Guía Pac - 29 01 2015

GUA
PARA LA ELABORACIN
DE PROGRAMAS DE
Accin Climtica
NIVEL LOCAL
CENTRO MARIO MOLINA PARA ESTUDIOS ESTRATGICOS

SOBRE ENERGA Y MEDIO AMBIENTE A.C
Dr. Mario Molina
Presidente
Dr. Juan Carlos Belausteguigoitia
Director Ejecutivo
M.P.P. Guillermo Velasco
Coordinador de Programas
INTEGRANTES DEL PROYECTO
Lourdes Becerra
Mariana Ortega
Ignacio Vzquez
Rodrigo Gonzlez
Agustn de la Rosa
Daniela Evia
Yatziri Zepeda
Maria Eugenia Haro
Ana Skwierinski
Noviembre de 2014
Agradecemos la aportacin al Consejo Nacional de Ciencia y

Tecnologa (CONACYT) para la realizacin de este proyecto.
CONTENIDO
1 Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
2 Marco Torico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
2.1 Cambio Climtico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
2.1.1 El calentamiento global. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
2.1.2 Consenso cientfico alrededor del cambio climtico. . . . . . . . . . . . . . 31
2.2.3 Fenmenos meteorolgicos extremos, sus efectos
y sus impactos en Mxico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
2.2
Cmo combatir el cambio climtico?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
2.2.1 Mitigacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
2.2.1.1 Medicin reporte y verificacin (MRV). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
2.2.1.2 Lnea base. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
2.2.2 Adaptacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
2.2.2.1 Monitoreo y evaluacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
2.3
El rol de las ciudades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
2.3.1 Participacin de los Gobiernos locales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

2.3.2 El rol de la sociedad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
2.3.3 Contexto internacional y nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
2.4
Sinergia entre mitigacin y adaptacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
Introduccin a los Programas de

Accin Climtica locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
3.1
Programas de accin climtica locales en Mxico. . . . . . . . 49
3.1.1 Programas Estatales de Accin ante el Cambio Climtico (PEACC). 50

3.1.2 Programas de Accin Climtica Municipal (PACMUN) . . . . . . . . . . . . . 50
3.2
Estatus de los PAC estatales y municipales existentes. . . 51
4 Metodologa para la planificacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

4.1 Planificacin del proyecto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
4.1.1 Contextualizacin de las etapas de diseo de un PAC. . . . . . . . . . . . 61
4.1.2 Etapas del diseo del PAC. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
4.1.3 Recursos necesarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
4.1.4 Cronograma. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
4.1.5 Presupuesto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
4.1.6 Arreglo institucional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
4.1.7 Consideraciones finales en la etapa de planificacin . . . . . . . . . . . . 77
4.2
Herramientas transversales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
4.2.1
4.2.2
4.2.3
4.2.4
4.2.5
Mapeo y gestin de actores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

Anlisis del marco jurdico aplicable. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
Anlisis de instrumentos de poltica relacionados . . . . . . . . . . . . . . 94
Aseguramiento de la calidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
Planificacin de etapas de diseo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
Metodologa para la realizacin de

diagnsticos locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
5.1
Metodologa para la identificacin de prioridades

de actuacin en materia de mitigacin. . . . . . . . . . . . . . . . . 105
5.1.1 Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

5.1.2 Preparacin del inventario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
5.1.3 Determinacin de las fuentes clave de emisin. . . . . . . . . . . . . . . . 128
5.1.4 Proyeccin de la lnea base. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
5.1.5 Posibles acciones de mitigacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
5.1.6 Aseguramiento de la calidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
5.2
Metodologa para la identificacin de prioridades de

actuacin en materia de adaptacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
5.2.1 Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
5.2.2
5.2.3
5.2.4
5.2.5
Arreglo institucional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142

Actores clave. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
Instrumentos de planeacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144
Diseo del diagnstico de adaptacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
5.2.5.1 Anlisis cualitativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

5.2.5.2 Anlisis cuantitativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148
5.2.6 Posibles acciones de adaptacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156

5.2.7. Aseguramiento de la calidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158
5.3
Metodologa para la identificacin de prioridades de

actuacin en materia de educacin y comunicacin . . . . 160
5.3.1 Introduccin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162

5.3.2 Arreglo institucional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
5.3.3 Mapeo de actores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164
5.3.4 Diseo del proceso de diagnstico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
5.3.5 .Revisin de las capacidades de educacin y comunicacin sobre
cambio climtico.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .167
6 Resiliencia y cambio climtico.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .187

6.1
6.2
6.3
Urbanizacin e impactos climticos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187

El concepto de resiliencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
Necesidad de PAC orientados a la resiliencia. . . . . . . . . . . . . 192
6.3.1. Ejemplos de construccin de resiliencia en Mxico. . . . . . . . . . . . . . 193

6.3.2 Diseo de acciones tendientes a un modelo de comunidad
resiliente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194
7 Metodologa para la identificacin y el diseo de acciones

para combatir el cambio climtico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .200
7.1 Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
7.2 Identificacin de grupos operativos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202
7.3
7.4
7.5
7.6
7.7
Definicin de posibles acciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204

Caracterizacin de las acciones establecidas. . . . . . . . . . 209
Estimacin del potencial de mitigacin. . . . . . . . . . . . . . . . . 212
Establecimiento de metas del PAC. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
Consulta pblica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
8 Metodologa para la priorizacin de acciones. . .

8.1
8.2
232
Seleccin de la metodologa ms apropiada. . . . . . . . . . . . 234

Metodologa para el anlisis econmico de las acciones. 238
8.2.1 Introduccin al Anlisis Costo Beneficio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239

8.2.2 Anlisis financiero de los proyectos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244
8.2.3 Anlisis econmico de las acciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255
8.3
Metodologa para el anlisis multicriterio. . . . . . . . . . . . . . . 270
8.3.1 Conceptos importantes: criterios de evaluacin. . . . . . . . . . . . . . . 270

8.3.2 Lineamientos para aplicar la metodologa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273
8.3.3 Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .283
9 Lineamientos para planear la implementacin. .
286
9.1 Introduccin: desafos para la implementacin. . . . . . . . . . . . . 287

9.2 Metodologa de implementacin: modelo lgico. . . . . . . . . . . . 289
9.3 Actividades indispensables asociadas a la implementacin. 293
9.3.1 Gobernanza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293
9.3.2 Gestin de adquisiciones y contratos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296
9.3.3 Aseguramiento de recursos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298
9.3.4 Manejo de riesgos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300
9.3.5 Comunicacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301
9.3.6 Gestin de actores clave y partes interesadas. . . . . . . . . . . . . . . . 303
9.3.7 Monitoreo y evaluacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
9.4
9.5
Ruta crtica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308

Plan rector de implementacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311
10 Metodologa para la identificacin y gestin de mecanismos de financiamiento para implementar acciones locales
de mitigacin y adaptacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315
10.1 Introduccin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316
10.2 Instrumentos de poltica para el financiamiento climtico. .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317
10.3 Metodologa para la identificacin de opciones de
financiamiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318
10.3.1 Financiamiento municipal, estatal y federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319
10.3.1.1 Ingresos propios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319

10.3.1.2. Recursos presupuestales federales y sus fondos. . . . . . . . . . . . . . . . . 320
10.3.1.3 Fideicomisos federales y sus programas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323
10.3.1.4 Fondos y fideicomisos estatales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324
10.3.2 Apoyo y financiamiento internacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326

10.3.3. Alianzas con el sector privado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328
10.3.3.1. Alianzas pblico-privadas para la provisin cooperativa de servicios
pblicos e infraestructura. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329
10.3.3.2. Aportaciones del sector privado como parte de
su responsabilidad social y ambiental. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330
10.3.4. Bonos de carbono. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332
10.3.4.1. Mercados de carbono. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333

10.3.4.2. Medidas Nacionales Apropiadas de Mitigacin (NAMA). . . . . . . . . . . . . . 333
10.3.4.3. Mercados voluntarios de carbono. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334
10.3.5. Herramientas para la identificacin de oportunidades de

financiamiento internacionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337
10.4. Planeacin y programacin financiera. . . . . . . . . . . . . . . . . . 337

10.4.1. Efectos de otras polticas de desarrollo en el cambio climtico. . 337
10.4.2. Importancia del presupuesto, y su composicin y planeacin a
largo plazo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338
10.4.3. Manejo de fuentes externas de financiamiento. . . . . . . . . . . . . . . 339
10.5. Alianzas con otros actores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340

10.6. MRV financiero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342
11. Seguimiento y evaluacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346

11.1. Introduccin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347
11.2. Mapeo de actores clave e institucionales para
el seguimiento y evaluacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348
11.3. Pasos a seguir para elaborar los reportes anuales de
seguimiento y de evaluacin e impacto. . . . . . . . . . . . . . . 350
11.3.1. Matrices de seguimiento y evaluacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350
11.3.2. Poltica de seguimiento y evaluacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353
11.3.3. Diseo de indicadores de seguimiento y de impacto por accin. 360
11.3.4 Reporte de seguimiento y de evaluacin e impacto . . . . . . . . . . . . 363
11.3.5. Relacin entre seguimiento y evaluacin: enfoque MRV. . . . . . . . . 365
11.3.6. Recomendaciones para la continuidad del programa. . . . . . . . . . . 366
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368
Glosario
adaptacin
antropognico
aprovechamiento
forestal
bau
(business as usual)
biomasa
Medidas y ajustes en sistemas humanos o naturales, como

respuesta a estmulos climticos, proyectados o reales, o
sus efectos, que pueden moderar el dao o aprovechar sus
aspectos beneficiosos.
Efecto, proceso o material que es resultado de actividades
humanas.
La extraccin realizada de los recursos forestales del medio en que se encuentren, incluyendo los maderables y los
no maderables.
Se refiere a la operacin de un sistema conforme a los mtodos presentes o pasados utilizados por ste.
En su sentido ms amplio, incluye toda la materia viva
existente en un momento determinado en la Tierra. La
biomasa energtica tambin se define como el conjunto
de toda la materia orgnica, de origen vegetal o animal,
incluyendo los materiales procedentes de su transformacin natural o artificial. Cualquier tipo de biomasa tiene
en comn, con el resto, el hecho de provenir en ltima instancia de la fotosntesis vegetal.
cambio climtico
Variacin del clima atribuida directa o indirectamente a

la actividad humana que altera la composicin de la atmsfera mundial, y que se suma a la variabilidad natural
del clima observada durante periodos de tiempo comparables.
cambio de uso de suelo

en terreno forestal
La remocin total o parcial de la vegetacin de los terrenos forestales para destinarlos a actividades no forestales.
capacidad
adaptativa
Combinacin de las fortalezas y los recursos disponibles

en una comunidad o una organizacin que puede reducir
el nivel de riesgo o los efectos de un desastre. Puede incluir
medios fsicos, institucionales, econmicos y sociales, as
como habilidades humanas, por ejemplo: liderazgo y administracin.
categora
de emisin
Conjunto de sectores o actividades econmicas (conjunto

de fuentes de emisin), de una misma naturaleza, donde
se libera algn gas de efecto invernadero hacia la atmsfera. Segn lo clasifica el IPCC, las categoras de emisin
son: energa; procesos industriales; solventes; agricultura;
uso de suelo, cambio de uso de suelo y silvicultura; y desechos.
co2 equivalente
(co2eq)
Concentracin de dixido de carbono que podra causar

el mismo grado de forzamiento radiativo que una mezcla
determinada de dixido de carbono y otros gases de efecto invernadero.
consulta pblica
Proceso incluyente y equitativo de intercambio de informacin entre el gobierno y la ciudadana. Consiste en presentar una iniciativa de poltica pblica, con argumentos
a favor y en contra, para que la sociedad emita su opinin
al respecto. Es condicin indispensable que sta sea considerada en el proceso de formulacin de polticas pblicas.
convencin marco de las

naciones unidas sobre el
cambio climtico
Tratado internacional que tiene por objeto lograr la estabilizacin de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmsfera en un nivel que impida interferencias antropognicas peligrosas en el sistema climtico.
datos de actividad
Valor numrico o magnitud de una actividad socioeconmica (produccin, consumo, procesamiento, etc.) a la
cual est asociada una posible emisin de gases de efecto
invernadero.
desarrollo
sustentable
Proceso evaluable mediante criterios e indicadores de carcteres ambiental, econmico y social que tiende a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas.
Est fundado en medidas apropiadas de preservacin del
equilibrio ecolgico, proteccin al ambiente y aprovechamiento de recursos naturales, de manera que no se comprometa la satisfaccin de las necesidades de las generaciones futuras.
diagnstico local de
cambio climtico
Estudio llevado a cabo por expertos en materia de cambio climtico que permite identificar las prioridades en
materia de mitigacin y adaptacin. Los dos diagnsticos
locales bsicos son el inventario de GEI/CEI y el anlisis de
vulnerabilidad presente y futura.
digestin aerobia
Proceso bacteriano que ocurre en presencia del oxgeno.

Bajo condiciones aerbicas, las bacterias consumen rpidamente la materia orgnica y la convierten en dixido
de carbono.
esquema mrv
emisiones
factor de emisin
fermentacin
entrica
Sistema de medicin, reporte y verificacin, cuyo objetivo

es apoyar la implementacin de medidas de mitigacin
a travs de la generacin de indicadores que promuevan
la toma de decisiones y que fortalezcan la confianza en el
proyecto o programa de mitigacin.
La liberacin a la atmsfera de gases de efecto invernadero y otros compuestos con efecto invernadero originados
en actividades humanas.
Corresponde a la unidad de conversin para estimar emisiones a partir de datos de actividad; el factor de emisin
se expresa en unidades de cantidad de emisiones por unidad de masa de la actividad o fuente generadora de gases
de efecto invernadero.
Es la produccin de metano durante los procesos digestivos normales de los animales. Los microorganismos presentes en el aparato digestivo fermentan el alimento consumido por el animal. Este proceso genera metano como
un subproducto, que puede ser exhalado o eructado por
el animal. Entre las especies ganaderas, los rumiantes (bovinos, ovinos, caprinos, bfalos, camlidos) son los principales emisores de metano.
gases y compuestos
efectos invernadero
gigagramo (gg)
incertidumbre
Aquellos componentes gaseosos y slidos (carbono negro) de la atmsfera, tanto naturales como antropgenos,
que absorben y emiten radiacin infrarroja.
Unidad de medida que equivale a 1,000 toneladas. Se emple con las emisiones de GEI de acuerdo con la metodologa IPCC 2006.
De acuerdo con la Organizacin Internacional para la Estandarizacin (ISO), la incertidumbre es una estimacin
unida al resultado de un ensayo que caracteriza el intervalo de valores dentro de los cuales se afirma que est el
valor verdadero.
En el contexto del inventario de emisiones, es el grado de
desconocimiento o falta de informacin en las estimaciones de emisiones o GEI.
indicador
inventario
lnea base
medicin
mercado de
bonos de carbono
mdl
mitigacin
monitoreo
Medida verificable de cambio diseada para contar con

un estndar contra el cual evaluar, estimar y demostrar el
progreso con respecto a metas establecidas.
Relacin de emisiones de gases de efecto invernadero.
Documento que estima las emisiones de gases de efecto
invernadero de acuerdo con las directrices del IPCC para
los inventarios de emisiones de GEI, as como la gua para
las buenas prcticas y la gestin de incertidumbre.
Escenario tendencial de las emisiones de GEI de un sistema sin la intervencin de un programa o proyecto de mitigacin.
Paso del MRV que consiste en la coleccin de datos para
llevar a cabo el reporte y la verificacin.
Transacciones nacionales o internacionales por la emisin
y mitigacin de gases de efecto invernadero en la atmsfera, de acuerdo con el precio de mercado de las toneladas
equivalentes.
Mecanismo de desarrollo limpio, establecido en el artculo
12 del Protocolo de Kioto, a travs del cual los pases desarrollados financian programas, proyectos y actividades
de reduccin o captura de gases de efecto invernadero en
pases en vas de desarrollo.
Aplicacin de polticas y acciones destinadas a reducir las
emisiones de las fuentes, o mejorar los sumideros de gases
y compuestos de efecto invernadero.
Medicin de las emisiones de GEI/CEI, consumo energtico, efectos sobre la poblacin, etc., as como los beneficios
ambientales y socioeconmicos, y los costos que tienen
lugar como resultado de la accin climtica.
potencial de
calentamiento global
protocolo
de kioto
reporte
resiliencia
riesgo
sumidero
trazabilidad
ndice relativo empleado para comparar el impacto que

tiene en el clima la emisin de un kilogramo de un gas
de efecto invernadero comparado con la emisin de un
kilogramo de dixido de carbono. Los valores del ndice
consideran los efectos radiactivos de cada gas, as como
sus diferentes tiempos de permanencia en la atmsfera.
Tratado internacional, ligado a la Convencin Marco, que
establece compromisos legalmente vinculantes, mecanismos y medidas para limitar o reducir las emisiones de
gases de efecto invernadero para los pases incluidos en el
anexo 1, y compromisos no vinculantes para los pases no
incluidos en el anexo 1.
Paso del MRV orientado a reportar la informacin referente a la reduccin de emisiones lograda.
Capacidad de un sistema para resistir el impacto, permanecer e incluso utilizarlo en beneficio propio para continuar proyectndose en el futuro, a pesar de los acontecimientos desestabilizadores que hubiera sufrido.
Destruccin o prdida esperada obtenida de la convolucin de la probabilidad de ocurrencia de eventos peligrosos y de la vulnerabilidad de los elementos expuestos
a tales amenazas. Matemticamente, se expresa como la
probabilidad de exceder un nivel de consecuencias econmicas y sociales en un sitio y un periodo de tiempo determinados.
Cualquier proceso, actividad o mecanismo que retira de la
atmsfera un GEI o un CEI.
De acuerdo con la Organizacin Internacional para la Estandarizacin, es la propiedad del resultado de una medida o del valor de un estndar donde ste pueda estar
relacionado con referencias especificadas, usualmente
estndares nacionales o internacionales, a travs de una
cadena continua de comparaciones, todas con incertidumbres especificadas.
En el contexto de la accin climtica, la trazabilidad se
refiere a la capacidad para reconstruir la historia de un
dato, lo cual se logra a travs de procesos para sistematizar la documentacin de soporte sobre sus orgenes, principalmente la metodologa y las constantes involucradas.
verificacin
Paso del MRV que confirma que el monitoreo y el reporte

estn alineados a los requerimientos del programa evaluado.
vulnerabilidad
Nivel en que un sistema es susceptible o no capaz de soportar efectos adversos del cambio climtico, incluidos la
variabilidad climtica y los fenmenos extremos.
INSTRUCCIONES
PARA EL USO DE LA GUA
Instrucciones para el uso de la gua

El objetivo de esta gua es sealar una ruta flexible pero delimitada hacia el diseo de
Programas de Accin Climtica (PAC) de calidad. Proporciona recomendaciones en forma
de pasos metodolgicos para la elaboracin de un PAC exitoso, que llegue a implementarse y que considere una visin a largo plazo. Los captulos metodolgicos contemplan
desde la planeacin de diseo hasta la planeacin de la implementacin de acciones de
combate al cambio climtico en ambientes urbanos.
A lo largo de todos los captulos, se establecen principios fundamentales y recomendaciones flexibles con la finalidad de que, a nivel local, los grupos encargados de disear los
PAC puedan adecuar la metodologa a su realidad especfica. Cada captulo sugiere un
camino o pasos metodolgicos para construir los productos que debern conformar el
PAC. Sin embargo, aun cuando la flexibilidad implica que la metodologa se adece a las
posibilidades del usuario, la idea es que el propio usuario nunca pierda de vista cul es
el objetivo o producto especfico por obtener bajo requerimientos mnimos de calidad.
Es importante resaltar que la gua es orientativa y de ninguna forma busca limitar al
usuario para no ample los contenidos o adapte las metodologas, en principio porque
se reconoce la diversidad de las ciudades mexicanas, pero adems porque para algunos
temas es indispensable consultar referencias adicionales. As, a lo largo del documento
se han incluido enlaces a textos y fuentes de informacin, que en algunos casos sirven
para ampliar el conocimiento y en otros se vuelven referencias de lectura obligada.
La gua se dise bajo el objetivo de que cualquier persona pueda comprender los temas
que se abordan, pero en los captulos metodolgicos se asume que el usuario est familiarizado con los trminos utilizados, por lo que, si no se maneja el tema, es recomendable ir al marco terico. Ahora bien, con la finalidad de facilitar el uso del documento, los
captulos se presentan en el orden cronolgico de aplicacin sugerido.
adems, cada uno inicia con un organizador que contempla

los siguientes aspectos:
Presentacin. Describe, de manera general, la metodologa por abordar y la vincu

lacin con captulos anteriores y posteriores.

Objetivo. Establece cmo los productos del captulo contribuyen en la conformacin del PAC.
Productos esperados. Son los resultados materializados de la aplicacin de la
metodologa sugerida a lo largo del captulo.
Recursos necesarios. Se refieren a los recursos humanos que, en un escenario ideal,
se contempla que pudieran estar involucrados en la elaboracin de los productos
esperados.
Lista de pasos metodolgicos. Resume el protocolo que se contempla en el interior del captulo.
presentacin
La etapa de planificacin es aqulla en que la idea de un proyecto se convierte en un plan

operativo prctico para la ejecucin, donde se definen las actividades y los recursos necesarios y se visualizan en un tiempo determinado. El objetivo del proceso de planificacin
es contestar claramente hacia dnde se quiere llegar, qu se va a hacer, quines sern los
responsables en la conduccin de las actividades y cul ser la estrategia para alcanzar los
objetivos.
organizador
Generalmente, los gobiernos locales poseen recursos limitados, considerando las mltiples actividades que deben llevar a cabo da con da, por lo que el diseo de un PAC,
cuando se hace por primera vez, representa un esfuerzo notable, dado que el nmero de
tareas a desarrollar se incrementa y, adems, muchas veces la temtica del cambio climtico es desconocida.
A partir del anlisis del diseo de PAC existentes presentado en el captulo anterior, se
identific que, en muchas ocasiones, cuando el rea responsable de desarrollar el PAC no
tiene como gua un plan operativo para desarrollar las actividades, el proceso de diseo
se suele volver muy largo. As, la falta de planificacin se convierte en una barrera para un
diseo eficaz y eficiente, y despus para la implementacin del PAC.
Conceptos clave
Entidad responsable, etapas de diseo, integrador, grupos operativos
objetivo
productos
esperados
Documento rector de planificacin para

brindar a los responsables de disear el PAC una
serie de lineamientos y herramientas en forma de el diseo del PAC
pasos metodolgicos para planificar la elaboracin
del PAC
recursos humanos participantes

La entidad responsable como lder, e integradores y grupos operativos
como participantes
pasos metodolgicos
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Contextualizacin de la entidad responsable

Revisin de los pasos y las actividades en cada etapa
Elaboracin de una lista de recursos necesarios
Establecimiento de un cronograma de trabajo
Establecimiento del presupuesto del proyecto
Establecimiento del arreglo institucional de diseo del PAC
Por otro lado, dentro de cada captulo se presentan los temas y subtemas que dan lugar
a los pasos metodolgicos consecutivos, que a su vez llevan a lograr los productos esperados.
Otro aspecto importante por considerar es que las metodologas fueron diseadas bajo
dos vertientes posibles, en trminos de pasos a seguir: la primera alude a los requisitos
mnimos necesarios que deben asumir el o los usuarios para llegar a un PAC exitoso; la
segunda seala los pasos bajo un escenario de diseo ideal. Estas vertientes o niveles se
sealan en el interior de los captulos metodolgicos y se diferencian en color verde, la
primera, y en anaranjado, la segunda

nivel recomendado
Transparencia. Los crditos de carbono deben estar apoyados

por documentacin pblicamente disponible.
Los estados y municipios con menos capacidades pueden acceder al

mercado voluntario de carbono.
Aquellos estados y municipios con ms capacidades pueden explorar el
desarrollo de NAMA acreditables, con el apoyo de agencias del gobierno federal, a fin de generar crditos de carbono que puedan comercializarse en el mercado internacional.
nivel mnimo
A lo largo de los captulos metodolgicos tambin se presentan ejemplos resueltos y

cuadros de resumen de estudios de caso, los cuales se resaltan en azul y anaranjado,
respectivamente.
Ejemplo de clculo 4:
ejemplos
En este caso se ejemplifica el clculo de incertidumbre combinada de un inventario que incluye emisiones de una combustin de
diesel en la industria manufacturera y la eliminacin de desechos
slidos.
Se presentan las emisiones del ao t en unidades de CO2eq y se
desagregan por GEI; posteriormente, se asignan valores a la incertidumbre en los datos de actividad y en el factor de emisin (stos
corresponden a valores por default contenidos en las lneas gua
del IPCC 2006).
Caso de estudio:
Implementacin del Programa de Accin Climtica

de la Ciudad de Mxico
El Programa de Accin Climtica de la Ciudad de Mxico (PACCM) 20142020 fue publicado por el gobierno del Distrito Federal en junio de 2014.
Entre sus metas se cuenta la reduccin de 10MtCO2eq directas acumuladas para 2020. A cinco meses del arranque del PACCM, la Secretara de Medio Ambiente, entidad responsable de la implementacin del PACCM, ha
identificado que una barrera a la implementacin es el cambio de titulares
en departamentos gubernamentales que inicialmente haban adoptado la
responsabilidad de implementar determinada accin. Los nuevos titulares
pueden establecer prioridades diferentes, lo cual implica un riego importante si su accin es necesaria para cumplir las metas del programa.
casos de estudio
Los recursos o referencias adicionales que en mltiples casos se sugiere, y que en ocasiones
es indispensable consultar para ampliar conocimientos o lograr los productos esperados,
se presentan en formato de cuadros amarillos dentro de cada captulo.
fuentes de
informacin
recursos adicionales:
Categora AFOLU
IICA, 2014. International Initiatives for Collective Action to Confront Climate Change in
the Agricultural Sector.
Programa Alianza Mexicana-Alemana de Cambio Climtico, 2014. Identificacin y
evaluacin del potencial de acciones de mitigacin y adaptacin a ser incluidas en la
NAMA agropecuaria de FIRA.
Ecoagriculture Partners and Worldwatch Institute, 2009. Mitigating Climate Change
Through Food and Land Use.
Adicionalmente, se incluyen cuadros en formato azul con informacin que complementa o resalta el contenido del captulo.
actuacin en materia de educacin y comunicacin. Una vez que stas estn definidas se contar con una lista preliminar de acciones cuyo propsito ser proponer los
cambios necesarios para eliminar la distancia entre la lnea base y las metas del PAC.
La lista de acciones es un insumo que se retomar en el siguiente captulo (captulo 7)
para que, a partir del anlisis correspondiente, se definan las acciones pertinentes para
la implementacin del PAC.
El integrador de este diagnstico tambin debe

considerar a los grupos operativos en el fortalecimiento
de sus conocimientos y capacidades sobre el combate
al cambio climtico.
informacin
complementaria
A partir de la revisin de experiencias previas sobre PAC en Mxico, se puede sealar

que en muchos casos la educacin y la comunicacin no se establecen como temas
prioritarios; no obstante, se recomienda considerarlos parte transversal del proceso.
Esto debido a la importancia de la educacin y la comunicacin en todas las acciones
que se implementen a partir del PAC. En retos globales, como el cambio climtico, es
necesario actuar en todos los niveles: individual, colectivo e institucional, de forma
que ocurra un cambio cultural, a partir del cual haya mayor armona entre las polticas
pblicas y las decisiones de la poblacin. Es necesa
Finalmente, para hacer referencia a los actores, y potenciales usuarios de la gua, se estableci un lenguaje especfico que permitiera clarificar los roles que estos cumplen durante
el diseo de un PAC. Los trminos que se describen a continuacin se utilizan en todo el
documento, por lo que es deseable que el usuario los identifique y tenga presente.
entidad responsable
rea administrativa facultada para llevar a cabo las actividades de planeacin e implementacin del programa, de manera que conduzcan al cumplimiento de objetivos y metas establecidas en l. Es importante mencionar que la responsabilidad de disear el PAC
recae en la coordinacin de cambio climtico, si la hay, o la de medio ambiente, o alguna afn.
integrador
Persona responsable de integrar la informacin de la etapa que le corresponde para
lograr los productos requeridos; pueden ser personas que son parte de alguna dependencia de la administracin pblica local o de la entidad responsable, o bien, externas
contratadas.
ejecutivo del gobierno local

