrativas se
resuelvan en el plazo ya explicado de 90 das hbiles administrativos. La excepcin es
el cumplimiento tardo.

Por qu deben ser 90 das? Este nmero surge de sumar los 60 das ordenados
para la tramitacin normal ms los 30 das posteriores al pedido de pronto despacho
realizado por el ciudadano. Para la continuacin de este estudio supondremos que el
administrado siempre solicita el pronto despacho el primer da hbil para hacerlo.
Cmo calcular las fechas de inicio y terminacin de un expediente en el plazo
de 90 das hbiles administrativos? Para hacerlo recurr a la pgina web del Colegio
Pblico de Escribanos de la Provincia de Buenos Aires2, la cual posee un aplicativo para
calcular lapsos por das hbiles, incluyendo feriados. A continuacin transcribo los
resultados de posibles fechas de inicio de un expediente y los plazos en los cuales
deberan estar finalizados. Son fechas de inicio hipotticas pero servirn para el
desarrollo posterior del proyecto:
-

Fecha apertura: 02/01/14 Fecha cierre: 20/05/14 Das corridos

transcurridos: 138
Fecha apertura: 01/03/14 Fecha cierre: 18/07/14 Das corridos
transcurridos: 139
Fecha apertura: 01/06/14 Fecha cierre: 08/10/14 Das corridos
transcurridos: 129
Fecha apertura: 01/11/14 Fecha cierre: 17/03/15 Das corridos
transcurridos: 136
Fecha apertura: 02/01/15 Fecha cierre: 19/05/15 Das corridos
transcurridos: 137
Fecha apertura: 01/05/15 Fecha cierre: 09/09/15 Das corridos
transcurridos: 131
Fecha apertura: 01/08/15 Fecha cierre: 11/12/15 Das corridos
transcurridos: 132
Conclusin: el tiempo estimado promedio que el Decreto 1510/97 establece para
la terminacin de una actuacin administrativa, sin que la administracin o el
funcionario de turno recaiga en responsabilidad, es de 134 das corridos, o sea 4 meses y
medio aproximadamente.

2
http://www.colescba.org.ar/www/pages/calculadoraFechas/calculadoraDeFechas.jsf

Existen varios motivos para entender que la administracin pblica debera

responder a la solicitud de un ciudadano dentro del plazo de 90 das, con el dictado del
acto administrativo correspondiente, sin excederse de ese plazo.
Motivos legales: acorde al artculo 10 del Decreto 1510/97, la administracin
debe responder al pedido ciudadano en el plazo de 90 das hbiles administrativos. De
no ser as, recaer en responsabilidad.
Motivos de gestin: no cabe la posibilidad de admitir tolerancia frente a la
laxitud y la ineficiencia dentro de una gestin que tenga como objetivo el aumento
constante de la eficiencia y la efectividad de sus actividades. Una buena gestin, en el
marco de un Estado moderno y respetuoso de los derechos de los ciudadanos, debera
tender al progreso y mejora constante.
Motivos morales: aqu se debe aplicar la regla de oro: haz a los dems como
quieras que te hagan a ti. Si la administracin pretende la colaboracin de los
particulares y de los otros poderes, ella misma deber actuar de ese modo primeramente.
A continuacin

se agrega un cuadro estadstico facilitado por la Gerencia

Operativa de Anlisis y Procedimiento Inicial de Documentacin (GOPROIN) que

detalla los plazos existentes mencionados, en los cuales se observa la fecha de inicio de
un expediente (caratulacin) y la fecha de registro.

HAGA CLIC AQU PARA VER ANEXO I.

Cabe aclarar que los actos administrativos producen efectos a partir de la puesta
en conocimiento de ellos por parte del administrado, por ende la registracin, que
involucra la publicacin de los actos y su consecuente notificacin, tienden a la
terminacin de la tramitacin. Por supuesto que tambin existe la va recursiva que
provoca un alargamiento en la actuacin administrativa, sin embargo la interposicin de
recursos no ser analizada en este trabajo debido a que sucede en muy pocos casos y no
provoca por s misma un incumplimiento del rgano o ente.
A continuacin, se detallan las conclusiones extradas del anlisis de los grficos
sealados:

- Los expedientes ms antiguos tardan mayor tiempo en resolverse.

