1 PARCIAL

FINANZAS PBLICAS Y DERECHO TRIBUTARIO (9421)

Clase 1 - UNIDAD 2
UNIDAD II: PRESUPUESTO. ADMINISTRACIN FINANCIERA Y SISTEMAS DE
CONTROL DEL ESTADO (LEY 24.156 Y REGLAMENTACIN)
1) Concepto, caracteres.
2) Naturaleza jurdica de la ley presupuestaria.
3) Principios del derecho presupuestario en general y en especial: equilibrio, periodicidad
(anualidad), unidad, universalidad, especificidad, no afectacin de recursos, publicidad,
claridad, etc.
4) Formulacin, aprobacin, ejecucin y control. Administracin financiera y sistemas de
control del Estado (ley 24.156 y reglamentacin).
1)

PRESUPUESTO.
Concepto. Es el acto de gobierno mediante el cual se prevn los ingresos y gastos
estatales, autorizndose los gastos para un perodo futuro determinado, que
generalmente es de un ao.
Es un plan de administracin y un plan poltico, pues en l se plasma lo que cada rea
del Estado va a disponer.
Clase:el estado organiza sus gastos a travs del presupuesto, que contempla el gato y
tambin los ingresos. Asi va a buscar la presin tributaria, dependiendo de sus gastos.el
presupuesto o presupuesto financiero nace de los ingresos y gastos que realiza el
estado periodo tras periodo. Es una ley a cargo del Congreso y legislaturas provinciales,
la cual contiene la previsin de ingresos y gastos del estado (todo), lo mas detallada
posible, identificando en que se va a gastar la plata, cuanto y como.
Evolucin del concepto de presupuesto. Sus primeros antecedentes debe buscrselos en
Inglaterra cuando los barones del reino lograron un triunfo sobre el monarca al lograr
que se estableciera en la Carta Magna que ningn tributo, poda ser impuesto sin el
consentimiento del Consejo del Reino. Y culmino con la sancin del Bill de Derechos de
los Lores y los Comunes, donde se estableci que era ilegal toda cobranza de impuestos
sin el consentimiento del Parlamento. Adems, se separaron las finanzas de la Corona de
las finazas de la Nacin, diferenciando los gastos del Estado de los gastos del soberano,
y adoptndose la decisin de que ciertos gastos peridicos fueron aprobados
anualmente por el Parlamento.
El presupuesto ha sido el resultado poltico de las luchas por la supremaca
librada entre el soberano y los representantes del pueblo. As, se logro que ningn
impuesto pudiera ser establecido sin el consentimiento del representante del pueblo y,
segundo, controlar el empleo de los fondos votados, es decir, del gasto publico,
limitando que fuera autorizada solo por el plazo de un ao.
Caracteres.
JURIDICO. Es una institucin jurdica regulada por normas constitucionales, legales y
reglamentarias, que se plasman peridicamente en una ley de sentido material y formal.
Es una norma del Poder Legislativo, vinculante para el Poder Ejecutivo. Su normativa es
un conjunto sistemtico, donde los gastos se pueden llevar a cabo si estn autorizados
en el presupuesto, y en el tiempo previsto, con el lmite establecido y para la finalidad
determinada.

POLITICO. Es un instrumento poltico, todo procedimiento de toma de decisiones esta

