Universidad de Costa Rica, ISSN: 2215-2873

ALPZAR,
F.
(2014).
EL
PODER,
LAS
INSTITUCIONES
Y
LA
PARTICIPACIN
POLTICA EN LA GESTIN DEL AGUA EN COSTA
RICA (1821-2010). SAN JOS, COSTA RICA:
EDITORIAL ARLEKIN.
PRESENTACIN
Este libro es parte aguas no solo para el estudio de la gestin del agua sino
tambin en trminos de la estrategia metodolgica para estudiar el Estado, su
institucionalidad y su relacin con la sociedad civil en Costa Rica. Es un estudio
politolgico en tanto que se propone utilizar la gestin del agua para analizar el
ejercicio del poder de los princ ipales actores polticos en el pas, sus formas de
intermediacin de intereses y participacin poltica.
El autor no escogi solo un tema con el que tena una afinidad personal, fundamental si se quiere realizar una investigacin de este alcance, sino tambin
escogi un tema de gran relevancia nacional: el tema de la gestin del agua estuvo, est y estar en el centro del debate sobre el tipo de desarrollo y el tipo de
democracia que se quiere dar Costa Rica como sociedad.

ESTRUCTURA DEL LIBRO

El libro se estructura en dos partes: la primera con tres captulos, en los que se
trata la institucionalidad y la gestin del agua en Costa Rica (1821-2010). El
captulo 1 sobre gestin del agua y transformaciones sociopolticas en la historia
de Costa Rica (1821-1982); el captulo 2, sobre las instituciones del agua en
la poca reciente (1982-2010); y el captulo 3, en el que hace un balance de la
gestin del agua.
La segunda parte est orientada al anlisis de la participacin ciudadana y lo que
el autor denomina las contiendas polticas por el agua en Costa Rica y que incluye el captulo 4, sobre la participacin poltica en la gestin del agua en Costa
Rica y el captulo 5, relacionado con la participacin y contienda poltica por la
reforma del marco legal del recurso hdrico. Finalmente, en el apartado de las
conclusiones, el autor no solo recoge la sntesis de los principales puntos desarrollados en los captulos sino tambin profundiza la discusin sobre democracia
deliberativa y democracia ecolgica.

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LA INSTITUCIONALIDAD DEL AGUA VISTA DESDE LA

LARGA DURACIN
Es un trabajo que tiene ecos braudelianos en tanto que para responder sus preguntas, sobre todo para explorar esa relacin compleja entre poder y gestin del
agua, el investigador lo hace desde una perspectiva de la longue dure, llevndonos al origen mismo del Estado. Es decir, el libro explora casi 200 aos de esa
relacin. Para ello hace una revisin de fuentes primarias y secundarias.
Con ello, el autor logra construir una historia de la forma en que el incipiente
Estado costarricense empieza a ordenar el territorio. En ese proceso de estructuracin territorial tiene un importante impacto los cambios tecnolgicos en la
produccin (por ejemplo, se analiza el impacto de la electrificacin, que hasta el
presente es una de las actividades que mayor impacto tiene en el uso y gestin
del agua), de la transformacin econmica del pas, del tema de la salubridad, de
la vigencia temprana del principio del que contamina paga y de las relaciones de
poder: el texto analiza quin accede al recurso hdrico, quin puede usufructuar
del agua en sus distintos usos, y quin no. Es decir, las relaciones de poder a lo
largo de la historia vistas por el prisma de la gestin del agua.
En esta parte del texto, el autor est desarrollando la historia del desarrollo del
poder infraestructural del Estado de la mano del acceso al agua potable, el tema
hidrulico y luego la generacin de electricidad, la concesin y nacionalizacin
del recurso hdrico y elctrico y su proceso de enraizamiento gradual y progresivo en toda la geografa nacional.
En esa misma reconstruccin histrica, el autor disecciona discursos sobre el
agua y la naturaleza, evidenciando como algunos de ellos tienen larga data. En
particular, resulta sumamente provocador el seguimiento que hace sobre el discurso conservacionista, que se estructur en 1888, sino antes. Este discurso ha
estado asociado con la proteccin del agua. En ello juega un papel importante el
campesinado y tambin cientficos extranjeros que, como el suizo Henri Pittier,
sealaron la importancia del cuido de los bosques para garantizar el agua de los
ros.
Sin embargo, tambin es de larga data el discurso que subordinaba el cuido del
agua y la lucha contra su contaminacin al clculo mercantil.As, en el siglo
XIX los cafetaleros ya argumentaban que ellos producan la riqueza del pas y
que su actividad era ms importante que las denuncias de contaminacin. Debate
que, mutatis mutandis, contina hasta el da de hoy. En este contexto, el autor
destaca como el Estado no siempre cumpla con su obligacin de tutelar el agua
segn lo establecido en la ley que, a lo largo de la historia, ha tendido a establecer que el recurso hdrico para consumo humano es prioridad. Este debate sigue
tambin vigente hoy en da.

