1 Grupo A. Ramos-Sosa-Acosta-Ev. PP en MX PDF

El Colegio
de la Frontera
Norte
INSTITUTO
NACIONAL DE
ADMINISTRACIN
PBLICA, A.C.
La evaluacin de polticas
pblicas en Mxico
Jos Mara Ramos

Jos Sosa
Flix Acosta
(Coordinadores)
Mxico, 2011
ISBN: 978-607-9026-07-3
La evaluacin de polticas pblicas en Mxico
Derechos reservados conforme a la Ley
Primera edicin: abril de 2011
Jos Mara Ramos, Jos Sosa y Flix Acosta (Coordinadores)
D. R. 2010 Instituto Nacional de Administracin Pblica, A. C.
Km. 14.5 Carretera Libre Mxico-Toluca No. 2151
Col. Palo Alto, C.P. 05110
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Gabino Fraga Magaa
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Noreste
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Administracin y Finanzas
NDICE
PRESENTACIN
Jos R. Castelazo
13
INTRODUCCIN
Jos Mara Ramos, Jos Sosa y Flix Acosta
15
CAPTULO 1.
POLTICAS PBLICAS Y TRANSVERSALIDAD
Luis F. Aguilar
Introduccin
1.1. El problema
1.2. La gestin interorganizacional: la primera respuesta
1.3. La transversalidad: segunda respuesta
Nota Final
23
24
31
36
41
CAPTULO 2.
EL PRESUPUESTO BASADO EN
RESULTADOS (PbR) Y EL SISTEMA DE EVALUACIN
DEL DESEMPEO (SED) EN MXICO: UNA PROPUESTA
PARA ENTIDADES FEDERATIVAS
Agustn Caso Raphael
Introduccin
2.1. Gestin y presupuesto para resultados en el contexto
de la Nueva Gestin Pblica (NGP) en Mxico
2.2. Marco institucional de la reforma presupuestaria en Mxico
2.3. Principios de la Gestin para Resultados
2.4. Proceso para la implantacin del SED en entidades
federativas: una propuesta institucional
2.5. Gestin para Resultados en entidades federativas:
experiencias y avances en la materia
2.6. Hacia una metodologa para implantar el sistema de
gestin y presupuestacin para resultados en estados y
municipios: experiencia latinoamericana
Conclusiones finales
45
47
52
55
58
61
65
68
CAPTULO 3.
LA EVALUACIN DEL DESEMPEO EN MXICO: EXPERIENCIAS
Y RETOS PARA EL DESARROLLO LOCAL
Jos Mara Ramos y Alberto Villalobos
Introduccin
3.1. Contexto de la evaluacin en los municipios mexicanos
3.2. Marco institucional de la evaluacin del desempeo en
Mxico: sus efectos e impactos en un mbito municipal
3.3. Criterios de evaluacin y los indicadores de desempeo en
un mbito local
3.4. Estado, gestin y polticas pblicas: hacia una agenda
estratgica local
3.5. La evaluacin del desempeo municipal en Mxico:
algunas experiencias de evaluacin en gobiernos locales
Consideraciones finales
73
74
78
82
84
89
96
CAPTULO 4.
BASES CONCEPTUALES PARA EL ABORDAJE
DE LA POLTICA FEDERAL DE EVALUACIN
EN MXICO: UNA PROPUESTA ANALTICA
Jos Sosa
Introduccin
4.1. El componente conceptual de la evaluacin gubernamental
4.2. El desarrollo de la evaluacin gubernamental en Mxico
4.3. Fortalezas y debilidades en el panorama actual de la
evaluacin gubernamental en Mxico
Reflexiones finales
101
102
111
114
118
CAPTULO 5.
EVALUANDO LA POLTICA SOCIAL Y
EL DESEMPEO DEL GOBIERNO EN MXICO:
TENSIONES Y DIFICULTADES INSTITUCIONALES
Flix Acosta
Presentacin
5.1. La racionalidad de la evaluacin de las polticas pblicas:
entre el neogerencialismo pblico y la nueva gobernanza
5.2. Tensiones y dificultades institucionales derivadas del
marco legal y normativo de la evaluacin de la poltica social
123
125
132
5.3. Tensiones y dificultades institucionales derivadas de

la prctica reciente de la evaluacin de la poltica social
Reflexin final
135
143
CONCLUSIONES FINALES
149
BIBLIOGRAFA
157
PRESENTACIN
La evaluacin de los programas y las polticas pblicas tiene como objetivo
principal brindar una descripcin detallada del diseo, la operacin, la
gestin, los resultados y el desempeo de dichos programas y polticas.
Evaluar un programa social o una poltica cualquiera hace referencia a una
etapa fundamental dentro de una parte del proceso de gestin gubernamental,
proporcionando insumos tiles para tomar decisiones presupuestales, as
como para juzgar la eficacia y, por ende, la permanencia o la necesidad de
cambio o remocin de un programa gubernamental o de una poltica pblica.
En consecuencia, existe un amplio consenso sobre la conveniencia de evaluar
regularmente las acciones de gobierno, con el propsito de conocer si estn
o no cumpliendo con los objetivos que justifican su existencia y los recursos
pblicos que se destinan a ellas. En aos recientes, el Estado mexicano adopt
decisiones encaminadas a substanciar un esfuerzo amplio y sistemtico de
evaluacin que le permitiera justamente conocer los resultados del actuar
de sus instituciones pblicas.
La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y la Ley General
de Desarrollo Social ambas aprobadas hacia el final de la administracin del
presidente Vicente Fox constituyen las piezas centrales de lo que ha venido
a conocerse como la Poltica Federal de Evaluacin de Mxico y que se
integra por instrumentos de gran valor como el Sistema de Evaluacin del
Desempeo (SED), el Presupuesto basado en Resultados (PbR) y la evaluacin
de la poltica de desarrollo social, encabezada por el Consejo Nacional de
Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL).
En trminos generales, esta poltica federal de evaluacin se ha desarrollado
de forma continua y ha implicado que el pas como un todo, y las
administraciones pblicas federal, estatales y municipales en sus mbitos
particulares de actuacin, hayan sufrido modificaciones de consideracin en
estructuras tan sensibles y significativas como los sistemas de planificacin y
de presupuestacin. Los efectos de los cambios habidos an no son del todo
conocidos y, en ms de un sentido, ser necesario esperar un plazo razonable
para saber si ofrecieron los beneficios prometidos o si, como ha sucedido con
otras innovaciones gubernamentales en el pasado reciente y remoto, se vieron
limitados por las particularidades de nuestra cultura poltica.
A fin de ofrecer un primer balance del desarrollo y alcances de la poltica
federal de evaluacin de Mxico, y para perfilar los avances futuros en la
13
materia, investigadores y docentes de El Colegio de la Frontera Norte y

del Instituto Nacional de Administracin Pblica decidieron unir esfuerzos
para sistematizar y presentar de forma ordenada reflexiones y debates que
se haban venido produciendo en el interior de sus respectivas comunidades
acadmicas. El resultado de dicha integracin de esfuerzos es la presente
obra, que tenemos el gusto de ofrecer a la comunidad acadmica y profesional
reunida en torno a la prctica de la evaluacin en Mxico.
Como los coordinadores y autores de la obra sealan en sus respectivos
trabajos, la obra constituye una aportacin al debate en torno a la situacin que
guarda la evaluacin de las polticas pblicas en Mxico, y aspira a provocar un
mayor inters en el tema que lleve a nuevas investigaciones y publicaciones.
Para nuestras instituciones, la publicacin de esta coleccin de textos reitera
el compromiso con la reflexin crtica y abierta sobre los asuntos pblicos que
hemos mantenido por dcadas. Confiamos que lo que estas pginas contienen
sirva para un mejor entendimiento de nuestra realidad poltico-administrativa
y, con ello, contribuyamos a su transformacin constructiva en beneficio del
pas y su desarrollo.

Presidente
El Colegio de la Frontera Norte
14
Jos R. Castelazo
Presidente
Instituto Nacional de Administracin Pblica
INTRODUCCIN
El proceso de Reforma del Estado y de profundas transformaciones de
las instituciones pblicas, iniciado en el ltimo tramo del siglo XX, se ha
mantenido vigente y vigoroso en los primeros dos lustros del nuevo milenio.
Esta continuidad ha tenido, no obstante su fuerza, variaciones de consideracin
que hacen pensar que se trata, en realidad, de una nueva oleada de cambios,
con caractersticas y objetivos propios. El nfasis prestado en la dcada de
1990 a la adopcin e implementacin de sistemas y modelos de orientacin
a la calidad, y la centralidad de los gerentes pblicos en la operacin de estas
innovaciones, ha cedido parte de su espacio a favor de preocupaciones en
torno a la calidad de los resultados y a la incorporacin de las opiniones y
recursos de otros actores sociales igualmente importantes en el cumplimiento
de los objetivos pblicos, como son el sector privado y las organizaciones no
gubernamentales.
En esta modernizacin ajustada de los aparatos pblicos, la evaluacin y
sus aplicaciones asociadas ha tomado un nuevo mpetu y est comenzando a
ofrecer soluciones a algunas de las cuestiones ms difciles que se presentan
en las discusiones contemporneas sobre la eficacia de las intervenciones
gubernamentales. De esta manera, este campo de inters acadmico y
de aplicacin prctica se ha insertado dentro de los paradigmas y trabajos
analticos emergentes, aunque adoptando una configuracin un tanto diferente
a la que tradicionalmente haba tenido en el campo de las polticas pblicas.
Ya desde los estudios clsicos de la Corporacin Research and Development
(RAND) a mediados del siglo pasado y los encabezados por Carol Weiss
posteriormente, la evaluacin se inscribi como un enfoque complementario
e integrador de los resultados y efectos de los diferentes componentes de las
polticas pblicas y de la accin de las organizaciones gubernamentales y no
gubernamentales. Su fuerza y utilidad resida en su mayor capacidad para
establecer la situacin de cada programa y estructura y, en alguna medida,
para ofrecer un balance de logros y fracasos. Sin embargo, hasta finales del
siglo XX, la evaluacin constituy una suerte de herramienta adicional al
proceso de planificacin y de adopcin de decisiones, sin que necesariamente
constituyera un ingrediente del ncleo central de la gestin pblica u
organizativa. Esto, pese a que los enfoques ms ortodoxos siempre insistieron
en que la evaluacin constitua la necesaria y obligada lnea punteada
de retroalimentacin que completaba y reiniciaba los ciclos de gestin
gubernamental y organizacional.
15
Ha sido, entonces, la era de la globalizacin en pleno la que ha creado las

condiciones para un mejor entendimiento de la utilidad y usos de la evaluacin
como herramienta de reflexin estratgica y de operacin cotidiana dentro y
fuera del sector pblico. Esta comprensin ms adecuada de la evaluacin
no es producto de la casualidad, sino el resultado mismo de las necesidades
adaptativas que continuamente surgen a la hora de tratar de mejorar las
capacidades gubernamentales, ante las demandas siempre crecientes de
sociedades mejor informadas y ms participativas. Esto quiere decir que, hoy
en da, la evaluacin est resultando un instrumento de enorme utilidad por
la posibilidad que ofrece de producir datos e informacin que permiten que
decisores de alto nivel, gestores de servicios, legisladores y beneficiarios de
programas pblicos ajusten sus expectativas y opiniones sobre lo que ofrecen
las actividades planificadas, financiadas y operadas con recursos pblicos, en
un sentido amplio.
El libro que el lector tiene en sus manos es, justamente, resultado de las
tensiones y debates que sobre estos asuntos estn teniendo lugar en el sector
pblico mexicano, producto de su mayor democratizacin, y que le ha llevado
a la construccin y puesta en operacin de nuevas polticas y de enfoques
de actuacin innovadores para ofrecer respuestas cada vez ms claras y
precisas a las demandas de una economa y una sociedad ms diversificadas y
competitivas. En tal sentido, la obra es al mismo tiempo una contribucin
al debate y una propuesta de trabajo para los implementadores de polticas
y para los analistas acadmicos, de forma que sus perspectivas no siempre
concurrentes puedan encontrar algunos puntos comunes sobre los cuales
dialogar y, eventualmente, asumir compromisos mutuos.
Hablando ms especficamente de sus orgenes, la obra es un producto
directo e inmediato de las reflexiones llevadas a cabo en el seno del
Seminario Internacional de Evaluacin de Polticas Pblicas, creado en 2008
y gestionado por el Departamento de Estudios de Administracin Pblica
de El Colegio de la Frontera Norte. Fiel a la tradicin reflexiva y crtica de
El Colef y del resto de las instituciones que lo han apoyado, el Seminario
se ha convertido en un espacio privilegiado de estudio y discusin de los
avances que muestra la implementacin de la Poltica Federal de Evaluacin
de Mxico, impulsada a partir de la publicacin en 2006 de la Ley Federal
de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, contando con contexto
internacional y multidisciplinario de anlisis.
En las diversas sesiones del Seminario, llevadas a cabo desde el otoo de 2008, se
han presentado y discutido trabajos que han analizado las diferentes tendencias
que a nivel internacional existen para la adopcin de modelos de Gestin
para Resultados (GpR) y sus implicaciones en los sistemas presupuestarios,
16
de planificacin pblica y de infraestructura en pases de Amrica, Europa y

Asia; a partir de las visiones de los organismos multilaterales promotores de
buena parte de las innovaciones Banco Interamericano del Desarrollo (BID),
la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), y
el Banco Mundial. Tambin se han discutido las cuestiones y tensiones que la
adopcin de tales modelos tiene para la consecucin de objetivos de carcter
transversal en materias tan fundamentales como los derechos humanos, la
equidad de gnero, el desarrollo regional y los recursos humanos dentro del
sector pblico.
Es digna de mencin la preocupacin permanentemente expresada durante
todas las sesiones del Seminario sobre la importancia de que las innovaciones que se van adoptando en los organismos multilaterales y en los
gobiernos nacionales alcancen, en el corto plazo, las polticas, programas
y servicios que ofrecen los gobiernos de carcter regional y, especialmente,
las de los gobiernos locales; sean stos ayuntamientos, municipalidades,
asociaciones intermunicipales o alianzas pblico-privadas o pblico-sociales. Los cinco trabajos incluidos en esta obra recogen adecuadamente las
principales preocupaciones y debates que han tenido lugar en el Seminario
de El Colef, pero que constituyen igualmente temas centrales de la agenda
acadmica internacional en torno al desarrollo de la evaluacin del desempeo
gubernamental y sus diversas facetas y mbitos de aplicacin.
El primer captulo recoge una reflexin de carcter general sobre la necesidad
de abordar de forma ms integral el desarrollo de capacidades institucionales
en el sector pblico, a partir de la relacin conceptual entre transversalidad
y polticas pblicas. Desde la perspectiva del autor, el profesor emrito Luis
F. Aguilar, resulta fundamental atajar la problemtica que emerge de La
fragmentacin de la accin gubernativa del gobierno, que tiene sus causas
y manifestaciones principales en la desarticulacin y an incoherencia
del ordenamiento legal del Estado, de la estructura de la administracin
pblica y de las polticas pblicas. Esta fragmentacin representa hoy uno
de los impedimentos ms graves para que el Estado demuestre que es una
organizacin de utilidad social fundamental y el gobierno acredite que es
una agencia directiva con la capacidad y eficacia para remover los problemas
sociales nocivos y para producir futuros sociales de calidad superior.
Las soluciones a tales problemas deben partir de una visin amplia, propia
del momento poltico y social que viven los Estados contemporneos. En tal
virtud, la transversalidad no es slo un enfoque y concepto de gestin interorganizacional gubernamental, intra o intergubernamental, sino un enfoque
y concepto de gestin interorganizacional que va ms all de los muros del
17
gobierno, que incluye interdependencias pblico-privadas, gubernamentalsociales y manifiesta la realidad del proceso de gobernar contemporneo, la
nueva gobernanza.
El segundo captulo se refiere a las perspectivas que muestra la aplicacin de
los desarrollos habidos en la mejora de la presupuestacin pblica federal en
los gobiernos estatales y municipales de Mxico. Segn Agustn Caso, la Gestin para Resultados (GpR) constituye una estrategia que usa informacin del
desempeo para mejorar la toma de decisiones, que incluye herramientas de
planeacin estratgica, el uso de modelos lgicos, el monitoreo y evaluacin
de los resultados de forma tal que el modelo organizacional que propone pone
nfasis en los resultados de la gestin y no en sus procedimientos. Su principal
objetivo es el qu se hace, qu se logra y qu impacto se genera en el bienestar
de la poblacin, es decir, se interesa en la creacin de valor pblico. Todas
estas cuestiones resultan fundamentales para apoyar el desarrollo futuro de
los gobiernos estatales y municipales de Mxico, afectados por inercias y
arreglos institucionales del pasado remoto y reciente.
Atendiendo la misma vertiente analtica descentralizadora desarrollada en el
captulo segundo, el tercer trabajo suscrito por los acadmicos Jos Mara
Ramos y Alberto Villalobos de El Colef ofrece una perspectiva crtica sobre
el desarrollo del Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) de Mxico y
su potencial traslado e implementacin en los gobiernos municipales. Segn
su visin, deben de conciliarse los esfuerzos para llevar a cabo procesos
gubernamentales que fortalezcan la capacidad del Estado y mejoren su
actuacin en base a la creacin de impactos sociales. Uno de los elementos
considerados en un contexto internacional y utilizado en las referencias
mundiales en cuanto a reformas y modernizacin de la administracin pblica
son los mecanismos para evaluar el desempeo gubernamental. Esto se deriva
por la oportunidad de que las acciones gubernamentales puedan ser medidas,
controladas y por supuesto, evaluadas segn el objetivo de cada programa y/o
poltica pblica.
Al considerar la situacin particular de los gobiernos locales de Mxico,
resulta urgente la definicin de una agenda municipal que busque fortalecer
las capacidades institucionales del gobierno local. En este sentido, los autores
definen la necesidad de que el municipio mexicano contemple a la Gestin
para Resultados como funcin natural de sus gobiernos. Por lo tanto, el
accionar este tipo de agendas permitira al municipio mexicano cambiar de
un gobierno tradicional a uno que busca en sus acciones mejorar el desarrollo
local de la regin.
18
En el cuarto y penltimo captulo suscrito por Jos Sosa se hace una

nueva discusin sobre las bases conceptuales de la evaluacin como poltica
pblica y sus implicaciones en el desarrollo de instrumentos gubernamentales
especficos. Esta discusin es luego trasladada al desarrollo reciente de la
poltica federal de evaluacin de Mxico, para identificar sus virtudes, logros
y fracasos ms significativos a mitad de la administracin del presidente
Felipe Caldern.
Desde la perspectiva del autor, hay importantes reas de oportunidad para
lograr que el sistema mexicano de evaluacin del desempeo alcance
efectivamente sus objetivos y soporte una transformacin cualitativa del
trabajo gubernamental, que complemente y enriquezca los logros habidos en
los procesos de presupuestacin y medicin cuantitativa de los resultados de
los programas y las instituciones federales. De ah que considere pertinente
insistir en una mayor coordinacin entre las instituciones que conforman el
ncleo directivo del SED.
El quinto y ltimo captulo, escrito por Flix Acosta de El Colef, analiza los
resultados que ha arrojado la evaluacin de la poltica de desarrollo social del
gobierno mexicano, a cargo del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica
de Desarrollo Social (CONEVAL). Como se analiza en el texto, esta vertiente
es la que muestra los avances ms slidos y significativos de todo el desarrollo
de la poltica federal de evaluacin de Mxico. No obstante, estos avances no
pueden considerarse suficientes, pues prevalecen algunas tensiones y desafos,
especialmente en el campo de la coordinacin interinstitucional entre los
poderes Ejecutivo y Legislativo, y al interior de la propia administracin
pblica federal.
De alguna forma, en palabras del autor el nivel de desarrollo econmico,
institucional y administrativo del pas puede no estar respondiendo de manera
eficiente a las exigencias contractuales de este tipo de sistemas administrativos,
debido a la persistencia de altos niveles de informalidad en las relaciones
gubernamentales. En tal sentido, ha de considerarse indispensable que las
dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal (APF) asuman
plenamente su obligacin de reportar indicadores de gestin y resultados
as como el llevar a cabo el seguimiento peridico de los resultados de sus
programas.
La obra finaliza con un breve apartado de conclusiones, identificadas a partir
de lo discutido en cada uno de los cinco captulos y cuyo objetivo es ofrecer a
los lectores una gua para futuras investigaciones y una propuesta de temas a
desarrollarse en el futuro inmediato. Confiamos que la complicacin resultar
19
de utilidad para todos aquellos que comparten la preocupacin por desarrollar

y obtener gobiernos ms eficaces y ms efectivos en el cumplimiento de su
funcin social.
Mxico, D.F. marzo de 2011
Jos Mara Ramos,
Jos Sosa y
Flix Acosta
20
CAPTULO 1
POLTICAS PBLICAS Y
TRANSVERSALIDAD
CAPTULO 1. POLTICAS PBLICAS Y TRANSVERSALIDAD

Luis F. Aguilar
Profesor-investigador y consultor
Introduccin
Uno de los efectos indeseados de la estructura institucional y administrativa
del gobierno y del mtodo estndar de diseo y evaluacin de las polticas
pblicas es la fragmentacin de las acciones del gobierno, que perjudica la
eficacia y calidad de la direccin gubernamental, pues numerosos problemas
sociales quedan irresueltos y se agravan si el gobierno no los aborda en forma
integrada. Para controlar y resolver esta situacin indeseada el gobierno ha
tomado varias decisiones de reordenamiento organizativo y operativo de su
administracin, una de las cuales es la transversalidad.
En este captulo de propsito y estructura conceptual expondr, primero, el
problema de la fragmentacin de la estructura del gobierno y del anlisis de
las polticas pblicas, para exponer en un segundo momento el concepto y el
propsito de la transversalidad. Terminar con consideraciones administrativas
ms que institucionales para hacer que la transversalidad funcione efectivamente y sea un esquema directivo y gerencial que contribuya a realizar los
objetivos de inters pblico y a eliminar la disociacin contraproducente de
las polticas, programas y organismos del gobierno.
La fragmentacin de la accin gubernativa del gobierno, que tiene sus causas
y manifestaciones principales en la desarticulacin y aun incoherencia del
ordenamiento legal del Estado, de la estructura de la administracin pblica
y de las polticas pblicas, representa hoy uno de los impedimentos ms
graves para que el Estado demuestre que es una organizacin de utilidad
social fundamental y el gobierno acredite que es una agencia directiva con
la capacidad y eficacia para remover los problemas sociales nocivos y para
producir futuros sociales de calidad superior. Uno de los cuestionamientos
ms extendidos, pertinentes y cidos al Estado contemporneo tiene como
blanco la fragmentacin, discordancia y aun contradiccin que existe entre
los cientos o miles de sus leyes, reglamentos, procedimientos, polticas,
programas, proyectos, organismos, que no forman un conjunto ordenado,
integrado, se mueven en diversas direcciones, se contraponen con mucha
frecuencia y, por ende, restan al gobierno capacidad y eficacia de conduccin
social. Aunque el gobierno est obligado constitucional, poltica y moralmente
a cumplir numerosas funciones pblicas y a ir tras la solucin de un sinnmero
de problemas pblicos, el ejercicio de su responsabilidad, aun si con buena
voluntad y plena dedicacin, ocurre normalmente en modo desarticulado y
hasta incoherente.
23
A la inconexin de los instrumentos y acciones directivas del gobierno se

debe que hoy uno de los movimientos analticos, polticos y administrativos
ms relevantes y convincentes sea la reconstruccin tanto de la unidad de la
estructura estatal como de la unidad del proceso directivo y administrativo del
gobierno. Su objetivo y lnea de accin es dar forma a un gobierno integrado,
conjuntado, coordinado (Joined-up government, The whole of government),
en el marco de un Estado que existe como un todo y no como una constelacin
o miscelnea de entidades sueltas y acciones dispersas.1 Comparto la
propuesta y milito intelectualmente en este movimiento disciplinario porque
tiene poco sentido o no tiene sentido reivindicar la importancia del Estado,
reclamar su mayor presencia regulatoria, su mayor imposicin fiscal o
su mayor intervencin en la vida econmica y social, si adems de otros
defectos el Estado que se invoca es desordenado y aun contradictorio en
su estructura institucional, en sus decisiones de poltica y en su operacin
administrativa. La cuestin contempornea sobre el gobierno ya no se centra
en su legitimidad (democrtica) o en su tamao institucional y administrativo,
que fueron temas centrales en dcadas pasadas, sino en su eficacia directiva,
en su productividad social. Interesan gobiernos que realmente gobiernen, por
lo que hay que averiguar las causas de las fallas gubernativas e identificar las
actividades a emprender para que los gobiernos estn en aptitud de gobernar
a sus sociedades.
1.1. El problema
Una mirada a la estructura institucional y administrativa del gobierno, nos
muestra:
a) Fragmentacin del gobierno entre una gran cantidad de organismos
que tienen diferentes funciones pblicas, diferentes normas jurdicas
y tcnicas para cumplir las funciones, diferente estructura organizativa y patrn directivo y sus polticas adems de que los programas
y servicios son diferentes en objetivos e instrumentos. As mismo,
son diferentes el perfil de sus operadores, las expectativas y las condiciones sociales y econmicas de los beneficiarios de sus servicios,
as como diferente forma de interaccin con ellos. La diferencia de
1
Este movimiento, originado en la Gran Bretaa en los aos 90, durante el gobierno laborista de A. Blair,
fue la respuesta a la dispersin del gobierno que provocaron las medidas neoliberales y neogerenciales de los
gobiernos conservadores (M. Thatcher, J. Major), que tuvieron el efecto de debilitar la capacidad directiva del
gobierno nacional tanto en el campo econmico como social y que incrementaron a la vez el escepticismo de
la sociedad en las capacidades del gobierno. El diagnstico de la disociacin del gobierno y las propuestas de
reconstruccin de su unidad estructural y operativa, independientemente si el estado tiene rgimen unitario,
federalista o autonmico, y sus propuestas de reintegracin despertaron el inters en otros pases, aun si la
crtica al ordenamiento y a la actuacin dispersa y con frecuencia incoherente del gobierno descansaba en otros
motivos (burocratismo excesivo y no slo gerencialismo, por ejemplo). Para este tema, vase Pollitt (2003),
Christensen y Laegreid (2007).
24
los organismos del gobierno, que en principio sera manejable, se

agudiza y deviene disociacin cuando por efecto de las leyes, reglamentos y prcticas polticas y administrativas, los organismos se
vuelven autocontenidos, se distancian entre s y operan con independencia respecto de los dems organismos del gobierno, con los
que tienen acaso comunicacin pero no colaboracin. Esta situacin
gubernamental puede ser llamada: Fragmentacin ENTRE.
b) Fragmentacin de los organismos pblicos en una gran cantidad de
unidades administrativas (subsecretaras, coordinaciones, direcciones, reas, departamentos, etctera), cuya organizacin jerrquicoburocrtica de la autoridad y del trabajo, reglamentacin interna,
patrn de direccin y prcticas administrativas, hacen que las unidades internas se vuelvan autocontenidas, separadas e indiferentes
entre s y sean independientes en su operacin respecto de las dems
unidades. Esta situacin gubernamental puede ser llamada: Fragmentacin EN.
c) Fragmentacin de las polticas pblicas ENTRE s y Fragmentacin de las polticas EN un gran nmero de programas y proyectos
particulares, hasta singulares, cuyos objetivos e instrumentos son
frecuentemente incompatibles y contrapuestos entre s y no estn
alineados con los objetivos generales y lineamientos de accin de
la poltica pblica. El anlisis y el diseo de las polticas y de los
programas se ha vuelto una actividad autoreferida, que no toma en
consideracin la configuracin (objetivos, instrumentos y actores
responsables) de las dems polticas y programas ni presta atencin
a las modalidades de su implementacin (que puede ser burocrtica,
contratada, delegada, asociada, en red) ni tampoco a sus resultados.
Al no tomarse en consideracin estos factores, es muy probable que
el diseo y desarrollo de las polticas sea redundante, discordante o
se contraponga a las ya existentes.
d) Fragmentacin del gobierno del Estado ENTRE diversos rdenes o
niveles de gobierno (federales, estatales, locales), que se entienden
autnomos y que reproducen EN su interior la inconexin de sus
organismos y polticas. En el terreno de las ideas y las aspiraciones,
la coordinacin intergubernamental es el arreglo organizativo y el
modo directivo apropiado para atender problemas pblicos complejos
(por ejemplo, la inseguridad pblica o el riesgo por contingencias
hidrometereolgicas). Sin embargo, en los hechos es ms comn la
incoordinacin entre los gobiernos federal, estatales, locales, que
se debe en gran medida a la imprecisin o confusin institucional,
fiscal y administrativa de las relaciones intergubernamentales con el
efecto de impedir o debilitar la eficiencia para atender con eficacia
problemas pblicos que rebasan la capacidad de respuesta de cada
uno de los gobiernos en particular.
25
La evolucin de la diferenciacin hacia situaciones crticas de fragmentacin,

incoherencia o contraposicin entre los organismos, funciones y responsabilidades del gobierno es el resultado de varios hechos polticos, institucionales
y administrativos.
a) Es el resultado del notable crecimiento que experiment el aparato
gubernamental de los Estados sociales del siglo XX, que hicieron crecer
a sus gobiernos y diversificaron su composicin a fin de dar respuesta
a los derechos sociales de los ciudadanos, que son concretamente
demandas por bienes y servicios materiales y por beneficios de tipo
econmico (salud, educacin, vivienda, infraestructura, alimentacin,
seguridad social contra riesgos de enfermedad, invalidez, desempleo,
vejez sin ingresos, muerte). Los gobiernos crearon organismos
nuevos, diferentes y especializados, cada uno de los cuales tuvo
que seguir diversos mtodos y procesos tcnicos en sus actividades
para poder producir los bienes y servicios sociales exigibles, que son
diferentes en su composicin y uso (los servicios educativos no son
equivalentes a los de salud y la creacin de infraestructura comparte
nada con las polticas que facilitan el empleo o aseguran pensiones
dignas) y cuyo proceso de produccin es evidentemente diferente.
En correspondencia, los gobiernos procedieron a contratar personal
con diversos perfiles tcnicos (economistas, ingenieros, mdicos,
educadores) y, para asegurar la calidad y eficacia de la provisin de
los bienes y servicios exigibles, establecieron diversas normas de
operacin y especificaciones de producto. La diferenciacin de las
unidades administrativas fue validada y se volvi estable y aun rgida
cuando el derecho administrativo pblico, conforme a la exigencia
republicana de que los organismos de gobierno tengan competencias
y responsabilidades precisas y se les pueda responsabilizar con
certeza en casos de incumplimiento o infraccin, oblig a establecer
leyes, estatutos y reglamentos que fijaran con precisin las
atribuciones, facultades y responsabilidades especficas y propias
de cada una de las entidades administrativas, as como los modos y
alcances de su actuacin. Contra sus intenciones, la formalizacin
legal de la diferencia entre los organismos del gobierno propici su
independencia y aislamiento mutuo.
b) Es tambin el resultado de la reforma administrativa de tipo gerencial
que se llev a cabo en los ltimos treinta aos, para responder y
superar la crisis fiscal en la que se desplomaron los Estados sociales
a partir del final de los aos 70 y que provoc la reduccin drstica
de sus recursos, posibilidades de gasto social y capacidad de dotar
de bienes y servicios a los ciudadanos en los niveles demandados.
La reforma administrativa de la Nueva Gestin Pblica, que erigi
a la costo-eficiencia o eficiencia econmica como el valor supremo
26
administrativo de la accin gubernamental,2 introdujo cambios

organizativos, directivos y operativos en la estructura gubernamental,
que produjeron una ulterior diferenciacin, independencia y aun
disociacin de las unidades administrativas y de sus operaciones. Las
reformas gerenciales principales de la administracin, en busca de la
eficiencia, son: la reduccin del aparato administrativo de gobierno
que se combina con desregulacin y privatizaciones; la focalizacin
de los programas de las unidades administrativas en beneficiarios
o clientes especficos, bien identificados, y en la realizacin de
objetivos especficos, controlables y mensurables, de valor para los
ciudadanos; la compactacin o reduccin de los niveles jerrquicos
de las entidades administrativas; la descentralizacin decisoria o
empoderamiento de las unidades administrativas intermedias y de
los operadores; la creacin de unidades independientes y autnomas
con el fin de asegurar la realizacin eficiente y eficaz de objetivos
de importancia social, que deben quedar aislados de las peripecias
polticas (agencias ejecutivas independientes); la provisin de
bienes y servicios pblicos mediante la contratacin de terceros, que
pueden ser empresas privadas, organizaciones de la sociedad civil o
asociaciones comunitarias (la externalizacin de la administracin
pblica); la evaluacin y la presupuestacin pblica centrada
en los resultados especficos de los programas ms que en otras
referencias. La Nueva Gestin Pblica no se plante la cuestin de la
integracin de la accin gubernamental, ms bien que consider una
forma de querer defender y fortalecer el formato de organizacin
jerrquico-burocrtica, que en su enfoque era la causa principal de
las ineficacias de los organismos y los programas del gobierno cuyos
pobres beneficios no justificaban sus ingentes costos.
c) Es tambin el resultado del modo como se lleva a cabo la formulacin,
implementacin y evaluacin de las polticas pblicas. En su acertada
oposicin a planes holsticos de desarrollo nacional (estatal), que son
inviables por la muy baja probabilidad de que el gobierno obtenga
el consenso social sobre los objetivos y la an menor posibilidad
de que posea el conocimiento terico y tcnico para identificar los
eslabonamientos causales de la accin del conjunto social y asegurar
su eficacia, el anlisis de las polticas pblicas puso realistamente
el acento en una visin de gobierno ms acotada y concreta, de
2
El acento en la eficiencia econmica o en la costo-eficiencia de los programas y servicios pblicos del

gobierno se justific por el ajuste financiero al que la hacienda pblica tuvo que someterse para eliminar el
crnico desequilibrio entre los ingresos y el gasto del Estado y as restaurar su capacidad para cumplir sus
funciones sociales. En la perspectiva del ajuste, una medida inmediata, bsica y controlable fue disminuir los
costos de las actividades del gobierno y eficientar su operacin. En la visin de la Nueva Gestin Pblica la
eficiencia econmica del gobierno (a construir) junto con la eficiencia econmica de los mercados competitivos
tenan como efecto originar una sociedad en la que era posible el crecimiento econmico y el bienestar social
sostenido. Las dos eficiencias, la gubernamental y la de los mercados, eran los dos pies y las dos caras del
consenso neoliberal de fin del siglo XX.
27
acciones especficas, orientadas a la solucin de problemas sociales

especficos, con objetivos especficos y medicin de los resultados
con indicadores claros y precisos. El proyecto de Gestin para
Resultados en oposicin al de Planes Centrales Ambiciosos ha
tenido sin embargo una evolucin que ha terminado por desarticular
y segmentar la accin de gobierno. El acento en la especificidad
del anlisis de polticas ha propiciado que los asuntos pblicos de
las polticas se desagreguen cada vez ms en asuntos especiales,
particulares y hasta singulares, que adems son analizados en modo
desarticulado, pues un problema pblico suele analizarse sin tomar
en consideracin el resto de los problemas, sin averiguar si existen
relaciones entre ellos (si un problema es causa o componente del otro
problema o si hay interdependencia causal), y se disea la poltica
o el programa sin referencia al diseo de otras polticas que son
vecinas en asuntos y menos a la totalidad o complejidad de la accin
del gobierno o al equilibrio general de la sociedad y a su futuro
sustentable. Hoy el anlisis de poltica pblica se ha convertido
en un anlisis microscpico y ha dado origen a una constelacin
de numerosos programas y acciones singulares, atomizadas, que
con frecuencia caen en incoherencias y contradicciones, que
se manifiestan cuando las acciones, instrumentos, objetivos o
resultados de un programa se contraponen y perjudican las acciones,
objetivos y resultados de otro programa. Sobran evidencias acerca
de la atomizacin entre los programas que integran una poltica y
de la disociacin entre los objetivos, los instrumentos y tiempos de
las polticas.3 Hay que aadir que los ejercicios de presupuestacin,
3
Dos crticas agudas y recientes a la disociacin de las polticas son la de S. Levy en el campo de la poltica
social (2008, 2010) y la de E. Guerrero en el tema de la poltica de seguridad. S. Levy ha mostrado que la
poltica social, al disociar su anlisis y diseo de consideraciones fiscales, laborales y econmicas (o de no
considerar las polticas fiscales, laborales y econmicas), ha propiciado la informalidad con efectos desastrosos
en la productividad, el empleo, el salario, la tributacin, la legalidad y el crecimiento econmico. Su propuesta
de reforma social exige una visin de conjunto, que articule la poltica social, la fiscal y la econmica:
Debemos asegurar que reformas puntuales a la legislacin fiscal o sobre pensiones, vivienda, salud, trabajo,
entre otras, o programas sociales individuales sean parte de un diseo armnico y coherente de poltica fiscal y
social y no, como a veces ha ocurrido, obstculos para ello. Igualmente debemos asegurar que mayores recursos
fiscales se destinen a programas sociales eficaces y no, como tambin ha ocurrido, a programas que reducen el
potencial econmico del pas. La crtica de E. Guerrero (2010; 27-28) apunta a los cuatro objetivos generales
de la poltica de seguridad (fortalecer las instituciones de seguridad, disminuir, detener o evitar el consumo de
droga, desarticular a las organizaciones criminales, recuperar los espacios pblicos) y afirma Parecen objetivos
vinculados lgicamente entre s, de modo que lograr algunos contribuye a alcanzar los otros. Por desgracia,
no es el caso. Son objetivos muy amplios, ambiciosos y se estorban entre s. Para empezar tienen horizontes
temporales distintos. El fortalecimiento institucional y la disminucin del consumo de drogas son esfuerzos de
largo aliento, que tardan uno o dos lustros en arrojar resultados. Desarticular crteles y recuperar espacios pblicos, en cambio, son objetivos, que pueden cumplirse en uno o dos aos, pero no son duraderos si persiste la
anemia institucional, es decir, si no se cumple primero el objetivo de largo plazo de fortalecer las instituciones
de seguridad y justicia. Es aqu claro cmo los efectos indeseados de acciones necesarias para alcanzar un
objetivo se convierten en una traba infranqueable para lograr otro.
28
evaluacin, auditora y contralora han reproducido y reforzado

la disociacin gubernamental, al centrarse nicamente en valorar
los programas singulares de las unidades del gobierno y hacerlo
teniendo como criterio de valoracin y medicin la eficiencia
econmica de los programas y la maximizacin de sus resultados,
sin tomar en consideracin las externalidades que sus actividades
y logros pueden ocasionar a otros programas, perjudicando su
rendimiento, o las facilidades que han recibido de las actividades
otros programas.4 En suma, en la administracin pblica se practica
un ejercicio atomstico de anlisis y gestin de polticas y programas.
Los efectos disgregadores de estos tres movimientos institucionales, polticos
y administrativos (incluido el de finanzas pblicas) no fueron previstos y
su gravedad para el ejercicio de gobierno no fue tomada en serio. Por un
lado, el enfoque tradicional de la administracin pblica no consider que
el crecimiento y la diferenciacin de los organismos, polticas y programas
representaran un riesgo para la unidad estructural y operativa del gobierno,
puesto que podan ser controlados por el formato jerrquico de la organizacin
burocrtica del gobierno, cuya cadena de mando atraviesa todas los peldaos
y territorios de las entidades administrativas, y por la concentracin de las
decisiones de gasto y operacin en la cpula de la alta direccin del gobierno.
En esta perspectiva tradicional, se consideraba que la unidad de mando y la
expectativa de un comportamiento administrativo conforme a las normas
y las rdenes de la superioridad, tpico de la organizacin jerrquicoburocrtica del Estado moderno, eran condicin suficiente para asegurar la
unidad estructural y operativa del gobierno o para corregir las eventuales y
transitorias tendencias centrfugas a la segmentacin e independencia. Por
otro lado, la Nueva Gestin Pblica consideraba que la autonoma decisoria y
operativa otorgada a entidades administrativas especficas a fin de realizar con
mayor eficacia objetivos especficos de inters pblico era, por mucho, ms
importante que la integracin general de la administracin pblica, puesto que
produca mayores beneficios a los ciudadanos (generaba valor), comparada
con la burocracia que, aun si integrada jerrquica y reglamentariamente, era
una forma de organizacin que se preocupaba ms de la autoadministracin
4
La fragmentacin entre los programas explica por qu hoy en los ejercicios evaluativos de las polticas se
da ms importancia a la evaluacin de la coherencia entre las polticas o entre los programas constitutivos de
una poltica (policy coherence, policy consistency) que al desempeo exitoso de los programas particulares.
Asimismo, la tendencia actual a introducir el presupuesto para/por resultados puede tener dos efectos
opuestos: reeditar y ahondar la segmentacin de los programas, si pone el acento en la exigencia de la eficiencia
y mximo logro de resultados de los programas particulares, o rebasar la estructura programtica del presupuesto
al descubrir que el logro de resultados sociales relevantes rebasa las capacidades y los recursos de un programa
singular. En esta segunda posibilidad la presupuestacin sera un factor que contribuira a reintegrar la accin
gubernamental.
29
interna de su hipertrofiado aparato que del servicio eficiente y de calidad a sus

ciudadanos.
Por lo dems, no hay evidencia regular de que la centralizacin decisoria y
la subordinacin operativa a la cadena jerrquica del gobierno, conforme a
reglas, de acuerdo a las tesis weberianas de la burocracia clsica (dominacin
legal-racional), asegure eficiencia econmica y eficacia social, como lo dej
en claro la crisis fiscal y poltica de los Estados sociales.
Desafortunadamente las formas tradicional y gerencial moderna de la
administracin pblica no valoraron la real dimensin del problema de la
fragmentacin de la estructura y operacin del gobierno. La forma tradicional
jerrquico-burocrtica supuso optimistamente que el problema puede
presentarse coyunturalmente pero es corregible y la forma gerencial no se
plante siquiera el problema de la integracin y tampoco lo consider un
problema relevante o decisivo para la eficacia gubernativa y la aceptacin
social. El supuesto jerrquico-burocrtico de orden y control en la
administracin pblica no impidi la fragmentacin por varias situaciones,
entre las cuales se lista el hecho de que al lado de la organizacin formal
administrativa coexiste una organizacin informal (con lderes intelectuales
o morales y otros vnculos personalmente significativos) o el hecho de las
frecuentes rivalidades polticas y/o las discrepancias de opinin tcnica que
suceden entre los dirigentes de las unidades particulares de la administracin.
Existe tambin evidencia de que puede existir un centro decisorio con una
extraordinaria asesora analtica en las alturas del gobierno pero su decisin
es ajustada, reinterpretada y aun distorsionada a medida que desciende los
escalones de la burocracia y concluye en el nivel del personal encargado de
la prestacin final del servicio, que es el personal de contacto directo con los
ciudadanos y que para prestar su servicio tiene que acomodar las normas y
especificaciones de sus acciones a las diversas circunstancias y condiciones de
los ciudadanos, a quienes no pueden negar el servicio sin generar problemas
y conflictos de diverso tipo y alcance.
En lo que respecta a la posicin gerencial que promueve la descentralizacin
decisoria y la focalizacin hacia tareas, objetivos y clientes especficos o
particulares, aunque correcta para el abordaje de muchos problemas y para
la produccin de numerosos bienes y servicios pblicos, es de sealar la
generalidad de su planteamiento, pues existen problemas pblicos u objetivos
sociales que son de composicin compleja en sus componentes y causas, por
lo que no pueden ser resueltos ni tampoco realizados si no hay concurrencia
o confluencia de capacidades, acciones y recursos de varios organismos
de gobierno o de varios gobiernos, si no hay integracin de acciones. Por
ejemplo, problemas crticos, como la pobreza, la inseguridad pblica, la
30
destruccin ambiental, la improductividad agrcola, la desercin o bajo

desempeo escolar, o preferencias sociales importantes como seguridad social
universal, desarrollo regional, infraestructura y transportacin metropolitana,
son irrealizables si los diferentes organismos pblicos no integran sus
capacidades y recursos con una agenda de trabajo compartida y una forma de
conduccin interorganizacional mediante acuerdos (redes) o la coordinacin
de un dirigente personal o colectivo.
1.2. La gestin interorganizacional: la primera respuesta
Para abordar esta situacin desarticulada del gobierno y darle respuesta se han
elaborado en los ltimos aos varias propuestas, legales, administrativas y
financieras. Desde el punto de vista administrativo dos son las grandes lneas
de respuesta: a) la gestin interorganizacional y b) la transversalidad, que
terminan en la prctica por ser interdependientes.
La gestin interorganizacional es una actividad gerencial o directiva que se
refiere a las organizaciones que componen un gobierno particular,5 reconoce
la diferencia e independencia de las operaciones de las unidades administrativas, jurdicamente establecida, y consiste en establecer y coordinar
relaciones de interdependencia entre los organismos pblicos singulares con
el fin de integrar sus recursos y acciones y mejorar de este modo la eficacia
de las actividades directivas del gobierno.6 El objetivo ltimo de la gestin
organizacional es promover y asegurar la cooperacin entre los organismos
pblicos singulares mediante reglamentos o instrucciones que obligan o
incentivan a las entidades singulares a acoplar o conjuntar sus programas,
capacidades y recursos legales, financieros, cognoscitivos, materiales y
humanos.
Para lograrlo se establecen formas de integracin vertical, cuyo propsito
es reconstruir la lnea de mando en la administracin pblica y realinear
los diversos organismos particulares, sus polticas, programas y recursos
5
La gestin interorganizacional es diferente de la gestin intergubernamental, puesto que se refiere a la gerencia
de las diversas organizaciones que componen un gobierno especfico, mientras la intergubernamental se refiere
a varios gobiernos del mismo o de diverso nivel y a la gestin de la actividad concurrente o de coordinacin
que varios gobiernos del mismo o diverso nivel han acordado (o estn obligados legalmente) para atender
determinados problemas pblicos.
6
Por interdependencia entendemos fundamentalmente una relacin entre actores u organizaciones, estructurada
por la dependencia recproca de recursos y el mutuo beneficio. La interdependencia es una relacin especfica
entre organizaciones, que se origina por el hecho de que cada una de ellas es limitada o insuficiente para cumplir
sus funciones o realizar sus objetivos deseados o prescritos, en razn de que carece de las capacidades y los
recursos para lograrlo por s misma, capacidades y recursos que en cambio poseen otras organizaciones que son
de ella independientes, por lo que no tiene control sobre ellos y no podr tener acceso a ellos a menos que establezca relaciones de intercambio o de asociacin de recursos significativos con las otras organizaciones, que
sean de beneficio a ambas, en tanto hace posible que cada una realice sus objetivos y cumpla sus funciones o
hace posible que ambas en conjunto alcancen objetivos de mayor envergadura.
31
hacia los objetivos y directrices del Poder Ejecutivo o de una Secretara de