Se refiere a la mxima autoridad del gobierno local; bien puede ser el gobernador, en
caso de las entidades, o el presidente municipal, en el caso de municipios.
grupos operativos
Son los equipos de apoyo de las secretaras, de las dependencias y de las instituciones
gubernamentales. Implican reas tcnicas que colaboran en la elaboracin e implementacin del plan. Su participacin es muy importante y necesaria, ya que sern quienes
implementen las acciones.
asesor externo
Todo actor que tiene relacin con la elaboracin e implementacin del programa, como
organizaciones no gubernamentales, academia, sociedad civil organizada y consultores.
Por ejemplo, las organizaciones no gubernamentales, la academia y los consultores colaboran en la elaboracin del plan, mientras que la sociedad civil aporta ideas y experiencia en cuanto a los impactos que observa en su localidad.
donante
Se refiere al ente que proporciona donaciones para la implementacin, evaluacin y
seguimiento de las acciones del plan.
C1
captulo
uno
Introduccin
1 Introduccin
La gestin climtica en Mxico se ha extendido hacia los tres niveles de gobierno de forma progresiva. Con la expedicin de la Ley General de Cambio Climtico (LGCC), en junio de 2012, se estableci que a las entidades federativas y a los
municipios les corresponde formular, conducir y evaluar la poltica en materia de
cambio climtico en el mbito de sus respectivas competencias y en el marco del
Plan Nacional de Desarrollo, la Estrategia Nacional de Cambio Climtico (ENCC) y
el Programa Especial de Cambio Climtico (PECC). Con esto, la presente gua tiene
como objetivo brindar elementos para la planeacin e implementacin de programas de accin climtica locales.
Los programas estatales y municipales de accin climtica son instrumentos orientados a reducir las emisiones de compuestos de efecto invernadero (CEI) y a establecer procesos que permitan a la poblacin adaptarse ante los cambios asociados
con el cambio climtico. Estos programas son importantes debido a que, dadas las
competencias de los estados y municipios, pueden contribuir significativamente a
alcanzar las metas nacionales de reduccin de emisiones. Muchas de las polticas
en materia de cambio climtico tienen mayores oportunidades de xito si se disean e instrumentan a nivel local, puesto que la mayora de las fuentes de emisin
de CEI y los impactos asociados se dan en este nivel.
Apuntar hacia la elaboracin de PAC en zonas urbanas se justifica ampliamente
al considerar las necesidades y los impactos actuales y esperados de estos sitios.
El siglo XX fue el de la urbanizacin; la poblacin urbana en el mundo pas de
15% en 1890 a ms de 50% en el ao 2000. Actualmente, ms de la mitad de la
poblacin mundial vive en reas urbanas y se espera que esta proporcin siga
aumentando hasta alcanzar 60%, en 2030 (WHO, 2014). En Mxico, en 2011, 76.9%
de la poblacin viva en localidades urbanas y slo 23.1%, en zonas rurales; esto
representa un cambio trascendente en el modelo demogrfico, pues el pas ya no
es predominantemente rural, como lo era hace 100 aos.
Las ciudades consumen una gran proporcin de la energa producida globalmente entre 60% y 80% y son responsables de un porcentaje similar de las emisiones
de CO2 del mundo. Dentro de la OCDE, los pases ms urbanizados tienden a generar una mayor cantidad de emisiones. Las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en las ciudades de la OCDE estn cada vez menos relacionadas con actividades industriales y ms, con el consumo de energa requerido para iluminacin,
calefaccin y enfriamiento, y el uso de electrodomsticos y aparatos electrnicos,
adems del consumo de combustibles para el trasporte (Kamal-Chaoui, 2009).
21
introduccin
C1
Si bien los centros urbanos son parte de la problemtica que supone el cambio climtico, tambin son parte muy importante de su solucin, aunque es probable que las
reas urbanas, con sus altos niveles de concentracin demogrfica, industrias e infraestructuras, sufran los efectos ms duros del cambio climtico. La urbanizacin tambin
ofrecer muchas oportunidades para desarrollar estrategias cohesivas de mitigacin y
adaptacin con el fin de enfrentar dicho cambio climtico; las poblaciones, las empresas y las autoridades de los centros urbanos desempearn un papel fundamental en
el desarrollo de estas estrategias (Habitat, 2011).
Las autoridades urbanas tienen competencias clave para combatir el cambio climtico,
debido a sus responsabilidades sobre sectores urbanos, como el ordenamiento territorial, el transporte, la gestin de sus recursos naturales, la construccin, y la gestin
de residuos y de recursos hdricos. Las reas metropolitanas estn bien colocadas para
desarrollar polticas y programas adaptados a sus condiciones geogrficas, climticas,
econmicas y culturales; y estn igualmente bien situadas para desarrollar soluciones
polticas innovadoras que puedan ser ampliadas en los programas regionales o nacionales (Kamal-Chaoui, 2009).
La presente gua, dirigida principalmente a las autoridades estatales y municipales de
zonas urbanas, rene un conjunto de herramientas para lograr la planeacin e implementacin de acciones que ayuden a reducir las emisiones de gases contaminantes,
a fortalecer la adaptacin al cambio climtico y a promovoer la comunicacin y educacin enmarcada en torno al tema. Es importante mencionar que, este primer volumen, se enfoca en reas urbanas; Mxico es un pas muy diverso y, por tanto, resulta
complicado generalizar acciones para combatir el cambio climtico en zonas rurales y
urbanas. En un siguiente volumen se pretende abordar un enfoque hacia reas rurales.
Aqu se expone una metodologa para el diseo integral de PAC, que comprende desde
la planificacin del diseo hasta el trazado de las acciones. Fue elaborada tomando
como base la experiencia adquirida a nivel nacional en el diseo de PAC para ciudades
del centro de la repblica, y trata de compilar las mejores prcticas documentadas en
el plano internacional. La gua est conformada por once captulos, de los cuales la
mayora son metodolgicos. El resto presentan lineamientos para la creacin de capacidades en funcin del contexto local, como se observa a continuacin:
22
C1
C2
Introduccin
Marco Terico
Comprende los objetivos de la gua, as

como una descripcin general de los
contenidos.
Presenta los conceptos esenciales con

los que deben estar familiarizados los
usuarios de la gua.
C3
C4
Introduccin a los programas

de accin climtica locales
Metodologa de
planificacin de los PAC
Describe los antecedentes a nivel nacional

en materia de PAC locales; integra las lecciones aprendidas de las experiencias previas a nivel nacional.
Establece los pasos para planear el diseo de un PAC basado en la gobernanza.

Introduce las diferentes etapas de diseo y las herramientas transversales de
anlisis de informacin que se utilizan a
lo largo de stas.
C5
C6
Metodologa para la realizacin

de diagnsticos locales
Resiliencia
Se presentan los mtodos que permiten

elaborar un inventario de emisiones de
CEI, estimar un ndice de riesgos frente al
cambio climtico a nivel local, y conocer
el estado de educacin alrededor de esta
misma temtica.
Seala lineamientos hacia la costruccin

de resiliencia urbana tomando como antecedente los diagnsticos y con miras a la
necesidad de incluir este enfoque al disear las acciones del programa.
C7
C8
Metodologa para
el diseo de acciones
Metodologa para
la priorizacin de las acciones
Sugiere los pasos para establecer las acciones del programa y la meta global
cuantificada de ste; parte de los diagnsticos y sigue un proceso participativo
enmarcado en la gobernanza.
Lleva a establecer prioridades de actuacin comparando las acciones diseadas a

travs de su anlisis costo-beneficio, o bien
en el marco de un anlisis multicriterio.
C9
C10
Lineamientos para
la implementacin
Lineamientos para
la identificacin y gestin de
mecanismos de financiamiento
Sugiere los pasos para establecer las acciones del programa y la meta global
cuantificada de ste; parte de los diagnsticos y sigue un proceso participativo
enmarcado en la gobernanza.
Se abordan puntos focales a considerar

para financiar las acciones diseadas.
C11
Metodologa para el seguimiento
y la evaluacin de los programas
Se describen los aspectos para el diseo de
indicadores tanto de seguimiento como de
impacto de las acciones a implementar.
C2
captulo
dos
Marco Terico
2 Marco Torico
En este captulo se presentarn los conceptos esenciales con los que deben estar familiarizados los usuarios de esta gua. El marco terico contiene una sntesis de la
evidencia cientfica, as como de las causas y consecuencias del cambio climtico,
incluyendo perspectivas locales, con nfasis en la urgencia de tomar acciones al respecto. Se introducen conceptos importantes para los programas de accin climtica,
que giran en torno a la mitigacin y la adaptacin. Asimismo, se aborda el rol de las
ciudades y los gobiernos locales en la lucha contra el cambio climtico.
2.1 Cambio Climtico

Para comprender el cambio climtico, es necesario tener presente el concepto de clima, que es el patrn promedio de las condiciones atmosfricas anuales del tiempo
(Magaa, 2008); depende de variables atmosfricas como la temperatura, la precipitacin, la humedad y la presin atmosfrica. Cuando un parmetro meteorolgico
como la precipitacin o la temperatura sale de su valor medio de muchos aos, se
habla de una anomala climtica ocasionada por forzamientos internos, como inestabilidades en la atmsfera y el ocano, o por forzamientos externos, como cambios
en la intensidad de la radiacin solar recibida o en las caractersticas del planeta (concentracin de GEI, cambios en el uso de suelo, etc.), resultado de la actividad humana
(Martnez, 2004).
Segn el Panel Intergubernamental del Cambio Climtico (IPCC, por sus siglas en ingls), el cambio climtico es una alteracin en el estado del clima identificable (mediante anlisis estadsticos) a partir de un cambio en el valor medio o en la variabilidad de sus propiedades, que persiste durante un periodo prolongado, generalmente
cifrado en decenios o bloques temporales ms largos. Denota todo cambio del clima
a lo largo del tiempo, tanto si es debido a la variabilidad natural como si es consecuencia de la actividad humana. Es importante mencionar que el IPCC indica que la
influencia humana sobre el sistema climtico es clara, y afirma que el cambio climtico es inequvoco. La temperatura de la atmsfera y el ocano ha aumentado, la cantidad de hielo y nieve ha disminuido, el nivel del mar se ha elevado y la concentracin
de GEI se ha incrementado (IPCC, 2013). La Convencin Marco de las Naciones Unidas
sobre el Cambio Climtico (CMNUCC) define a ste como un cambio de clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composicin de
la atmsfera mundial y se suma a la variabilidad natural del clima observada durante
periodos de tiempo comparables.
2.1.1 El calentamiento global

Entre otra de las causas del cambio climtico se encuentra el calentamiento global,
el cual involucra el incremento continuo de la temperatura media global cerca de la
superficie terrestre (efecto invernadero). Este fenmeno es ocasionado, mayormente,
por aumentos en las concentraciones de GEI en la atmsfera. El calentamiento global
27
marco terico
C2
est causando que los patrones del clima cambien; sin embargo, en s es slo uno de
los aspectos alrededor del cambio climtico.
el efecto invernadero
En condiciones normales, cuando la luz del Sol alcanza la superficie terrestre, sta
puede ser reflejada de vuelta hacia el espacio o absorbida por la Tierra. Aunque la atmsfera la deja pasar, una tercera parte de esta energa es reflejada por las nubes y la
nieve de regreso al espacio sin calentar nada; a este efecto se le llama albedo. El resto
de la energa alcanza la superficie (terrestre y marina), la cual la absorbe y se calienta.
Posteriormente, es remitida de regreso al espacio en forma de calor (que tambin se
conoce como radiacin infrarroja). Los GEI, como el vapor de agua (H2O(v)), el dixido de carbono (CO2) y el metano (CH4), atrapan parte de esta radiacin infrarroja, lo
que evita la prdida de calor hacia el espacio, y la regresan hacia la superficie. Este
proceso es al que comnmente se le conoce como efecto invernadero.
Dado que la atmsfera es uno de los factores ms importantes en el control de la
temperatura del planeta, es fcil entender por qu las modificaciones en su composicin pueden alterar su balance energtico.
Figura 2.1: Efecto Invernadero
Fuente: (Centro Mario Molina, 2014).
28
marco terico
C2
Desde la revolucin industrial, que comenz alrededor de 1750, las actividades humanas han contribuido sustancialmente al calentamiento global, al incrementar
las concentraciones de CO2 y otros gases que atrapan calor en la atmsfera. Estas
emisiones de gases de efecto invernadero han aumentado el efecto invernadero y
han ocasionado que la temperatura de la superficie terrestre se eleve. La principal
actividad humana que impacta en el aumento y la tasa del cambio climtico es la
quema de combustibles fsiles, debido a sus altas emisiones contaminantes.
a continuacin se describen los principales GEI:

Dixido de carbono (CO2). Es el principal GEI emitido por las actividades humanas. El CO2 se encuentra presente en la atmsfera de la Tierra de manera
natural como parte del ciclo del carbono, sin embargo las actividades antropognicas han alterado este ciclo, aumentando la concentracin atmosfrica
de CO2 y disminuyendo la habilidad de captacin de los sumideros naturales,
como los bosques. La quema de combustibles fsiles convencionales (carbn,
gas natural, y petrleo) para la generacin de electricidad, el uso en el transporte y algunos procesos industriales (como la produccin de cemento) son
las actividades que contribuyen mayoritariamente a las emisiones de CO2,
adems de los cambios de uso de suelo tambin.
Metano (CH4). Es el segundo GEI en abundancia emitido por actividades humanas. Su tiempo de vida en la atmsfera es ms corto que el del CO2, pero
tiene mayor eficiencia al atrapar la radiacin infrarroja; en un periodo de 100
aos, el impacto del CH4 en el calentamiento global es 25 veces ms grande
que el del CO2. A nivel global, 60% de las emisiones de metano provienen de
actividades humanas (U.S. EPA, 2010). Los sistemas de gas natural y petrleo
son la principal fuente emisora de CH4 de la industria, en particular durante
la produccin, el almacenamiento, la transmisin y la distribucin del gas natural. Otra fuente importante de generacin de este gas tiene que ver con el
manejo de los residuos slidos y los sistemas de tratamiento de agua, los cuales lo generan por la descomposicin de la materia orgnica. El CH4 tambin
es emitido por fuentes naturales, como los pantanos, y los rumiantes generan
importantes cantidades de ste durante sus procesos de digestin; adems,
los sistemas de manejo del estircol producido por dichos animales tambin
generan CH4.
xido nitroso (N2O). Es el tercer GEI emitido por actividades humanas en la atmsfera; se encuentra presente de manera natural como parte del ciclo del nitrgeno. Al igual que con el CO2, las actividades humanas, como la agricultura, la
quema de combustibles, el tratamiento de aguas y algunos procesos industriales, han incrementado su concentracin en la atmsfera. Algunas de las fuentes
clave, al respecto de estas emisiones, son la aplicacin de fertilizantes nitrogenados, el consumo de combustibles en el transporte y la produccin de cido ntrico.
Gases-F. A diferencia del resto de los GEI, los gases-F (o compuestos fluorados)
provienen exclusivamente de las actividades humanas. Son emitidos en distin-
29
marco terico
C2
tos procesos industriales, como la produccin de aluminio, fugas de sistemas

de refrigeracin y la manufactura de semiconductores. A pesar de que estn
presentes en concentraciones atmosfricas bajas, poseen altos potenciales de
calentamiento global (este concepto se discutir ms adelante en esta gua).
Estos gases se clasifican, principalmente, en tres tipos:

Hidrofluorocarbonos (HFC), que son utilizados como agentes

refrigerantes, en refrigeradores domsticos y comerciales, as
como en sistemas de aire acondicionado; y como propulsores
de aerosoles, por ejemplo en la fabricacin de espumas y extintores. Se liberan a la atmsfera por fugas, durante el servicio
de recambio de refrigerantes y por la mala disposicin de los
equipos que los contienen.
Perfluorocarbonos (PFC), los cuales se generan como subproductos durante la produccin de aluminio primario y en la manufactura de semiconductores.
Hexafluoruro de azufre (SF6), el cual es el GEI ms potente,
en trminos del calentamiento global. Se utiliza principalmente como aislante en la manufactura de equipos de transmisin
elctrica de alto voltaje, y sus emisiones provienen, sobre todo,
de las fugas presentes en estos equipos. Se utiliza tambin en
el procesamiento del magnesio y en la fabricacin de semiconductores.
Adems de los GEI, en los ltimos aos los contaminantes climticos de vida
corta (CCVC) han cobrado relevancia. stos son agentes que tambin contribuyen al calentamiento global y al cambio climtico. Tienen una vida til
relativamente breve en la atmsfera (desde un par de das hasta un par de
dcadas), a diferencia del CO2, que permanece en ella durante cientos de
aos despus de ser emitido. Los CCVC contribuyen entre 40% y 45% al calentamiento global, mientras que el CO2 aporta el restante 55% a 60% (AIDA,
2013). Por ello, la mitigacin de emisiones de CO2 debe combinarse con reducciones rpidas y agresivas de estos contaminantes. Los principales CCVC
son los siguientes:

Carbono negro (CN). Es un componente de las partculas suspendidas (como

las PM2.5) emitidas en procesos de combustin incompletos. Tiene un enorme
poder de absorcin de luz y convierte esa energa en calor. Cuando se emite
a la atmsfera y se deposita sobre hielo y nieve, genera cambios globales de
temperatura, derretimiento de nieve y hielo, y modificaciones en los patrones
de precipitacin. Adems, afecta la salud humana, propiciando enfermedades
respiratorias, como cncer de pulmn y asma. Su tiempo de permanencia en la
atmsfera vara entre das y semanas (pocos, en cualquier caso), pero su potencial de calentamiento es 460 a 1,500 veces ms potente que el del CO2.
Ozono troposfrico (O3). No es emitido directamente, sino que se trata de un

contaminante secundario producido a nivel de la tropsfera (es decir, en la-
30
marco terico
C2
superficie terrestre) por las reacciones fotoqumicas entre los llamados gases
precursores: xidos de nitrgeno (NOx), metano (CH4), monxido de carbono
(CO), y compuestos orgnicos voltiles (COV). Se le relaciona con problemas
como bronquitis, enfisema, asma y cicatrices permanentes en el tejido pulmonar. Sus impactos en las plantas incluyen reduccin del rendimiento de los
cultivos y disminucin en la capacidad de absorcin de CO2. Tiene una permanencia en la atmsfera de das a semanas.

Adems de estos dos compuestos, los CCVC incluyen al CH4 y a algunos HFC
con tiempos de vida cortos.
Los CCVC impactan en salud pblica, alimentos, agua y seguridad econmica de

las poblaciones por sus consecuencias directas en los humanos, la agricultura y
los ecosistemas, e indirectamente a travs de sus efectos en el clima. Por ello, se
ha alertado sobre la necesidad de la accin rpida y significativa a nivel global y
local al respecto de stos (AIDA, 2013). La accin efectiva para reducir los CCVC,
especialmente el metano y el carbono negro, tiene el potencial para ralentizar el
calentamiento que se estima para 2050, de hasta 0.5 C (UNEP-WMO, 2011).
Programa de educacin en cambio climtico secundaria
http://centromariomolina.org/libro/estudiante
Una vez explicados los conceptos principales sobre cambio climtico y calentamiento global, a continuacin se presenta una breve resea sobre el consenso
cientfico alrededor del cambio climtico con la finalidad de sealar las consecuencias de las altas concentraciones atmosfricas de CO2.
2.1.2 Consenso cientfico alrededor

del cambio climtico
La influencia humana sobre el sistema climtico es clara; as lo indica el resumen
para responsables de poltica del Grupo de Trabajo I del IPCC publicado el pasado
27 de septiembre de 2013, rumbo al quinto reporte de evaluacin del mismo IPCC.
Dicho documento afirma que el cambio climtico es inequvoco, y que muchos de
los cambios observados ya en 1950 no tienen precedentes, considerando desde
dcadas atrs hasta milenios. Como se cit antes, la temperatura de la atmsfera
y el ocano ha aumentado, la cantidad de hielo y nieve ha disminuido, el nivel del
mar se ha elevado y la concentracin de GEI se ha incrementado.
La evidencia de la influencia humana sobre el sistema climtico se ha incrementado desde la publicacin del cuarto reporte del IPCC; ahora se afirma que es
extremadamente probable que sta sea la causa dominante del calentamiento
31
marco terico
C2
observado desde mediados del siglo XX (IPCC, 2013). Y el cambio climtico antropognico persistir muchos siglos, an si se paralizaran las emisiones de CO2,
debido al largo tiempo de vida de ste en la atmsfera.
algunos de los hechos ms notorios del resumen del ipcc

se enlistan a continuacin:

En cada una de las tres ltimas dcadas, la temperatura de la superficie terrestre ha aumentado sucesivamente, considerando el precedente de 1850.
El incremento de la temperatura global, comparando los periodos 1850-1900

y 2003-2012, es de 0.78C.
La temperatura del mar, en sus primeros 75 m de profundidad, se ha incrementado 0.11C por dcada, en el periodo 1971-2010.
Es muy probable que las regiones de alta salinidad, donde domina la evaporacin, se hayan vuelto ms salinas, mientras que las de baja salinidad, donde
predomina la precipitacin, sean an menos salinas, desde la dcada de 1950.
La velocidad promedio de prdida de glaciares a nivel mundial se estima, con

alta probabilidad, en 275,000 millones de toneladas anuales, en el periodo
1993-2009.
La velocidad media de aumento del nivel del mar se estima, con alta probabilidad, en 1.7 mm por ao, en el periodo 1901-2010; 2.0 mm, entre 1971-2010;
y 3.2 mm, entre 1993 y 2010. Esto se explica en gran parte por la prdida de
glaciares y la expansin trmica del ocano.
La concentracin de CO2 se ha incrementado 40%, en comparacin con la poca preindustrial, principalmente por las emisiones de combustibles fsiles y,
en segundo lugar, por las emisiones del cambio de uso del suelo. En 2011, la
concentracin de CH4 en la atmsfera super la concentracin preindustrial en
150%, mientras la de N2O la excedi en 20%.
La temperatura media global de la superficie cambiar, con confianza media,

en el periodo 2016-2035 en el rango de 0.3 C a 0.7 C, con respecto al periodo
1986-2005. Habr ms periodos de temperatura extrema alta y menos con
temperaturas bajas; y es muy probable que las olas de calor ocurran con ms
frecuencia y sean de mayor duracin.
Es altamanete probable que los eventos de precipitacin extrema sobre la mayor parte de la superficie en latitudes medias y en regiones hmedas tropicales se volvern ms intensos y frecuentes hacia el final de este siglo.
32
C2
marco terico

Hay un alto grado de confianza en que el calentamiento mayor a un umbral de

entre 1 y 4 C (con respecto a la era preindustrial) podra llevar a la casi completa prdida de la capa de hielo en Groenlandia en un milenio o ms, lo que
provocara un aumento del nivel del mar de 7 m.
Figura 2.2: Anomala de temperatura observada globalmente para el periodo 18502012 (promedio combinado de la superficial del suelo y del ocano)
0.6
Anomalia en la temperatura (C)

con respecto al periodo 1961-1990
0.4
Promedio Anual
0.2
-0.0
-0.2
-0.4
-0.6
0.6
Promedio por dcada
0.4
0.2
0.0
-0.2
-0.4
-0.6
1850
1950
1900
2000
Ao
Anomalas de temperatura observadas globalmente, utilizando tres sets de datos distintos. En el panel
superior se muestran los valores promedio anuales, mientras que en el inferior aparecen los valores promedio por dcada, incluyendo el estimado de la incertidumbre para uno de los sets de datos (negro). Las
anomalas se calculan con respecto a la media del periodo 1961-1990.
Fuente: (IPCC, 2013).
33
C2
marco terico
Figura 2.3: Cambio observado en la temperatura superficial promedio 1901-2012
Mapa del cambio observado en

la temperatura superficial desde
1901 hasta 2012. Las para las que
los datos disponibles no permitieron elaborar un estimado robusto
se representan en blanco. Se identifican con un signo + aquellas
reas en las que la tendencia es
significativa (10%).
La Figura 2.4 muestra el cambio observado en la precipitacin sobre la superficie

de la Tierra. En promedio, las reas de latitud media del hemisferio norte han experimentado un incremento en las precipitaciones desde 1901 (con un nivel de
confianza medio antes de 1951 y alto despus de dicho ao) (IPCC, 2013).
Figura 2.4: Cambio observado en la precipitacin sobre tierra
Mapas del cambio observado en las

precipitaciones de 1901 a 2010 y de
1951 a 2010.
34
marco terico
C2
El cambio climtico es un problema global complejo que representa un nuevo reto

para la humanidad, pues implica distintos aspectos, tanto ambientales, sociales,
culturales y econmicos, como polticos. Aunque los impactos globales no sean
muy dramticos a corto plazo, es importante trabajar hoy a nivel local, regional y
nacional para reducir las consecuencias en el futuro.
La creciente evidencia de que el cambio climtico antropognico es una realidad
ha hecho que la comunidad cientfica, los desarrolladores de polticas y el pblico
en general concentren su atencin en la concentracin ascendiente de GEI. Para
limitar el calentamiento ocasionado por las emisiones antropognicas de CO2, se
requiere que las emisiones acumuladas de este gas de todas las fuentes antropognicas no superen las 3670 Gt CO2. Esta cantidad se reduce a 2900 Gt si se tienen
en cuenta los forzamientos distintos del CO2. Para 2011, ya se haban emitido 1890
Gt CO2 (IPCC, 2013).
IPCC: Climate Change 2013: The Physical Science Basis
http://www.ipcc.ch/report/ar5/wg1/
En el contexto nacional, de acuerdo con la Quinta Comunicacin Nacional ante

la CMNUCC (SEMARNAT, 2012), Mxico contribuye con alrededor de 1.5% de las
emisiones globales de GEI. En 2010, stas fueron de 748 millones de toneladas de
CO2eq, lo que ubica a Mxico en la posicin nmero trece por emisiones a nivel
mundial. Las emisiones per cpita de Mxico, en 2006, ascendieron a 6.7 tCO2eq.
Adems, en el pas ya han ocurrido eventos meteorolgicos extremos, los cuales
han ocasionado severos daos, tanto materiales como humanos, en distintas regiones del territorio.
2.2.3 Fenmenos meteorolgicos extremos, sus efectos

y sus impactos en Mxico
Como se mencion, algunas de las evidencias del cambio climtico son los aumentos en las temperaturas medias globales, el derretimiento del hielo en el rtico y el
aumento en el nivel del mar. Los efectos de esos fenmenos se han sentido en Mxico, como muestran la gran intensidad y los efectos de los huracanes y ciclones en
las costas del Pacfico, del Golfo de Mxico y del Caribe, mismos que con frecuencia
penetran cientos de kilmetros tierra adentro, con lo que dejan enormes prdidas
materiales. Evidencia adicional son las frecuentes e intensas olas de calor y sequa
en la regin norte del pas, y frentes fros en el norte y centro, seguidos de vastas
reas inundadas que afectan a miles de personas; eventos, stos, que muchos atribuyen al cambio climtico, tanto de origen cclico como antropognico.
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marco terico
Tabla 2.1: Eventos climticos recientes en Mxico
EVENTO
Inundaciones en Tabasco
Huracn Wilma
Huracn Emily
Huracn Stan
Huracn Isidore
Huracn Kenna
Huracn Juliette
Huracn Pauline
Huracn Gilbert
AO
Costo estimado (millones de
2007
2005
2005
2005
2002
2002
2001
1997
1988
700
7752
302
308
176
90
62
567
473
dlares)
Fuente: (Delgado, 2010). .
En aos recientes, ha tenido lugar una secuencia de desastres con grandes daos
para la sociedad. El ciclo de inundaciones y sequas se ha convertido en una constante que implica grandes cantidades de dinero invertido en que las regiones afectadas regresen a su condicin normal. Las explicaciones oficiales han involucrado
con frecuencia el paradigma naturalista, poniendo como responsable del desastre
a la naturaleza en s. Bajo tal perspectiva, se pueden esperar desastres debidos al
cambio climtico. Y es que se tiene claro que Mxico es altamente vulnerable ante
condiciones extremas de tiempo y clima (Magaa, 2008).
Por todo lo anterior, es muy importante que se tomen acciones para disminuir la
vulnerabilidad del pas, as como para reducir las emisiones de GEI que se registran
actualmente.
Mxico frente al cambio climtico. Retos y oportunidades:
http://www.pincc.unam.mx/DOCUMENTOS/CambioClim.pdf
2.2 Cmo combatir el cambio climtico?