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El captulo 2 profundiza los elementos de anlisis identificados en el captulo 1. Analiza en distintos momentos, el papel particular de la gestin del agua
partiendo de la premisa ya sealada de que refleja las relaciones de poder prevalecientes. Adems, ofrece una periodizacin para entender el desarrollo de la
institucionalidad que ira gestionando el agua a lo largo de la historia:
- 1821-1870 en la construccin el Estado (59 aos)
- 1870-1940. en la construccin del perodo liberal (70 aos)
- 1940-1982 Estado benefactor (42 aos)
- 1982-2010 El perodo actual, neoliberal (28 aos)
En este ltimo perodo (1982-2010), hace una caracterizacin en trminos de
tipo de Estado y estilo de desarrollo, realizando una sntesis que evidencian una
serie de tendencias en la gestin del agua. En esa lnea, estudia con amplio detalle la institucionalidad del agua a partir del anlisis de su marco legal e institucional, lo que se puede denominar como la gobernanza del agua (o su ausencia),
describiendo de manera exhaustiva la gran dispersin institucional y normativa
desarrollada en los 90s, incluyendo la aprobacin de una gran cantidad de decretos, que se superponen entre s.
Aparte de la dispersin institucional y normativa, el autor seala otra tendencia:
la mercantilizacin de algunas instituciones relacionadas con la gestin del agua,
o la creacin de nuevas entidades que respondan a esta lgica. En 1996 ocurrieron varios cambios institucionales importantes en esa direccin:
Se aprob La Ley Forestal, se cre la Oficina Nacional Forestal y en materia
especfica de agua se defini las reas de recarga acufera como aquellas donde
ocurre infiltracin en los acuferos y cauces de los ros.
Se cre la Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos (ARESEP) por medio
de la Ley No. 7593. Con esta ley se consolid una nueva lgica en la concepcin
del Estado, abandonando la planificacin productiva, la fijacin tarifaria como
poltica pblica y la intervencin directa en los mercados de bienes y servicios
bsicos y se pasa a un nuevo modelo de Estado regulador de esos servicios y con
injerencia indirecta. El autor seala, sobre la terminologa de esta ley, que busca
armonizar los intereses de los consumidores, usuarios y prestadores de servicios pblicos de manera que se procure el equilibrio entre las necesidades de
los usuarios y los intereses de los prestadores de servicios pblicos.Ese tipo de
lenguaje es consistente con las nuevas concepciones del Estado y la gestin pblica que intentan imitar las lgicas de la empresa privada, por lo que en vez de
ciudadanos o habitantes de la nacin se utilizanpalabras como usuario y cliente
que pertenecen a los discursos relacionados con el mercado.