teido de un tinte poltico.
ECONOMICO. Es la asignacin de recursos escasos a la cobertura de gastos tendientes a
satisfacer necesidades que los superan en cantidad e intensidad. El presupuesto permite
informar y valorar el resultado de la actividad financiera estatal en el conjunto del
sistema econmico de un pas.
PREVISON. El presupuesto es una estimacin anticipada de gastos y de ingresos. La falta
de exactitud en la previsin acarrea consecuencias que son desfavorables tanto en lo
poltico como en lo econmico, en cuanto al control del Poder Ejecutivo por el Poder
Legislativo, y a la consecucin de los objetivos econmicos planteados por el Gobierno.
2) NATURALEZA JURDICA. En los estados modernos el presupuesto adopta la forma
de una ley; en consecuencia, para su elaboracin deben cumplirse todos los requisitos
exigidos por la Constitucin y legislacin general de cada pas. Se discute si el
presupuesto es una ley formal sin contenido material; o si se trata de una ley perfecta
con plenos efectos jurdicos, al igual que todas las leyes materiales.
Ley Material porque es una norma que crea, modifica, extingue derechos y
obligaciones.
Ley Formal porque cumple requisitos, pero no tiene efectos jurdicos. En Francia, no
solo autoriza gastos e ingresos, sino que incluye recursos tributarios. Algunos autores
dicen que la Ley de Presupuesto es similar a un acto administrativo, salvo que autoricen
recursos tributarios).
Fonrrouge es una ley material (plenos efectos jurdicos). Porque el presupuesto en un
todo unitario; porque es una ley dictada por el Poder Legislativo en ejercicio de sus
funciones y porque no reconoce limitaciones (x eso puede modificar derechos).
En nuestro pas se le asigna el carcter de ley formal, sin contenido material. Estima los
ingresos con los que va a solventar los gastos, pero NO crea los medios para solventar
los gastos. NO crea tributos.
En cuanto a los gastos, la ley tampoco contiene normas sustanciales, pues se limita a
autorizarlos sin obligar por ello al Poder Ejecutivo a realizarlos. La ley 24.156 LAF Carece
de jerarqua constitucional, pero tiene el claro propsito de limitar el presupuesto a su
funcin formal de acto gubernamental cuyo objetivo es autorizar los egresos a realizar
en el prximo ao, y a calcular los recursos probables con que se solventaran esos
gastos.

Presupuesto econmico y presupuesto financiero.

Presupuesto Econmico refleja toda la actividad econmica de la Nacin. Abarca la
contabilidad pblica y privada. No es legal (no est sancionado por ley).
Presupuesto Financiero acto de prediccin y autorizacin de ingresos y gastos. Forma
parte del presupuesto econmico.
3) PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. Hay principios respecto a la confeccin y
contenido del presupuesto que, ntimamente relacionados entre si, tienen como objetivo
primordial establecer un manejo ordenado de las finanzas del estado. Hay dos grupos de
principios, los que son de:

1) Carcter Sustancial se refieren al concepto general de presupuesto.