Estado en particular. Los instrumentos que se emplean para reconstruir la
estructura jerrquica son normas, incentivos, procedimientos de contralora
y evaluacin, y sanciones. Al mismo tiempo o en secuencia se implantan
formas de integracin horizontal, es decir, formas de comunicacin, intercambio, colaboracin y coordinacin entre los organismos de diversas
entidades independientes de la administracin pblica, que tienen igual o
semejante nivel jerrquico y que por ley, lineamientos de poltica pblica
o presupuesto pblico, son las organizaciones responsables de controlar o
eliminar determinados componentes o determinadas causas de un problema
pblico de composicin compleja, como pobreza, ordenamiento urbano,
migracin, productividad agrcola, turismo, etctera. Mientras la integracin
vertical debera ser un arreglo administrativo permanente, en conformidad
con el modelo de organizacin jerrquico-burocrtica de la administracin
pblica, la integracin horizontal es un arreglo administrativo que puede
ser temporal o duradero, orientado a la atencin de asuntos singulares o de
asuntos de naturaleza pblica permanente.
El primer paso para dar forma o restaurar la integracin vertical es la

sectorizacin, que pone fin a la heterogeneidad y dispersin administrativa,
tpica de los regmenes arbitrarios y patrimonialistas. La sectorizacin cancela
la posibilidad de que haya entidades pblicas sin ninguna responsabilidad
ante ningn superior formal, las agrupa en un especfico sector funcional del
gobierno y las subordina al superior jerrquico del sector (un secretario de
Estado, un ministro) que define la agenda y directrices de accin, al que rinden
cuentas de sus actividades y al que presentan para aprobacin su presupuesto
de recursos. Esta decisin, con normatividad precisa, se tom en Mxico,
con el acuerdo del 17 de enero de 1977, que fue un paso fundamental del
reordenamiento administrativo de un gobierno federal ingente, disperso, sin
cadenas precisas de mando y control, que entre otros efectos ocasionaba la
debilidad financiera del Estado mexicano.7
El segundo paso consiste en instituir formal o informalmente, mediante ley,
reglamento interno, incentivos o decisiones de autoridad coordinaciones,
7
Hasta 1976 se tenan nueve sectores ms nominales que reales, debido particularmente a la expansin
desordenada de empresas pblicas, fideicomisos, organismos descentralizados, comisiones, consejos, centros,
durante la presidencia de Luis Echeverra. Con el Acuerdo de enero de 1977 se puso orden particularmente en
el sector paraestatal y las funciones pblicas del gobierno federal se distribuyeron en 12 sectores: agropecuario
y forestal, pesca, industrial, comercio, turismo, poltica econmica, administracin y defensa, comunicaciones
y transportes, asentamientos humanos, educacin, salud y seguridad social, poltica laboral. Los sectores
agruparon normativamente y en modo explcito a organismos descentralizados, empresas de participacin
estatal mayoritaria y minoritaria y fideicomisos. La recin creada Secretara de Programacin y Presupuesto,
al encargarse del proceso de planeacin econmica y social, desde su ideacin hasta su presupuestacin y
evaluacin, tena de hecho bajo su responsabilidad lograr que la sectorizacin se respetara y estabilizara y que
fuera funcional y disciplinada.
32
consejos, comits y gabinetes, en los que tienen representacin y participan

las unidades administrativas que integran los eslabones de la cadena de mando
de una especfica agencia de la administracin pblica, desde las unidades de
superior jerarqua hasta las operativas, con el propsito y efecto de asegurar
que las acciones de todas las diversas unidades administrativas se alineen
a los objetivos decididos y que su acoplamiento o coordinacin mejore el
cumplimiento de su funcin pblica o la solucin de los problemas de su
responsabilidad. Estos consejos o figuras similares representan formas de
autoridad colegiada, que se renen peridicamente para analizar determinados
problemas o asuntos pblicos, acuerdan su agenda y acciones, se distribuyen el
trabajo y las responsabilidades, ponen en comn tipos especficos de recursos,
as como evalan los productos y resultados de sus acciones para validacin
o correccin.
Las formas de integracin horizontal entre organismos del gobierno pueden
ser especficas y pasajeras, si se establecieron para atender un asunto pblico urgente o de gravedad, por lo que desaparecen cuando el asunto ha
sido controlado o encauzado. Otras formas de integracin horizontal son
estables y duraderas, por cuanto se consideran que el arreglo y la gestin
interorganizacional es la condicin necesaria para que el gobierno pueda
cumplir con eficacia sus responsabilidades pblicas. En este caso, la integracin
horizontal establece tambin coordinaciones, consejos, comits o gabinetes,
que pueden ser formales o informales, en los que tienen representacin y
participan las unidades administrativas superiores (ministerios o secretaras)
que integran un sector especfico en el que el gobierno est funcionalmente
dividido (sector econmico, sector social, sector de seguridad) o, en escala
menor, las unidades principales de una entidad u organismo de gobierno
(las subsecretaras o las direcciones generales de una secretara o ministerio,
por ejemplo). Las diversas unidades administrativas participantes tienen
un semejante nivel jerrquico, son funcionalmente independientes entre s
y rinden cuentas a diversos superiores jerrquicos. Los consejos o figuras
similares representan en la prctica formas de autoridad colegiada, se renen
peridicamente para atender asuntos pblicos de responsabilidad comn, que
no pueden ser resueltos con las capacidades y actividades singulares de cada
una de ellas, por lo cual hay que elaborar agendas compartidas, especificar las
acciones, dividirse el trabajo, definir el monto y tipo de recursos que cada uno
deber aportar y fijar el campo de responsabilidad.
Algunas formas de integracin horizontal pueden llegar a tomar la forma de
red en sentido estricto, es decir, conjunto de organizaciones singulares que
mantienen entre s relaciones duraderas de interdependencia para beneficio
mutuo o para el logro de objetivos superiores de inters comn, en tanto no
pueden realizar los objetivos de su inters sin contribuir a realizar los objetivos
de los dems o en tanto las organizaciones singulares comparten el inters o la
33
responsabilidad de realizar determinados objetivos superiores, que cada una

por s misma no est en condiciones de realizar por carecer del total de las
capacidades y recursos requeridos. Otras veces se habla de redes o de gestin
en red en sentido ms bien metafrico para designar simplemente formas de
colaboracin o de coordinacin que no implican interdependencia.
La direccin interorganizacional de formato vertical u horizontal genera en
los hechos autoridades colegiadas cuyas decisiones atraviesan las circunscripciones competenciales particulares de diversas unidades administrativas.
Las decisiones e instrucciones de los consejos y comits se sustentan en el
acuerdo de los organismos y autoridades que participan en ellos, pero la posibilidad de que sus decisiones sean ejecutadas depende en ltima instancia
de la posicin de autoridad superior que los participantes en los consejos o
figuras similares tienen en la estructura formal jerrquico-burocrtica de la
administracin pblica.
Las formas directivas verticales u horizontales pueden institucionalizarse
(gabinetes sectoriales de presidencia, Consejo de Desarrollo Social, Consejo
de Seguridad Pblica, entre otras), pero son ineficaces si los acuerdos de
operacin conjunta y puesta en comn de recursos no son vinculantes, lo
que suele ocurrir si no existe una prescripcin legal precisa y, sobre todo,
cuando se carece de un liderazgo con autoridad poltica, intelectual o moral
que logre compromisos serios entre las autoridades participantes, las motive
a la cooperacin y desincentive el incumplimiento de los acuerdos tomados.
Para el xito de la gestin interorganizacional no es suficiente la autoridad
formal de la jerarqua, se requiere liderazgo. Las ms de las veces la
normatividad administrativa y la autoridad jerrquica siguen siendo de tipo
uniorganizacional ms que interorganizacional, de modo que para que pueda
ocurrir y ser efectiva la integracin organizativa y operativa se requieren
personalidades convincentes y hbiles que por sus trayectorias o cualidades
son respetadas por las autoridades de los diversos organismos, que valoran sus
proyectos e iniciativas y los apoyan aun si hacerlo implica alguna limitacin
de su autonoma o poder.8
8
Una evidencia sobre la importancia del liderazgo poltico para hacer que la gestin interorganizacional sea
una actividad real de resultados efectivos es la creacin y desaparicin de las Coordinaciones Generales que
la Presidencia de Vicente Fox estableci despus de su triunfo electoral con el fin de integrar la operacin de
las Secretaras del gobierno federal conforme a agendas y planes de accin conjunta pactados e incrementar
de este modo la eficacia gubernamental. Las Coordinaciones Generales (de seguridad nacional, desarrollo
social, economa, etctera) agruparon varias secretaras con funciones afines y estuvieron al mando de
personalidades reconocidas. Su debilidad institucional, por no haber sido instituidas legalmente como un
nuevo nivel jerrquico de la administracin pblica federal, no fue compensada polticamente por el liderazgo
de la presidencia, por su decisin y capacidad para hacerlas funcionar e integrar las acciones dispersas y
contrapuestas de las secretaras. El resultado final fue que los coordinadores nombrados no pudieron vencer
la resistencia de los titulares de las secretaras de Estado y coordinar las acciones de las stas, por lo que
desaparecieron en breve tiempo, a pesar de la pertinencia de su formacin.
34
Una tercera medida de la gestin interorganizacional se orienta a la integracin

de los programas singulares que llevan a cabo las unidades administrativas del
gobierno. Su propsito es la integracin de la poltica pblica, lograr que
exista compatibilidad, coherencia y complementariedad entre los objetivos
e instrumentos de los diversos programas y proyectos que componen una
poltica pblica, los cuales deberan ser o haber sido diseados y ejecutados
como partes integrantes de la unidad de accin de una poltica, pues slo a
travs de la convergencia y complementariedad de los diversos programas
que la componen puede la poltica realizar sus objetivos de inters social.
Atacar la fragmentacin de las polticas pblicas, por causa de sus prcticas
disociadas de anlisis, implementacin, evaluacin y auditora, es antes
que nada una tarea de la disciplina de polticas pblicas que debe revisar
crticamente sus supuestos particularistas de anlisis (por ejemplo, la
definicin del problema), diseo (por ejemplo, el modo como se construyen las
opciones de accin), la operacin (por ejemplo, la inclinacin por gobiernos
u organismos administrativos particulares ms que por concurrencias de
varios gobiernos u organismos) y evaluacin (por ejemplo, la elaboracin
de estndares e indicadores particulares de un programa y no agregados,
multiprogramticos), as como generar nuevos mtodos agregados o
integrados de anlisis. Pero tambin se relaciona con la estructura y prctica del
gobierno, especficamente con los incentivos institucionales del presupuesto
pblico, la contralora y la evaluacin, que deben ser modificados para que las
unidades administrativas muestren inters por integrar sus actividades, dado
que estas tres actividades tienen como su centro a los programas particulares
sin vinculacin con los dems.
Se presupuestan programas no polticas, se ejerce el control sobre los programas que son las actividades pblicas que concentran el dinero pblico, se
evalan los desempeos particulares de los programas sin evaluar si sus actividades y resultados perjudican la operacin de otros programas. Es todo un
giro en el anlisis y desarrollo de las polticas y no se observan pasos en direccin hacia la integracin ni en la disciplina de las polticas pblicas ni en la
forma de gestin del gobierno, a pesar de esfuerzos parciales que se llevan a
cabo y que expresan la preocupacin por el problema ms que por su solucin.
En suma, por estas tres vertientes de la Gestin interorganizacional (integracin
vertical y horizontal de organismos e integracin de polticas), se busca que
las unidades administrativas de un gobierno reconozcan y reconstruyan sus
interdependencias, su necesidad mutua de intercambio y asociacin para estar
en grado de resolver problemas y alcanzar objetivos de importancia social,
con el fin ltimo de (re)construir la Integracin-Coordinacin ENTRE y EN
35
los organismos y acciones del gobierno que es clave para incrementar su

capacidad y eficacia directiva.
1.3. La transversalidad: segunda respuesta
La transversalidad, vista desde un enfoque administrativo pero tambin
institucional, consiste en reconocer que hay determinados valores pblicos
que no pueden afirmarse socialmente, as como determinados problemas
pblicos que no pueden ser resueltos satisfactoriamente, a menos que sean
valores que reconocen todas las unidades del gobierno en sus actividades y
problemas que atacan todas las unidades, polticas y programas del gobierno
y que cuentan adems con los recursos necesarios para que los valores sean
asegurados y resueltos los problemas.
En una primera dimensin, la transversalidad se exige porque existen valores
pblicos universales, que abarcan y comprometen toda la accin del gobierno
y que deben ser reconocidos por el gobierno y los ciudadanos. Son valores
de Estado, valores en los que ste se asienta y para cuyo resguardo y respeto
social existe; por consiguiente, son valores garantizados constitucionalmente
y salvaguardados por prescripciones legales. Son valores obligatorios y no
opcionales, universales y no particulares (que valen para un determinado
mbito de accin o un determinado grupo de ciudadanos). Estos valores
pblicos, valores de Estado, son fundamentalmente los derechos humanos, de
los que derivan los derechos civiles, polticos y sociales de los ciudadanos y,
ms especficamente, las exigencias de equidad social, equidad de gnero, no
discriminacin y exclusin, no violencia, etctera.
La transversalidad es un instrumento administrativo para hacer que todas
las formas de actuacin gubernamental aseguren la calidad de valor pblico
de Estado que han alcanzado ciertas convicciones y demandas sociales. En
consecuencia, hay valores pblicos que no pueden ser nicamente el objetivo
de una poltica, programa u organismo particular, sino que han de ser objetivo
y atributo que atraviesan todas las acciones del gobierno. Por ejemplo, las
garantas individuales deben ser aseguradas en toda poltica, programa y accin
singular del gobierno. Asimismo, valores, por cuyo aseguramiento social hoy
se lucha, como la equidad de gnero o el combate a la indiscriminacin, no
son slo el objetivo de un instituto pblico (federal o estatal) o el de una
poltica o un programa especfico, sino es un componente que atraviesa y ha
de atravesar todas las unidades administrativas y las polticas de un gobierno.
Si no fuera as, el valor pblico no sera asegurado o slo defectuosamente.
La transversalidad, cuando es empleada para el aseguramiento de los valo-res
pblicos, puede ser un requisito bsico, que nicamente exige que cada uno
de los organismos del gobierno respete en sus actividades el valor en cuestin.
36
O puede requerir un tratamiento ms global, que exige formas integradas de

accin entre varios organismos del gobierno a fin de que se pueda garantizar y
respetar el valor en cuestin. En el primer caso, la transversalidad consiste en
promover reglamentaciones internas especficas para cada una de las unidades
administrativas, con el fin de obligar a que sus acciones, procedimientos
y el desempeo del personal en el trato con los ciudadanos respeten el
valor en cuestin. Implica asimismo, varias actividades de motivacin y
capacitacin de los funcionarios pblicos, actividades de elaboracin de
estndares e indicadores de desempeo especficos para medir y evaluar el
nivel de respeto o aseguramiento del valor por parte de los miembros de los
organismos gubernamentales, as como actividades de seguimiento, control
y evaluacin. Las actividades mencionadas son las que se emplean en el sector pblico, por ejemplo, para asegurar la equidad de gnero o el trato igual
a los ciudadanos sin discriminacin. En el segundo caso, cuando se requiere
un trabajo conjunto de varias unidades administrativas para que el valor
sea gubernamental y socialmente respetado, habr de procederse mediante
formas de gestin interorganizacional.
La transversalidad se relaciona tambin con la existencia de problemas pblicos
complejos, cuya existencia se debe a varias causas (no necesariamente lineales)
y es un conjunto de varios componentes (no necesariamente ordenados por
importancia o gravedad). A estos problemas complejos pertenece el problema
de asegurar la observancia gubernamental y social de ciertos valores pblicos,
cosa que sucede cuando las acciones particulares y por separado de cada uno
de los organismos del gobierno son insuficientes para asegurar la observancia
gubernamental y social del valor y se requiere, en cambio, la accin conjunta
y sintonizada de varios organismos pblicos. Entre los problemas pblicos
complejos se encuentran los de pobreza, degeneracin ambiental, informalidad
econmica, inseguridad pblica, migracin, que son hechos sociales de
causalidad multifactorial y de composicin multidimensional. Algunos de los
problemas pblicos complejos relacionados con la garanta de determinados
valores pblicos seran hoy la no discriminacin tnica, la equidad de gnero,
la autonoma ciudadana en el ejercicio del voto y la seguridad social universal.
Las dos clases de problemas, por su complejidad real, no pueden ser resueltos,
a menos que, los diferentes organismos o programas del gobierno, se agrupen
deliberadamente para abordar en modo integrado (simultneo o sucesivo)
las diversas dimensiones, causas y efectos de la existencia del problema,
controlndolas, mengundolas y tal vez eliminndolas. Es creciente el abordaje ms integrado de los problemas, que obliga a interdependencias en y
entre las entidades gubernamentales y las moviliza en modo ms coordinado
y convergente. Las prcticas de transversalidad, a pesar de los celos y
las guerrillas de poder interburocrticas, comienzan progresivamente a
aceptarse y llevarse a cabo. El programa Oportunidades de combate a la
37
pobreza, la poltica ambiental, las exigencias de equidad de gnero y de

trato no discriminatorio a los ciudadanos, son ejemplos de cmo se ha ido
reconociendo progresivamente que el problema no podr ser resuelto y el
valor pblico no podr ser resguardado si es slo tarea y responsabilidad
de una Secretara (de Desarrollo Social, de Medio Ambiente y Recursos
Naturales), de un Instituto (Nacional de las Mujeres, Indigenista) o de un
gobierno (federal, estatal o municipal), por lo que se introducen formas de
cooperacin y corresponsabilidad interorganizacional e intergubernamental.
Para lograr sus objetivos, la transversalidad va, o debe ir, ms all del permetro del gobierno e implica la accin de la sociedad econmica y civil. La
afirmacin social de un valor pblico y la solucin de un problema social
crnico implica acciones de gobierno y tambin acciones y responsabilidades
sociales. Slo una accin conjunta crea las condiciones para una accin pblica eficaz. Una concepcin de vieja gobernanza, dominante en nuestra cultura
poltica, puede hacernos pensar que el tratamiento de los asuntos de inters
pblico es responsabilidad exclusiva o predominante del gobierno del Estado
y que encontrar respuesta mediante sus leyes, polticas, gasto (transversalmente administradas), sin que la solucin implique compromiso o responsabilidad alguna de la sociedad, la cual pasivamente espera que el gobierno cause
el cambio social.
La transversalidad es un concepto ms amplio y abarcador y descansa en el
supuesto de que determinados valores pblicos no podrn encontrar afirmacin
universal y determinados problemas sociales no podrn encontrar solucin, a
menos que sean iniciativas pblicas en sentido estricto, es decir, que incluyen
tanto a las autoridades pblicas como al pblico ciudadano, tanto a las
organizaciones sociales como a los organismos del gobierno y que, por ende,
implican compromisos conjuntos de gobierno y sociedad, diversos en modos,
instrumentos y alcances.
En consecuencia, la transversalidad no es slo un enfoque y concepto de
gestin interorganizacional gubernamental, intra o intergubernamental,
sino un enfoque y concepto de gestin interorganizacional que ms all de
los muros del gobierno, que incluye interdependencias pblico-privadas,
gubernamental-sociales y manifiesta la realidad del proceso de gobernar
contemporneo, la nueva gobernanza.9 Esta observacin, por lo menos,
9
Por nueva gobernanza se entiende, dicho concisamente, el proceso de gobernar en el que la definicin y la
realizacin de los objetivos sociales preferidos es una coproduccin del gobierno y la sociedad econmica y
civil, que operan en modo asociado y corresponsable, no necesariamente simtrico. El gobernar en asociacin
se debe a la insuficiencia directiva actual del gobierno (no dispone de todos los recursos para definir y realizar
por s mismo el rumbo de una sociedad) y al involucramiento de los ciudadanos en asuntos pblicos que son de
su inters y en cuyo procesamiento quieren influir con ideas y recursos propios. Para un desarrollo del concepto
de gobernanza y nueva gobernanza (Aguilar, 2009 y 2010).
38
relativiza el enfoque gubernamental(ista) de la transversalidad y seala que la

accin gubernamental, si bien necesaria, no es suficiente para la afirmacin de
valores pblicos eminentes y la solucin de problemas pblicos devastadores.
Es un planteamiento limitado y una expectativa errnea o limitada considerar
que el valor pblico se afirmar y el problema pblico se resolver a golpe de
leyes, programas de gobierno y gasto pblico del gobierno, por ms integrados,
coordinados e interdependientes que stos sean, con una sociedad cruzada de
brazos, a la espera de la intervencin benevolente y providencial del gobierno.
Se requieren entonces otras actividades que caen del lado social y que desde
ah se coordinan con la accin gubernamental para expandir su cobertura y
calidad. A manera de propuesta, considero que del lado social debe haber por
lo menos:
Acciones de organizaciones civiles y ciudadanas, que de manera
singular o coordinada, con sus propios recursos y bajo su propia
conviccin y responsabilidad, intervienen en sus mbitos propios
de actividad, como empresas, sindicatos, escuelas y universidades,
organizaciones, barrios, localidades, con el fin de contribuir a la
solucin de problemas y al aseguramiento de valores fundamentales
para la vida en sociedad. Un ejemplo prometedor de accin social de
xito han sido las acciones que han emprendido personas, grupos,
fundaciones, empresas para promover y dar forma a la iniciativa
de Empresa Social Responsable, que se ha ido afirmando nacional
y mundialmente y cuyos criterios o estndares (entre los cuales se
encuentran criterios de equidad de gnero, indiscriminacin, cuidado
ambiental) se han vuelto condiciones necesarias para ganarse el
respeto y confianza de proveedores, clientes y localidades en las que
se asientan sus plantas o edificios corporativos, as como requisitos
imprescindibles para poder incorporarse a las cadenas de valor
internacionales.
Acciones de organizaciones civiles y ciudadanas que extienden el
alcance y el impacto de sus actividades singulares creando redes de
varias organizaciones (regionales, nacionales, internacionales), que
son de diverso tipo segn sus causas, objetivos y destinatarios. Estas
redes de asuntos deben ser estables, informadas y responsables
en sus actividades para formar un frente respetado y tomado en
consideracin por la sociedad y el gobierno. Las redes de asuntos
toman formas diversas y tienen diferentes actividades. Algunas se
dedican a la promocin y justificacin social del tema o asunto que
consideran de inters pblico, realizan actividades de informacin,
educacin, capacitacin para las poblaciones objetivo de ciertas
polticas o son redes para fines de proteccin y apoyo a las personas
39
o grupos que son vctimas de las conductas y situaciones que se

denuncian y se quieren cambiar. Hay otras redes dedicadas a la
defensa de derechos de ciudadanos discriminados o agraviados por
los poderes pblicos o por grupos sociales, las cuales pueden ser
tambin redes de denuncia de las injusticias ante los organismos
pblicos competentes. Hay redes de poltica cuando buscan influir
en el anlisis y diseo de la poltica pblica (leyes, programas,
presupuestos) y sus intervenciones suelen descansar en redes de
informacin e investigacin acerca de las causas del problema social
de su inters a fin de estar en aptitud de ser interlocutores apreciados
por los poderes pblicos y sus burocracias. Hay, asimismo, redes
observatorio, que se dedican sistemticamente a dar seguimiento y
evaluar las polticas pblicas y las prcticas de los negocios y grupos
sociales a fin de hacer crticas que susciten mejoras, correcciones,
replanteamientos. Sin este trabajo social horizontal y corresponsable,
realizado de manera permanente, no se dan las condiciones favorables
para que una sociedad con su gobierno estn en aptitud de resolver
sus problemas y crear futuros de superior calidad en la convivencia.
Acciones de organizaciones civiles y ciudadanas que, por los recursos
(financieros, tecnolgicos, organizativos, cognoscitivos, morales)
que poseen y que el gobierno necesita, deciden crear asociaciones
con los organismos del gobierno (partenariados, asociaciones
pblico-privadas) a fin de abordar de manera conjunta, coordinada
y cooperativa las tareas que se requieren para afirmar un valor
pblico o dar respuesta a un problema pblico. Los fines, objetivos,
instrumentos, actividades y tiempos de las asociaciones son una
coproduccin de los actores gubernamentales y sociales, quienes a
travs del dilogo y la negociacin definen sus responsabilidades,
los recursos que pondrn en comn, las poblaciones o localidades
que atendern, los criterios que compartirn al desarrollar sus
actividades, sus esquemas de seguimiento y evaluacin. La suma de
recursos sociales y gubernamentales, que toman la forma de redes
gubernamental-sociales representan la condicin suficiente para
lograr sus objetivos acordados de inters social.
Las redes sociales independientes y autoorganizadas, as como las redes
gubernamentales y las gubernamental-sociales, expresan el actual modo
y proceso de gobernar, que se llama nueva gobernanza, cuya operacin
y eficacia se sustenta en estructuras interorganizacionales y en formas
de gestin interorganizacional que pueden ser intragubernamentales,
intergubernamentales y entre organizaciones gubernamentales y sociales.
Las interdependencias pueden ser formalmente promovidas o aseguradas
40
mediante leyes y reglamentos administrativos, pero en el fondo descansan en

prcticas de cooperacin y actitudes de confianza.
Difcilmente se puede lograr transversalidad gubernamental, social o
gubernamental-social sin disposicin a la cooperacin de sus agencias y el
principal factor para cooperar es la mutua confianza, que es una relacin
social construida, no espontnea. Aqu se presenta una tensin, que puede dar
origen a un crculo virtuoso (o a uno lamentablemente vicioso): no se genera
y crece la cooperacin y la confianza a menos que las agencias rompan con
su autoengao de suficiencia y procedan a vincularse a los dems actuando
mediante redes, y stas no aparecen y se sostienen en el tiempo sin cooperacin
y confianza de las agencias. En suma, la transversalidad comienza a exigir
y a manifestar una nueva forma de gobierno, que ya no es eficaz mediante
unilateralidad gubernamental y mediante mando y control de gobernantes
sobre una sociedad precaria. El futuro pblico parece exigir un gobierno
interdependiente, socio de la sociedad y una sociedad corresponsable.
Nota final
En conclusin, es necesario reconstruir la unidad estructural y operativa del
gobierno, integrar sus leyes, volver coherentes sus polticas y programas,
asegurar que sus funcionarios acten en lnea con los objetivos y
lineamientos de la autoridad, pues sin un gobierno conjuntado, integrado y
coherente no hay accin de gobierno, la cual exige claridad en objetivos
y eficacia en resultados. Son entonces relevantes la gestin organizacional
y la transversalidad como instrumentos administrativos para contribuir a
la reconstruccin del gobierno como un haz de fuerzas, enfocado y eficaz.
Es tambin disciplinaria y administrativamente relevante el programa
intelectual de un gobierno conjuntado y del Estado como un todo para
superar la hipertrofia y divisin de los rganos, funciones e instrumentos
que caracterizan al aparato de gobierno y perjudican la eficacia directiva del
gobierno. Sin embargo, debido a la transformacin de la economa en un
sentido y alcance global, a la democratizacin de los regmenes polticos y a
la afirmacin de la autonoma de las personas y las organizaciones sociales,
los problemas contemporneos de la vida social para ser resueltos requieren
ms recursos que los extraordinarios (leyes, coaccin, informacin, hacienda
pblica, capital humano) que posee el gobierno de un Estado territorial y
nacional.
El gobierno integrado, coordinado, orgnico en todas sus piezas directivas es
necesario pero insuficiente, es de gran valor social pero de alcance limitado.
La transversalidad no es entonces nicamente un dispositivo administrativo
41
intra o intergubernamental, sino un modo o instrumento directivo nuevo, un

instrumento de gobierno, un atributo esencial de la nueva gobernanza pblica,
la cual se extiende ms all de la frontera de la maquinaria del gobierno y abarca
(adems de exigir) la corresponsabilidad social, su actividad y compromiso.
En corolario, las polticas pblicas de la nueva gobernanza son transversales
desde el momento directivo de su anlisis y diseo y no slo transversales en
el momento administrativo de su implementacin.
42
CAPTULO 2
EL PRESUPUESTO BASADO EN
RESULTADOS (PbR) Y EL SISTEMA
DE EVALUACIN DEL DESEMPEO
(SED) EN MXICO: UNA PROPUESTA
PARA ENTIDADES FEDERATIVAS
CAPTULO 2. EL PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS (PbR)

Y EL SISTEMA DE EVALUACIN DEL DESEMPEO (SED) EN
MXICO: UNA PROPUESTA PARA ENTIDADES FEDERATIVAS
Agustn Caso Raphael
Director General Adjunto de la Unidad de Poltica y Control
Presupuestario de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
Introduccin
Mxico enfrenta enormes retos econmicos y sociales que en los ltimos aos
se han agravado por efecto de la crisis econmica internacional, lo cual ha
impuesto severas restricciones financieras a los actores econmicos, as como
a los tres rdenes de gobierno. Ante la bsqueda de alternativas que permitan un
uso eficiente del gasto, brindar mayor transparencia de la gestin pblica y que
de esta manera, los ciudadanos tengan mayor confianza en las instituciones, el
gobierno federal ha venido promoviendo una serie de reformas institucionales
en materia hacendaria, destinadas a sujetar los resultados a una medicin
puntual, independiente, apegada a monitoreo y evaluacin independiente del
desempeo, con la finalidad de rendir cuentas a los ciudadanos y mejorar la
actuacin gubernamental. A partir de 2007 la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico ha impulsado el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) y el
Presupuesto basado en Resultados (PbR) como elementos fundamentales de
este profundo cambio en la administracin pblica.10
El SED acta como pieza estratgica de las polticas pblicas al facilitar
la vinculacin entre la planeacin, la programacin, la presupuestacin, el
ejercicio, el seguimiento, la evaluacin y la rendicin de cuentas. Con ello, se
fomenta que la informacin sobre el desempeo de los programas prioritarios
sea utilizada en la toma de decisiones a lo largo del ciclo programtico
presupuestario. A efectos de posibilitar una vinculacin, se han emitido
lineamientos que han dado pauta a una nueva clasificacin presupuestaria la
cual, por naturaleza es suficientemente flexible para adaptarse a los cambios
que exige la dinmica del gasto pblico. Entre los principales cambios al
proceso presupuestario destacan la adecuacin de la estructura programtica
para facilitar la alineacin de los programas con los objetivos estratgicos
10
Independientemente de este escenario de crisis, el gobierno federal ha realizado diversos esfuerzos en los
ltimos aos, a fin de alinear las actividades pblicas a los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo (PND) y
con el propsito de sistematizar los criterios para la asignacin de recursos presupuestarios, con el fin ltimo de
incrementar la cantidad y la calidad de los bienes y servicios pblicos, reducir el gasto de operacin, promover
condiciones para un mayor crecimiento econmico, el empleo y principalmente, elevar el impacto social de las
acciones del gobierno en el bienestar de la poblacin. Para profundizar sobre los procesos de modernizacin
administrativa en Mxico. Vase Pardo (1992).
45
de dependencias y entidades, facilitndose adems el control del destino del

gasto pblico, y la introduccin del PbR el cual vincula los insumos y los
productos a la obtencin de resultados con impacto econmico y social.
El SED es el modelo principal de la actual administracin federal y se incorpora
como uno de los principales componentes del PbR. No slo es un importante
vnculo entre el proceso presupuestario y la planeacin del desarrollo, sino
que adems es el instrumento fundamental para orientar la ejecucin y
evaluacin de polticas y programas de la administracin pblica. De manera
progresiva, han sido incorporados en el ciclo programtico-presupuestario, de
forma tal que en la actualidad tienen un alto valor estratgico para identificar
los programas prioritarios de la Administracin Pblica Federal (APF), para
mejorar las estructuras programticas de los programas presupuestarios,
orientndolas a resultados, y para integrar el Proyecto de Presupuesto
de Egresos de la Federacin con un mayor vnculo entre los programas y
los objetivos estratgicos de las dependencias y entidades en torno al Plan
Nacional de Desarrollo (PND). Al respecto, en dicho proyecto se incorporan
los siguientes elementos:
a) Indicadores que denoten la aplicacin de herramientas metodolgicas
del SED, alineacin y consistencia con el PND 2007-2012 y con la
programacin sectorial, as como los resultados de la revisin a la
pertinencia y estrategias de los programas;
b) Iniciativas estratgicas de acciones de mejorar en la gestin de las
dependencias y entidades, con medidas y resultados cuantificables;
c) Recomendaciones y acciones de mejora derivadas de las evaluaciones
externas contempladas en el Programa Anual de Evaluacin (PAE),
realizadas a los distintos programas presupuestarios que redunden
en un mejor desempeo y en una nueva dinmica organizacional al
interior de las dependencias y entidades, y
d) Disposiciones concretas de austeridad y disciplina presupuestaria
que generen ahorros y hagan ms eficiente el quehacer de la APF.
Los elementos anteriores definen aspectos programticos orientados al
establecimiento de una Gestin para Resultados (GpR) como una estrategia
que usa informacin del desempeo para mejorar la toma de decisiones, que
incluye herramientas de planeacin estratgica, uso de modelos lgicos,
monitoreo y evaluacin de los resultados, de forma tal que el modelo
organizacional que propone da especial nfasis a los resultados de la gestin
y no a sus procedimientos, aunque no los ignora sino que por lo contrario,
los incorpora para el logro de resultados tangibles en la gestin pblica. Su
principal objetivo es el qu se hace, qu se logra y qu impacto se genera en el
bienestar de la poblacin, es decir, se interesa en la creacin de valor pblico.
46
La GpR se desarrolla con la idea de incrementar capacidad en las

organizaciones pblicas para que los resultados de la gestin pblica logren
los objetivos consignados en el proceso de planeacin, mediante los programas
y las polticas derivadas de la misma. Para ello se requieren insumos bsicos
como informacin y conocimientos, rendicin de cuentas y evaluacin de la
gestin para medir el desempeo y mejorar la eficiencia y efectividad de los
programas.
Ante lo expuesto, el presente documento tiene como objetivo describir el
proceso de implementacin del PbR y del SED en entidades federativas.
La importancia de lo anterior se deriva de dos aspectos fundamentales:
la legislacin federal vigente obliga a los tres rdenes de gobierno a su
implementacin efectiva. Segundo, por la oportunidad que tienen las
entidades federativas del pas en mejorar su desempeo gubernamental y con
esto, generar mayores impactos sociales al hacer uso de recursos federales y
propios. Cabe sealar, que la implementacin del SED a nivel federal inici
en 2007 y que paulatinamente las entidades federativas han incorporado la
GpR, adaptndola a sus circunstancias particulares. Como resultado de la
difusin del PbR-SED, diversas entidades federativas han instituido reformas
a su marco jurdico en materia de presupuesto, gasto y contabilidad como
ejercicio soberano y democrtico.
El presente texto se compone de cinco secciones. En la primera parte se
definen tericamente las principales caractersticas de la GpR y del PbR en
el contexto de la Nueva Gestin Pblica (NGP). En el segundo apartado se
analizar el marco institucional que rige la reforma presupuestaria en Mxico,
destacando las modificaciones constitucionales para la aplicacin de este
modelo de gestin y evaluacin para resultados en el Estado mexicano.
La tercera parte define los principios generales en los que se basa la GpR
promovida desde el gobierno federal mexicano la cual se establece como el
pilar fundamental del proceso de modernizacin administrativa. La cuarta y
quinta partes exploran el proceso de implantacin del PbR, as como del SED
en entidades federativas; de esta manera, se abordan algunos de los casos de
xito en el proceso de implementacin a nivel estatal y como referencia una
experiencia en un contexto local. Finalmente se presentan las conclusiones.
2.1. Gestin y presupuesto para resultados en el contexto de la Nueva
Gestin Pblica (NGP) en Mxico
El inters principal de la gestin pblica radica en conocer cmo lo pblico
puede ser gestionado en condiciones de eficiencia y eficacia, y si no en
mejores, al menos en tan buenas condiciones como las del mercado. En
trminos de Olas de Lima (2001: 3) puede ser caracterizada como el conjunto
47
de decisiones dirigidas a motivar y coordinar a las personas para alcanzar