- Los expedientes de papel tardan ms tiempo en resolverse en comparacin con
los electrnicos.
- Existe una tendencia hacia la disminucin del tiempo requerido para la
finalizacin de los expedientes en la medida que la apertura de estos es ms reciente.
- De 67 expedientes analizados, slo 3 culminaron dentro del perodo
establecido por la norma.

3. DEFINICIN DE OBJETIVOS.
Por todo lo expuesto, se concluye que el problema especfico a tratar ser el
siguiente:
Incumplimiento por parte de la APRA del plazo estipulado de 90 das
hbiles administrativos para el dictado del acto administrativo que d terminacin
al expediente.

4. ESTRATEGIA DE INTERVENCIN. CAUSAS Y EFECTOS.

No hay una nica causa para el incumplimiento de los plazos por parte de la
APRA, sino que existe una multiplicidad de causales que derivan en esa falta. La
enumeracin procede de mi observacin y se basa en 2 aos de labor en el rea. Sern
agrupadas en las siguientes categoras:
-

Problemas relacionados con los recursos humanos.

Problemas relacionados con los recursos materiales.
Problemas relacionados con el procedimiento administrativo.

Con respecto a los efectos producto del incumplimiento, estos sern agrupados
segn los actores y los perjuicios sufridos:

Perjuicios ocasionados a la APRA.

Perjuicios ocasionados a los administrados.
Perjuicios ocasionados a la ciudadana en general y al medio

ambiente.
A continuacin el desarrollo en detalle de cada uno:
Problemas relacionados con los recursos humanos:
La Agencia se compone actualmente de alrededor de 500 empleados, los cuales
estn distribuidos de la siguiente manera: 185 en la DGCONT, 100 en la DGET, 70 en
la DGTAL, 70 en la DGAMB y 64 en Presidencia y sus Unidades dependientes, ms
cierto personal eventual que completa el nmero total.
El personal se encuentra contratado bajo diversas modalidades. Se enumeran
segn la estabilidad y los beneficios laborales propios de cada modalidad, de mayor a
menor: planta permanente, planta transitoria con cargo directivo o gerencial, planta
transitoria sin cargo, contrato de locacin de servicio u obra, pasanta.
La procedencia socio/econmica y cultural del personal es muy variada, as
como el nivel educacional. Conviene sealar en este punto que el GCABA posee el
Instituto Superior de la Carrera que permite la terminalidad primaria y secundaria, as
como la realizacin de cursos de incumbencia para el rea de gobierno, al cual el
personal puede asistir con el fin de perfeccionarse.
Procedo a describir las causantes, en lo atinente al personal de la Agencia, que
generan dificultades a la hora de la tramitacin de expedientes:

incumbencia.

Bajo nivel de produccin diario individual.

Bajo nivel de preparacin o profesionalismo en las reas de
Ausencias injustificadas.
Incumplimiento de horarios.
Desmotivacin.
Falta de comunicacin, direccin y planificacin general.
Insuficiente cantidad de personal en reas crticas.

Problemas relacionados con los recursos materiales.

Hoy en da la Agencia posee tres inmuebles:

-Edificio sito en Moreno 1379: en este lugar se radican la Presidencia, sus
Unidades dependientes, La DGET, la DGTAL, y gran parte de las gerencias y
subgerencias dependientes de estas dos ltimas. Posee 5 pisos, de los cuales 4 se utilizan
como oficinas administrativas y un subsuelo en el cual se archivan materiales (tanto
expedientes como insumos veterinarios). Est equipado con ciertos elementos de
comodidad, como aire acondicionado y elementos de cocina.
-Local sito en Av. Belgrano 1429: aqu funciona el MAP (Mdulo de Atencin
Personalizada), y desarrollan sus actividades pocas gerencias dependientes de la DGET
y DGTAL. Se utiliza primordialmente para la atencin al pblico y el archivo de
expedientes. Posee equipamiento de oficinas con boxes de atencin al pblico y un
stano con cuartos dedicados al archivo de expedientes.
-Inmueble sito en Av. Castaares y Av. Escalada: all se encuentra El Centro de
Informacin y Formacin Ambiental (CIFA), ubicado en Villa Soldati, que cuenta con
un edificio de 2.000 m2 de superficie cubierta, diseado a partir de las bases generales
de la arquitectura sustentable. All trabajan equipos interdisciplinarios de profesionales
dedicados al anlisis, la planificacin y la implementacin de polticas ambientales en la
Ciudad, todos pertenecientes a la DGAMB y la DGCONT. Es un edificio moderno y
amplio con instalaciones para oficinas administrativas y laboratorio. Tambin se
encuentran en ese lugar varias camionetas utilizadas por el equipo de veterinarios e
inspectores para realizar su labor.
En todas las dependencias se tramitan expedientes tanto en soporte papel como
electrnico. El sistema informtico utilizado es el oficial (SADE), suministrado por el
GCABA.
El servicio de limpieza e higiene est tercerizado, as como el suministro de los
insumos necesarios para realizarlo.
Procedo a describir las causantes relacionadas a los recursos materiales que
generan dificultades al momento de la tramitacin de expedientes:

Los inmuebles de Moreno y Av. Belgrano resultan insuficientes

para contener a todo el personal designado para desempeas sus tareas all. La
cantidad de personas en relacin a los metros cuadrados de superficie supera lo
recomendable.

Los inmuebles de Moreno y Av. Belgrano poseen equipamiento

anticuado en cuanto a niveles de comodidad y esttica adecuados.

En los inmuebles de Moreno y Av. Belgrano suele haber carencia

de insumos (informticos y de higiene).

El inmueble denominado CIFA se ubica en un predio de difcil

acceso peatonal y vehicular.

Problemas relacionados con el procedimiento administrativo.

Como ya coment, el procedimiento administrativo en la CABA se rige por el
Decreto 1510/97. Por razones de brevedad me remitir a lo ya explicado anteriormente
en cuanto a esa norma. S hay que destacar que es aplicable la normativa ambiental
tanto nacional (de presupuestos mnimos) como local, por ende para entender cmo
debera desarrollarse el procedimiento administrativo en la Agencia habra que hacer un
anlisis integral de todo el orden jurdico. El resultado de ese anlisis est vertido en la
pgina web de la Agencia. En la seccin de Trmites est explicado el procedimiento,
documentacin y formularios necesarios para cada uno. Las normas ms relevantes son:
-Normas locales: Decreto 1510/97, ley 123, ley 2.214, ley 154, ley 1.356, ley
1.540, ley 3.166, ley 303, Disposicin 117/DGTALAPRA.
-Normas federales: ley 25.675, ley 25.612, ley 25.670, ley 25.688, ley 25.831.
-Constitucin Nacional: artculo 41.
Actualmente hay dos maneras de iniciar un expediente ante el APRA:
-

En cuanto a solicitudes de Certificados de Aptitud Ambiental e inscripcin al registro

de Aceites Vegetales Usados, la tramitacin se realiza por internet a travs de un
portal especfico. All se posibilita al administrado la carga de archivos en formato
PDF, en los cuales se ingresa la documentacin necesaria para la tramitacin. Esto
evita la concurrencia en persona de los titulares a la mesa de entradas.

Respecto al resto de los trmites, estos se realizan presencialmente en la mesa de

entradas del MAP, mediante turno previo. All se entrega la documentacin tambin
en formato PDF, dentro de un CD.
No se puede dejar de mencionar que existen cientos de expedientes en formato

papel que estn trmite an, y que corresponden a inicios que datan del ao 2012 hacia
atrs
Procedo a describir las causantes relacionadas con el procedimiento
administrativo que generan dificultades al momento de la tramitacin de expedientes:

Contradiccin normativa.
Excesivos requisitos solicitados por parte de la APRA para

finalizar un expediente.

Informacin desactualizada en la pgina web de la APRA.

Necesidad de solicitar un turno y presentarse personalmente para

iniciar un expediente.

Lentitud en la tramitacin de expedientes en formato papel.