2) Carcter Formal se relacionan con la estructura interna del presupuesto.
SUSTANCIALES.
ANUALIDAD. Este principio designa el trmino de aplicacin de un presupuesto.
Conforme al criterio clsico este debe ser anual, y no necesita ser votado ms que una
sola vez para todo el ao financiero. El presupuesto debe fijarse anualmente, segn la
Constitucin Nacional en el art 75 inciso 8.comienza el 1 de enero y se cierra el 31 de
diciembre.
La Constitucin no establece que el periodo financiero tiene que coincidir con el ao
calendario, pero tampoco se opone.
Villegas, afirma que existen diferencias ya sea se trate de gastos o recursos.
Para los gastos, el principio es de aplicacin directa, pues las autorizaciones para gastar
votadas por el Poder Legislativo caducan con le vencimiento del ao financiero para el
cual se fijaron; no se hace distincin entre los crditos contenidos en la ley de
presupuesto y los abiertos por las leyes especiales de gastos.
Para los gastos facultativos, la caducidad anual afecta al gasto en si, y hace que este no
se pueda comprometer luego de la fecha de clausura del ejercicio. Los gastos
obligatorios, el compromiso resulta de la ley o del contrato, y es anterior al momento de
ejecucin del presupuesto, no afecta al gasto en si, si no sobre el pago.
Respecto de los recursos, el principio de anualidad no tiene un sentido bien concreto y
directo.
La regla de anualidad solo tiene relevancia en la renovacin peridica de los gastos y no
en los recursos, los cuales dependen de las leyes tributarias, de vigencia fijada por las
propias leyes mientras no sean derogadas.
Pero, que pasa con los gastos que duran ms de una ao? Hay dos posturas, uno es el
sistema de ejercicio, donde la cuenta permanece abierta y a lo largo de todos los
ejercicios hasta que se termine de ejecutar; y la otra es el sistema de caja (Argentina),
donde todas las cuentas se cierran al final del ejercicio y vuelven a abrir cada ao.
EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO. Un presupuesto es equilibrado cuando, durante su
vigencia, gastos y recursos totalizan sumas iguales. Es deficitario cuando los gastos
exceden a los recursos, y tiene supervit cuando queda un remanente.
El dficit es de caja, cuando se produce en el transcurso de un mismo ejercicio financiero
como consecuencia de momentneas faltas de fondos. Es material, cuando el
presupuesto es sancionado de antemano con dficit.
Es financiero, cuando surge a posteriori, es decir, una vez cerrado el ejercicio.
El supervit es muy raro en la actualidad, aunque se ha producido (el ciudadano estaba
soportando mayores cargas fiscales de las que corresponde, no eran derivados los
recursos). El mayor problema es el dficit presupuestario, donde los gastos son
superiores a los recursos.
Teora Clsica: en Francia. Gastos del individuo limitados a funciones esenciales.
Condena el dficit presupuestario, el exceso de gastos y el supervit. Los gastos se
deben financiar con recursos genuinos (tributos), pero NO con endeudamiento. No usan
el crdito, sin antes crear el recurso para solventarlo.
Teora Moderna: no es tan importante el equilibrio presupuestario porque se descubri
que fuera del cumplimiento de los servicios pblicos, el presupuesto sirve para

compensar la disminucin econmica del sector privado y corregir las fluctuaciones

cclicas econmicas. Utilizan el emprstito como elemento de inversin. Dicen que la
emisin de moneda no lleva a la inflacin, siempre que se utilicen para inversin y por
perodos cortos. El dficit lleva al desequilibrio presupuestario ac nace la
Teora del Dficit Sistemtico: no importa que haya dficit si se logra reactivar la
economa. El creador fue Deverage. El E debe hacer desaparecer los males sociales
(invirtiendo en Obras Pblicas x ej.). Se cumple un ciclo econmico que reactiva la
economa incrementando los gastos en vez de los impuestos, equilibrando con
emprstitos. Superada la emergencia, disminuyen las erogaciones, logrando el equilibrio
presupuestario pasado el perodo de crisis financiera.
FORMALES.
ESPECIALIZACION. Esta regla significa que la autorizacin parlamentaria no se da de
forma global, sino que se concede especficamente para cada crdito. A favor de este
principio se sostiene que si se diera autorizaciones en bloque seria prcticamente
imposible controlar que los gastos fueran a los destinos previstos Los gastos deben estar
detallados con el mayor g4rado de especificidad de la ley.
As, para establecer hasta donde llega el detalle y que debe dejarse librado al criterio del
poder administrador se debe tener en cuenta, las partidas principales y las partidas
parciales contenidas en el presupuesto.
As el presupuesto indica todos los conceptos de gasto y atiende a la necesidad de
permitir al poder Ejecutivo distribuir las partidas parciales, estas son enunciativas y solo
fijan el concepto del gasto, no el importe a gastar.
La especificacin del gasto, tiene Tres aspectos:
o Cuantitativo (Newmars) Detalle de cada partida de gastos y asignacin. (la cantidad
de dinero previsto)
o Cualitativo gastos solo hasta lo previsto en el presupuesto. (en que calidad)
o Temporal gastos dentro del perodo para el que fueron votados (art. 15 Ley 24.156).
(Los cuales no pueden ser pasadas a otro periodo.)
NO AFECTACION DE RECURSOS El objeto de este principio es que determinados recursos
no se utilicen para la atencin de gastos determinados, esto es, que no tengan una
afectacin especial, sino que ingresen en rentas generales, de modo tal que todos los
ingresos entren en un fondo comn y sirvan para financiar todas las erogaciones. El art
23 de la LAF adopta este principio, aunque aclara que no rige para los ingresos
provenientes de donaciones, herencias o legados a favor del Estado, y los que por leyes
especiales tengan afectacin especifica
Ej. La ley de impuesto a los autos para aumentar el sueldo de los maestros, es una
medida violatoria de este principio. Las afectaciones especiales atacan el principio de
unidad, porque no se cumple la centralizacin de todos los ingresos en un solo fondo.
UNIDAD. Este principio exige que todos lo gastos y recursos del Estado sean reunidos o
agrupados en un nico documento y presentados conjuntamente para su aprobacin
legislativa. Esto permite apreciar el presupuesto en conjunto y volumen, pudiendo
controlar y dificultar los intentos de disimular u ocultar gastos en presupuestos.
La ley 24.156 estatuye el principio de unidad en el art 12, pero en el articulo 23
contempla excepciones a la prohibicin, al establecer algunos rubros en los que se