metas individuales y colectivas. La provisin de servicios en el sector pblico
est sometida a un proceso poltico, donde la transparencia y la discusin
pblica de objetivos, el procedimentalismo, la multiplicidad y complejidad
de actores, etctera, son factores que hacen mucho ms compleja la tarea de
fijar y conseguir objetivos de relevancia social. Afortunadamente, hoy en da
el diseo de aparatos profesionales para el logro de su ejecucin se ha vuelto
un componente fundamental para el mejoramiento de la administracin y la
gestin pblica.
Aunque para algunos la NGP se presenta como neutra (Olas de Lima, 2001:
10), se tiene que reconocer que tanto su aparato conceptual como instrumental
surgieron con un fuerte juicio ideolgico contra el Estado, el gran gobierno, las
abotargadas burocracias y las soluciones universalistas. Pese a que muchas de
esas crticas son vlidas, el Estado no puede nicamente replegarse y delegar
responsabilidades al mercado o a la sociedad civil. Sin una administracin
pblica eficiente, la provisin de servicios pblicos se complica, por lo
que el gobierno debe emprender reformas que le permitan ofrecer mejores
resultados en la prestacin de los servicios que la sociedad demanda. As, ante
las fallas del mercado, se impone la intervencin pblica pero sta para ser
legtima debe ser efectiva y eficiente y la nica forma de garantizar su buen
desempeo es mediante un ejercicio pblico de evaluacin democrtica cuyos
objetivos sean la solucin de problemas y toma de decisiones en un ambiente
de responsabilidad que conduzca a la creacin de valor pblico, capacidad,
aprendizaje y el fomento del cambio institucional.
El viejo esquema de la administracin pblica imperante en Mxico, se caracteriz por ser un modelo jerrquico y centralizado, que organiz un cuerpo de
servidores pblicos profesionales, responsables ante los cuerpos polticos, en
el que la organizacin de funciones en trminos de Burki (1998: 124):
Es encargada a unidades especializadas en las que corren flujos de
informacin tcnica financiera;
El personal calificado es empleado estrictamente en funcin del
mrito (con reglas que definen los puestos, las escalas salariales,
procedimientos abiertos y equitativos para la contratacin, despido
y promocin), y
Los presupuestos se pronostican de manera precisa y se dispone de
sistemas financieros de verificacin de gastos, para que los recursos
sean ejercidos con honestidad.
Este esquema jerrquico, que funcion sobre todo en los pases desarrollados,
otorga a los polticos y a los servidores pblicos cierta libertad para actuar
48
fuera del inters pblico. Sin embargo, la interferencia poltica, la corrupcin

y la incompetencia son problemas que tambin afectan a la administracin
pblica en estos pases, a pesar de que cuentan con una administracin pblica
ms honesta y competente. En cambio, en pases en vas de desarrollo los
problemas de honestidad y competencia se presentaron de manera ms aguda.
Algunos problemas consisten en que las organizaciones al poseer roles
y funciones especializadas y no sobrepuestas, produjeron segmentacin,
autoridades centradas en s mismas, y falta de cooperacin y coordinacin
que entorpecieron la efectividad y la eficiencia; la delegacin estructural
implic la transferencia de autoridad del nivel poltico-administrativo central
hacia agencias regulatorias, agencias productoras de servicios o compaas
paraestatales priv al liderazgo poltico y administrativo de palancas de control
y de influencia, planteando problemas de rendicin de cuentas y capacidad
(Christensen y Laegreid, 2007).
El modelo jerrquico entr bajo presin debido a que el tamao del Estado
y sus funciones se expandieron enormemente. De acuerdo con Burki y Perri
(1998: 124) en 1890, menos de 10% del gasto total registrado en los pases
que hoy forman parte de la OCDE provino del sector pblico, y entre 1980
y 1995 esta proporcin creci aproximadamente 50%. Este crecimiento,
trajo consigo dificultades para controlar intereses, y provoc que el aparato
gubernamental se hiciera ineficiente e inflexible. Debido a estas razones, los
pases desarrollados emprendieron alternativas al modelo jerrquico. Por
ejemplo, se experimentaron nuevas tcnicas de presupuestacin, no siempre
con xito, y tambin nuevas tcnicas para el control presupuestal.11
A partir de estas consideraciones, la gestin pblica puede ser entendida
como el conjunto de decisiones dirigidas a motivar y coordinar a las
personas para alcanzar metas individuales y colectivas. Sus actividades
estn compuestas por:
a) Una gestin de las polticas que implica la identificacin de
necesidades, el anlisis de las opciones, la toma de decisiones y
la formalizacin de las mismas, la seleccin de programas, y la
priorizacin en la asignacin de recursos;
b) La gestin de recursos, sean stos financieros, humanos u otros; y,
c) La gestin de programas y proyectos (Canales, 2002: 124).
11
Las propuestas de la Nueva Gestin Pblica son: Reducir el tamao del sector pblico, descentralizar las
organizaciones, eliminar la sobreabundancia de escalones jerrquicos y jefaturas innecesarias, romper el
monolitismo y la especializacin de las organizaciones, promover la desburocratizacin y la competencia,
desmantelar la estructura estatutaria, orientacin al cliente, establecer sistemas de evaluacin y cambiar la
cultura. Vase Olas de Lima (2001).
49
A su vez, Canales (2002) distingue tres niveles de gestin: 1) El nivel

estratgico, que consiste en la priorizacin y la explicitacin de las polticas,
estrategias y objetivos, y en la asignacin de los medios; 2) el nivel directivo,
intermedio; y, 3) el nivel operativo de lnea. Este conjunto de actividades
tiene que estar sometido a procesos de evaluacin sistemtica que permita una
valoracin colectiva de los resultados de la gestin y las polticas pblicas.
Esta necesidad de evaluar para valorar el desempeo de la gestin nos lleva a
una pregunta bsica que tiene un trasfondo fundamental: Qu medir?
Fiol y Ramrez (1995) responden sealando que es necesario definir el espacio
global de consecuencias de las acciones de gestin ms que en la medicin
de resultados, por lo que es necesario pensar que la clave para solucionar
esto reside, en realidad, en la posibilidad de establecer o no una relacin
causa-efecto entre una accin y sus consecuencias, por lo que las actividades
realizadas por el gobierno necesitan incorporar herramientas que le permitan
una planeacin y ejecucin de polticas con una visin estratgica basada en
la experiencia, construyendo as una base de conocimiento que propicie la
deteccin de los errores y los aciertos de la implementacin de programas
para mejorar su desempeo. Este tema es crtico ya que, en varias ocasiones,
se establecen programas en la administracin pblica bajo la premisa de
que son efectivos para lograr los resultados propuestos cuando, en realidad,
tienen relaciones causa-efecto endebles, con los consecuentes resultados
contraproducentes.
La NGP tiene como condicin el manejo lgico de la informacin por ser
sta el insumo bsico de las polticas pblicas. En su contexto, uno de los
instrumentos fundamentales que la apoya es el PbR el cual, al incorporar la
informacin del desempeo, se convierte en la herramienta de planeacin que
complementa al presupuesto tradicional ya que su principal caracterstica es
que provee informacin sobre la relacin entre la asignacin de los recursos
presupuestarios y los resultados esperados con la intervencin pblica. Con
el PbR se supera la asignacin inercial de recursos porque aspira a lograr que
cada unidad monetaria asignada contribuya a la consecucin de objetivos. La
implementacin del PbR obliga a fortalecer la cultura organizacional de los
entes pblicos. (Vase Figura 1).
Para su buen xito, es necesario sustentarlo en el concepto de cadena de valor,
cuyo propsito es identificar las diversas actividades (insumos, gestin) que
se desarrollan al interior de una organizacin para entender cmo contribuyen
al logro de los objetivos propuestos y a la generacin de valor (producto,
resultado, impacto). Adicionalmente, el PbR debe formar parte del PND en el
que queden integrados tanto el nivel estratgico como el programtico.
50
Figura 1
Informacin del presupuesto tradicional a uno para resultados
Fuente: Elaboracin propia.
La figura anterior muestra la relacin entre el presupuesto tradicional, y

el presupuesto para resultados: en ste, la aplicacin de insumos y bienes
intermedios genera productos cuyo resultado tiene impactos en la economa
y la sociedad, generndose una cadena de valor atribuible a la intervencin
pblica.
Un ejemplo que ilustra la necesidad de mejorar la efectividad y la eficiencia
en la asignacin y en el gasto pblico para generar valor social lo tenemos en
el sector agropecuario mexicano:
La relacin entre el gasto en agricultura y el crecimiento del sector
es baja en comparacin con Brasil, Chile y Per, lo cual es indicativo
de una frgil relacin causal entre las actividades, componentes,
propsito y fin de los programas agropecuarios;
El bajo impacto del gasto pblico se debe, adems, a la duplicidad
de apoyos canalizados a travs de programas y proyectos, lo cual
resulta en un uso ineficiente de los recursos pblicos. La evaluacin
de diseo revela indicios de duplicidades que restan efectividad a las
intervenciones pblicas y que incluso producen contraposiciones;
La duplicidad se da de manera transversal ya que involucra a
programas presupuestarios de diversas Secretaras de Estado:
Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentacin (SAGARPA), Secretara de la Reforma Agraria (SRA),
51
Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT)

y Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL), y
Existe un alto grado de complejidad para ejecutar el gasto.
Con el auxilio del monitoreo y la evaluacin se puede mejorar tanto la
alineacin de los programas presupuestarios como la estructura programtica
del sector y el diseo de los programas presupuestarios, contribuyendo con
ello a una mayor vinculacin entre el gasto pblico y su impacto social y
econmico.
2.2. Marco institucional de la reforma presupuestaria en Mxico
La implementacin del nuevo esquema de gestin presupuestal orientado
a resultados implica una serie de modificaciones al aparato institucionalconstitucional mexicano que va desde reformas constitucionales hasta
reformas a nivel reglamentario, pasando por diversas leyes federales, as
como decretos y acuerdos institucionales. Las principales modificaciones
legales se realizaron a nivel de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos. Se modificaron los artculos: 6, 73, 74, 79, 116, 122 y 134.
Asimismo, fueron modificadas la Ley de Coordinacin Fiscal (LCF) y la Ley
General de Contabilidad Gubernamental (LGCG).12
Por medio de las reformas antes mencionadas, se da la oportunidad para
establecer el PbR y el SED en los tres rdenes de gobierno, de realizar
inversiones plurianuales, brindar transparencia a los indicadores de desempeo
relacionados con el gasto pblico; fortalecer a la Auditora Superior de la
Federacin, as como a los rganos tcnicos de fiscalizacin de los Congresos
locales y armonizar la contabilidad gubernamental en el Estado mexicano.
La modificacin del Artculo 134 constitucional estableci los criterios que
se deben aplicar sobre los recursos pblicos ejercidos por los tres rdenes de
gobierno; lo cual, se define de la siguiente manera:
Los recursos pblicos ejercidos por los tres rdenes de gobierno debern
ser administrados bajo los principios de eficiencia, eficacia, economa,
transparencia y honradez, y sobre todo, con un enfoque orientado a los
resultados. Asimismo, se deben evaluar los resultados del ejercicio de
12
La normatividad aplicable a este esquema se relaciona principalmente con el Decreto de Presupuesto de

Egresos de la Federacin (DPEF); el Acuerdo por el que establece las disposiciones generales del Sistema de
Evaluacin del Desempeo; los Lineamientos Generales para la Evaluacin de los Programas Federales de la
Administracin Pblica Federal; los Mecanismos para el seguimiento a los aspectos susceptibles de mejora
derivados de los informes y evaluaciones externas a programas federales; el Programa Anual de Evaluacin;
y los Lineamientos sobre los indicadores para medir los avances fsicos y financieros relacionados con los
recursos pblicos federales.
52
dichos recursos, propiciando que stos se asignen tomando en cuenta

los resultados alcanzados.
Para tal efecto, tanto el gobierno federal, como los gobiernos estatales, deben
contar con instancias tcnicas de evaluacin independientes de los propios
rganos de fiscalizacin, lo mismo que de aquellos que ejecutan los programas y los recursos pblicos. Los recursos federales transferidos a los
gobiernos locales, es decir, el gasto federalizado con excepcin del Ramo
28 estarn sujetos a la legislacin federal, sin prejuicio de que las instancias
locales realicen evaluaciones peridicas, en el marco de la legislacin local
vigente.13
De este modo, la Ley General de Contabilidad Gubernamental establece
que las entidades federativas debern asumir una posicin estratgica en
las actividades de armonizacin para que cada uno de sus municipios logre
cumplir con los objetivos que dicha Ley ordena. La LGCG tambin formaliza
los lineamientos sobre los indicadores para la medicin de los avances fsicos
y financieros relacionados con los recursos pblicos federales, los cuales
permiten dar cumplimiento a lo dispuesto en los artculos tercero y cuarto de
esta Ley, a efecto de armonizar los mecanismos para establecer los indicadores
que mediante los cuales se llevar a cabo la medicin de avances fsicos y
financieros, as como la evaluacin del desempeo de los recursos pblicos
federales.
La implantacin en los gobiernos estatales de sistemas que permitan medir los
resultados de la aplicacin de los recursos pblicos de diverso origen con base
en indicadores estratgicos y de gestin, as como en un ejercicio permanente
de evaluacin se fortalecer en los prximos dos aos en virtud de que la Ley
General de Contabilidad Gubernamental, en el marco de los trabajos para la
armonizacin contable, establece la obligacin de contar con elementos para
medir el avance fsico-financiero en la aplicacin de los recursos federales. La
Ley tiene la enorme virtud de promover la rendicin de cuentas y el aumento
en la supervisin de los fondos federales por medio de la armonizacin de los
cdigos contables y la introduccin de la contabilidad por devengados.
Por otra parte, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria,
en su Artculo 85 dispone que para poder transferir los recursos pblicos fe13
Un punto importante que hay que destacar es el hecho de que la versin vigente del SED, exime la respectiva
evaluacin de las participaciones federales. La Ley de Coordinacin Fiscal (LCF) y la Ley Federal de Presupuesto
y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) establecen la obligacin de evaluar los resultados obtenidos con los
recursos del gasto federalizado (esto no aplica a las participaciones federales, al ser recursos que los gobiernos
de las entidades federativas y municipios ejercen y evalan en los trminos de las disposiciones locales). Vase
SHCP (2008).
53
derales aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federacin hacia las

entidades federativas y hacia los municipios y las demarcaciones territoriales
del Distrito Federal, estos debern sujetarse a lo siguiente:
a) Que los recursos pblicos ejercidos por las entidades federativas,
los municipios, las demarcaciones territoriales del Distrito Federal,
as como sus respectivos rganos paraestatales e instancias pblicas
de carcter local sean evaluadas conforme a lo establecido en el
Artculo 110 de dicha Ley, con base en indicadores estratgicos y
de gestin, realizados por instancias tcnicas independientes de las
propias instituciones que ejercen los recursos, y
b) Las entidades federativas deben enviar al Ejecutivo Federal, de
conformidad con los lineamientos establecidos, y mediante el
sistema de informacin instituido para tal fin por medio de la SHCP,
los informes sobre el ejercicio, destino y los resultados obtenidos,
respecto de los recursos federales que les fueron transferidos.14
En este sentido, la LFPRH tambin define que se elaboren indicadores de
desempeo para los fondos ejercidos mediante el Ramo 33, pues las aportaciones de esta partida presupuestal van a dar directamente a los estados
y municipios para apoyarlos a brindar servicios prioritarios en materia
de salud, desarrollo social, infraestructura, seguridad pblica y finanzas
pblicas locales. Estos indicadores fueron definidos por consenso en el
marco de los esquemas de coordinacin nacional hacendaria, de educacin,
salud, desarrollo social y seguridad pblica. Su instrumentacin implica
un proceso gradual que se perfeccionar con base en su aplicacin para el
seguimiento y evaluacin del Ramo 33, basados en el Artculo 8 del Decreto
de Presupuesto de Egresos de la Federacin.
La Secretara de Hacienda ser la encargada de dar seguimiento a las metas
de los indicadores que sern reportados de manera trimestral al Congreso
de la Unin, y estarn disponibles en el portal de la propia Secretara. Los
indicadores reportados deben detallar de manera pormenorizada los avances
fsicos de las obras, el monto de los recursos transferidos y erogados, as como
los resultados de las evaluaciones que se hayan realizado, segn se establece
en los artculos 79, 85, 107 y 110 de la LFPRH, as como los 48 y 49, fraccin
V de la Ley de Coordinacin Fiscal (LCF).
14
Los estados, el Distrito Federal, los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal,
publicarn los informes a que se refiere el prrafo primero de este artculo en los rganos locales oficiales de
difusin y los pondrn a disposicin del pblico en general a travs de sus respectivas pginas electrnicas de
internet o de otros medios locales de difusin. Vase artculo 48 de la Ley de Coordinacin Fiscal.
54
La SHCP dar acceso al sistema de informacin a la Auditora Superior de la

Federacin (ASF) y a las instancias de fiscalizacin de control y evaluacin
de las entidades federativas que lo soliciten, con el propsito de verificar el
cumplimiento en la entrega de dicha informacin, su calidad, congruencia con
la aplicacin y los resultados obtenidos con los recursos federales. La ASF
verificar que los recursos transferidos por la Federacin se hayan aplicado a
los destinos para los que fueron otorgados. Asimismo, verificar que se haya
cumplido con los plazos y condiciones establecidos para la aplicacin de
tales recursos. Todas las evaluaciones deben ser publicadas en las respectivas
pginas de Internet de las instancias de evaluacin de las entidades federativas.
En resumen, las principales disposiciones de las reformas en materia de
evaluacin del gasto federalizado consisten en lo siguiente (SHCP, 2008b):
Que el gasto federalizado (aportaciones federales del Ramo 33, el
gasto reasignado y los subsidios a entidades federativas), se sujete a
evaluaciones con base en indicadores de resultados y metas;
Que la evaluacin del gasto federalizado se realice por instancias
independientes a nivel local, con el fin de respetar la autonoma
estatal;
Los resultados del gasto federalizado se reporten en los informes de
finanzas pblicas federales, as como en el mbito local, y
El gasto que realicen los estados con sus propios recursos
(participaciones y otros ingresos propios) se sujeten a mecanismos
del PbR y a evaluaciones de desempeo por instancias independientes
a nivel local.
Como se puede observar en el punto anterior, todo gobierno deber
implementar mecanismos de monitoreo y evaluaciones de desempeo. En este
sentido, cules son las capacidades institucionales con las que cuentan las
entidades federativas? Ante esta situacin, inicia el reto para los estados de
redisear su gestin e incluir sistemas de evaluacin basados en resultados e
impactos sociales.
2.3. Principios de la Gestin para Resultados
El resultado que busca un gobierno es la maximizacin de la creacin de valor
pblico, es decir, que los resultados sean totalmente aceptados y legitimados
por la sociedad (Moore, 1998). Entendiendo por valor el resultado de las
actividades que aportan respuestas efectivas y tiles a las necesidades y
demandas polticamente deseables como consecuencia de un proceso de
legitimacin democrtica. En estos trminos la SHCP (2008a) la define de la
siguiente manera:
55
Modelo de cultura organizacional, directiva y de gestin que pone

nfasis en los resultados y no en los procedimientos.
La raz de cualquier modelo de gestin del desempeo son los arreglos
institucionales que establecen las funciones y las facultades para decidir
de los actores dentro del sistema, los flujos de informacin entre ellos, los
incentivos y sus capacidades y por supuesto, el conducto para lograr los resultados. Pero como seala Scott (2008): qu queremos decir por mejores
resultados y cmo decidir qu ajustes hacer para conseguirlos?, cules deben ser los objetivos de desempeo y cmo fijarlos?
La mayora de los trabajos sobre Presupuesto basado en Resultados suponen
un cambio desde el control de los inputs (insumos) y los outputs (productos)
hacia los outcomes (resultados), ya que los productos no son la mejor medida
de desempeo dado que pueden introducir distorsiones, por lo que los
resultados son la medida de desempeo ms deseable.
Resultados e impactos son conceptos o medidas de desempeo difciles
de operacionalizar para el funcionamiento de muchas de las reas ms
importantes del gobierno por lo que la tentacin de evaluar mediante
productos es constante. Adems, las soluciones al problema de la GpR son
muy exigentes y, en buena medida, inaccesibles para los gobiernos de baja
capacidad de gestin. Bajo estos supuestos, la GpR se rige con base en cinco
principios bsicos que describimos a continuacin (SHCP, 2008a):
1. Centrar las decisiones en los resultados en todas las fases del proceso
presupuestario;
2. Alinear la planeacin estratgica, el monitoreo y la evaluacin con
los resultados;
3. Mantener la medicin e informacin sencillas;
4. Gestionar para, no por resultados, y
5. Usar la informacin de los resultados para el aprendizaje y la toma
de decisiones, as como para la rendicin de cuentas. (vase Figura 2)
Se destaca del cuadro anterior la importancia que tiene en la GpR el conjunto
de componentes, interacciones, factores y agentes que forman parte del
proceso de creacin de valor pblico; entendindose como tales el ejecutivo,
directivos pblicos, instituciones y la misma sociedad civil.
Cabe destacar que estos principios no han formado parte totalmente de la
cultura de gestin pblica en Mxico, en especial la discusin de los impactos
sociales, dado que la orientacin principal ha sido la aplicacin del gasto
pblico, sin conceder atencin a la calidad del diseo y de la implementacin
56
de las polticas para que efectivamente generen resultados socialmente

aceptables.15 En este marco, es fundamental el cambio en la cultura tradicional
de ejercer lo pblico en Mxico, y ms an, cuando en el propio SED se
enmarca la GpR como el principal pilar del proceso de cambio administrativo
en nuestro pas.
Figura 2
Elementos y componentes del SED
Fuente: Adaptado de SHCP (2008a).
15
Se puede considerar un avance en la ltima dcada, de los primeros esfuerzos que buscaban alguna medicin
para juzgar las acciones, pasando por la creacin de un sistema de indicadores, se est llegando a sistemas ms
consolidados y que vienen mostrando su utilidad para ir mejorando la actuacin y lograr mejores resultados. En
este sentido, se plantea en forma de anlisis, la importancia del liderazgo y la voluntad poltica de los gobiernos
y de sus integrantes para implementar y sobretodo, utilizar la mecnica de evaluacin como parte integral
del actuar gubernamental; as mismo, el enfoque a resultados, dejando a un lado la visin recta de evaluar
simplemente el cumplimiento de metas y buscar en cada actividad gubernamental el impacto social.
57
2.4. Proceso para la implantacin del SED en entidades federativas: una

propuesta institucional
Con base en las propuestas de modernizacin administrativa que ha
llevado a cabo el gobierno federal mexicano, se puede destacar que hasta
la administracin federal 2006-2012, se institucionaliza jurdicamente el
proceso de evaluacin por resultados en los tres rdenes de gobierno. Sin
embargo, estos ordenamientos jurdicos no garantizan que las entidades
federativas fortalezcan sus capacidades institucionales ni el cumplimiento a
la Ley. Lo anterior parte de que si bien, se estableci legalmente la evaluacin
por resultados en Mxico, los estados pueden adaptar dichos ordenamientos
solo por cumplir con la normatividad, los cuales, en trminos de Villalobos
(2009) se pueden caracterizar por los siguientes aspectos:
Elaborar indicadores generales prediseados; es decir, son
indicadores diseados con base en un criterio propio y no basados en
la realidad de medir, de forma integral, el impacto real del programa
o poltica pblica;
Los Presupuestos basados en Resultados se elaboran de igual
forma que a la manera actual (modelo incrementalista), sin ninguna
metodologa de apoyo al proceso de designacin de recursos y en
base a las prioridades polticas;
La planeacin gubernamental la realizan sin ninguna metodologa
definida; lo que conlleva a ejercer programas sin que generen impacto
o en su caso, programas sin que generen soluciones a problemas
pblicos (mal diseo), y
Los procesos de evaluacin gubernamental no generan ningn
impacto al desempeo de gobierno y de sus programas.
En este sentido y para la eficaz implantacin del Presupuesto basado en
Resultados y el Sistema de Evaluacin del Desempeo a nivel estatal, es
necesario articular cinco procesos elementales:
a)
b)
c)
d)
e)
Planeacin estratgica;
Reformas al marco jurdico-institucional estatal;
Programacin y presupuesto;
Seguimiento y evaluacin, y
Contabilidad, rendicin de cuentas y transparencia.
Planeacin estratgica: se definen los programas que sern incluidos

en el presupuesto y se alinean sus objetivos con los del Plan Nacional
y Estatal de Desarrollo, as como de los programas derivados de
ste. Se determinan los resultados esperados de los programas y de
los recursos presupuestarios asignados para su ejecucin;
58
Marco jurdico e institucional: se implanta el marco jurdico que

regula el PbR y el SED. Se determinan las instituciones y su competencia (responsabilidades y funciones), en diferentes mbitos: globalizador, sectorial, por dependencia y entidad paraestatal. Se elabora
la matriz de indicadores de los programas y se definen los indicadores de desempeo;
Programacin y presupuesto: se construye la estructura programtica
con base en la definicin de los programas y las disposiciones
de armonizacin en la materia. Se establecen los indicadores de
desempeo y las metas de los programas incluidos en el presupuesto.
Finalmente se asignan los recursos considerando los objetivos
y resultados a lograr, as como la informacin de desempeo que
corresponde;
Seguimiento y evaluacin: se da seguimiento al ejercicio presupuestario, considerando las disposiciones aplicables. Se monitorean
los programas a travs del anlisis del cumplimiento de las metas de
los indicadores de desempeo definidos en la matriz correspondiente.
Se aplica un Programa Anual de Evaluacin. Se entrega informacin
a diferentes niveles de tomadores de decisiones, para que la utilicen
en la mejora continua de la calidad del gasto pblico. Se apoya
en la reasignacin de recursos hacia los objetivos estratgicos y la
racionalidad del gasto de apoyo administrativo, y
Contabilidad, rendicin de cuentas y transparencia: se realiza el
registro contable de la informacin financiera y de los indicadores
de desempeo contenidos en la matriz de los programas. Mejora
de la rendicin de cuentas y la transparencia al Poder Legislativo
local, la sociedad, los ciudadanos y los contribuyentes. Se establecen
los mecanismos para la instrumentacin de las mejoras derivadas
del seguimiento y la evaluacin, para que sus resultados apoyen la
mejora continua del diseo y gestin de las polticas, programas y
del desempeo institucional.
El contexto de la propuesta del SED se fundamenta en el marco de mayor
pluralismo, equilibrios polticos diversos, dficit presupuestario y una nueva
cultura de rendicin de cuentas y transparencia. El problema central es si
realmente las entidades federativas cuentan con valores de gestin orientados
hacia el cambio y que hayan superado las tendencias al gasto improductivo.
En tal marco, un reto para los estados que se plantea el SED es una revisin a
fondo del sistema de presupuesto que:
a) Desregule el exceso de controles, que han sido una caracterstica
de la gestin financiera local;
59
b) Promueva una mejor calidad del gasto, el cual generalmente no

ha sido el criterio fundamental;
c) Establezca nuevos instrumentos que orienten la programacin y
el presupuesto a la obtencin de resultados, y
d) D preponderancia a la eficacia y eficiencia en el ejercicio del
gasto en el contexto de una dedicada y cuidadosa vinculacin
integral de la planeacin, programacin, presupuesto y evaluacin
del desempeo.
Como se puede apreciar, se trata de una reforma programtica y presupuestaria
de carcter estructural, como elemento fundamental de la reforma integral de
las finanzas pblicas, que permita promover un sistema presupuestario ms
eficiente, eficaz y transparente, que posibilite que el gasto pblico se distribuya
ordenada y oportunamente, basados en los resultados de las dependencias y
por supuesto, segn prioridades establecidas en el Plan Estatal de Desarrollo
(PED) y los programas derivados del mismo.
Los retos para la gestin pblica estatal en materia de un nuevo modelo son
entre los siguientes:
La voluntad poltica de cambiar esquemas de gestin deficientes.
En este sentido, el liderazgo y voluntad de los gobernadores y su
gabinete es fundamental para lograr dicho cambio;
El reconocimiento de que es prioritario innovar ante un contexto
administrativo en donde han prevalecido los controles y un exceso
de normatividad. Parte del nuevo contexto radica en la necesidad de
fortalecer la planeacin a largo plazo;
Programas permanentes de profesionalizacin bajo los nuevos
enfoques de gestin. El PbR-SED a nivel estatal tiene su fundamento
en la formacin y capacitacin de funcionarios en materia de
gestin, polticas pblicas, programacin, presupuesto y evaluacin
del desempeo, y
Enfatizar la prioridad de los gobiernos hacia los resultados y el
impacto social. En este sentido se plantea la oportunidad de redisear
la cultura administrativa para orientarla a intervenciones pblicas
que resulten en impactos sociales concretos y verificables que den
como resultado la creacin de valor. Este contexto permite que los
servidores pblicos distribuyan y ejerzan liderazgo de este enfoque
en toda la estructura organizacional de la entidad federativa. De otra
manera, los esfuerzos por mejorar el desempeo gubernamental
quedaran a la deriva.
60
2.5. Gestin para Resultados en entidades federativas: experiencias y

avances en la materia
Ante lo expuesto en los apartados anteriores, es interesante destacar algunas
propuestas de entidades federativas en Mxico que han realizado esfuerzos e
intentado orientar su gobierno con un enfoque a resultados. En este sentido, es
importante apreciarlas en el sentido de retomar sus experiencias y retos para
una institucionalizacin efectiva.
El primer caso que se presenta es el de Jalisco. Esta entidad federativa ha
ido incorporado elementos encaminados al presupuesto con enfoque de
resultados, la cual se utiliza como referente para la asignacin de recursos
en el presupuesto siguiente y se definen responsabilidades y compromisos
institucionales en el logro de tales resultados. Para el diseo de ese nuevo
modelo de gestin, se definieron las Prioridades del Gobierno, los Programas
Especiales y los Proyectos Estratgicos que pasaron a formar parte de una
Nueva Estructura Programtica, la cual permiti hacer ms transparente
la accin gubernamental, y permitir la transicin de un presupuesto por
programas a un Presupuesto por Programas con Enfoque a Resultados.
El estado de Guerrero cuenta con una experiencia similar. El Sistema de
Evaluacin del Desempeo de la Gestin Gubernamental (SEDEGG) de este
estado es una herramienta de administracin, que se estableci formalmente en
julio de 2008, que permite evaluar el desempeo operativo y administrativo,
mediante la obtencin y conjuncin de datos cuantitativos y cualitativos
referentes a los programas, planes, actividades y proyectos gubernamentales
que, una vez procesados, generan informacin que ayuda a la toma de
decisiones para mejorar la entrega de los servicios pblicos, el cumplimiento
de metas y objetivos, y la administracin eficiente de los recursos econmicos,
financieros y humanos.
A manera de anlisis, en ambas entidades federativas se mantienen retos
importantes, ya que es prioridad que utilicen como proceso de planeacin y
evaluacin gubernamental los elementos y componentes del SED en cuanto al
diseo de programas (matriz de marco lgico), de esta manera, se disearan
los programas de manera oportuna, eficaz y por supuesto, con la oportunidad
de ser evaluados y controlados por medio de indicadores especficos a los
programas pblicos.
Otra experiencia distinta y con avances considerables es la del estado de
Chihuahua. El Presupuesto de Egresos en Chihuahua se elabora bajo la tcnica
de Presupuesto por Programas, sin embargo, a partir del presupuesto de
egresos 2008 se integr la identificacin del fondo o fuente de financiamiento
61
que permite relacionar el origen del recurso con el uso y destino de los
mismos, estableciendo una estructura presupuestal y contable preparada
para iniciar con los trabajos que permitiran instrumentar un Presupuesto
basado en Resultados, con indicadores estratgicos y de gestin, dirigidos
a la evaluacin con enfoque de resultados a travs de la metodologa de
Matriz de Marco Lgico. Complementariamente, el Sistema de Evaluacin
del Desempeo (SED) realiza el seguimiento y la evaluacin sistemtica de
las polticas y programas de las entidades y dependencias de la administracin
pblica estatal, para contribuir a la consecucin de los objetivos establecidos
en el Plan Estatal de Desarrollo y los programas que se derivan de ste.
Uno de los grandes retos para esta entidad federativa es el reformar sus leyes
locales en fin de institucionalizar jurdicamente estos procesos. Parte del
cambio y/o rediseo institucional hacia resultados es integrar en la legislacin
estos enfoques, en materia organizacional y funcional. En este sentido, las
diversas reformas llevadas a cabo por parte de la administracin pblica
federal forman parte de este contexto.
La experiencia de los estados de Hidalgo y Guanajuato demuestra otro avance
en la materia. En el caso de Hidalgo, el Programa Estatal de Financiamiento
del Desarrollo 2005-2011, PREFIDE, tiene como finalidad optimizar el uso
de los recursos pblicos y aplicarlos de manera eficaz y eficiente. Uno de los
proyectos contemplados en el PREFIDE, con injerencia en el Presupuesto
de Egresos, tiene como objetivo estratgico garantizar que este presupuesto
sea el mejor instrumento para el financiamiento del desarrollo, usando los
recursos con una clara orientacin hacia la obtencin de resultados concretos,
medibles a travs de indicadores, para la cual se pretende instrumentar
un Sistema de Presupuesto de Egresos por Resultados. El objetivo es
medir los resultados obtenidos respecto a los previstos, siguiendo criterios
preestablecidos sobre niveles de eficiencia, eficacia, productividad, calidad y
congruencia, permitiendo determinar eventuales desviaciones y la adopcin
de medidas correctivas que garanticen el cumplimiento adecuado de las metas
programadas, con un enfoque no solo comparativo sino fundamentalmente
preventivo.
En la experiencia de Guanajuato y con la finalidad de identificar de manera
precisa cul ser el resultado del ejercicio del gasto del gobierno y cul ser el
impacto final que se ver reflejado en la sociedad, el Presupuesto de Egresos
para el ejercicio fiscal 2009, logra sentar las bases de un proceso que orienta
a la implementacin del Presupuesto con base en Resultados. De esta manera
se ha dividido el ciclo presupuestal en cuatro etapas:
62
1. Definicin del Plan Estratgico. En esta etapa cada sector identifica

problemas de desarrollo en diferentes poblaciones objetivo o reas
de enfoque, acorde a su funcin atendiendo a las diferentes temticas
de demanda social;
2. Definicin de Programa Operativo Anual (POA). A travs de este
programa, cada organismo identifica los programas, presupuestos
y proyectos de inversin en los que participa, los productos y
servicios que va a generar a travs de sus actividades u obras, as
como los insumos que sern requeridos. En esta etapa, se disean
los indicadores por medio de los cuales se podrn visualizar los
resultados y el avance en el cumplimiento de dichos programas
y proyectos. As mismo, en esta etapa se definen los objetivos
particulares y metas a atacar por cada organismo, plasmndolas en
una herramienta administrativa, denominada Tablero de Control;
3. Regulacin control y seguimiento de la operacin y ejecucin.
A travs de los indicadores definidos en la etapa anterior, en esta
etapa se mide peridicamente el avance con respecto a las metas y
objetivos programados dando mayores elementos para la toma de
decisiones con respecto a la fuentes de financiamiento que sern
utilizadas para hacer frente a las necesidades prximas de recursos,
derivadas de las actividades u obras que restan para alcanzar los
resultados planeados;
4. Evaluacin de resultados e impacto de los programas. Esta etapa
consiste en la evaluacin del impacto final que producen en la
sociedad, los resultados generados por los programas y proyectos de
inversin. Esta evaluacin busca identificar si los cambios reflejados
en la poblacin objetivo o reas de enfoque a las que estaban
dirigidos dichos programas y proyectos, fueron positivos y acordes
con la demanda y necesidades de la sociedad, y
5. La Secretara de Finanzas con la finalidad de modernizar el sistema
de gasto pblico logr transformar el presupuesto por objeto de
gasto hacia un presupuesto por programas. Una vez logrado el
objetivo anterior, a partir de 2007 se pudieron implementar nuevos
elementos presupuestarios para medir el comportamiento de los
ingresos, el gasto y la deuda pblica estatal, as como los avances
en el cumplimiento de metas de los programas en el correspondiente
ejercicio presupuestal, los que pasaron a formar parte del Informe de
Avance de Gestin Financiera y de la cuenta pblica 2007 y 2008,
dndole mayor contenido tanto cuantitativo como cualitativo a la
informacin financiera.
En este sentido, pueden observarse iniciativas interesantes en la medida que
buscan mejorar tanto en el aspecto financiero como en el de gestin. Sin
63
embargo, las experiencias de Guerrero y Jalisco muestran la plena necesidad

de iniciar con un proceso de planeacin eficaz y con metodologas que apoyen
al correcto diseo de programas. Por lo tanto, es un enorme reto de igual
forma para Guanajuato e Hidalgo. Un proceso de esta magnitud conlleva a que
estas entidades federativas fortalezcan las reas de planeacin, programacin
y presupuestacin, tanto en el marco legal, financiero y por supuesto, de
capital humano. Este ltimo trmino es importante en la medida de que los
directivos pblicos que encabecen estas reas cuenten con los conocimientos,
experiencia y voluntad poltica de llevar un cambio de esta naturaleza.
Una ltima experiencia que se presenta es la del estado de Zacatecas. La
Secretara de Finanzas, con la finalidad de modernizar el sistema de gasto
pblico logr transformar el presupuesto por objeto de gasto hacia un
presupuesto por programas. Una vez logrado el objetivo anterior, se pudieron
implementar nuevos elementos presupuestarios para medir el comportamiento
de los ingresos, el gasto y la deuda pblica estatal, as como los avances en
el cumplimiento de metas de los programas en el correspondiente ejercicio
presupuestal, los que pasaron a formar parte del Informe de Avance de Gestin
Financiera y de la cuenta pblica 2007 y 2008, dndole mayor contenido tanto
cuantitativo como cualitativo a la informacin financiera.
Otro elemento que modific la forma y contenido de la rendicin de cuentas
en Zacatecas ha sido la legislacin y normatividad administrativa que regula
la asignacin, ejercicio, control y evaluacin de los recursos pblicos,
principalmente los de origen federal, ya que el mayor porcentaje de los
recursos presupuestales que aplica el gobierno estatal son provenientes de
participaciones y aportaciones federales. Este factor ha tenido una importancia
fundamental ya que ha obligado a la Secretara de Finanzas a observar una serie
de disposiciones legales y administrativas relacionadas con las funciones de
ejercicio, control y evaluacin de la gestin presupuestal y de los resultados
obtenidos mediante la aplicacin de los diferentes fondos de origen federal.
Puede apreciarse en las experiencias anteriores avances en sus procesos, sin
embargo, una tarea pendiente para las entidades federativas es el fortalecer a
sus municipios para que inicien con este cambio institucional. En este sentido,
se establece la eficaz gestin intergubernamental para que desde la entidad
federativa, se promuevan estos enfoques de gestin y se lleven a cabo desde
un mbito municipal. De esta manera, los servicios de competencia local y
estatal, contaran con una orientacin distinta a la actual, hacia la generacin
de impactos sociales.
64
2.6. Hacia una metodologa para implantar el sistema de gestin y

presupuestacin para resultados en estados y municipios: experiencia
latinoamericana
La implantacin del PbR-SED a nivel estatal se ha beneficiado con las
iniciativas de algunas entidades federativas que han desarrollado un trabajo de
vanguardia en esta materia. No obstante, se requieren de esfuerzos adicionales
que hagan posible que en un plazo razonable los tres rdenes de gobierno se
incorporen plenamente a la gestin para resultados. Un elemento crtico para
poder lograr la extensin del PbR-SED a las entidades federativas radica en
la posibilidad de realizar un levantamiento y procesamiento de la informacin
sobre el estado en que se encuentra ste en las 32 entidades federativas en los
temas de:
a)
b)
c)
d)
Ajustes jurdicos alineados al PbR;

Avance en el cumplimiento de mejoras al ciclo presupuestario;
Armonizacin contable, y
Transparencia.16
Con el levantamiento y procesamiento de la informacin, se espera poder

hacer una valoracin sobre los efectos e impactos que permita establecer un
plan de accin para el proceso de apoyo a la implantacin del PbR-SED en las
entidades federativas; de esta manera fortalecer la toma de decisiones para:
Establecer estrategias que permitan a los gobiernos estatales la
implantacin de una presupuestacin y evaluacin para resultados, y
Fortalecer el proceso de planeacin, programacin, presupuestacin,
aprobacin, ejercicio presupuestario, rendicin de cuentas y
transparencia en la asignacin y el uso de los recursos pblicos.
El cuestionario de diagnstico desarrollado por la SHCP contiene los reactivos
necesarios para conocer la situacin actual. El diagnstico situacional por
entidad federativa contempla los siguientes factores: normativos/legislativos,
planeacin estratgica, programacin, estructura programtica, gestin de
programas presupuestarios y proyectos de inversin, ejercicio del gasto,
presupuesto basado en resultados, armonizacin contable, contabilidad pblica
estatal, sistemas de informacin, monitoreo y evaluacin de la gestin pblica
local y transparencia presupuestaria. La informacin sobre el estado que
16
El Programa de Apoyo al Presupuesto basado en Resultados, Fase I (Prstamo No. 2043/OC-ME), en su