Tomando conciencia de que el cambio climtico pone en riesgo el bienestar de la
poblacin, se debe buscar una forma para afrontar de mejor manera las variaciones
climticas y sus efectos. Tanto la reduccin de las emisiones de GEI (mitigacin),
como la implementacin de medidas de adaptacin, que preparen a la poblacin
para afrontar las consecuencias que el cambio climtico pueda ocasionar, son indispensables, en el marco de una estrategia de combate al cambio climtico. A continuacin, se profundiza sobre los conceptos de mitigacin y adaptacin.
36
marco terico
C2
2.2.1 Mitigacin
Mitigacin del cambio climtico se refiere a la reduccin de las emisiones de GEI
de origen antropognico y a mejorar los sumideros de carbono. Entre las acciones
de mitigacin se cuentan el uso de energa renovable y tecnologa limpia, la reforestacin, la reduccin de uso de vehculos privados, la captura de metano y la prevencin de erosin del suelo, entre otras. Para conocer el impacto en mitigacin
que dichas acciones logran, es necesario operar procesos de medicin, reporte y
verificacin (MRV), que adems resultan esenciales para asegurar la efectividad de
los proyectos de mitigacin. Adicionalmente, es indispensable dar seguimiento a
las variables socioeconmicas, as como a los recursos econmicos que se destinan para su implementacin, ya sea que estos provengan de fuentes internacionales o nacionales (DNV, 2013).
2.2.1.1 Medicin reporte y verificacin (MRV)

La implementacin del marco de MRV implica la medicin, el reporte y la verificacin de las reducciones de emisiones.
La medicin es el primer elemento en la evaluacin general de la eficiencia durante la ejecucin de cualquier accin de mitigacin. Consiste en la coleccin de
datos esenciales para llevar a cabo el reporte y por ende la verificacin. Lo que se
requiere para la medicin depende enteramente de las demandas finales que se
llevarn a cabo como parte del programa de mitigacin. Aunque generalmente el
monitoreo estar asociado con la medicin de emisiones, tambin existen otros
elementos que podran requerir monitoreo.
El reporte se enfoca en las actividades de reduccin de emisiones, y la informacin se centra en las instalaciones especficas, las fuentes de emisin de gases y de
la actividad del proyecto. El reporte puede ser dividido en emisiones directas e indirectas. En el primero, en el caso de algunas acciones es factible la instalacin de
medidores, que permitan el reporte automtico, directamente a una base de datos
especializada. El segundo suele apoyarse en el registro manual y en el clculo de
emisiones, que posteriormente es necesario verificar.
La verificacin tiene como objetivo confirmar que el monitoreo y el reporte estn
alineados con los requerimientos y los objetivos del programa de mitigacin (Dimotakis, 2011).
La ausencia de normas de contabilidad comparables, transparentes, consistentes
y precisas de emisiones pone en riesgo y debilita los compromisos, objetivos y credibilidad de la accin tomada. En contraste, al disear un marco de contabilidad
de emisiones robusto y transparente se logra asegurar la integridad ambiental de
cualquier accin y programa.
37
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C2
La mayora de los sistemas de MRV estn diseados para medir y reportar, ya sea
en comparacin con un estndar de cumplimiento o con una lnea base. Las lneas
base son esenciales para medir el xito de las polticas o programas de mitigacin
de CEI. No hay una definicin estndar de una lnea base, pero se puede afirmar
que es un escenario de referencia de la actividad econmica y de las emisiones
de CEI relacionadas con ella, dentro de un rea geogrfica carente de polticas o
proyectos de mitigacin de CEI. As, la lnea base se construye como referencia del
estado inicial tendencial que sirve de referente para comparar contra un escenario de la reduccin de emisiones de CEI que podra alcanzarse a travs de la implementacin de una poltica o de un programa. Posteriormente, las reducciones
reales se estiman comparando los resultados alcanzados por la poltica, usando el
sistema MRV, con la lnea base o con escenario tendencial.
cabe destacar que el sistema mrv trae consigo

importantes beneficios, tales como:

Fortalecer la administracin y mitigacin de las emisiones de CEI;

Mejorar la calidad y consistencia de los datos;
Informar sobre polticas actuales y futuras, mecanismos de mercado e
inventarios nacionales, y
Proporcionar informacin a los grupos de inters.
En resumen, el propsito de un sistema de medicin, reporte y verificacin es

apoyar la implementacin de medidas de mitigacin, facilitar la adopcin de decisiones en los compromisos de mitigacin, generar informacin comparable,
fortalecer la confianza a travs de la produccin de informacin transparente, y
potenciar la probabilidad de obtener apoyo nacional e internacional para las medidas de mitigacin.
El nivel de progreso a partir del cumplimiento de los objetivos y las metas de mitigacin de un PAC se puede conocer a partir del avance puntual en el desarrollo
y la implantacin de cada accin que lo conforma. Dicho avance puntual se debe
medir en el marco de un sistema MRV, que a su vez apoya la evaluacin.
as, el sistema mrv, diseado en el marco de un pac,

est especialmente relacionado con tres actividades:
a. La planeacin de las metas. Al inicio de los trabajos de elaboracin del programa, se definen objetivos y metas; por tanto, es necesario identificar la mejor
manera para definir la meta de mitigacin (por ejemplo: reduccin en nmeros
absolutos o como porcentaje respecto a un ao base o a una lnea base, respecto
a intensidad de emisiones o al logro de un nivel de emisiones), as como definir los
elementos de MRV que permitirn darle seguimiento.
38
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b. La ejecucin del programa. A lo largo de la ejecucin del programa ser necesario mantener un seguimiento de los avances para cumplir con los objetivos y
las metas. Tambin ser necesario reportar peridicamente ese nivel de progreso.
En su caso, esta informacin indicar si se debe tomar medidas para corregir el
camino o para evitar desviaciones.
c. La revisin del cumplimiento de las metas. Una vez finalizado el periodo para
el cual el programa fue diseado, ser necesario evaluar si los objetivos y las metas
se alcanzaron.
2.2.1.2 Lnea base

La lnea base es un escenario tendencial de las emisiones de GEI de un sistema sin
la intervencin de un programa o proyecto de mitigacin. Es un parmetro relativo al nivel de las emisiones de GEI/CEI. Las lneas base son utilizados para comparar las emisiones que habra sin la implementacin de ninguna poltica (business
as usual) contra las emisiones registradas tras la intervencin de alguna poltica
climtica. Determinan la reduccin de emisiones de GEI/CEI que un pas puede
asumir y los posibles impactos del cambio climtico sin la implementacin de las
polticas apropiadas.
IPCC: Climate Change 2014: Mitigation of Climate Change
2.2.2 Adaptacin
Para enfrentar los efectos del cambio climtico es necesario desarrollar capacidades preventivas y de respuesta ante los posibles impactos adversos. El IPCC define
adaptacin como un ajuste en sistemas humanos o naturales en respuesta a los
estmulos climticos actuales o esperados, o a sus efectos, que modera los daos o
explota oportunidades beneficiosas. Hay dos tipos de adaptacin: reactiva, o sea,
despus de la manifestacin de impactos iniciales; y planificada, que puede ser
reactiva o anticipatoria (IPCC, 2013). La adaptacin debe surgir de un proceso de
toma de decisiones en el que participen todas las partes involucradas.
La adaptacin es un proceso continuo de respuesta a fuerzas externas y futuros
previstos, e involucra acciones como deteccin de seales, evaluacin, decisin y
retroalimentacin. Este proceso puede ser localizado o bien instrumentado a nivel
general, y a partir de su objetivo puede disminuir la vulnerabilidad y modificar los
efectos de las condiciones anmalas del clima. La adaptacin puede involucrar
cambios tecnolgicos, de conducta, financieros, institucionales y de informacin
(Hulme, 2003).
39
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C2
Existe una gran variedad de sistemas sensibles al cambio climtico, entre los que
destacan los de recursos hdricos, agricultura, silvicultura, zonas costeras y sistemas marinos, asentamientos humanos, energa e industria, y seguros y otros servicios financieros, adems de la salud humana. La vulnerabilidad de estos sistemas
vara en funcin del lugar geogrfico, el tiempo y las condiciones sociales, econmicas y ambientales.
La adaptacin permite reducir los impactos adversos del cambio climtico y mejorar los impactos beneficiosos, pero tiene costos asociados y no impide todos los
daos. La adaptacin a la variabilidad y a los fenmenos climticos extremos lleva
con frecuencia a obtener beneficios as como a sentar las bases para enfrentarse a
futuros efectos del cambio climtico.
en este sentido, resulta importante definir algunos

conceptos clave:
Vulnerabilidad. Es el grado hasta el cual un sistema es susceptible o incapaz
de enfrentarse a efectos adversos del cambio climtico, incluidas la variabilidad y los extremos del clima (IPCC, 2013). La vulnerabilidad es funcin del
carcter, la magnitud y la rapidez del cambio climtico, y de la variacin a la
que un sistema est expuesto, su sensibilidad y su capacidad de adaptacin.
Sensibilidad. Es el grado de afectacin de un sistema, en sentido perjudicial

o beneficioso, a causa de estmulos relacionados con el clima. stos abarcan
todos los elementos del cambio climtico, incluyendo la variabilidad del clima
y la frecuencia y magnitud de casos extremos. El efecto puede ser directo (por
ejemplo, un cambio del rendimiento de cosechas en respuesta a un cambio
del valor medio de la amplitud o de la variabilidad de la temperatura) o indirecto (como en daos causados por un aumento en la frecuencia de inundaciones en la costa por razn de una subida del nivel del mar).
Capacidad de adaptacin. Es la habilidad de un sistema de ajustarse al cambio climtico (incluida la variabilidad del clima y sus extremos) para moderar daos posibles, aprovechar oportunidades y enfrentar las consecuencias
(IPCC, 2013).
Riesgo. Se define como la probabilidad de consecuencias perjudiciales, como

prdida de vidas o propiedades, personas heridas o interrupcin de las actividades econmicas, debido a un fenmeno potencialmente daino; se determina con base en el peligro y la vulnerabilidad (Centro Mario Molina, 2013).
Resiliencia. Se entiende como resiliencia al cambio climtico a la capacidad

de los grupos y las comunidades de amortiguar tensiones externas y disturbios como resultado de cambios sociales, polticos y ambientales (IPCC, 2013).
Es la capacidad de un sistema para resistir el impacto, permanecer e incluso
utilizarlo en beneficio propio para continuar proyectndose en el futuro, a pesar de los acontecimientos desestabilizadores que sufra.
40
marco terico
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IPCC: Climate Change 2014: Impacts, Adaptation, and Vulnerability
2.2.2.1 Monitoreo y evaluacin

Al igual que con la mitigacin, es muy importante garantizar la eficacia, la equidad
y la eficiencia de las acciones de adaptacin. El seguimiento, el monitoreo y la evaluacin de las medidas de adaptacin es parte esencial de la adaptacin al cambio
climtico, tanto para maximizar los beneficios de las acciones como para ayudar a
mejorar el diseo de futuras inversiones.
El desarrollo de sistemas de monitoreo y evaluacin debe ser parte del eje estratgico de las medidas de adaptacin y debe incluirse dentro de los procesos de
toma de decisiones. Como tal, los sistemas de monitoreo y evaluacin deben retroalimentar de manera clara y oportuna a quienes toman las decisiones para definir la continuidad, la modificacin y la conclusin de los programas evaluados.
Adems, el seguimiento y la evaluacin de polticas, medidas y programas deben
considerar los contextos regional, nacional y local.
Es importante mencionar que los indicadores y las medidas de evaluacin dependen directamente del objetivo de las intervenciones y las medidas definidas. El
marco conceptual de la ACC y los contextos local, nacional y regional deben jugar
un papel fundamental en el desarrollo de medidas de monitoreo y evaluacin.
2.3 El rol de las ciudades

Las ciudades ocupan alrededor de 2% de la superficie terrestre, y ms de 50% de
la poblacin mundial vive actualmente en ellas. Se estima que, para el ao 2030,
este porcentaje llegar a 60%, y para mediados del siglo XXI, alcanzar 70% (Lara,
2011). Adems, las ciudades concentran una porcin significativa del crecimiento econmico, el potencial innovador, el consumo energtico y las emisiones de
GEI; son los sitios donde ms se consume energa y, por consiguiente, donde se
generan ms emisiones de CO2, por lo que implican una prioridad para atender y
mitigar el cambio climtico.
En este sentido, las ciudades son actores estratgicos, porque muchas de las acciones y polticas a desarrollar en materia de mitigacin son de su competencia
directa: el desarrollo de sistemas de transporte, el manejo y la disposicin final de
los residuos, el abastecimiento de agua y la regulacin del uso de la energa en las
edificaciones, por mencionar algunas.
41
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El riesgo en las ciudades se ve determinado por la calidad de los materiales de

las viviendas, la infraestructura urbana, el grado de resiliencia de la poblacin y la
gobernabilidad existente. En los pases desarrollados, los riesgos se han reducido
a lo largo de dcadas de inversin en vivienda e infraestructura, aunque, incluso
en estos casos, los daos en los sistemas de abastecimiento de agua, transporte
y electricidad dejan a las personas en una situacin extremadamente vulnerable
(Cities Alliance, 2009).
2.3.1 Participacin de los Gobiernos locales

Los gobiernos locales deben trabajar en conjunto diseando acciones que contribuyan con la mitigacin y la adaptacin al cambio climtico. Su papel es sumamente importante, ya que los efectos de ste se presentan de forma diferente en
cada regin. Las acciones locales contra el cambio climtico de disearse a partir
de las caractersticas de cada estado o municipio.
En septiembre de 2014, en el marco de la Cumbre de Naciones Unidas en la ciudad
de Nueva York, 228 ciudades del mundo, que juntas albergan a 436 millones de
personas, se comprometieron a reducir 13 Gt de GEI para el ao 2050, suscribiendo la iniciativa Compact of Mayors (Lane, 2014).
los temas clave que se contemplan para dicha

reduccin son los siguientes:

Como fortaleza, el poder de los alcaldes para lograr cambios en la infraestructura y el comportamiento de la poblacin local;
La medicin y el reporte transparente de las emisiones con base en el protocolo internacional Global Protocol for Community Scale Greenhouse Gas Emission Inventories, del WRI;
La promocin del financiamiento de medidas de mitigacin a travs de alianzas, como la Cities Climate Finance Leadership Alliance; y
La trasferencia de conocimientos y tecnologa a travs de la observacin de

ejemplos de acciones implementadas en distintas ciudades del mundo.
Lo anterior justifica plenamente la importancia que tienen los gobiernos locales

en el combate al cambio climtico. Las negociaciones y los acuerdos internacionales en torno al tema abren un amplio abanico de oportunidades para acelerar
el desarrollo bajo en emisiones de las ciudades. As, es imperativo que todos los
gobiernos locales asuman un papel protagnico en la implementacin de Programas de Accin Climtica.
42
marco terico
C2
2.3.2 El rol de la sociedad

La Convencin Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climtico contempla la
participacin de organizaciones observadoras de la sociedad civil en sus artculos
4 y 7. La participacin de sta es un componente imprescindible en el proceso de
construccin de la gobernanza.
Se ha promovido un amplio proceso de consultas con distintos actores, organizaciones y movimientos sociales, a nivel nacional e internacional, con el propsito de
informar a la sociedad sobre el estado de las negociaciones y los mecanismos de
participacin establecidos por el secretariado de la Convencin.
Es importante sealar que la ciudadana tiene una gran responsabilidad y capacidad para actuar frente al cambio climtico. Los ciudadanos, como consumidores,
controlan el uso de energa, la compra de materiales, la ultilizacin de vehculos,
etc.; es decir, todas las actividades por las que se emiten GEI. En este sentido, la
participacin de la sociedad en el tema de cambio climtico es una pieza fundamental para que las acciones para combatirlo sean las apropiadas y verdaderamente contribuyan a la mitigacin.
2.3.3 Contexto internacional y nacional

La CMNUCC es un tratado internacional que entr en vigor el 21 de marzo de 1994;
tiene por objetivo la estabilizacin de las concentraciones de GEI en la atmsfera
a un nivel que impida interferencias antropgenas peligrosas en el sistema climtico. Ese nivel debera lograrse en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climtico, asegurar que la produccin
de alimentos no se vea amenazada y permitir que el desarrollo econmico prosiga
de manera sostenible (CMNUCC, 1992). Hoy da, la CMNUCC cuenta con un nmero de miembros que la hace casi universal. Las denominadas partes en la Convencin son los 195 pases que la han ratificado.
Para alcanzar el objetivo ltimo de la Convencin se definieron compromisos para
las partes firmantes, con base en el principio de responsabilidades comunes pero
diferenciadas, bajo el cual los pases desarrollados, conocidos como pases Anexo I, adoptaron el compromiso cuantitativo de reducir sus emisiones de gases de
efecto invernadero (GEI) hasta regresar, en el ao 2000, a los volmenes de emisin que tenan en 1990 y mantenerse en ellos.
Los pases en desarrollo se conocen como pases no Anexo I (entre ellos se encuentra Mxico). stos, aunque no tienen compromisos cuantitativos de reduccin de emisiones, comparten los compromisos aplicables a todas las partes de la
Convencin, entre los que figuran actividades de planeacin, implementacin de
acciones y de fomento a la educacin, y difusin del conocimiento.
43
marco terico
C2
Por su parte, el Protocolo de Kioto fue adoptado durante la Tercera Conferencia de

las Partes (CoP 3) celebrada en la ciudad de Kioto, Japn, en 1997, en aras de alcanzar el objetivo ltimo de la CMNUCC. Este instrumento establece en su Anexo
B metas cuantitativas especficas para la reduccin de emisiones de GEI que son
obligatorias para los pases desarrollados y con economas en transicin.
Mxico lleva a cabo diversas actividades para dar cumplimiento a sus compromisos ante la CMNUCC y al Protocolo de Kioto, entre las que se encuentran la elaboracin de documentos de planeacin a nivel nacional y estatal, y la elaboracin
de las comunicaciones nacionales con sus respectivos inventarios de emisiones.
En consecuencia, el pas ha implementado una estrategia nacional de reduccin
de emisiones, con base en la LGCC, que contempla que los estados elaboren PAC
basados en una lnea base sustentada por un inventario de emisiones de CEI.
En efecto, la generacin de informacin en forma del inventario de emisiones de
CEI, pasando por el establecimiento de medidas para la mitigacin y la adaptacin
al cambio climtico, son elementos que se suman a los esfuerzos realizados por
las entidades y por el mismo Gobierno Federal, y que en su conjunto apuntan hacia el cumplimiento de los compromisos establecidos en los artculos 4 y 12 de la
CMNUCC.
de entre estos compromisos, cabe destacar los siguientes:

Elaborar, actualizar peridicamente, publicar y facilitar a la Conferencia de las

Partes inventarios nacionales de las emisiones antropognicas por las fuentes, y de la absorcin por los sumideros de todos los GEI.
Formular, aplicar, publicar y actualizar regularmente programas nacionales y,

segn proceda, regionales, que contengan medidas orientadas a mitigar el
cambio climtico y medidas que faciliten la adaptacin al mismo.
Promover y apoyar con su cooperacin la educacin, la capacitacin y la sensibilizacin del pblico respecto al cambio climtico, y estimular la participacin ms amplia posible en ese proceso, incluida la de las organizaciones no
gubernamentales.
Comunicar a la Conferencia de las Partes la informacin relativa a la aplicacin (se refiere a las llamadas Comunicaciones Nacionales).
En la Quinta Comunicacin Nacional de Mxico ante la Convencin Marco de las

Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico (CMNUCC), presentada en 2012, se
aborda la importancia de las ciudades en la contribucin a la mitigacin, y se tocan
temas que es necesario considerar durante la formulacin de los programas de accin climtica, como los arreglos institucionales slidos a nivel local y la inclusin
del carbono negro en los inventarios.
44
C2
marco terico
De lo anterior se puede afirmar que los PAC en zonas urbanas pueden contribuir
no slo a mejorar las condiciones locales que influyen y se ven afectadas por el
cambio climtico, sino a alcanzar el objetivo ltimo de la CMNUCC.
2.4 Sinergia entre mitigacin y adaptacin

Usualmente, cuando se habla de poltica pblica para combatir el cambio climtico, se hace referencia a una separacin entre acciones de adaptacin y acciones de
mitigacin. Sin embargo, en la prctica, las acciones de combate al cambio climtico presentan beneficios en ambos frentes, aunque es comn que stos tengan
ms relacin con una u otra vertiente. Ms all de establecer si las acciones son
mayormente de mitigacin o de adaptacin, es conveniente hacer nfasis en la
creacin de sinergias de unas con otras.
Los esfuerzos para analizar sinergias entre acciones de mitigacin y adaptacin
son importantes porque contribuyen al desarrollo de conocimiento de base que
da lugar a polticas de cambio climtico ms integrales. Las reas urbanas ofrecen
amplias oportunidades para la adopcin de acciones sinrgicas en el desarrollo de
construcciones o infraestructuras.
El proceso de identificar sinergias entre adaptacin y mitigacin puede empezar
tanto del lado de la adaptacin (p.e. incluir la reduccin de emisiones de GEI en
los proyectos para reducir el riesgo a las inundaciones), como del de la mitigacin
(p.e. la mejora de la red elctrica ante los impactos climticos cuando se desarrollan proyectos de energas renovables).
Figura 2 5: Diagrama de Venn que ilustra las posibles sinergias entre adaptacin y mitigacin
ADAPTACIN
MITIGACIN
Infraestructura verde
Aforestacin,
preservacin de
los espacios abiertos
Resiliencia de la
generacin de energa
Proteccin de
la infraestructura
Proteccin del
transporte sostenible
Diseo de edificios
Respuesta ante emergencias
Migracin de
inundaciones
Conservacin del agua

y la energa
Climatizacin
e edificios
Compromisos con
la comunidad
Eficiencia energtica
Energas renovables
Combinacin calor-energa
Transporte sostenible
Captura y uso del metano
Mejoras en procesos
industriales
Sumideros
de carbono
Fuente: (CCAP, 2014)
45
C2
marco terico
Las sinergias ofrecen cobeneficios a resaltar, que podran contabilizarse en trminos de indicadores de costo-beneficio. Dar prioridad a acciones sinrgicas implica
guiar los esfuerzos de los gobiernos hacia economas de bajo nivel de emisiones y
acelerar la adaptacin al cambio climtico, as como hacia la creacin de resiliencia. As, las acciones que suponen impactos positivos tanto en mitigacin como en
adaptacin pueden ser ms atractivas para posibles donantes y otros entes con
capacidad de decisin.
Una de las ventajas de

un enfoque integrado de
mitigacin y adaptacin
(A+M) es que se pueden
conseguir fondos especficos y disminuir los costos
de inversin para implementar acciones.
entre ellas, destacan las siguientes:

Aumentar el retorno de la inversin en ambos sectores

Mejorar los beneficios climticos de las inversiones en infraerstructura
Aumentar las fuentes de ingresos para la implementacin de acciones
Los aspectos mencionados suelen tener un gran peso, pues los gobiernos
locales deben ser cuidadosos al determinar los objetivos de las inversiones
en proyectos relacionados con la mitigacin y la adaptacin, ya que la aproximacin desde la perspectiva del cambio climtico suele ser compleja. Los
objetivos a largo plazo debern considerar el promover el desarrollo urbano
sustentable y equitativo, lo que llevar a mejorar las condiciones ambientales
y de vida.
46
C3
introduccin a los pac
C3
47
captulo
tres
Introduccin a los Programas
de Accin Climtica locales
3 Introduccin a los Programas de

Accin Climtica locales
En este captulo se presentan los antecedentes a nivel nacional en materia de PAC
locales, con nfasis en los beneficios que pueden obtenerse con su implementacin. Asimismo, se abordan las lecciones aprendidas a partir de las experiencias
en torno a la elaboracin de Programas a nivel nacional, reconociendo tanto las
barreras existentes para el diseo y la implementacin, como las mejores prcticas
observadas.
3.1 Programas de accin climtica locales en

Mxico
Actualmente, los programas estatales y municipales de accin climtica son considerados instrumentos necesarios para coordinar y sumar esfuerzos locales y sectoriales orientados a reducir emisiones y adaptarse ante los cambios asociados al
cambio climtico. La LGCC establece que corresponde a las entidades federativas
y a los municipios formular, conducir y evaluar la poltica en materia de cambio climtico, en el mbito de sus respectivas competencias y en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, la ENCC y el PECC. A pesar de que la ley no marca obligacin
de los municipios para realizar un programa de accin climtica, algunos ya han
iniciado con programas de accin municipal. En el captulo 4 de esta gua se aborda el anlisis jurdico de detalle.
El Instituto Nacional de Ecologa y Cambio Climtico (INECC), a travs de la Coordinacin del Programa de Cambio Climtico (CPCC), asesora tcnicamente a las
entidades federativas en la elaboracin de los Programas Estatales de Accin ante
el Cambio Climtico (PEACC). A nivel municipal, se ha promovido el Plan de Accin
Climtica Municipal (PACMUN) a travs de un programa impulsado por ICLEI-Gobiernos Locales por la Sustentabilidad, con el respaldo tcnico e institucional del
Instituto Nacional de Ecologa y Cambio Climtico (INECC) y con financiamiento
de la Embajada Britnica en Mxico para el periodo 2011-2015. Asimismo, existen programas de accin climtica municipal elaborados mediante consultoras
particulares, sin apoyo del ICLEI. Entre los municipios que han desarrollado su programa de esta forma se pueden citar Cintalapa y Tuxtla Gutirrez, en Chiapas, y
Tlalnepantla, en el Estado de Mxico.
Uno de los impactos ms importantes del avance en la elaboracin de PAC locales
en Mxico ha sido que, a travs del diseo de los mismos, se ha logrado que la
temtica del cambio climtico cobre relevancia en los gobiernos, tanto estatales
como municipales. En las secciones que siguen a este captulo se describen los hallazgos tras el anlisis de distintos programas estatales y municipales elaborados
49
C3
por gobiernos locales con y sin la colaboracin de ICLEI. La finalidad es presentar

el estatus nacional en torno al diseo, la implementacin y la evaluacin de este
tipo de programas a nivel nacional.
3.1.1 Programas Estatales de Accin ante el Cambio

Climtico (PEACC)
Los PEACC son un elemento clave para impulsar la poltica de cambio climtico a
nivel subnacional. Se ha encontrado que el proceso de elaboracin de los PEACC
permite la generacin de capacidades en los estados, ya que implica la colaboracin y el consenso de un nmero importante de acadmicos, autoridades de diferentes sectores a nivel estatal y, en algunos casos, la participacin de empresarios
y de organizaciones de la sociedad civil.
Estos programas tienen en cuenta las principales caractersticas sociales, econmicas y ambientales a nivel local; las metas y prioridades de los planes de desarrollo
estatales; el inventario estatal/municipal de GEI; los escenarios de emisiones de
GEI y de impactos climticos a nivel regional. Tambin identifican acciones y medidas para reducir la vulnerabilidad ante los impactos del cambio climtico y las
emisiones de GEI de los sistemas naturales y humanos de inters para el estado.
algunos de los beneficios que se pretenden obtener con

el diseo y la implementacin de los peacc son los
siguientes:

Mejora de la calidad de vida de la poblacin

Reduccin de emisiones contaminantes a la atmsfera
Incremento de la resiliencia ante el cambio climtico
Refuerzo a la poltica ambiental
Fomento al desarrollo sustentable
Fomento a la participacin en el mercado del carbono
Creacin de sinergias entre los diferentes niveles de gobierno, as como en las
diferentes secretaras estatales.
3.1.2 Programas de Accin Climtica Municipal (PACMUN)

El PACMUN tiene como objetivo fortalecer las capacidades institucionales en los
municipios, y el establecimiento de relaciones estratgicas y alianzas entre municipios participantes, organismos y asociaciones nacionales e internacionales,
adems de gobiernos locales en todo el mundo. Impulsa la creacin de polticas
pblicas que permitan el desarrollo de acciones de mitigacin y adaptacin.
50
C3
Las distintas metodologas que se aplican en la elaboracin de los programas fueron sintetizadas y adaptadas a las caractersticas locales a partir de aquellas utilizadas por diversos organismos internacionales, como IPCC e ICLEI Canad, entre
otros, lo que brinda un formato ms simple y estandarizado, que permite al gobierno local elaborar su PACMUN de forma ms gil.
algunos de los beneficios que obtienen los municipios al

elaborar su pacmun son:

Conocimiento de la vulnerabilidad y adaptacin a los efectos del cambio climtico

Mejoras en la planeacin, que conlleva a la posible reduccin de inversin de
capital y del gasto en mantenimiento de infraestructura
Preservacin y promocin de zonas verdes
Disminucin de la contaminacin del aire
Adopcin de medidas encaminadas al ahorro y uso eficiente de la energa
Impulso del desarrollo econmico, a travs de procesos industriales ms eficientes,
por menor consumo de combustibles, agua, luz, reso de desechos, etc.
Ahorros econmicos por el uso de tecnologas amigables al ambiente
3.2 Estatus de los PAC estatales y municipales

existentes
Con la finalidad de que esta gua sea realmente til y relevante, teniendo en cuenta
la situacin actual de los PAC en el pas, se realiz una revisin de algunos de los
programas existentes (Figura 3.1). Se consult bibliografa relevante referente a la
situacin actual de los Programas de Accin Climtica en el pas. Posteriormente,
se llev a cabo un anlisis de catorce programas de accin climtica, cinco estatales y nueve municipales. La seleccin de estados y municipios se realiz conforme
a los siguientes criterios: tenan un programa publicado y disponible para ser consultado; adems, los departamentos gubernamentales encargados del diseo y la
implementacin accedieron a ser entrevistados.
Los programas seleccionados se analizaron con base en la gua metodolgica, para
evaluar Programas de Accin Climtica. Posteriormente, se entrevist a los funcionarios encargados de su diseo, as como a consultores y expertos de la academia
involucrados en la elaboracin de los programas; con ello, se identificaron las barreras que se mencionan ms adelante.
en las entrevistas que se llevaron a cabo se abordaron

preguntas como las siguientes:

Cmo fue el proceso de diseo del programa?

Cunto tardaron en llevar a cabo el programa?
Cunto tiempo se utiliz en cada fase?
51
C3

Cuantas personas participaron? Cules fueron sus funciones?

Cul es su especialidad?
Los implementadores estuvieron involucrados en el diseo?
Hubo participacin social en el diseo del programa?
Qu metodologas se emplearon para inventario de emisiones y anlisis
de vulnerabilidad?
Cules fueron las principales barreras durante el proceso de diseo?
Cul es la mayor fortaleza del programa?
Cul es su mayor debilidad?
Qu hubieran querido hacer distinto?
Figura 3.1 : Metodologa utilizada para el anlisis
Revisiones de gabinete
Entrevistas
Anlisis de resultados
Entrevistas a:
Seleccin de criterios de evaluacin
Funcionarios responsables de los programas

Consultores involucrados en el diseo
Expertos de la academia
Revisin de:
5 programas estatales
9 programas municipales
Programa de la Ciudad de Mxico
Bibliografa relevante
Entrevistas
Identificacin
de principales
fortalezas y oportunidades
de los programas
Definicin de temas
focales de la gua
Identificacin de principales
temas de inters
Fuente: Centro Mario Molina, 2014.
La muestra analizada no pretendi ser exhaustiva pero si lo suficientemente diversa como para permitir
identificar los temas ms relevantes en los que esta gua deba hacer nfasis. Se analizaron estados y municipios con diversas poblaciones y distintos niveles de desempeo.
Tabla 3.1: Programas estatales y municipales analizados
PROGRAMA ESTATAL
ESTADO
Baja California
Guanajuato
Hidalgo
Nuevo Len
Veracruz
Distrito Federal
PROGRAMA MUNICIPALES
REVISIN DE
GABINETE
ENTREVISTA
ESTADO
MUNICIPIO
Aguascalientes
Aguascalientes
Chiapas
Cintalapa
Tuxtla Gutirrez
Estado de
Mxico
Naucalpan de Jurez
Veracruz
Poza Rica de Hidalgo
Tlalnepantla de Baz
Tecolutla
*Programas en cuya elaboracin particip el CMM

Teocelo
Xalapa
REVISIN DE
GABINETE
ENTREVISTA
52
C3

Dado que los resultados de este anlisis se utilizaron como referencia para el desarrollo del contenido de esta gua, no son presentados de forma exhaustiva en
este captulo. La Figura 3.2 resume las principales barreras o dificultades con las
que se encontraron los responsables del diseo y la implementacin de los PAC
analizados; asimismo, de forma general, se presentan posibles soluciones. Dichas
propuestas son las que se consideran con detalle en los captulos posteriores de
esta gua.
Figura 3.2: Principales barreras identificadas y estrategias sugeridas
PROBLEMAS QUE CAUSA
BARRERAS ENCONTRADAS
Dificultad para conseguir

informacin confiable a tiempo
ESTRATEGIAS SUGERIDAS
Capacitacin de los sectores o

grupos responsables de suministrar
la informacin
Vinculacin adecuada de los PAC
con otros insturmentos de planeacin
Apoyo directo del jefe de
gobierno al programa
Retrasos en la elaboracin
Recursos humanos
insuficientes para la
elaboracin del programa
Menor calidad de los
diagnsticos y del programa
Falla de conocimientos en
materia de cambio climtico
Los programas no
llegan a implementarse
Tiempo insuficiente para la

elaboracin e implementacin
del programa
Falla de continuidad en
las administracines
Falta de presupuesto para

implementar acciones
Estrategias
a largo plazo
Estrategias a corto
y mediano plazo
C#
Conseguir recursos voluntarios,

tesistas, siempre y cuando cumplan
con el perfil requerido para la
elaboracin del programa
Apoyarse de las universidades
locales, del INECC y de SEMARNAT
C4
C5
Fortalecimiento de capacidades
de las universidades locales
Capacitacin a los responsables de
la elaboracin e implementacin
del programa
Llevar una planeacin adecuada,
con tiempos establecidos
C4
Tomar el tiempo necesario para

elaborar los programas de calidad
C5
Creacin de un consejo independiente

de los cambios de administracin
que de continuidad a los programas
C4
Planear a largo plazo, incluyendo

las modificaciones estructurales
necesarias
C9
Crear sinergias entre dependencias

para que trabajen conjuntamente
C4
Conocer acerca de los fondos que

apoyan acciones para combatir
el cambio climtico
C10
Captulo donde se abordan

con ms detalle las barreras
y estrategias indicadas
53
C3

La Figura 3.3 muestra la estructura que se encontr en los PAC revisados, en la
Figura 3.4 se observa la estructura que se recomienda para los Programas. Los
elementos ms importantes son descritos en el captulo 4 de esta gua.
Figura 3.3: Estructura de un PAC
ms comnmente usada
Figura 3.4: Estructura sugerida para un PAC

DOCUMENTOS COMPLEMENTARIOS
ESTRUCTURA DE UN PAC PROMEDIO

INTRODUCCIN
INTRODUCCIN
MARCO TORICO
MARCO TORICO
CONTEXTUALIZACIN
DEL PAC
SINTESIS DE DIAGNSTICO
Anlisis de marco
jurdico del PAC
Sntesis de prioridades de
actuacin en materia
de mitigacion
Anlisis del relacin del

PAC con otros instrumentos
de planificacin
Inventario de emisiones
ANTECEDENTES EN MATERIA
DE CAMBIO CLIMTICO
EN LA LOCALIDAD
Sntesis de la prioridades
de actuacin en materia
de adaptacin
DIAGNSTICO
SNTESIS DE LOS
DIAGNSTICOS
OBJETIVOS DEL PAC

ACCIONES A IMPLEMENTAR
Anexo metodolgico del

inventario de emisiones
Sntesis de las prioridades

de mitigacin
Inventario
de emisiones
Anexo metodolgico de
la estimacin de la
vulnerabilidad, riesgo y
capacidades adaptativas

de adaptacin
Anlisis de riesgo
y vulnerabilidad

anlisis de comunicacin
y educacin

de educacin y comunicacin
Anlisis de estado
de educacin y de
los canales de
comunicacin
OBJETIVOS DEL PAC

LNEA BASE DEL PAC
Men preliminar
de acciones
los resultados detallados
de la priorizacin
de acciones
Reporte de la
consulta pblica
METAS GLOBALES DEL PAC

SNTESIS DE METODOLOGA Y
RESULTADOS DE PRIORIZACIN
RESULTADOS DE
LA CONSULTA PBLICA
PLAN DE FINANCIAMIENTO
PLAN DE IMPLEMENTACIN
PLAN DE SEGUIMIENTO Y
EVALUACIN
54
C3
Como se puede observar en las figuras anteriores, del anlisis realizado se concluy que es deseable llevar a cabo mejoras considerables en el diseo y la estructura de los programas de accin climtica locales en Mxico. Lo anterior permitira
implementar los mismos de manera ms eficiente para que en verdad detonen
resultados a corto, mediano y largo plazo. Los elementos que se sugieren en los
captulos que siguen atienden 1) el diseo de un PAC que adopta las mejoras necesarias que se identificaron tras este anlisis, y 2) la experiencia generada en el
Centro Mario Molina en la elaboracin de los programas de la Ciudad de Mxico y
del municipio de Naucalpan, en el Estado de Mxico. En este sentido, a lo largo de
los captulos se integran estudios de caso tomados de la prctica, de las entrevistas realizadas durante el proceso de anlisis de PAC existentes y del pilotaje de la
presente gua en diferentes fases, diseo e implementacin, de los programas de
la Ciudad de Mxico.
55
C4
planificacin
C4
56
captulo
cuatro
Metodologa para
la Planificacin
4 Metodologa para la planificacin

presentacin
La etapa de planificacin es aqulla en que la idea de un proyecto se convierte
en un plan operativo prctico para la ejecucin, donde se definen las actividades y los recursos necesarios y se visualizan en un tiempo determinado. El
objetivo del proceso de planificacin es contestar claramente hacia dnde se
quiere llegar, qu se va a hacer, quines sern los responsables en la conduccin de las actividades y cul ser la estrategia para alcanzar los objetivos.
Generalmente, los gobiernos locales poseen recursos limitados, considerando
las mltiples actividades que deben llevar a cabo da con da, por lo que el
diseo de un PAC, cuando se hace por primera vez, representa un esfuerzo
notable, dado que el nmero de tareas a desarrollar se incrementa y, adems,
muchas veces la temtica del cambio climtico es desconocida.
A partir del anlisis del diseo de PAC existentes presentado en el captulo
anterior, se identific que, en muchas ocasiones, cuando el rea responsable
de desarrollar el PAC no tiene como gua un plan operativo para desarrollar
las actividades, el proceso de diseo se suele volver muy largo. As, la falta de
planificacin se convierte en una barrera para un diseo eficaz y eficiente, y
despus para la implementacin del PAC.
Conceptos clave
Entidad responsable, etapas de diseo, integrador, grupos operativos
objetivo
productos esperados
Brindar a los responsables de disear el PAC Documento rector de planificauna serie de lineamientos y herramientas en cin para el diseo del PAC
forma de pasos metodolgicos para planificar la elaboracin del PAC

La entidad responsable como lder, e integradores y grupos operativos
como participantes
pasos metodolgicos
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Contextualizacin de la entidad responsable

Revisin de los pasos y las actividades en cada etapa
Elaboracin de una lista de recursos necesarios
Establecimiento de un cronograma de trabajo
Establecimiento del presupuesto del proyecto
Establecimiento del arreglo institucional de diseo del PAC
58
C4
planificacin
quin es responsable del pac?

La LGCC establece que, como parte de sus responsabilidades, los estados deben
implementar un PAC. A su vez, cuando existe una ley estatal en la materia, sta
puede obligar a los municipios a desarrollar sus propios planes de accin climtica locales, aunque cabe sealar que se considera que no todos los municipios
requieren de un programa de este tipo, por ejemplo en el caso de aquellos que
son muy pequeos. En estos casos los programas regionales bien podran resultar
convenientes. Ahora bien, las acciones de combate al cambio climtico en la mayora de las ocasiones son transversales a mltiples sectores y su implementacin
involucra la participacin de mltiples departamentos de la administracin pblica. Sin embargo la responsabilidad de disear el PAC recae en la coordinacin
de cambio climtico, si la hay, o la de medio ambiente o afn, a la que llamaremos
entidad responsable. 1
cmo hacerlo?
El diseo del PAC est acotado al desarrollo de productos especficos. La metodologa para llegar a cada uno se presenta a lo largo de esta gua, en los captulos 5 a
10, a los que en este apartado designaremos como etapas de diseo.
Para obtener el producto final, como en cualquier otro proyecto, es necesario planificar las etapas en trminos de recursos humanos requeridos, tiempo de trabajo
necesario y recursos econmicos y materiales disponibles. La planificacin es el
paso previo obligado al comienzo del diseo, de manera que los productos se
puedan lograr con la mayor calidad y en el menor tiempo posible. Una recomendacin es que el diseo del programa se lleve a cabo en un ao como mximo y
seis meses como mnimo, cuando se trate de ciudades pequeas.
cmo se organiza este captulo?

Aqu se presentan las herramientas que se sugiere usar durante la planificacin de
las etapas del diseo. Como en el resto de la gua, la informacin se presenta ordenada en forma de pasos a seguir. Con base en este captulo, el usuario (la entidad
responsable) puede planificar los recursos y tiempos del proyecto de manera general. Por su parte, los integradores de cada etapa tambin pueden recurrir a estas
herramientas cuando deba ampliarse informacin que se trata de manera general
en esta etapa. De hecho, el resto de los captulos hace referencia a secciones especficas del presente cuando es necesario ahondar en actividades que se abordan
desde la planificacin.
1
Es conveniente que la designacin de la entidad responsable del PAC se haga de manera oficial
y por escrito, y que se le confiera la responsabilidad de disear el programa con la colaboracin
del resto de las dependencias de la administracin pblica local. Ello se reflejar positivamente
durante la evaluacin del programa (Velasco, Lacy y Viguri, 2012).
59
C4
planificacin
En la primera seccin del captulo se presentan los pasos a considerar en la planificacin general del proyecto. En la segunda, se presentan herramientas de apoyo, a las que llamaremos transversales, pues los productos que se obtienen tras
aplicarlas no slo son necesarios para la etapa de planificacin, sino que tocan a
todos las etapas subsecuentes. De este modo, servirn para llevar a buen trmino
los pasos anteriores, pero tambin para apoyar y ampliar informacin de las etapas
de diseo posteriores.

Elementos para el anlisis del marco jurdico aplicable

Elementos para el anlisis de instrumentos de planeacin relacionados
Metodologa para el mapeo y la gestin de actores
Elementos de aseguramiento de la calidad y gestin de riesgos
4.1 Planificacin del proyecto

Esta seccin contiene metodologa con las prcticas de planificacin de proyectos
que mejor se adecuan al desarrollo de los PAC locales, con la finalidad de contextualizar y organizar el trabajo.
4.1.1 Contextualizacin de las etapas de diseo de un PAC

Para contextualizar el combate al cambio climtico como poltica pblica es necesario que la entidad responsable haga una revisin general de las leyes y los
instrumentos de planeacin relacionados tanto a nivel nacional como local. sta
servir para establecer la justificacin y los objetivos del PAC.
Paso 1. Contextualizar la entidad responsable: revisin bibliogrfica y establecimiento de justificacin, objetivos y horizonte temporal del PAC
Las leyes y los instrumentos de planeacin mnimos a conocer son los que se mencionan a continuacin; sin embargo, es deseable que se revisen todos los instrumentos jurdicos y de planeacin que puedan vincularse al PAC.

Ley General de Cambio Climtico

Ley Estatal de Cambio Climtico
Estrategia Nacional de Cambio Climtico visin 20-40-50
Programa Especial de Cambio Climtico 2014-2018
Estrategias y Programas de cambio climtico estatales
La justificacin para el diseo del PAC puede derivarse simplemente del mandato
de la LGCC, y en su caso, de la local aplicable. Sin embargo, tambin es deseable
que se describa de manera breve la problemtica ambiental y socioeconmica local sobre la que el PAC puede impactar de forma positiva.
En la seccin de herramientas transversales se

presenta una introduccin a la LGCC y se sugiere una metodologa que
puede ser utilizada para
analizar tanto las leyes
como los instrumentos de
planeacin.
60
C4
planificacin
En cuanto al establecimiento del objetivo del programa, ste debe ser el mismo
que define la LGCC, adaptado al contexto local. As, debe estar orientado al desarrollo bajo en emisiones del estado o del municipio. Los objetivos fundamentales son
desacoplar el crecimiento econmico y demogrfico de las tendencias de generacin de gases y compuestos de efecto invernadero (GEI/CEI) en su demarcacin, y
preparar a sus ecosistemas, poblacin e infraestructura para administrar el riesgo
asociado al fenmeno de cambio climtico, adems de desarrollar capacidades de
adaptacin (Velasco, Lacy y Viguri, 2012).
En relacin con el horizonte temporal, cabe sealar que es deseable que los PAC
sea diseados con una visin a largo plazo, pues los impactos del programa no se
lograrn en el periodo de una administracin pblica, sino de mltiples. De forma
general, se considera que los impactos de un programa de poltica pblica se planifican con una visin de siete a diez aos, como mnimo (W. K. Kellog Foundation,
2004). Durante este periodo, el PAC deber mejorarse con la finalidad de lograr los
impactos deseados. As, la entidad responsable debe tener presente que los PAC
siguen un proceso de mejora continua y deben concebirse de modo que, al ser
evaluados, se tenga flexibilidad para hacer modificaciones, si fuera necesario, por
ejemplo porque existiera un descubrimiento cientfico, o porque la situacin local
lo ameritara, pues las consecuencias del cambio climtico son cambiantes.
4.1.2 Etapas del diseo del PAC

Una vez que la entidad responsable ha revisado los instrumentos de planificacin
y la legislacin relacionados con el PAC, es necesario que identifique las actividades implicadas en su diseo. Para comenzar, es importante clarificar las etapas propuestas en esta gua, as como los requerimientos asociados a las mismas.
Paso 2: Hacer la revisin de los pasos y las actividades de cada

etapa de diseo del PAC
En la Tabla 4.1 se observan las etapas de diseo del PAC, mismas que corresponden
a los captulos 5 a 10 de esta gua. Para cada etapa se presentan los productos a generar. Es deseable que antes de comenzar el trabajo tcnico la entidad responsable,
adems de considerar este captulo, revise al menos las secciones introductorias de
cada captulo metodolgico con la finalidad de que tenga una visin inicial ms
amplia de las necesidades del proyecto. Asimismo tambin conviene utilizar como
apoyo la herramienta de planificacin de las etapas (ms adelante en este captulo),
con la finalidad de evaluar las necesidades en trminos de recursos econmicos y
humanos para cada una.
61
C4
planificacin
Tabla 4.1: Etapas y productos a obtener en el marco del diseo del PAC
etapas de diseo del pac
diagnstico de
prioridades en
mitigacin
(c5.1)
diagnstico
de prioridades
en adaptacin
(c5.2)
diagnstico de
prioridades
en educacin y
comunicacin
productos
Inventario de emisiones de GEI
Inventario de emisiones de carbono negro
Lnea base de emisiones y proyeccin
Categoras de emisin clave identificadas
Listado de posibles acciones de mitigacin
Nota metodolgica de la elaboracin de los inventarios
Zonas de peligro y de riesgo identificadas
Objetos vulnerables identificados
Listado de posibles acciones de adaptacin
Nota metodolgica de la etapa
Listado de posibles acciones de educacin y comunicacin

(c5.3)
diseo de
acciones
(c7)
priorizacin
de acciones
(c8)
planeacin de la
implementacin
de las acciones (c9)
identificacin
y gestin de
mecanismos de
financiamiento (c10)
diseo del
procedimiento
para seguimiento
y evaluacin (c11)
Listado de acciones que conformarn el PAC

Fichas tcnicas de las acciones
Curva de beneficios marginales de las acciones
Indicadores de costo efectividad
Resultados de consulta pblica
Plan de implementacin establecido para cada accin
Lista de posibles fuentes de financiamiento identificadas

por accin
Sistema MRV diseado

Plan de monitoreo y evaluacin establecido
El documento del PAC se integrar a partir de los productos de cada etapa de diseo. Es importante resaltar que no slo ser un documento de consulta, sino uno
de trabajo para la entidad responsable y los grupos operativos.2 En la Figura 4-1 se
presentan los temas que un PAC debe contener, que se describen a continuacin:
Los grupos operativos son las diferentes reas o dependencias de la administracin pblica que
debern participar en el diseo y, posteriormente, en la implementacin de las acciones.
62
C4
planificacin

Marco terico. Debe introducir los conceptos ms importantes para facilitar

la comprensin del documento a aquellas personas que no estn familiarizadas con el tema. El marco terico de esta gua puede servir como referencia para
identificar los conceptos ms relevantes que pueden ser incluidos en esta seccin.
Contextualizacin del PAC. Debe comprender el marco jurdico en el que se

desarrolla el PAC, as como la relacin de ste con otros instrumentos de planificacin.
Antecedentes en materia de cambio climtico en la localidad. Debe presentar brevemente los esfuerzos previos de la entidad en materia de cambio
climtico. De haber un PAC anterior, se har un recuento de sus logros.
Sntesis de los diagnsticos. Deben permitir identificar las reas focales hacia
las que se orientarn las acciones del PAC. Si bien los diagnsticos deben existir y poder ser consultados como documentos independientes, con un gran
nivel de detalle, se recomienda incluir en el programa slo una sntesis de los
mismos, describiendo brevemente la metodologa utilizada y resaltando los
hallazgos ms relevantes.
Objetivos y visin del PAC. Los objetivos generales del programa debern
estar alineados a los objetivos del PECC y responder a las prioridades de actuacin locales identificadas en los diagnsticos. Dada la naturaleza del reto que
plantea el cambio climtico, es necesario que los PAC cuenten con una perspectiva a largo plazo; por ello, se recomienda incluir en esta seccin una visin
a largo plazo del estatus deseable de la entidad, en relacin con cada objetivo
identificado.
Lnea base del PAC. Esta seccin debe definir claramente una lnea base contra la que se puedan medir los resultados de plan. En el captulo 5 se plantean
metodologas para la elaboracin de lneas base de mitigacin, adaptacin, y
educacin y comunicacin.
Metas globales del PAC. Las metas globales se constituyen a partir de la sumatoria de las metas numricas planteadas para cada accin del programa. En
el captulo 6 se presentan lineamientos para la definicin de metas tanto para
las acciones individuales como para el programa en general.
Acciones a implementar en el PAC. Debe ser la seccin principal del programa, por lo que las acciones debern estar definidas con un nivel de detalle
adecuado para su implementacin.
Priorizacin de las acciones del PAC. Debe sealar aquellas acciones que sern fundamentales y prioritarias para el programa, as como los lineamientos
utilizados para identificarlas.
Resultados de la consulta pblica del PAC. Esta seccin debe contener

una sntesis de la metodologa utilizada para la realizacin de la consulta p63
C4
planificacin
Figura 4.1: Estructura del contenido general de un PAC
DOCUMENTOS COMPLEMENTARIOS
INTRODUCCIN
MARCO TORICO
CONTEXTUALIZACIN
DEL PAC
Anlisis de marco
jurdico del PAC
Anlisis del relacin del
PAC con otros instrumentos
de planificacin
ANTECEDENTES EN MATERIA
DE CAMBIO CLIMTICO
EN LA LOCALIDAD
DIAGNSTICO

inventario de emisiones
SNTESIS DE LOS
DIAGNSTICOS

de mitigacin
Inventario
de emisiones
la estimacin de la
vulnerabilidad, riesgo y
capacidades adaptativas

de adaptacin
Anlisis de riesgo
y vulnerabilidad

anlisis de comunicacin
y educacin

de educacin y comunicacin
Anlisis de estado
de educacin y de
los canales de
comunicacin
OBJETIVOS DEL PAC

LNEA BASE DEL PAC
Men preliminar
de acciones
los resultados detallados
de la priorizacin
de acciones
Reporte de la
consulta pblica
METAS GLOBALES DEL PAC

RESULTADOS DE PRIORIZACIN
RESULTADOS DE
LA CONSULTA PBLICA
PLAN DE FINANCIAMIENTO
PLAN DE IMPLEMENTACIN
PLAN DE SEGUIMIENTO Y
EVALUACIN
64
C4
planificacin
blica, la cual debe ser consistente con el marco jurdico vigente. En el captulo 5 se ofrece una gua para la realizacin de la consulta pblica de los PAC.