admite el fin de atender especficamente el pago de determinados gastos (operaciones

de crdito publico, provenientes de donaciones, herencias o legados a favor del Estado,
y los que por leyes especiales tengan afectacin especifica).
UNIVERSALIDAD. Segn este principio no puede haber compensacin entre gastos y
recursos, es decir que tanto unos como otros deben figurar con su importe bruto, sin
extraer saldos netos. (Art 12 LAF) No solo prohbe las compensaciones sino que exige
datos de los resultados obtenidos y tambin de la correlacin de bienes y servicios con
la gestin prometida, lo cual es un valioso aporte al principio de transparencia, ya que
protege la veracidad del presupuesto, porque mediante dichas compensaciones de gasto
y recursos se puede inducir a engao al rgano de control externo de la hacienda.
4) CICLO DE LA LEY PRESUPUESTARIA. Todo el proceso que implica el presupuesto
tiene 4 etapas:
1.- ELABORACION.
Es la primera etapa, Segn el artculo 100 inc. 6 de la CN el Jefe de gabinete es quien
enva al Congreso el proyecto de ley de presupuesto nacional, previo tratamiento en
acuerdo de gabinete de ministros y con la probacin del Ejecutivo.
As, la LAF en el Art 24, encarga al PEN a travs de la Oficina Nacional del
Presupuesto (ONP), la elaboracin del proyecto de ley de presupuesto. La ONP es el
rgano rector del sistema presupuestario (Art 16 LAF). La cual tiene 3 funciones:
Normativa, cada uno de las entidades del estado le enva un anteproyecto. Establece las
pautas uniforme que deben seguir las entidades del estado, segn el articulo 18 LAF, es
de cumplimiento obligatorio para todos los organismos del Estado. Anlisis, analiza los
proyectos de presupuesto de los organismos que integran la Administracin Nacional y
propone los ajustes necesarios. Al igual que los proyectos de las empresas y sociedades
del Estado (Art 17 LAF inc. e y f). Elaboracin, prepara el proyecto de ley de presupuesto
general y fundamenta su contenido (Art 17 LAF).
Su funcin es asesorar, a todos los organismos del Sector Publico Nacional en materia
presupuestaria (Art 8 LAF. Administracin Nacional, conformada por la Administracin
Central y los rganos Descentralizados. Empresas y sociedades del Estado. Entes
Pblicos excluidos expresamente de la Administracin Nacional, toda organizacin
estatal no empresarial, con autarqua financiera y patrimonio propio, donde el estado
tenga el control mayoritario del patrimonio o de la formacin de las decisiones),
coordinar los procesos de ejecucin presupuestaria de la administracin nacional e
intervenir en los ajustes y modificaciones a los presupuestos.
Preparacin y elaboracin del presupuesto. Esta tarea corresponde al Poder Ejecutivo,
quien presentara el proyecto de la ley de presupuesto general en la Honorable Cmara
de Diputados de la Nacin (como cmara de origen art 52CN-), acompaado con un
mensaje explicativo del mismo. El PEN debe remitirle el proyecto de presupuesto antes
del 15 de septiembre del ao anterior para el que regir (El 15/09/2012 se trata el
presupuesto para el ao 2013) ART 26 LAF
Si el Ejecutivo no eleva al Congreso el proyecto de ley, el Congreso
(cualquiera de las cmaras) puede tomar la iniciativa, tomando en consideracin como
anteproyecto el presupuesto en vigencia o formulando si propio proyecto que permita
debate. La CN otorga amplias atribuciones al Poder Legislativo para modificar, reformar
o cambiar el proyecto, es decir que tiene iniciativa en materia de gastos, sin afectar la
coherencia del mismo. Pero la LAF contiene algunas autorestriciones del Congreso,

