Anlise Social, vol. XXIX (129), 1994 (5.

), 1123-1147

Eduardo Brito Henriques**

Antnio Oliveira das Neves***

Repensar as cidades de mdia dimenso****

0. INTRODUO
As alteraes que no decurso dos ltimos anos vm ocorrendo nos planos
econmico, poltico e social justificam uma reviso profunda das questes urbanas. De facto, este conjunto de alteraes passa tambm pela reconfigurao do
territrio e da hierarquia dos lugares, obrigando redefinio dos conceitos, ao
reajustamento dos pontos de vista tericos e reviso das polticas e estratgias
de actuao vulgarmente utilizadas neste domnio.
A crescente globalizao da economia, o reforo dos servios, da investigao
e da informao no processo produtivo, as alteraes correlativas na composio
das sociedades e nos valores culturais e a transferncia das condies de regulao
do Estado para os nveis de poder local colocam actualmente novos desafios s
cidades, embora lhes atribuam tambm novas possibilidades de resposta.
Sobre a situao das cidades globais neste novo panorama tem sido produzida
recentemente alguma bibliografia. Contudo, o caso das cidades de mdia dimenso continua a ser um tema pouco frequente. O presente artigo procura, justamente, reflectir sobre as possibilidades e os problemas que, no novo contexto, se
colocam s cidades de mdia dimenso e discutir as estratgias de actuao que
se afiguram mais convenientes. Com base numa anlise geracional, procuram-se
identificar as mudanas ocorridas nos planos econmico, social e territorial que
justificam uma nova posio destas cidades no quadro econmico-territorial e os
seus reflexos na filosofia e nas estratgias de desenvolvimento regional e urbano.
* Instituto de Cincias Sociais da Universidade de Lisboa.
** Centro de Estudos Geogrficos, Universidade de Lisboa.
*** CIDEC Centro Interdisciplinar de Estudos Econmicos.
**** Este texto corresponde a uma verso alargada de um documento originariamente preparado
para apoiar a elaborao do Plano Estratgico da Cidade de vora (1992-1993). Ao presidente da
Cmara Municipal de vora, Dr. Ablio Fernandes, e a todos os membros do Gabinete da Cidade

agradecemos a oportunidade que nos foi dada para debatermos publicamente o conjunto de ideias
aqui expostas.

1123

Joo Ferro, Eduardo Brito Henriques, Antnio Oliveira das Neves

1. O PASSADO: OS ANOS 60 E A POLTICA DAS CIDADES MDIAS
1.1. O PANO DE FUNDO

Nos anos 60 as cidades de mdia dimenso tornaram-se objecto de ateno

particular nas polticas de desenvolvimento e ordenamento do territrio em diversos pases europeus. Este facto correspondeu emergncia de novas preocupaes e formao de uma cultura tcnica comprometida com o crescimento da
economia, mas j sensvel problemtica regional. Era, finalmente, o despertar
das conscincias pblica e poltica para a questo dos desequilbrios regionais
face s denncias do meio acadmico e da comunicao social.
Os objectivos do planeamento colocar-se-iam doravante em dois planos distintos:
Por um lado, dever-se-ia garantir a continuao do processo de crescimento
da economia, aumentando a produtividade e melhorando as condies de
acumulao e distribuio de riqueza;
Por outro lado, procurar-se-ia corrigir eventuais desarranjos na organizao
do territrio, evitar os inconvenientes da excessiva concentrao tanto de
populao como de actividades e fomentar a mobilidade dos factores de
produo, estimulando, assim, mecanismos de desconcentrao.
A definio das estratgias a seguir continuou a manifestar a ressonncia das
teses do desenvolvimento polarizado (protagonizadas pela teoria dos plos de crescimento de Franois Perroux). Insistia-se num modelo de desenvolvimento confiante nas virtudes da concentrao (do capital em grandes empresas, das actividades em
reas geogrficas bem definidas) e na capacidade de difuso centrfuga dos benefcios do crescimento econmico, dos plos para os respectivos hinterlands.
Foi esta concepo polarizada e difusionista dos processos de desenvolvimento que justificou, em larga medida, a ateno dedicada aos centros urbanos nas
polticas regionais: a eles associavam-se, em regra, economias externas que interessava aproveitar. Mas as novas preocupaes deveriam reorientar a seleco
dos ncleos a privilegiar; nem todos ofereciam as mesmas garantias de eficcia
econmica, nem satisfaziam o propsito do equilbrio regional.
1.2. AS CIDADES MDIAS E A VISO GEOMTRICO-FUNCIONALISTA
DO ESPAO

7724

Foi naquele ambiente que se assistiu ao reconhecimento das potencialidades

das cidades mdias e sua valorizao no domnio das polticas regionais.
O conceito encerrava um critrio de natureza quantitativa, relacionado com a
dimenso da populao residente: identificar um centro urbano como cidade
mdia era, fundamentalmente, caracteriz-lo em funo do peso demogrfico.
Muito embora se associassem ao conceito de cidade mdia juzos de natureza
dimensional, os parmetros utilizados na sua classificao eram relativamente
vagos; os quantitativos populacionais que balizavam a classe das cidades m-

Repensar as cidades de mdia dimenso

dias variavam segundo os autores e, sobretudo, de acordo com a realidade
nacional a que respeitavam. No contexto da hierarquia urbana do Reino Unido ou
da RFA, no seria de estranhar que uma cidade de dimenso mdia alcanasse o
meio milho de residentes; em contrapartida, no caso dinamarqus, portugus ou
grego, corresponderiam, em regra, a centros urbanos com uma populao varivel
entre 10 000 e 100 000 habitantes.
O conceito de cidade mdia tinha, a par de um sentido fundamentalmente
dimensional, um significado funcional: para alm de constiturem centros urbanos
de tamanho mdio, correspondiam, em geral, a centros administrativos de nvel
secundrio com um hinterland de escala regional.
Foi o tamanho razovel das cidades mdias que justificou a sua participao nas polticas de desenvolvimento e ordenamento do territrio na dcada de
60. Privilegiar e favorecer a localizao das actividades e da populao naqueles
centros urbanos significava tambm evitar (e nalguns casos inverter) a excessiva
(e, portanto, desvantajosa) concentrao nas grandes metrpoles. Mais do que
isso, significava desconcentrar sem comprometer o processo de desenvolvimento
preconizado: as cidades mdias pensava-se eram, para alm das grandes
cidades, as nicas cuja dimenso garantia a ocorrncia de economias externas e
s quais se associavam hinterlands suficientemente vastos para permitirem a
difuso alargada dos benefcios da concentrao de actividades.
De resto, num perodo de profunda convico na relao entre dimenso
urbana e dinamismo demogrfico e scio-econmico parece natural que as cidades mdias tenham sido entendidas como as nicas alternativas viveis concentrao nas grandes metrpoles.
O reforo das cidades mdias cumpria, assim, uma dupla funo:
Por um lado, colocava-se ao servio do propsito de reequilbrio do territrio, designadamente porque concorria para a constituio de uma malha
urbana mais conforme ao modelo ideal geomtrico-funcionalista, protagonizado pela teoria dos lugares centrais (Christaller, 1933);
Por outro lado, permitia prosseguir o modelo de desenvolvimento polarizado.
1.3. A POLTICA DAS CIDADES MDIAS, OU COMO SE PROCUROU COLOC-LAS
AO SERVIO DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL

No seguimento do que foi referido, diversos pases europeus puseram em

marcha uma poltica de desenvolvimento e ordenamento do territrio assente no
reforo das cidades mdias.
Na maior parte dos casos procurou-se fortalecer o papel das metrpoles regionais e, a um nvel inferior, das capitais de provncia, sobretudo para contrariar
tendncias de pesada macrocefalia.
A administrao central desenvolveu ento um conjunto de medidas tendentes

a favorecer a concentrao de actividades naquele tipo de cidades. A criao de

emprego sob o estmulo directo do sector pblico e os programas de incentivos

1125

Joo Ferro, Eduardo Brito Henriques, Antnio Oliveira das Neves

desconcentrao produtiva aumentaram o potencial econmico das cidades

mdias; algumas das maiores empresas industriais abriram estabelecimentos em
cidades de provncia, contribuindo para a modificao da base econmica desses
centros urbanos. Paralelamente, procedeu-se redefinio da rede de equipamentos (de educao e sade, sobretudo) segundo as novas prioridades e melhorou-se a oferta dos servios sociais nos centros regionais.
A poltica das metrpoles de equilbrio fomentada pelo governo francs
durante os anos 60 um dos melhores exemplos da forma como se colocaram (ou
procurou colocar) as cidades mdias ao servio do desenvolvimento regional. O
critrio de seleco das cidades a privilegiar denunciava uma preocupao
correctiva e equilibrante tanto pela sua posio geogrfica como hierrquica
(grandes cidades de nvel regional cuja localizao seguia de perto a geometria
do hexgono francs). As medidas preconizadas, por seu turno, revelavam o
envolvimento da administrao central e assentavam sobretudo na criao de
equipamentos estruturantes, emprego pblico e no incremento da centralidade
(aeroportos, conexo com as vias de comunicao fundamentais...)1.
Mais tarde, j na dcada de 70, alguns pases continuaram a dedicar uma ateno
particular s cidades mdias. Contudo, a ptica seria j consideravelmente distinta:
procurar-se-ia sobretudo, no novo contexto de recesso, reequipar os centros urbanos, reabilitar o patrimnio edificado e melhorar as condies de vida locais.
A viso convencional das cidades mdias (anos 60):
sntese dos principais aspectos
[QUADRO N.l]

Critrios de caracterizao

Dimenso demogrfica (associada s vantagens decorrentes de economias externas).