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La ley No. 7593 pretende equilibrar tambin criterios de equidad con principios
de mercado, por ejemplo al definir el servicio al costo como aquella fijacin tarifaria que cubre el costo de prestar el servicio con una retribucin competitiva
para lograr el adecuado desarrollo de la actividad. El anlisis de la Ley parece
resaltar la tensin entre la permanencia de criterios de justicia social propios del
modelo del Estado de Bienestar con las nuevas variables del modelo de apertura
y regulacin.
Al final del da, uno de los resultados de esta combinacin entre dispersin y
mercantilizacin es que la tutela efectiva de la gestin y proteccin del agua en
sus distintas dimensiones no es efectiva o no se intenta.
Una observacin importante de este captulo es que la institucionalidad ambiental del pas es relativamente reciente y fue creada en una poca en la que numerosas voces clamaban por una reduccin del tamao del Estado.
As, la institucionalidad ambiental naci en una dcada de ajustes estructurales y
reforma del Estado y como tal refleja ese perodo. Por ello, es posible identificar
medidas estatistas como la declaracin de las aguas como de dominio pblico
y almismo tiempo se someten servicios pblicos como el agua a la regulacin
mercantilista de la ARESEP.
A pesar de estas aparentes contradicciones, es posible afirmar que en el pas se
ha asentado como discurso mayoritario un ambientalismo neoliberal que mezcla
innovadores tendencias de participacin ciudadana con la utilizacin de instrumentos de mercado para regular el medio ambiente (capitalizacin de la naturaleza).

AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO

En el captulo 3 el libro describe la situacin del agua potable y saneamiento en
los distintos niveles en Costa Rica en los ltimos 10 aos, as como el estado del
recurso hdrico en trminos de su proteccin. En este caso me detengo rpidamente para indicar algunos hallazgos que quiero destacar.
La situacin de cobertura de agua potable del pas es muy positiva y ha mejorado
sustancialmente en las ltimas dos dcadas. En 1991, uno de cada dos costarricenses tomaba agua no potable, mientras que en el ao 2010 la cobertura de
calidad de agua fue de un 89,5%, la ms alta de Amrica Latina.
La cobertura de agua potable, sin embargo, no es homognea en todo el pas. La
geografa hace diferencia, contrastando la situacin de San Jos donde un 96,7%
de su poblacin est con agua potable. Y Limn, con la cobertura ms baja del
pas, con un 86,4% (285.579 personas) y la provincia de Alajuela, donde la co-

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bertura es de un 87,2% pero 112.858 personas no reciben agua potable.

Tambin hay importantes disparidades en el acceso al agua en zonas urbanas y
rurales, as como la ausencia de una poltica especfica que atienda a los grupos
ms vulnerables, entre ellos los grupos indgenas, los migrantes y las personas
que viven en situacin de pobreza extrema.
Adems, la clase tambin pesa. La tenencia de tanques de agua se relaciona con
una previsin frente a eventuales desabastecimientos de agua (confiabilidad) o
problemas de presin (continuidad) y el cuadro demuestra que los segmentos de
clase alta y los medianos empresarios y expertos poseen este tipo de activos a
pesar de que usualmente viven en lugares donde el servicio es mejor. Por el contrario, las familias que enfrentan ms problemas en el servicio de agua potable,
suelen ser aquellas que viven en lugares perifricos asociados con una menor
clase social.
En el tema del saneamiento, la situacin no es tan positiva como en el acceso
al agua potable. La cobertura de alcantarillado en el pas ha disminuido en los
ltimos 10 aos y en el 2010 apenas alcanz un 24,1%. Por el contrario, la utilizacin del tanque sptico ha ido aumentando y para el ltimo ao registr un
72,3% de cobertura.
El alcantarillado en Costa Rica est presente, sobre todo, en las cuatro ciudades
de mayor tamao del Valle Central y algunas otras ciudades de mediano tamao del pas (regin Central y Pacfico Central). Los tanques spticos se utilizan
an ms en regiones perifricas como la Regin Brunca y la Huetar Norte, zona
que tiene, por cierto, los ndices de desarrollo humano ms bajos del pas. Esto
quiere decir que la escasa inversin pblica en infraestructura de saneamiento
se ha concentrado en las ciudades ms ricas del pas, dejando sin infraestructura
sanitaria a las regiones ms pobres.
El anlisis del autor deja en evidencia que cuando en una zona rural o urbana no
existe alcantarillado, el costo de construir la solucin de saneamiento recae sobre
el presupuesto familiar. Cuando se trata de las viviendas de familias con menores ingresos, ese mismo costo puede representar una proporcin importante del
presupuesto familiar. Por ello es posible argumentar que Costa Rica ha seguido
una poltica de saneamiento regresiva e injusta en trminos econmicos, pues
favorece a los sectores econmicos ms fuertes y perjudica a los ms pobres.
El panorama respecto del alcantarillado es igualmente desalentador pues en
el 2010 nicamente el 3,6% de las aguas servidas por medio de alcantarillado
(24,5% del total nacional) eran tratadas adecuadamente. El resto (94,4%) va directamente a los ros sin ningn tipo de tratamiento.