donde las leyes de presupuesto no podrn contener disposiciones de carcter

permanente reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u
otros ingresos (Art 20 LAF), Toda ley que autorice gastos que no estn previstos en la
ley anual de presupuestos debe especificar las fuentes de los recursos a utilizar para su
financiamiento. Estos preceptos hacen a la transparencia, claridad, equilibrio.
Tratamiento parlamentario.
Dentro de la Cmara de Diputados, el proyecto va a la Comisin de
Presupuesto y Hacienda, la cual dispone de 8 das para redactar un despacho sobre el
proyecto y luego, la Cmara votar el presupuesto.
Aprobado por la cmara de origen, pasar a la Comisin de Hacienda y
Presupuesto de la H. Cmara de Senadores, que tambin realizar su despacho y
posteriormente ser votado en sesin.
Cuando lo trata el Congreso, hay dos lmites. Uno, si el Congreso quiere contemplar un
nuevo incremento del gasto, debe presentar un nuevo ingreso; y el otro, No se puede
contemplar modificaciones o preceptos que duren en el tiempo, deben durar un ao
(ejercicio financiero).
2.- AUTORIZACION.
Como todas las leyes, y siguiendo el procedimiento impuesto por la CN, el presupuesto
sancionado por el Congreso pasa al Poder Ejecutivo para su examen (Art 78 CN). Si el
Presidente no observa la sancin dentro del trmino de 10 das, se la considera
aprobada y adquiere fuerza obligatoria. (Aprobacin tacita Art 80 CN// Aprobacin
Expresa Art 78 CN) Se produce la PROMULGACION y posteriormente se publica en el
Boletn Oficial
El presidente tiene derecho de Veto, consistente en la facultad de desechar en todo o
en parte el proyecto sancionado, devolvindolo con sus objeciones a la Cmara de
origen para nueva consideracin.
Cierre del ejercicio. El cierre del ejercicio es el 31/12 de cada ao. Todos los recursos que
ingresen con posterioridad a esta fecha, pasarn al ejercicio siguiente. Funciona el
Sistema de Caja.
Sistemas de caja y de competencia.

Sistema de caja o gestin se consideran nicamente los ingresos y

erogaciones con independencia del origen de las operaciones. Las cuentas se cierran
indefectiblemente en el trmino del ao financiero (31/12), es decir, que todo lo que no
se pag o cobr durante ese perodo, pasa al ejercicio siguiente.

Sistema de competencia se computan ingresos y gastos originados en el

perodo presupuestario con prescindencia del momento en que se hacen efectivos. Las
cuentas no cierran al finalizarse el ao, sino que quedan pendientes hasta que se
liquiden las operaciones comprometidas.
3.- EJECUCIN DEL PRESUPUESTO
Esta etapa consiste en operaciones o actos que tiene como objeto recaudar
los distintos recursos pblicos y realizar las erogaciones o inversiones previstas. As, la
Ejecucin del Presupuesto puede ser en materia de realizacin de los gastos o la
recaudacin de recursos. Son los dos elementos del fenmeno financiero que conforman
el presupuesto.