Posio hierrquica no seio da rede urbana nacional (papel de articulao
entre os nveis superiores e inferiores).
rea de influncia de nvel regional (capacidade difusora escala regional).
Plos regionais estimuladores do crescimento econmico e do
reequilbrio territorial.
Polticas de interveno estatal centradas em:

Papel nas polticas de

desenvolvimento e
ordenamento do territrio

Melhoria das condies de atractividade e recepo de investimento

exgeno (sobretudo infra-estruturas);
Criao de equipamentos e servios sociais de mbito regional;
Melhoria das condies de acessibilidade aos centros urbanos de
escalo superior.
Reorientao nos anos 70, privilegiando:
Requipamento;
Reabilitao do patrimnio edificado;
Melhoria das condies de vida.

1126

1
Refira-se, a ttulo de exemplo, que em Portugal a poltica das cidades mdias nunca conheceu
grande projeco. Muito embora a poltica econmica nacional assumisse, j nos finais dos anos 60,
o propsito da correco dos desequilbrios regionais, designadamente por via da reorganizao

Repensar as cidades de mdia dimenso

2. NOVAS REALIDADES, NOVOS DESAFIOS PARA AS CIDADES
DE MDIA DIMENSO
A reconfigurao da geografia das actividades e do dinamismo econmico e
a redefinio da hierarquia dos lugares so alguns dos aspectos que, no plano
territorial, acompanham as transformaes recentes das sociedades actuais. As
alteraes nas formas de organizao empresarial e nos processos de produo,
por um lado, e as transformaes correlativas dos padres de consumo, dos
valores culturais e da composio das sociedades, por outro lado, vm justificando a reviso das lgicas de localizao e, por consequncia, o modo como se
vem e apreciam os lugares. Alm disto, num mundo onde tudo est cada vez
mais prximo e cada vez mais interactivo os velhos arranjos espaciais tendem
a dar lugar a novas configuraes territoriais baseadas nos aspectos relacionais
e estruturadas de forma reticular.
Este novo contexto justifica naturalmente um (novo) olhar sobre as cidades
de mdia dimenso que no atenda apenas ao seu peso demogrfico, mas que, por
oposio noo de cidade mdia, assuma e saliente a sua posio estratgica
num territrio que deve ser visto e entendido topologicamente.
2.1. DA CIDADE MDIA CIDADE INTERMDIA: UM NOVO CONCEITO
OU UMA OUTRA PERSPECTIVA?

Desde meados da dcada de 80 vimos assistindo a um recrudescimento genrico do interesse pela cidade. Este facto tem fomentado a reflexo cientfica em
torno das questes urbanas, induzindo, por seu turno, alteraes no modo como
se vem as cidades, como se entende o seu papel no presente contexto econmico-cultural e como se encara a forma considerada mais conveniente para intervir.
Ao mesmo tempo que os centros urbanos (de um modo geral) so redescobertos
como elementos estruturantes do territrio e potenciadores de dinmicas de desenvolvimento (DATAR, 1990), a cidade de mdia dimenso volta a estar hoje no
centro das atenes de tcnicos e polticos. Contudo, a questo j no se coloca nos
moldes em que se colocou na dcada de 60: o novo contexto econmico, as
reconfiguraes territoriais correlativas e os desafios que se lhes associam obrigam
reformulao das estratgias a prosseguir e, de modo mais profundo, a uma
verdadeira reinterpretao do que e pode ser uma cidade mdia.
neste contexto de transformao da forma como se percebe (e procura
actuar sobre) a realidade em mudana que se assiste substituio do conceito
da rede urbana (com a finalidade de dotar as populaes de equipamentos mnimos, concentrados
a distncias razoveis) e da expanso desconcentrada da indstria e dos servios (apoiada em plos
de crescimento), nunca houve o empenho da administrao central necessrio concretizao daquele tipo de propsitos.
Na verdade, se h a registar algum reforo na importncia das cidades mdias portuguesas no
passado prximo, isso dificilmente pode ser compreendido na sequncia daquele tipo de polticas. Na
maior parte dos casos correspondem a fenmenos mais recentes, associados sobretudo s transformaes polticas e scio-econmicas dos anos 70 (Ferro, 1988; Gaspar e Jensen-Butler, 1992).

1127

Joo Ferro, Eduardo Brito Henriques, Antnio Oliveira das Neves

de cidade mdia pelo de cidade intermdia/intermediria2 (Gault, 1989).
Alis, no se trata rigorosamente da substituio de um conceito por outro,
distinto e independente do primeiro; antes uma nova concepo, mais rica e
alargada, que emerge da velha perspectiva e vai tomando o seu lugar.
Do conceito antigo de cidade mdia, a noo de cidade intermdia recupera o sentido positivo da dimenso equilibrada e razovel. A expresso remete-nos para a ideia de uma cidade suficientemente grande, sem o ser, contudo, em
demasia (portanto, acima do limiar crtico do desenvolvimento e com as vantagens de gesto e vivncia urbana prprias das cidades mais pequenas).
Apesar de o conceito de cidade intermdia/intermediria encerrar ainda uma
noo dimensional, a sua identificao parece ultrapassar j o plano dos critrios
estatsticos. Na verdade, se a ideia de cidade mdia nos remetia directamente
para os nmeros e para os aspectos quantitativos (dimenso em funo do nmero
de habitantes e posio no ranking urbano), a noo de cidade intermdia/
intermediria, pelo contrrio, tem implcitos valores de natureza qualitativa; por
outras palavras, no j a dimenso mdia que caracteriza exclusivamente, ou at
de forma fundamental, uma cidade intermdia/intermediria.
O novo conceito (ou a nova perspectiva) sublinha os aspectos relacionais e
sobretudo as formas de organizao reticulares. O duplo sentido de intermdio/
intermedirio sugere a ideia de um espao de relaes (entre cidades e entre
cidades e regies), estruturado em ns e fluxos, onde a cidade intermdia (ou
pode e deve ser) um medianeiro, um ponto de encontro e de passagem obrigatria.
Nesta perspectiva, a cidade mdia j no (apenas ou essencialmente) um
centro situado a meio da hierarquia urbana; , sobretudo, uma cidade integrada
(ou com possibilidades de integrao) no circuito de relaes que se estabelecem
no seio dos sistemas urbanos nacional e internacional, um intermedirio (efectivo
ou potencial) entre territrios situados em dimenses distintas (as cidades globais, de um lado, e os territrios marginais e esquecidos, do outro). Trata-se, em
suma, da passagem de uma perspectiva hierrquica e ordinal para uma concepo
reticular e relacional do territrio e das cidades, que refora o valor da posio
geo-estratgica dos centros urbanos de mdia dimenso.
Alm disto, o conceito de cidade intermdia/intermediria joga com o sentido do movimento, do dinamismo, remete-nos para o futuro (Gault, 1989). Uma
situao intermdia um momento numa trajectria, uma posio que precede
uma outra, a construir ou a conquistar. Por extenso, tambm o conceito de
cidade intermdia conhece este sentido optimista e empreendedor: associa-se-lhe a ideia de uma cidade com possibilidades de afirmao, nacional e internacional, nos sistemas urbanos em que participa.
O carcter dinmico deste novo conceito tem ainda uma vantagem adicional que
decorre do facto de admitir que os novos contextos relacionais (rede de transportes,
mercados, interaco transfronteiria...) podem recriar condies de centralidade.
2

1128

Note-se, a propsito, que a expresso francesa ville intermdiaire que vem substituindo o
conceito convencional de cidade mdia (ville moyenne) encerra, na verdade, um sentido duplo
e intencionalmente ambguo de intermdio e intermedirio.