Componente IV. Extensin del PbR a Entidades Federativas, cuyo objeto es promover y apoyar a las entidades
federativas en la implantacin del PbR, proporciona recursos para llevar a cabo dicho levantamiento. El 18 de
junio de 2010, el Diario Oficial de la Federacin hace pblica la operacin e invita a los consultores a enviar
sus expresiones de inters. La convocatoria tambin sale publicada en la United Nations Development Business.
65
guarda la implantacin del PbR-SED en las entidades federativas har posible

que cada una de stas conceptualice la estrategia necesaria para fortalecer la
gestin estatal, por cuanto en este nivel de gobierno recae buena parte de la
responsabilidad de ejecucin del gasto pblico. Con ello, se pone nfasis en
la necesidad de que los recursos asignados y los resultados obtenidos sean
proporcionales.
Un ejemplo de implantacin exitosa del PbR se encuentra en la experiencia
territorial colombiana. El proyecto Presupuesto por Resultados Municipal
(PPRM), enfocado en el desarrollo de una metodologa para implementar
sistemas de gestin y presupuestacin para resultados, se desarroll con gran
xito con el apoyo del Grupo de Presupuesto por Resultados del Departamento
Nacional de Planeacin (DNP). El PPRM, enfocado en el desarrollo de una
metodologa para implementar sistemas de gestin y presupuestacin por
resultados en el nivel territorial, se desarroll bajo tres lneas de accin. A
travs de su implementacin, el equipo tcnico nacional, dirigido por el DNP,
busc cumplir el objetivo del proyecto; destacando tres aspectos funcionales
de su implementacin (DNP, 2008).
Figura 3
Componentes del Proyecto PPRM
Fuente: Elaboracin propia en base a DNP (2008).
La primera lnea de accin, basada en el acompaamiento tcnico, consisti

en brindar asesora permanente a los equipos tcnicos de las entidades
territoriales para que, trabajando en forma conjunta, fuera posible compartir y
transferir la metodologa de gestin y presupuestacin por resultados, resolver
66
dudas y construir conjuntamente instrumentos de planificacin estratgica y

financiera bajo el enfoque de resultados.
La segunda, la capacitacin en gestin pblica orientada a resultados, tuvo
como propsito transferir a los funcionarios de la entidad los conceptos y la
metodologa relacionados con el desarrollo de un sistema de gestin como el
propuesto por el proyecto, de tal forma que se dejara una capacidad instalada
y se apoyara la consolidacin de una cultura organizacional orientada a
resultados.
Y, por ltimo, la tercera lnea hace referencia al desarrollo de metodologas
para fortalecer los ejercicios de planificacin estratgica y financiera. Estas
metodologas se ven reflejadas en el desarrollo de formatos, manuales y
procedimientos para la realizacin de dichos ejercicios. Estas lneas de accin
fueron permanentes en la ejecucin del proyecto y su aplicacin transversal
hizo posible el desarrollo de cada uno de los componentes que facilitaron la
implementacin de un sistema de gestin y presupuestacin por resultados en
los municipios piloto.
Figura 4
Fases de implementacin del Proyecto en gobiernos subnacionales:
Experiencia latinoamericana
Fuente: Elaboracin propia en base a DNP (2008).
La ejecucin del proyecto fue dividido en tres fases de implementacin, que

resumen el proceso experimentado en cada uno de los municipios y describen
los pasos lgicos a seguir para la incorporacin de la metodologa de gestin
y presupuestacin por resultados en el nivel municipal. En el caso mexicano,
se destaca esta experiencia en base al estudio de Villalobos (2009), donde
puntualiza la importancia del SED en los gobiernos locales. En tal propuesta,
67
el autor destaca la viabilidad de implementar en las estructuras municipales

un enfoque de gestin y presupuesto con orientacin a resultados; as mismo,
la aplicacin efectiva de una poltica de evaluacin al desempeo en lo
local. Por lo tanto, permite verificar que dicho cambio en los enfoques de
administracin pblica se darn en la medida que exista la voluntad, visin y
liderazgo de querer cambiar las cosas y generar desde un mbito subnacional,
la generacin de valor pblico.
Conclusiones finales
El presente captulo tuvo como objetivo describir el proceso de implementacin
del Presupuesto basado en Resultados y del SED en las entidades federativas
de Mxico. En este sentido, se pudo observar que en la administracin pblica
mexicana se estn sentando las bases para una incorporacin de los principios
que permitan el fortalecimiento de una GpR en el mbito estatal. Los cambios
en la legislacin federal en la materia sealan la obligatoriedad para que
todas las autoridades locales transparenten el uso de los recursos pblicos e
informen sobre los resultados e impactos que las acciones de gobierno tienen
sobre el bienestar de la poblacin. El fortalecimiento de las capacidades de
gestin en materias financiera, de planeacin, as como de evaluacin, son
aspectos claves para que el gobierno asegure mayor xito en la creacin de
valor pblico y en la satisfaccin de las demandas de la poblacin, la cual
exige que la prestacin de los servicios pblicos se lleve a cabo con prontitud,
eficacia, eficiencia y transparencia.
En cuanto a la presente administracin federal, se reconoce el inters
gubernamental por avanzar hacia una gestin para resultados con impacto
social. Su institucionalizacin en el Estado mexicano y en especial en las
entidades federativas implicar que la cultura de gestin y la poltica debe
cambiar en Mxico; con lo cual, podra existir una gestin ms responsable y
que valora la bsqueda del impacto social y con ello del desarrollo.
La introduccin del SED y del PbR son aportaciones significativas que
contribuirn a aportar elementos que ayuden a los gobiernos a detectar errores
en la instrumentacin de sus programas y corregir sus polticas en el marco
de sus mbitos de autoridad y en atencin a sus esquemas de planeacin,
considerando la coordinacin con las autoridades federales. Estados como
Chihuahua, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Mxico, Quertaro,
Yucatn y Zacatecas, entre otros, dan muestra del avance en esta materia.
Sin embargo, se ha podido apreciar que se requiere de un enorme esfuerzo
que integre no slo recursos pblicos, sino inversin en voluntad, iniciativa,
liderazgo poltico y sobre todo, en el cambio de cultura y de enfoque hacia la
creacin de resultados.
68
Con base en esta propuesta, se plantea en las entidades federativas, como

primer trmino, el inicio de una gestin para resultados, factor esencial para
el logro de todos los procesos de cambio y modernizacin estatal. En esta
vertiente, la GpR fomenta una cultura organizacional que orienta la gestin a
resultados de impacto para la comunidad. De esta manera, la voluntad y visin
del servidor pblico es fundamental para sostener este cambio. En trminos
del ejercicio presupuestario, el cambio que se propone parte de modificar la
distribucin de recursos de un modelo incrementalista (tradicional) a uno
con orientacin a beneficios sociales. Este rediseo se complementar en la
medida en que los gobiernos estatales fomenten, como inicio en su gobierno,
una gestin orientada a resultados. Por lo tanto, la presupuestacin se enlaza
con la cultura organizacional y directiva que se establece en un GpR, donde
los recursos estatales se ejercen con base en los resultados obtenidos y se
distribuyen bajo el mismo criterio. El rediseo debe contemplarse no slo a
nivel estatal sino tambin municipal. El diagnstico sobre el estado en que
se encuentra el avance del PbR-SED a nivel estatal que lleva a cabo la SHCP
con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) puede aportar
elementos claros para fortalecer la estrategia de implementacin en la vasta
geografa nacional.
La esencia principal del SED en un contexto federal son sus componentes
de evaluacin de programas-polticas pblicas y el desempeo de las instituciones. En un contexto estatal, se establece el primer componente como la
opcin para la entidad federativa en mejorar el desempeo de sus programas
pblicos mediante diversos elementos cientficos. Parte de ello es la naturaleza del cambio, el fomentar un nuevo gobierno estatal con procesos de
planeacin-presupuestacin y evaluacin del desempeo acorde a las nuevas
tendencias mundiales y a la participacin cientfica. En este sentido, se abre la
posibilidad de un cambio en la manera de ejercer lo pblico. En otros trminos,
los elementos metodolgicos del SED (MML, MIR) en un nivel estatal, se
establecen como la opcin para fomentar un rediseo administrativo en busca
de resultados, es decir, el disear correctamente los programas estatales y
sectoriales. Dado el peso especfico de los municipios en la asignacin y gasto
pblico, este diseo administrativo debe tenerlos en cuenta como una agenda
inmediata a ejecutar.
69
CAPTULO 3
LA EVALUACIN DEL DESEMPEO

EN MXICO: EXPERIENCIAS Y
RETOS PARA EL DESARROLLO
LOCAL
CAPTULO 3. LA EVALUACIN DEL DESEMPEO EN MXICO:

EXPERIENCIAS Y RETOS PARA EL DESARROLLO LOCAL
Jos Mara Ramos y Alberto Villalobos
Profesores-investigadores
Introduccin
Una caracterstica de la administracin pblica (AP) en los ltimos aos
ha sido el crecimiento del sector pblico en trminos de sus escalas y
diversidad de actividades. Lo anterior ocurre simultneamente a una creciente
importancia de la rendicin de cuentas, resaltando tanto la responsabilidad
por los resultados de la gestin y sus polticas, as como la necesidad de
disponer de mecanismos e instrumentos que evalen el desempeo de las
instituciones (Guzmn, 2005). En este sentido, la AP ha intentado evolucionar
en procedimientos para mejorar la transparencia, la gestin institucional y los
resultados del uso de los recursos (valor pblico).
Es en esta coyuntura, donde deben de conciliarse los esfuerzos para llevar a cabo
procesos gubernamentales que fortalezcan la capacidad del Estado y mejore
su actuacin en base a la creacin de impactos sociales. Uno de los elementos
considerados en un contexto internacional y utilizado en las referencias
mundiales en cuanto a reformas y modernizacin de la administracin pblica
son los mecanismos para evaluar el desempeo gubernamental.17 Esto se
deriva por la oportunidad de que las acciones gubernamentales puedan ser
medidas, controladas y por supuesto, evaluadas segn el objetivo de cada
programa y/o poltica pblica; de esta manera, conocer el impacto real de cada
accin de gobierno, el desempeo de las instituciones as como del impacto
social en el ejercicio de los recursos pblicos.
Ante lo expuesto, el objetivo principal de este apartado es analizar la
importancia y los retos institucionales de la evaluacin del desempeo en
Mxico dentro de un contexto municipal, lo cual, se considera importante
17
Se puede presentar la experiencia de Inglaterra, las cuales se pueden enmarcar en dos grandes iniciativas:
Iniciativa de la Administracin Financiera en 1982 (Financial Management Initiative, FMI) y el Mejoramiento de
la Administracin del Gobierno: los siguientes pasos (Improving Management in Government: the Next Steps),
en 1988. En un mismo contexto se presenta el caso de E.U.A, con la National Performance Review, encabezada
por el entonces presidente William Clinton; quien mediante este proceso, orill a que las dependencias
gubernamentales desarrollaran e implementaran un sistema de responsabilidad, a travs del cual, se midieran
los resultados, establecieran metas, objetivos y midieran sus avances. En un contexto latinoamericano se destaca
el gobierno Chileno, mediante el esfuerzo del Ejecutivo por modernizar la gestin asumido en 1994 por el
Ministerio Secretara General de la Presidencia (SEGPRES); iniciando en 1997 con la evaluacin de programas
gubernamentales en un contexto nacional. Vase Arellano, Gil, Ramrez y Rojano (1999), Banco Mundial
(2007), Gore (1994) y Muoz (2005).
73
en la medida de que los municipios mexicanos requieren ser ms eficientes

en el ejercicio de los recursos, ms eficaces en el cumplimiento de metas
institucionales; en suma, fortalecer sus capacidades institucionales para
mejorar el desempeo gubernamental. El supuesto que se define para este
captulo es que: la institucionalizacin efectiva de una poltica de evaluacin
del desempeo en un mbito local, se requiere, como mnimo, un cambio
institucional, cultural y de gestin.
El presente documento se define en cinco secciones. La primera, establece
el contexto de la evaluacin del desempeo en los municipios mexicanos, lo
cual, se define que uno de los grandes desafos de los municipios mexicanos
es incluir en sus procesos de toma de decisiones la evaluacin de la gestin
y de las polticas pblicas. El segundo tema destaca el marco institucional en
Mxico de la evaluacin del desempeo en un contexto local; en este sentido,
se describen las diversas modificaciones legales que se han presentado en
la actual administracin federal (2006-2012), as mismo, su impacto y
sus efectos en un contexto municipal. El tercer y cuarto apartados ofrecen
elementos importantes de evaluacin al desempeo en un mbito local.
En este sentido, se destacan los criterios de evaluacin y una propuesta de
indicadores para los municipios, de esta manera, fundamentar en un contexto
local una agenda estratgica de evaluacin integral y transversalmente. El
ltimo apartado destaca las experiencias en Mxico en cuanto a mecanismos
de evaluacin, sealando las diversas iniciativas provenientes del gobierno
central y de asociaciones, de igual forma, que las principales experiencias
de municipios en Mxico que han llevado a la prctica estos mecanismos de
gestin.
3.1. Contexto de la evaluacin en los municipios mexicanos
Uno de los grandes desafos de los municipios mexicanos es como incluir
en sus procesos de toma de decisiones la evaluacin de la gestin y de las
polticas pblicas. El tema de la evaluacin de la gestin y las polticas no ha
sido prioritario, no obstante de que los municipios mexicanos se han enfrentado
a limitaciones de recursos, grandes demandas sociales, lo que implicara una
mayor optimizacin de recursos (Weiss, 1998). Una de las razones de este
desinters gubernamental se atribuye a que los municipios mexicanos no han
reformulado sus procesos de toma de decisiones con base en nuevos enfoques
de gestin, que les permitan fortalecer su desempeo gubernamental, generar
mayor impacto en sus polticas en un marco de escasez de recursos.
Esta situacin se atribuye a diferentes factores, pero destacan la relativa
renovacin de cuadros directivos que cuenten con nuevas formas de abordar los
74
asuntos pblicos en el mbito local, lo que impacta en las constantes demandas

sociales. Bajo ese marco, se puede afirmar que el problema de la inseguridad
que caracteriza a mayor parte del pas es producto de una inadecuada evaluacin
y de su rediseo de las polticas o acciones en materia de seguridad, aunado a
una deficiente gestin intergubernamental en materia de seguridad y prevencin
en el tema.
Uno de los elementos centrales de las administraciones pblicas son los procesos
de evaluacin de sus polticas y de la organizacin. La idea fundamental de
la evaluacin es conocer la eficacia y efectividad de la gestin y las polticas
implantadas. La finalidad es conocer si cumplen sus propsitos de poltica
y si lo que estn efectuando tiene sentido. Para pases como Mxico, poco
acostumbrados a las evaluaciones, es una prioridad porque permite monitorear
los avances, problemas y desafos de la gestin y las polticas pblicas. No
obstante es a inicios del ao 2000 cuando de manera incipiente inicia la discusin
institucional acerca de la importancia de incluir procesos de evaluacin de
polticas, con la finalidad de promover una mayor racionalidad en las polticas.
Estos procesos han tenido el impacto local de intentos de promover una
mayor modernizacin administrativa, que en parte se ha reflejado en mejores
prcticas de gestin local,18 pero que desde nuestra perspectiva no han permitido
generalizar esas prcticas para institucionalizar procesos de gestin y polticas
estratgicas en materia de competitividad y bienestar local. En otras palabras, en
el mbito local se adolece de agendas estratgicas en materia de competitividad y
desarrollo fundamentados en procesos de evolucin de sus gestiones y polticas
pblicas locales.
Una tendencia generalizada es el escaso nivel de autocrtica institucional
sobre los avances y retrocesos en las polticas pblicas y en consecuencia,
la escasa capacidad institucional de redefinir objetivos, estrategias y metas,
que permitan alcanzarlas en un contexto de incertidumbre y de limitadas
capacidades de gestin. Esta situacin existe porque a pesar de la inclusin
del enfoque de las polticas pblicas como parte de la gestin local, ha sido
muy incipiente la consideracin a los procesos de evaluacin, monitoreo y
seguimiento, en especial en los pases latinoamericanos (Ospina, 2000).
La evaluacin de polticas se asocia al control de gestin, el cual desde la
perspectiva de la Nueva Gestin Pblica, constituye uno de los pilares de la
18
En este contexto se destaca el certamen anual Premio Gobierno y Gestin Local promovido por el CIDE;
el cual, defini una clasificacin importante por rubro de poltica pblica para la participacin en el certamen.
De esta manera podemos encontramos programas innovadores que se refieren a distintas temticas: desarrollo
municipal, conservacin ecolgica, infraestructura municipal, modernizacin administrativa, participacin
ciudadana, planeacin urbana, poltica social, fortalecimiento municipal, salud pblica, seguridad pblica,
servicios pblicos, transparencia y rendicin de cuentas. Vase www.premiomunicipal.org.mx.
75
inevitable regeneracin de las instituciones pblicas (Ruano, 2001). Desde

este enfoque, Ruano propone un cambio en los controles de gestin en dos
planos:
1. El nmero de controles habr de reducirse y no debe ser instrumento
de sancin, sino de medida del rendimiento segn los objetivos
propuestos;
2. El control no es un fin en s mismo, debe ser un medio de reorientar
la accin en funcin de los resultados obtenidos, y
3. El diseo de sistemas de control ha de trascender el marco
organizativo y hacerse accesible a nuevas audiencias, es decir, un
sistema de informacin de carcter pblico.
Las razones principales para evaluar el papel de los gobiernos y de sus
polticas se asocian en trminos de que es una condicin previa a cualquier
esfuerzo de racionalizacin de la gestin; permite adaptar sus decisiones
a los resultados de la prestacin y favorece la transparencia de la accin
pblica y la legitimidad del sistema poltico. En otras palabras, la evaluacin
fundamentada con un enfoque estratgico permite la transparencia, monitorea
los rendimientos organizacionales y sobre todo permite evitar y reducir la
corrupcin imperante en la gestin de la seguridad pblica (Ramos, 2006).
No obstante, a pesar de estas ventajas, los procesos de evaluacin no se han
institucionalizado en los municipios mexicanos y en la actualidad se concibe
como un reto de la gestin, dada la necesidad de optimizar los recursos y
promover un mayor impacto en las polticas locales hacia la competitividad
y el bienestar.
Esta concepcin de la evaluacin hacia el desarrollo cuestiona el enfoque
tradicional del control de gestin, en trminos de que al fijarse la norma nada
se discute, se ejecuta el presupuesto, se reproduce la norma en el tiempo y se
desdibuja la intencin ltima de la decisin, porque el criterio de validez es
la legalidad (Ruano, 2001). De ah que se cuestione si esto es eficaz?, ya que
ante la falta de sistemas de informacin de evaluacin no puede conocerse la
calidad de los servicios y establecer mecanismos de correccin. Por ello se
concibe que la transparencia analtica sea el principal apoyo para cualquier
iniciativa de delegacin de responsabilidades para el ejercicio responsable de
la accin pblica. Como se aprecia, los procesos de evaluacin se asocian a
otros procesos relevantes como son el control de gestin, rendicin de cuentas,
transparencia y legitimidad gubernamental, que en su conjunto, no se han
generalizado e institucionalizado como prcticas exitosas en los municipios
mexicanos. De ah que la adopcin de esos enfoques refleje la necesidad de un
cambio en los valores de cultura de gestin y de la poltica pblica.
76
Si se asocia la evaluacin a un mayor rendimiento de los gobiernos locales,

se plantea entonces, si enfoques exitosos adaptados al mbito pblico pueden
generar mayor eficiencia, eficacia y efectividad. Se ha comentado que los
enfoques de la gestin estratgica y readministracin parten de una premisa;
el reconocer que la gerencia privada puede tener la capacidad conceptual y
operativa de ofrecer resultados en el mbito pblico, si tales enfoques pueden
adoptarse a las distintas dimensiones que condicionan la gestin pblica,
especialmente en pases como Mxico y en polticas tan complejas.
En ese contexto, no es un problema central si la gestin pblica puede adoptar
y adaptar los mismos criterios de rendimiento que a la empresa privada. Lo
relevante es que tanto organizaciones pblicas o privadas deben competir a
partir del mismo momento en que los ciudadanos comparan la calidad de
vida, a travs de un mayor desarrollo local. Por ello, Ruano (2001) concibe
que no existe una contradiccin entre la lgica mercantil y la social, sino
el verdadero desafo es conciliar rentabilidad y solidaridad, especialmente
en pases como Mxico en donde las demandas sociales son agudas. En ese
marco, los procesos de evaluacin de polticas son relevantes por las razones
mencionadas, aunado a que permiten darle un rumbo estratgico a la accin
de gobierno local hacia la competitividad y el bienestar.
El rendimiento de los servicios pblicos est en funcin del equilibrio entre
dos imperativos: las restricciones financieras y la satisfaccin de las demandas
de los ciudadanos-usuarios. En este sentido, la optimizacin de los resultados
de los servicios est sujeta a:
Evaluacin correcta de necesidades;
Determinacin de objetivos y programas coherentes con las
necesidades constatadas;
Grado de calidad de las prestaciones segn las necesidades, y
Bsqueda de la mejora de la productividad (Ruano, 2001).
La gestin de los recursos es un modo de responsabilizacin que est en
funcin de:
La cantidad de medios con que se cuenta y su control, con respecto
a la complejidad;
La sofisticacin de los conocimientos;
La calidad del servicio, o
El grado de innovacin incorporado.
Estos criterios son una prioridad institucional del proceso de cambio
gubernamental en los municipios mexicanos, pero a pesar de esta ventaja,
77
no han logrado una redefinicin del enfoque de evaluacin, lo que se puede

atribuir a las siguientes razones:
Una cultura deficiente de gestin;

La ausencia de un enfoque de gestin estratgica y transversal;
Otras prioridades de corto plazo de los municipios, y
Limitado personal capacitado en temas de gestin de la evaluacin.
3.2. Marco institucional de la evaluacin del desempeo en Mxico: sus

efectos e impactos en un mbito municipal
Con la administracin federal (2006-2012), encabezada por el Presidente
Felipe Caldern, se ha iniciado con la visin de fomentar en el Estado
mexicano una AP orientada hacia resultados. Este proceso se institucionaliza
jurdicamente en diversas leyes reformadas desde inicios de su mandato
presidencial.19 Basados en estas modificaciones, la herramienta que sostiene
al proceso de modernizacin administrativa y de gestin para resultados que
el gobierno federal quiere implantar es la creacin del Sistema de Evaluacin
del Desempeo (SED); el cual, es un modelo de gestin que establece las
directrices para que el gobierno federal evale sus programas, polticas
y el desempeo de las instituciones; adems, define a las estructuras de
gobierno que llevarn a cabo este proceso modernizador. Uno de los aspectos
primordiales de este proceso de modernizacin administrativa en Mxico es
la obligacin para que los tres rdenes de gobierno evalen su administracin
con base en resultados.
En este sentido, una de las reformas directamente relacionadas con la evaluacin del desempeo en entidades federativas y el D.F., son las adiciones a
los artculos 116 y 122 de la Constitucin, para que las Legislaturas de los
Estados y del D.F., cuenten con entidades estatales de fiscalizacin, rganos
con autonoma tcnica y de gestin en el ejercicio de sus atribuciones; y para
decidir sobre su organizacin interna, funcionamiento y resoluciones. Debern
aplicar los mismos principios de fiscalizacin de la ASF: posterioridad,
19
Durante el 2007 se discuti y aprob el paquete de la Reforma Integral de la Hacienda Pblica, que en materia
de gasto pblico, propuso el establecimiento de una estructura institucional para fomentar el gasto pblico
orientado a resultados, hacerlo ms eficiente y transparente en los tres rdenes de gobierno. Puede destacarse
la reforma al artculo 134 constitucional publicada en el DOF el 7 de mayo del 2008 lo siguiente: los recursos
econmicos de que dispongan la Federacin, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los rganos
poltico-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarn con eficiencia, eficacia, economa,
transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estn destinados. As mismo, incluye dentro
esta reforma constitucional la temtica de evaluacin: los resultados del ejercicio de dichos recursos sern
evaluados por las instancias tcnicas que establezcan, respectivamente, la Federacin, los estados y el Distrito
Federal, con el objeto de propiciar que los recursos econmicos se asignen en los respectivos presupuestos en
los trminos del prrafo anterior. Lo anterior, sin menoscabo de lo dispuesto en los artculos 74, fraccin VI
y 79, que estos artculos establecen las facultades a la entidad de Fiscalizacin Superior de la Federacin en
materia de vigilancia y fiscalizacin.
78
anualidad, legalidad, imparcialidad y confiabilidad.20 En el caso especfico

del Artculo 134 constitucional, se incorpora el compromiso de: los recursos
econmicos de que dispongan el gobierno federal y el gobierno del Distrito
Federal, as como sus respectivas administraciones pblicas paraestatales, se
administrarn con eficiencia, eficacia y honradez para satisfacer los objetivos
a los que estn destinados. Esto significa su establecimiento en todas las
entidades federativas, el Distrito Federal y los municipios.
La Ley de Coordinacin Fiscal (LCF), en su Artculo 49, fraccin V, establece
la obligacin de las entidades federativas, municipios y el D.F., en ejercer los
recursos de aportaciones federales con base en la evaluacin del desempeo
que marca el Artculo 110 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria (LFPRH);21 as mismo, dichos recursos debern ser evaluados con
base en indicadores, por instancias tcnicas independientes de las instituciones
que los ejerzan, a fin de verificar el cumplimiento de los objetivos a los que
se encuentran destinados los fondos de aportaciones federales conforme a la
presente Ley. Los resultados de las evaluaciones debern ser informados en
los trminos del Artculo 48 de la presente.22
Modificaciones recientes en un contexto municipal
En el marco de la reforma constitucional, el 21 de enero de 2008 se publicaron
en el DOF, los Lineamientos Generales para la Entrega de los Recursos del
Ramo 33 (DOF, 2008a), donde se nombran las dependencias coordinadoras de
los fondos del Ramo 33, la mecnica para el establecimiento de los indicadores
de resultados derivados del ejercicio de estos recursos y el formato para que las
entidades federativas y municipios reporten el ejercicio y la evaluacin de cada
fondo. El complemento se emiti el 25 de febrero de 2008 en el DOF, bajo el
ttulo de Lineamientos para Informar sobre el Ejercicio, Destino y Resultados
de los Recursos Federales Transferidos a las Entidades Federativas; en
cuyo contenido se establece que las entidades federativas, sus municipios y
demarcaciones territoriales del D.F., as como sus administraciones pblicas
paraestatales, debern informar de manera trimestral a travs del sistema
20
Adicionalmente a lo anterior, se reform el artculo 49 constitucional para fortalecer las facultades de la
Auditora Superior de la Federacin, con el fin de realizar auditoras y emitir recomendaciones sobre los
recursos federales que ejercen las entidades federativas y municipios, distintos a participaciones; aclarando, que
estos recursos federales sujetos a fiscalizacin por parte de la ASF incluyen las aportaciones del Ramo 33, el
gasto reasignado y los subsidios a entidades federativas. Vase SHCP (2008).
21
La Secretara realizar bimestralmente la evaluacin econmica de los ingresos y egresos en funcin de
los calendarios de presupuesto de las dependencias y entidades. Las metas de los programas aprobados sern
analizadas y evaluadas por la Funcin Pblica y las Comisiones Ordinarias de la Cmara de Diputados.
Para efectos del prrafo anterior, el Ejecutivo Federal enviar bimestralmente a la Cmara de Diputados la
informacin necesaria, con desglose mensual. Vase artculo 110 de la LFPRH.
22
Los estados, el Distrito Federal, los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal,
publicarn los informes a que se refiere el prrafo primero de este artculo en los rganos locales oficiales de
difusin y los pondrn a disposicin del pblico en general a travs de sus respectivas pginas electrnicas de
internet o de otros medios locales de difusin. Vase artculo 48 de la LCF.
79
electrnico de la SHCP, lo relacionado con el ejercicio, destino y resultado de

los recursos federales que les sean transferidos por concepto de aportaciones
federales, convenios de coordinacin en materia de descentralizacin o
reasignacin y subsidios; de la misma manera, se reportarn los resultados de
las evaluaciones que se lleven a cabo sobre los resultados de la aplicacin de
los recursos (DOF, 2008b).
El 31 de marzo de 2008 se emiti el Acuerdo por el que se Establecen las
Disposiciones Generales del SED, el cual precisa las disposiciones generales y
especficas del SED, en materia de planeacin, programacin, presupuestacin,
seguimiento, monitoreo e informes del ejercicio presupuestario y evaluacin.
En trminos generales se trata de las mismas disposiciones emitidas en
los lineamientos, pero ahora incluye previsiones para la evaluacin de los
recursos federales transferidos a las entidades federativas, de conformidad
con lo establecido en la Ley de Coordinacin Fiscal y en la LFPRH (DOF,
2008c).
Ahora bien, en marzo de 2009 la SHCP emiti los indicadores de desempeo
de los fondos de aportaciones federales del Ramo 33 (SHCP, 2009); el cual,
dicha disposicin establece las bases para el funcionamiento de los indicadores,
destacando las responsabilidades, el seguimiento e integracin de las fichas
tcnicas de cada indicador y la capacitacin que la SHCP brindar a las
entidades federativas. Cabe destacar que dentro de esta disposicin se enmarca
la propuesta de los indicadores de cada fondo que conforma el Ramo 33:
Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal (FAEB), Fondo de
Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos (FAETA), El Fondo
de Aportaciones Mltiples (FAM), Fondo de Aportaciones para los Servicios
de Salud (FASSA), Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica (FASP),
Frente Amplio de Izquierda Social (FAIS), Fondo de Aportaciones para el
Fortalecimiento de los Municipios y Demarcaciones Territoriales del Distrito
Federal (FORTAMUNDF) y Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento
de la Entidades Federativas (FAFEF).
En resumen, se puede observar que las distintas modificaciones al marco
jurdico mexicano impactan en un mbito municipal en los siguientes aspectos
(vase Cuadro I).
Las iniciativas presentadas anteriormente son del mbito de las entidades y
dependencias de la APF, con sus niveles de estrategias, programas, proyectos
y actividades. El sistema federal mexicano otorga a los niveles subnacionales
amplios mrgenes de autonoma. Por lo tanto, en torno a la evaluacin de
la gestin cada gobierno municipal disea sus iniciativas con base en sus
capacidades institucionales y con la estructura operativa y tcnica con la que
80
Cuadro I
MARCO INSTITUCIONAL DE LA EVALUACIN DEL
DESEMPEO Y SUS IMPACTOS EN LOS GOBIERNOS LOCALES
Ordenamiento
jurdico
Artculo 134 constitucional
116, 122 y 49 de la
CPEUM
Artculo 49, fraccin V

de la LCF.
Lineamientos
Generales para la Entrega de
los Recursos del Ramo
33
Lineamientos para Informar sobre el Ejercicio, Destino y Resultados de los Recursos

Federales Transferidos
a las Entidades Federativas
Descripcin de reforma
Impacto en un mbito local
Los recursos pblicos se administrarn

con eficiencia, eficacia y honradez para
satisfacer los objetivos a los que estn
destinados.
Legislaturas de los Estados y del D.F.
cuenten con entidades estatales de
fiscalizacin; rganos con autonoma
tcnica y de gestin en el ejercicio de sus
atribuciones.
Cambio en el enfoque actual de administracin.

Orientacin del gobierno local a resultados.
Obligacin de las entidades federativas,

municipios y el D.F., en ejercer los
recursos de aportaciones federales en base
a la evaluacin del desempeo que marca
el Artculo 110 de la (LFPRH).
Los
municipios
debern
fortalecer
sus
estructuras internas para evaluar el desempeo
de las aportaciones federales; mediante el uso de
indicadores y por instancias tcnicas independientes
de quienes los ejerzan.
Se
nombran
las
dependencias
coordinadoras de los fondos del Ramo 33,
la mecnica para el establecimiento de los
indicadores de resultados derivados del
ejercicio de estos recursos y el formato
para que las entidades federativas y
municipios reporten el ejercicio y la
evaluacin de cada fondo.
Se establece que las entidades federativas
y sus municipios debern informar de
manera trimestral a travs del sistema
electrnico de la SHCP, lo relacionado
con el ejercicio, destino y resultado
de los recursos federales que les sean
transferidos por concepto de aportaciones
federales, convenios de coordinacin
en materia de descentralizacin o
reasignacin y subsidios; de la misma
manera, se reportarn los resultados de
las evaluaciones que se lleven a cabo
sobre los resultados de la aplicacin de
los recursos.
Los municipios debern de adecuarse institucional

y organizacionalmente para el cumplimiento con
la Ley. As mismo, el definir la instancia local que
se responsabilizara de la gestin y seguimiento de
dichos recursos. De esta manera, se tendr a una
sola instancia globalizadora como coordinadora
local de estos lineamientos. Aunado a lo anterior, se
deber iniciar con una gestin intergubernamental
eficaz con las dependencias coordinadoras del
Ramo 33. Internamente, el propio ayuntamiento
deber fortalecer sus lazos con las dependencias y
entidades paramunicipales para facilitar las diversas
tareas que conllevan estos lineamientos.
Acuerdo por el que se

establecen las disposiciones generales del
SED
Incluye previsiones para la evaluacin de

los recursos federales transferidos a las
entidades federativas, de conformidad con
lo establecido en la Ley de Coordinacin
Fiscal y en la LFPRH.
Indicadores de desempeo de los fondos de

aportaciones federales
del Ramo 33
Establece las bases para el funcionamiento

de los indicadores, destacando las
responsabilidades, el seguimiento e
integracin de las fichas tcnicas de cada
indicador y la capacitacin que la SHCP
brindar a las entidades federativas. Cabe
destacar que dentro de esta disposicin se
enmarca la propuesta de los indicadores
de cada fondo que conforma el Ramo 33:
FAEB, FAETA, FAM, FASSA, FASP.
FAIS, FORTAMUNDF y FAFEF.
Facultad para que los rganos estatales de

fiscalizacin evalen los recursos y emitan
recomendaciones del gasto federal que ejercen
los municipios (aportaciones Ramo 33, gasto
reasignado y subsidios).
Fuente: SHCP (2008 y 2009), y DOF (2008a, 2008b, 2008c, 2006, 1978 y 1917).
81
cuenta, y en diversas ocasiones en coordinacin con el gobierno federal.23 Sin

embargo, el impacto de las diversas modificaciones legales que se asimila
en los municipios es de gran significado. Primeramente, por el hecho de que
los gobiernos locales debern de redisear sus estructuras organizacionales,
de gestin y sobretodo, en la preparacin del capital humano para cumplir
con dicha normatividad. Aunado a lo anterior, el impacto ms fuerte de estas
modificaciones es el cambio que se pretende; el de orientar a la administracin
pblica local a resultados. En este sentido, Cuales son las capacidades
institucionales de los municipios en Mxico para iniciar con este enfoque y
llevarlo a la prctica de manera eficaz y sobretodo, con resultados?
Ante lo expuesto, se plantea un gran reto para los gobiernos locales de Mxico.
Partiendo de lo anterior y ante el contexto de crisis prevaleciente en nuestro
pas y sus consecuencias en un mbito municipal, se presenta la necesidad
de un rediseo en el enfoque actual de administracin municipal; el cual, no
ha contribuido a promover un mayor crecimiento y desarrollo en la nacin.
El cambio definido parte de la idea de fomentar en su gobierno una cultura y
gestin orientada hacia resultados e impactos sociales. Esto se deriva por la
inminente necesidad de que los gobiernos municipales de Mxico fortalezcan
sus capacidades institucionales ante un escenario de crisis econmica y
puedan actuar con mayor eficiencia, eficacia y fomenten desde este nivel de
gobierno la creacin de impactos sociales.
3.3. Criterios de evaluacin y los indicadores de desempeo en un mbito
local
La evaluacin del rendimiento de servicios pblicos consiste en la afirmacin
de un juicio de valor sobre los productos y los efectos de las polticas pblicas.
El juicio de valor se asocia a los siguientes aspectos de la gestin pblica:
La efectividad de la accin pblica (outcomes) es una condicin
necesaria de su eficacia, y
23
Desde hace algunas dcadas se han emprendido iniciativas para el fortalecimiento de la gestin hacendaria
en las entidades y municipios, orientadas a fortalecer el Pacto Fiscal de la Federacin. El Instituto para el
Desarrollo Tcnico de las Haciendas Pblicas (INDETEC) ha liderado varias de ellas: gestin tributaria eficiente
y con equidad; manejo adecuado de la deuda pblica; rendicin de cuentas y transparencia en el ejercicio del
gasto, el presupuesto por programas, entre otros. Una experiencia en este contexto es el Gobierno del Estado
de Mxico, ya que desde hace algunos aos, con una interesante iniciativa en la que, mediante un convenio,
la Secretara de la Contralora del Gobierno acuerda con 120 municipios del Estado, colaboracin tcnica
para el fortalecimiento del sistema municipal de control y evaluacin de la gestin pblica, simplificacin
administrativa y transparencia. En la temtica de transparencia y el acceso a la informacin caracterizan al
sistema de evaluacin de la accin gubernamental en el Estado de Guanajuato. El Estado de Guerrero est en
fase de ajuste de su estructura programtico-presupuestal como parte del proceso de diseo del Presupuesto
basado en Resultados. Vase Medina (2007).
82
La evaluacin de la eficiencia analiza la relacin entre los recursos

invertidos y el producto final del programa (outcomes).
Una pregunta central que implica la evaluacin de la gestin y las polticas es
en torno a si se hubiesen obtenido los mismos resultados finales con menos
recursos o si, llegado el caso, hubiese podido lograrse un mejor resultado con
los mismos recursos. Las polticas y programas pblicos slo son eficientes
si son eficaces y si los recursos materiales e inmateriales necesarios para su
ejecucin se invierten en forma ptima. En un proceso lgico de evaluacin
habra que aplicar sucesivamente los criterios de efectividad, eficacia,
eficiencia de asignacin y finalmente la eficiencia productiva. Una orientacin
nicamente hacia la eficiencia de los procesos administrativos no puede ser un
fin en s mismo, sin ir acompaado de la solucin de los problemas sociales.
El criterio de eficiencia ha sido una caracterstica de las polticas nacionales
en materia de desarrollo desde hace varios sexenios.
El impacto de la eficiencia en el uso de los recursos pblicos se ha traducido en
niveles de crecimiento econmico, los cuales no han impactado en un desarrollo
econmico. Por tanto, una de las causas de la creciente inseguridad pblica en
Mxico, se relaciona con un agudizamiento de los niveles de bienestar de los
estratos populares. Es decir, las polticas nacionales no necesariamente han
promovido la creacin de valor pblico, porque se considera que no ha sido una
prioridad de la agenda gubernamental. Si esto hubiera sido el caso, desde los
inicios de la inestabilidad econmica nacional las instancias correspondientes
se hubieran preocupado por evaluar el desempeo de su gestin y el impacto
social de las polticas. La preocupacin central tradicionalmente ha sido
mantener la estabilidad de los indicadores macroeconmicos, dejando en
un segundo plano, la creacin de polticas efectivas que pudieran reducir la
inseguridad en Mxico, as como otros problemas nacionales.
En resumen, el tipo de modelo de gestin y las polticas pblicas en Mxico
han tenido dificultades para solucionar los grandes problemas nacionales que
existen a inicios del ao 2006. La causa no ha sido totalmente atribuida a un
problema de capacidades para gobernar la complejidad social y poltica de
Mxico, sino el problema central se asocia a una concepcin ideolgica del
papel del Estado (Stiglitz, 2000) en la regulacin econmica y en consecuencia
de su papel en la creacin de valor pblico; y en ese proceso han estado
ausentes los procesos de evaluacin tanto de la gestin como de las polticas
pblicas con un enfoque estratgico y orientados hacia la competitividad y el
bienestar.
83
3.4. Estado, gestin y polticas pblicas: hacia una agenda estratgica