Perjuicios ocasionados a la APRA.
La Agencia de Proteccin Ambiental tiene las responsabilidades previstas en el
primer apartado de este trabajo, y en cuanto a la resolucin de solicitudes ciudadanas se
ve compelida a resolverlas en el plazo mximo de 90 das hbiles administrativos. De
no hacerlo incurre en responsabilidad. El incumplimiento sistemtico de la norma
procedimental es una potencial causa de numerosos procesos judiciales en la cual la
Agencia puede ser demandada, desde un simple amparo por mora hasta la interposicin
de medidas cautelares e incluso demandas por responsabilidad civil. Los funcionarios
tambin se ven involucrados por el incumplimiento. Existe la posibilidad de la
interposicin por un administrado del recurso de queja por retardo en la tramitacin, y
finalmente la denuncia penal por incumplimiento de los deberes de funcionario pblico.
Por otro lado, el retardo de los plazos coadyuva en la falta de implementacin de
las polticas pblicas que la Agencia debe hacer cumplir, provocando una ineficiente
gestin y un malgasto de tiempo y recursos. No hay que olvidar que los objetivos

ambientales deben cumplirse porque derivan del imperio de la ley, y su ejecucin se

realiza con fondos pblicos.
Perjuicios ocasionados a los administrados.
Cuando un ciudadano inicia un expediente es por dos simples causas: tiene un
derecho (por ejemplo la facultad de exigir informacin ambiental en virtud de la ley
303) o tiene una obligacin (verbigracia, obligatoriedad de contar con el Certificado de
Aptitud Ambiental previamente a una habilitacin comercial). Sea cual fuere el caso, la
falta del cumplimiento del plazo le provocar perjuicios que podrn ser prdida de
tiempo, dinero, esfuerzo, aplicacin de multas y/o clausuras e incluso prdida de
chances. Es evidente que al incumplir con los 90 das hbiles administrativos no slo se
viola el derecho del ciudadano a obtener una respuesta de forma expresa y concreta a su
peticin, sino que se lo fuerza a acudir a la justicia para presionar a la administracin a
fin de obtener lo que reclama, lo que genera ms demoras y gastos econmicos para
todas las partes involucradas: para el ciudadano, para la administracin demandada y
para el aparato de justicia que debe ponerse en funcionamiento por un expediente no
resuelto a tiempo.
Perjuicios ocasionados a la ciudadana en general y al medio ambiente.
Ya dije que la Agencia debe velar por el cumplimiento de las metas ambientales
que le fija el Ministerio de Ambiente y Espacio Pblico. Pero si aquella suele atrasarse
con la resolucin de expedientes, tiene una gestin ineficiente y desperdicia recursos
realmente ser muy difcil que pueda cumplir esos objetivos. Una gestin ineficaz
repercute directamente en el ambiente porque no cumple sus cometidos, e
indirectamente en la ciudadana a travs de los daos generados en el ambiente.

5.

ESTRATEGIA

DE

INTERVENCIN.

PROPOSICIN

DE

ACTIVIDADES.
Por lo expuesto anteriormente se recomienda realizar las siguientes acciones con
el fin de lograr el cumplimiento del plazo previsto por la ley:

Acciones relacionadas con los recursos humanos:

Bajo nivel de produccin diario individual: en esta cuestin concurren

dos aspectos sustanciales: por un lado la falta de control de la produccin diaria, y por el
otro la compensacin econmica insuficiente. Suele suceder que la productividad de
cada miembro de la Agencia vara por circunstancias estrictamente subjetivas e
individuales y no hay una poltica de seguimiento de la produccin. Adems no existe
un criterio lgico e uniforme en cuanto a los honorarios percibidos segn la categora,
las responsabilidades y la productividad. El resultado es una disparidad entre el trabajo
realizado y los honorarios percibidos. Una labor eficiente no necesariamente se ve
reflejada en una remuneracin satisfactoria acorde a aquella. Dos trabajadores pueden
realizar su labor en diferentes niveles de eficiencia y percibir el mismo monto dinerario,
lo cual propende a un sistema inequitativo e ineficiente. Por lo desarrollado se propone
en primera medida una modificacin sobre los honorarios percibidos por el personal de
la Agencia de forma tal que se aplique la regla igual remuneracin por igual tarea, y
luego un aumento de los honorarios generales percibidos por todo el personal de la
Agencia. En segunda medida se propone la aplicacin de un control sobre la produccin
individual y grupal, teniendo en cuenta las caractersticas especficas de cada sector y
estableciendo una medida estndar de productividad sobre la cual deber procurarse
trabajar de modo de superarla constantemente. Por ltimo se propone la asignacin de
un fondo especial de estmulo para los empleados que superen la media de produccin
establecida, el cual podr pagarse trimestralmente o semestralmente.