Repensar as cidades de mdia dimenso

Neste sentido, possvel esperar a ressurgncia de cidades, esquecidas ou marginalizadas no passado recente, mas favorecidas por novas situaes geo-estratgicas.
Em concluso, pode procurar-se resumir em trs pontos fundamentais aquilo
que o conceito de cidade intermdia/intermediria tem de realmente novo:
A ideia de que a importncia (efectiva e potencial) da cidade releva menos
da sua dimenso do que do modo como se articula com as restantes componentes do sistema urbano;
A valorizao dos aspectos qualitativos, estratgicos e relacionados com a
capacidade de afirmao da cidade ao nvel nacional e internacional;
A substituio do sentido esttico e rigidamente hierarquizado de sistema
urbano por um conceito mais dinmico e interactivo.
2.2. TERRITRIO-REDE E CIDADES INTERMDIAS

A emergncia do conceito de cidade intermdia/intermediria traduz, em

larga medida, a alterao nas lgicas que presidem organizao do territrio. De
certo modo, corresponde ao reconhecimento de que esto em curso transformaes
profundas no cenrio scio-econmico; mas tambm a aceitao de que as
condies actuais da sociedade e da economia colocam novos desafios aos sistemas
urbanos e justificam, por isso, a formao de um novo modelo de desenvolvimento
e de uma nova concepo do papel que a cidade pode e deve desempenhar no
cenrio em configurao. Trata-se, em suma, de valorizar o que Camagni (1993)
designa por lgica de organizao espacial em rede, por oposio s lgicas
territorial e competitiva, predominantes em perodos anteriores.
A) O novo contexto econmico e social e seus reflexos territoriais:
a revalorizao das cidades
A crise dos anos 70 e da primeira metade dos anos 80 constitui, efectivamente, um perodo de ruptura nas sociedades ocidentais. Mais do que uma simples
flutuao conjuntural das condies econmicas e de acordo com o que vem
sendo defendido por diversos autores (sobretudo a partir dos contributos da
escola regulacionista francesa) , correspondeu a uma crise estrutural do capitalismo fordista, acelerada subitamente pelas perturbaes no domnio energtico,
e a uma mudana no modo de regulao.
Da crise e do processo de reestruturao da economia est a emergir um novo
cenrio econmico, em que se salienta:
0 O apelo inovao: como nunca, importa inovar (na concepo dos produtos, no processo de produo, na sua apresentao e distribuio, nos
figurinos organizacionais...) para reagir s flutuaes rpidas da procura e
sobreviver num contexto concorrencial de forte agressividade;
ii) 0 reforo dos servios, em especial do tercirio especializado de apoio
produo (investigao, concepo, design, gesto, marketing...);

1129

Joo Ferro, Eduardo Brito Henriques, Antnio Oliveira das Neves

iii) O desenvolvimento de novas formas de organizao empresarial, quer pelo
aprofundamento de solues de quase-integrao vertical em torno de
grandes firmas (que configuram redes estrelrias de empresas fornecedoras, subcontratadas, consultoras...), quer pela estruturao de redes de PME
baseadas em relaes de parceria; em ambos os casos procura-se aumentar
a flexibilidade organizacional e a capacidade de resposta instabilidade do
mercado;
iv) A tendncia de globalizao da economia: cada vez mais urgente estar em
contacto com os principais centros de inovao, conhecer e participar nos
mercados supra-regionais (e internacionais) e aproveitar a diversidade de
contextos territoriais, de acordo com as vantagens especficas que oferecem
s diferentes fases do processo produtivo;
v)A crescente flexibilidade dos sistemas de produo: esta a tendncia
fundamental do cenrio que agora se configura (Scott, 1989) e rene alguns dos aspectos definidos nas alneas anteriores; trata-se, em suma, de
um esforo genrico no sentido da criao de esquemas mais flexveis de
produo e organizao empresarial que garantam s empresas uma adaptao rpida s alteraes na procura3.
As transformaes no sistema de produo, associadas fase do capitalismo
que agora se inaugura (o ps-fordismo), fazem-se acompanhar naturalmente por
alteraes significativas no plano scio-cultural.
Modifica-se a composio social (Castells, 1982): ao mesmo tempo que ocorre a contraco do proletariado industrial e o desenvolvimento complementar dos
assalariados do sector dos servios, assiste-se a uma bipolarizao da sociedade;
por um lado, individualizam-se novos grupos sociais relacionados com os quadros e os profissionais altamente qualificados; por outro lado, degradam-se as
condies de emprego dos segmentos mais desfavorecidos e acentuam-se as situaes de excluso social. , sobretudo, quele primeiro grupo que se devem
associar a alterao em curso dos estilos de vida (child free families, yuppies...)
e os seus reflexos nos valores culturais e nos padres de consumo.
O ambiente, o patrimnio histrico e arquitectnico, a cultura e o lazer tornam-se, por seu turno, aspectos fundamentais da nova concepo de qualidade
de vida. Doravante as exigncias no que respeita aos equipamentos e aos elementos que enquadram o quotidiano passam, em larga medida, por estes domnios. um facto que justifica a reavaliao dos atributos dos lugares e obriga a
uma transformao das estratgias e da prtica do planeamento.
Ao ps-fordismo associam-se ainda transformaes no plano poltico e
institucional: a crise do sistema de produo fordista foi tambm a crise do
3

1130

Veja-se o caso do recurso robtica e informtica e os seus benefcios na criao de

condies tcnicas particularmente maleveis, j que garantem a adaptao rpida do aparelho
produtivo a novas tarefas. A desintegrao vertical e o fomento de relaes de subcontratao ou
parceria, por exemplo, fomentam tambm a flexibilidade funcional na medida em que permitem
alterar a estratgia de produo pela simples recombinao das ligaes interempresariais.

Repensar as cidades de mdia dimenso

modelo de Estado keynesiano, forte e providencial. Hoje reforam-se as tendncias de reduo da interveno pblica: a afirmao de um novo modelo de
Estado o Estado minimal (Benko, 1990) mais descomprometido, menos
regulador, de carcter liberal.
Simultaneamente, assiste-se a uma recomposio profunda do quadro de relaes institucionais que, no caso europeu, fortemente ampliada pela integrao
comunitria: por um lado, reduz-se o poder da administrao central nacional,
seja pela afirmao e consolidao de um nvel de poder comunitrio
(supranacional), seja pela transferncia das funes de regulao para os nveis
regional e municipal (infranacionais); enquanto isto, desenvolvem-se as articulaes entre os diversos agentes locais, pblicos e privados, na conduo das
dinmicas de desenvolvimento e estabelecem-se novas relaes de solidariedade
entre territrios, prximos nos interesses e nas especificidades, ainda que distantes do ponto de vista fsico-geogrfico e administrativo (Mayer, 1989). A aplicao efectiva do princpio da subsidiariedade no interior da Comunidade Europeia
contribuir certamente para o reforo deste conjunto de tendncias.
A evoluo recente da economia e da sociedade tem sido acompanhada pelo
esboo de novas tendncias de organizao espacial. Os estudos mais recentes sobre
a dimenso territorial da nova ordem geo-econmica tm salientado, em especial,
dois eixos de evoluo estreitamente associados: (i) em primeiro lugar, o reforo do
papel das cidades enquanto elementos estruturantes do territrio e motores do desenvolvimento regional; (ii) paralelamente, a formao de arranjos territoriais fisicamente descontnuos, assentes em estruturas reticulares fortemente conectadas, levando
emergncia de configuraes territoriais do tipo arquiplago (Ferro, 1992).
Na verdade, as cidades, em geral, apresentam especificidades que lhes garantem uma posio privilegiada no presente contexto scio-econmico:
A existncia de universidades e centros de investigao permite a criao
de ambientes favorveis inovao;
Os estabelecimentos de ensino e formao tendem a favorecer a criao de
reservas locais de mo-de-obra qualificada;
A concentrao e diversidade de actividades potncia o estabelecimento de
redes locais de empresas e a interaco dos agentes econmicos; alm disso,
existe em muitos casos a oferta de servios especializados de apoio produo;
A existncia de infra-estruturas de transporte e telecomunicao (aeroportos,
gares, teleportos...) facilita os processos de internacionalizao das empresas
e dos territrios; acresce que a cidade ocupa, por tradio, uma posio
privilegiada no domnio da produo e distribuio da informao, o que
refora o seu papel na estruturao do espao econmico (Goddard, 1989);
Por fim, h a registar as questes que se prendem com a valorizao da
memria histrica dos lugares, a possibilidade de experincias estticas e
culturais e a oferta de espaos de lazer; a cidade rene tambm vantagens
nestes domnios, constituindo deste modo um ambiente particularmente favorvel atraco e reteno da mo-de-obra mais qualificada e, por extenso, convergncia de capital.