Plan de implementacin. Debe contener los lineamientos a considerar para

implementar el PAC bajo un enfoque de mejores prcticas.
Plan de financiamiento. En esta seccin deben presentarse las estrategias de

financiamiento a seguir durante la fase de implementacin.
Plan de seguimiento y evaluacin. Debe indicar los mecanismos de reporte

de avance del PAC, la frecuencia de reporte y los responsables, entre otros.
Cabe resaltar que los productos de las etapas de diagnstico, diseo de acciones,
priorizacin y seguimiento, y evaluacin deben tener asociada una nota metodolgica. sta debe ser parte de los anexos del documento del PAC, a fin de transparentar el proceso de diseo.
4.1.3 Recursos necesarios

De la revisin de las actividades a desarrollar en el marco de las etapas de diseo
se observar que el PAC debe desarrollarse con la participacin de un equipo interdisciplinario de responsables directos y copartcipes. Ello supone que sea necesario
definir con qu elementos se cuenta en el interior de la entidad responsable y cules son los faltantes, que debern reclutarse.
Paso 3: Concertar una lista de recursos necesarios
recursos humanos
Aunque la entidad responsable es la encargada de coordinar el trabajo y ser lder en
todas las etapas de diseo, requerir la ayuda de grupos operativos y asesores externos. 3 En esta seccin se presenta un resumen del perfil deseable en los recursos
humanos que participen en el diseo del PAC.
Tabla 4.2: Requerimientos de personal por actividad relativa al diseo del PAC
etapas de diseo
recursos humanos necesarios
planificacin del
diseo del programa
Entidad responsable (generalmente es el departamento de medio ambiente) y lderes de grupos operativos relacionados a la administracin/
tesorera y planificacin del gobierno local.
diagnstico
de prioridades
en mitigacin
(C5.1)
Integrador(a) del inventario con formacin en ingeniera qumica, ambiental o afn.

Responsables tcnicos de categoras (2 por categora) con formacin en
ingeniera (al menos una persona debe comprender el idioma ingls)
Profesional experto en manejo de SIG.
Revisor externo para aseguramiento de la calidad
Los grupos operativos son las otras reas de la administracin pblica local que deben participar
en el diseo y la implementacin del programa. Los asesores externos pueden ser actores de la academia, ONG, consultores independientes, etctera. (Ver glosario.)
65
C4
planificacin
etapas de diseo
diagnstico de
prioridades en
adaptacin
(c5.2)
recursos humanos necesarios

Integrador(a) del reporte que tenga formacin, o se apoye en responsables tcnicos con formacin, en ciencias ambientales y tenga
conocimientos en adaptacin al cambio climtico.
Profesional experto en manejo de SIG.
diagnstico de
prioridades en
educacin y
comunicacin
(c5.3)
resiliencia y
cambio climtico
(c6)
diseo de
acciones
(c7)
priorizacin
de acciones
(c8)
implementacin
del programa
(c9)
identificacin
y gestin de
mecanismos de
financiamiento
(c10)
diseo del
procedimiento
para seguimiento
y evaluacin
(c11)
Integrador de reporte con formacin o que se apoye en un(a) comuniclogo(a) y un(a) profesional con experiencia en educacin.
Entidad responsable (generalmente, es el departamento
de medio ambiente)
Integrador(a) de reporte con experiencia en planificacin, apoyado
por los equipos de trabajo de la elaboracin de los diagnsticos y un
economista o profesional con experiencia en comunicacin.
Revisor externo para aseguramiento de la calidad.
Integrador(a) responsable del reporte, preferentemente con experiencia en polticas pblicas
Integrador(a) del reporte con experiencia en gestin de recursos
econmicos o con apoyo de un profesional experto
Integrador(a) responsable del reporte, preferentemente con experiencia en diseo de indicadores y evaluacin de programas
Se considera que los integradores de reportes de las distintas etapas pueden ser
integrantes de la entidad responsable o de algn grupo operativo, o ser consultores externos a la administracin pblica. Asimismo, los revisores externos deben ser
profesionales o entidades expertos en el tema en cuestin, con los que se deben hacer los enlaces correspondientes para asegurar que puedan participar en el proyecto
en los tiempos establecidos para ello.
Los profesionales que se sealan en la Tabla 4-2 son sugeridos; se considera que son
aqullos que estaran presentes en el caso ideal. De otro lado, aunque se seala los
recursos humanos agrupados por etapa, es posible y comn que una persona
tenga responsabilidades en mltiples etapas, especialmente cuando se ejecutan en
diferentes tiempos (ver cronograma del siguiente apartado). Adicionalmente, de ser
posible, podran incorporarse en los equipos de trabajo estudiantes y profesionales
en el marco de un servicio social o voluntariado.
66
C4
planificacin
Si el trabajo no fuera llevado a cabo directamente por la entidad responsable, por
ejemplo porque se contrate una consultora externa, la Tabla 4.2 an resulta til
para evaluar la interdisciplinariedad del equipo externo que se vaya a seleccionar.
Lo que es imprescindible es que los integrantes de la entidad responsable y los
grupos operativos participen activamente en todas las etapas de diseo.
Cabe resaltar que, como parte del desarrollo de la entidad responsable, quiz sea
necesario capacitar a determinados integrantes con habilidades o conocimientos
especficos. Esto es algo que se determinar al conformar los equipos de trabajo
por etapa.
Tras evaluar los requerimientos de cada etapa, la entidad responsable debe analizar con qu capacidades cuenta y cules deber reclutar.
algunas preguntas por considerar son las siguientes

(beale, maquet, y tua, 2007):

Se cuenta con suficientes profesionales en todas las reas requeridas para implementar las actividades de cada etapa? Si no es as, cmo conseguirlos?
Para el reclutamiento de nuevo personal, cunto tiempo se debe considerar
para el proceso?, y quin o quines deben ser responsables del reclutamiento?
El personal que implementar las distintas etapas de diseo necesita capacitacin? Cmo se construiran esas nuevas capacidades?
El equipo central del trabajo, o los integradores en cada etapa, cuentan con
las capacidades para monitorear las actividades de personal adicional?
En particular, ya se defini la forma de comunicacin, intercambio de informacin y toma de decisiones, y los niveles de autoridad en el interior del equipo?
recursos adicionales
Para la realizacin de los diagnsticos de mitigacin y adaptacin, es necesario que
utilizar un Sistema de Informacin Geogrfica (SIG). Aunque es posible prescindir
de este software, y trabajar la informacin en un nivel ms bsico, el proceso de
anlisis es ms productivo si se cuenta con esta herramienta. Especialmente a nivel
municipal, se sabe que es poco probable contar con ella o adquirirla, por lo que
es deseable que se busquen asociaciones con universidades locales que pudieran
brindar el servicio. Otra opcin es que, al planificar los recursos humanos, se convenga con el/la experto(a) en SIG que, como parte de sus servicios profesionales,
haga uso de su software personal.
4.1.4 Cronograma
Con la finalidad de monitorear y controlar el avance en las etapas de trabajo, es necesario llevar a cabo una planificacin temporal. Se sugiere recurrir a un diagrama
de Gantt.
67
C4
planificacin
Paso 4: Establecer un cronograma general para el proyecto
En la Tabla 4.3 se presenta el cronograma general sugerido para concluir las etapas
de diseo de un PAC. Como se mencion antes, conviene que el tiempo mximo del
proyecto sea de un ao y el mnimo, de seis meses, dependiendo del contexto local.
Tabla 4.3: Diagrama de Gantt para el seguimiento al avance del diseo
meses de trabajo
actividades
planificacin
del diseo del
programa
1
x
10
11
12
(C4)
prioridades en
mitigacin
prioridades en
adaptacin
(C5.1)
(C5.2)
prioridades en
educacin y
comunicacin
(C5.3)
diseo de
acciones (C.7)
priorizacin
de acciones
(C.8)
identificacin
y gestin de
financiamiento
(C.10)
diseo del
seguimiento y
evaluacin
(C.11)
diseo de la
implementacin
(C.9)
En este ejemplo, la informacin de tiempos se presenta a nivel de meses y etapas,

pero un diagrama ms detallado contemplara las actividades propias de cada etapa y las semanas de trabajo, e identificara los momentos clave para la entrega de
productos especficos.
Es muy importante que en el cronograma detallado se consideren los tiempos de
aseguramiento de calidad, que incluyen revisiones internas, con los integrantes del
equipo de trabajo, y revisiones por parte de expertos externos. Asimismo, es deseable que se incluyan los tiempos de entrega de cada producto.
68
C4
planificacin
4.1.5 Presupuesto
Dependiendo del alcance que cada etapa vaya tener en el contexto local, es necesario
hacer un estimado de los costos por compra de insumos, contratacin de personal,
contratacin de espacios para la realizacin de eventos, etc.
Adicional a los costos de contratacin de personal, si as fuera, otros costos del proyecto podran estar relacionados con visitas de campo, por ejemplo en caso de que fuera
necesario aplicar encuestas durante las etapas de diagnstico en adaptacin, y educacin y comunicacin (ver C5), o durante la consulta pblica del diseo de acciones (ver
C7). Por otro lado, las etapas relativas al diseo y a la priorizacin de acciones implican
llevar a cabo talleres o reuniones con expertos, tomadores de decisiones y grupos de
la sociedad civil. En este sentido, conviene considerar si ser necesario asignar recursos
a la renta de espacios para llevar a cabo dichas actividades.
Paso 5: Establecer el presupuesto del proyecto

La designacin del presupuesto deber hacerse en coordinacin con el o los grupos
operativos encargados de asignar recursos econmicos a nivel del gobierno local implicado. Una parte de los recursos tambin puede gestionarse a travs de programas
federales, como el Programa de Desarrollo Institucional Ambiental (ver seccin ms
adelante).
Los pasos generales para hacer la planeacin de costos del proyecto son (1) la estimacin de los costos, (2) la comparacin contra el monto disponible o presupuestado y
(3) la determinacin del balance y ajuste del presupuesto. En la Tabla 4.4 se presenta
un ejemplo de matriz para organizar la informacin relativa a costos e ingresos o recursos disponibles para la elaboracin del PAC.
resumen de presupuesto
escenario 1
escenario 2
A Listado de ingresos asegurados (monto local desig-
nado, recursos de externos, recursos de gestin ante

programas federales, etc.)
total A
B Listado de gastos presupuestados por recursos
necesarios (humanos y materiales)
total B
C Balance (A-B)
4.1.6 Arreglo institucional

Una vez que se tiene claro el proceso de diseo del PAC, es necesario establecer los
roles y las responsabilidades de todos los actores de la administracin pblica (entidad
responsable y grupos operativos) que estarn implicados en el proyecto de diseo.
69
C4
planificacin
Para solicitar su participacin, en principio, habr que comunicarles tanto los objetivos del PAC como las necesidades de colaboracin y los tiempos planificados para
ello. A partir de esta comunicacin, ser necesario establecer un arreglo institucional. En esta seccin se propone una metodologa para establecer dicho arreglo.
Los arreglos institucionales son polticas, procedimientos y procesos que permiten
que los sistemas funcionen e interacten eficientemente en el mbito de una organizacin. Establecen responsabilidades y compromisos especficos entre los diferentes entes participantes, con base en un objetivo comn, por lo que se sitan junto a
cualidades como el liderazgo, el conocimiento y la responsabilidad, que dan lugar a
cambios en las capacidades de desarrollo de la administracin pblica. As, contribuyen a lograr efectos positivos en la estabilidad, el desempeo y la adaptabilidad de las
instituciones, que a su vez impactan en los objetivos de desarrollo de los gobiernos
(ver Figura 4.2).
Figura 4.2: Ubicacin de los arreglos institucionales en el cumplimiento de objetivos de desarrollo
Impactos:
cambios en
el bienestar social
OBJETIVOS DE
DESARROLLO
INSTITUCIONES
Efectos:
cambios en
instituciones
pblicas
DESEMPEO
ADAPTABILIDAD
ESTABILIDAD
Palancas de cambio: cuestiones/respuestas bsicas para el desarrollo de capacidades

Productos:
outputs
generados
o servicios
provistos
Insumos
ARREGLOS
INSTITUCIONALES
LIDERAZGO
CONOCIMIENTO
Procesos coordinados y
Visin claramente formulada Estrategias para la atraccin
simlificados
Herramientas de gestin
y retencin de cerebros
Clara definicin de roles
Mecanismos de divulgacin Mecanismo de divulgacin
y responsabilidades
Mecanismos de coordinacin
RENDICIN
DE CUENTAS
Sistemas de auditora
y estndares
Mecanismo de planeacin
participativa
Disponibilidad de recursos (humanos, financieros y fsicos) y competencias
Fuente: Centro Mario Molina, con datos de (Banerjee, y otros, 2010).
70
C4
planificacin
entre las herramientas que apoyan la conformacin de los
arreglos institucionales destacan las siguientes:

Compromisos legales con base en el marco jurdico aplicable.

Estrategias organizacionales o procesos pre-establecidos a niveles generales o propios
de cada institucin.
Entendimiento del nivel de desempeo, estabilidad y adaptabilidad de las instituciones
participantes.
Reestructuracin organizacional y clarificacin de mandatos, roles y responsabilidades.
Establecimiento de incentivos monetarios y/o relacionados a la tica y los valores.
Establecimiento de mecanismos de coordinacin.
Paso 6. Establecer un arreglo institucional para el programa
a continuacin se presentan los pasos a seguir para

establecer el arreglo institucional para el diseo del pac:
actividad 1: Identificacin de actores institucionales
Esta actividad parte de los resultados previos de un mapeo de actores, donde deben
identificarse a los sujetos que pertenecen a los grupos operativos que estarn implicados en el diseo y/ o en la implementacin del programa. Tambin se incluyen
instituciones que pudieran participar como donantes para el financiamiento de la implementacin del PAC, ya que podra ser necesario considerar lineamientos propios
de este tipo de organismos en el diseo del procedimiento para el seguimiento y la
evaluacin. Para realizar el mapeo de actores hay que remitirse a la herramienta de la
seccin 4.2.1 de este captulo.
En el siguiente cuadro se presentan las principales instituciones y departamentos o
reas a nivel tanto federal como local que se considera son las necesarias en el marco
del diseo del PAC, aun cuando el ejemplo no es exhaustivo. Cabe resaltar que en
el arreglo institucional los actores considerados son principalmente los del entorno
local, pues en general las instituciones federales o internacionales solo llegan a participar de manera puntual en algunas etapas.
Tabla 4.5: Instituciones necesarias en el diseo del PAC
etapas
federales/internacionales o externas
locales
participacin
requerida
Grupos operativos de agricultura y ganadera, finanzas, bosques, planeacin territo-
diagnstico de prioridades
en mitigacin (C5.1)
INEGI, INECC, PEMEX,

SAGARPA.
diagnstico de prioridades en
adaptacin C5.2)
CONAGUA, CONABIO,
INEGI, SEDESOL.
Grupos operativos de bosques, agua,
diagnstico de prioridades
en educacin y comunicacin
(C5.3)
SEP, SEDESOL, INEGI.
Educacin, Desarrollo social. 4
rial, agua, catastro/ estadsticas locales. 4
proteccin civil, catastro/estadsticas. 4
Se presentan los temas generales relativos a las dependencias o a los departamentos que tuvieran que implicarse
en el diseo del programa.
Obtencin de
informacin: datos
de actividad,
estudios, etc.
71
C4
planificacin
federales/internacionales o externas
etapas
diseo de acciones
(C7)
priorizacin de acciones
(C8)
identificacin y gestin
de mecanismos de
financiamiento
SEGOB
Posibles donantes
locales
Entrevistas de
Grupos operativos que vayan a ser implementadores
Finanzas
(C9)
diseo del procedimiento

para seguimiento y evaluacin Donantes
(C10)
implementacin del programa (C11)
participacin
requerida
Implementadoras y
Finanzas
Implementadoras y
Finanzas
retroalimentacin
Participacin de
talleres tcnicos
Establecimiento del
plan de financiamiento
Participacin de
talleres de retroalimentacin
Implementacin del
programa
Aunque la Tabla 4.5 seala de forma general a las instituciones que se prev estarn
implicadas, es imprescindible que la informacin parta de un mapeo de actores a
nivel local.
Actividad 2: Reunin individual con actores lderes de instituciones participantes

Es deseable que para clarificar necesidades de informacin y para establecer formalmente compromisos de participacin se tenga una reunin con cada tomador
de decisiones involucrado, es decir, con los lderes de los grupos operativos que
darn las rdenes para que se active la participacin de responsables tcnicos y
administrativos en el interior de cada institucin involucrada. Con base en el cronograma, se debern especificar los tiempos del proyecto, adems de los necesarios y
previstos para la participacin de cada institucin.
Se prev que las reuniones se lleven a cabo de forma individual con cada lder de
los grupos operativos. Es imprescindible que dichas reuniones iniciales tengan el
respaldo del ejecutivo del gobierno local, quien deber actuar como patrocinador,
es decir, ser la figura que decrete la participacin activa de los grupos operativos en
el diseo y la implementacin del PAC.
Caso de estudio:
Importancia del diseo del PAC basado en

la gobernanza: experiencia en el estado de Oaxaca
En el marco del diseo del Programa Estatal de Accin Climtica para el
estado de Oaxaca, durante un primer taller temtico de la presentacin
de acciones preliminares de mitigacin y adaptacin, los integradores
de los diagnsticos y de la etapa de diseo de acciones se enfrentaron
72
C4
planificacin
al descontento de mltiples actores ante propuestas. stos argumentaron

no haber sido tenidos en cuenta durante la propuesta de acciones, dado
que, aun cuando todas les parecan buenas, una de las necesidades ms
importantes a nivel local en su opinin era la comunicacin y la toma de
decisiones basada en acuerdos.
Cabe resaltar que ste era el primer acercamiento que dara pauta a una
colaboracin ms estrecha entre los integradores y los grupos operativos.
Sin embargo, lo anterior apoya la recomendacin de no iniciar el trabajo
metodolgico de diseo de acciones sin tener antes un mapeo de actores
y un arreglo institucional, con enfoque de gobernanza, establecido para el
diseo del programa.
Actividad 3: Definir la estructura del arreglo institucional y los mecanismos

de coordinacin
Con base en las entrevistas o reuniones y acuerdos establecidos con los lderes de
los grupos operativos, la entidad responsable debe elaborar un diagrama de cmo
se observa el arreglo institucional local para el diseo del PAC. Cabe resaltar que,
para la implementacin, el seguimiento y la evaluacin del programa, el arreglo
que se establezca para la fase de diseo deber ajustarse, y probablemente incluir
a ms actores.
En la Figura 4.3 se presenta un ejemplo de arreglo propuesto para el diseo del
programa. Se observa que la entidad responsable est conformada por el lder; una
serie de integradores, que sern los responsables de conducir las diferentes etapas
de diseo; y profesionales tcnicos, que apoyarn a los anteriores. Todas las actividades, de las que la entidad responsable es lder y los grupos operativos son participantes, son dirigidas por el ejecutivo del gobierno local. Por su parte, los distintos
tipos de actores de los grupos operativos se presentan asociados a la que se perfila
su actividad principal en el marco del diseo del PAC, lo que seala la necesidad
de designar a un sujeto en el interior de cada grupo, que acte como enlace emisor de la informacin especfica requerida por la entidad responsable. Dado que la
solicitud y provisin de informacin ser comn a lo largo del proceso de diseo,
conviene contar con un enlace que facilite la comunicacin entre cada grupo operativo y los integradores de la entidad responsable. Finalmente, se muestra al INECC
como la dependencia federal vinculada encargada de brindar asesora a la entidad
responsable, con lo que se asegure la calidad del PAC diseado.
73
C4
planificacin
Figura 4.3: Arreglo institucional general para el diseo del PAC
PATROCINADOR
GRUPOS
OPERATIVOS
LOCALES
Ejecutivo del gobierno local
Mandata elaboracin del PAC
Lderes o jefes de departamento