Bajo nivel de preparacin o profesionalismo en las reas de

incumbencia: la falta de preparacin y profesionalismo genera constantes errores que
podran ser evitados, por eso se propone la implementacin de cursos de capacitacin
para todo el personal de la Agencia en coordinacin con el Instituto Superior de la
Carrera. Las capacitaciones debern ser obligatorias y tratar sobre temas relevantes en
las temticas de procedimiento administrativo, informtica, atencin al pblico y
relaciones de trabajo. Tambin se propone la gestin por parte de la Agencia, con
diferentes entidades educativas,

para el otorgamiento de becas de estudio para el

personal del APRA que desee profesionalizarse en temas afines a cuestiones

ambientales, administrativas, de recursos humanos, polticas pblicas y finanzas
pblicas.

Ausencias injustificadas: se propone la aplicacin de un control estricto

con el fin de solicitar y controlar los certificados de diversa ndole que justifiquen las
ausencias, y en caso de que el personal no cuento con ellos, ste deber optar por la
quita proporcional del da no trabajado o lo compensacin de las horas laborales a las
que no concurri.

Incumplimiento de horarios: se propone la aplicacin de un control

ms estricto en todas las reas mediante la implementacin de un sistema de lectura de
datos biomtricos para chequear la entrada y la salida del personal, y luego un control
de cumplimiento del total de horas diarias laborales exigibles.

Falta de comunicacin, direccin y planificacin general: se propone

la creacin de un plan de comunicacin e integracin entre las reas de direccin,
administracin y operacin, mediante el cual se pondr en conocimiento a todo el
personal sobre las competencias, los fines y los polticas ambientales en las cuales la
APRA debe trabajar. Se podr implementar a travs de diversas charlas realizadas por el
presidente de la Agencia y personal directivo, en las cuales se explicar lo anteriormente
detallado (es decir: para qu existe la agencia, qu hace, cmo lo hace y dnde lo hace),
lo cual ayudar a entender la misin del organismo. A su vez se propone el desarrollo de
actividades grupales y recreativas para generar mayor integracin en el personal, como
visitas a museos, realizacin de actividades fsicas, participacin en jornadas solidarias,
paseos, caminatas, visitas a reservas naturales, etc., con el fin de mejorar el clima
laboral y los lazos afectivos.

Insuficiente cantidad de personal en reas crticas: se proponen dos

alternativas. La primera es la reasignacin del personal derivndola desde las reas
superpobladas hacia las reas crticas. De ser insuficiente, la segunda opcin es la
contratacin de ms personal con capacitacin para esos sectores.

Desmotivacin: esta cuestin se produce por diversas causas, pero en

lneas generales se debe al descontento con los honorarios percibidos, a cierta
imposibilidad de crecimiento profesional, a una falta de direccin constante y mantenida
en el tiempo y a la falta de dilogo y participacin en las decisiones. Esta situacin se
corregir en la medida que se realice una aplicacin integral de las acciones propuestas
anteriormente.

Acciones relacionados con los recursos materiales:

Los inmuebles de Moreno y Av. Belgrano resultan insuficientes para

contener a todo el personal designado para desempear sus tareas all. La cantidad
de personas en relacin a los metros cuadrados de superficie supera lo
recomendable: se establecen dos propuestas excluyentes: realizar modificaciones
estructurales en ambos inmuebles con el fin de aumentar el espacio fsico y generar
mayor comodidad y confort en el desarrollo del trabajo diario, o proponer en el mbito
del MAYEP y Jefatura de Gobierno la posibilidad de mudar a la Agencia, junto con el
personal de Moreno y Av. Belgrano, a un inmueble ms grande.

Los inmuebles de Moreno y Av. Belgrano poseen equipamiento

anticuado en cuanto a niveles de comodidad y esttica adecuados: segn lo optado
en el punto anterior se podr realizar una reparacin y modificacin progresiva en
ambos inmuebles con el objetivo de mejorar las instalaciones, o derivar ese gasto de
dinero y tiempo en el traslado del personal a otro edificio que ya est en mejores
condiciones.

En los inmuebles de Moreno y Av. Belgrano suele haber carencia de

insumos (informticos y de higiene): se propone aumentar el presupuesto para el rea
de mantenimiento e insumos y reducirlo en un rea de importancia secundaria, con el
fin de realizar una licitacin para la contratacin de un servicio de insumos al menor
costo posible.