1131

Joo Ferro, Eduardo Brito Henriques, Antnio Oliveira das Neves

A par do reforo do significado das cidades na estruturao dos territrios, as
tendncias de reconfigurao econmico-espacial vo no sentido do que Veltz
(1992) considerou ser a afirmao de um territrio-rede ou a configurao
territorial do tipo arquiplago referida por Ferro (1992) , por oposio ao
territrio-zona em desestruturao. Efectivamente, no se assiste s ao reforo do
dinamismo dos centros urbanos; alm disso, incrementam-se as interaces que se
estabelecem entre eles (reforo das ligaes interempresariais, culturais, polticas...,
com efeitos nos fluxos de pessoas, capitais, ideias...) conduzindo formao de
verdadeiros subsistemas urbanos, mais ou menos internacionalizados, integrados e coerentes. O resultado parece ser, por outras palavras, a configurao de um
territrio polarizado pelos centros urbanos mais dinmicos, que mantm entre si
fortes relaes de complementaridade funcional. Para alm destes, ficam os espaos
marginais (submersos) do ponto de vista econmico e da participao nas redes
que integram os territrios de sucesso: o mundo rural e os centros urbanos
esquecidos.
Este cenrio pode suscitar situaes graves de descolagem dos centros
urbanos dinmicos relativamente aos seus tradicionais territrios de hinterland.
um novo quadro de organizao territorial que parece corresponder a uma
inflexo radical nas relaes entre a cidade e a regio, cujo paralelo s pode ser
encontrado, provavelmente, na Idade Mdia e em perodos anteriores. De facto,
a vitalidade das cidades tem surgido nos ltimos sculos estreitamente associada
ao dinamismo das reas que polarizam, de tal modo que as oscilaes mais ou
menos cclicas de situaes favorveis ou de crise em cada regio se tm reflectido no respectivo plo urbano. Esta integrao orgnica entre a cidade e a regio
envolvente tende agora a dar lugar a um outro tipo de integrao, entre espaos
por vezes distantes entre si; hoje o dinamismo das cidades no se associa necessariamente ao das reas envolventes.
Ora, enquanto nos anos 70 uma das questes fundamentais da problemtica
do desenvolvimento residiu em saber se a afirmao de plos regionais desencadearia de forma mais intensa efeitos positivos de centrifugao (spread-effects)
ou efeitos negativos centrpetos (backwash effects), nos anos 90 as questes a
debater so outras. Importa discutir se desaparecero os laos de solidariedade
entre as cidades e as regies que historicamente as alimentaram, integrando-se as
primeiras em sistemas dinmicos e em expanso e remetendo-se as segundas para
uma posio subalterna e marginal. Retomando a diferenciao proposta por
Benko e Lipietz (1992) entre as regies que ganham nos pases que perdem e
as regies que ganham nos pases que ganham, cabe perguntar: no se correr
o risco de muitas das cidades (nomeadamente de mdia dimenso) se transformarem justamente em cidades que ganham em regies que perdem?
B) O caso das cidades intermdias: dimenso, posio hierrquica
e dinamismo urbano uma relao em mudana

1132

Nem todos os centros urbanos parecem estar igualmente preparados para os

desafios que o novo contexto econmico-territorial oferece. Estudos realizados nos

Repensar as cidades de mdia dimenso

ltimos quinze anos sobre a realidade urbana dominante em pases da Europa
comunitria e nos EUA tm obtido resultados aparentemente contraditrios no que
se refere s cidades de mdia dimenso: por um lado, sublinha-se o dinamismo
demogrfico e econmico evidenciado por este tipo de centros urbanos, que no
raro supera o das grandes aglomeraes; por outro lado, reconhece-se o enfraquecimento de alguns dos nveis mdios de vrios sistemas urbanos nacionais.
O dinamismo evidenciado pelas cidades de mdia dimenso resultaria da confluncia de dois tipos de factores, uns endgenos (manuteno de saldos fisiolgicos
relativamente elevados, reforo da capacidade de reteno de pessoas e investimentos...) e relacionados com as caractersticas de cada aglomerado, outros exgenos,
associados a tendncias de mbito mais global (descentralizao administrativa,
desconcentrao de actividades econmicas a partir das grandes aglomeraes...).
O enfraquecimento de alguns dos nveis mdios dos sistemas urbanos nacionais
resulta igualmente da confluncia de dois tipos de factores, mas neste caso de
sentido divergente: transferncia para centros urbanos de nvel hierrquico mais
elevado de funes (actividades e servios) fortemente exigentes em contactos
pessoais directos e em emprego qualificado; transferncia para aglomeraes de
menor dimenso, mas bem servidas por redes de transporte e comunicao e com
nveis salariais mdios menos elevados, de funes standardizadas e rotinizadas.
Como conciliar estes dois resultados? A verdade que apenas aparentemente
eles so contraditrios. A considerao conjunta das duas situaes referidas
permite, alis, pr em causa duas ideias com grande aceitao nos anos 60.
A primeira diz respeito identificao, abusiva, entre dimenso populacional
e dinamismo demogrfico e scio-econmico. A evoluo bastante positiva evidenciada por numerosas cidades de mdia dimenso vem confirmar que no
existe qualquer fatalismo que leve marginalizao crescente das aglomeraes
que no ocupam uma posio cimeira em termos demogrficos, como os modelos
de organizao territorial do tipo centro-periferia deixavam prever.
A segunda ideia popularizada a partir do ps-guerra associa, tambm de forma
abusiva, a posio que cada lugar ocupa na hierarquia do respectivo sistema
urbano com o grau de dinamismo scio-econmico. A realidade veio demonstrar,
no entanto, que os sistemas urbanos nacionais se organizam cada vez menos de
uma forma fechada e rigidamente hierarquizada. A crescente internacionalizao
das economias e das sociedades actuais e ainda o facto de diferentes centros
urbanos se poderem especializar em actividades bem distintas permitem explicar
a ocorrncia de situaes em que, por exemplo, a uma posio hierrquica relativamente elevada ao nvel nacional corresponde uma abertura ao exterior reduzida
ou mesmo nula (sedes administrativas de nvel regional) ou, pelo contrrio, a uma
posio modesta no interior do sistema urbano nacional se ope um forte dinamismo econmico e uma presena significativa ao nvel internacional. Em sntese,
da posio que cada lugar ocupa na hierarquia urbana no possvel deduzir,
mecanicamente, o grau de dinamismo demogrfico e scio-econmico que possui.
Pode ento dizer-se que o dinamismo demogrfico e econmico de um nmero
significativo de cidades mdias surpreendeu face s perspectivas de crescente

1133

Joo Ferro, Eduardo Brito Henriques, Antnio Oliveira das Neves

concentrao ento dominantes, embora no parea legtimo generalizar essa situao totalidade ou mesmo maioria deste tipo de aglomeraes urbanas.
Que factores podem explicar o dinamismo inquestionvel de um nmero,
apesar de tudo, to significativo de cidades de mdia dimenso? G. Tornqvist
(1988) tentou, justamente, responder a esta questo, procurando identificar as
caractersticas partilhadas por centros urbanos de sucesso de dimenso mdia
e pertencentes a diversos pases europeus. A investigao efectuada permitiu
detectar sete factores fundamentais:
0 Boa rede de comunicaes, interna e com o exterior (nvel nacional e
internacional);
ii) Nvel de instruo e de capacidade de investigao superior mdia;
iii) Ambiente residencial atractivo para os segmentos qualificados da populao
activa;
iv) Diversidade significativa de oportunidades de emprego;
v) Ncleo urbano central eficiente;
vi) Forte apoio s actividades de mbito cultural;
vii) Empenhamento activo das instituies pblicas na vida da cidade.