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LA GESTIN DEL RECURSO HDRICO

En lo que respecta a la gestin del recurso hdrico, a pesar de la existencia de una
institucionalidad slida, los importantes logros en materia ambiental y la riqueza hdrica y biolgica del pas, las aguas de Costa Rica, tanto las superficiales
como las subterrneas, se encuentran altamente contaminadas y sobreexplotadas. La situacin se vuelve cada vez ms crtica, pues la elasticidad que permite
la abundancia de recursos deriva en una especie de conformismo y pasividad
institucional. La gestin del recurso hdrico es deficitaria y tiene consecuencias
graves para el medio ambiente pero sobre todo para los grupos ms vulnerables.
Esta sobreexplotacin y contaminacin de las aguas superficiales y subterrneas
de Costa Rica es producto de factores complejos, entre los cuales destaca el mal
manejo de los desechos y las aguas residuales, tanto de parte de los ciudadanos
como de parte de las empresas privadas e instituciones pblicas. Asimismo, el
modelo econmico del pas es altamente depredador del medio ambiente, al punto de que los frgiles logros en trminos de desarrollo ignoran, muy a menudo,
el factor ambiental.
Finalmente, seala el libro de manera contundente que en Costa Rica el bienestar
econmico de corto plazo est por encima de la proteccin de la naturaleza. En
efecto, aunque el Estado cuenta con distintas herramientas legales e institucionales para proteger el medio ambiente y el recurso hdrico, es comn que los gobiernos de turno sean omisos o permisivos a la hora de ejercer dichos controles,
ya sea por una falta de voluntad poltica o por presiones de los actores econmicos. En suma, las relaciones de poder en Costa Rica producen una dinmica de
desproteccin del recurso hdrico y con ello ponen en riesgo la disponibilidad
futura del agua, necesaria para las actividades productivas y, por supuesto, para
la vida misma. As, el tipo de ejercicio del poder supone un esquema de dominacin inter-generacional, pues priva a las generaciones futuras de la satisfaccin
de sus necesidades. Es decir, en este campo Costa Rica tiene luces y sombras.

LA PARTICIPACIN CIUDADANA Y LAS CONTIENDAS

DEL AGUA
La segunda parte de este estudio profundiza en la participacin ciudadana y las
contiendas por el agua ocurridas en Costa Rica en la dcada del 2000 a 2010.
Para ello, el captulo 4 trata las formas de participacin poltica existentes en
Costa Rica relacionadas con el recurso hdrico en ese perodo, identificando cuatro formas distintas de participacin poltica en la gestin del agua, clasificadas
en funcin del objeto de la accin poltica:

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1.

Participacin para la provisin del agua potable (y saneamiento).

2.

Participacin para la proteccin del recurso hdrico.

3.
Participacin y contienda poltica como respuesta a los agravios en la
gestin del agua.
4.

Participacin y contienda poltica para la reforma del marco legal.