En materia de realizacin de Gastos

Las etapas de ejecucin son las siguientes: orden de disposicin de fondos y
consiguiente distribucin administrativa, compromiso; devengamiento y pago.
1)
Disposicin de fondos y Distribucin Administrativa: El PEN, debe dictar una
orden de disposicin de fondos para cada jurisdiccin, hasta el importe de los crditos
otorgados en favor de los respectivos funcionarios de la administracin. (Ej. Poder
Judicial) quedando facultados para distribuir los fondos concedidos por el presupuesto a
sus reas.
2)
Compromiso: una vez distribuido los fondos y puestos a disposicin de los
jefes administrativos, estos se encargan de llevara
cabo las erogaciones del
presupuesto, pero antes de realizar el gasto, debe comprometerse que no utilizara el
crdito para un objetivo distinto al previsto en el presupuesto.
3)
Devengamiento: gasto devengado es la liquidacin del gasto (se establece
con exactitud la suma de dinero a pagar) y la simultanea emisin de la orden de pago
(que es emitida por el servicio administrativo financiero. Toda salida de fondos del E
debe ser hecha por medio de una orden de pago)
4)
Pago: que es la salida efectiva del dinero. La entrega que est a cargo de la
Tesorera General de la Nacin.
En materia de recaudacin de Recursos. Est a cargo de la Tesorera
General de la Nacin, que va a centralizar la recaudacin (AFIP) y la distribuye en las
tesoreras jurisdiccionales para que stas puedan efectuar los pagos. La Oficina Nacional
de Presupuesto recibe todos los presupuestos de cada oficina de la Administracin
Pblica, y de cada provincia (formados por la coparticipacin Ley 23.548 y los
impuestos provinciales.
4.- CONTROL DE PRESUPUESTO
Su finalidad es tcnico legal, vinculada a la comprobacin sistemtica de la
regularidad de cumplimiento de los actos de gestin y del adecuado manejo de los
fondos pblicos. El sistema nacional esta regulado por la ley 24.156. Hay dos tipos de
control:
1.-ADMINISTRATIVO: Antes de la sancin de la ley 24.156, el control era llevado a
cabo por el Tribunal de Cuentas. Con la Reforma de 1994, es llevado a cabo por
organismos administrativos, tanto a nivel interno como externo.
Control Interno (Realizado en la misma estructura) Sindicatura General de la
Nacin (SIGEN). Depende del PEN y realiza control interno sobre el propio PEN, los
organismos descentralizados y las empresas estatales. Nombra, controla, verifica y
asesora. Tiene autonoma administrativa y financiera. Est compuesta por un Sndico
Gral. Y 3 Sndicos adjuntos. Tiene la obligacin de informar al PEN y a la Auditoria Gral.
De la Nacin cuando lo soliciten.
Control Externo. (Realizada en forma externa de cada estructura) Auditoria General
de la Nacin. Realiza el control externo. Depende de 1 Comisin bicameral del
Congreso llamada Comisin Parlamentaria Mixta de Revisin de Cuentas (6 Diputados
y 6 Senadores). Es un organismo de asistencia tcnica del Congreso. Es una persona
jurdica cuyas funciones son, producir dictamen sobre el estado contable del BCRA y
presentar un informe de su funcin; fiscalizar el cumplimiento del presupuesto. Est
compuesta por 7 miembros, 3 son designados por la Cm. de Diputados ,3 son

designados por la Cm. de Senadores; El Presidente es designado por el partido poltico

de oposicin con mayor nmero de legisladores en el Congreso.
2.-PARLAMENTARIO. Utilizado en Inglaterra; el control del presupuesto lo realiza
directamente el Parlamento. La complejidad de tareas obliga en la prctica a delegar la
funcin a otros organismos.
Art 75 inc. 8 CN. Es funcin del Congreso fijar anualmente, conforme a las pautas
establecidas en el tercer prrafo del inciso 2 de este artculo, el presupuesto general de
gastos y clculo de recursos de la administracin nacional, en base al programa general
de gobierno y al plan de inversiones pblicas y aprobar o desechar la cuenta de
inversin.