1134

A identificao destes sete factores recorrentes indicia a verdadeira razo do

dinamismo evidenciado recentemente por muitas cidades de mdia dimenso:
dentro deste escalo dimensional que se torna mais fcil estimular e garantir a
coexistncia desses factores. Os centros urbanos onde foi possvel fazer convergir
os efeitos benficos dessas vrias caractersticas tornam-se, por outro lado, relativamente imunes ao movimento de dupla sangria, ascendente e descendente, que
tende a enfraquecer, como acima se referiu, os nveis mdios de alguns sistemas
urbanos nacionais.
O comportamento favorvel evidenciado por um nmero significativo de cidades de mdia dimenso no deve, no entanto, iludir dois aspectos fundamentais.
Por um lado, a criao de uma dinmica de internacionalizao confrontar-se- sempre, nestes casos, com a inexistncia de funes caractersticas das cidades
com funes de capital (sedes de grandes empresas, embaixadas, delegaes
comerciais...) e com a existncia de um tecido muito marcado por PME, cujas
dificuldades de internacionalizao so bem conhecidas (Leo, Monnoyer-Longe
e Philippe, 1991). As cidades de mdia dimenso surgem, assim, penalizadas em
duas das principais vias de internacionalizao (atraco de investimento estrangeiro; presena nos mercados externos), mas mantm um forte potencial no que
se refere a estratgias de intercmbio e cooperao internacional.
Por outro lado, deve referir-se que diversos autores (Benko e Lipietz, 1992;
Venuti, 1990) tm identificado tendncias recentes de neocentralismo favorveis
s grandes metrpoles, inversamente ao que se verificou durante os anos 70 (e
mesmo 80), um perodo no qual as cidades de mdia dimenso e os sistemas
regionais policntricos se mostraram particularmente dinmicos. Esta situao

Repensar as cidades de mdia dimenso

no pode deixar de constituir um srio aviso face a vises demasiado triunfalistas
baseadas na realidade dos anos 70.
3. DOS NOVOS DESAFIOS S NOVAS ESTRATGIAS: A CONSTRUO
DE UM FUTURO PARA AS CIDADES INTERMDIAS
O conceito de cidade intermdia, tanto pelo que significa como pela realidade geo-econmica que o contextualiza, justifica que se retome o debate sobre
as estratgias de planeamento urbano e sobre o papel das cidades de mdia
dimenso nas dinmicas de desenvolvimento regional.
Ao mesmo tempo que os novos desafios do desenvolvimento fundamentam a
reorientao das preocupaes dos tcnicos e dos polticos para a valorizao dos
ambientes favorveis inovao (social e econmica) e para a concorrncia interurbana, a filosofia de actuao, por seu turno, apela de forma crescente
mobilizao dos agentes locais e faz emergir uma nova cultura poltica assente na
gesto negociai (por oposio aos princpios administrativos prevalecentes no
perodo anterior).
3.1. DAS PREOCUPAES SOCIAIS S NECESSIDADES DE REESTRUTURAO
PRODUTIVA: O SIGNIFICADO DA EVOLUO DOS ESTUDOS URBANOS
NOS LTIMOS QUINZE ANOS

Uma anlise sistemtica dos diversos estudos urbanos realizados a partir do

incio dos anos 80 permite identificar uma inflexo importante (Scott, 1992): a
preocupao pelos espaos sociais (alojamento, organizao das reas residenciais,
equipamentos, mecanismos de reproduo social...) tende a esbater-se face a um
interesse crescente pelos espaos de produo e de circulao (estratgias de
reestruturao produtiva, reconfigurao das redes de transporte e comunicaes...).
As razes para essa inflexo parecem evidentes: superao (ainda que bastante desigual de cidade para cidade, de pas para pas) do perodo de crise dos anos
70 e incio de uma nova fase, de contornos ainda indefinidos, mas que implica
a necessidade de movimentos de reestruturao produtiva, empresarial, scio-cultural, institucional e territorial bastante profundos.
Os custos previsveis dessa inflexo parecem tambm claros: subalternizao
da solidariedade social face s preocupaes (e necessidades) de eficincia econmica e de competitividade internacional.
Esta inflexo no que se refere ao contedo dos estudos urbanos traduziu-se,
contudo, num contributo essencial para um melhor conhecimento de mecanismos ou
domnios econmicos at ento relativamente marginalizados. Salientaremos apenas aqueles que nos parecem mais relevantes para a problemtica das cidades
intermdias:
0 xito da base econmica urbana pressupe a existncia simultnea de
uma intensa diviso social do trabalho e de economias externas claras;

1135

Joo Ferro, Eduardo Brito Henriques, Antnio Oliveira das Neves

Situaes sustentadas e duradouras de competitividade urbana implicam a

existncia de uma base produtiva slida.

1136

Por diviso social do trabalho entende-se, neste contexto, a ocorrncia de uma

forte complementaridade entre empresas e estabelecimentos relativamente
especializados. Por outras palavras, uma estrutura produtiva baseada num tecido
econmico atomizado, em que as diferentes unidades estabelecem poucas relaes
(mercantis ou no) entre si isto , em que no existe uma diviso social do
trabalho significativa , ser sempre frgil, dependente e vulnervel a mecanismos
de concorrncia horizontal (entre actividades do mesmo tipo). Pelo contrrio, uma
organizao por fileiras produtivas, em que se verifica uma rea nuclear de especializao acompanhada pelo desenvolvimento de actividades complementares, a
jusante e a montante, permite um poder de competitividade global que cada empresa, por si, jamais conseguiria alcanar. Pode mesmo falar-se em parceria de valor
acrescentado (Johnston e Lawrence, 1988), isto , uma gesto solidria dos diversos agentes (econmicos ou no) envolvidos numa mesma fileira produtiva. Uma
das tarefas fundamentais reside, pois, na identificao, para cada cidade e tendo
como ponto de referncia a realidade existente e as potencialidades inaproveitadas,
do tipo de fileiras produtivas que importa estimular e apoiar.
As economias externas constituem um factor crucial para a expanso e diversificao das diferentes fileiras produtivas. Na realidade, a produtividade das
empresas no depende apenas das suas caractersticas internas (estrutura
organizacional, processos produtivos utilizados, perfis de qualificao da mo-de-obra...), mas tambm do ambiente em que se inserem e das relaes que
com ele estabelecem. Uma aglomerao que congregue os sete factores de
sucesso anteriormente identificados constitui um meio propcio consolidao
da iniciativa e da inovao empresariais. Neste domnio, as cidades intermdias
possuem pelo menos teoricamente dois trunfos importantes: a existncia de
uma rede densa de circulao informal de informao e uma proximidade
identitria propcia cooperao empresarial e institucional. No fundo, todos
se conhecem, situao que pode garantir, escala da cidade, uma projeco
significativa a iniciativas mobilizadoras dos vrios agentes econmicos e estratgicas para o conjunto do tecido produtivo.
Importa, finalmente, salientar a ideia de que qualquer cidade apenas conseguir
afirmar-se como competitiva, em termos sustentados e duradouros, se possuir uma
base produtiva slida. Interpretaes superficiais do processo de terciarizao que
caracteriza as sociedades de hoje fizeram crer que estaramos numa fase ps-industrial, em que as actividades de servios se sustentariam a si prprias. A viso
ps-moderna da cidade (Harvey, 1987,1989) tende a olh-la exclusivamente como
um centro de prestao de servios de carcter mais ou menos meditico: o turismo,
a cultura, as actividades financeiras, surgem como domnios susceptveis de, por si
prprios, garantirem o xito da base econmica das cidades onde se desenvolvem.
A verdade que, embora se reconhea que essas actividades constituem elementos
essenciais para determinados tecidos urbanos, h que acrescentar duas outras

Repensar as cidades de mdia dimenso

condies: a existncia de mecanismos de integrao orgnica com outras componentes da estrutura scio-econmica da cidade, de forma a evitar a constituio de
enclaves dinmicos mas marginalizadores das restantes situaes, e o desenvolvimento de perfis de especializao diversificados, de modo a minimizar as
consequncias negativas que se podem associar a actividades fortemente instveis
e vulnerveis a factores que as cidades dificilmente podero controlar (turismo,
sistema financeiro...).
Desenvolvimento de fileiras produtivas globalmente competitivas, intensificao dos mecanismos de integrao orgnica no seio do tecido scio-econmico e
cultural da cidade, especializao diversificada: estes parecem ser, em suma, os trs
pilares indispensveis animao sustentada da base econmica das cidades
intermdias.
Este conjunto de observaes tem vindo a confrontar-se, na prtica, com uma
questo muito concreta: ser possvel desenvolver mais de um plo de excelncia de nvel internacional em cidades de mdia dimenso? E, sendo a resposta
negativa, no ser demasiado frgil apoiar exclusivamente a afirmao externa da
cidade numa nica fileira produtiva (sabendo, apesar de tudo, que uma organizao slida em fileira ser sempre menos vulnervel do que um tecido econmico
atomizado)?
ainda demasiado cedo para responder de forma conclusiva a este conjunto de
questes. Vale a pena referir, no entanto, um aspecto salientado por Veltz (1992)
relativamente a Frana: os plos de excelncia desenvolvidos em cidades de segundo nvel assentam sistematicamente em estruturas bipolares, em que um dos plos
corresponde a Paris (aeronutica: Toulouse-Paris; electrnica e telecomunicaes:
Rennes-Paris...). Esta observao remete para uma questo mais global a das
estratgias de cooperao entre cidades que ser retomada posteriormente.
Em termos gerais, poder afirmar-se que a criao de uma base econmica
slida para as cidades intermdias aconselha que se d particular ateno a:
Produo artesanal baseada simultaneamente na destreza manual e na originalidade/criatividade intelectual (mobilirio, couro, cermica, artigos de
rochas ornamentais, joalharia, moda...);
Produo flexvel, de elevado valor acrescentado e funcionalmente integrada no tecido econmico e institucional local;
Desenvolvimento de tecnologias de informao e de redes de telecomunicaes;
Expanso de servios estratgicos para a inovao das vrias actividades
econmicas (modernizao organizacional, tecnolgica e de produtos; qualificao da mo-de-obra, prospeco de novos mercados, I&D...);
Internacionalizao da actividade econmica numa ptica de especializao
diversificada;
Cooperao empresarial e institucional;
Densificao das redes informais de comunicao, reforo dos valores de
identidade territorial, criao de um ambiente de qualidade de vida propcio
inovao social.