local
Se comparte el planteamiento de Stiglitz (2000), sobre que los Estados
pueden apoyar los mercados, pero cumplen un papel activo en crear, modelar
y guiar los mercados. Con base en promover nuevas tecnologas, las empresas
asumen responsabilidades en el bienestar social de sus ciudadanos. En
concreto los pases en desarrollo necesitan Estados eficaces, con un poder
judicial fuerte e independiente, responsabilidad democrtica, apertura y
transparencia. Tal tipo de Estados promueven el desarrollo, que consiste en
transformar las sociedades, mejorar las vidas de los pobres y que todos tengan
oportunidades y acceso a la salud y educacin (Stiglitz, 2000). No se concibe
que sta sea una posicin populista, sino de sentido de responsabilidad en
el ejercicio de la responsabilidad pblica, lo cual implica responsabilidad
gubernamental para crear beneficios sociales. En la prctica este problema
no es slo responsabilidad del Estado, sino de una eficaz y eficiente gestin
intergubernamental en materia de evaluacin del desempeo y de las polticas
orientadas hacia la competitividad y el desarrollo. Este enfoque no ha sido
totalmente viable en el caso mexicano y representa una de las limitaciones
principales para fundamentar e institucionalizar una gestin y una poltica
pblica bajo esa orientacin.
En este sentido, el Estado mexicano ha sido incompetente para generar mejores
condiciones socioeconmicas para el conjunto de la poblacin mexicana, y
que hayan incidido en una menor inseguridad ciudadana. Las deficiencias de
la gestin y las polticas nacionales se hubieran evitado si desde los inicios
de los procesos de planeacin del desarrollo, hubieran existido un sistema de
indicadores confiable y transparente para conocer la situacin de las polticas,
su evolucin y fundamentalmente, su impacto en la solucin de los problemas
sociales. En el transcurso de los aos, las limitaciones en la gestin del
desarrollo desde una ptica de gestin intergubernamental se han agudizado,
con lo cual ha sido ms complejo implementar una gestin ms responsable
y eficaz.
En tal contexto, se plantea la importancia de instrumentar una evaluacin
de polticas con un enfoque tanto intergubernamental como transversal en
materia de competitividad y de bienestar y para lo cual, los indicadores de
gestin son unos de los elementos que orientan esos procesos de cambio. Los
indicadores de gestin son parmetros para medir y comparar objetivamente
los resultados de un perodo de gestin determinado. Cada indicador mide
una variable o aspecto determinado del desempeo de la organizacin y
de sus polticas, por ejemplo: eficiencia, eficacia y calidad. Es decir, en
funcin de su definicin se puede construir un indicador que refleje lo que
se pretende medir.
84
Operacionalmente, el indicador es la unidad que permite medir el alcance

de una meta (dato cuantificable), clasificando los datos disponibles. Pero
la relacin entre indicador y meta es de carcter probabilstico y no de
implicacin lgica, por lo cual resulta conveniente incrementar el nmero
de indicadores de una meta para aumentar as la probabilidad de lograr una
medicin adecuada. Conviene siempre utilizar una cantidad elevada de
indicadores para garantizar que se est midiendo el concepto abstracto que
se pretende medir y, eventualmente, disminuir el efecto negativo que deriva
de haber elegido un mal indicador.
Los indicadores de gestin, en trminos de Barrientos (2000) deben cumplir
con los siguientes requisitos:
1. Pertinencia: deben ser expresin de los procesos y productos
esenciales de la institucin, de modo de reflejar adecuadamente
el grado de cumplimiento de sus objetivos institucionales. Esto
conlleva a examinar los propsitos, estrategias y logros de la poltica
pblica;
2. Homogeneidad: deben utilizarse mtodos de evaluacin y recoleccin
de informacin equivalentes;
3. Independencia: los indicadores no deben estar condicionados a
factores externos, y
4. Informacin: la informacin que sirve de base para la elaboracin
de indicadores debe ser recolectada a un costo razonable y con las
garantas de confiabilidad necesaria.
Por tanto, si se considera que de antemano pueden existir ciertas dudas sobre
la veracidad de la informacin, entonces, es indispensable tratar de ver el dato,
como un referente, que se puede comparar con otras estadsticas empleadas
por otras dependencias (federales). Y adems, con la comparacin de la
informacin que se pueda cotejar entre otras dependencias en el mbito local.
Los indicadores son tiles porque facilitan la introduccin de sistemas de
recompensas y reconocimiento al buen desempeo gubernamental, permiten
la evaluacin cualitativa y cuantitativa del desempeo organizacional, apoyan
el proceso de desarrollo organizacional, y la formulacin de polticas de
mediano y largo plazo, generan un mayor grado de confiabilidad de la gestin
institucional, eliminando trmites innecesarios.
En el sector pblico, los indicadores mejoran la informacin sobre desempeo
de los servicios y facilita la discusin presupuestaria teniendo como base los
resultados obtenidos. Los objetivos anteriores se logran en la medida en que
en las organizaciones exista el conocimiento y la voluntad gubernamental por
introducir una poltica de evaluacin con una nocin estratgica y orientada
hacia la competitividad y el desarrollo, en el sentido, de que tal evaluacin tenga
85
la capacidad de prever, anticipar y pronosticar una serie de eventualidades que

cuestionen los objetivos organizacionales. Si esta capacidad de evaluacin
hubiera existido en los gobiernos locales en Mxico, el problema de las
limitaciones del desarrollo no tendra las dimensiones que ha alcanzado en la
actualidad. Es evidente que ha habido una falta de capacidad gubernamental
para promover e institucionalizar una gestin y una poltica estratgica para
promover una agenda en competitividad y bienestar.
Si bien los indicadores de desempeo son esencialmente una herramienta
de gestin utilizada para identificar y evaluar, deben ser siempre vistos
como seales o guas y no como medidas absolutas (Berry, et. al., 1993).
Lo fundamental es la capacidad de disear un enfoque de gestin estratgica
que oriente el tipo de indicadores que permitirn evaluar y monitorear la
implementacin de las polticas y sus impactos en materia de competitividad
y bienestar. No obstante la utilidad que prestan los indicadores para lograr una
gestin eficiente, stos han sido criticados por algunos investigadores como
Nick Tilley del Ministerio del Interior britnico (Home Office), quien advierte
algunos peligros sobre su utilizacin (Barrientos, 2000). Entre otros menciona
los siguientes:
1. Una visin estrecha. nfasis puesto solamente en los aspectos
cuantificables de los resultados, desentendindose de los aspectos
no cuantificables;
2. Sub-optimizacin. Una produccin de servicios de baja calidad, a
causa de la concentracin en objetivos definidos a costa de objetivos
estratgicos;
3. Miopa. Poca importancia acordada a los objetivos a largo plazo;
4. Obsesin por la medida. Ocuparse solamente de aquello que es
posible medir, dejando de lado aquello no cuantificable y que puede
ser significativo;
5. Mala representacin. Corrupcin de los datos, aceptacin de la
significacin aparente producida por los datos;
6. Juegos. Manipulacin estratgica de los comportamientos,
produccin de objetivos fciles de lograr y aparentar xitos cuando
conviene;
7. Osificacin. Seguimiento inflexible de los objetivos definidos en un
perodo particular de tiempo, y
8. Desmoralizacin. Prdida de confianza e inters entre los trabajadores
que cumplen tareas no susceptibles a ser cuantificables (Barrientos,
2000).
Varios de los aspectos anteriores se asocian a la ausencia de un enfoque
estratgico en la utilizacin de los indicadores para medir el desempeo
86
gubernamental. En el caso de las polticas de seguridad pblica, su evaluacin

como se apreciar posteriormente, resulta compleja, dada la variedad de
criterios que condicionan tanto la gestin y las diferentes fases de las polticas
en la materia. Por ejemplo, otros autores sostienen que el uso de indicadores
cuantitativos muchas veces pasa por alto la evaluacin adecuada de la calidad
de la gestin policial.
El anlisis de la calidad de la gestin es fundamental, porque generalmente
se deja de lado que, los resultados y los impactos de las polticas de
seguridad, dependen de la calidad de los procesos de toma de decisiones.
Esta concepcin de la calidad est asociada a un nuevo enfoque de gestin
pblica, especialmente asociado a una nocin estratgica. Fundamentar que
una organizacin policaca es deficiente o eficaz, tiene que ver con un anlisis
de algunos aspectos estratgicos de la calidad de la gestin. En ese sentido,
la Nueva Gestin Pblica ha propuesto una gestin de calidad (Aguilar,
2006), cuyo objetivo central es crear y agregar valor a los ciudadanos y sus
comunidades. Algunos elementos de la gestin de la calidad son:
Capacidad de respuesta a y satisfaccin de las demandas/expectativas
de los usuarios;
Direccin por procesos y fomento del trabajo en equipo;
Valoracin de las personas: tringulo de la satisfaccin de las
autoridades el personal los usuarios;
Gerencia de control y aseguramiento de calidad;
Mejora continua, y
Certificacin.
Respecto a la frecuencia con que se deben hacer las mediciones bajo un
sistema de evaluacin, es obvio que un sistema que reporte mensualmente las
actividades es ms exigente que otro que las informe anual o semestralmente.
Esto va a depender de la estrategia escogida por la autoridad. Esto es importante
porque dependiendo de la velocidad con que se produzca la retroalimentacin,
se podrn dar las rdenes y medir sus efectos. Por ejemplo, el Departamento de
Polica de Nueva York, evala las estadsticas y los indicadores de desempeo
policial diariamente, mientras que la polica del West Mercia en Inglaterra lo
hace una vez al mes (Barrientos, 2000). Es decir, el criterio se asocia con el
nivel de prioridad social del problema.
El caso de Mxico, uno de los problemas de la medicin se vincula con el
deficiente sistema de informacin con el que se cuenta. En gobiernos de
alternancia democrtica, la sistematizacin de la informacin delictiva
inicio en 1996, pero se han mantenido problemas para la recopilacin de
87
informacin, existen sistemas deficientes y adems hay una tendencia a

depurar la informacin, especialmente cuando los ndices de inseguridad
cuestionan el desempeo gubernamental. En el transcurso de los aos, los
nuevos enfoques de gestin pblica en los municipios mexicanos que se han
diseado de manera incipiente no han considerado la relevancia estratgica
de contar con un sistema de indicadores, orientados bajo una poltica de
evaluacin y de monitoreo que permitan la implementacin de una gestin y
de polticas orientadas hacia la competitividad y el bienestar.
Uno de los temas de gestin y de poltica es la calidad de las mismas que
permitan disear, implementar y evaluar tanto el desempeo como las polticas
pblicas con criterios de calidad. La calidad en la gestin puede asociarse en
trminos de:
Recursos humanos;
Infraestructura, y
Recursos materiales y equipamiento.
Las orientaciones de cmo promover la calidad en el servicio dependen de
los nuevos enfoques de gestin, que se asocian a su organizacin, direccin y
operacin (vase cuadro siguiente).
Cuadro II
TIPOS DE ENFOQUES HACIA LA CALIDAD EN EL SERVICIO
Gestin Institucional.
Capacidad de redisear la institucin con criterios de eficacia, eficiencia.
Gestin Financiera.
Capacidad de cmo distribuir el gasto con criterios de eficiencia y efectividad social: gasto
con impactos en la reduccin de la inseguridad.
Gestin Estratgica.
Capacidad de anticipar y prever los factores de inseguridad pblica.
Gestin de Calidad.
Capacidad de implantar una gestin de calidad en la detencin de importantes delincuentes,
sustentada con una calidad en los procesos de toma de decisiones.
En cada una de las dimensiones de los anteriores tipos de gestin est

presente el enfoque estratgico que orienta, define y operacionaliza acciones,
estrategias y mecanismos orientados hacia la calidad e impacto de la gestin
y de las polticas. Estas fases no necesariamente se han institucionalizado
en el caso mexicano y en particular en los municipios mexicanos, lo que se
atribuye al dilema de tratar de ofrecer cobertura en las polticas o calidad de
88
las mismas. Desde nuestra perspectiva, cobertura y calidad en las polticas no

son incompatibles, si previamente no existe un modelo de gestin estratgico
que fortalezca la capacidad de gestin local en trminos de las prioridades
locales en materia de competitividad y bienestar.
Resumiendo, la adopcin en los municipios mexicanos de polticas de
evaluacin estratgica depender de fortalecer la gestin con criterios de
eficacia, eficiencia y efectividad social, esto depender de que los municipios
cuenten son las siguientes condiciones mnimas:
Reconocer la importancia estratgica de la evaluacin;
Fortalecimiento de las capacidades institucionales en materia de
gestin y evaluacin de polticas;
Definicin de agendas estratgicas de evaluacin en el marco de la
competitividad y el bienestar;
Identificar las distintas dimensiones e impactos de la evaluacin;
Priorizacin de las polticas de evaluacin, y
Elaboracin de planes estratgicos en materia de evaluacin y sus
indicadores estratgicos.
3.5. La evaluacin del desempeo municipal en Mxico: algunas
experiencias de evaluacin en gobiernos locales
En un contexto mexicano, se han promovido distintos esfuerzos para
incorporar la cultura de medicin de desempeo en un mbito local. Adems,
se han desarrollado diversos estudios, fundamentalmente acadmicos, que
intentan construir indicadores y bases de datos que permitan analizar el
desempeo de los municipios, emitir sugerencias tcnicas para mejorar la
gestin y/o clasificar a los municipios de acuerdo con diversos indicadores.24
Estas iniciativas se consideran relativamente nuevas debido a las siguientes
razones:
El reconocimiento de la utilidad de los sistemas de medicin de
desempeo para mejorar la gestin pblica es un hecho reciente (al
menos en Mxico), y
No exista informacin sistemtica y ordenada a nivel municipal que
fundamentara la implementacin de este tipo de herramientas (falta
de visin a largo plazo, capacidad institucional y liderazgo).
24
La medicin de la gestin de entes pblicos subnacionales a partir de herramientas de evaluacin del

desempeo, se ha convertido en un tema de creciente inters no slo en Mxico, sino en Amrica Latina. Desde
las polticas de modernizacin del Estado, introducidas en los aos noventa y, posteriormente, el crecimiento de
la importancia de la gestin descentralizada en la mayora de los pases de la regin, se comienza a demandar
mayor responsabilidad y resultados de los gobiernos regionales y municipales.
89
A principios de esta dcada se dieron los primeros avances metodolgicos

sobre la temtica de los Sistemas de Medicin de Desempeo (SMD) en un
contexto local. Dichos adelantos han sido emprendidos por diversos actores
del desarrollo municipal (acadmico, gubernamental y privado). Este tipo de
iniciativas son los SMD asociados, que son creados por instituciones pblicas
o asociaciones con el fin de conocer la situacin municipal en determinada
regin o a nivel nacional. Es decir, son fuentes de informacin enfocados
a la recopilacin de datos de los gobiernos municipales y que a su vez,
dicha informacin sea convertida en indicadores de diversas modalidades.
Los casos ms conocidos de este tipo de sistemas son los creados por los
gobiernos centrales, ya que son una fuente de informacin para conocer la
situacin que guardan los municipios de su pas y que esta misma sea una
herramienta para la toma de decisiones desde un nivel central al subnacional
(para la implementacin de proyectos estratgicos y polticas pblicas
regionales y locales).
Ante lo anterior, se resume que este tipo de iniciativas son importantes
en la medida que la informacin que resulte sea utilizada para la toma
de decisiones de los gestores de polticas subnacionales. Sin embargo,
Cules han sido los resultados de estos SMD para promover procesos de
fortalecimiento a las capacidades institucionales de los gobiernos locales?
Ante esta interrogante, se puede mencionar que este tipo de sistemas son
una herramienta fundamental para un mbito acadmico, ya que forma parte
de importantes fuentes de informacin. La contraparte, se establece por los
siguientes aspectos primordiales (vase Cuadro III).
Al igual que los aspectos anteriores, se plantea como punto de partida la escasa
capacidad institucional ejercida por la instancia responsable del federalismo
en Mxico (INAFED) para fomentar una gestin eficaz del desarrollo regional
y local bajo responsabilidad compartida. En trminos de Agranoff (1997:151):
Un gobierno puede prever ejercer influencia sobre los cambios; adoptar
decisiones polticas informadas e inteligentes; captar, absorber y
gestionar recursos y evaluar actividades actuales a fin de orientar la
actividad futura.
En este contexto, se espera que el INAFED promueva que los gobiernos
subnacionales de Mxico mejoren la gestin de sus programas y su
desempeo. Segn el propio Agranoff (1997), el aumento de la capacidad es
el objetivo de muchos programas de desarrollo de liderazgo y de la gestin
intergubernamental. Por ejemplo, una estrategia para promover el desarrollo
local la establecen los programas de modernizacin, en tal sentido, la tarea del
90
Cuadro III
RETOS Y LIMITACIONES DE LOS SMD ASOCIADOS EN MXICO
Limitaciones generales
Retos y Oportunidades
Se reconoce el esfuerzo en este tipo de

sistemas. Sin embargo, han quedado
limitados en diversos aspectos: escasa
informacin disponible, nulo apoyo
tecnolgico y computacional, falta de
dinamismo para la exploracin de estos
sistemas, no se cuenta con informacin
de todos los municipios del pas.
Fortalecer estos sistemas con inversin

en Tecnologas de Informacin y
Comunicacin (TIC), ampliar las
variables y temas de informacin que
se exponen en los sistemas, definir
elementos para el manejo gil y flexible;
y ampliar la cobertura con informacin
de todos los municipios de pas.
No es utilizada esta informacin para Fuente de informacin fundamental

la toma de decisiones en las polticas para la asignacin eficaz de recursos
pblicas subnacionales.
pblicos en los municipios de Mxico.
El INAFED, como instancia responsable
del federalismo en Mxico ha quedado
limitado en utilizar este tipo de
fuentes para fortalecer las capacidades
institucionales de los gobiernos locales.
El INAFED tiene la oportunidad de

tomar la informacin de estos sistemas
para fundamentar la toma de decisiones
en distintos aspectos: focalizar
problemticas sociales por municipio
y gestionar su solucin, promover
programas de descentralizacin acorde
a las caractersticas territoriales del
municipio, apoyo directo en municipios
vulnerables y demostrar liderazgo y
capacidad para fomentar modelos de
gestin que ayuden a los ayuntamientos
a fortalecer sus capacidades institucionales.
Escasa cultura de medicin y evaluacin Lograr un rediseo institucional en la

por resultados.
instancia responsable del federalismo
en Mxico: el INAFED. As mismo, en
los gobiernos municipales.
91
INAFED partira en fomentar las capacidades locales y regionales en reas

como: estrategias y tcnicas administrativas, la renovacin y motivacin del
recurso humano y desarrollo de los principios de la gestin para resultados en
un mbito local, entre otras. Sin embargo, este escenario se presenta como una
agenda pendiente del propio gobierno federal y de la instancia responsable
del federalismo para fomentar mayores capacidades institucionales de los
gobiernos locales y estatales en Mxico.
Experiencias de sistemas de evaluacin en gobiernos locales mexicanos
En el caso concreto de los municipios en Mxico, han existido diversos
esfuerzos por incluir dentro de sus acciones gubernamentales aspectos
relacionados con el monitoreo y evaluacin de la gestin pblica. Este tipo
de esfuerzos pueden catalogarse como SMD especficos, que aunque en
ocasiones son encabezados por organizaciones externas,25 han adecuado
sistemas de monitoreo y medicin con base en sus caractersticas propias como
gobierno local. Un SMD de estas caractersticas se describe como aquellos
modelos de gestin que han adoptado diversos municipios para conocer su
actuacin, creando sistemas de informacin basndose en sus caractersticas
organizacionales, servicios pblicos que brindan entre otros e integrando
en los mismos indicadores como apoyo en la medicin.
En este contexto, se premia la visin y esfuerzo de los gobiernos locales mexicanos
que han adaptado este tipo de iniciativas por voluntad propia, a pesar de que
la instancia responsable del federalismo en Mxico no cuente con una agenda
estratgica y con orientacin a resultados que fomente este tipo de modelos,26
por lo tanto, ante este tipo de experiencias de evaluacin en lo local, se pueden
considerar avances en buscar orientar al municipio mexicano hacia resultados y
25
Un ejemplo en este sentido es la Asociacin de Municipios de Mxico A.C (AMMAC), quien desde su creacin
en 1994, ha buscado entre los municipios afiliados mejorar sus condiciones de gestin. Uno de los principales
programas de la AMMAC es el Sistema de Indicadores del Desempeo (SINDES), iniciando operaciones en el
ao 2001. El objetivo general del SINDES es la de ser una herramienta que contribuya a establecer y consolidar
procesos mediante el uso de indicadores en diversas temticas del quehacer municipal, lo cual, los municipios
participantes utilizan los indicadores establecidos en el programa como base metodolgica para la medicin de
su gestin. Vase AMMAC (2008).
26
El INAFED le ha brindado prioridad dentro de su gestin al programa denominado Agenda Desde lo
Local (Descentralizacin Estratgica para el Desarrollo de lo Local). El objetivo del programa es aportar
los elementos necesarios para que los gobiernos locales alcancen las condiciones mnimas, que les permitan
asumir y ejercer las responsabilidades y recursos transferidos por los otros rdenes de gobierno de forma ms
eficiente y transparente (SEGOB, 2008). Queda entendido que el fin ltimo de este programa es fortalecer los
siguientes aspectos municipales: que el gobierno local contemple en su gestin las condiciones mnimas que
todo municipio debe tener: servicios, funciones (en base a INAFED) y fortalecer la descentralizacin en el pas
mediante recursos federales (solo en los puntos que el municipio adopta como reas vulnerables). La Agenda
Desde lo Local est basada en la Agenda Local 21 de la Organizacin de las Naciones Unidas.
92
fortalecer sus capacidades institucionales, ya que han rediseado elementos

de su gestin para guiar al el municipio a determinado fin (vase Cuadro IV).
En este sentido, se puede destacar a los municipios de Puebla, Chihuahua,
Guadalajara, entre otros, quienes han llevado a cabo esfuerzos por incorporar
mecanismos de evaluacin del desempeo en su gestin (Villalobos, 2009,
ICMA, 2006); por lo tanto, se consideran avances en la materia, destacando,
modificaciones a su marco normativo local, cambios organizacionales y
funcionales y modelos de evaluacin adecuados a los servicios pblicos que
brindan.
Cuadro IV
EXPERIENCIAS DE SMD EN LOS MUNICIPIOS MEXICANOS
Jurdicas
Reglamentos
para
los
procesos de planeacin
gubernamental.
Normatividad interna para
las reas responsables de la
planeacin-programacinpresupuesto.
Se encuentra normado el
concepto de evaluacin.
Organizacionales
reas especficas para el
proceso de evaluacin del
desempeo.
Las reas responsables de
los procesos de evaluacin
cuentan con estructuras
administrativas slidas.
Evaluacin
Continuidad en los procesos
de evaluacin del desempeo.
SMD adecuados a sus
estructuras
y
servicios
pblicos brindados.
Uso de TIC para el desarrollo
de los SMD, as como para su
difusin.
Apoyo en indicadores de
diversas modalidades para la
evaluacin.
Utilidad de la informacin
proveniente de los SMD.
De inicio, se puede apreciar que las experiencias de los municipios con

este tipo de esfuerzos se caracterizan por contar con normatividad local en
diversos aspectos, principalmente enfocados a la planeacin-presupuestacin;
lo que indica que se cuenta con el sustento jurdico para identificar la
manera de ejercer este tipo de prcticas, quienes sern los responsables de
las mismas y sus principales tareas en estos procesos.27 En el caso de la
estructura organizacional, se subraya la presencia de un rea especfica que
27
Aunque los gobiernos locales dependen en gran medida del congreso local para diversas disposiciones
jurdicas, el municipio tiene la plena facultad de generar reglamentacin interna. Por lo tanto, no es ningn
impedimento para los gobiernos municipales el que las entidades federativas no fomenten este tipo de gestin.
Los municipios por propia cuenta pueden tomar el liderazgo para elaborar una reglamentacin interna orientada
hacia resultados.
93
es responsable dentro del gobierno local de la evaluacin del desempeo. De

esta manera, se refleja la importancia de contar con un rea definida para la
labor de dichas tareas; adems, se complementa con el hecho de que estas
estructuras se encuentran fortalecidas internamente.28
Un aspecto que se destaca es el hecho de que los municipios referidos con este
tipo de iniciativas, cuentan con diversos elementos de gestin fundamentales
para fortalecer los mecanismos de evaluacin con los que cuentan.
Primeramente, han desarrollado bajo sus posibilidades econmicas, estructura
orgnica y funcional, un SMD adecuado al contexto de su municipio. Esta
situacin mantiene como ventajas fundamentales las siguientes:
Creacin de indicadores especficos por rea de gestin (servicios
pblicos, seguridad pblica, proteccin civil, etctera);
Oportunidad de evaluar su gestin en base a los servicios que ofrecen
a la ciudadana. Por supuesto, su respectivo control y seguimiento, y
La informacin les resulta til para diversos informes y para la toma
de decisiones.
Un segundo punto define un aspecto fundamental en el escenario actual de
globalizacin: el gobierno electrnico. Lo que indica que estos municipios
han tenido la iniciativa de difundir sus SMD y sus resultados a la ciudadana.
Adems, de que utilizan esta herramienta tecnolgica para facilitarles
internamente la retroalimentacin y manejo de los indicadores de medicin.
Ante las experiencias anteriores, es de mencionar algunas limitantes de estas
iniciativas, ya que efectivamente, han incorporado SMD adecuados a su
entorno de desenvolvimiento, servicios pblicos que brindan, han reformado
reglamentos locales, entre otras, no han formado parte de la cultura de gestin
del ayuntamiento, es decir, no existe una poltica efectiva de evaluacin del
desempeo en un mbito local. (Vase Cuadro V).
En este cuadro comparativo de gestin y evaluacin destaca el gran reto que
existe en el municipio mexicano de fomentar un rediseo en su gestin y
enfocar su visin de gobierno hacia resultados. Como primer punto, buscar un
rediseo local por medio de una cultura organizacional y directiva orientada
a resultados, el cual, parte de la visin y liderazgo de los actores polticos en
reproducir en su organizacin una cultura de gestin enfocada a la generacin
de impactos sociales. Este enfoque en lo local es el pilar de las futuras
acciones que realicen los municipios; en trminos, de que si se cuenta con
la esencia de fomentar resultados e impactos sociales, todo modelo, plan o
28
El caso del municipio de Guadalajara se destaca por la Direccin General de Coordinacin y Planeacin
Municipal, la cual contempla en su estructura orgnica a la Direccin de Evaluacin y Seguimiento. Vase
Villalobos (2009).
94
estrategia tendr el soporte y visin poltica de ejecutarse, desde una serie de

reformas jurdicas que institucionalicen legalmente la gestin para resultados,
hasta un cambio en el paradigma de gestin y ejecucin del presupuesto.
Cuadro V
COMPARATIVO DE ENFOQUE DE GESTIN
Y EVALUACIN MUNICIPAL
EN MXICO
Elementos
Administracin
Tradicional
Gestin para
Resultados
Enfoque de Gestin para

Resultados (GpR).
Sin cultura
Prevaleciente
Normatividad hacia
resultados.
Algunos elementos
Definida y en constantes
cambios
Metodologa de Marco
Lgico (MML).
Sin utilizarse
Herramienta de gestin
Matriz de Indicadores
(MIR).
Sin utilizarse
Herramienta de gestin
Presupuesto basado en
Resultados (PbR).
Indicios de su aparicin
Esencia del ejercicio

presupuestal
TIC para el monitoreo y

control de gestin.
Utilizada
Frecuentemente en
innovacin
Transparencia y rendicin de
cuentas.
Intencin de
institucionalizarse
Eficaz poltica de
transparencia
Gestin y evaluacin
transversal.
Sin utilizarse
Utilizada y en proceso de
madurez
Articulacin entre gestin,

polticas y evaluacin.
Desarticulacin
Eficaz articulacin
Cultura de evaluacin del

desempeo.
Sin cultura
Cultura fincada y en
crecimiento
Evaluaciones
independientes.
No se contemplan
Utilizadas como parte de

la gestin.
95
A manera de conclusin, se debe destacar profundamente el enfoque de

gestin y evaluacin transversal, que en este marco, ha sido utilizado con
xito en la poltica social en Brasil, lo que indica la visin y perspectiva de
generar desarrollo en la nacin y de manera sustentable.29 Sin embargo, de
qu manera los gobiernos locales pueden implementar un enfoque de gestin y
evaluacin transversal si no cuentan con una base slida en cuanto a una eficaz
evaluacin de programas, polticas pblicas y del desempeo institucional?
Es decir, se requiere que los municipios mexicanos consoliden una estrategia
de evaluacin intermunicipal, (del desempeo de sus instituciones y de
los resultados los programas y polticas pblicas de su gobierno), para que
posteriormente logren la capacidad de evaluar desde la raz y a fondo, las
diversas problemticas donde interfieren los tres rdenes de gobierno
(transversalmente).
Ante lo expuesto, se presenta la urgente definicin de una agenda municipal
que busque fortalecer las capacidades institucionales del gobierno local.
En este sentido, se establece la necesidad de que el municipio mexicano
contemple a la gestin para resultados como naturaleza de su gobierno. Por
lo tanto, el accionar este tipo de agendas permitira al municipio mexicano
cambiar de un gobierno tradicional a uno que busca en sus acciones mejorar
el desarrollo local de la regin.
Consideraciones finales
El objetivo principal de este apartado fue analizar la importancia y los
retos institucionales de la evaluacin del desempeo en Mxico dentro de
un contexto municipal. Las razones principales para evaluar el papel de los
gobiernos y de sus polticas se asocian en trminos de que es una condicin
previa a cualquier esfuerzo de racionalizacin de la gestin; en otras palabras,
la evaluacin fundamentada con un enfoque integral y transversal permite
la transparencia, monitorea los rendimientos organizacionales y sobre todo
permite evitar y reducir la corrupcin imperante en la gestin local. No
obstante, a pesar de estas ventajas, los procesos de evaluacin no se han
institucionalizado en los municipios mexicanos y en la actualidad se concibe
29
El resultado del enfoque brasileo lo refleja el Estudio Nacional de Demografa y Salud de la Infancia y
la Mujer, divulgado por el Ministerio de Sanidad, destacando que la desnutricin infantil en nios menores
de 5 aos se redujo cerca de un 50% en Brasil entre 1996 y 2006. La disminucin contribuy a una cada del
44% de la mortalidad infantil. Segn la citada investigacin, la tasa de mortalidad cay de 39 de cada mil
nacidos vivos en 1996 a 22 por mil en 2007. Actualmente, el porcentaje est en 22.1 por mil nacidos vivos y
el Ministerio espera una tasa an menor para 2012: 14.4 por mil. La desnutricin aguda afecta al 1.6% de los
menores brasileos de esa franja de edad, un porcentaje que se sita por debajo del lmite de referencia de la
Organizacin Mundial de la Salud (OMS). Los datos muestran que el incremento del nivel de escolarizacin
de las madres y de la renta media de la familia, la ampliacin del programa Salud de Familia y la Bolsa
Familia, una ayuda econmica de la que disfrutan 45 millones de brasileos, son polticas de efecto acumulativo
que permiten mejorar la alimentacin infantil en el pas. Para una mayor profundidad en este anlisis. Vase
Vaitsman, Rodriguez y Sousa (2006).
96
como un reto de la gestin, dada la necesidad de optimizar los recursos y

promover un mayor impacto en las polticas locales hacia la competitividad
y el bienestar.
En este sentido, se pudo definir que en la actualidad, Mxico cuenta con
la institucionalizacin jurdica de mecanismos de evaluacin en los tres
rdenes de gobierno. Por lo tanto, inicia el reto para las entidades federativas
y los municipios en redisear su gestin, adecuar la normatividad local y
por supuesto, institucionalizar efectivamente una poltica de evaluacin al
desempeo en lo local. En estos trminos, una institucionalizacin efectiva de
una poltica de evaluacin en lo local se dar en la medida que se cuenten con
los siguientes elementos; en trminos de Bustelo (2009) son los siguientes:
Prctica evaluadora;
Formacin especfica y de especializacin (postgrado);
Asociaciones profesionales;
Publicaciones especializadas: acervo bibliogrfico;
Instituciones y unidades de evaluacin dentro de las organizaciones
(sistemas, metodologas, prcticas);
Diferentes roles respecto a la evaluacin (evaluadores, gestores,
comanditarios, hacedores de poltica), y
Polticas de evaluacin.
Por lo anterior, son aspectos que no han sido considerados en un mbito local
y que se define el reto de redisear su gestin en bsqueda de una poltica
eficaz de evaluacin del desempeo. En este marco, la adopcin en los
municipios mexicanos de polticas de evaluacin estratgica depender de
fortalecer la gestin con criterios de eficacia, eficiencia efectividad y esto
depender de que los municipios cuenten con las siguientes condiciones
mnimas, destacando el reconocimiento y la importancia estratgica de la
evaluacin del desempeo, fortaleciendo las capacidades institucionales en
materia de gestin y evaluacin de polticas, definiendo agendas estratgicas
de evaluacin en el marco de la competitividad y bienestar. Por lo tanto, se
define la necesidad de un cambio en la manera de ejercer la AP en un mbito
municipal, aspecto fundamental para generar desarrollo en la nacin desde un
contexto local.
A manera de conclusin, la relacin entre un gobierno con enfoque a
resultados y la evaluacin del desempeo se puede definir de la siguiente
manera. Un gobierno que contemple un enfoque social, hacia impactos tiene
la caracterstica de contar en sus estructuras gubernamentales con mecanismos
de evaluacin de su gestin; por lo tanto, estos gobiernos fomentan esa
cultura en los actores que lo integran y su vez, a los tomadores de decisiones
97
de programas y polticas pblicas. Lo anterior deja en el entendido de que

los mecanismos de evaluacin forman parte integral del Estado, como una
manera de conocer si realmente se estn generando resultados o, si realmente
sus acciones estn fomentando un mayor desarrollo.
De esta manera, se destaca la adopcin del Estado con los procesos y
mtodos de evaluacin. En este sentido, Qu gestin para resultados no
contempla a la evaluacin del desempeo para medir y evaluar su gestin?
Ante lo anterior, no puede existir una gestin para resultados si no se incluye
a la evaluacin del desempeo como parte integral de sus acciones. Por lo
tanto, cmo un gobierno conocer si realmente est generando resultados
si no cuenta con mecanismos de evaluacin? Se deja en claro la articulacin
en ambas partes, por una el gobierno orientado hacia resultados y por otra, la
medicin de los mismos.
Sin embargo, los municipios por ser el nivel de gobierno con menos fortaleza
econmica y con una menor estructura organizacional, han dependido
enormemente de las decisiones del gobierno central, con nfasis en los recursos,
pero de igual forma, para realizar iniciativas y cambios en sus enfoques de
gestin y manera de ejercer la AP local. Este hecho deja totalmente en claro la
centralizacin poltico-administrativo que se presenta en nuestro pas. Pero,
independientemente de esta situacin, los gobiernos locales deben innovar, ser
lderes en iniciativas para mejorar su gobernanza e incrementar el desarrollo
local del pas; aspectos que sin duda se reforzaran con un nuevo enfoque de
gestin y evaluacin por resultados.
98
CAPTULO 4
BASES CONCEPTUALES PARA

EL ABORDAJE DE LA POLTICA
FEDERAL DE EVALUACIN
EN MXICO: UNA PROPUESTA
ANALTICA
CAPTULO 4. BASES CONCEPTUALES PARA EL ABORDAJE DE

LA POLTICA FEDERAL DE EVALUACIN EN MXICO: UNA
PROPUESTA ANALTICA
Jos Sosa30
Profesor-investigador y consultor
Introduccin
Este trabajo tiene por objeto analizar la forma en la que se ha articulado la
evaluacin gubernamental en Mxico en los ltimos aos. Para hacerlo,
parece indispensable analizar algunas premisas conceptuales que conforman
el debate y que permitirn identificar las fortalezas y debilidades del caso
mexicano. El texto se divide en tres secciones principales. En la primera se
presentan algunos elementos conceptuales sobre la evaluacin gubernamental.
Se presta atencin a tres temas: 1) los alcances que tiene la evaluacin como
instrumento para el anlisis de las actividades gubernamentales, 2) los usos
ms frecuentes de la evaluacin y, 3) las limitaciones de la evaluacin como
insumo para la toma informada de decisiones. La segunda seccin describe los
principales antecedentes de la evaluacin en Mxico. Se aborda la evolucin
de las herramientas de evaluacin y el predominio de una perspectiva de
control legal-jerrquico en su uso. Se discute tambin el proceso que llev
a la reciente adopcin del Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED),
instrumento central de evaluacin de la administracin gubernamental del
Presidente Felipe Caldern (2006-2012). En la tercera seccin se discuten las
fortalezas y debilidades de la actual prctica de la evaluacin gubernamental
en Mxico; presentndose a modo de conclusiones los principales hallazgos
de esta reflexin y que se encaminan a fortalecer lo que se denominar como
la cultura de la evaluacin gubernamental.
La hiptesis que subyace este trabajo es que, a pesar de que el pas ha asumido el
reto de instaurar un sistema de evaluacin de alcances amplios, especialmente
por lo que se refiere a la implantacin de un Presupuesto basado en Resultados
(PbR), existen factores de tipo estructural (basado en la cultura burocrtica) y
de carcter inercial que limitan la plena integracin de los diferentes elementos
de lo que bien podra denominarse como una Poltica Federal de Evaluacin
(PFEVAL). De esta manera, la hiptesis encuentra sustento en la multiplicidad
de posturas y visiones que predominan el actual escenario gubernamental en
Mxico y que ha limitado la convergencia y ha generado tensiones al nivel
mismo de los objetivos de la poltica de evaluacin. No est de ms adelantar
30
Director General de Desarrollo Institucional de la Vida Pblica, A.C. El autor agradece el estmulo brindado
por Jos Mara Ramos, Director del Departamento de Estudios de Administracin Pblica de El Colegio de la
Frontera Norte para la concrecin de este trabajo, y a Blanca O. Lpez y Erika Plata Crdoba por sus invaluables
aportaciones tcnicas en materia de poltica de evaluacin.
101
que, como se discute al final del texto, se mantiene un fuerte predominio de

las visiones que definen a la evaluacin por su utilidad como un mecanismo
de control jerrquico y burocrtico fundamentalmente.
4.1. El componente conceptual de la evaluacin gubernamental
Al abordar la evaluacin desde una perspectiva conceptual, surge de inmediato
la necesidad de establecer un punto de partida, una primera definicin a la que
bien pueda denominrsele como bsica o esencial. Siguiendo a Grover Starling
(1998: 441) en su ya clsica definicin, la evaluacin puede entenderse como
el sistemtico examen de un programa para proveer informacin sobre toda
la gama de efectos de corto y largo plazos que tiene sobre los ciudadanos.
Para ponerlo de forma simple, el programa est entregando los beneficios
esperados? La evaluacin entonces lleva a que los decisores miren ms de
cerca sus programas.
La evaluacin implica, por tanto, un pronunciamiento sobre el valor de
una intervencin gubernamental, desde el punto de vista de la eficiencia, la
eficacia, la legalidad, la transparencia o cualquier otro criterio de desempeo
(Vedung, 1997). Si esto es cierto, lo que sigue es que se ponga a prueba en los
distintos mbitos en los que la evaluacin se puede aplicar en la administracin
pblica, en los usos que se puede dar a la informacin que produce, y para
determinar los lmites que impiden un uso efectivo de sus resultados para
cualesquiera de los propsitos que podra atender. Pero antes de concretar
este designio, es pertinente adelantar algunas definiciones que habrn de
servir como gua y referencia analtica. En especial, es necesario analizar en
qu niveles funcionales es posible realizar evaluaciones dentro de la accin
gubernamental, los usos que se puede dar a la informacin generada; as como
la forma en la que esta actividad de carcter tcnico se ve afectada por la
lgica poltica del sector pblico. Esto ltimo resulta esencial para estudiar la
forma en la que la evaluacin puede o no ser un insumo efectivo para la toma
de decisiones.
a) Dimensiones conceptuales de la evaluacin en el sector pblico
Cualquier tipo de actividad o intervencin gubernamental es susceptible de
evaluacin. En este sentido, Ospina, Cunill y Zaltsman (2004) proponen un
modelo de anlisis de la evaluacin en tres niveles: de las polticas, de los
programas y organizaciones, y, finalmente, de los funcionarios pblicos. Con
respecto al primer tipo la evaluacin de las polticas, estos autores lo ubican
en un macronivel de evaluacin y consiste en la evaluacin del gobierno
como [un] conjunto de instituciones comprometidas con una serie de polticas
pblicas que se han gestado democrticamente.
102
Por su parte, la evaluacin de programas y organizaciones, encuadrada en

un nivel intermedio de anlisis o nivel meso, tendra una visin gerencial
y se enfocara a valorar el desempeo de las acciones y organizaciones
gubernamentales concretas en la provisin de bienes y servicios pblicos.
Por ltimo, la evaluacin de los funcionarios pblicos, o el nivel micro,
considerara la contribucin especfica que cada empleado pblico realiza
para cumplir con los objetivos y las metas organizacionales y de la poltica
pblica en su conjunto. Si bien es cierto que estos tres niveles pueden ser
considerados como elementos con lgicas y alcances de evaluacin diferentes,
una adecuada valoracin de la accin pblica debera incluir una concatenacin
de los tres mbitos para dilucidar las interrelaciones que existen entre la
actuacin individual, la capacidad organizacional y el desempeo agregado
del gobierno.
Como igualmente sealan Ospina, Cunill y Zaltsman (2004):
Se esperara que la evaluacin del desempeo de un funcionario
(micro) estuviera referida a la manera como sus acciones posibilitan
el cumplimiento de la misin organizacional (nivel meso), y que la
evaluacin de las organizaciones estuviera referida a la forma como sta
posibilita acciones del gobierno para implantar las polticas pblicas
(nivel macro).
Esta primera identificacin de objetos de evaluacin a los distintos niveles de
actuacin pblica conforma un nivel de integracin que vincula los elementos
ms generales y amplios del gobierno con la actuacin particular de cada
funcionario pblico. A esta articulacin de niveles la podemos denominar
genricamente como la integracin vertical de la evaluacin. Como resulta
obvio suponer, esta unificacin inicial se acompaa y complementa con una
articulacin de los componentes que a cada nivel sern considerados tambin
objetos de evaluacin.
De esta manera se produce una integracin que llamaremos horizontal, por
medio de la cual la evaluacin no se constrie al mbito estricto de una
poltica, una organizacin o un conjunto de individuos; sino al conjunto
de polticas, organizaciones y burocracias que conforman el as llamado
Sector Pblico (Vedung, 1997: 331-361). El siguiente cuadro resume las dos
dimensiones que el abordaje de la evaluacin considera. Derivado de esta
conceptualizacin, tiene que establecerse el lugar central que como objeto
directo de la evaluacin horizontal tiene el ejercicio del gasto pblico, que
tiene que arrojar valoraciones sobre la eficiencia presupuestal agregada del
gobierno. Esta doble integracin permitira conocer con mayor precisin el
desempeo de la actividad gubernamental, as como la forma en la que cada
uno de los agentes contribuye o inhibe el logro de los objetivos pblicos.
103
Cuadro VI
INTEGRACIN VERTICAL Y HORIZONTAL DE LA EVALUACIN
Niveles
mbitos
Global-estratgica
Polticas pblicas/programas
Entornos sectoriales (estructura y dinmica);