El inmueble denominado CIFA se ubica en un predio de difcil acceso

peatonal y vehicular: se propone la puesta en marcha de un plan entre la APRA y el
rgano con competencia en cuestiones viales para realizar obras de vialidad y
mantenimiento en el rea, as como mejorar la accesibilidad tanto en forma vehicular
como peatonal.

Acciones relacionados con el procedimiento administrativo:

Contradiccin normativa: se propone el armado de grupos de trabajo

integrados por tcnicos y abogados especializados en las temticas ambiental y

administrativa, con el fin de realizar una revisin exhaustiva de toda la normativa

aplicable a cada tipo de trmite en particular, de modo de reformar o eliminar las

reglamentaciones que contradigan normas superiores.

Excesivos requisitos solicitados por parte de la APRA para finalizar

un expediente: a travs de los mismos grupos de trabajo mencionados en el punto
anterior se propone reformular los requisitos legales y tcnicos especficos de cada
trmite en la medida que la legislacin actual lo permita, sin descuidar las obligaciones
legales y ambientales, de modo de facilitar la incorporacin de mayor cantidad de
ciudadanos al circuito administrativo.

Informacin desactualizada en la pgina web de la APRA: se propone

la realizacin de reuniones bimestrales entre el rea encargada del soporte web y las
diferentes gerencias, a fin de que se revise y actualice la informacin vertida en
internet.

Necesidad de solicitar un turno y presentarse personalmente para

iniciar un expediente: se propone la aplicacin del mismo sistema web que

actualmente se utiliza para realizar los trmites de Certificado de Aptitud Ambiental y
Aceites Vegetales Usados a todos los dems expedientes cuya trata refiere a las leyes
nombradas al principio de este trabajo (ley 154, ley 2.214, ley 1.356, etc.).

Lentitud en la tramitacin de expedientes en formato papel: se

propone la puesta en marcha de una digitalizacin masiva y compulsiva para todos los
expedientes papel y su posterior incorporacin al sistema de expediente electrnico, de
modo de acelerar las actuaciones en un sistema ms gil, seguro y amigable con el
medio ambiente.

En las siguientes pginas se

desarrollarn el grfico de problemas y el
grfico de proyectos.
Bajo nivel de produccin

Insuficiente espacio para

Contradiccin normativa.

Excesivos requisitos

contener a todo el personal.

Equipamiento anticuado en

diario individual.

Bajo nivel de preparacin o

profesionalismo en las reas
de incumbencia.

Ausencias injustificadas.

Responsabilidad
de
Incumplimiento
de horarios.
la Agencia.
Desmotivacin.
Responsabilidad de
losde
funcionarios.
Falta
comunicacin,
Demandas
direccin y planificacin

cuanto a niveles de
RBOL
DE
comodidad y esttica
adecuados.
PROBLEMAS
Carencia de insumos
Prdida de tiempo,
(informticos y de higiene).
dinero y esfuerzo.
El CIFA se ubica en un
Aplicacin de
predio deydifcil
acceso
multas
clausuras.
peatonal
Violacin
de sus
y vehicular.

solicitados para finalizar

un expediente.

Informacin
desactualizada en pgina

web.
Incumplimiento de
la poltica
Necesidad
de solicitar un
ambiental.
turno
Dao
al ambiente.
y presentarse
Dao a las
personalmente para iniciar
un expediente.

general.

Lentitud en la tramitacin

Perjuicios
Insuficiente cantidad de POR PARTE DE
INCUMPLIMIENTO
Perjuicios
LA APRA DEL PLAZO ESTIPULADO
Perjuicios
DE 90

Problemas relacionados
Problemas relacionados
Problemas
relacionados
de expedientes
en formato
personal en reas crticas.
ocasionados
DAS
HBILES
a
la
ADMINISTRATIVOS
ocasionados
PARA
a
los
EL
DICTADO
ocasionados
DEL
ACTO
a la
con los recursos
con los recursos
conpapel.
el procedimiento
humanos
materiales
administrativo
Agencia
ADMINISTRATIVO
de
QUE
administrados
D
TERMINACIN AL EXPEDIENTE
ciudadana
en

Agencia exenta de
responsabilidad.
Funcionarios exentos de
responsabilidad.
Disminucin de demandas

Beneficios
ocasionados a la
Agencia de

RBOL DE
PROYECTOS

Ahorro de tiempo,
dinero y esfuerzo.
No aplicacin de multas
y clausuras.
Respeto a sus derechos.