1137

Joo Ferro, Eduardo Brito Henriques, Antnio Oliveira das Neves

Do conjunto de estudos urbanos realizados nos ltimos quinze anos

transparece a necessidade de se desenvolverem estratgias activas, ofensivas, que
promovam uma nova ideia de cidade e, portanto, a emergncia de novas realidades urbanas. Por outras palavras, rene algum consenso a perspectiva que defende a imprescindibilidade de uma viso estratgica da cidade, de um projecto de
cidade [Bermils e Bouinot (eds.), 1993], num contexto de voluntarismo selectivo
e forte participao de todos os intervenientes no espao urbano, sejam eles
pblicos, associativos ou privados, institucionais ou individuais. Esse esforo,
para ser verdadeiramente eficaz, necessita, no entanto, de ganhar visibilidade
externa. Surge, assim, a preocupao por procedimentos de marketing territorial
que, apesar da sua natureza mais global, tero de se ajustar relativa
especificidade que se associa s cidades de mdia dimenso.
3.2. MARKETING TERRITORIAL: UM INSTRUMENTO AO SERVIO
DAS ESTRATGIAS DE PROMOO DAS CIDADES

1138

O desenvolvimento de estratgias de afirmao das cidades tem vindo a constituir-se como uma preocupao crescente por parte dos responsveis polticos e
econmicos. Esta preocupao verifica-se tanto na perspectiva de ultrapassar
situaes de declnio scio-produtivo de cidades com tradio industrial como
mais recentemente na necessidade de estimular processos de internacionalizao no contexto da integrao europeia e da crescente interdependncia econmica entre diferentes aglomeraes urbanas.
Para as cidades de dimenso mdia, a consolidao de uma imagem de mercado
susceptvel de atrair investidores depara-se com a maior concorrncia que ocorre
nos perodos de crise, quando os investimentos interessantes escasseiam, e com o
facto de no preencherem a dimenso critica satisfatria para disputar posies no
mercado internacional. Todavia, se certo que, para determinado tipo de investimentos que procuram predominantemente a proximidade dos centros de deciso
poltica e econmica, prprios das cidades capitais, as aglomeraes de mdia
dimenso no possuem argumentos locativos bastantes, j em relao a outros
investimentos, com procura dinmica na ltima dcada, estas cidades podem oferecer vantagens associadas descentralizao, a ambincias urbanas de maior
qualidade, presena de espaos regionais com potencial de crescimento, etc.
No passado, a promoo das cidades mdias teve origem, sobretudo, em intervenes da administrao central, de acordo com a poltica regional tradicional, que
negociava investimentos e os encaminhava para reas territoriais-problema. No
presente, a iniciativa de promoo tem de partir dos principais interessados ao nvel
territorial (regies, cidades), atravs da divulgao das suas capacidades e beneficiando dos ensinamentos de experincias positivas neste domnio.
O desafio que se coloca ento a estas cidades na ptica de assegurarem a
captao dos investimentos e das actividades que melhor se traduzam na criao
de empregos e de riqueza o de acederem aos circuitos econmicos dominantes,
onde possam evidenciar perante os decisores (empresrios, consultores, lderes de

Repensar as cidades de mdia dimenso

opinio) as vantagens que oferecem justamente nos domnios que correspondem
aos novos factores de localizao e que importa visibilizar.
Nesta perspectiva, e com maior nfase a partir de meados da dcada de 70,
pases como a Inglaterra e os Estados Unidos ensaiaram diversas polticas de
promoo das cidades que tinham como trao comum a superao das formas de
promoo tradicionais, de carcter generalista e muito orientadas para a oferta
turstica (guias, roteiros...), em favor de estratgias de promoo mais centradas
em argumentos econmicos vantagens locativas para a fixao de investimentos e tendo as empresas como destinatrios preferenciais. No surpreende,
assim, que se tenha assistido a uma crescente utilizao de modalidades e de
tcnicas do domnio do marketing com o objectivo de promoo das cidades
junto das empresas, sobretudo daquelas que procuram novas localizaes.
Marketing territorial (Texier e Valia, 1992) e selling places (Burgess, 1982)
correspondem a algumas das expresses desenvolvidas neste contexto.
A generalidade das cidades que percorreram este caminho associaram as
estratgias de promoo de imagem junto do mundo empresarial a polticas de
desenvolvimento econmico, em que os responsveis pelos governos locais assumem o compromisso de um maior envolvimento e protagonismo na dinamizao
da base econmica das cidades que governam.
Para as cidades de dimenso mdia, o recurso ao marketing territorial representa a possibilidade de atingirem um mercado alargado de potenciais interessados,
mobilizveis por determinadas condies de implantao, sistemas de acessibilidade, redes de cooperao ou tradies produtivas e profissionais, frequentemente
presentes neste tipo de cidades.
A construo de uma imagem da cidade enquanto mercado de implantao
com determinadas vantagens locativas (acessibilidades, redes de transportes, espao infra-estruturado, sistemas de telecomunicaes, qualidade dos recursos
humanos, ambiente e qualidade de vida...), a par da programao de um conjunto
de operaes de promoo com resultados visveis num curto perodo de tempo,
, justamente, o contributo resultante do recurso a tcnicas de marketing. A sua
utilizao deve permitir perspectivar o conjunto de aces a desenvolver pelos
diversos protagonistas (pblicos e privados) com o objectivo de atrair novos
investimentos e de relanar a actividade de empresas j instaladas.
Sem prejuzo dos ajustamentos necessrios s caractersticas particulares de
cada aglomerao urbana (perfil de localizao, nvel de desenvolvimento econmico, estrutura da oferta de servios...), uma estratgia de promoo das cidades
intermdias pressupe, nomeadamente, os seguintes passos:
a) A definio dos mercados-alvo a atingir (Burgess, 1982): a concorrncia
entre as cidades na disputa pelos melhores investimentos (novas actividades, tecnologias limpas...) bastante cerrada, como sempre ocorre em
Situaes de recursos escassos; por isso, as cidades de mdia dimenso tm
de identificar com preciso as franjas do tecido empresarial que pretendem

1139

Joo Ferro, Eduardo Brito Henriques, Antnio Oliveira das Neves

atrair, e que correspondem, nomeadamente, aos que reagem de forma
negativa s deseconomias de aglomerao das grandes metrpoles;
b) A produo dos instrumentos de promoo: a possibilidade de interferir no
processo de deciso de localizao um processo de opo estratgica
interno empresa depende da capacidade de suscitar um interesse
potencial em torno de uma determinada cidade. Nesta perspectiva, importa
produzir instrumentos adequados de promoo, que podem envolver: suportes documentais, com destaque para brochuras de divulgao com informao econmica estratgica e imagens da cidade actual, a actualizar regularmente; campanhas de divulgao nos meios de comunicao social,
com destaque para os anncios em revistas com impacte sobre o mundo
dos negcios; aces de promoo directa, mediante contactos com empresrios e outros agentes de deciso (por exemplo, quadros e executivos),
atravs, nomeadamente, da participao em feiras e exposies e da organizao de visitas de delegaes estrangeiras que integram empresrios;
c) A coordenao de estratgias de promoo, numa dupla perspectiva: () numa
ptica nacional, com os departamentos sectoriais da administrao pblica,
para fazer face crescente internacionalizao dos mercados, que tende a
tornar-se omnipresente nas decises de localizao, facto que implica uma
conjugao de esforos de diferentes intervenientes; assim sendo, as iniciativas dos governos das cidades e dos empresrios locais ganham em articular-se com as (ou nas) estratgias das entidades nacionais responsveis pela
promoo do investimento e das relaes econmicas externas, permitindo
superar os constrangimentos que decorrem da menor capacidade financeira
e do efeito de escala relativamente limitado das cidades de mdia dimenso;
(ii) numa ptica regional, envolvendo os diversos actores locais e regionais
(empresas instaladas, associaes, grupos scio-profissionais, entidades do
sistema de formao escolar e profissional e do sistema cientfico e
tecnolgico, etc), com o objectivo de potenciar as sinergias resultantes da
coexistncia de recursos que constituem as vantagens competitivas da cidade
e configuram o seu mercado potencial, na medida em que uma maior
dotao de recursos valorizveis pelo mercado permite alargar o horizonte de
captao de investidores interessados (Neves, 1993).
3.3. EVOLUO DAS TEORIAS DE PLANEAMENTO URBANO: DA ADMINISTRAO
GESTO, OU A FLEXIBILIDADE NA REGULAO URBANA