Financiamiento (composicin y temporalidad), e
Insumos-procesos-resultados e impactos.
Institucional-tctica
Instituciones/organizaciones
Sistemas de gestin: planeacin, comunicacin,

informacin;
Contextos organizativos: culturas organizativas, climas
laborales, liderazgo, patrones tecnolgicos, y
Vinculacin con el entorno: relaciones con OSC,
empresas, sindicatos, otros gobiernos.
Individual-operativa
Individuos/estructuras
particulares
Desempeo de funciones;
Desarrollo de habilidades, y
Observancia de principios y valores.
Fuente: Elaboracin propia a partir de Vedung (1997:113).
Por otra parte, no se pueden soslayar aquellas dimensiones de la accin

pblica que conforman propiamente los sistemas de gestin cotidiana. Tal
es el caso de cuestiones como el clima laboral, el liderazgo directivo, los
sistemas de informacin y comunicacin institucionales, los vnculos con
la ciudadana en los servicios pblicos, entre otros. As las cosas, y ante la
recurrente pregunta de qu aspectos de la actividad gubernamental son
susceptibles de evaluacin? la respuesta sera todo y de forma conjunta (vase
cuadro anterior).
La estructuracin de una visin sistmica resulta fundamental para conocer
cmo las prcticas en distintos niveles (desde la articulacin de los objetivos
de poltica pblica, el diseo de instrumentos y programas concretos, y la
actuacin de los funcionarios pblicos) coinciden para la consecucin de los
objetivos previstos. Esto no quiere decir que ante la inexistencia de algunos
de los niveles propuestos pueda resultar imposible evaluar. En todo caso, ello
tender a hacer limitada la evaluacin y a incurrir en la omisin de algunos
aspectos que pueden ser fundamentales y sobre los que abordar ms adelante
en este artculo.
b) Usos posibles de la evaluacin gubernamental
Una vez identificados los distintos niveles en los cuales podra ubicarse la
evaluacin gubernamental, un segundo nivel de anlisis apunta a responder
la pregunta para qu se evala? Como sealan Kussek Zall y Rist (2005),
104
la evaluacin gubernamental no puede ser vista como un fin en s misma. La

informacin obtenida por medio de este tipo de ejercicios no tiene una utilidad
propia si no es empleada efectivamente para la adopcin de decisiones.
Sin embargo, las funcionalidades pueden ser tan diversas y contradictorias
(controlar, presupuestar, modernizar la administracin, entre otros) que deben
reconocerse claramente las motivaciones tcnicas y polticas que justifican un
cierto tipo de evaluacin.
Dentro de la literatura acadmica y prctica se pueden identificar cuatro
propsitos que la evaluacin puede cumplir: 1) controlar, 2) rendir cuentas, 3)
presupuestar con base en resultados y, 4) mejorar la gestin organizativa. Cada
uno de los elementos antes sealados tiene implicaciones diferentes sobre
la lgica y los supuestos bsicos de la evaluacin. La primera motivacin,
esto es la de controlar, se asocia principalmente con los supuestos de la
administracin pblica jerrquica. Bajo este esquema, la evaluacin cumple
con el propsito de observar si los comportamientos de las organizaciones
y funcionarios pblicos se sujeta adecuadamente a lo referido en la norma
escrita y a los procedimientos reglamentarios (Peters, 1998).
En este sentido, la evaluacin vinculada al control se orienta fundamentalmente
al anlisis de los insumos que son utilizados dentro de la accin gubernamental
con el fin de identificar cualquier comportamiento fuera de la ley. As las
cosas y como lo seala Peters (1998), esta visin no tiene como propsito el
cuestionamiento de los mtodos (de gestin y asignacin, por ejemplo) sino el
mantenimiento irrestricto de cierto marco legal administrativo. Una segunda
justificacin a la que se alude para realizar evaluaciones es la rendicin de
cuentas, si se parte de una doble visin de la rendicin de cuentas, tal y como
la proponen Przeworski, Stokes y Manin (1999):
La valoracin de la accin pblica puede concebirse como un mecanismo
eficaz para fortalecer el sistema de pesos y contrapesos horizontal entre las
agencias del ejecutivo y su contraparte legislativa, as como un instrumento
vertical que informa a la ciudadana sobre los resultados que ha alcanzado el
gobierno mediante la implantacin de polticas y programas pblicos.
Cada una de estas posturas supondra alcances y formas de utilizacin de la
informacin distintas. La rendicin de cuentas hacia el legislativo implica la
elaboracin de reportes amplios en los que se especifique con cierto detalle el
desempeo de la actividad gubernamental con el fin de asegurar la informacin
mnima para establecer cualquier tipo de responsabilidad poltica. A pesar del
mayor grado de complejidad de este tipo de reportes (asociado principalmente
a prerrequisitos legales), y como bien se ha sealado desde la perspectiva de la
rendicin de cuentas, el proceso de retroalimentacin sobre los resultados de
105
la evaluacin entre el ejecutivo y el legislativo suele ser una pieza importante

en aquellos programas que suelen ser polmicos (Przeworski, Stokes y Manin,
1999).
Por su parte, la utilizacin de la evaluacin para el fortalecimiento de la
rendicin de cuentas vertical (esto es, hacia la ciudadana) supone un mayor
grado de procesamiento y tratamiento de la informacin gubernamental.
El inters primario de la ciudadana es identificar elementos concretos que
le permita reconocer si la actuacin gubernamental ha sido adecuada y
competente en ciertos campos de su inters y, en esa medida, que permita a
los individuos adoptar las decisiones que le afectan directamente (como la
definicin del combinado de bienes y servicios que est interesado o dispuesto
a consumir a un precio determinado) (Bazaga, et. al., 1997).
El tercer uso de la evaluacin gubernamental se relaciona con la modificacin
de la racionalidad en la asignacin presupuestal.31 Esta visin ha sido
ampliamente desarrollada y difundida gracias a la superacin de los enfoques
ms radicales provenientes de la Nueva Gestin Pblica (Ormond y
Loffler, 1999) y la adopcin de una nueva doctrina de modernizacin de las
administraciones pblicas basadas en la medicin y mejora del desempeo
(Zall y Rist, 2005). Si bien es cierto que la premisa que apoya la aplicacin
generalizada de este enfoque es que hay una vinculacin inevitable entre la
utilizacin de la informacin sobre desempeo para tomar mejores decisiones
en la orientacin del gasto pblico y los presupuestos basados en resultados,
estudios comparativos estn ofreciendo evidencias respecto a la existencia
de variaciones significativas al momento de su implementacin en diferentes
pases.
Como seala el estudio realizado por la OCDE (2005) en naciones que
han emprendido este tipo de reformas, se pueden identificar al menos tres
tipos de instrumentos diferentes que vinculan los resultados con el formato
o la elaboracin presupuestal. En primer lugar se encuentra el esquema
justificatorio o documental que consiste, simplemente, en adjuntar a los
informes de ejercicio presupuestal los resultados de las evaluaciones. Con
ello, la evaluacin puede ser utilizada para ampliar el dilogo que sobre el
presupuesto y su uso se da entre los partidos y los poderes ejecutivos.
Una segunda alternativa es la presupuestacin informada donde la
elaboracin de los presupuestos se vincula a los resultados del desempeo
31
Una visin crtica de los alcances del modelo impulsado por la OCDE se puede leer en el trabajo de Blanca
O. Lpez titulado El Sistema de Evaluacin del Desempeo de Mxico: Comentarios crticos y reflexiones
sobre la perspectiva internacional, de prxima publicacin en la Revista de Administracin Pblica del INAP
de Mxico.
106
futuro o a los resultados previos de dependencias y programas. Finalmente,

el tercer instrumento implementado es el del establecimiento de una frmula
directa para la presupuestacin por resultados. Este mecanismo consiste en
la aplicacin del gasto pblico a partir del establecimiento de resultados de
desempeo medidos por medio de metas o resultados especficos o con
relacin a los resultados previos obtenidos y que las evaluaciones mostraron
y valoraron (OCDE, 2005).
Como resulta obvio suponer, la relacin entre la evaluacin y la presupuestacin
es completamente diferente a la que se da en el caso de la sola rendicin de
cuentas o del control burocrtico a travs de la lnea jerrquica. A diferencia
de estas dos ltimas, la utilizacin de los resultados como insumo del
proceso presupuestario supone una evaluacin centrada en los resultados y
en los impactos que ha tenido la actuacin gubernamental para la solucin
de problemas especficos o la obtencin de ciertos resultados.32 Con ello, la
utilidad de la evaluacin pasa de la sola medicin del uso de los insumos, a la
valoracin de los resultados que stos han generado para cumplir los objetivos
de polticas y programas.
Finalmente, el cuarto uso de las evaluaciones gubernamentales se vincula con
la prctica frecuente de modernizacin y mejora de la gestin pblica. En
contraste con los usos anteriores de la evaluacin, en este caso se propicia
un uso instrumental de los resultados de las evaluaciones para fines de
modificacin de las prcticas organizativas gubernamentales. Esto puede
llevar al rediseo de procesos, a la creacin de sistemas de medicin de la
eficiencia y a la introduccin de tecnologas novedosas.
Por otra parte, el foco de atencin de las evaluaciones centradas en este tipo
de utilidad no se limitaran necesariamente en los insumos y los impactos
generados, sino en los procesos internos de implementacin que conllevan a
la produccin de determinados resultados. En consecuencia, las metodologas
y el tipo de insumos para la evaluacin varan y requieren un trabajo de
investigacin a profundidad de las dinmicas organizacionales agregadas,
as como de los comportamientos y estrategias individuales que despliegan
diariamente, sin soslayar la revisin de las normas, tecnologas y estructuras
humanas que permiten la orientacin de las organizaciones pblicas a
resultados.
32
En relacin a este viraje en el foco de la evaluacin que tiene como propsito vincularse con el proceso
presupuestario se ha desarrollado una amplia literatura. Para ms informacin vase J. Kussek Zall y Ray C.
Rist (2005).
107
c) De la utilidad a la utilizacin: la evaluacin como un problema tcnico

y poltico
Como se mencion anteriormente, puede existir una gran variedad de utilidades
prcticas que justifica la realizacin de evaluaciones gubernamentales. Sin
embargo, el reconocimiento de cierto objetivo (controlar, rendir cuentas,
presupuestar o mejorar la gestin) no implica necesariamente su utilizacin
efectiva para la toma de decisiones futuras. Este tema cobra especial inters
debido a que la evaluacin no tiene un fin en s mismo y debe estar acompaada
de una utilidad objetiva que la justifique. Ms all del ejercicio elaborado,
parafraseando a Majone, una evaluacin ofrece solamente informacin que
debe ser transformada en evidencia que sustente procesos de cambio dentro
del proceso de polticas pblicas (Majone, 1999).
La imposibilidad de emplear los resultados de las evaluaciones futuras se debe,
principalmente, a ciertos dilemas que generalmente se resuelven en la arena
de la negociacin poltica u organizacional sobre aspectos metodolgicos de
la evaluacin o sobre la capacidad misma de las instituciones para recibir y
utilizar los resultados para cualquiera de los objetivos que se hayan planteado.
En trminos generales, ello se referir a dos problemas fundamentales: en
primer lugar, el problema de la medicin y el alcance de la evaluacin y, en
segundo lugar, el de la insercin de la evidencia arrojada por las evaluaciones
dentro del proceso poltico y las dinmicas organizacionales. La primera
restriccin se relaciona con la dificultad de la medicin de los resultados o de
los avances de la actividad gubernamental.
Si bien es cierto que existe un acuerdo tcito, gracias a la influencia del enfoque
de la Nueva Gestin Pblica, de que la evaluacin debera orientarse hacia la
medicin del desempeo, este concepto es bastante vago y deja un amplio
margen para la interpretacin. Una primera cuestin es si esta nocin debera
relacionarse hacia los productos y resultados generados por el gobierno o,
si debera orientarse a estudiar los impactos que la intervencin estatal tiene
sobre el cambio en cierta situacin problemtica (la diferencia entre outputs
y outcomes).
Si el anlisis se centra exclusivamente sobre los resultados o productos (los
outputs), la medicin podra resultar asequible. Sin embargo, no se podra
realizar una valoracin objetiva de los efectos producidos por los instrumentos
gubernamentales en un contexto social ms amplio, ya que slo se realizara
una enumeracin de logros organizacionales que no cuentan con un referente
social claro. Por ejemplo, es posible identificar con cierta facilidad los
subsidios entregados por un programa de combate a la pobreza, incluso se
puede medir la efectividad y la eficiencia con la cual fue realizada dicha labor.
108
Sin embargo, esta aproximacin no evaluara si los bienes entregados por el

gobierno efectivamente redujeron los niveles y la incidencia de la pobreza
entre la poblacin receptora o beneficiaria.
Por el contrario, si se opta por enfocar la evaluacin a los impactos de
poltica (los outcomes), la medicin se torna especialmente compleja, ya que
requerira un aislamiento de cualquier factor contextual que pudiera incidir
sobre el problema en cuestin para dilucidar la incidencia real que tiene el
programa pblico evaluado. En relacin a este problema de imputabilidad,
Kussek Zall y Rist (2005) sealan que esta tarea puede tomar mucho tiempo y
consumir demasiados recursos pblicos, lo cual tiene como consecuencia que
se torne en una labor difcil de realizar. Si se retoma el caso antes discutido, es
posible reconocer que la posibilidad de aislar todos los factores contextuales
(sociales, individuales, culturales e incluso geogrficos) que pudieran incidir
en la persistencia de la pobreza es una labor demasiado compleja y costosa,
por lo que resulta especialmente difcil comprender los efectos directos que
el programa pblico en cuestin pudiera tener para resolver dicho problema.
Como una posible solucin a esta cuestin, Vedung (1997) subraya que la
discusin acerca de la medicin no debera empantanarse en una dicotoma
resultados-impactos (outputs-outcomes), debido a que estos dos elementos
muestran solamente una fotografa de los logros que est alcanzando un
gobierno en un periodo de tiempo cualquiera. Resulta, por tanto, fundamental
establecer una secuencia temporal amplia por medio de la cual se puedan
controlar ciertos factores subyacentes que puedan explicar el cambio en la
situacin problemtica que se buscaba atender y, con base en esto, reconocer
el balance entre los resultados y los impactos que se han conseguido a lo largo
de este tiempo. Esta postura, no obstante, muestra algunas limitaciones para
la atribucin individual o colectiva de los resultados.
En realidad, parece existir una tensin entre la adopcin de un enfoque a
resultados de valor social y la necesidad de responsabilizar a los actores pblicos
y no pblicos por la consecucin de sus impactos. Ello explica la resistencia
de los funcionarios pblicos a hacerse responsables por los resultados que
rebasan su rbita de competencia, para enfocarse en procesos o actividades
por cuyo desempeo pueden hacerse plenamente responsables, al contar con el
control de los mismos. Desde una postura ms pragmtica, y reconociendo los
problemas metodolgicos que acarrean cada una de las posibles mediciones,
Kussek Zall y Rist (2005) subrayan que la solucin a esta tensin se resuelve
de manera primordial por medio del proceso poltico y la negociacin, que
determinarn las necesidades y las orientaciones especficas que cada gobierno
busque dar a sus evaluaciones. En buena medida esta deliberacin puede ser
producto de una adecuacin de los criterios dependiendo de la utilidad que
109
se le busque dar a la informacin (controlar, rendir cuentas, presupuestar o

mejorar la gestin) y a las restricciones temporales y financieras a las cuales
se enfrente el gobierno.
Si bien, en buena parte de los pases que han introducido una poltica explcita
de evaluacin se ha observado un proceso de ajuste mutuo en la definicin del
tipo de medicin a utilizar, una cuestin que contina siendo problemtica
es la de establecer mecanismos de aprendizaje organizacional y poltico
que transformen en rutina la utilizacin de la informacin producida por las
evaluaciones. Diversos estudios sealan cmo la prctica de la evaluacin
contempornea se ha convertido en un tema recurrente en los pases, sin
embargo aqulla termina por no ser utilizada a plenitud con el fin para el que
fue diseada originalmente (Vedung, 1997).
Cuando se refiere a los dilemas de la vinculacin entre la evaluacin y el
presupuesto, la falta de apego al uso ortodoxo de la evaluacin se debe a que no
se ha llegado a comprender que ms all de los problemas tcnicos que supone
un cambio hacia el Presupuesto basado en Resultados (PbR), la comprensin
de las restricciones polticas y organizacionales resultan fundamentales para
comprender el xito de los procesos de cambio gubernamental (Kussek Zall
y Rist, 2005). Las inercias y las rutinas que persisten en la arena poltica y al
interior de las organizaciones limitan las posibilidades de transformacin y
establecen barreras efectivas a la implantacin exitosa de cualquier elemento
de innovacin.
Por todo ello, se debe reconocer que si bien la articulacin de esquemas de
evaluacin con distintos tipos de utilidad entraan de suyo retos tcnicos
y metodolgicos importantes, el dilema fundamental que restringe su
posibilidad de uso futuro es la capacidad que se tenga de acompaar las
estrategias de evaluacin con los incentivos adecuados que, paulatinamente,
vayan favoreciendo un aprendizaje instrumental (esto es, relacionado con las
prcticas de las organizaciones gubernamentales) y poltico (esto es, de los
procesos de relacin entre los diferentes actores que participan en el sistema
poltico). Este aspecto cultural de la evaluacin es probablemente el ms
difcil de articular en el mediano plazo.
Esta breve discusin acerca de las dimensiones conceptuales de la evaluacin
gubernamental lleva a concluir que esta prctica es tan compleja que su
adecuada implantacin en las administraciones pblicas dependen en realidad
de la combinacin alternativa de tres factores: i) la articulacin de una
estrategia general que garantice una integracin vertical y horizontal de los
esfuerzos de evaluacin, en el sentido planteado en el Cuadro I; ii) una clara
110
delimitacin de los usos que se le pretendan dar a todo ejercicio de evaluacin;

y iii) acompaar la poltica con mecanismos de estmulo y aprendizaje que
aseguren la paulatina eliminacin de las resistencias dentro y fuera de las
organizaciones burocrticas.
4.2. El desarrollo de la evaluacin gubernamental en Mxico
En Mxico el tema de la evaluacin gubernamental no fue un asunto que
formara parte de las agendas pblicas, ni la institucional ni la sistmica
hasta hace unos cuantos lustros. La conformacin hegemnica del sistema
poltico mexicano, la estructuracin de un sistema burocrtico en la que el
Presidente tena un amplio margen de discrecionalidad para el nombramiento
de funcionarios pblicos dentro de la administracin pblica, y la relativa
disponibilidad de recursos fiscales, favorecieron un esquema gubernamental
cuya importancia no radicaba en ofrecer rendimientos o tener un desempeo
eficiente, sino implantar aquellos programas y polticas acordes con la agenda
poltica del gobierno en turno (Brachet, 1986). Si bien se pueden enumerar
algunas iniciativas de evaluacin durante los aos sesenta y setenta como los
intentos de controlar y evaluar las empresas paraestatales, as como ciertos
indicios de evaluacin de programas con la creacin de la Secretara de
Programacin y Presupuesto durante la administracin de Jos Lpez Portillo
(Meja, 2005) no fue sino hasta principios de la dcada de 1980 cuando el
tema comienza a cobrar alguna relevancia en el mbito gubernamental.
La principal razn que motiv este cambio fue la crisis financiera que redujo
rpidamente la disponibilidad de recursos gubernamentales y oblig a adoptar
medidas de racionalizacin del gasto pblico. A pesar de esto, las primeras
acciones en materia de evaluacin emprendidas durante el gobierno de
Miguel de la Madrid (1982-1988) se centraron principalmente en el control
de la burocracia y de las prcticas de corrupcin y patrimonialismo (Meja,
2005). La creacin de la Secretara de la Contralora General de la Federacin
(SECOGEF) que, en principio tena como misin la evaluacin y vigilancia del
sector pblico, se limit al control legal-administrativo de las organizaciones
del gobierno federal (Pardo, 2008).
Durante los gobiernos de Salinas de Gortari (1988-1994) y Zedillo Ponce
de Len (1994-2000), la evaluacin se mantuvo como un tema en la agenda
pblica sistmica, aunque con escasos desarrollos prcticos, al insistirse
en mantenerla como un medio de control burocrtico. En este periodo, las
reformas aplicadas al sistema de presupuestacin pblica y el desarrollo
incipiente de evaluaciones externas a ciertos programas de importancia
poltica para el gobierno federal conformaron los medios principales de
111
un mecanismo de evaluacin con muy limitados alcances. La renombrada

Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo (SECODAM) hizo
eco de la tradicin de control y auditora que su predecesora, la SECOGEF,
implant en el sector pblico mexicano (Meja, 2005).
Con la llegada del primer gobierno de alternancia en el ao 2000 (que cubri el
periodo 2000-2006), la adopcin generalizada de nuevos modelos de gestin
pblica de profunda inspiracin gerencial tuvo efectos importantes en los usos
y aplicaciones de la evaluacin. Si bien puede pensarse que la introduccin
de tecnologas de gestin fue ms bien un ejercicio poco articulado,
con mltiples actores tratando de conformarse como el eje central de una
modernizacin forzada; puede afirmarse que en conjunto se logr una relativa
alteracin de los patrones anteriores de control y se avanz en la aceptacin
de que la medicin de resultados constituye una labor ineludible dentro y
fuera del sector pblico. Una de las primeras medidas instrumentadas fue la
creacin del Sistema de Metas Presidenciales (SIMEP), el cual consisti en un
mecanismo de concertacin directa de metas y objetivos de cada dependencia
federal con el Presidente de la Repblica. A partir de las metas negociadas,
cada institucin desarrollaba una serie de acciones y programas que deberan
permitirle demostrar que haba alcanzado el total de sus compromisos o sus
respectivas metas presidenciales.
El SIMEP cont con tres vertientes de valoracin de resultados que vendra a
conformar de facto un sistema emergente de evaluacin: 1) valoracin de los
resultados de operacin (en el que se medan los avances en los principales
programas y actividades realizadas por la dependencia); 2) valoracin de
acciones de Buen Gobierno, por medio del cual se evaluaban los esfuerzos
realizados por cada Secretara para contribuir a alcanzar los objetivos de la
estrategia global de la administracin y que se sintetiz en la as llamada Agenda
de Buen Gobierno (Pardo, 2008), y, 3) una evaluacin de corte ciudadano
que consista en la aplicacin casi irrestricta de encuestas de satisfaccin a la
totalidad de los servicios y actividades gubernamentales. El propsito ltimo
era incorporar opiniones de la poblacin respecto a la calidad de los bienes y
servicios proporcionados por las dependencias federales (Meja, 2005).
Una segunda medida relevante en materia de evaluacin implementada durante
el periodo 2000-2006 fue el paulatino viraje en el paradigma de control legal
que vena aplicando la SECODAM. A partir de 2003, se ampli la perspectiva
de trabajo institucional en materia de valoracin de las dependencias pblicas
para incluir una versin modificada de la poltica de funcin pblica que
112
instancias como el PUMA de la OCDE33 y el MAP de Espaa34 popularizaron

durante los aos noventa. El resultado ltimo fue la creacin de la Secretara
de la Funcin Pblica SFP. Sin abandonar su papel tradicional de instancia
de control normativo de la gestin pblica federal, la nueva Secretara se
propuso una transformacin de los rganos de Vigilancia y Control (OVC)35
mediante la introduccin de un modelo que busc medir hasta su eliminacin
en 2009 el desempeo de los rganos usando una combinacin de variable
institucionales y no institucionales. El modelo fue conocido como Modelo
Integral de Desempeo de rganos de Vigilancia y Control (MIDO).
En el centro mismo de su concepcin e intencionalidad, el MIDO pretendi
superar el uso preferente de mecanismos de control jurdico empleados
por los OIC para supervisar la actuacin de cada dependencia y entidad,
para sustituirlos por un esquema ms abierto en el que los resultados de la
valoracin de la gestin pblica no fueran solamente la aplicacin de criterios
o variables, sino un esfuerzo compartido entre la instancia de control y la
instancia evaluada. De esta forma, se busc que la SFP se configurara como
un centro que evaluara el desempeo global de la Administracin Pblica
Federal a partir de indicadores de en temas transversales como la reduccin de
la corrupcin, el desempeo operativo de los OIC y los resultados estratgicos
de cada dependencia y entidad (Meja, 2005).
Desde el Poder Legislativo tambin se emprendieron algunas medidas
para robustecer la estrategia de evaluacin gubernamental durante el
primer gobierno de alternancia. La Auditora Superior de la Federacin ha
complementado sus instrumentos tradicionales de vigilancia y revisin de
la cuenta pblica federal, por medio de la inclusin de nuevos instrumentos
de auditora al desempeo. Estas nuevas auditorias, conceptualmente ms
cercanas al modelo de Presupuesto basado en Resultados PbR que los ejercicios
convencionales de revisin de las cuentas pblicas, han servido para producir
nueva informacin sobre lo que son y los resultados que obtienen los ms de
mil programas que ao con ao conforman el Presupuesto de Egresos de la
Federacin. A pesar de ello, y quizs por lo reducido del tiempo que llevan en
33
PUMA fue el acrnimo usado para referirse al Public Management Programme que la OCDE oper durante
varios lustros y que auspici y apoy la implantacin de modelos de mejora y modernizacin administrativa
diferentes al New Public Management ingls, americano y neozeolands. Vase una interesante descripcin de
esta suerte de competencia entre paradigmas administrativos en Luis F. Aguilar (2006).
34
El MAP o Ministerio de Administraciones Pblicas de Espaa constituy durante los primeros lustros
de la transicin espaola a la democracia una suerte de caja de innovacin en materia de gestin. Su labor
fue significativa en la discusin de las opciones de diseo institucional para el proceso de creacin de las
Comunidades Autnomas y sus aparatos burocrticos.
35
Los rganos Internos de Control (OIC) fueron creados con la intencin de fortalecer el control legal y
la rendicin de cuentas de las dependencias gubernamentales. Dichos rganos dependen directamente de la
Secretara de la Funcin Pblica.
113
uso, su impacto es an limitado y no han logrado desplazar a los instrumentos

ms tradicionales de control y auditora.
Hacia el final de la administracin de Vicente Fox (2000-2006) se conform
un esfuerzo adicional a favor de la implantacin de la evaluacin dentro del
ciclo de las polticas pblicas del gobierno federal. Se trat de la convergencia
de intereses y propuestas provenientes tanto del Poder Ejecutivo, como del
Poder Legislativo. Este esfuerzo se bas en la idea de establecer como un
requisito obligatorio para los programas y polticas de carcter social la
realizacin regular y sistemtica de evaluaciones. La obligatoriedad tendra
como efecto principal, pero no nico, la produccin constante de informacin
que llevara a conocer mejor los efectos de la accin pblica y, como una
consecuencia inevitable, a aplicar mejoras y correctivos. Adicionalmente, la
constante realizacin de tales ejercicios hara necesario que actores sociales y
privados se involucraran, generando un proceso ms amplio de aprendizaje y
reflexin evaluativa.
El esfuerzo en cuestin se concretara mediante la introduccin de la nueva
Ley General de Desarrollo Social en 2005, que cre el Consejo Nacional de
Evaluacin de la Poltica Social (CONEVAL) con facultades tcnicas y de
vinculacin amplias para disear, promover, aplicar y difundir diferentes
tipos de evaluacin. El Consejo ha venido constituyndose, desde entonces,
en la principal instancia de evaluacin de polticas y programas dentro y fuera
del gobierno federal; si bien su mandato est limitado al campo del Desarrollo
Social. Esta expansin se debe, entre otras razones, a la relativa indiferencia
de las dos dependencias globalizadoras en la APF la Secretara de Hacienda
y la Secretara de la Funcin Pblica para complementar lo logrado por el
CONEVAL.36
4.3. Fortalezas y debilidades en el panorama actual de la evaluacin
gubernamental en Mxico
Con el inicio de la administracin de Felipe Caldern (2006-2012), los
esfuerzos iniciados en el periodo de gobierno anterior tomaron un nuevo
mpetu, el cual, no obstante, requiere ser revisado cuidadosamente pues parece
existir una cierta paradoja entre un mayor uso de instrumentos de evaluacin
y un fortalecimiento del control poltico de los resultados de las evaluaciones.
El punto de arranque de la fase que vive actualmente la poltica federal de
evaluacin tuvo lugar en los meses previos al inicio de la administracin
calderonista. La aplicacin consensuada de un paquete de reformas a la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria permiti que, una vez
hecho el cambio de gobierno, se pusiera en marcha la construccin an
36
Esta situacin y los desarrollos ms recientes de la poltica federal de evaluacin se discuten en la seccin
final de este trabajo.
114
inacabada del Sistema de Evaluacin del Desempeo o SED, como se le

conoce comnmente.
Segn lo previsto por la Ley, el SED tiene por objeto vincular, a partir de un
esquema de evaluacin basado en la metodologa de Matriz de Marco Lgico
(MML), la planeacin gubernamental, el diseo y la implementacin de los
programas pblicos con el proceso presupuestario. En trminos formales el
SED se define como:
Un conjunto de elementos metodolgicos que permiten realizar una
valoracin objetiva del desempeo de los programas, con base en
indicadores estratgicos y de gestin, para conocer el impacto social y
econmico de los proyectos y programas (DOF, 2008).
Con ello, se asume formalmente y en trminos prcticos que la evaluacin
forma parte de las actividades de gestin cotidiana y de presupuestacin de las
dependencias federales. Esto, sin embargo, se mantiene como una definicin
que an demanda tanto de una apropiacin por parte de los gestores pblicos
responsables de programas, como la necesidad de que sea superado el enfoque
de control burocrtico en el que todava actan las instancias globalizadoras
SHCP y SFP. Para el desarrollo integral de los procesos de evaluacin, previstos
en la Ley, desde marzo de 2007 se ha venido conformando un instrumental
reglamentario y tcnico, entendido y definido como los elementos que tendrn
que sustentar y hacer realidad las dos necesidades sealadas anteriormente: la
apropiacin en el seno de los programas y las dependencias, y la superacin
del enfoque de control al que an se asocia a la evaluacin. Los componentes
de este instrumental son fundamentalmente los sealados en la parte central
del siguiente cuadro.
Cuadro VII
SED, ACTORES, COMPONENTES Y MBITOS DE APLICACIN
Soporte
institucional
SHCP
SFP
Instrumentos
CONEVAL
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad

Hacendaria (LFPRH)
Reglamento de la LFPRH
Lineamientos Generales para la Evaluacin de
los Programas Federales de la Administracin
Pblica Federal (LGEPFAPF)
Programa Anual de Evaluacin (PAE)
mbitos de
aplicacin
Programas
federales
Dependencias
Servicios y
Trmites
Trminos de Referencia (TdR)

Mecanismo para la aplicacin de resultados de
las evaluaciones
Fuente: Elaboracin propia en base a partir de documentos normativos.
115
Como puede derivarse de la lectura del cuadro anterior, en trminos globales,

las nuevas funciones de evaluacin recaen fundamentalmente en las dos
dependencias globalizadoras de la APF, ms en el CONEVAL como instancia
tcnica legal para los programas de desarrollo social, y como instancia
tcnica de facto para el resto de los programas y polticas. Esto es as, debido
principalmente al hecho de que el SED se encuentra an en una fase muy
temprana de implantacin y ha dependido de los desarrollos conceptuales
y tcnicos que el CONEVAL ha venido haciendo como parte del mandato
original que le da la Ley General de Desarrollo Social y no tanto del SED.
A esta situacin han contribuido tambin otros factores que afectan
principalmente a la SHCP y a la SFP. En el caso de la instancia hacendaria, el
desarrollo pleno de sus capacidades dentro del SED se ha visto afectado por
las fuertes presiones y cargas de trabajo que derivan de la instrumentacin
del Presupuesto basado en Resultados PbR que emana tambin de la Ley
de Presupuesto y por las reformas adoptadas en el campo de la contabilidad
gubernamental. En el primer caso, aunque se han dado avances significativos
en la modificacin de los instrumentos presupuestarios a nivel central, queda
an una larga lista de acciones previas antes de que se pueda considerar
plenamente instalado y en funcionamiento (OCDE, 2009).
Por lo que se refiere a las modificaciones al sistema de contabilidad
gubernamental, la aprobacin de una ley especfica en la materia (DOF, 2008b),
que recoge las nuevas modalidades y acuerdos internacionales para el registro
y sistematizacin del gasto pblico, ha requerido que la SHCP ofrezca apoyo
y acompaamiento tcnico no slo a las dependencias y entidades federales;
sino tambin a los 31 gobiernos estatales y al del Distrito Federal.
A pesar de estas condiciones complejas, la SHCP ha asegurado la publicacin y
aplicacin de los Programas Anuales de Evaluacin 2007, 2008, 2009 y 2010;
contando con el liderazgo tcnico y operativo del CONEVAL, como se explica
ms abajo. Estos programas anuales han incidido en un nmero significativo
de sectores de la Administracin Pblica Federal, incluido obviamente el del
Desarrollo Social. De igual forma, la SHCP ha conseguido que la mayora de
los ms de mil programas federales que cuentan con recursos presupuestales
cuenten ya con una Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) a la que se
asocian indicadores de proceso e indicadores de resultados por ejercicio fiscal.
Estn pendientes an los mecanismos que permitan asociar positivamente las
matrices con los resultados de las evaluaciones y con la asignacin efectiva
de gasto.
En el caso de la Secretara de la Funcin Pblica, el factor principal que ha
limitado su efectiva capacidad de respuesta es lo que diversos analistas han
116
denominado como una vuelta al manejo poltico y discrecional de las instancias tcnicas.37 Debe recordarse la abierta oposicin del entonces Secretario
de Energa, Felipe Caldern, a la implantacin del Servicio Profesional de
Carrera (SPC) durante la segunda mitad del sexenio del Presidente Vicente
Fox. Una vez que Caldern asumi la Presidencia, inici el desmonte de los
instrumentos tcnicos y la relajacin de las facultades de la SFP, para dar
paso a un manejo discrecional de los puestos pblicos y de los mecanismos
de control y auditora.
En esta labor, cont primero con el trabajo de Germn Martnez, primer
secretario calderonista de la Funcin Pblica; y luego con Salvador Vega
Casillas,38 quien sucedi a Martnez, una vez que ste concret su eleccin
como Presidente del Partido Accin Nacional. Las acciones concretas
que substancian esta mutacin fueron, entre otras de menor relevancia, la
eliminacin del Servicio Profesional de Carrera en los rganos de Control
y Vigilancia, la ampliacin casi absoluta de los criterios de libre designacin
para los puestos que forman parte del SPC, y la contencin de acciones
correctivas y punitivas en casos de probable corrupcin como lo fueron
las investigaciones la familia Mourio, y el uso poltico y patrimonial del
PROCAMPO.
En el campo del desarrollo normativo e instrumental del SED, aun cuando
la SFP cre en abril de 2009 la Unidad de Evaluacin de la Gestin y el
Desempeo Gubernamental (UEGDG), su papel se ha limitado a la ratificacin
de los instrumentos y propuestas que emanan, ya sea de la SHCP, o del
CONEVAL.39 Este ltimo ha fungido, en trminos legales y tcnicos, como
la principal instancia generadora de condiciones y medios para la paulatina
expansin del SED y la eventual adopcin de la evaluacin por parte de las
dependencias y entidades de la APF. La SFP ha sido omisa en su participacin
en el desarrollo de los indicadores de gestin o de proceso previstos en la
37
Al respecto, vase el interesante debate que ha surgido en medios acadmicos y periodsticos en torno a la
paulatina destruccin del perfil tcnico de la SFP y su reconfiguracin como un mecanismo de control poltico,
de proteccin y salvaguarda de los intereses del partido en el gobierno, y de asignacin de cargos a partir de la
lealtad al Presidente y a su partido. En especial, destacan las opiniones vertidas por analistas como Mauricio
Merino y el debate incluido en la Revista Buen Gobierno, nmero 9, julio-diciembre de 2009.
38
A Salvador Vega Casillas se le atribuye la clebre frase: El gobierno es ese largo y aburrido periodo que
hay que esperar entre una eleccin y la siguiente y que ha servido para explicar las continuas designaciones
de militantes del Partido Accin Nacional en puestos tcnicos, dentro y fuera de los rganos de Control y
Vigilancia. Vanse al respecto las opiniones vertidas en la prensa nacional durante noviembre de 2007 y mayo
de 2010 en diarios como El Universal, Reforma, La Voz de Michoacn y La Crnica de Hoy.
39
Tal es el sentido de la labor de la SFP, segn lo manifestado en entrevistas en profundidad por diferentes
servidores pblicos federales, responsables de la administracin de programas y que sealan la prctica ausencia
de la Unidad de Evaluacin de la Gestin y el Desempeo Gubernamental (UEGDG) en los procesos de diseo,
aplicacin y revisin de las evaluaciones contenidas en los diferentes Programas Anuales de Evaluacin.
117
LFPRH y no ha participado en la integracin y mejora continua de las MIR

de los programas federales que reciben recursos presupuestales.
La labor del CONEVAL en el desarrollo del SED debe ser entendida como
una aportacin significativa a la creacin y puesta en marcha de la poltica
federal de evaluacin de Mxico. Como ya se indic anteriormente, el
impulso inicial que este Consejo dio a la prctica de evaluacin, producto
directo del mandato establecido en la Ley General de Desarrollo Social, se ha
mantenido como la principal lnea de desarrollo tcnica y operativa. Si bien
el CONEVAL no es la nica instancia con facultades y mecanismos efectivos
de evaluacin, a diferencia de lo que hacen dependencias como el Instituto
Nacional de Evaluacin de la Educacin, el Instituto Nacional de Ecologa,
la Unidad de Planeacin y Evaluacin de Polticas Educativas (UPEPE) de
la SEP y las diversas direcciones generales insertas en algunas secretaras de
Estado; su enfoque e impacto no se limita a cuestiones sectoriales.
El CONEVAL, en apego a su definicin estratgica inicial, ha ido asentando
las bases conceptuales, discursivas, tcnicas y procedimentales de una poltica
integral de evaluacin. Los informes anuales que presenta sobre la evaluacin
de la poltica de desarrollo social en Mxico contienen anlisis y resultados
que van ms all del campo social. Con igual sentido e intensidad, los diseos
de los modelos de evaluacin40 especfica de desempeo, estratgica, de
procesos, de resultados y de impacto por sealar las principales conforman
una base slida que se va consolidando ao tras ao. Como un rasgo positivo
adicional, una parte significativa de las evaluaciones han sido realizadas por
investigadores independientes, universidades, empresas de consultora y
organizaciones civiles, contribuyendo as a la socializacin de la evaluacin.
No obstante todos estos elementos de avance y progreso, como el propio
CONEVAL reconoce, sus desarrollos an no alcanzan a todas las dependencias
y programas federales.
Reflexiones finales
A partir del esquema de operacin vigente del SED, someramente descrito
en las pginas anteriores, se pueden extraer algunos elementos de reflexin
sobre el futuro de la Poltica Federal de Evaluacin de Mxico. En primer
lugar, y an cuando resulta difcil afirmar que Mxico cuenta ya con una
poltica de evaluacin firmemente asentada y en pleno funcionamiento,
los desarrollos identificables deben ser tenidos como pasos firmes hacia la
conformacin de prcticas sistmicas e institucionales en la materia. Esto es
especialmente relevante si se toma en cuenta la alta probabilidad de nuevas
40
Los modelos se basan en los Trminos de Referencia (TdR) elaborados por el CONEVAL y que se pueden
consultar en su sitio virtual http://www.coneval.gob.mx/evaluacion.html.
118
alternancias partidistas en el gobierno federal y en la mayora de los gobiernos

estatales para los prximos aos. La consolidacin de las evaluaciones podra
servir como un freno a cambios de orientacin en las principales polticas y
programas federales.
En segundo lugar, y haciendo referencia especfica a los aspectos instrumentales
del SED, la experiencia mexicana se basa en el uso de instrumentos normativos de aplicacin general que resuelven de entrada algunos de los
conflictos y tensiones ms frecuentes en la implementacin de este tipo de
innovaciones; tales como la falta de cooperacin por parte de los ejecutores
de programas, o la resistencia al cambio que puede darse al nivel incluso de
los usuarios o beneficiarios. Por tal motivo, parece conveniente mantener el
ritmo y la intensidad en el desarrollo y perfeccionamiento de los instrumentos
de aplicacin.
En tercer lugar, de mantenerse el ritmo actual de implementacin del SED,
es factible considerar que Mxico se mantendr a la vanguardia entre las
economas latinoamericanas, en trminos de una adecuada modernizacin
de su sistema de programacin-presupuestacin. Sin embargo, ello sera
ampliamente insuficiente si lo que se pretende es alcanzar es un sistema de
evaluacin que permita conocer y valorar los impactos de la accin pblica y
no slo sus costos. De ah que parezca pertinente que se adopten decisiones de
carcter tctico y operativo que recompongan y relancen la construccin de la
poltica federal de evaluacin. Entre las ms relevantes se pueden mencionar
las siguientes:
La primera accin de gran relevancia para la consolidacin del SED pasa por
la consolidacin del nivel estratgico de actuacin. Utilizando la construccin
conceptual indicada en el cuadro I de este trabajo, para que se puedan sentar
las bases conceptuales y los procesos generales es fundamental que todos
los actores que tienen responsabilidad a este nivel asuman plenamente sus
funciones y actividades. Esto implica que tanto la SHCP como la SFP hagan a
un lado los problemas y restricciones que han venido limitando su participacin
y complementen lo que el CONEVAL ha venido haciendo, incluso ms all de
sus funciones explcitas.
En tal sentido, parece indispensable que la SHCP conforme una unidad
administrativa que se haga cargo de estas funciones, para distinguirlas de las
que tienen que ver con la poltica presupuestaria y su control. En el caso de la
Funcin Pblica, es deseable se recupere la vocacin tcnica y cooperativa que
el marco legal le atribuye y atienda las mltiples demandas de acompaamiento
y asesora que las dependencias de la APF le estn planteando, dentro y fuera
de la operacin de los rganos de Vigilancia y Control.
119
La segunda accin pasa por el nivel tctico del esquema conceptual y se refiere
a un mayor involucramiento de las dependencias y entidades pblicas. Pero
a diferencia de lo que debe ocurrir con las globalizadoras y el CONEVAL, el
SED debe desagregarse a partir de la comprensin de su funcin y utilidad
dentro de cada poltica sectorial e institucional y no a la inversa como ha
venido sucediendo. Slo en la medida en que se asuma y haga explcito que el
SED es un recurso y un medio para mejorar la gestin sectorial y el desempeo
institucional, y no un factor de control y manejo restrictivo del presupuesto,
se podr avanzar en la apropiacin de las evaluaciones y de sus resultados por
parte de los funcionarios de los niveles alto y medio de cada dependencia.
Por ltimo, pero no menos importante, es necesario que ocurran actuaciones
concretas en el nivel operativo del esquema conceptual para promover un
mayor grado de conciencia individual respecto a la funcin social de la
evaluacin. Hasta antes de que la SFP decidiera anular la plena vigencia y
desarrollo del Servicio Profesional de Carrera, algunas acciones de capacitacin
y sensibilizacin en torno a la evaluacin del desempeo individual haban
servido para generar los primeros referentes o anclajes de una cultura de
evaluacin. A partir de tal anulacin, se hace ms necesario que al interior del
SED se promuevan acciones vinculantes que, tal y como sucedi en dcadas
anteriores con la adopcin de otras innovaciones y modernizaciones del sector
pblico, produzcan la interiorizacin de los valores y fines de la evaluacin
como una prctica socialmente til.
120
CAPTULO 5
EVALUANDO LA POLTICA SOCIAL