(tomadores de decisiones)
Entrevistas de
retroalimentacin
Personal tcnico del rea
Participacin
en talleres
Enlace emisor para el PAC
Provisin de
informacin
UNIDAD
RESPONSABLE
Lder o jefe de
departamento
Los enlaces requieren que se mandate el envo de informacin por sus superiores
Integradores
DEPENDENCIAS
FEDERALES
VINCULADAS
INECC
Actores
Asesora y apoyo para

aseguramiento de
la calidad
Equipo tcnico de apoyo
Actividades
Cabe resaltar que es de suma importancia que, antes de expedir el PAC, la entidad
responsable obtenga el compromiso de todas las dependencias con poder para
incidir en las acciones climticas seleccionadas. Esto debe considerarse desde la
fase de diseo, por lo que es conveniente que se documente cmo fue establecido
el arreglo institucional, y se describan los mecanismos por los cuales los grupos
operativos proveern la informacin o participarn en las etapas de diseo. Para
facilitar la descripcin, pueden usarse las siguientes preguntas: Hay una obligacin
legal o contractual implicada? Se lleg a acuerdos con expertos, proveedores de
datos, actores clave y tomadores de decisiones en una reunin? Hay un acuerdo
informal, escrito o verbal, con el personal de las instituciones? Qu mecanismo se
usar para solicitar informacin? Cmo se motiv a la institucin a participar activamente en el PAC?
La consolidacin institucional del PAC requiere la

modificacin de las directrices bajo las cuales opera
la administracin pblica,
de manera que los compromisos y las actividades
de ste se incorporen a las
responsabilidades gubernamentales (Velasco, Lacy
y Viguri, 2012)
Aunado a la participacin de las distintas instituciones de gobierno que se consideran en el arreglo de la Figura 4.3, en funcin de los productos por generar en cada
etapa de diseo, ser necesario considerar la participacin de asesores externos
especficos. Cuando aplica, esto se menciona en el interior de cada etapa de diseo
(ver captulos metodolgicos).
actividad 4: Reunin de todos los participantes y exposicin de acuerdos de

todas las partes
Este paso consiste en difundir el producto de la actividad 3 con todos los grupos
operativos en una reunin donde interacten y haya retroalimentacin para que,
74
C4
planificacin
de ser necesario, se ajuste el arreglo institucional propuesto. En la Tabla 4.6 se presentan algunos indicadores de resultados ilustrativos de un buen arreglo institucional.
Tabla 4.6: Indicadores de un buen arreglo institucional
resultados
ejemplo de indicadores
roles y
responsabilidades
clarificadas
Proporcin del personal que conoce las responsabilidades propias

y del resto de las unidades o departamentos/instituciones involucradas en el diseo del programa.
mapas de procesos
desarrollados
Porcentaje de procesos crticos con requerimientos claramente

documentados: resultados esperados, calidad, metas de tiempo de
trabajo.
ndice de cumplimiento con un sistema de reporte establecido.
ejecucin de los
mecanismos
establecidos
Porcentaje de asistencia del personal a taller o talleres sobre el

cumplimiento de responsabilidades adquiridas y posible sistema
de seguimiento.
Como un apoyo para exponer ante los grupos operativos todas las etapas que contempla el diseo del PAC y las actividades donde se requiere su participacin, se
puede utilizar un mapa general de las actividades por etapa de diseo.
Es recomendable que, como parte del arreglo institucional, se cree un comit o
una comisin intersectorial para el PAC. ste debera estar conformado por el o la
coordinador(a) de la entidad responsable y por los altos mandos en cada grupo
operativo participante. El comit deber ser el encargado de tomar las principales
decisiones en torno al PAC y de mantener comunicacin continua entre sus miembros para la identificacin de retos, obstculos y xitos durante la instrumentacin
del programa. El establecimiento de un arreglo institucional que considere la creacin de dicho comit es parte diseo del plan de implementacin del programa
(ver captulo 9).
En este punto, cabe resaltar la importancia de que los acuerdos a los que se llegue
como parte de esta actividad se den en el marco de la gobernanza. sta se define
como la realizacin de relaciones polticas entre diversos actores involucrados en el
proceso de evaluar, decidir y ejecutar decisiones sobre asuntos de inters pblico
(Wittingham, 2010). El xito de los procesos de desarrollo se basa en la existencia
de una buena interaccin entre los distintos actores, una que genere confianza en
la poblacin, que movilice a los actores sociales (individuales y colectivos) y facilite
la cooperacin entre ellos (Moyano, 2009).
La efectividad de los arreglos institucionales depende en gran medida de la

extensin con sean observados u omitidos. Ello, a su
vez, est relacionado con
factores como: si, considerando que los arreglos estn bien adaptados al contexto local, los mecanismos
necesarios estn vigentes y
disponibles para reforzarlos, y si los beneficios de
cumplir con el arreglo y los
costos o impactos negativos de la no observancia
son internalizados en las
instituciones participantes
(Banerjee, y otros, 2010).
La entidad responsable debe liderar en todo momento el diseo del PAC bajo un
enfoque de gobernanza. Tendr que orientar y negociar con los grupos operativos
para perseguir un objetivo comn, promover la actuacin de todos los agentes de
la sociedad, fomentar un enfoque integral hacia la solucin de la problemtica local y considerar la opinin de todos los afectados. As, las decisiones que se tomen
al disear el PAC no debern sustentarse en el principio de jerarqua, ni de dependencia poltica o administrativa, ni en la falta de transparencia; deben basarse en
75
planificacin
C4
la defensa de los intereses generales, la transparencia, la concertacin y el acuerdo

en unos pocos asuntos considerados estratgicos, el dialogo y la complicidad con la
ciudadana (Rojo y Acebillo, 2011).
Caso de estudio:
Adecuacin de la metodologa de planificacin del

diseo del Programa Municipal de Cambio Climtico
de Len, Guanajuato
A manera de ejemplo, y con la finalidad de hacer nfasis en que los contenidos que aqu se sugieren pueden y deben ser adaptados al contexto
local, cabe resaltar el ejercicio llevado a cabo por la Direccin General de
Gestin Ambiental del Municipio del Len.
Al emplear esta gua, durante la fase de prueba piloto de la misma, la entidad responsable consider los lineamientos sugeridos en este captulo
para planear la estructura de su programa municipal de cambio climtico.
Los pasos o pautas establecidas a lo largo de este captulo se adaptaron
a una metodologa para la administracin de proyectos llamada DAP25
(Direccin gil de Proyectos), que el municipio ya aplicaba.
En torno al arreglo institucional y al establecimiento de responsabilidades, se uso la herramienta Work Breakdown Structure WBS, o Estructura
de Descomposicin del Trabajo EDT para identificar la descomposicin
jerrquica, identificar los entregables y organizar y definir el alcance total
del proyecto.
El municipio de Len est buscando, como se sugiere en esta gua, desarrollar su PAC bajo un enfoque sistmico, apegado a las polticas nacionales y estatales de cambio climtico.
Fuente: (Direccin de Gestin Ambiental, 2014)
76
C4
planificacin
4.1.7 Consideraciones finales en la etapa de planificacin

El producto de la etapa de planificacin es un
documento rector de planificacin que establece:

Entidad responsable
Justificacin, objetivos y horizonte temporal del PAC
Profesionales tcnicos que estarn involucrados en cada etapa de diseo
Cronograma de actividades
Presupuesto y plan de gastos
Arreglo institucional establecido
Cabe recordar que para la conformacin del arreglo institucional, el ejecutivo del
gobierno local deber incentivar la participacin de los grupos operativos, en principio para el diseo pero tambin para la implementacin del PAC.
lista de verificacin de la etapa de planificacin

Una vez planificado el proyecto de diseo del PAC, se debe verificar que se cuente con:
Entendimiento absoluto de todos los requerimientos del programa.
Nmero adecuado de personal con las credenciales y la experiencia necesarias para
llevar a cabo las actividades.
Funciones bien definidas para los miembros del personal en el interior de la entidad
responsable y los grupos operativos.
Fondos adecuados para implementar todas las etapas de diseo.
Enlaces adecuados con los actores pertinentes en cada caso.
Apoyo de los actores con ms poder en el gobierno local. Aqu es indispensable contar
con el soporte del ejecutivo del gobierno local.
Cabe destacar que el documento rector de planificacin ser de uso interno de la

entidad responsable y no parte del documento final del PAC. Su funcin es apoyar
que el proyecto de diseo sea ordenado y eficiente.
4.2 Herramientas transversales

En este apartado se proporcionan las herramientas para llevar a cabo un adecuado
anlisis contextual del programa, que considera el mapeo de actores, el anlisis del
marco jurdico y el anlisis de programas relacionados. Se presentan tambin algunos lineamientos para la gestin de la calidad y de los riesgos.
4.2.1 Mapeo y gestin de actores

El mapeo de actores consiste en la identificacin de las personas, los grupos y las
organizaciones que pudieran estar directa o indirectamente relacionados con el
77
planificacin
C4
PAC, con la finalidad de analizar sus dinmicas, reacciones, intereses y expectativas

frente a su diseo e implementacin.
El conocimiento del potencial de participacin y las expectativas de los distintos
actores permite aprovechar y potenciar el apoyo de aquellos intereses coincidentes o complementarios, ya que implica definir quines seran los posibles elementos participantes en el PAC, y su grado de compromiso o apoyo. Entre las ventajas del mapeo de actores a travs del proceso de involucramiento que implica se
encuentran (1) la disminucin de la oposicin de aquellos actores con intereses
contrarios y adquisicin del apoyo de los indiferentes, y (2) el incentivo de mayor
colaboracin de los grupos operativos hacia la incorporacin de la mitigacin y la
adaptacin al cambio climtico en todas las actividades del sector pblico (uno de
los objetivos principales para lograr el desarrollo bajo en emisiones). Aunado a ello,
si se fomenta un sentido de pertenencia hacia el PAC, se puede dar mayor objetividad a la planificacin, lo que promovera acuerdos entre involucrados (SAGARPA,
INEFED, INCA, 2004).
En este apartado se presenta una metodologa general para llevar a cabo el mapeo
de actores a travs de un proceso de recopilacin sistemtica de informacin. La
metodologa es transversal a todas las etapas de diseo, por lo que su aplicacin,
en funcin de los objetivos especficos de cada etapa, se cita de forma recurrene.
Es recomendable que, al aplicar la metodologa, se trabaje con la colaboracin de
una persona capacitada en temas sociales, especialmente durante la etapa de diseo de las acciones (C7). En las etapas de diseo posteriores a la planificacin, los
integradores debern tomar como base el mapeo de actores de la planificacin, ya
que identifica a los grupos operativos, y ajustarlo a los objetivos especficos de la
etapa en cuestin.
posibles actores involucrados

En el contexto de esta gua, un actor es todo individuo que se encuentra o forma
parte de un grupo, organizacin, entidad, corporativo o institucin del sector pblico, social o privado, organizacin no gubernamental o agencia internacional,
que tenga relacin directa o indirecta con el proyecto a ejecutar (CONAGUA, 2014).
Los actores clave son aquellos individuos cuya participacin es indispensable y
obligada para el logro del propsito, los objetivos y las metas del proyecto en cuestin; tienen poder, capacidad y medios para decidir e influir en campos vitales que
permitan o no el desarrollo del proyecto.
algunas de las caractersticas que presentan

(conagua, 2014) son las siguientes:

Forman parte de la sociedad asentada en el rea de implantacin del programa

y representan intereses legtimos de grupos locales.
Tienen funciones y atribuciones en relacin directa con los objetivos del programa.
Disponen de capacidades, habilidades, conocimiento, infraestructura y recursos para proponer, atender y solventar problemas cientfico-tcnicos.
78
C4
planificacin

Cuentan con mecanismos de financiamiento o donacin de recursos.

Tienen capacidad de gestin y negociacin con los diversos agentes y niveles
gubernamentales que permiten construir consensos y acuerdos.
Figura 4.4: Ejemplos de posibles actores clave en el marco de diseo de un PAC
COMUNIDAD
ORGANIZACIONES
DE SOCIEDAD CIVIL
SECTOR PRIVADO
OTROS
Contratistas
Comerciantes
Agricultores
Iglesia
Maestros,
otros profesionales
lites locales
Miembros de
la comunidad
Lderes locales
ONG locales
ONG internacionales
Sindicatos
Cmaras empresariales
AUTORIDADES
MUNICIPALES
AUTORIDADES
FEDERALES
AUTORIDADES
DEL ESTADO
PARTIDOS
POLTICOS
Alcalde
Ayuntamiento
Empresas pblicas
a nivel municipal
Agencias sectoriales
Instituto Nacional de
Antropologa e Historia
Empresas estatales
a nivel central
Gobernador
Agencias estatales
de desarrollo
y empresas pblicas
Empresas estatales
a nivel estatal
Asociaciones
polticas
Fuente: (CONAGUA, 2014)
Los lderes de grupos operativos son actores clave que deben involucrarse en etapas tempranas de diseo del PAC. Ello se ha identificado como factor de xito no
slo en el desarrollo de programas de accin climtica sino en todos los programas
multidisciplinarios, ya sea a nivel regional o local (Younge y Fowkes, 2003). En la
siguiente figura se presentan las reas de gobierno que deberan considerarse en
el diseo del programa. La lista pudiere no ser exhaustiva, por lo que es deseable
que se complete con base en el contexto local, considerando las necesidades de
informacin (etapa 5) y las acciones que se diseen (etapa 6).
79
C4
planificacin
Figura 4.5: reas de gobierno sobre las cuales se debera basar la instrumentacin del PAC
Energa
Comunicaciones
y transporte
Desarrollo urbano
y Ecologa
Obras pblicas
Salud
Medio Ambiente
Agricultura
y Ganadera
Desarrollo/
Fomento Econmico
Proteccin Civil
Organismos
operadores de agua
Educacin
Fuente: (Velasco, Lacy y Viguri, 2012)
En la Figura 4.6 se presenta una clasificacin de los tipos de actores que debern participar
en el diseo del PAC.
Figura 4.6: Clasificacin de los tipos de actores involucrados en el marco del PAC 5
TIPOS DE ACTORES
Integrantes de la
unidad responsable
Lder de departamento o rea

Integradores de
diagnsticos y etapas
Supervisa y lidera
el diseo del PAC
Elaboran los productos de
las etapas de diseo
Ejecutivo del gobierno local
Principal patrocinador del

programa a nivel local
Grupos operativos
Unidades de gestin,
departamento o reas de la
administracin pblica
Participan del diseo e

implementan acciones
convenidos
Asesores externos
Academia ONGs, sociedad civil

organizada, consultores
expertos independientes
Brindan su opinin,
necesaria en la toma
de decisiones
Dependencias federales
vincculadas
INECC, SEMARNAT
Brindan apoyo
a la unidad responsable
Mandata la participacin
activa de los grupos operativos

5
Diversos gobiernos locales que han establecido un PAC han subrayado la utilidad de contar con aliados
(a los que denominamos patrocinadores) en niveles jerrquicos superiores dentro de la administracin
pblica. Esto permite a la entidad responsable (generalmente reas o departamentos de medio ambiente)
apalancar voluntades y permear los objetivos climticos hacia el resto de las instituciones gubernamentales.
80
C4
planificacin
metodologa de mapeo de actores

El antecedente para efectuar el mapeo de actores es la contextualizacin del PAC
en el marco de los deberes de la entidad responsable. Con base en la revisin
de las etapas que conciernen al diseo del PAC, debe estar claro cul es el objetivo especfico de cada una y a quin o qu tipo de ente se necesita involucrar
para alcanzarlo. Cabe resaltar que el mapeo de actores que se lleve a cabo para la
planificacin del diseo del PAC debe ser elaborado por la entidad responsable;
posteriormente, los integrantes del resto de las etapas de diseo retomarn dicho
producto inicial y lo ampliarn conforme a los objetivos que se persigan en cada una.
Las actividades a ejecutar en el mapeo de actores se presentan a continuacin
con base en (Ortegn, Pacheco y Prieto,2005) y (CONAGUA, 2014). La mayora fue
toma del anlisis sistemtico del mapeo de actores de un caso de estudio para la
realizacin de un plan de accin ecorregional (Younge y Fowkes, 2003)
actividad 1: Identificar los actores que pudieran tener inters, que cuenten
con informacin importante, o que se pudieran ser beneficiados o resultar
afectados por el PAC, considerando el objetivo particular de cada etapa de
diseo para la que se est aplicando la metodologa. Este paso debe llevarse
a cabo a travs de investigacin de gabinete y de campo. 6
La identificacin puede llevarse a cabo a partir de documentacin local o visitas
de campo que permitan conocer y entender la lgica interna de las localidades
donde se piensa implementar los proyectos. Tambin se puede consultar a expertos de dependencias, habitantes y acadmicos, cpn el fin de que sugieran a otros
actores que compartan sus puntos de vista e intereses, o que tengan una forma
diferente de analizar los problemas.
Entre las preguntas que pueden ayudar a identificar a actores que podran proveer
informacin de factores polticos, econmicos y sociales se encuentran: Quin
sabe qu? Quin controla qu? Quin posee o es dueo?, quin gestiona?,
quin influye en decisiones?, quin usa los recursos y los servicios?, quin tiene responsabilidad, por ejemplo, jurdica?, quin puede apalancar el programa?
Quin tiene los recursos, habilidades y conexiones que pueden ser de utilidad
para el diseo y la implementacin, para alzanzar los objetivos? Quin puede,
con poco esfuerzo, crear un efecto significativo?
actividad 2: A parir de la identificacin de actores, se debe comenzar a

elaborar una base de datos que agrupe a actores por niveles de actuacin
(local, municipal, estatal, federal e internacional), roles, intereses y poder
6
Los trabajos de gabinete consiste en la revisin de fuentes documentales, a partir de registros y datos existentes que
permitan de inicio conocer con detalle los organismos y las instituciones constituidos en el mbito de aplicacin del
proyecto. Trabajos en campo se refiere a entrevistas, visitas, reuniones y llamadas telefnicas, entre otros, como los
talleres participativos que permitan corroborar o bien integrar nueva informacin de los actores relacionados con el
proyecto a ejecutar.
81
C4
planificacin
relativo en el mbito local. En este caso, para cada actor identificado cabe
preguntarse: A qu grupo pertenece? En qu actividad debera participar
o dnde es necesaria su participacin? Qu lo obliga o lo incita a participar? Cul es o podra ser su inters en el marco del PAC? Cul es su grado
de influencia a nivel local?
actividad 3: Una vez que se ha completado la lista de actores, se procede a
identificar su posicin frente al PAC. La posicin puede ser de cooperacin
o de conflicto, por lo que conocerla dar la pauta para, posteriormente y de
ser necesario, disear estrategias que ayuden a disminuir o eliminar dicho
conflicto.
Para identificar la posicin, podra ser necesario entrevistar al actor 7, sealando
los objetivos que persigue el PAC y justificando por qu se considera que el entrevistado es un actor clave que debe participar en el programa. En este caso cabe
preguntarse: Apoya el PAC, es neutral a l o busca bloquearlo o demeritarlo? Lo
ltimo, ya sea por participacin destructiva o por falta de participacin.
Para sistematizar la informacin de los pasos 2 y 3 se sugiere considerar los campos que se muestran en la siguiente tabla, como parte de la base de datos. Sin
embargo, se debern aadir tantos campos adicionales como se considere necesario, segn los objetivos de la etapa de diseo para la que se est desarrollando
el mapeo de actores.
Tabla 4.7: Campos mnimos requeridos de la base de datos para el mapeo de actores
nivel
actor
clave
datos de
contacto
posible(s)
etapa de
participacin
en el PAC
rol
atribuciones,
mandatos y
recursos que
posee
intereses
identificidos
posicin
frente
al PAC
grado de
influencia
identificado
observaciones
MUNICIPAL
ESTATAL
FEDERAL
INTERNACIONAL
a continuacin se describen los campos considerados en

la Tabla 4.7:

Las etapas de participacin son las mismas que se manejan en esta gua: planeacin (C4), diagnstico (C5), diseo y priorizacin de acciones (C7 y C8),
bsqueda de financiamiento (C10), diseo del seguimiento y la evaluacin
(C11), y diseo del plan para la implementacin (C9).
El rol previsto se puede clasificar conforme al tipo de actor (ver Figura 4.6)
El campo atribuciones, mandatos y recursos se refiere a aspectos lo faculten o
Conviene recordar que actor puede referirse tanto a una persona como a un grupo de personas
que representen una problemtica comn.
82
C4
planificacin
restrinjan en la participacin durante el diseo o la implementacin del PAC;

por tanto, aqu deben considerarse cuestiones relativas al marco legal, normativo o reglamentario que rige o regula al actor.
Los intereses identificados se refieren a las reas de trabajo u objetivos afines
con el PAC en torno a aspectos legales, cientfico-tecnolgicos, sociales, de desarrollo, etctera.
La posicin frente al PAC se refiere a establecer si sta es de apoyo, en contra
o indiferente.
El grado de influencia es el poder que tienen los actores sobre el PAC y puede estar relacionado con el nivel de prioridad que tenga el actor para llevar
a buen trmino el diseo del PAC. Se puede clasificar en alto, medio y bajo, y
puede cambiar con respecto a los objetivos de la etapa de diseo en cuestin.
En la columna de observaciones se debern registrar anotaciones, requerimientos adicionales de informacin y datos que se consideren relevantes o
sobre los cuales haya dudas y que deban despejarse o corroborarse posteriormente, o que pudieren ser de utilidad en las distintas etapas de diseo.
actividad 4: Una vez que se ha conformado la base de datos, el paso siguiente implica analizar e interpretar sta en su conjunto y definir cmo
cada actor debe ser incorporado en el proceso para el cual se hizo el mapeo.
Hay que establecer cul sera su participacin deseable para despus iniciar
el acercamiento, la comunicacin o la intervencin para lograr que cada actor clave participe en o lleve a cabo las actividades que le correspondan.
Las preguntas sugeridas para guiar esta actividad son: Quines sern los actores principales para el diseo?; durante el anlisis de las posibles acciones, quin
gana y quin pierde, si es el caso?, quines sern los actores principales para
la implementacin?, quines sern los actores principales para la evaluacin?,
quines sern los actores principales para el seguimiento? Las respuestas a las
preguntas de cada actividad deben contener a un sujeto caracterizado o investido
con atributos especficos que lo hagan elegible para ser interlocutor necesario,
autorizado y validado del proyecto (CONAGUA, 2014).
En un primer esfuerzo, y como base de cualquier mapeo de actores en el marco del
PAC, en la etapa de planificacin se considera suficiente hacer el mapeo de actores
a nivel de instituciones y departamentos de la administracin pblica local, as
como de consultores y expertos locales cuya participacin se prevea importante.
En el marco de las etapas posteriores ser necesario retomar el mapeo de actores
de la planificacin y profundizar en los actores clave dependiendo del objetivo especfico de etapa en cuestin; por ejemplo en el caso de las etapas de diagnstico
el objetivo primordial es la obtencin de informacin local que ayude a describir
la situacin actual del territorio en cuestin, mientras en la etapa de diseo de
acciones uno de los objetivos ser el identificar los impactos de cada accin sobre
grupos sociales que puedan quedar implicados.
83
C4
planificacin
actividad 5: Finalmente, conviene hacer un anlisis de valoracin de actores,
considerando su influencia y posicin frente al PAC, y definir un mtodo de involucramiento adecuado. 8
Para hacer esto, se debe elaborar un diagrama como el de la Figura 4.7, de manera
que grficamente se identifique el tratamiento que debe darse a cada actor; las
letras simbolizan a los individuos identificados en el mapeo de actores.
Figura 4.7:. Diagrama de valoracin de actores
ALTA
Mantener
satisfechos
G
Influencia
H
Manejar de
cerca
B
Mantener
informados
Monitorear
BAJA
EN CONTRA
Posicin
A FAVOR
La entidad responsable deber promover el involucramiento de los distintos actores a travs de actividades de sensibilizacin, persuasin y negociacin, de manera que, a lo largo de las etapas de diseo, se promueva que tanto los grupos operativos como los asesores externos adquieran una posicin activa y protagnica
frente al PAC, con miras a que, cuando llegue el momento de implementarlo, se
tengan slidos avances en cuanto a su aceptacin.
Con base en el diagrama de valoracin y tipo de actores, se sugiere seleccionar un
mtodo de involucramiento adecuado conforme a la Tabla 4.8.
Los mtodos de involucramiento son aquellos que se utilizarn para comunicar aspectos relativos al PAC a los diferentes actores cuya participacin se requiere para alzanzar un objetivo.
84
C4
planificacin
Tabla 4.8:. Ejemplos de mtodos de involucramiento segn tipo de actores
tipo de actores
mtodo de involucramiento
Reuniones personales con lderes de grupos operativos,

Aquellos que tienen un responsab- reunin grupal de conceptualizacin o introduccin del
ilidad directa para disear e imple- proyecto, reuniones con grupos focales, creacin de un
foro, talleres participativos, y establecimiento de un comimentar el PAC: grupos operativos
t de actores.
Mantener informados a estos actores a travs de comuPartes interesadas y afectadas: asenicados va correo electrnico, reuniones de consulta de
sores externos
temas especficos y talleres participativos.
Pblico general
Campaas de comunicacin y publicidad; por ejemplo a

travs de radio, prensa, trpticos y presentaciones pblicas.
Cuando no se logra provocar la participacin a travs de los medios mencionados,

conviene usar contactos y relaciones personales para atraer a los actores que resulten fundamentales.
4.2.2 Anlisis del marco jurdico aplicable

El PAC es un instrumento normativo que establece las lneas de accin que los gobiernos locales deben ejecutar para combatir al cambio climtico. El fundamento
de estos programas se encuentra en el artculo 8 de la LGCC y en las disposiciones
de su reglamento. Adems de prescribir su creacin, la LGCC tambin determina el
alcance de estos programas, los cuales deben adecuarse a lo establecido en disposiciones como el PECC y la ENCC. Los programas locales prevn obligaciones para
todos los funcionarios de las administraciones pblicas, quienes deben adecuar
las normas administrativas que emitan y los actos administrativos que realicen
conforme a dicho programa.
Cabe sealar que, aunque a los congresos locales les corresponde expedir leyes
que permitan instrumentar la LGCC en los mbitos estatal y municipal (Salinas,
2013), sindolo que es muy relevante, conforme a los objetivos del diseo del PAC
en el corto plazo, este apartado slo se centra en analizar los ordenamientos ya
existentes con la finalidad de echar mano de ellos para apoyar tanto el diseo
como la instrumentacin del programa. Por tanto, aqu se describen brevemente
los instrumentos jurdicos existentes en materia de cambio climtico, y se mencionan tambin instrumentos de reas afines que apoyen el propsito del PAC. Al
final de apartado se sugiere una metodologa para llevar a cabo el anlisis de stos
en el contexto local.
instrumentos jurdicos relevantes

La constitucin y los acuerdos internacionales decretan la proteccin de los derechos de las personas a vivir en un ambiente sano, considerando tanto a la pobla85
planificacin
C4
cin actual como a las generaciones venideras. Especficamente, la Convencin

Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico y el Protocolo de Kioto
sientan bases para que, a nivel global, los pases asuman el compromiso de combatir el cambio climtico. Es en este sentido que la LGCC da la pauta para que en
Mxico se implementen acciones de mitigacin y adaptacin en todos los niveles
de gobierno. Otras leyes, tanto federales como locales, son auxiliares y pueden
dar soporte al programa, lo mismo que sus reglamentos y las normas oficiales y
mexicanas (ver Figura 4.8). Cabe destacar que la aplicacin de las Normas Oficiales
Mexicanas (NOM) es de carcter general y, por tanto, obligatorio. Los gobiernos
locales deben apoyarse en ellas, pues regulan procedimientos y lmites permisibles para sustancias puntuales. Por su parte, las normas mexicanas (NMX) son de
carcter voluntario, pero su observacin es altamente deseable, pues dictan las
buenas prcticas en todas las actividades y los productos que tocan.
ley general de cambio climtico

En este apartado se presenta una revisin de la LGCC. Se describe el sistema de
coordinacin institucional que establece y sus implicaciones a nivel de facultades
sobre los gobiernos locales. Tambin se mencionan otras leyes generales y federales directamente relacionadas que pudieran ser auxiliares.
sistema de coordinacin
El objetivo ltimo de la LGCC es promover la transicin hacia una economa baja
en carbono a nivel nacional. Para lograrlo, establece el arreglo institucional y los
instrumentos generales que conforman el sistema de coordinacin en torno al
tema, denominado Sistema Nacional de Cambio Climtico (SNCC).
El SNCC tiene como objetivo ser el mecanismo permanente de concurrencia, colaboracin, coordinacin y concertacin sobre la poltica nacional de cambio climtico, promover la aplicacin de sta de forma transversal en los tres rdenes
de gobierno, coordinar los esfuerzos de realizacin de acciones de mitigacin y
adaptacin igualmente en los tres niveles de gobierno, y promover la concurrencia de programas, acciones e inversiones nacionales y locales con la ENCC y el
PECC.
Como se observa en la Figura 4.9, el SNCC est conformado por el Instituto Nacional de Ecologa y Cambio Climtico, la Comisin Intersecretarial de Cambio Climtico, el consejo, una coordinacin de evaluacin, representantes de autoridades
nacionales, representantes del Congreso de la Unin y, como se mencion, los
gobiernos locales. Entre todos estos organismos, aunque cada uno con tareas especficas, debe haber interaccin y coordinacin para disear y aplicar los instrumentos de planeacin e implementacin en la instancia correspondiente.
Los instrumentos de planeacin son la ENCC, el PECC, los Programas Estatales y
los Programas Municipales. Durante la implementacin de estos programas, los
gobiernos deben contribuir al Sistema de Informacin sobre el Cambio Climtico
86
C4
planificacin
Figura 4.8: Marco Jurdico de observancia para el diseo del PAC
ART. 4 Toda Persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo y
bienestar; y al acceso, disposicin y saneamiento de agua para consumo personal y
domstico en forma suficiente, saludable, asequible
CPEUM
TRATADOS INTERNACIONALES Y LEYES
CMNUCC y Protocolo de Kyoto y sus enmiendas
Ley General de Cambio Climtico
Agua
Leyes de Aguas Nacionales
Agriculutra
Pesca y
ganadera
Ley de Desarrollo Rural Sustentable, Ley de Energa para el Campo, Ley de Fondos de
Aseguramiento Agropecuario y Rural, Ley de Pezca y acuacultura sustentable
Ley de Productos Orgnicos, Ley de Bioseguridad de Organismos Genticamente
Modificados, Ley Federal de Sanidad Animal, Ley Federal de Sanidad Vegetal
Medio
ambiente
Ley General del Equilibrio ecolgico y proteccin al ambiente,