As teorias de planeamento urbano no tm, como natural, deixado de (tentar) acompanhar a evoluo da realidade.
Pode dizer-se, de forma breve, que as perspectivas actualmente em afirmao
pressupem quatro ideias-chave:
1140

i) Os problemas urbanos devem ser interpretados como sintomas de dificuldades de ajustamento a situaes em mudana (Cheshire, 1990);

Repensar as cidades de mdia dimenso

ii) A interveno dos responsveis pela cidade pauta-se cada vez mais por
uma perspectiva de gesto (urban entrepreneurialism) e no de administrao (urban managerialism) (Albrechts, 1991);
iii) A cultura de interveno na cidade corresponde a uma terceira gerao do
planeamento urbano (Venuti, 1990);
iv) No existe um modelo nico de solues para o desenvolvimento da cidade,
mas antes princpios gerais que importa adaptar a cada caso concreto (Gault,
1989).
Este conjunto de ideias remete para o contexto que as sociedades ocidentais
vm defrontando desde o incio dos anos 80: expanso econmica associada
instabilidade e incerteza, globalizao das estruturas econmicas e sociais, recuo
da aco directa dos Estados nacionais e crescente desregulamentao das trocas
mundiais. Do ponto de vista das cidades, este conjunto de tendncias traduz-se na
intensificao da competio interurbana, baseada em critrios de proximidade
geogrfica e sobretudo de perfis idnticos de especializao de actividades.
neste contexto de forte turbulncia que a natureza e a intensidade dos
problemas urbanos so encaradas como manifestaes de dificuldade de ajustamento (adaptao) entre as caractersticas dos centros urbanos e regies
envolventes, por um lado, e os mecanismos gerais de mudana que se encontram
em aco, pelo outro. Pensar global, actuar local uma expresso divulgada
por Morita, responsvel da Sony, em 1945 popularizou-se como um slogan
que traduz esta necessidade de entender a cidade no contexto bem mais amplo
e complexo em que se integra.
A ascenso de uma perspectiva de gesto da cidade em detrimento de uma actuao de carcter mais administrativo prende-se de forma clara com essa preocupao.
Durante o perodo do ps-guerra e at finais da dcada de 60, a interveno
na cidade procurava sobretudo minimizar, atravs de medidas redistributivas, as
consequncias negativas de um intenso processo de crescimento econmico e
expanso urbana.
Durante os anos 70, em perodo de plena crise e em muitos casos de declnio,
procurou-se combater as situaes mais gritantes de excluso e marginalizao
(de que o desemprego foi a manifestao mais evidente) e, simultaneamente,
estimular novas oportunidades e iniciativas num contexto de escassez de recursos,
sobretudo financeiros. No entanto, os responsveis pela cidade no intervinham
directamente no processo de desenvolvimento e modernizao da base econmica, processo esse que resultava antes da aco do mercado mediatizada pelos
mecanismos de regulao do Estado.
Na dcada de 80 difunde-se, pelo contrrio, a convico de que necessrio
entender e actuar sobre as prprias condies scio-econmicas do desenvolvimento urbano, e no apenas sobre as suas consequncias ou manifestaes (segregao, desemprego, reestruturao econmica, especulao imobiliria, degradao ambiental...). A interveno na cidade centra-se ento, em boa medida, na
resoluo do seguinte problema: como estimular um ambiente local propcio

1141

Joo Ferro, Eduardo Brito Henriques, Antnio Oliveira das Neves

iniciativa empresarial e inovao social num contexto de crescente competitividade interurbana? Como transformar uma cidade num meio inovador (Aydalot
e Keeble, 1988), evitando simultaneamente todo o tipo de excluso?
Albrechts (1991), por exemplo, identifica quatro frentes estratgicas de interveno com o objectivo de promover o desenvolvimento econmico urbano:
0 Condies de competitividade internacional (oferta de formao, servios
de apoio s actividades econmicas, habitao de qualidade, infra-estruturas fsicas e sociais...);
ii) Condies de consumo e de qualidade de vida (inovao cultural,
requalificao ambiental, equipamentos e actividades de lazer...);
iii) Condies de atraco de funes de deciso, comando e controle do
sector pblico e sobretudo privado (sedes de empresas, por exemplo);
v) Condies de negociao dos critrios de redistribuio financeira (tributao local, afectao de verbas nacionais e comunitrias...).

1142

A estas quatro frentes de actuao Albrechts (1991) adiciona ainda uma condio: a de uma forte mobilizao, pelos responsveis autrquicos, de todos os
agentes necessrios realizao das polticas propostas. De facto, o papel primordial da autarquia no domnio do desenvolvimento econmico no tanto fazer,
mas antes animar. dentro desta perspectiva que o planeamento estratgico e
negociai ganha toda a sua fora. E face a este pano de fundo que deve ser
entendida a terceira gerao do planeamento urbano de que falou Campos
Venuti (1990) a propsito da realidade italiana do ps-guerra.
A primeira gerao urbanstica a dos planos de ordenamento urbano ,
dominante no perodo imediato Segunda Grande Guerra, corresponde elaborao de instrumentos de carcter normativo com o objectivo de regular o crescimento urbano. Concebidos num contexto de expanso urbana intensa e
desordenada, estes planos incidem quer sobre as manchas urbanas j existentes
(reestruturao viria, apresentao de solues favorveis densificao da
ocupao do solo...), quer sobre espaos marginais cidade consolidada, dentro
da filosofia das cidades novas. Os prprios planos assumem uma forte componente especulativa, favorecendo a multiplicao de oportunidades imobilirias
situao que Venuti (1990) caracteriza como urbanstica quantitativa, dada a
identidade entre quantidade e qualidade.
A segunda gerao urbanstica a dos planos de expanso urbana
possui intenes claramente reformistas: combate os aspectos estruturais das
patologias imobilirias, actuando ao nvel dos regimes imobilirios e dos
mecanismos de formao da renda urbana; valoriza os elementos sociais da cidade (equipamentos, habitao...) e estimula formas de integrao e de
sociabilizao urbana (bairros populares, espaos verdes...); e d ainda os primeiros passos no sentido da defesa dos centros histricos e da salvaguarda das
condies ambientais. Estas vrias frentes de interveno so desenvolvidas num

Repensar as cidades de mdia dimenso

contexto de forte centrifugao, em que actividades (as menos valorizadas) e
pessoas (as mais desfavorecidas) tendem a ser expulsas para o exterior da cidade,
acompanhando a intensificao dos processos de suburbanizao.
A terceira gerao urbanstica a dos planos de transformao urbana
prolonga as intenes reformistas da gerao anterior, mas configura-se como
resposta s grandes transformaes em curso e aos principais desafios que a
construo de uma cidade para o futuro (com futuro?) coloca desde j. A perspectiva reformista traduz-se na prioridade dada ao combate especulao imobiliria
e s novas segregaes sociais, produtivas e urbansticas. A preocupao pelas
transformaes em curso reflecte-se no modo inovador como tm sido encarados
alguns dos principais problemas actuais (terciarizao da cidade, desindustrializao, dualidade social, transporte individual vs. transporte de massa e criao de
novas mobilidades...). A preparao de um futuro de qualidade para as cidades
actuais tem levado a valorizar de forma crescente as questes ambientais e ecolgicas.
Esta nova cultura de transformao urbana concretiza-se numa estratgia de
interveno diferenciada ou a duas velocidades: interveno intensiva, atravs de um nmero reduzido de grandes operaes com forte carga simblica,
criadoras de novas centralidades urbanas multifuncionais, onde as actividades
tercirias de forte valor estratgico coexistem com funes residenciais, comerciais, produtivas e sociais; interveno extensiva, incidindo sobre as manchas
urbanas consolidadas, que procura promover uma transformao qualitativa
gradual das realidades existentes, no sentido de uma integrao funcional mais
intensa e de uma qualidade urbana mais elevada e acessvel a um leque crescente
de pessoas e actividades.
Este procedimento de interveno diferenciada surge, em geral, enquadrado
por planos estratgicos de cidade. Originariamente inspirados em experincias de
cidades americanas, onde uma viso exclusivamente economicista impediu qualquer articulao entre a estratgia da cidade e os objectivos e os instrumentos de
planeamento fsico, estes planos tm vindo, no entanto, a integrar, nos pases da
Europa do Sul, preocupaes de ordem social e cultural (Nel.lo, s.d. ).
No se prope, contudo, um modelo nico de interveno na cidade ou uma
soluo universal de organizao do espao urbano, mas antes princpios gerais,
que devero orientar as polticas de ajustamento desenvolvidas estrategicamente
em cada caso. Gault (1989), por exemplo, identifica os seguintes princpios
subjacentes a qualquer esforo de desenvolvimento econmico das cidades:
Evitar todas as formas de segregao e excluso;
Recuperar e requalificar todo o patrimnio (no seu sentido mais amplo)
existente;
Estimular as iniciativas em parceria;
Estimular a circulao de informao (tcnica e outra), a vida de relao,

0 esprito de identidade e pertena ao local, o sentimento de apropriao da

cidade.