Y EL DESEMPEO DEL GOBIERNO
EN MXICO: TENSIONES Y
DIFICULTADES INSTITUCIONALES
CAPTULO 5. EVALUANDO LA POLTICA SOCIAL Y EL

DESEMPEO DEL GOBIERNO EN MXICO: TENSIONES Y
DIFICULTADES INSTITUCIONALES
Flix Acosta
Profesor-investigador
Presentacin
La evaluacin de los programas y las polticas pblicas tiene como objetivo
principal brindar una descripcin detallada del diseo, la operacin, la gestin,
los resultados y el desempeo de dichos programas y polticas. Evaluar
un programa social o una poltica hace referencia a una etapa fundamental
dentro de una parte del proceso de gestin gubernamental, proporcionando
insumos tiles para tomar decisiones presupuestales, as como para juzgar
la eficacia y por ende, la permanencia o la necesidad de cambio o remocin
de un programa gubernamental o de una poltica pblica; en consecuencia,
existe un amplio consenso sobre la conveniencia de evaluar regularmente las
acciones de gobierno, con el propsito de conocer si estn o no cumpliendo
con los objetivos que justifican su existencia y los recursos pblicos que se
destinan a ellas.
La evaluacin de los programas sociales contribuye tambin a impulsar el
progreso del conocimiento cientfico acerca de los problemas que enfrenta el
pas y constituye en una herramienta fundamental en la gestin del gobierno
en materia de desarrollo social; asimismo, la evaluacin de la poltica social
permite obtener evidencia contrastable y objetiva sobre la congruencia entre
el diseo, los componentes, los procesos, los resultados y los impactos de los
programas sobre el bienestar de la poblacin. La evaluacin, adems de proporcionar dicha evidencia sobre la eficacia y los beneficios derivados de un
programa social, tambin fortalece la rendicin de cuentas del gobierno, ya que
los contribuyentes pueden conocer en qu se traduce el pago de sus impuestos
de manera clara y precisa.
En Mxico, los primeros antecedentes de la evaluacin de la poltica social
se remontan apenas a la segunda mitad de la dcada de los noventa, en la que
se realizaron las primeras evaluaciones al programa PROGRESA (Wodon, et.
al., 2003 y IFPRI, 2002), pero sin llegar a constituirse en una prctica regular,
normada y sistematizada de la evaluacin de la poltica social. Los primeros
ordenamientos sobre evaluacin se adoptaron en 1999, cuando el Congreso de
la Unin introdujo en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin,
los primeros lineamientos de lo que constituira en una prctica sistemtica de
123
la evaluacin de la accin del gobierno en materia de programas que utilizan

fondos pblicos. Posteriormente, en el ao 2002 se emiti el Acuerdo de
Requisitos Mnimos que estableca algunos elementos que necesariamente
deban contener las evaluaciones externas de los programas del gobierno
federal.
Con la publicacin de la Ley General de Desarrollo Social (DOF, 2004),
se establece ya finalmente la estructura institucional que sirve de base a la
evaluacin de los programas y la poltica de desarrollo social, al crearse
entre otras instancias el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de
Desarrollo Social (CONEVAL), un organismo pblico descentralizado, con
personalidad jurdica, patrimonio propio, autonoma tcnica y de gestin, y
que tiene como objetivos medir la pobreza a nivel nacional, estatal y municipal
por un lado, y por el otro, a normar y coordinar la evaluacin de la poltica
de desarrollo social, as como las acciones, los programas y las polticas que
ejecuten las dependencias y entidades pblicas (DOF, 2005). Sin embargo,
mientras que la LGDS sienta las bases institucionales para la evaluacin de
la poltica social con un enfoque muy sustantivo, otro ordenamiento legal,
la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (DOF, 2006),
asocia la evaluacin de la poltica social y por ende, una parte importante
de las tareas y responsabilidades del CONEVAL a un propsito mucho ms
especfico, la construccin del Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED),
el instrumento operativo para la implementacin del Presupuesto basado en
Resultados (PbR) de la administracin pblica federal (APF).
Aunque a casi cuatro aos de iniciarse ambos procesos se pueden documentar
avances importantes en algunos de sus componentes ms importantes, en
la actualidad persisten algunas tensiones entre los actores institucionales
involucrados que no terminan de resolverse adecuadamente, provocando
dificultades en la marcha de los procesos y haciendo cada vez ms evidentes las
diferencias entre dos visiones de la evaluacin: una orientada a los propsitos
de la evaluacin de la poltica social y otra centrada en los propsitos de
la evaluacin del desempeo del gobierno federal. La primera visin est
orientada a evaluar la eficacia de las polticas pblicas en la solucin de
problemas sociales y creacin de oportunidades para la poblacin ms
vulnerable; la segunda visin est focalizada en un esfuerzo de modernizacin
de la administracin del presupuesto programable del gobierno federal.
El objetivo general de este trabajo consiste en identificar los orgenes y el
estado actual de esas tensiones y ofrecer algunas sugerencias para resolverlas.
Para ello, hemos organizado el trabajo en tres secciones. En la primera
seccin presentamos los dos enfoques tericos en los que se sustentan esas
dos visiones de la evaluacin de las polticas pblicas; en la segunda seccin
124
nos remontamos a los orgenes de la evaluacin y establecemos algunos

elementos de tensin entre el marco legal y normativo de la evaluacin de la
poltica social y de la evaluacin del desempeo del gobierno; en la tercera
parte revisamos los principales avances en ambos procesos y algunas tensiones
generadas por la prctica reciente de la evaluacin, generando dificultades en
los procesos y confusiones entre los diversos actores pblicos involucrados
en la evaluacin. Finalmente ofrecemos algunas reflexiones y sugerencias
para destrabar las tensiones institucionales existentes y avanzar, tanto en el
esfuerzo de modernizacin de la administracin del presupuesto del gobierno
federal como en los propsitos ms sustantivos de la evaluacin de la poltica
social en Mxico.
5.1. La racionalidad de la evaluacin de las polticas pblicas: entre el
neogerencialismo pblico y la nueva gobernanza
Despus de un largo y sostenido perodo de xito en la conduccin del
desarrollo econmico y del bienestar social durante la primera mitad del siglo
XX, el Estado y el gobierno recibieron una serie de cuestionamientos producto
de los efectos negativos de las sucesivas crisis econmicas, las cuales han
puesto en entredicho las capacidades de los gobiernos nacionales y los arreglos
institucionales vigentes para dirigir los procesos de desarrollo econmico y
social en los diferentes pases.
Para Osborne (2006), el debilitamiento del paradigma tradicional de la
administracin pblica y del Estado del Bienestar,41 que alcanz su mximo
desarrollo despus de la segunda guerra mundial y hasta la dcada de los
setenta, se puede explicar a partir de dos factores relacionados: por un lado,
su aplicacin mostr un debilitamiento paulatino del Estado en su capacidad
de satisfacer las crecientes necesidades sociales de la poblacin; por otro lado,
el paradigma comenz a recibir fuertes crticas de parte de las comunidades
acadmicas y de las lites polticas de los diferentes pases.42
Por su parte, Aguilar (2006) ha argumentado que fueron precisamente las
sucesivas crisis econmicas las que hicieron evidente la crisis del Estado
Social como modelo de gobierno en modo tradicional o jerrquico, abriendo
41
Osborne (2006) ha enunciado los elementos principales de la administracin pblica tradicional, los cuales
se basan en la concepcin weberiana (Weber, 1996) de la primaca de la burocracia y de la tecnologa: a)
el imperio de la legislacin; b) el nfasis excesivo en la aplicacin y observancia de marcos regulatorios y
procedimientos; c) el papel central de la burocracia en el diseo e implementacin de las polticas pblicas; d) la
dispersin de administracin de la poltica pblica entre las dependencias y entidades pblicas; e) la necesidad
y el compromiso de contar con presupuestos cada vez mayores para hacer frente a las necesidades crecientes
de la poblacin; y f) la hegemona de una lite de profesionales en la administracin de los servicios pblicos.
42
Para una revisin de estas crticas, ver Dunleavy (1985), Chandler (1991), Dunleavy y Hood (1994) y Rhodes
(1997). Mischra (1984) centra su anlisis y crticas en el debilitamiento y declinacin del Estado del Bienestar.
125
el camino para que otras formas de gobernar y otros modos de pensar la accin
de gobernar a la sociedad se abrieran paso tanto en el nimo de los propios
gobernantes como en las comunidades sociales, polticas y acadmicas de los
diferentes pases.
Estos cuestionamientos prcticos y tericos de la capacidad del Estado y de
la pertinencia conceptual y poltica del Estado del Bienestar, han contribuido
a impulsar en varios pases incluyendo a Mxico una serie de reformas
orientadas a modificar la naturaleza del Estado y las caractersticas y los
mbitos de accin del gobierno en los que se inserta la poltica social, las
cuales pueden organizarse en dos lneas generales de razonamiento tericoconceptual (Aguilar, 2006).
Una primera lnea de razonamiento se centra en al anlisis del sujeto Estadogobierno y hace nfasis en la necesidad de cambiar la naturaleza del Estado
y en la urgente y permanente correccin de la ineficiencia econmica y
administrativa del gobierno.43 As, desde inicios de la dcada de los noventa,
los gobiernos nacionales que han impulsado reformas neoliberales para
reconstituir polticamente y reestructurar en la prctica el papel del Estado y los
mbitos de accin del gobierno encontraron su sustento terico y conceptual
en los principios de la Nueva Gestin Pblica (NGP) (Hood, 1991; Osbourne
y Gaebler, 1992; Dunleavy y Hood, 1994; Osbourne y Plastrick, 1999).
Para algunos autores (Dunn y Miller, 2007 y Osborne, 2006), ms que un
nuevo paradigma en la disciplina de la administracin pblica, la NGP
constituye solamente un conjunto de principios instrumentales que
representan ms bien una definicin operativa de la NGP que algunos de sus
autores ms representativos (Osborne y Gaebler, 1992) organizaron alrededor
del lema reinventando el gobierno y que ofrecan respuestas a problemas
prcticos que en ese momento enfrentaba la accin del gobierno.44 A pesar
de las crticas que ha recibido, la NGP ha tenido en varios pases, includo
Mxico, una influencia considerable en la definicin del papel del Estado y de
las caractersticas desde la dcada de los noventa.
Uno de los principios fundamentales de la NGP establece que los gobiernos
deben guiarse ms por su misin, y sus propsitos que por sus marcos
43
En la prctica, muchos pases impulsaron polticas neoliberales que tuvieron como ejes el adelgazamiento
del Estado, la desregulacin de los mercados, la privatizacin de los servicios pblicos, y la focalizacin de la
poltica social. Vase Kliksberg (2002), Mass (2002) y Reygadas (2008).
44
En su definicin ms extrema, la NGP establece la superioridad de la racionalidad econmica y administrativa del sector privado por encima de la del sector pblico, a partir del supuesto de que dicha racionalidad,
aplicada a la produccin y provisin de bienes y servicios pblicos, conducir de manera automtica a la
mejora en la eficiencia y la eficacia de la administracin pblica en la provisin de dichos bienes y servicios.
Para un mayor anlisis vase Dunn y Miller (2007) y Osborne (2006).
126
regulatorios y que las acciones de las dependencias y entidades del gobierno

deben ser evaluadas por el resultado de sus acciones, las cuales a su vez deben
estar expresadas en trminos de sus objetivos y sus metas, y no nicamente
en consideraciones de carcter operativo o de apego estricto a las normas y
regulaciones. Ms an, la conduccin de los procesos organizacionales del
gobierno, como es el caso del presupuesto, debe estar basada en criterios de
costos y beneficios de los resultados de las acciones del gobierno, es decir,
en criterios de eficiencia y eficacia de las acciones y programas de poltica
pblica. Finalmente, un gobierno neogerencial orientado a resultados debe
incorporar la participacin ciudadana en la definicin de los objetivos a partir
de los cuales es evaluada la accin del gobierno.
Aunque a las crticas que cuestionan su fortaleza conceptual se suman
aquellas relacionadas con los resultados deficientes en su implementacin
particularmente en pases en desarrollo la racionalidad instrumental y
operativa de la NGP sigue teniendo una influencia importante en el ejercicio
de la administracin pblica y en los alcances de la poltica pblica en varios
de estos pases, a pesar de que algunas de las experiencias de su aplicacin
suelen tener muy poca relacin con sus principios fundacionales, ocasionando
algunos efectos negativos en su prctica.45 Inclusive algunos autores que han
estudiado la aplicacin exitosa de la racionalidad instrumental de la NGP46
en el caso de Nueva Zelanda y otros pases desarrollados han advertido de
algunas de las dificultades en su aplicacin en los pases menos desarrollados
(Schick, 1998).
Una segunda lnea de razonamiento terico-conceptual se centra ms bien
en el proceso de gobernar y cuestiona no la ineficiencia administrativa y
econmica del gobierno, sino la insuficiencia del Estado y del gobierno en el
proceso de dirigir a la sociedad en un contexto de profundas transformaciones
propias de las sociedades modernas (Aguilar, 2006). En oposicin al enfoque
gerencialista de la NGP, la gobernanza o ms bien la nueva gobernanza (NG),
45
Algunos de estos efectos negativos estn relacionados con la aplicacin a ultranza del adelgazamiento del
gobierno mediante la privatizacin de bienes y servicios pblicos, la excesiva desregulacin de la actividad
econmica y la reduccin de las polticas sociales a una mnima expresin posible en algunos pases durante
y despus del proceso de ajuste ante los efectos de las crisis econmicas de los setenta y los ochenta. Vase
Kliksberg (2002), Mass (2002) y Reygadas (2008).
46
Aguilar (2010) ha argumentado que la desregulacin constituye el taln de Aquiles de la NGP, pues la crisis
financiera de 2008 mostr que es necesario volver a considerar la regulacin de los mercados, especialmente
el mercado financiero, debido a que en los aos recientes ha mostrado ser una fuente de volatilidad econmica
y de inestabilidad social. Aunque en menor grado, la privatizacin de los bienes y servicios pblicos tambin
genera dudas, no tanto respecto al cumplimiento del criterio de eficiencia econmica, sino respecto a criterios
asociados a su calidad institucional (legalidad, transparencia, rendicin de cuentas, participacin ciudadana).
En cambio, el principio de costo-eficiencia de las acciones del gobierno (organizadas en programas y polticas)
constituye un elemento de reconocido valor que vale la pena mantener, especialmente en los tiempos actuales de
disminuidas fortalezas fiscales de los gobiernos producto de los ajustes neoliberales y neogerenciales.
127
se centra en el necesario acompaamiento del Estado por parte de la sociedad

organizada y en la eficacia social de las actividades de gobierno en la solucin
de problemas sociales y la creacin de oportunidades.
De hecho, para algunos autores de la nueva gobernanza, las decisiones sobre
cmo gobernar no tienen un carcter necesariamente dicotmico, como lo
sealan los seguidores de la NGP, pues estas decisiones sobre los modos ms
apropiados para gobernar las sociedades modernas deberan combinar las
mejores caractersticas de los diferentes modelos, paradigmas o perspectivas,
centrndose ms bien en el esto y lo otro en lugar del esto o lo otro.47
De esta manera, la gobernanza interactiva o gobernanza sociopoltica, como
la definen sus autores ms representativos, constituye una perspectiva terica
amplia que ofrece un marco analtico de referencia para entender la naturaleza
cambiante y diversa del papel del Estado y el gobierno en la conduccin del
proceso de gobernar, a partir del supuesto de que las sociedades modernas son
gobernadas por una combinacin de esfuerzos o interacciones de gobierno,
las cuales constituyen respuestas a problemas como la pobreza y el cambio
climtico en sociedades que son esencialmente complejas, diversas y
dinmicas, tal y como sucede con las sociedades modernas (Kooiman, 2004 y
Kooiman, et. al., 2008).
Desde el punto de vista de la teora sociolgica, la NG propone tambin que
las sociedades modernas estn compuestas por actores de gobernanza cuyas
acciones se relacionan con las estructuras, sujetndose a su influencia, pero
tambin modificndolas continuamente. Vistos desde el punto de vista de la
sociologa del conocimiento, los acuerdos o interacciones que establecen los
diversos actores pueden ser tambin interpretados o conceptualizados como
construcciones sociales ancladas en el concepto de dualidad que les es propio
a la estructura social.48
Los actores incluyen a individuos, agrupaciones polticas, organizaciones
empresariales y laborales, asociaciones civiles, dependencias y entidades
pblicas, empresas privadas, organizaciones internacionales y cualquier otra
entidad social con capacidad de agencia o poder de gestin en la sociedad;
las estructuras remiten a los acuerdos, leyes, normas, reglamentos, creencias
47
Desde este punto de vista, al hablar de tendencias en la tarea de gobernar, es ms apropiado entonces hablar
de un cambio en el papel del gobierno, ms que de una disminucin del papel del gobierno, de tal manera que la
redefinicin del papel del Estado y del gobierno no convierte en obsoletas las formas tradicionales de gobernar,
sino que reconoce que la solucin de los problemas sociales requiere de la combinacin de un nmero cada vez
mayor de enfoques, instrumentos y actores sociales. Vase Kooiman (2004), Aguilar, 2010.
48
Para profundizar, vase Berger y Luckmann (1967), Giddens (1984), Kooiman, et. al., (2008) y Pzeworski
(1982).
128
culturales, procedimientos y posibilidades cientficas, tcnicas y materiales que

hacen posible o que limitan la accin de los actores y que son continuamente
transformadas por ellos mismos.
Estas dos perspectivas analticas (la NGP y la NG) de la accin de gobernar
ofrecen dos abordajes distintos al ejercicio de evaluacin de la poltica
pblica, entendida sta en trminos generales como un conjunto de acciones
estructuradas, estables, sistemticas en su operacin, que constituyen el modo
o patrn de comportamiento como el gobierno aborda de manera permanente
el cumplimiento de las funciones pblicas o la atencin de determinados
problemas pblicos (Aguilar, 2008:5) entre los que se encuentran la
inseguridad pblica, la pobreza, el desempleo, la falta de acceso a los sistemas
de salud y seguridad social, la falta de acceso a una educacin de calidad, la
desnutricin, la mortalidad materna, la mortalidad infantil, y el deterioro del
medio ambiente.49
Bajo la perspectiva gerencialista de la NGP, la prctica de la evaluacin ha
fluctuado en dos vertientes. En un primer momento, la evaluacin ha estado
orientada a verificar que el principio de eficiencia econmica se cumpla al
interior de cada uno de los programas que constituyen una poltica pblica
determinada, es decir, que los objetivos del programa se alcancen al menor
costo posible; en un segundo momento, la evaluacin ha puesto nfasis en
el examen de la eficacia social de los programas y la poltica pblica, en el
desempeo del gobierno, en la gestin para resultados, de acuerdo con las
exigencias ms recientes de la NGP y a partir precisamente de la experiencia
paradigmtica de Nueva Zelanda en la organizacin del Presupuesto basado
en Resultados (PbR). En este segundo momento, los programas deben orientar
sus objetivos, indicadores y metas hacia el logro de la eficacia en la solucin
de los problemas sociales pblicos (Aguilar, 2008).
En este segundo momento, el ejercicio de evaluacin de una poltica pblica
determinada tiende a organizarse en dos fases complementarias, a partir del
supuesto de que el principio de eficiencia econmica se cumple al interior de
los programas. En una primera fase, la evaluacin est orientada a examinar
la eficacia social de los programas que integran la poltica pblica, es decir,
que cada uno de ellos tenga una contribucin marginal probada en la solucin
del problema pblico que motiv su formulacin e implementacin; en
una segunda fase, la evaluacin se orienta a examinar de manera rigurosa
si el conjunto de programas que integran la poltica pblica se encuentra
49
En trminos de Aguilar (2008), las polticas pblicas pueden ser desagregadas en programas, componentes,
actividades y acciones que contienen intenciones especficas de la poltica pblica y que estn orientadas a
atender objetivos particulares que pueden contribuir en la solucin del problema considerado de inters pblico
por el gobierno y la sociedad y que el gobierno tiene la responsabilidad de coordinar o dirigir.
129
organizado de manera consistente y coherente, de tal forma que los principios,

las acciones y las actividades especficas de cada uno de los programas se
muevan en la misma direccin, contribuyendo as en la solucin del mismo
problema pblico y constituyendo, por lo tanto, lo que se llama un sistema
de accin pblica, una poltica pblica (Aguilar, 2008:25).
Vista a la luz de las exigencias ms recientes de la NGP y del Presupuesto
basado en Resultados, la evaluacin de cualquier la poltica pblica debera
entonces servir de insumo a dos propsitos relacionados con el ejercicio de
evaluacin. Por un lado, verificar que los programas cuenten con un diseo
causal apropiado, con indicadores de eficiencia econmica y de eficacia
social, y con metas asociadas a resultados con una temporalidad establecida,
lo cual debe permitir al gobierno y al resto de los actores polticos y sociales
involucrados en la formulacin, implementacin, monitoreo y vigilancia de los
programas tomar decisiones respecto de la permanencia, ajuste o desaparicin
de cada uno de los programas de la poltica pblica.
Por otro lado, el anlisis de una poltica pblica, en tanto un conjunto de
programas integrados y orientados consistentemente hacia la solucin de un
problema pblico de naturaleza amplia, debera permitir a los diferentes actores
pblicos y sociales conocer si el conjunto de programas que integran una
poltica pblica particular son consistentes con los objetivos de dicha poltica
pblica, eliminando duplicidades, disminuyendo costos y contribuyendo
as a solucionar el problema del deficiente desempeo gubernamental en el
manejo de la poltica pblica y de la irresponsabilidad del gobierno en la
administracin del presupuesto pblico.
Si la eficiencia econmica, la eficacia social, el desempeo del gobierno
y el presupuesto para resultados han constituido los valores supremos y
los propsitos de la accin de gobernar y del ejercicio de evaluacin de la
poltica pblica en muchos pases incluyendo Mxico en las ltimas
dcadas de gobiernos neoliberales y neogerencialistas, la evaluacin adquiere
un carcter ms sustantivo si la poltica pblica es concebida en trminos
conceptuales como una accin colectiva en cuya consideracin, formulacin,
implementacin y evaluacin participan adems del gobierno otros actores
pblicos y sociales tales como los partidos polticos, las empresas privadas,
las organizaciones de la sociedad civil y los organismos internacionales, es
decir, si la poltica pblica es definida como un sistema de accin pblica
en modo de gobernanza y si la prctica de la evaluacin se orienta entonces
en un sentido ms amplio a comprobar la calidad institucional y la calidad
cognoscitiva tcnica de la poltica pblica (Aguilar, 2008).
130
En este esquema de evaluacin o, para ser ms precisos, de valoracin de la

poltica pblica, la calidad institucional se refiere al respeto a los valores o
creencias pblicas compartidas por la sociedad y plasmadas en los diversos
ordenamientos que norman a las sociedades modernas, desde la constitucin
poltica, las diversas leyes, los compromisos y acuerdos internacionales,
y los resultados formales de la deliberacin pblica sobre los problemas
considerados de inters para la ciudadana, mientras que la calidad tcnica o
calidad cognoscitiva se refiere al conjunto de relaciones causales en las que
se fundamentan las acciones y actividades de la poltica pblica orientadas a
resolver problemas pblicos (Aguilar, 2008).
Estos dos componentes de la poltica pblica, el de la calidad institucional y
el de la calidad tcnica, son interdependientes y complementarios, ya que
la eficacia pblica de un gobierno se alcanza slo a condicin de conjugar
legalidad y causalidad, normas jurdicas axiolgicas y normas empricas
causales (Aguilar, 2008:11) y pueden ofrecer ms elementos para determinar
la idoneidad de una poltica pblica en curso o para indicar los cambios de
diferente naturaleza que se deben implementar para que la poltica pblica
sea legalmente correcta, culturalmente aceptable, econmicamente eficiente,
socialmente eficaz, administrativamente factible y polticamente viable
(Aguilar, 2008).
Como se ha sealado anteriormente, estos dos enfoques terico-conceptuales
la NGP y la NG, ofrecen dos abordajes distintos al ejercicio de la evaluacin
de las polticas pblicas. Mientras que el primero pone el acento en el
desempeo del gobierno y en el presupuesto para resultados ambos aspectos
que remiten a solamente uno de los actores involucrados en las polticas
pblicas y a un aspecto particular de la evaluacin, en el segundo, la eficacia
de las polticas pblicas tiene un significado ms amplio y se asocia en gran
medida de la calidad de los acuerdos institucionales que dieron origen a la
poltica pblica y a la calidad de las relaciones causales involucradas en el
diseo e implementacin de la poltica pblica.
Esta diferencia en los significados y en los propsitos de la evaluacin se
encuentra en el centro de las tensiones entre los diversos actores pblicos
involucrados en la evaluacin de la poltica social en Mxico. En las dos
secciones siguientes se abordan en particular dos momentos generadores de
tensin: el primero se refiere a la construccin del marco legal y normativo en
el que se sustenta la evaluacin de la poltica social; el segundo est asociado
a la prctica y a los resultados recientes de la evaluacin.
131
5.2. Tensiones y dificultades institucionales derivadas del marco legal y

normativo de la evaluacin de la poltica social
Como se ha mencionado en pginas anteriores, la evaluacin de la poltica
social recibi un impulso muy importante con la publicacin de la LGDS
en enero de 2004 y con el inicio formal de los trabajos del CONEVAL en
2006. La primera le concede al segundo la facultad amplia y sustantiva de
hacerse cargo de la evaluacin de la poltica social, pudiendo realizarla por
s mismo o a travs de uno o varios organismos independientes del ejecutor
del programa, con el objeto de revisar peridicamente el objetivo social
de los programas, metas y acciones de la Poltica de Desarrollo Social, para
corregirlos, modificarlos, adicionarlos, reorientarlos o suspenderlos total o
parcialmente (DOF, 2004:13).
Para ese propsito de evaluar peridicamente los objetivos de la poltica social,
la LGDS establece en los artculos del 72 al 77 las facultades amplias del
CONEVAL y los instrumentos para llevar a cabo la evaluacin de la poltica
social (DOF, 2004:13):
Artculo 72. La evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social estar a
cargo del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo
Social, que podr realizarla por s mismo o a travs de uno o varios
organismos independientes del ejecutor del programa, y tiene por
objeto, revisar peridicamente el cumplimiento el objetivo social de los
programas metas y acciones de la Poltica de Desarrollo Social, para
corregirlos, modificarlos, adicionarlos, reorientarlos o suspenderlos
total o parcialmente.
Artculo 73. Los organismos evaluadores independientes que podrn
participar sern instituciones de educacin superior, de investigacin
cientfica u organizaciones no lucrativas. Cuando las evaluaciones se
lleven a cabo por un organismo distinto del Consejo, ste emitir la
convocatoria correspondiente y designar al adjudicado.
Artculo 74. Para la evaluacin de resultados, los programas sociales de
manera invariable debern incluir los indicadores de resultados, gestin
y servicios para medir la cobertura, calidad e impacto. Las dependencias del Ejecutivo Federal, estatales o municipales, ejecutoras de
los programas a evaluar, proporcionarn toda la informacin y las
facilidades necesarias para la evaluacin.
132
Artculo 75. Los indicadores de resultados que se establezcan debern

reflejar el cumplimiento de los objetivos sociales de los programas,
metas y acciones de la Poltica de Desarrollo Social.
Artculo 76. Los indicadores de gestin y servicios que se establezcan
debern reflejar los procedimientos y la calidad de los servicios de los
programas, metas y acciones de la Poltica de Desarrollo Social.
Artculo 77. El Consejo Nacional de Evaluacin, antes de aprobar los
indicadores a que se refiere este artculo, los someter a la consideracin
de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y a la Cmara de
Diputados por conducto de la Auditora Superior de la Federacin, para
que emitan las recomendaciones que en su caso estimen pertinentes.
Estas facultades amplias del CONEVAL, expresadas en la LGDS, para
evaluar peridicamente la poltica social a partir de un sistema o conjunto de
indicadores de resultados, gestin y servicios proporcionados por los diferentes
programas, administrado por el propio CONEVAL, fueron acotadas, en la
percepcin de algunos actores institucionales relevantes, en su decreto de
creacin, emitido por la SEDESOL en agosto de 2005, en el que se establece
que el CONEVAL tiene por objeto:
Normar y coordinar la evaluacin de la poltica nacional de desarrollo
social, (y los) programas y acciones que ejecuten las dependencias
pblicas, sin perjuicio de las atribuciones que en materia de control y
evaluacin tienen las secretaras de Hacienda y Crdito Pblico y de la
Funcin Pblica (DOF, 2005:5).
Esta contradiccin entre lo mandatado por la LGDS y lo establecido
por el Decreto provoc las primeras tensiones entre el poder legislativo
concretamente la Comisin de Desarrollo Social de la Cmara de Diputados
y el Poder Ejecutivo, en particular, la Secretara de Desarrollo Social. En el
punto ms alto de este conflicto entre estos dos actores institucionales, la
Comisin de Desarrollo Social de la Cmara de Diputados cit a la titular de la
SEDESOL a una reunin de trabajo el 8 de febrero de 2006.50 En esa reunin,
los diputados integrantes de la Comisin de Desarrollo Social de la Cmara de
Diputados le recordaron a la titular de la SEDESOL, el acuerdo previo entre
esa Comisin y la titular anterior de la dependencia en el sentido de publicar
algunas reformas al decreto de creacin del CONEVAL, restituyndole las
facultades amplias de evaluacin de la poltica social concebidas en la LGDS
a cambio de no presentar una controversia constitucional contra el Reglamento
50
Ver http://www.sedesol.gob.mx/prensa/discurso_normal.php?clave_discurso=20.
133
de la LGDS para resolver el diferendo que haba entre los dos poderes de la
nacin.
En esa reunin, la titular de la SEDESOL mencion que en la elaboracin del
decreto haba existido una intervencin no slo de la Secretara de Desarrollo
Social, tambin ah participa la Secretara de la Funcin Pblica, la Secretara
de Hacienda, y finalmente, la Consejera Jurdica (de la Presidencia) y se
comprometi a volver a abrir esta mesa para sentarnos a platicar sobre el
tema, no tenemos inconveniente, podemos incluso hacerlo tan pronto lo
decidan a travs de la Comisin. Finalmente, el Decreto no se modific y
la Cmara de Diputados present una controversia constitucional contra el
Poder Ejecutivo Federal por exceder sus funciones reglamentarias e invadir
las atribuciones legislativas del Congreso de la Unin, con la publicacin del
Reglamento de la LGDS el 18 de enero de 2006.
Los propsitos de este acotamiento de las facultades del CONEVAL en su
decreto de creacin se hicieron manifiestos con la publicacin de la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria en marzo de 2006. Este
nuevo ordenamiento legal, en congruencia con el decreto de creacin, acota
las atribuciones sustantivas de evaluacin de la poltica social del CONEVAL
al establecer que esta entidad coordinar las evaluaciones en materia de
desarrollo social en trminos de lo dispuesto en la Ley General de Desarrollo
Social y lo dispuesto en esta Ley (DOF, 2006:55), otorgndole facultades de
evaluacin a la SHCP y a la SFP junto con las atribuciones de fiscalizacin que
ya tena la Auditora Superior de la Federacin de la Cmara de Diputados y
las atribuciones de evaluacin que la LGDS le haba concedido al CONEVAL.
Adems, la LFPRH modific los propsitos amplios y sustantivos de la
evaluacin de la poltica social, orientndola de manera especfica hacia
la construccin de un sistema de indicadores estratgicos y de gestin
administrado por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP)51 que
alimente a un sistema de evaluacin del desempeo52 (SED) que permita a
su vez implementar el Presupuesto basado en Resultados (PbR). Para lograr
estos propsitos, la LGPRH establece la obligacin del CONEVAL de emitir,
51
Mientras que la LGDS le concede facultades amplias al CONEVAL para aprobar, previa consulta con la SHCP
y la Auditora Superior de de la Federacin (ASF) de la Cmara de Diputados, los indicadores de resultados,
gestin y servicios de los programas que servirn de insumo a la evaluacin del cumplimiento peridico de los
objetivos de la poltica social, en la LFPRH, el CONEVAL certifica la calidad de los indicadores que la SHCP
necesita para alimentar el sistema de evaluacin de resultados y para echar a andar el presupuesto basado en
resultados.
52
En la LFPRH se define al sistema de evaluacin del desempeo como el conjunto de elementos metodolgicos
que permiten realizar una evaluacin objetiva del desempeo de los programas bajo los principios de verificacin
de grado de cumplimiento de los objetivos y metas, con base en indicadores estratgicos y de gestin que
permitan conocer el impacto social de los programas y de los proyectos (DOF, 2006:5).
134
conjuntamente con la SHCP y la Secretara de la Funcin Pblica (SFP), tanto

los lineamientos metodolgicos para la evaluacin de los programas, como los
planes anuales de evaluacin, que permitirn la implementacin sistemtica
del SED y del PbR (DOF, 2006: 54-55).
De tal manera, con este nuevo ordenamiento legal, las atribuciones sustantivas
del CONEVAL contenidas en la LGDS fueron transformadas, en la percepcin
de algunos actores, en actividades orientadas a proporcionar el soporte
tcnico requerido para echar a andar el SED y el PbR, as, sin que fuera
estrictamente necesario porque como se mencion en pginas anteriores, la
evaluacin del desempeo del gobierno y la evaluacin de la poltica social
responden a lgicas y racionalidades terico-conceptuales diferentes, que
no se contraponen necesariamente, pudiendo estar la primera contenida en
la segunda estas contradicciones en el marco legal de la evaluacin de la
poltica social han ocasionado confusiones y tensiones entre los diversos
actores pblicos involucrados en la evaluacin de la poltica social que ha
provocado que la marcha de ambos procesos est marcada por una serie de
dificultades institucionales que an no han sido resueltas.
En la siguiente seccin se analizan los avances y las dificultades ms
importantes en este proceso de institucionalizacin de la evaluacin de la
poltica social, y se mencionan tambin algunas dificultades derivadas de la
implementacin de este tipo de reformas administrativas en pases que como
Mxico, presentan niveles de desarrollo econmico e institucional inferiores
al de Nueva Zelanda, pas que constituye el caso paradigmtico de xito
(Schick, 1998).
5.3. Tensiones y dificultades institucionales derivadas de la prctica
reciente de la evaluacin de la poltica social
Ante este doble mandato legal evaluar versus coordinar la evaluacin de
la poltica de desarrollo social del CONEVAL, establecido respectivamente
por la LGDS y por la LFPRH, una gran parte del esfuerzo institucional en
materia de evaluacin en los ltimos cuatro aos ha estado dedicado a tres
tareas relacionadas ms con la implementacin del SED que con la evaluacin
del cumplimiento de los objetivos de la poltica social, provocando algunas
tensiones institucionales adicionales: 1) normalizar la prctica de la
evaluacin; 2) contar con una primera evaluacin de la consistencia interna
de los programas sociales federales y construir las matrices de indicadores y
resultados, y 3) revisar y certificar la calidad de los indicadores de resultados,
de gestin y de servicios que los programas elaboraron e integraron a sus
matrices de indicadores y resultados a partir de la evaluacin de consistencia
y resultados.
135
Aunque el avance logrado en estas tareas se considera relevante para los

propsitos de la evaluacin del desempeo del gobierno y de la implementacin
del Presupuesto basado en Resultados (PbR) (Castro, et. al., 2009), los
avances en estas tareas muestran algunas dificultades institucionales para
institucionalizar la evaluacin del desempeo del gobierno y para avanzar en
la tarea ms sustantiva de evaluar la poltica social.
La normalizacin de la prctica de la evaluacin en Mxico
En cumplimiento de sus atribuciones legales para evaluar la poltica
social, el CONEVAL, la SHCP y la SFP, emitieron en marzo de 2007 los
Lineamientos Generales para la Evaluacin de los Programas Federales de
la Administracin Pblica Federal. El propsito de este documento normativo
consiste en regular la evaluacin externa de los programas de desarrollo social
y establecer criterios y metodologas rigurosas para llevar a cabo la evaluacin
de los programas incluidos en la poltica social. Los lineamientos parten
precisamente de la consideracin de que la evaluacin de los programas de
las dependencias y entidades federales:
Se lleva a cabo con base en el Sistema de Evaluacin del Desempeo el
cual es obligatorio para los ejecutores de gasto y tiene como propsito
realizar una valoracin objetiva del desempeo de los programas bajo
los principios de verificacin del grado de cumplimiento de metas y
objetivos conforme a indicadores estratgicos y de gestin (DOF, 2007).
Adems, establecen la atribucin conjunta de la SHCP, la SFP y el CONEVAL
de determinar, mediante la publicacin de un plan anual de evaluacin, cules
programas debern ser monitoreados y evaluados, con cargo al presupuesto
del CONEVAL o al de las dependencias y entidades que operan los programas,
con el propsito de fomentar una gestin basada en resultados.53
De esta manera, los lineamientos, constituyen un instrumento fundamental
para hacer operativo el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED), el
cual est estructurado en dos vertientes: una es la evaluacin de la gestin de
las dependencias y entidades pblicas, la cual est integrada en lo que se ha
denominado Programa para el Mejoramiento de la Gestin (PMG), a cargo
de la SFP; la otra vertiente la constituye precisamente la evaluacin de los
programas sociales, a cargo del CONEVAL y de la SHCP.
En los dos casos, la evaluacin descansa en un Sistema de Indicadores de
Desempeo administrado en los hechos por la SHCP el cual es concebido
53
Para su conceptualizacin, ver ILPES (2003).
136
como una herramienta para orientar en el futuro los procesos de planeacin,