Ley General de Vida Silvestre
Bosques
Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable
Energa
Ley para el Aprovechamiento Sustentable de la Energa, Ley para el Aprovechamiento

de Energas Renovables y el Financiamiento de la Transicin Energtica, Ley de la
Comisin Reguladora de Energa, Ley de promocin de desarrollo de los bioenergticos.
Residuos
Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos
Infraestructura/
Asentamientos
Ley General de Asentamientos Humanos,

Ley General de Proteccin Civil, Ley de Vivienda
Salud
Ley General de Salud
Educacin
Ley General de Educacin
Industria
Ley para el desarrollo de la competitividad de la micro, pequea y mediana empresa
Turismo
Ley de Turismo
Planeacin e
Implementacin
Ley de Planeacin, Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, Ley Federal de Derechos

(arts. 1-7, 192-192E, 194C-194W, 196-198B, 222-231A,232-238-C, 276-286A), Ley de Adquisiciones.
Arrendamientos, y Servicios del Sector Pblico, Ley General de Bienes Nacionales (Ttulo
Cuarto, arts. 119-127), Ley Federal de Procedimiento Administrativo, Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servicios Pblicos, Ley Federal de Metrologa y Normalizacin
Leyes de cambio climtico estatales, ley orgnica local y otras leyes locales auxiliares.
REGLAMENTOS
Reglamento de la LGCC en materia del Registro Nacional de Emisiones; de la LGEEPA

en materia de: Ordenamiento ecolgico, Prevencin y control de la contaminacin de
la atmsfera, reas naturales protegidas; Reglamento de la LGPGIR
Reglamentos Estatales y municipales
NORMAS
OFICIALES
MEXICANAS Y
NORMAS
MEXICANAS
Normas de SEMARNAT en materia de aguas residuales (NOM 001,002 Y 003), en

materia de fuentes fijas (NOM 085, 043), de fuentes mviles (NOM 041, 042, 044,
045, 048, 050, 080), en materia de residuos (NOM 004, 161, 083, 087, 098), en
materia de biodiversidad (NOM 022, 059,062, 152), y en materia de conservacin
del suelo (NOM 020, 060).
Normas de CONAGUA en agua potable y alcantarillado (NOM 001), proteccin de
acuferos (NOM 003, 004, 011, 014, 015).
NMX relativas a la medicin de contaminantes en agua, en atmsfera y suelo, la
potabilizacin del agua, aquellas para el muestreo y la caracterizacin de residuos,
sobre criterios y requerimientos para la edificacin sustentable, y especificaciones
para la sustentabilidad de las playas y del ecoturismo.
87
C4
planificacin
y apoyarse en instrumentos econmicos, el Fondo para el Cambio Climtico, el
Registro de Emisiones y las Normas Oficiales Mexicanas en la materia, para la
realizacin de acciones de combate al cambio climtico.
COORDINACIN INSTITUTCIONAL
Figura 4.9: Organismos de coordinacin institucional e instrumentos de la LGCC

COMISIN INTERSECTARIAL
DE CAMBIO CLIMTICO
INECC
Secretaras de Medio Ambiente,

Agricultura, Salud, Comunicaciones y
transportes, Economa, Turismo,
Desarrollo Social, Gobernacin,
Marina, Energa, Educacin, Hacienda
y Relaciones exteriores
Investigacin
cientfica y
desarrollo
tecnolgico
Trabajo tcnico y de
desarrollo de poltica
CONSEJO
DE CAMBIO
CLIMTICO
COORDINACIN
DE EVALUACIN
Asesoramiento
y
recomen
daciones
Diseo de
indicadores,
evaluacin y
recomendaciones
Gobiernos estatales,
Representantes de
asociaciones nacionales,
Autoridades municipales,
Representantes del
congreso de la unin
Anisis y
fortalecimiento
SISTEMA NACIONAL DE CAMBIO CLIMTICO
IMPLEMENTACIN
PLANEACIN
Promover concurrencia, vinculacin y congruencia de los programas, acciones e

inversiones del gobierno federal, los estados y los municipios, con la Estrategia y el Programa
ESTRATEGIA NACIONAL
DE CAMBIO CLIMTICO
PROGRAMA ESPAECIAL
DE CAMBIO CLIMTICO
PROGRAMAS ESTATALES
PROGRAMAS MUNICIPALES
Sistema de informacin
sobre Cambio Climtico
Fondo para el
Cambio Climtico
Registro de
emisiones
Instrumentos
econmicos
Normas Oficiales
Mexicanas
Compilacin de
informacin:
indicadores clave
Captar y canalizar
recursos financieros
para acciones
Reporte de emisiones
y reducciones
buttom-up
Promover
la realizacin
de acciones
Garantizar
acciones de
mitigacin y
adaptacin
facultades de los rdenes de gobierno

La LGCC establece las obligaciones especficas de cada orden de gobierno local
(Tabla 4.9), que tocan la planeacin, instrumentacin, gestin de recursos, implementacin de acciones de mitigacin y adaptacin (m&a) y educacin y comunicacin, la evaluacin y en general la vigilancia del cumplimiento de la Ley.
88
C4
planificacin
Tabla 4.9: Obligaciones en materia de cambio climtico de los estados y municipios

estados
municipios
Formular, conducir y evaluar la poltica es- Formular, conducir y evaluar la poltica municipal en
tatal en concordancia con la nacional.
concordancia con la estatal y la nacional.
Formular, regular, dirigir e instrumentar ac- Formular, regular, dirigir e instrumentar acciones de
ciones de m&a de acuerdo con la ENCC y el m&a de acuerdo con la estrategia y el programa naPECC.
cionales, programas estatales y las leyes aplicables.
Elaborar e instrumentar su programa en Coadyuvar con las autoridades federales y estatales
materia de cambio climtico.
en la instrumentacin de la estrategia nacional y los
programas nacional y estatal.
Establecer las bases para la evaluacin y
vigilancia del cumplimiento del programa
estatal.
Gestionar y administrar fondos estatales y Gestionar y administrar recursos para ejecutar
locales para la implementacin de acciones. acciones de m&a.
Celebrar convenios con otras instancias de
gobierno para la implementacin de acciones.
Fomentar educacin, investigacin, desar- Fomentar la investigacin, el desarrollo, transferenrollo y transferencia de tecnologa.
cia y despliegue de tecnologa, equipos y procesos
para la m&a.
Desarrollar estrategias, programas y proyectos integrales de mitigacin para impulsar el transporte eficiente.
Realizar campaas educativas y promover Realizar campaas educativas.
la participacin de la sociedad.
Integrar el inventario estatal de emisiones.
Elaborar e integrar la informacin local para su incorporacin al inventario nacional.
Elaborar, publicar y actualizar el atlas estatal

de riesgo.
Promover el fortalecimiento de capacidades institucionales y sectoriales.
Disear y promover la aplicacin de incentivos al cumplimiento de la ley.
Convenir con sectores social y privado en
realizacin de acciones e inversiones para
cumplir el Programa.
Vigilar el cumplimiento de la ley.
relacin de la lgcc con otras leyes

Los artculos transitorios segundo y tercero de la LGCC establecen que Mxico tiene
como meta aspiracional el reducir 30% de las emisiones al 2020 con respecto a la
lnea base, y 50% al 2050, con relacin a las emisiones del ao 2000. Para lograr la
meta, las dependencias de la federacin, los estados y los municipios deben implementar las acciones de mitigacin y adaptacin necesarias. En la Tabla 4.10 se
presentan las metas especficas que fueron establecidas y que recaen directamente
sobre los gobiernos locales y se menciona la legislacin federal asociada.
89
C4
planificacin
Tabla 4.10: Leyes directamente relacionadas a las metas establecidas por la LGCC
plazo
indicativo
meta aspiracional
gobierno
responsable
regulacin relacionada o auxiliar
Final de 2013
Publicacin de Atlas de
Riesgo
Federacin, Estados y Ley General de ProtecMunicipios

cin Civil
Final de 2013
Elaborar y Publicar
programas para enfrentar
el cambio climtico
Estados
Ley de Planeacin
Noviembre 30,
2015
Contar con Programa de

desarrollo urbano
Municipios
Ley General de
Asentamientos
Humanos
2018
Desarrollar y construir la
infraestructura para el
manejo de residuos
slidos que no emita
metano a la atmsfera
Municipios con ms
de 50,000 habitantes
Ley General para la

Gestin Integral
de los Residuos y
su Reglamento
Por otro lado, considerando que para 2020 la LGCC planea contar con un sistema
de incentivos que promueva y haga rentable la generacin de electricidad a travs de energas renovables, y que para 2024 se espera que la generacin elctrica
proveniente de fuentes de energa limpia alcance por lo menos 35%, tambin es
necesario considerar la Ley para el Aprovechamiento Sustentable de la Energa y
la Ley para el Aprovechamiento de las Energas Renovables y el Financiamiento de
la Transicin Energtica al disear proyectos y acciones de mitigacin y adaptacin relacionadas con el consumo y la generacin de energa (Art. 7 LGCC).
Cabe resaltar que, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblico (Art 116 LGCC), los servidores
pblicos encargados de la aplicacin y vigilancia del cumplimiento de la LGCC
que incumplan con sus responsabilidades se hacen acreedores a sanciones administrativas.
Adems de considerar las leyes existente, es responsabilidad de los gobiernos locales crear los instrumentos necesarios para regular las materias de su competencia (Art. 11) que sirvan para cumplir con los objetivos de la LGCC, basndose en
los principios de la poltica nacional en la materia (Art. 26).
reglamentos y normas
Los reglamentos establecen las especificidades en relacin con los instrumentos y
las actividades derivadas de las leyes. Especficamente en el marco de la LGCC, a la
fecha de publicacin de esta gua, el gobierno federal tiene pendiente la publicacin del reglamento de mecanismos de funcionamiento y operacin del Sistema
Nacional de Cambio Climtico y del reglamento en materia del Registro Nacional
90
C4
planificacin
de Emisiones, aunque ste ltimo ser emitido pronto. Estos dos instrumentos cobrarn gran importancia una vez que sean publicados.
En cuanto a normas oficiales mexicanas, la SEMARNAT, con la participacin de
otras dependencias, tiene la responsabilidad de expedir aquellas necesarias para
establecer lineamientos, criterios, especificaciones tcnicas y procedimientos para
garantizar las medidas de adaptacin y mitigacin. Por esto, la entidad responsable debe permanecer al tanto de la actualizacin del marco jurdico, de manera
que pueda utilizar todos los elementos disponibles en el diseo del PAC.
En relacin con reglamentos y normas locales, es necesario que, como parte del
anlisis del marco jurdico local, se investigue qu instrumentos podran guardar
relacin con la poltica de cambio climtico a nivel estatal y municipal.
Reglamentos relativos a las leyes en materia ambiental mencionados con la Figura 4.8
y normas oficiales mexicanas y las normas mexicanas:
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/gobiernos.htm
Ordenamientos jurdicos estatales:
http://www.semarnat.gob.mx/leyes-y-normas
relacin con instrumentos de planeacin local

Es deseable que los PAC locales sean considerados parte de los programas de
desarrollo local, elaborados peridicamente de forma obligatoria:

El artculo 26 de la Constitucin fija las bases para garantizar la participacin

de los estados y sus municipios en la planeacin de programas de gobierno.
En la Ley de Planeacin nacional se establecen mecanismos de coordinacin
entre los diferentes rdenes de gobierno para lograr la congruencia en trminos de planeacin para el desarrollo.
En las leyes de planeacin estatales se sealan las especificaciones referentes
a los tiempos de planeacin.
A nivel municipal, el artculo 115 de la Constitucin seala que, en trminos
de las leyes federales y estatales, los municipios estn facultados para formular
y aprobar planes de desarrollo.
La entidad responsable deber hacer una revisin de la ley de planeacin estatal

y del plan de desarrollo estatal y municipal. Con la finalidad de que tanto su diseo como su implementacin se agilicen, es deseable que el PAC sea considerado
parte del programa de desarrollo local. Generalmente, los planes municipales de
desarrollo deben elaborarse o actualizarse al inicio de cada periodo constitucional
de la administracin municipal, pero pueden hacerse adecuaciones con base en
los instrumentos legales antes mencionados (INVEDEM, 2011).
91
C4
planificacin
La congruencia de un instrumento como un PAC con otros instrumentos de planeacin implica que los objetivos y las estrategias de mitigacin y adaptacin sean
congruentes con los programas sectoriales (ambiental, de desarrollo econmico,
de desarrollo urbano, etc.), ya que guardan muchos temas en comn. Por esto, se
debe buscar que las acciones que se propongan como parte del PAC sean coadyuvantes en el logro de objetivos sectoriales y territoriales comunes.
metodologa para el anlisis de los instrumentos

En esta seccin apenas se presentaron generalidades sobre la LGCC y otras leyes
relacionadas. A nivel local es necesario que la entidad responsable lleve a cabo un
anlisis detallado de los instrumentos jurdicos, y abunde en los sectores de mayor
relevancia a nivel local. Es de particular importancia que ste sirva para determinar si el nivel de gobierno en cuestin (estatal o municipal) posee la competencia
jurdica necesaria para llevar a cabo las acciones que se propongan como parte
del PAC (Velasco, Lacy y Viguri, 2012).
En esta seccin se presenta una serie de temas y preguntas sugeridas que apoyan
el anlisis de la legislacin en el contexto local. Para ordenar el trabajo se parte de
la revisin de una ley a la que se asocian los reglamentos y las normas correspondientes. La idea general es tener una ficha por cada ley analizada y que se incluyan
en cada una los instrumentos relacionados que sean de nivel jurdico menor.
Tabla 4.11: Elementos de la ficha de anlisis del marco jurdico
nombre de la ley:
jurisprudencia:
Federal/ estatal/ municipal
objetivo general:
materias que regula
concurrentes con
la federacin:
Por ejemplo: caalidad del agua, del aire, derechos humanos,

biodiversidad, etc.
materias que regula

tradicionalmente a
nivel local:
Por ejemplo: gestin de residuos, movilidad, etc.
sistemas de coordinacin
entre niveles de gobierno:
Existen convenios de coordinacin con la federacin o con

algn otro organismo? Explicitarlo obliga a actuar y planear
acorde a responsabilidades preestablecidas.
atribuciones u obligaciones
para los gobiernos locales:
relacin con otras leyes:
Cules son las atribuciones para el estado o el municipio?

Tiene obligaciones especficas establecidas?
Hay acciones que no son de atribucin directa del gobierno
local pero que debiera observar y vigilar en el marco general
de la ley?
Qu leyes? Cul es la relacin?
Cules? Qu regulan?
reglamentos implicados:
Hay atribuciones que competan a los gobiernos locales?

Cules?
normas relacionadas :
92
C4
planificacin
impacto del instrumento

sobre el PAC:
Para cada instrumento, Cul es su relacin o posible relacin con acciones de mitigacin, adaptacin y educacin
y comunicacin? Qu aspectos del instrumento podran
apoyar al PAC?
Se pretende que la ltima seccin de la ficha exponga, de forma concisa, cmo

los instrumentos analizados cobran relevancia para el PAC, o viceversa.
En la Tabla 4.12 se presentan algunos objetivos del anlisis del marco jurdico en
funcin de las etapas de diseo del PAC.
Tabla 4.12: Objetivos del anlisis del marco jurdico por etapa de diseo del PAC
etapa de diseo del
PAC
c4. planeacin
c5. diagnsticos
objetivo especfico del anlisis del marco

jurdico aplicable
Contextualizar al equipo responsable para que cuente con herramientas para justificar legalmente la participacin de los grupos operativos en el diseo y la implementacin del PAC.
c6. diseo de acciones
Definir si el gobierno local en cuestin tiene la competencia jurdica

para llevar a cabo las acciones que se propongan. Las acciones no debern contradecir lo que establezca la ley o los programas generales.
c7. priorizacin
Utilizar elementos del marco jurdico para dar peso a acciones especficas.
c8. financiamiento
Explicitar la responsabilidad jurdica para destinar recursos econmicos a la implementacin de acciones de combate al cambio climtico.
c9. diseo del mrv
Explicitar la responsabilidad jurdica del gobierno local para evaluar

el PAC.
c10. implementacin
Dar peso jurdico al arreglo institucional para la implementacin del

programa
Globe International publica anualmente, desde 2011, un estudio sobre los avances en
legislacin en torno al cambio climtico a nivel mundial. El estudio de 2014 incorpora
los avances de 66 pases. Los objetivos del estudio son brindar soporte a legisladores,
proveyendo un resumen detallados de la legislacin existente sobre el tema para identificar las mejores prcticas; documentar el progreso mundial en torno a la legislacin
climtica, tanto en pases desarrollados como en vas de desarrollo; y resaltar el rol fundamental de los legisladores en cualquier estrategia para combatir el cambio climtico
(Nachmany, y otros, 2014). http://www.globeinternational.org/studies/legislation/climate
Adems de hacer una revisin exhaustiva de la legislacin mexicana, sera deseable que la entidad responsable conociera legislacin internacional en materia de
cambio climtico. Tener la visin de cmo implementan desde lo jurdico acciones
de combate al cambio climtico en pases con ms desarrollados en torno al tema,
considerando qu indicadores evalan y los lmites que consideran, lo que da lugar al diseo de mejores prcticas.
93
C4
planificacin
4.2.3 Anlisis de instrumentos de poltica relacionados

Las acciones de combate al cambio climtico, as como los estudios de diagnstico y
otras actividades requeridas para el diseo de los PAC estn relacionadas con mltiples sectores productivos y de desarrollo social y urbano. En lnea con los instrumentos jurdicos, las dependencias de todos los niveles de gobierno elaboran programas
sectoriales, institucionales, regionales y especiales en el marco del Plan Nacional de
Desarrollo, para atender necesidades especficas a nivel local (ver Figura 4.1)
Figura 4.10: Marco de instrumentos de poltica que lideran y apoyan el combate al cambio
climtico
Programa
Especial de
Cambio
Climtico
Estrategia
Nacional de
Cambio
Climtico
Programa
Nacional
Hdrico
ESTATAL
Plan Nacional
de desarrollo
Programa
Nacional de
reas
Naturales
Protegidas
Programa
Estatal de
Accin ante el
Cambio
Climtico
Programa
Estatal de
Accin ante el
Cambio
Climtico
Programa
Municipio
Seguro:
Resistente a
Desastres
Programa
Nacional de
Proteccin
Civil
Comisiones
Intersecretarial
es de Cambio
climtico en los
estados
Programa
Estatal de
Educacin
Ambiental,
Comunicacin
Educativa
Marco de
Polticas de
Adaptacin de
Mediano Plazo
NACIONAL
Programa
Sectoriales
Programa de
Ordenamiento
Ecolgico
Estatal
Estrategias
Estatales para
la Biodiversidad
Comisiones
Intersecretarial
es de Cambio
climtico en los
estados
Programa de
Ordenamiento
Ecolgico
Estatal
MUNICIPAL
Agenda Desde
lo Local
94
C4
planificacin
como parte de los programas existentes a consultar,
cabe resaltar los siguientes:

Programa Especial de Cambio Climtico (PECC): instrumento vinculante, sujeto a la evaluacin, sealando plazos y metas nacionales para avanzar en la mitigacin y adaptacin al cambio climtico.
Estrategia Nacional de Cambio Climtico (ENCC): presenta el diagnstico sectorial y la prospectiva en torno a pilares de poltica, mitigacin y adaptacin al
cambio climtico.
Programas sectoriales: orientan el quehacer de las dependencias de la Administracin Pblica Federal (APF) y guardan relacin con el combate al cambio climtico:

Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario, Pesquero y Alimentario 2013-2018

Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 2013-2018.
Programa Sectorial de Desarrollo Social 2013-2018.
Programa Sectorial de Energa 2013-2018.
Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2013-2018.
Programa Sectorial de Gobernacin 2013-2018.
Programa Sectorial de Salud 2013-2018.
Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes 2013-2018
Programa Sectorial de Turismo 2013-2018
Estrategia Nacional de Energa 2013-2027

Programa Nacional Hdrico
Programa Nacional de reas Naturales Protegidas
Programa Nacional de Proteccin Civil
Programas Estatales de Accin ante el Cambio Climtico (PEACC)
Programas de Ordenamiento Ecolgico Estatales
Programas Estatales de Educacin Ambiental, Comunicacin Educativa
Estrategias Estatales para la Biodiversidad
Programas de Accin Climtica Municipales
Programas de Ordenamiento Ecolgico Locales o municipales
Planes de Desarrollo Urbano
Programa Municipio Seguro: Resistente a Desastres
Agenda Desde lo Local
Programas locales de calidad del aire
Programas locales de gestin de residuos
Programas locales de movilidad
Aunado a los programas de desarrollo a nivel macro, anualmente el gobierno federal

publica el catlogo de programas federales vigentes, para que los gobiernos locales soliciten recursos econmicos para atender su problemtica local especfica, incluyendo el financiamiento para acciones de diseo e implementacin del PAC (ver
captulo 8). Los recursos necesarios, o parte de stos, podran obtenerse de este tipo
de programas. En la Figura 4.11 se presenta, a manera de ejemplo, el anlisis de los
programas federales de 2014. Se observan los diferentes programas, que por el tipo
de actividades que apoyan, pueden asociarse a la obtencin de recursos para realizar
acciones de mitigacin, adaptacin, educacin y comunicacin y al diseo del PAC.
95
C4
planificacin
Figura 4.11: Programas federales con relacin a acciones de combate al cambio climtico
3 X 1 para
migrantes
Entornos y
comunidades saludables
Atencin a familias y
poblacin vulnerable
Programa de
coinversin social
Educacin para el ahorro
y uso racional de
la energa elctrica
Conservacin para el
desarrollo sostenible
Programa Integral de
Desarrollo Rural:
agricultura rural
periurbana y de traspatio
HABITAT
Banco de Proyectos
Municipales
Desarrollo Institucional
Ambiental
Desarrollo de zonas
prioritarias
Modernizacin de
organismos
operadores de agua
Vivienda digna
DISEO
Infraestructura
indgena
ACCIONES
DE ADAPTACIN
Agua potable,
alcantarillado y
saneamiento en zonas
urbanas
ACCIONES DE
EDUCACIN Y
COMUNICACIN
Prevencin de riesgos
en los asentamientos
humanos
ACCIONES
DE MITIGACIN
Tratamiento de
aguas residuales
Programa de Residuos
Slidos Municipales
Rescate de espacios
pblicos
Proyecto de ahorro
de energa elctrica
municipal
Proyecto Nacional de Eficiencia

Energtica para el Alumbrado
Pblico Municipal
Dado que los estados y municipios tienen diferencias importantes entre s, de poblacin, de grado de marginacin, de tipo de economa, etc., no todos los programas federales operan en todos los municipios. La mayora de estos programas inician a travs
de las delegaciones de las dependencias federales, por lo que es recomendable, a nivel
local, mantener comunicacin frecuente con ellas (SEGOB, 2014).
Lista de programas federales que operan cada ao:
http://www.inafed.gob.mx/es/inafed/Publicaciones_en_Linea
Por otro lado cabe destacar que en el marco de la planeacin e implementacin de

programas o proyectos locales, es deseable que se creen sinergias entre los grupos
operativos y la entidad responsable. Por ejemplo, considerando un municipio cualquiera, el ayuntamiento podra solicitar recursos federales para construir una ciclova;
y mientras el componente de ingeniera civil lo manejara el departamento de obras
pblicas, el monitoreo, reporte y verificacin de las reducciones de GEI lo asumira
el departamento de medio ambiente. En este sentido, el objetivo es que adems de
enmarcarse en los programas nacionales y regionales, el PAC tambin complemente
y se complemente de programas locales existentes y que se evite la doble asignacin
o uso de recursos para un mismo fin. Las acciones de combate al cambio climtico
deben llegar a convertirse en un componente usual al interior de cualquier proyecto
ya sea productivo o social.
96
C4
planificacin
Caso de estudio:
Modificaciones en el marco jurdico local para promover la permanencia del Programa Municipal de Cambio Climtico del municipio de
Len, Guanajuato.
Los reglamentos municipales constituyen el instrumento por excelencia que los ayuntamientos utilizan
cotidianamente para dirigir las acciones de gobierno. En 2003, la administracin de Len, Guanajuato,
conform el Reglamento Municipal para el Control de la Calidad Ambiental en Len, Guanajuato. Aun
cuando el reglamento toca aspectos muy importantes, deja de lado el concepto de cambio climtico.
Con base en la legislacin publicada desde 2012 referente a cambio climtico, el municipio, a travs de la
Direccin General de Gestin Ambiental, se vio obligado a incorporar un captulo referente al tema. ste
incorpora aspectos como vulnerabilidad, inventarios de GEI y medidas de mitigacin y adaptacin ante
los cambios que dicho fenmeno representa.
La propuesta del nuevo reglamento de gestin ambiental para el municipio se ha desarrollado durante
un periodo de un ao. El proceso de adecuacin de este reglamento se ha llevado a cabo a travs de un
trabajo coordinado entre los integrantes de la Direccin General de Gestin Ambiental, el Sistema Integrado de Aseo Pblico (SIAP), el Instituto Municipal de Planeacin (IMPLAN), la Funcin Edilicia y otras
dependencias de gobierno municipal. Las propuestas de adicin o mejora del reglamento surgieron de
la revisin de proyectos y programas de cada direccin.
Los pasos abordados para llegar a la conformacin de la nueva estructura del reglamento de gestin
ambiental fueron los siguientes:
1.
Revisin de los instrumentos legales federales y estatales que tienen congruencia con los programas y proyectos de la administracin municipal
2.
Identificacin de las atribuciones municipales de cada proyecto y programa
3.
Conformacin de las atribuciones municipales por cada proyecto y programa municipal
4.
Primera revisin de contenidos de la nueva estructura reglamentaria propuesta por directores de rea
5.
Adecuaciones
6.
Segunda revisin por parte del director general de Gestin Ambiental
7.
Adecuaciones
8.
Presentacin de la estructura del nuevo reglamento a la Comisin de Medio Ambiente para su aprobacin
9.
Presentacin de la estructura del nuevo reglamento al grupo de colaboradores para su revisin y aprobacin
10. Presentacin de la estructura del nuevo reglamento a la Direccin de Funcin Edilicia para la revisin
y aprobacin
Cabe sealar que la propuesta de la nueva estructura del reglamento de gestin ambiental est en proceso de validacin por parte de Funcin Edilicia, a fin de poder continuar con los pasos de aprobacin y
publicacin. Al incorporar especficamente responsabilidades en torno a la elaboracin de un Programa
de Accin Climtica, el municipio asegura el seguimiento del mismo.
Fuente: Direccin General de Gestin Ambiental, 2014
97
C4
planificacin
metodologa para el anlisis de los instrumentos
de poltica
Para llevar a cabo un anlisis de los programas relacionados, se sugiere hacer una
investigacin de aqullos existentes a nivel federal y local, y hacer una ficha de
resumen de cada uno, donde se identifique, como conclusin, cmo el programa
podra ser sinrgico con el PAC o cmo podra ayudar a respaldarlo.
Tabla 4.13: Elementos de la ficha de anlisis de programas relacionados
nombre del programa: jurisprudencia:
Federal/ estatal/ municipal
objetivo general:
Qu atiende el programa? Cules son sus metas?
tipo de programa
Programas de apoyo econmico o financiero/ Programas de planeacin local
temas que aborda/

apoya
Por ejemplo: infraestructura, movilidad, capacitacin, etc.
relacin con el PAC
En qu etapa del desarrollo del PAC podra cobrar importancia, por

ejemplo en el diseo, en el financiamiento de las acciones o es su
implementacin?
sinergia con el PAC
Hay objetivos comunes entre este programa y el PAC? Cmo

podra compatibilizarse el uso de recursos (econmicos, humanos)
para lograr los objetivos?
4.2.4 Aseguramiento de la calidad