1143

Joo Ferro, Eduardo Brito Henriques, Antnio Oliveira das Neves

O conjunto de comentrios expostos ao longo deste ponto possui, obviamente,

uma aplicabilidade extensvel a todos os centros urbanos. Constituindo, portanto,
pontos de referncia de carcter global, eles apresentam-se, no entanto, como
particularmente relevantes para as cidades de mdia dimenso. De facto, e como
facilmente se deduz, a concretizao das quatro ideias-chave inicialmente identificadas pressupe jogos de actores cuja mobilizao e interaco se apresenta particularmente interessante em aglomeraes desta dimenso: por um lado, porque garantem a densidade e a diversidade de actores individuais e institucionais necessrios
ao desenvolvimento de estratgias para o conjunto da cidade; por outro lado, porque
asseguram (ou podem assegurar) uma participao alargada desses actores, ao
contrrio do que vulgarmente sucede nas grandes aglomeraes, onde no raro se
verificam processos de excluso de segmentos importantes dos que a habitam e
trabalham.
3.4. PLANEAMENTO URBANO E POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL:
UMA ASSOCIAO INEVITVEL

1144

O planeamento urbano das cidades intermdias no deve ser dissociado das

polticas de desenvolvimento regional. As razes que o justificam so mltiplas,
mas salientaremos apenas duas: por um lado, porque a evoluo das teorias de
planeamento urbano, embora possuam uma autonomia relativa, articula-se com a
evoluo das polticas de desenvolvimento regional, mais que no fosse porque
existe um pano de fundo comum (as grandes transformaes da sociedade) e
porque cidade e regio dificilmente se entendem de forma isolada; por outro lado,
porque no interior das polticas de desenvolvimento regional existiu, e existe de
novo, uma preocupao especfica pelas cidades mdias/intermdias enquanto elementos estratgicos para o desenvolvimento das regies.
Considerando apenas a histria das polticas de desenvolvimento regional na
Europa, verifica-se que tambm neste domnio se observa a afirmao de uma
terceira gerao. O paralelismo entre esta terceira gerao das polticas de desenvolvimento regional e a que Venuti prope no estrito domnio do urbanismo evidente.
O perodo actual no de expanso, como no ps-guerra, nem de crise, como
nos anos 70. falta de melhor, podemos consider-lo como sendo marcado pela
intensidade da mudana, pela indefinio das trajectrias a percorrer, pelo reconhecimento do carcter crescentemente global dos problemas estruturais, sem que
isso signifique o desprezo pela especificidade local ou a apologia de solues
uniformes e uniformizantes. Provisrio, flexvel, incerteza, diversidade,
mudana ou risco so designaes inscritas em qualquer texto que pretenda
entender as sociedades actuais. A terceira gerao das polticas de desenvolvimento regional no constitui excepo a esta regra. No essencial, ela procura
resolver dois tipos de problemas: o da existncia de potenciais desiguais de
desenvolvimento regional (as regies enquanto entidades-alvo); o da necessidade
de promover novos laos de solidariedade e cooperao inter-regional (requalificar as relaes que as diversas reas estabelecem entre si).

Repensar as cidades de mdia dimenso

Paralelamente, esta nova gerao de polticas pretende conciliar a dimenso
da eficcia econmica (prevalecente no perodo do ps-guerra) com a da coeso
social (privilegiada nos anos 70-80); por outras palavras, competitividade internacional e solidariedade intra e inter-regional devem no s ir de par, mas, mais
do que isso, constituir condio recproca de sucesso.
Finalmente, a viso tendencialmente autrcica das polticas de desenvolvimento endgeno substituda por uma postura em que a relao local-global
ocupa uma posio central; as diversas comunidades territoriais so agora encaradas como uma das muitas peas de um puzzle complexo e em permanente
mudana, e no seio do qual necessrio competir, negociar, cooperar.
A osmose actual entre os objectivos da poltica regional e os da poltica de
desenvolvimento urbano no s se manifesta de forma clara, como pressupe que
aos centros urbanos e nomeadamente aos de mdia dimenso dever ser
atribudo um papel-chave na promoo de laos de solidariedade e estratgias de
concertao inter-regional.
A realizao da inter-regionalidade, desafio central para todo o espao comunitrio num momento em que se concretiza o princpio da subsidiariedade, supe
a existncia de comunidades territoriais dinmicas, capazes de se afirmar em p
de igualdade nos locais onde as decises estratgicas so discutidas e tomadas.
s cidades intermdias, organizadas em redes assentes em afinidades geogrficas, culturais, funcionais ou outras, dever caber um papel decisivo nesse difcil
processo de afirmao solidria ao nvel internacional.
s cidades intermdias poder ainda caber uma outra funo estratgica no
seio das polticas de desenvolvimento regional: a do cruzamento enriquecedor de
polticas centralizadas descendentes (comunitrias e nacionais) com polticas descentralizadas ascendentes (locais/regionais). A necessidade deste cruzamento tem
vindo a ser salientada recentemente por diversos autores (Amin e Dietrich, 1991;
Albrechts, 1991): [...] no devemos cair na armadilha de considerar as iniciativas
locais e regionais como capazes de substituir polticas de carcter descendente [...]
De facto, intervenes de carcter descendente so necessrias para garantir modificaes estruturais[...] Uma poltica realizvel e eficiente deve, portanto, centrar-se
no desenvolvimento de relaes dialcticas reciprocamente benficas entre polticas
descendentes impulsionadoras de modificaes estruturais e polticas ascendentes
valorizadoras das especificidades locais. (Albrechts, 1991, pp. 134-135.)
O papel que as cidades intermdias podero desempenhar neste mbito,
enquanto comunidades territoriais dotadas de coeso, dinamismo e iniciativa,
parece evidente.
4. CONCLUSO
Um novo entendimento das cidades de mdia dimenso decorrente da

passagem de uma perspectiva hierrquica para uma concepo reticular e

relacional do territrio e das cidades veio transformar radicalmente as expec-

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Joo Ferro, Eduardo Brito Henriques, Antnio Oliveira das Neves

tativas de desenvolvimento futuro deste tipo de aglomeraes. Os contextos

econmicos e sociais em emergncia sugerem, ainda que de forma contraditria,
novas oportunidades de afirmao para os centros urbanos de mdia dimenso
capazes de se consolidarem como cidades intermdias de nvel supra-regional.
Ao longo deste texto procurou-se, justamente, averiguar at que ponto as transformaes que tm afectado alguns dos princpios bsicos das sociedades fordistas
se articulam com a formao de novas configuraes espaciais e, em especial, como
se reflectem na adopo de filosofias e prticas inovadoras de planeamento urbano
e desenvolvimento regional favorveis s cidades de mdia dimenso.
Uma vez reconhecido o esgotamento de muitos dos mecanismos estimuladores da desconcentrao geogrfica e produtiva ocorrida durante os anos 70,
parece evidente que o novo contexto coloca sobretudo dois grandes desafios a
este tipo de cidades: por um lado, fazer face s tendncias recentes de neocentralismo favorveis s grandes metrpoles; por outro lado, combater todo o tipo de
inrcias que possam impedir o reforo de estruturas reticulares assentes em centros urbanos que, sendo de mdia dimenso, conseguiram (ou pretendem) conquistar um papel de intermediao supra-regional relevante. Importa agora mobilizar ideias e debates que esclaream a natureza e o sentido das trajectrias a
percorrer por estas aglomeraes de mdia dimenso, no s no que se refere
sua reestruturao interna, mas ainda no que respeita consolidao de redes de
cooperao interurbana de mbito nacional e internacional.
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