El libro destaca que la participacin poltica para la gestin del agua potable, el
saneamiento y la proteccin del recurso fue identificada y analizada a partir de
entrevistas con informantes clave y el trabajo de campo realizado en distintas
zonas del pas. Felipe escogi como casos las Asociaciones Administradoras de
Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Sanitarios (ASADAS) y tres experiencias ciudadanas de accin comunal:
La Fundacin para el desarrollo del Centro Biolgico Las Quebradas (FUDEBIOL)
La Asociacin Ecoturstica de la Cuenca del Ro San Rafael (ASECUSAR)
La reserva natural Monte Alto
La participacin poltica y su relacin con las contiendas polticas por el agua,
fue indagada por medio de la construccin de una base de datos que incluy
todos los conflictos registrados en los medios de comunicacin entre el 2000 y
2010. El anlisis efectuado permiti identificar tendencias y caractersticas de la
conflictividad social por el recurso hdrico y, con base en ello, proponer explicaciones para su adecuada comprensin.
El anlisis de las tres formas de participacin poltica en la gestin del agua
evidenci la enorme capacidad movilizadora que tiene y su potencial para la
construccin de ciudadana.

EL ANLISIS EMPRICO DE LAS CONTIENDAS

El autor demuestra una gran capacidad de aprovechar la base de datos de acciones colectivas del Programa Estado de la Nacin (PEN) y del Instituto de Investigaciones Sociales (IIS), filtrndolos de manera que logr registrar 134 eventos
de contienda poltica relacionados con el recurso hdrico entre 2000 y 2010.
Si bien permite hacer una genealoga de cmo el Estado ha atendido la gestin
del recurso hdrico en sus distintas funciones, tambin permite analizar cmo la
sociedad civil, con un importante repertorio de recursos y estrategias, ha jugado

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un papel clave en la gestin de este recurso y en la definicin del papel del Estado mismo.
Los datos encontrados cuestionan el supuesto de que las contiendas y la participacin poltica se plantean como demandas por la inclusin en los beneficios del
Estado. Las protestas se pueden dividir en dos grandes grupos: los que protestan
por acceder a servicios y/o mejorar su calidad y los que pretenden proteger el
recurso y son ms reactivos a las crecientes tensiones entre el modelo productivo
extractivo e intensivo en recursos naturales.
En este punto, la investigacin responde a las preguntas descriptivas: cundo,
dnde, cmo y quin protesta, pero intenta ir ms all, respondiendo a la pregunta de por qu protestan.
A partir de la caracterizacin del agua como disparador de participacin, en tanto necesidad humana bsica y ligada a la vida cotidiana, intenta caracterizar las
dimensiones de la protesta, las contiendas polticas en torno a la proteccin del
recurso, el servicio de agua potable y el saneamiento.
Cunto tiene que ver el estilo de desarrollo y el modelo de Estado con estas
protestas? La investigacin propone una causalidad de las protestas:
Una parte importante de las contiendas se debe a las tensiones que producen el
modelo productivo extractivo e intensivo en recursos naturales y los conflictos
derivados del mismo por usos competitivos (uso productivo versus consumo
humano) del recurso hdrico.
Otra parte de las contiendas por el agua se explica por las demandas ciudadanas
por la inclusin de sus comunidades en los servicios e infraestructura pblicas
relacionadas con el agua potable y el saneamiento.
En el captulo 5 se concentr en el caso que el autor consider de mayor relevancia: la participacin y contienda poltica por la reforma del marco legal
del recurso hdrico, identificando los principales acontecimientos del proceso y
proponiendo una periodizacin ms precisa. Tambin se identificaron los principales actores involucrados, sus principales demandas fueron evaluadas segn su
incidencia poltica. Para ello utiliz el modelo del ciclo de las demandas polticas
y la espiral del poder.
El fracaso en la aprobacin de una ley con un marco legal para el recurso hdrico y el desenlace evidencia las debilidades de nuestro proceso democrtico. A
pesar de las consultas y de haber pasado por las instancias correspondientes, los
grupos poderosos, el poder ejecutivo de la presidencia Arias Snchez, el Partido
Liberacin Nacional y el Movimiento Libertario detuvieron la discusin y lograron sacarlo de la corriente legislativa. En esta nueva coyuntura, este tema queda
planteado como un desafo.