Beneficios
ocasionados a los
administrados

Cumplimiento de la
poltica ambiental.
Proteccin del
ambiente.
Proteccin de las

Beneficios
ocasionados a la
ciudadana en

CUMPLIMIENTO EFECTIVO POR PARTE DE LA APRA DEL PLAZO ESTIPULADO

DE 90 DAS HBILES ADMINISTRATIVOS PARA EL DICTADO DEL ACTO
ADMINISTRATIVO QUE D TERMINACIN AL EXPEDIENTE.

Igualacin de honorarios y

aumento general.

Control sobre la produccin

individual y grupal.

Modificaciones
estructurales en inmuebles

Traslado de la Agencia.
Reparacin y modificacin

Fondo especial de estmulo.

progresiva de

Capacitacin obligatoria en

instalaciones.
Aumento del presupuesto

coordinacin con el ISC.

en rea de mantenimiento e

Otorgamiento de becas de
estudio.

Implementacin de lector de

Revisin de normativa
aplicable.

Reformulacin de
requisitos legales y
tcnicos.

Actualizacin bimestral de
pgina web.

insumos.
Obras de vialidad y

Implementacin de
sistema online para todos
los trmites.

mantenimiento en CIFA.

datos biomtricos.

Digitalizacin masiva de

Plan de comunicacin e

todos los expedientes

integracin.

papel.

Organizacin de actividades
grupales y recreativas.

Acciones relacionados
con los recursos
humanos

Acciones relacionados
con los recursos
materiales

Acciones relacionados
con el procedimiento
administrativo

6. PLANIFICACIN/PROGRAMACIN.
Se define a continuacin la matriz de proyectos a partir del enfoque Marco
Lgico. El sistema a utilizar ser el que se muestra a continuacin:

OBJETIVO
GENERAL

SUPUESTO
S
EXTERNOS

OBEJTIVOS
ESPECFICO
S

SUPUESTO
S
EXTERNOS

RESULTADO
S

SUPUESTO
S
EXTERNOS
SUPUESTO
S
EXTERNOS
SUPUESTO
S
EXTERNOS

ACTIVIDAD
ES
INSUMOS

HAGA CLIC AQU PARA ACCEDER AL CUADRO

Respecto a la programacin de actividades, la misma se esboza a travs de un

Diagrama de Gantt. A continuacin se expone el modelo a utilizar, y luego el link para
acceder al mismo:

TAREAS

SEPTIEMBRE

OCTUBRE

NOVIEMBRE

DICIEMBRE

ENERO

2015

2015

2015

2015

2016

ACTIVIDAD 1

ACTIVIDAD 2

ACTIVIDAD 3

ACTIVIDAD 4

HAGA CLIC AQU PARA ACCEDER AL DIAGRAMA

7. EVALUACIN. CONCLUSIN.
La evaluacin de impacto de las actividades deber realizarse luego de haber
finalizado aquellas, y deber ser hecho por la Gerencia Operativa de Anlisis y
Procedimiento Inicial de Documentacin. El sistema de evaluacin de impacto
consistir en el armado de nuevos cuadros (de formato igual a los que se han exhibido al
principio del presente trabajo en el Anexo I), conteniendo la informacin de los
expedientes finalizados mes tras mes. All se constatarn las fechas de inicio
(caratulacin) y finalizacin (registro), y la cantidad de das hbiles administrativos

utilizados para concluirlos. Por ltimo, se constatar la efectividad del proyecto en la

medida en que la Agencia de Proteccin Ambiental cumpla con lo dispuesto en el
Decreto 1510/97, y los expedientes administrativos concluyan antes de la finalizacin
del plazo de 90 das hbiles administrativos. De haberse alcanzado esa meta, el presente
proyecto habr tenido xito. De no haberlo alcanzado, el proyecto deber ser
reformulado mediante la preparacin de un nuevo diagnstico y la proposicin de
nuevas actividades acordes a la situacin objetivo deseada.