programacin, presupuestacin, ejercicio y control del gasto pblico federal,
as como determinar y aplicar las medidas que se requieran para hacer ms
eficiente y eficaz la gestin del gobierno federal. Los Lineamientos y el SED
adems de establecer los criterios y normas para orientar y llevar a cabo la
evaluacin de los programas sociales, introducen una serie de elementos
normativos especficos que vale la pena sealar por sus implicaciones para el
proceso de evaluacin y de gestin de los programas sociales y de la accin
del gobierno:
Los lineamientos son de observancia obligatoria para todas las
dependencias y entidades de la administracin pblica federal
responsables de programas federales;
El fin y los objetivos estratgicos de los programas federales deben
contribuir al cumplimiento de los objetivos estratgicos de las
dependencias y entidades pblicas y los objetivos estratgicos de
stas deben estar alineados a los del Plan Nacional de Desarrollo
(PND);
Las dependencias y entidades deben elaborar la matriz de
indicadores de desempeo de cada programa federal de acuerdo con
la Metodologa de Marco Lgico (MML);
La elaboracin de la matriz de indicadores de desempeo ser
aplicada a todos los programas de la Administracin Pblica
Federal y describir en forma lgica y clara el fin, los propsitos, los
componentes, las actividades, as como los indicadores, las metas,
los medios de verificacin y los supuestos para cada uno de los
niveles de objetivos;
Las dependencias y entidades deben revisar anualmente la matriz
de indicadores de sus programas federales. La matriz de indicadores
actualizada se incluir en las reglas de operacin (ROP) de los
programas federales;
Las ROP de los programas federales deben reflejar la lgica interna
del programa federal que se presente en la matriz de indicadores;
La matriz de indicadores formar parte del SED para coadyuvar en
la eficiencia, economa, eficacia y calidad de la APF, y en el impacto
social del gasto pblico federal;
Los indicadores de desempeo debern ser una expresin cuantitativa
o cualitativa que permita de una manera sencilla y fiable medir logros,
reflejar los cambios vinculados con las acciones de los programas,
monitorear y evaluar sus resultados;
Para garantizar la evaluacin orientada a resultados y retroalimentar
el SED, se aplicarn los siguientes tipos de evaluacin: a) evaluacin
de consistencia y resultados, la cual analiza sistemticamente el
diseo y desempeo global de los programas federales, para mejorar
137
138
su gestin y medir el logro de sus resultados con base en la matriz de

indicadores; b) evaluacin de indicadores, la cual analiza mediante
trabajo de cam-po la pertinencia y alcance de un programa federal
para el logro de sus resultados; c) evaluacin de procesos, la cual
analiza mediante trabajo de campo si el programa lleva a cabo sus
procesos operativos de manera eficaz y eficiente y si contribuye
al mejoramiento de la ges-tin; d) evaluacin de impacto, la cual
identifica con metodologas rigurosas el cambio en los indicadores a
nivel de resultados atribuible a la ejecucin del programa federal; e)
evaluacin especfica, que es aquella evaluacin orientada a indagar
aspectos especficos del programa mediante trabajo de gabinete o de
campo; y f) evaluacin estratgica, que es aquella evaluacin que se
aplica a un conjunto de programas en torno a estrategias, polticas e
instituciones;
Las evaluaciones se llevarn a cabo por evaluadores externos con
cargo al presupuesto de la dependencia o entidad responsable del
programa o por el CONEVAL en el mbito de su competencia,
cuando ste as lo determine;
El CONEVAL, la SHCP y la SFP establecern conjuntamente un
Programa Anual de Evaluacin a partir de los diferentes tipos de
evaluacin, en el que determinarn qu evaluaciones se llevarn a
cabo o comenzarn cada ao y a qu programas aplicarn. Dicho
programa se emitir cada ao conforme al calendario de actividades
del proceso presupuestario;
La metodologa y los trminos de referencia de las evaluaciones de
impacto debern ser revisados y aprobados por la SHCP, la SFP y el
CONEVAL, en el mbito de sus atribuciones y de forma previa a la
contratacin de los evaluadores externos;
Las dependencias y entidades debern designar una unidad administrativa ajena a la operacin de los programas federales para coordinar
la contratacin, la operacin y la supervisin de las evaluaciones. Esta
unidad administrativa ser responsable de supervisar la calidad y el
cumplimiento normativo de las evaluaciones, as como coordinarse
con el CONEVAL para el buen desarrollo de todas las etapas del
proceso de evaluacin, considerando como etapas elementales
la definicin del proyecto, la contratacin, la supervisin y el
seguimiento de la evaluacin hasta su conclusin;
Las dependencias, entidades y el CONEVAL podrn contratar
diferentes tipos de evaluaciones de un mismo programa federal tanto
en uno como en varios ejercicios mediante esquemas de contratacin
plurianuales;
Para fortalecer la rendicin de cuentas y la transparencia del proceso
de evaluacin, las dependencias y entidades federales debern
dar a conocer de forma permanente, a travs de sus pginas de
internet, los documentos y resultados de todas las evaluaciones

externas de sus programas, incluyendo: los datos del coordinador
de la evaluacin y de su equipo colaborador; los datos de la unidad
administrativa responsable de dar seguimiento a la evaluacin al
interior de la dependencia o entidad; la forma de contratacin del
evaluador externo; el tipo de evaluacin contratada; las bases de
datos generadas; los instrumentos de recoleccin de la informacin;
una nota metodolgica con la descripcin de las tcnicas y modelos
utilizados, acompaada del diseo muestral, especificando los
supuestos empleados y las caractersticas del tamao y dispersin
de la muestra utilizada; un resumen ejecutivo en el que se describan
los principales hallazgos, las fortalezas, las oportunidades, las
debilidades, las amenazas y las recomendaciones del evaluador
externo; y el costo total de la evaluacin, incluyendo la fuente de
financiamiento;
Los requisitos mnimos que las dependencias y entidades solicitarn
a los evaluadores externos interesados en realizar evaluaciones
son: a) acreditar su constitucin legal; b) acreditar experiencia en
el tipo de evaluacin correspondiente a la prestacin de su servicio
en programas gubernamentales en Mxico o en el extranjero; c)
presentar una propuesta de trabajo ejecutiva que contenga el objeto
de la evaluacin, la metodologa de la evaluacin especfica a
implementar, la estructura temtica del informe, el currculum del
personal que realizar la evaluacin que incluya la manifestacin
por escrito de que se tiene conocimiento de las caractersticas y
operacin del programa o de programas similares, y la acreditacin
de experiencia en el tipo de evaluacin correspondiente; y d)
la definicin de la plantilla de personal que se utilizar para la
evaluacin del programa federal, la cual deber estar en congruencia
con la magnitud y las caractersticas particulares del programa y del
tipo de evaluacin correspondiente, y
Los procedimientos de contratacin de los evaluadores externos
se sujetarn a las disposiciones de la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, su Reglamento y las
disposiciones aplicables.
La elaboracin de las matrices de Indicadores y Resultados
Para construir las matrices de indicadores y resultados de los programas, los
lineamientos establecieron la obligacin de todos los programas federales que
contaran con reglas de operacin de llevar a cabo durante 2007 una evaluacin
de consistencia y resultados que incluy aspectos de diseo, planeacin estratgica, cobertura y focalizacin, operacin, percepcin de la poblacin
objetivo, y resultados.
139
Para este propsito, los lineamientos establecen la obligacin de los programas

de adoptar la metodologa de marco lgico (ILPES, 2004) para la elaboracin
de las matrices de indicadores que permitan la conformacin, con fines de
control presupuestal, de un sistema integral de monitoreo y evaluacin basado
en resultados, administrado por la SHCP, que tiene el propsito de proveer
a las dependencias y entidades responsables de los programas federales,
informacin actualizada y peridica de la utilizacin de los recursos asignados,
los avances y el logro de sus resultados (DOF, 2007b).
Para hacer operativo este proceso de alimentacin de los sistemas de control
presupuestal de la SHCP, los lineamientos establecen los siguientes pasos:
las dependencias deben alinear sus objetivos estratgicos a las prioridades,
estrategias y objetivos del Plan Nacional de Desarrollo54 y los programas
federales con reglas de operacin deben a su vez alinear su propsito y su
fin a los objetivos estratgicos de las dependencias que los operan; que para
ese propsito, los programas deben hacer las modificaciones necesarias en su
reglas de operacin; que estas modificaciones se reflejen en sus matrices de
indicadores, construidas a partir de la evaluacin de consistencia y resultados;
que las matrices sean integradas a las reglas de operacin de los programas y al
sistema de monitoreo y evaluacin que forma parte del SED; que los programas
revisen y actualicen anualmente sus matrices de indicadores y resultados,
y finalmente, que las dependencias y entidades reporten peridicamente el
avance en sus indicadores de acuerdo a los plazos del SED.
En una primera fase completada en 2008 con los resultados de la evaluacin
de consistencia y resultados de 2007, el sistema de monitoreo y evaluacin del
SED, denominado, Portal Aplicativo de la Secretara de Hacienda (PASH),
empez a ser alimentado con las matrices de indicadores de 106 programas55
que respondieron a la obligacin establecida en los lineamientos. A partir
tambin de esa informacin, el CONEVAL elabor un primer diagnstico que
muestra los principales problemas de los programas en trminos de su calidad
cognoscitiva o causal: 71% de los programas no tenan identificado el problema
54
Aguilar ha sealado una distincin conceptual y analtica importante entre plan y poltica pblica. El primer
concepto remite a la gramtica de la planificacin estatal, que ha sido considerada como el instrumento por
excelencia de la direccin del gobierno y que ha llegado al extremo (socialista o estatista) de suponer que
todos los mbitos de la vida social y econmica son planificables por el gobierno, susceptibles de intervencin
y regulacin estatal y que los ciudadanos pueden ser forzados a determinados comportamientos que sern
controlados por el poder pblico, con el aadido de que el plan global o impositivo es de eficacia contundente
para el desarrollo social y el bienestar universal de las personas. En contraparte, el segundo concepto parte
del principio liberal y republicano de que no todos los espacios de la vida econmica y social de las personas y
grupos son susceptibles de planificacin, intervencin o imposicin estatal, en razn de su calidad de actividades
libres (estatalmente reconocidas y garantizadas) (Aguilar, 2008:12).
55
De stos, 27 corresponden a la SEP, 16 a la SEDESOL, 15 a la SHCP, 14 a la SEMARNAT, 12 a la SAGARPA,
9 a la SSA y el resto son de la SE, el CONACYT, la SRA, la STPS y el IMSS.
140
que atienden; slo 58% de los programas tiene un diseo adecuado; solamente
44% de los programas cuentan con una matriz de indicadores vlida; y apenas
41% de ellos tienen indicadores claros, relevantes, econmicos, sujetos de
monitoreo y adecuados (CONEVAL, 2008a, 2008b).
La evaluacin de la calidad de los indicadores y del desempeo de los
programas
Una vez construida la matriz de indicadores de los programas a partir de la
evaluacin de consistencia y resultados, el CONEVAL llev a cabo en 2009 un
ltimo proceso para certificar la calidad de los indicadores de resultados y
de gestin de los programas y determinar el avance observado en el primer ao
del sistema de monitoreo y evaluacin del SED, al que denomin evaluacin
especfica de desempeo. Para este propsito se puso a disposicin de los
evaluadores externos toda la informacin de los programas proporcionada por
las dependencias y entidades responsables de los programas al sistema de
monitoreo y evaluacin del SED.
A un ao de operacin del SED, se han hecho evidentes algunos de los problemas
de su implementacin: las dependencias y entidades no proporcionaron,
de acuerdo a lo establecido en la LFPRH y en los lineamientos, toda la
informacin que tenan disponible originada de las distintas evaluaciones
de sus programas; las matrices de indicadores de los programas derivadas
de las evaluaciones de consistencia y resultados no coincidan con las que
integraron al sistema de monitoreo del SED, lo que sugiere que los programas,
preocupados por los impactos presupuestales de indicadores adecuados pero
incmodos, pueden estar llevando una doble contabilidad en sus matrices y
sus indicadores; y finalmente, los resultados y la calidad de las evaluaciones
de desempeo recibieron fuertes cuestionamientos por parte los responsables
de algunos programas y sus dependencias, obligando al CONEVAL a hacer
algunas observaciones acerca de los limitaciones del proceso de evaluacin
y seguimiento de los indicadores de gestin y resultados y a colocar en el
mismo sitio electrnico de las evaluaciones especficas de desempeo el
posicionamiento del programa en relacin a los resultados de la evaluacin
(CONEVAL, 2009a).
Estos resultados del proceso de la primera evaluacin de los indicadores de
gestin y resultados de los programas federales y estas reacciones de los
operadores de algunos de los programas puede estar ocurriendo por varias
razones: en primer lugar, porque los programas pueden estarse diseando y
operando con una lgica propia y sin referencia a la poltica pblica en la que
deberan estar integrados, provocando dificultades para que los operadores de
los programas asocien eficientemente los objetivos de los programas con los
141
objetivos de una poltica pblica particular, con los de la dependencia que los
opera, y con los del PND.
En segundo lugar, porque, a pesar del esfuerzo amplio de capacitacin a
operadores de programas y a funcionarios responsables de las reas de
planeacin de las dependencias, llevado a cabo por el CONEVAL para la
elaboracin de las matrices de indicadores y resultados de los programas,
persisten todava dificultades para aplicar correctamente la metodologa de
marco lgico y para asimilar los lineamientos de evaluacin.
Y finalmente, porque el nivel de desarrollo econmico, institucional y
administrativo del pas puede no estar respondiendo de manera eficiente a las
exigencias contractuales de este tipo de sistemas administrativos, debido a la
persistencia de altos niveles de informalidad en las relaciones gubernamentales,
las cuales son un reflejo de la informalidad prevaleciente en los mercados, lo
cual se refleja en el bajo nivel de respuesta de las dependencias y entidades
de la APF en relacin a su obligacin de reportar sus indicadores de gestin
y resultados y llevar a cabo el seguimiento peridico de los resultados de sus
programas (Aguilar, 2008 y Schick, 1998).
Adems, es relevante sealar otras fuentes de tensin entre los Poderes
Legislativo y Ejecutivo, derivadas del alcance y los resultados de este
primer proceso de evaluacin y de seguimiento de los indicadores de gestin
y resultados de los programas federales, a partir de la aplicacin de las
evaluaciones especficas de desempeo llevadas a cabo durante 2009. Para
ello es necesario recordar, como lo mencionamos en pginas anteriores, que la
LGDS le concede al CONEVAL la atribucin y la responsabilidad de aprobar
los indicadores de resultados, gestin y servicios de los programas y que estos
indicadores deben reflejar los procedimientos y la calidad de los servicios de
los programas, as como los objetivos sociales de la poltica social y que antes
de aprobarlos, el CONEVAL debe someterlos a consideracin de la SHCP y
de la Cmara de Diputados, a esta ltima por conducto de la ASF.
En primer lugar, se requiere entonces de un acuerdo entre los actores
institucionales relevantes en relacin a los programas que deben ser
considerados en la construccin de esta base de datos de indicadores de
resultados, gestin y servicios, porque mientras que para la SHCP puede
parecer ms prctico y eficiente incorporar solamente a los programas ms
relevantes en trminos de su importancia presupuestal, la ASF de la Cmara de
Diputados puede estar interesada en la aplicacin irrestricta y generalizada de
los trminos que establece la LGDS en relacin a los programas considerados
en la poltica social. Sin la existencia de ese acuerdo, existir seguramente un
conflicto generador de tensiones entre los diferentes actores institucionales y
142
la posibilidad de que el CONEVAL sea sealado por no cumplir lo establecido

en la LGDS al no aprobar en tiempo y en forma los indicadores a que se
refieren los artculos del 74 al 77 de la LGDS.
Una segunda fuente de tensiones entre los actores institucionales se relaciona
con el nmero de indicadores que cada programa debe incorporar y reportar de
manera peridica en el PASH. Mientras que para la ASF, los programas deben
incluir en ese seguimiento peridico a todos sus indicadores de resultados,
gestin y servicios considerados en sus matrices de indicadores y resultados,
de nuevo, para la SHCP, que administra el PASH, puede parecer ms eficiente
darle seguimiento a solamente un subconjunto de indicadores de gestin y
resultados relevantes para el seguimiento y las decisiones presupuestales.
De nuevo, en ausencia de un acuerdo entre los actores, el camino de la
implementacin del SED y del PbR puede estar sembrado de dificultades
institucionales.
Una ltima fuente de tensiones est asociada con la naturaleza de ese
conjunto de indicadores, pues en su conceptualizacin y construccin pueden
estar enfrentadas dos visiones diferentes que remiten, como ya lo hemos
mencionado, a dos enfoques terico-metodolgicos distintos la NGP y la
NG en relacin a los propsitos de la evaluacin de la poltica social. El
PASH y el conjunto de indicadores de gestin y resultados que incorpora
puede ser til, en la percepcin de los actores institucionales involucrados,
en la implementacin del SED y del PbR; sin embargo, en la percepcin
de otros actores relevantes, este nfasis del SED en la modernizacin de la
administracin del presupuesto puede estar restndole alcances en el propsito
ms sustantivo de evaluar la poltica social. Sin acuerdos entre los actores
con relacin a estos diferentes intereses y orientaciones de la evaluacin, es
posible que los procesos enfrenten dificultades institucionales adicionales.
Reflexin final
A casi cuatro aos de haberse iniciado el proceso de institucionalizacin de la
evaluacin de la poltica social en Mxico, es posible documentar importantes
avances en los diversos procesos que la integran. Sin embargo, desde nuestro
punto de vista, la marcha futura de los procesos que involucra la evaluacin
de la poltica social se enfrenta actualmente a una serie de tensiones entre
los actores sociales relevantes de cuya solucin depende en buena medida la
evolucin futura de este gran proceso de institucionalizacin de la evaluacin
de la poltica social.
En el origen de estas tensiones, parecen persistir todava dos visiones
aparentemente contrapuestas acerca de los propsitos de la evaluacin. Estas
143
dos visiones estn adems ancladas en dos enfoques terico-metodolgicos a

partir de los cuales es construida la racionalidad de la evaluacin de la poltica
social. El primer enfoque se apoya en los principios prcticos de la NGP
que estn orientados a resolver la ineficiencia de la gestin gubernamental
mediante esfuerzos de modernizacin de la administracin pblica. Bajo este
enfoque, sustentado legalmente en la LFPRH e impulsado principalmente
desde la SHCP, el SED y el PbR constituyen una herramienta fundamental
para impulsar un proceso integral de modernizacin de la administracin del
presupuesto del gobierno federal que impulse la eficiencia econmica y la
eficacia de la accin del gobierno. Para ello, se requiere precisamente de un
sistema de monitoreo y evaluacin de los programas federales el SED que
permita llevar a cabo un seguimiento peridico que sirva de insumo para
tomar decisiones presupuestales.
Esta iniciativa de modernizacin de la administracin del presupuesto que
tiene como propsito impulsar mejoras en la eficiencia y la eficacia de las
decisiones presupuestales y que tiene como base un conjunto de relaciones
contractuales entre la dependencia del gobierno que provee los recursos la
SHCP y las diferentes dependencias y entidades de la administracin pblica
federal que reciben los recursos presupuestales para operar sus programas
y que, a cambio, comprometen acciones, productos y servicios que tienen
un impacto esperado, medible, sobre el bienestar de la poblacin, enfrenta
importantes dificultades institucionales.
Como lo hemos mencionado, el principal obstculo al que se enfrenta
una iniciativa de modernizacin administrativa como sta se encuentra en
los altos niveles de informalidad que caracterizan al funcionamiento de los
mercados en Mxico y que matizan tambin la naturaleza de las relaciones
intergubernamentales. Algunos ejemplos de los efectos negativos de la informalidad en este proceso de implementacin del SED y del PbR han sido ya
mencionados en el trabajo: el escaso nivel de respuesta de las dependencias
que operan programas de poltica social ante la exigencia legal y normativa
de proveer informacin fidedigna y de calidad para alimentar el sistema de monitoreo y evaluacin del desempeo del gobierno federal; la tendencia de las
dependencias que operan programas a llevar una doble contabilidad de sus
matrices de indicadores y resultados; y la resistencia a asumir los resultados y recomendaciones de los evaluadores autnomos de los programas para
impulsar mejoras en los indicadores y en la gestin y el monitoreo de los
programas.
Pero adems, hemos mostrado en este trabajo que aparte de estas dificultades
estrictamente administrativas que son quiz inherentes a este proceso
de modernizacin de la gestin del gobierno, que tiene como base una
144
administracin del presupuesto federal ms eficiente y eficaz, existen otras

dificultades que remiten a tensiones, confusiones y conflictos entre los actores
institucionales involucrados en la evaluacin de la poltica social debido a la
aparente contradiccin entre los dos enfoques desde los que se construye la
racionalidad de la evaluacin de la poltica social.
La implementacin del SED y el PbR tiene un valor intrnseco que no debera
contraponerse con el segundo enfoque en la evaluacin de la poltica social
que tiene como base legal a la LGDS, que es impulsado principalmente por
el Congreso de la Unin a travs de las comisiones de desarrollo social de las
Cmaras de Diputados y de Senadores desde donde han salido recientemente
propuestas de reforma a la LGDS para darle mayor autonoma en sus
atribuciones de evaluacin al CONEVAL y para contar con un conjunto de
indicadores sociales que permitan implementar una visin ms sustantiva de
evaluar la poltica social que puede ser conceptualizado ms en trminos
de la calidad cognoscitiva o causal y de la calidad institucional de la poltica
social, de acuerdo a los principios de la NG. Dnde est entonces el origen
del problema? Es posible destrabar esas tensiones y conflictos y avanzar
en ambos procesos de manera complementaria? Ofrecemos enseguida una
respuesta a estas importantes preguntas.
Desde nuestro punto de vista, el corazn del conflicto se encuentra en el
propsito de hacer del SED el instrumento y el eje para implementar no
solamente el PbR, sino tambin la evaluacin de la poltica social y en el
mandato legal que obliga al CONEVAL a coordinar la evaluacin de la poltica
social en los trminos que establece la LFPRH, adems de lo que establece
la LGDS. El SED puede ser til para echar a andar el PbR y ste a su vez
debe concebirse como una herramienta para impulsar la modernizacin de la
administracin del presupuesto federal impulsando la eficacia econmica y
social de los programas. Adems, es institucionalmente posible que, sin tener
ese doble mandato legal el de la LFPRH y el de la LGDS, el CONEVAL
mantenga la atribucin de aprobar los indicadores de gestin y resultados de
los programas.
Sin embargo, el SED tiene, por sus caractersticas, algunas limitaciones y
rigideces institucionales que se traducen en dificultades para llevar a cabo
una valoracin ms sustantiva de la poltica social y lograr ese propsito,
el CONEVAL debera tener la atribucin y la capacidad para organizar por
su cuenta el sistema de indicadores sociales que se requiere para evaluar
los objetivos de la poltica social. No es lo mismo evaluar los objetivos de
los programas y usar esa informacin para llevar a cabo ajustes presupuestales
peridicos en los recursos destinados a los programas, que evaluar la poltica
social en su conjunto, en trminos del cumplimiento de sus objetivos y de
su calidad cognoscitiva e institucional.
145
De esta manera, para destrabar algunas tensiones institucionales existentes, es

necesario que exista mayor claridad y certidumbre en relacin a las atribuciones
y responsabilidades de los diferentes actores pblicos involucrados en este
proceso de institucionalizacin de la evaluacin de la poltica social. El SED
y el PbR constituyen un importante esfuerzo de modernizacin administrativa
que puede ser impulsado desde la SHCP y desde la SFP, con la colaboracin
del CONEVAL en la revisin de los indicadores de gestin y resultados de
los programas. Sin embargo, en virtud de que el SED constituye bsicamente
una herramienta para priorizar recursos presupuestales, asociar las tareas
de evaluacin de la poltica social que debe llevar a cabo el CONEVAL
por mandato de la LGDS a la lgica y funcionamiento de este sistema
administrativo puede restarle caractersticas deseables a la evaluacin de la
poltica social.
En ese sentido, es conveniente que el CONEVAL mantenga esa atribucin
sustantiva mandatada por la LGDS de valorar la poltica social de acuerdo
a los criterios y metodologas que esta entidad decida de manera autnoma
y con total independencia tcnica, para que tenga posibilidades de proveer
a las dependencias y entidades del gobierno federal y al Congreso de la
Unin insumos tiles y de calidad cientfica para impulsar modificaciones
en los programas y reformas a la poltica social que permitan asegurar que
sus requisitos la calidad cognoscitiva y la calidad causal y sus objetivos
amplios resolver problemas y crear oportunidades sociales se cumplan,
de tal manera que la poltica social en su conjunto contribuya eficazmente a
mejorar el bienestar de los mexicanos.
146
CONCLUSIONES
FINALES
CONCLUSIONES FINALES
Jos Mara Ramos,
Jos Sosa y
Flix Acosta
La discusin sostenida a lo largo de los cinco captulos que conforman esta

obra permite vislumbrar un panorama en el que son mayores los retos y
necesidades, que los logros y resultados, en cuanto a la adopcin y plena
implementacin de una poltica nacional de evaluacin en Mxico. Tanto
desde la perspectiva terico-conceptual, ofrecida con diversos matices y
posturas por los autores, como desde el anlisis de la situacin concreta de los
sistemas y mecanismos evaluatorios, lo que resulta es un universo de factores
y variables que requieren de mayor estudio y de aplicaciones ms profundas,
que permitan conocer su verdadera naturaleza y los efectos que son capaces
de producir dentro y fuera de las estructuras gubernamentales.
Del conjunto de consideraciones y elementos de anlisis discutidos, los
que parecen de mayor significado se agrupan en torno a dos cuestiones
principales que, de una forma u otra, podran conformar la agenda inmediata
de investigacin y de implementacin de la poltica de evaluacin. Estn,
de un lado, los argumentos que sealan insistentemente la pertinencia de
la evaluacin como un enfoque y como una herramienta indispensable en
el actuar de los gobiernos. Tales argumentos evidencian las necesidades no
resueltas an por las actuales configuraciones instrumentales de las polticas
y los programas pblicos, y que requieren de una atencin inmediata, casi
urgente. Al mismo tiempo, estos argumentos muestran el tipo de capacidades
y efectos que la adopcin de la evaluacin podra tener en el desempeo de
funcionarios y unidades administrativas.
Estn, por otro lado, las consideraciones sobre el estado que guarda el desarrollo
de los instrumentos de evaluacin dentro de algunos de los principales
actores gubernamentales del Mxico de principios del siglo XXI. En este
caso, las preocupaciones expresadas por los autores de esta obra se centran
en sealar las limitaciones de diseo y aplicacin para, casi de inmediato,
sugerir soluciones que eviten perder los logros alcanzados y evitar los riesgos
y fracasos percibidos. En conjunto, conforman un sumario de acciones y
recomendaciones para la mejora de la gestin en materia de evaluacin de
polticas pblicas. De esta manera, las conclusiones de mayor relevancia que
la obra ofrece se pueden resumir en las siguientes consideraciones:
Por lo que toca a las cuestiones de orden terico-conceptual, parece
fundamental tener presente que el uso de la evaluacin en el sector pblico
149
mexicano no se abstrae de las tendencias globales que reclaman un mejor

desempeo gubernamental, y que atribuyen a la evaluacin una relativa
capacidad transformadora de las instituciones y de sus capacidades de gestin
para incidir en el desarrollo econmico y en la mejora del bienestar. En tal
condicin, la evaluacin y su pretendido uso generalizado en las estructuras
pblicas, ha de concebirse como la etapa ms avanzada de la reforma
administrativa; en la que es necesario reconstruir la unidad estructural y
operativa del gobierno, integrar sus leyes, volver coherentes sus polticas y
programas, y asegurar que sus funcionarios acten en lnea con los objetivos
y lineamientos de la autoridad.
Siguiendo lo dicho por Aguilar Villanueva y por Acosta, son entonces relevantes
la gestin organizacional, la transversalidad y la orientacin a resultados
como instrumentos administrativos para contribuir a la reconstruccin del
gobierno como un haz de fuerzas, enfocado y eficaz. Es tambin disciplinaria
y administrativamente relevante el programa intelectual de un gobierno
conjuntado y del Estado como un todo para superar la hipertrofia y divisin de
los rganos, funciones e instrumentos que caracteriza al aparato de gobierno y
perjudica su eficacia directiva.
Este escenario, para ser factible y real, requiere tambin superar los problemas
de aparente confusin conceptual que existen en la definicin del programa
intelectual antes referido. Tal confusin emerge de la innecesaria oposicin
que se atribuye a las dos visiones dominantes sobre el uso de la evaluacin,
y que estn presentes en Mxico. Estas dos visiones estn ancladas, cada
una, en enfoques terico-metodolgicos a partir de los cuales es construida la
racionalidad de la evaluacin de la poltica pblica en general.
El primer enfoque se apoya en los principios prcticos de la Nueva Gestin Pblica (NGP), que estn orientados a resolver la ineficiencia de
la gestin gubernamental mediante esfuerzos de modernizacin de la
administracin pblica, basados a su vez en el uso de instrumentos de
carcter general, como la presupuestacin basada en resultados (PbR) y
las evaluaciones de impacto. El segundo enfoque se sustenta en la idea de
que la utilidad de la evaluacin reside en la naturaleza propia y especfica
de cada sector de actividad o de poltica pblica, lo que limita el uso de
instrumentos de carcter general.
Desde esta visin, lo que se requiere es establecer metodologas de evaluacin
propias y particulares, a partir de las configuraciones igualmente singulares
de los sectores o arenas de poltica. Esto permite que los resultados de las
evaluaciones sean intrnsecamente apropiados y aptos para la transformacin
150
de las intervenciones gubernamentales que son objeto de revisin analtica de

sus resultados y efectos.
Como los argumentos ofrecidos en los textos precedentes han demostrado,
resulta cuestionable esta separacin de perspectivas y usos. Al ser esencialmente un enfoque multidimensional, la evaluacin ha de ser definida y
utilizada de forma flexible y creativa para poder ofrecer respuestas adecuadas
a los problemas hacia los cuales dirige su atencin actualmente y que tienen
que ver con la desarticulacin y dispersin de la accin del sector pblico,
como se explic antes. Esto no implica que se trate de una herramienta
simple que pueda ser adaptada a cualquier situacin o propsito analtico. Su
quintaesencia ha de encontrarse en su capacidad para explicar cmo y por
qu las acciones y resultados esperados de la accin pblica no surgieron, y
qu tipo de medidas tendran que aplicarse para ir reduciendo paulatinamente
esa sempiterna inexactitud que afecta el trabajo de programas, estructuras
organizativas y funcionarios.
Por lo que se refiere al estado que guarda el desarrollo estratgico e instrumental
de la evaluacin en Mxico, parece existir consenso en cuanto a que en una
buena parte de las administraciones pblicas mexicanas se estn sentando las
bases para la existencia y operacin de una Gestin para Resultados (GpR),
si bien con niveles de influencia y xito muy variables. Los cambios habidos
en la legislacin federal de los ltimos aos han abierto cauces efectivos para
que los diferentes gobiernos asuman como propia la necesidad de hacer ms
transparente el uso de los recursos pblicos y de informar sobre los resultados
e impactos que sus acciones tienen sobre el bienestar de la poblacin y sobre
el desarrollo econmico.
De acuerdo con Caso, y con Ramos y Villalobos, el fortalecimiento de las
capacidades de gestin en materias como las finanzas pblicas, la planeacin,
y la evaluacin se ha convertido en un campo abierto de experimentacin
institucional que involucra por igual a organismos federales, como a
administraciones pblicas estatales y municipales. En el caso especfico de la
administracin federal, se reconoce un inters por avanzar hacia una gestin
para resultados y con capacidades acrecentadas de medicin de impactos y
efectos, especialmente en el desarrollo social.
En los otros dos mbitos de gobierno, los avances conforman un claroscuro
cuyos resultados finales son an difciles de predecir. An as, la adopcin
de modelos de evaluacin cercanos al SED federal y al PbR de origen
internacional son avances significativos que contribuirn a aportar elementos
que ayuden a estos gobiernos a detectar errores en la instrumentacin de sus
programas y a corregir sus polticas en el marco de sus mbitos de autoridad.
151
Ahora bien, los avances distan mucho de poder considerarse como suficientes
para un pas de las dimensiones presupuestarias y organizacionales que tiene
Mxico. En un sentido, la institucionalizacin jurdica de los mecanismos
de evaluacin es uno de los mayores retos, pues slo en la medida en que se
adopten decisiones claras en este campo se podr avanzar en el rediseo de la
gestin pblica, en la adecuacin de las normatividades y reglamentaciones
locales y, por supuesto, en la institucionalizacin efectiva de una poltica de
evaluacin al desempeo que vaya ms all de la discusin presupuestaria.
En este marco, la adopcin en los municipios mexicanos de polticas de
evaluacin estratgica depender de fortalecer la gestin con criterios
de eficacia, eficiencia y efectividad. Y esto depender a su vez de que los
municipios cuenten con las condiciones mnimas de desarrollo, destacando el
reconocimiento y la importancia de la evaluacin del desempeo, fortaleciendo
las capacidades institucionales en materia de gestin y evaluacin de
polticas, y definiendo agendas estratgicas de evaluacin en el marco de la
competitividad y la mejora del bienestar.
En otro sentido, la institucionalizacin de la evaluacin ser efectiva slo
si cuenta con elementos para la formacin especfica y de especializacin
de evaluadores, con asociaciones de profesionales en evaluacin, con
instituciones y unidades de evaluacin dentro de las organizaciones pblicas
que administren sistemas, metodologas y prcticas, por citar las ms
relevantes.
Ahondando en las particularidades de la poltica federal de evaluacin, debe
tenerse presente que aun cuando es el mbito en el que han tenido lugar los
mayores avances, las tensiones y problemas que afectan su institucionalizacin
podran limitar su desarrollo. Esto es as, por la existencia de importante
diferencias de opinin entre las tres instituciones encargadas del desarrollo de
esta poltica y sus instrumentos: la SHCP, el CONEVAL y la SFP.
Siguiendo lo presentado por Acosta y Sosa en sus respectivos trabajos, la
experiencia mexicana se basa en el uso de instrumentos normativos de
aplicacin general, que resuelven de entrada algunos de los conflictos y
tensiones ms frecuentes en la implementacin de este tipo de innovaciones;
tales como la falta de cooperacin por parte de los ejecutores de programas,
o la resistencia al cambio que puede darse al nivel incluso de los usuarios
o beneficiarios. Pero tal sesgo jurdico no slo no ha resuelto la tensin
conceptual explicada en prrafos anteriores entre la evaluacin basada en la
NGP y la evaluacin dominada por las necesidades sectoriales, sino que es su
origen y su fortaleza, derivando en fenmenos negativos como el escaso nivel
de respuesta de las dependencias para proveer informacin fidedigna y de
152
calidad que alimente el sistema de monitoreo y evaluacin del desempeo del

gobierno federal; la tendencia a llevar una doble contabilidad institucional
de los resultados de la gestin de polticas y programas, y la resistencia a
aceptar y aplicar las recomendaciones de los evaluadores externos.
El conflicto central parece encontrarse en el propsito de hacer del Sistema de
Evaluacin del Desempeo (SED) el instrumento principal para implementar
tanto PbR como la evaluacin de toda la administracin pblica. El SED
puede ser til para implementar el Presupuesto basado en Resultados, y ste
a su vez debe concebirse como una herramienta para impulsar la modernizacin del presupuesto federal, impulsando la eficacia econmica y la eficacia
social de los programas. Sin embargo, el SED tiene, por sus caractersticas
tcnicas, algunas limitaciones y rigideces institucionales que se traducen en
dificultades para llevar a cabo una valoracin ms sustantiva de todas las
polticas pblicas.
Lo anterior quiere decir que no es lo mismo evaluar los objetivos de los programas y usar esa informacin para llevar a cabo ajustes presupuestales peridicos
en los recursos destinados a los programas, que evaluar las polticas en su
conjunto y amplitud, en trminos del cumplimiento de sus objetivos y de su
calidad cognoscitiva e institucional. Mientras que la primera evaluacin est
encaminada a resolver las cuestiones del calendario presupuestal anual, la
segunda se refiere a la legitimidad misma de las actuaciones gubernamentales,
en sentido amplio. Por tal razn parece pertinente sugerir que cuando menos
sea explorada la posibilidad de que cada una de las instituciones federales
que son responsables de definir y articular polticas pblicas, puedan ejercer
atribuciones sustantivas que les permitan adoptar modelos propios de evaluacin, sin perder de vista las necesidades que derivan de la operacin de un
sistema de evaluacin de alcance general para la administracin pblica federal
y el Gobierno como un todo.
A final de cuentas, el desarrollo de las capacidades de evaluacin en el Estado
mexicano constituye un rea de inters para investigadores acadmicos, para
funcionarios pblicos y para la poblacin en general. En la medida en que esta
naciente rea de inters se conforme con aportaciones de todos los sectores,
se podrn establecer objetivos y metas con verdadero sentido social. Es por
tanto fundamental insistir en la discusin pblica de los fines que se esperan
alcanzar con la adopcin y el uso de los conceptos y las herramientas de la
evaluacin.
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LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS EN MXICO

Se termin de imprimir en abril de 2011
en los talleres de Gminis Editores e impresores, S.A. de C.V.
Emma Nm. 75, Col. Nativitas, Mxico, D.F.
E-mail: geminiseditores@prodigy.net.mx
La edicin en tiro consta de 1,000 ejemplares

Distribucin a cargo del INAP.
INSTITUTO
NACIONAL DE
ADMINISTRACIN
PBLICA, A.C.

1 Grupo A. Ramos-Sosa-Acosta-Ev. PP en MX PDF

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El Colegio

Jos Mara Ramos

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA, A.C.

Manuel Quijano Torres

Jos G. Vallarta Plata

Gabino Fraga Magaa

EL COLEGIO DE LA FRONTERA NORTE

Jos Mara Ramos Garca

Miguel Olmos Aguilera

No Arn Fuentes Flores

Roberto Ham Chande

Jorge Carrillo Viveros

Ismael Aguilar Bentez

Juan M. Rodrguez Esteves

Lina Ojeda Revah

Nora L. Bringas Rbago

Csar M. Fuentes Flores

Camilo Contreras Delgado

Alejandra Mrquez Estrada

5.3. Tensiones y dificultades institucionales derivadas de

Jos Mara Ramos, Jos Sosa y Flix Acosta

materia, investigadores y docentes de El Colegio de la Frontera Norte y

Tonatiuh Guilln Lpez

Jos Mara Ramos, Jos Sosa y Flix Acosta

Ha sido, entonces, la era de la globalizacin en pleno la que ha creado las

La evaluacin de polticas pblicas en Mxico

de planificacin pblica y de infraestructura en pases de Amrica, Europa y

Jos Mara Ramos, Jos Sosa y Flix Acosta

La evaluacin de polticas pblicas en Mxico

En el cuarto y penltimo captulo suscrito por Jos Sosa se hace una

Jos Mara Ramos, Jos Sosa y Flix Acosta

de utilidad para todos aquellos que comparten la preocupacin por desarrollar

CAPTULO 1. POLTICAS PBLICAS Y TRANSVERSALIDAD

Jos Mara Ramos, Jos Sosa y Flix Acosta

A la inconexin de los instrumentos y acciones directivas del gobierno se

La evaluacin de polticas pblicas en Mxico

los organismos del gobierno, que en principio sera manejable, se

Jos Mara Ramos, Jos Sosa y Flix Acosta

La evolucin de la diferenciacin hacia situaciones crticas de fragmentacin,

La evaluacin de polticas pblicas en Mxico

administrativo de la accin gubernamental,2 introdujo cambios

El acento en la eficiencia econmica o en la costo-eficiencia de los programas y servicios pblicos del

Jos Mara Ramos, Jos Sosa y Flix Acosta

acciones especficas, orientadas a la solucin de problemas sociales

La evaluacin de polticas pblicas en Mxico

evaluacin, auditora y contralora han reproducido y reforzado

Jos Mara Ramos, Jos Sosa y Flix Acosta

interna de su hipertrofiado aparato que del servicio eficiente y de calidad a sus

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destruccin ambiental, la improductividad agrcola, la desercin o bajo

Jos Mara Ramos, Jos Sosa y Flix Acosta

hacia los objetivos y directrices del Poder Ejecutivo o de una Secretara de

El primer paso para dar forma o restaurar la integracin vertical es la

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consejos, comits y gabinetes, en los que tienen representacin y participan

Jos Mara Ramos, Jos Sosa y Flix Acosta

responsabilidad de realizar determinados objetivos superiores, que cada una

La evaluacin de polticas pblicas en Mxico

Una tercera medida de la gestin interorganizacional se orienta a la integracin

Jos Mara Ramos, Jos Sosa y Flix Acosta

los organismos y acciones del gobierno que es clave para incrementar su

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O puede requerir un tratamiento ms global, que exige formas integradas de