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PENSANDO HACIA EL FUTURO

Pensndolo desde el desarrollo de las ciencias polticas en Costa Rica, este libro
puede alimentar al menos cuatro abordajes en el futuro: primero, la explicacin
del desarrollo del Estado a partir de la propuesta de abordaje de Michael Mann
sobre poder infraestructural del Estado. La historia del agua en Costa Rica tal y
como la registra y sistematiza Felipe, es la historia de la construccin del Estado
en Costa Rica en varios sentidos: su institucionalidad, su marco jurdico poltico,
su relacin con la sociedad civil y tambin su enraizamiento o penetracin en el
territorio nacional. Afortunadamente, ya Felipe Alpzar est trabajando en esta
direccin.
La segunda lnea que puede alimentar este libro hacia el futuro es propio de la
geografa poltica y se podra denominar las territorialidades del agua en Costa Rica, que debera apuntar a estudiar la forma en que las disputas sobre y la
gestin de este recurso bsico para la vida organiza el territorio y tambin como
estas territorialidades del agua generan nuevas disputas y conflictos.
Una tercera lnea que podra y debera desarrollarse es alrededor de lo que Felipe
denomina los discursos y que se puede asociar con la construccin de imaginarios colectivos que orientan las prcticas socio territoriales de los distintos sectores que intentan hacer prevalecer sus visiones de mundo sobre al acceso, uso y
control de este vital recurso.
Finalmente, y no por ello menos importante, el debate sobre el carcter de nuestra democracia y la forma en que organizamos la participacin para decidir sobre
el acceso, control y gestin de este recurso fundamental que es necesario para
la reproduccin de la vida en general y tambin lo es para que sea posible los
procesos de acumulacin econmica.
En esa lnea, el autor hace una propuesta normativa fuerte: avanzar hacia una
democracia ecolgica. Esta perspectiva plantea como premisa considerar la satisfaccin de las necesidades que son indispensables para la vida como criterio
de anlisis de la democracia en dos sentidos: primero, desde los procedimientos,
considerando la situacin socioeconmica de las personas que no pueden participar en la deliberacin por la insatisfaccin de sus necesidades. Desde este abordaje, los resultados de la democracia representativa y/o deliberativa (participativa?) deberan permitir vivir una vida digna, buscando contribuir a la satisfaccin
de las necesidades humanas bsicas de los habitantes de su territorio y, por tanto,
evitar la dominacin. Esto permitira comprender si se est construyendo una
sociedad democrtica entre quienes son parte de una misma generacin.
Segundo, esta concepcin democrtico-ecolgica tambin plantea el desafo de

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considerar no solo a quienes estn presentes, sino tambin a quienes no han nacido y, en lnea con el sealamiento de Dryzek, tener capacidad de incorporar
en la deliberacin las necesidades de reproduccin del mundo no humano. Esta
es la tesis normativa del libro y, sin duda, la investigacin desde esta conceptualizacin democrtica permitira analizar la operativizacin del artculo 50 de la
Constitucin Poltica de la repblica de Costa Rica, el diseo institucional y la
gobernanza, as como la brecha entre norma y ejecucin, entre teora y prctica.
Como lo seala el autor, el estudio detallado de la gestin del agua desde esta
perspectiva, evidencia que nuestro sistema poltico est lejos de tener una democracia ecolgica.

Alberto Corts Ramos

PhD en Geografa, Universidad de Loughborough, Inglaterra. Maestra en Estudios de Desarrollo, ISS, Holanda. Licenciado en Ciencias Polticas, Universidad
de Costa Rica. Profesor catedrtico de Ciencias Polticas y Geografa en la UCR.
Vinculado a la UCR desde 1995. Miembro del Consejo Universitario de la UCR
en el perodo 2008-2012. Director del CIEP-UCR, 2013-2014. Actualmente, Director por Costa Rica en el Banco Centroamericano de Integracin Econmica.

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