El PAC debe contar con un proceso de gestin de la calidad con el que se asegurare que los distintos productos que conformarn el programa representen la
realidad local, para que, cuando llegue el momento de implementar las acciones,
stas sean adecuadas, y correspondan a satisfacer los requerimientos del entorno
local donde se apliquen.
las tres actividades generales sugeridas para llevar a

cabo la gestin de calidad son:
actividad 1: Identificacin de los requerimientos de calidad de cada producto
Los requerimientos especficos de calidad de cada producto se sealan de forma
paralela a la metodologa, y es responsabilidad de los integradores asegurar que
sean cumplidos. A nivel de planificacin, la entidad responsable debe asegurarse
que se disponga de los recursos necesarios y el tiempo disponible para realizar las
actividades de aseguramiento de la calidad. Adems, deber verificar que, en su
momento, dichas actividades se lleven a cabo adecuadamente.
actividad 2: Establecimiento de las acciones que darn lugar a la satisfaccin de dichos requerimientos
98
C4
planificacin
En la Tabla 4.14 se presentan las actividades generales de aseguramiento de la calidad para cada etapa. Es deseable que la unidad funcional y los integradores verifiquen el cumplimiento de los requisitos de calidad conforme a esta lista. Adems,
deben llevarse a cabo revisiones crticas internas de los diferentes productos, incluyendo el plan rector de planificacin. Las fechas para realizar dichas revisiones
por los integrantes de los distintos equipos de trabajo deben estar establecidas
en el cronograma.
Tabla 4.14: Requerimientos de calidad en las etapas de diseo
etapa
requerimientos mnimos de calidad
diagnstico de mitigacin
Anlisis de rdenes de magnitud, comparacin con

inventario nacional y otros inventarios locales
diagnstico de adaptacin
Realizar visitas de campo a las zonas vulnerables

identificadas
(C5.1)
(C5.2)
diagnstico de educacin y
comunicacin
Validacin de muestra e instrumento de muestreo
(C5.3)
diseo de las acciones
(C7)
Asegurar la gobernanza durante todo el proceso

Realizar consulta pblica e incorporar los resultados
de la misma
priorizacin de las acciones
Realizar anlisis de sensibilidad
seguimiento y evaluacin
Asegurar el diseo de indicadores de impacto, por

accin y a nivel de todo el programa.
(C8)
(C10)
Fuente: Centro Mario Molina, 2014.x
actividad 3: Auditora y control de la satisfaccin de los requerimientos

Esta actividad consiste en someter a revisin los productos finales de cada etapa
ante un experto tcnico. A nivel de planificacin, es necesario que para cada etapa
la entidad responsable defina a un especialista tcnico local que revise y haga las
observaciones correspondientes a cada producto de las distintas etapas de diseo, despus de llevar a cabo la revisin crtica externa. Posteriormente, el INECC
deber ser la dependencia federal vinculada que haga la revisin final. Los tiempos para entregar los productos a revisin, as como los plazos que los revisores
necesiten para hacer las observaciones pertinentes, deben ser considerados en el
cronograma del proyecto.
Se considera conveniente elaborar una lista de verificacin para dar seguimiento a
los aspectos de aseguramiento de la calidad de cada etapa de diseo. sta debera
ser manejada por el o la lder de la entidad responsable.
99
planificacin
C4
4.2.5 Planificacin de etapas de diseo

Antes de iniciar el trabajo de las etapas de diseo, es necesario que cada integrador
planifique las actividades a llevar a cabo. En este apartado se presentan algunos
que pueden servir de gua para dicha planificacin. La finalidad es clarificar los objetivos y el alcance que tomar la etapa en funcin de los recursos disponibles y el
tiempo con el que se cuenta para desarrollar los productos esperados.
actividad 1. Conocer las actividades a desarrollar

En este paso, es indispensable que el integrador conozca la metodologa de la etapa que le corresponde desarrollar, por lo que tendr que revisar las actividades de
la etapa en cuestin. Una vez revisadas las actividades a llevar a cabo es deseable
preguntarse: Qu es necesario indagar a nivel general y especfico para abordar
las actividades metodolgicas? Cules son las barreras y los riesgos a superar para
llevar a buen fin las actividades metodolgicas?
Cabe destacar que los pasos y las actividades sugeridos en esta gua son los que
se han identificado como ms recomendables. Sin embargo, no dejan de ser sugerencias, pues a nivel local siempre es posible identificar mejores prcticas. En este
sentido, resulta deseable que, cuando sea adecuado, en funcin de las barreras
locales, se lleven a cabo prcticas ms efectivas. Las actividades sugeridas en esta
gua son orientativas, nunca limitativas.
actividad 2. Establecer los objetivos especficos

Los objetivos deben estar orientados a lograr, con la mejor calidad posible, el
producto de la etapa en cuestin.
actividad 3. Definir el alcance de las actividades en relacin a recursos

disponibles
Una vez definidos los objetivos especficos, es necesario conocer los recursos con
los que se cuenta, para que, en funcin de esto, se defina cmo se alcanzarn los
objetivos a partir de los recursos disponibles. stos ltimos pueden ser tanto humanos como econmicos, y estarn en funcin de lo que se haya determinado en
la planeacin econmica del proyecto (ver ms atrs, en este captulo). Para este
paso, conviene hacerse las siguientes preguntas:
para este paso conviene hacerse las siguientes preguntas:

Cules son los recursos humanos con los que se cuenta para la etapa en cuestin?
Si se dispone de los recursos financieros para contratar a consultores externos
para el desarrollo de ciertas fases, qu fases sern? Se puede contar con el
100
planificacin
C4
apoyo o la colaboracin de servicios sociales y voluntariados para algunas actividades, de manera que pueda el uso de recursos econmicos sea lo ms
eficiente posible?
Qu apoyos adicionales se requieren? Cmo se obtendrn?
Cules son las actividades clave en el interior de la etapa? Cmo se van a
abordar?
actividad 4. Revisar el cronograma de trabajo al que habr que ajustar las

actividades
En funcin del cronograma general del proyecto, es necesario ajustar la elaboracin del producto de la etapa en cuestin a los tiempos programados para el proyecto. Es necesario que, para cada etapa, se consideren los tiempos de revisin
de los productos para el aseguramiento de la calidad. As, es necesario responder:
Cules son los tiempos de trabajo con los que el equipo se debe comprometer?
actividad 5. Establecer acuerdos con el equipo de trabajo

Adems de establecer los objetivos, el alcance y el cronograma, tambin es deseable que, para cada etapa, se consideren las respuestas a las siguientes preguntas:

Cules sern los canales de comunicacin en el interior del equipo de trabajo?

Cules son los aspectos administrativos que deben conocerse para garantizar
el respaldo suficiente para el proceso a desarrollar?
Qu personas estarn involucrados en las diferentes fases del proceso? Quin
ser responsable de qu?
Los objetivos especficos, el alcance, los tiempos para desarrollar cada producto
deben ser parte del documento rector de planificacin.
101
C5
diagnsticos
C5
102
captulo
cinco

Metodologa para
la realizacin de
diagnsticos locales
5 Metodologa para la realizacin

de diagnsticos locales
Este captulo comprende tres apartados metodolgicos que tocan los temas de
diagnstico necesarios: mitigacin, adaptacin, y educacin y comunicacin. Se
espera que esta metodologa permita a los encargados del diseo de los PAC estatales y municipales elaborar un inventario de emisiones, a fin de que puedan
identificar sus prioridades de actuacin en materia de mitigacin. La metodologa
incluye el clculo de las incertidumbres asociadas a los principales GEI particularmente, bixido de carbono, metano y xido nitroso y a los factores de emisin de
las categoras clave de emisiones. Asimismo, se proporcionan lineamientos para
incluir en el inventario los contaminantes climticos de vida corta, especficamente
las partculas negras de holln, llamadas comnmente carbono negro. Adicionalmente, se proporcionan lineamientos para el clculo de la lnea base de emisiones,
as como para su proyeccin tendencial.
En torno al diagnstico de adaptacin, se presenta una metodologa orientada a
llevar a cabo una evaluacin de los riesgos asociados al cambio climtico en zonas urbanas a nivel estatal y municipal. stos incluyen aquellos relacionados con
el tiempo atmosfrico eventos hidrometeorolgicos extremos cada vez ms frecuentes a causa del cambio climtico. Asimismo, incluyen los asociados a los cambios del clima a largo plazo, como cambios en la distribucin de las temperaturas
y las lluvias. La finalidad ltima de esta metodologa es proporcionar a los encargados del diseo de los PAC locales las herramientas necesarias para definir sus
prioridades de actuacin en materia de adaptacin.
Como cierre, se presenta una metodologa para efectuar un diagnstico de las necesidades en materia de educacin y comunicacin, el cual deber partir del conocimiento de las respuestas sociales que requiere el programa, que se definen
en torno a los diagnsticos de mitigacin y adaptacin. La metodologa implica
analizar el estado de los conocimientos, las actitudes y los comportamientos de la
poblacin, evaluados a travs de entrevistas y una encuesta; asimismo, contempla
criterios para el anlisis de los mecanismos de comunicacin que se encuentran al
alcance de los gobiernos locales para alcanzar a las audiencias deseadas. Teniendo
en cuenta lo anterior, se definen las necesidades del programa en materia de educacin y comunicacin para dar lugar a la propuesta de acciones pertinentes.
En todos los casos es necesario ajustar el alcance del trabajo al tiempo, los recursos
y las capacidades que puedan enfrentar los gobiernos locales.
104
5.1 Metodologa para la identificacin de

prioridades de actuacin en materia de
mitigacin
introduccin
En este captulo, el usuario aprender la importancia del desarrollo de un inventario de emisiones de CEI completo, que sirva como base para establecer acciones efectivas de mitigacin
que puedan ser monitoreadas, verificadas y reportadas a lo largo de la duracin de un PAC
estatal o municipal.
Conceptos clave
Cambio climtico, mitigacin, densidad, poder calorfico, compuesto de efecto invernadero,
gas de efecto invernadero (GEI), dixido de carbono (CO2), dixido de carbono equivalente
(CO2eq), metano (CH4), carbono negro (CN) , PM10, PM2.5, potencial de calentamiento global, lnea
base de emisiones, dato de actividad, factor de emisin (FE), fuente clave de emisin, sumidero
de carbono, residuos slidos urbanos, factor de especiacin, contaminantes climticos de vida
corta (CCVC)
objetivo
productos esperados
Proporcionar conocimientos bsicos y fuentes de

informacin a los cuales el usuario podr recurrir
para desarrollar un inventario de emisiones de CEI.
ste ltimo comprende el reporte de emisiones de
las siguientes sustancias:
CO2 (dixido de carbono)
CH4 (metano)
N2O (xido nitroso)
Asimismo, basado en los inventarios

elaborados, el documento deber
contar con un anlisis de las fuentes
clave de emisin identificadas.
Finalmente, el diagnstico de mitigacin incluir una serie inicial de

propuestas de acciones de mitigacin
HFC (hidrofluorocarbonos)
PFC (perfluorocarbonos)
SF6 (hexafluoruro de azufre)
Un documento con el diagnstico

de mitigacin que incluir los inventarios de GEI y CN, la lnea base
de emisiones y su proyeccin correspondiente, as como un anexo con
la descripcin de la metodologa
empleada
CN (carbono negro)
Los tres primeros son los componentes mnimos
que deben cubrir todos municipios y estados. La
estimacin de emisiones del resto de compuestos
requiere un mayor anlisis y disponibilidad de recursos y fuentes de informacin.

Un integrador del inventario de emisiones que coordine a grupos tcnicos encargados de cada categora de emisin del inventario. Es deseable que los integrantes de
estos grupos que cuenten con conocimientos en cada rea correspondiente (perfiles
de ingeniera qumica, ambiental y afines son las ms recomendables), al tiempo que
es deseable que tengan experiencia en la elaboracin de inventarios de emisiones.
Dichos grupos de trabajo debern quedar definidos desde el momento de la planificacin del proyecto y su documento rector (captulo 4).
En el caso del personal encargado de estimar emisiones debidas al cambio de uso

del suelo, deber contar con conocimientos de manejo de sistemas de informacin
geogrfica (SIG).
Es importante que, dentro del grupo que trabajar las categoras de emisin de los
inventarios, se cuente con personal con conocimientos de ingls que revise algunas
guas metodolgicas, en particular las referentes a las emisiones de CN.
105
C5
diagnsticos
pasos metodolgicos
Preparacin del inventario
1.
Definir a los grupos encargados de la elaboracin de los inventarios de emisiones

que alimentarn el diagnstico de mitigacin
2.
Establecer el ao base de los inventarios de mitigacin
3.
Revisar las metodologas para la elaboracin de inventarios de GEI por parte de cada
grupo encargado de las categoras del inventario
4.
Recopilar datos de actividad y seleccionar las metodologas ms recientes y los FE

ms adecuados para cada categora a evaluar en los inventarios
5.
Estimar emisiones de GEI e incertidumbres asociadas, y reportarlas de acuerdo con

las guas metodolgicas correspondientes
6.
Revisar las metodologas para la elaboracin de inventarios de CN, y efectuar la estimacin y el reporte de las categoras correspondientes
Determinacin de las fuentes clave de emisin

7.
Determinar cules son las fuentes clave de emisin
Proyeccin de la lnea base

8.
Realizar la proyeccin de la lnea base de emisiones de GEI y de CN
Posibles acciones de mitigacin

9.
Identificar las posibles acciones de mitigacin a implementar durante la duracin

del PAC
10. Asegurar la calidad del diagnstico de mitigacin
5.1.1 Introduccin
Los objetivos principales de la mitigacin son la reduccin de las emisiones de
compuestos de efecto Invernadero (CEI) resultantes de las actividades humanas,
y el aumento de los sumideros de carbono. Lo anterior, con la finalidad de reducir
los efectos del cambio climtico en el futuro y, por tanto, minimizar los daos potenciales.
El trmino CEI incluye compuestos gaseosos (GEI), como dixido de carbono (CO2) y
metano (CH4), as como partculas slidas, por ejemplo carbono negro (CN) .9
9
El inventario de
emisiones de CEI
est compuesto
por el inventario
de GEI y el de CN,
cada uno estimado con una metodologa independiente.
El CN es un componente de las partculas suspendidas (como las PM2.5 ) emitidas por procesos de combustin incompletos. Estudios han demostrado que este compuesto puede impactar el cambio climtico por su capacidad
para absorber grandes cantidades de energa; por ejemplo, un solo gramo de partculas de CN puede absorber
un milln de veces ms energa radiante que un gramo de CO2. Sin embargo, debido a que las emisiones de CO2
son 3,000 veces superiores y su tiempo de vida en la atmsfera es ms de 2,500 veces ms grande que el tiempo de
vida del CN, a largo plazo el CO2 es la especie dominante que impacta el calentamiento global (Bachmann, 2009).
106
C5
diagnsticos
Sin embargo, para reducir las emisiones es necesario conocer en primer lugar las
fuentes generadoras y las cantidades de contaminantes que se arrojan a la atmsfera. Por este motivo, el desarrollo de un inventario completo de emisiones es el
paso determinante en el proceso de implementar acciones de abatimiento del
cambio climtico, adems de fortalecer la gestin de la calidad del aire, ya sea a
nivel estatal o municipal.
As, el objetivo principal del inventario de emisiones de CEI es crear una lnea base
de emisiones, identificar las fuentes clave de emisin por tipo de compuesto y sumideros de un rea especfica, adems de contar con elementos para la evaluacin
y planificacin de polticas enfocadas a disear estrategias efectivas de mitigacin
basadas en esta informacin. El entendimiento del objetivo de un inventario de
emisiones ayudar en manera determinante al diseo de un PAC.
de manera general, los gei que debern reportarse en los

inventarios son:
CO2
CH4
N2O

HFC, PFC, SF6
Adems, con la entrada en vigencia de la nueva ENCC10 , se vuelve importante y El inventario de CN se incluy por primera vez en la
deseable incluir tambin un inventario de carbono negro (CN).
Antes de iniciar a trabajar en las actividades metodolgicas es necesario que el integrador del diagnstico y su equipo revisen el documento rector de planificacin
con la finalidad de tener el antecedente claro sobre los objetivos del diseo del
programa, el alcance, el cronograma a considerar y las responsabilidades establecidos. Esto, adems, da lugar a revisar la base del arreglo institucional base que se
haya determinado.
Quinta Comunicacin de
Mxico ante la CMNUCC.
arreglo institucional
La realizacin del diagnstico de mitigacin es una actividad que involucra diferentes reas municipales y estatales. Por tal motivo es de suma importancia llevar a
cabo una coordinacin adecuada entre los agentes participantes.
Para la elaboracin del diagnstico de mitigacin, las posibles reas o departamentos que se considera ms oportuno implicar en el proceso son aquellas de medio
ambiente, servicios urbanos y urbanismo.
El diagrama de los arreglos institucionales que se pueden establecer para la realizacin de los diagnsticos se expone en el captulo 4. Ser responsabilidad de los
integradores del inventario identificar ste las relaciones a considerar para el caso
especfico de la elaboracin del diagnstico de mitigacin.
10
El eje estratgico M5 de la ENCC plantea las lneas de accin para reducir las emisiones de CCVC (que incluyen
metano, algunos HFC y CN) a fin de contribuir a la disminucin de las tendencias de calentamiento global en el corto
plazo, adems de mejorar la calidad del aire y la proteccin a la salud.
107
C5
diagnsticos
mapeo de actores
La identificacin de las personas, los grupos y las organizaciones que estarn relacionados con el diseo del PAC se describe con mayor detalle en el captulo 4 de
esta gua.
En el presente captulo se retomar el mapeo de actores slo para el caso especfico del diagnstico de mitigacin. Dichos actores debern estar contemplados
desde la etapa de planificacin: el gobierno federal; los gobiernos estatales y municipales; el sector acadmico, en particular las universidades locales (cuyo apoyo
y participacin es deseable en todas las etapas de desarrollo del proyecto); todas
las secretaras, direcciones, instituciones y dependencias que posean informacin
necesaria para elaborar los diagnsticos; as como el sector privado, organizaciones de la sociedad civil y poblacin en general.
Es de suma importancia
que la elaboracin de los
diagnsticos no sea considerada un proyecto de
investigacin sino parte
integrante de la poltica
pblica que ayude a fortalecer las capacidades
actuales a nivel estatal y
municipal en materia de
cambio climtico.
instrumentos de planeacin
Como se mencion en el captulo 4, los estudios de diagnstico y otras actividades
requeridas para el diseo de los PAC estn vinculados con los sectores productivos
y de desarrollo social y urbano de estados y municipios. Con base en lo anterior,
los instrumentos de planeacin para el caso del diagnstico de mitigacin estn
encaminados principalmente a la propuesta de acciones de mitigacin que se encuentren en lnea con programas federales, estatales y municipales vigentes.
Por tal motivo, los responsables del diseo del plan debern colaborar estrechamente con los responsables de otras direcciones y secretaras para llevar a cabo un
anlisis detallado de todos los programas por considerar. Con esta finalidad, el captulo 4 incluye tambin recursos electrnicos y referencias done el usuario puede
apoyarse para identificar leyes, normas y programas de carcter federal, estatal y
municipal con los que se debe alinear el PAC.
A continuacin se describirn con detalle los pasos presentados al inicio de este
captulo; de manera especfica, los pasos 1 a 8 se refieren a la elaboracin de los
inventarios de CEI, el establecimiento de la lnea base y su proyeccin; el paso 9
hace referencia a las posibles acciones de mitigacin a implementar; y el paso 10
presenta las recomendaciones en materia de aseguramiento de la calidad.
5.1.2 Preparacin del inventario

Paso 1. Definir a los grupos encargados de la elaboracin de los inventarios
de emisiones que alimentarn el diagnstico de mitigacin
El primer paso en la elaboracin del inventario es la designacin de un grupo de
trabajo que tenga acceso a los datos de calidad de aire y emisiones a la atmsfera,
108
diagnsticos
C5
as como a los consumos de combustibles fsiles en el estado o el municipio. Dicho

grupo deber establecer equipos de trabajo por categoras, al tiempo que ser responsable de planear el inventario, as como los productos esperados y su entrega.
En aras de desarrollar capacidades tcnicas para el desarrollo de inventarios de
emisiones, es siempre deseable que la elaboracin de los mismos se lleve a cabo en
estrecha colaboracin con las instituciones acadmicas locales.
producto
Un grupo de trabajo consolidado con asignaciones y tareas especficas a cumplir
durante la elaboracin del inventario.
Captulo 1, Volumen 1, de Orientacin general y generacin de informes de las Directrices del IPCC de 2006 para los inventarios nacionales de gases de efecto invernadero. Se
describen los conceptos principales para planear un inventario de emisiones.
Paso 2. Establecimiento del ao base de los inventarios de mitigacin

Una vez que se haya designado a los encargados del inventario, los lmites del mismo y las categoras a evaluar, el siguiente paso ser el establecimiento de un ao
base; de ser posible, se recomienda utilizar informacin del ao completo ms reciente (p.ej. 2013).
Asimismo, esta gua brinda orientacin para identificar las categoras del inventario
cuya estimacin sera ms beneficiosa para el inventario general. De esta manera, los recursos, que en muchas ocasiones son limitados, pueden concentrarse en
aquellas reas de mayor importancia para lograr el mejor inventario prctico.
Si se decide no incluir alguna o algunas categoras deber explicarse el motivo de
manera clara y explcita (falta de informacin confiable y de calidad, categoras
inexistentes, etctera).
producto
El establecimiento de un ao base que permita que todas las estimaciones de emisiones tengan una base comn y representen las actividades que tienen lugar durante el mismo periodo de tiempo.
Captulo 1, Volumen 1, de Orientacin general y generacin de informes de las Directrices
del IPCC de 2006 para los inventarios nacionales de gases de efecto invernadero. Se describen los conceptos principales para planear un inventario de emisiones.
109
diagnsticos
C5
A continuacin se presentar el desglose de las etapas sucesivas. Los pasos 3 a 5

explicarn la metodologa a seguir para construir el inventario de GEI, mientras
que el paso 6 se dedica exclusivamente al inventario de carbono negro. Cabe resaltar que, a pesar de que se trata de dos inventarios con metodologas distintas
de elaboracin, y que deben reportarse por separado, pueden desarrollarse de
forma paralela.
Paso 3. Revisar las metodologas para la elaboracin de inventarios de GEI

por parte de cada grupo encargado de las categoras del inventario
antes de comenzar con el desarrollo de los inventarios

es importante conocer los cinco principios rectores de
su elaboracin:

Integridad. El inventario debe incluir todas las fuentes de emisin relevantes

(siempre que se encuentre dentro de los lmtes establecidos al inicio del proyecto); esto, para que el inventario no carezca de significado.
Consistencia. Se debe utilizar metodologas consistentes para que el inventario pueda ser comparable con el paso del tiempo.
Relevancia. El inventario debe contener informacin til que sirva a los tomadores de decisiones en materia de poltica pblica.
Transparencia. Toda la informacin (datos de actividad, factores de emisin,
metodologas, etc.), debe ser rastreable y estar claramente documentada; todos los datos deben presentarse de manera clara y entendible.
Precisin. Los datos presentados en el informe deben ser suficientemente
precisos para que los tomadores tengan certidumbre y confianza en ellos.
el inventario de gases de efecto invernadero (gei)

El contexto normativo para la elaboracin del inventario de emisiones GEI est
dado por la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico
(CMNUCC), a travs de las directrices del IPCC para los inventarios nacionales de
emisiones en su versin revisada de 2006 (IPCC, 2006).
dichas directivas dividen las emisiones de gei en

4 categoras:

Energa. sta incluye las emisiones debidas al consumo de combustibles fsiles y biomasa: gasolina y diesel en autos, gas LP y gas natural a nivel residencial, comercial e industrial, consumo de lea y bagazo, diesel y combustleo
en las industrias, etc.; as como las emisiones fugitivas derivadas de las actividades de refinacin de petrleo. Algunas de las subcategoras consideradas
por el IPCC son: refinacin del petrleo, generacin de electricidad, industrias
manufactureras (que incluyen cementeras, papeleras, qumicas, automotrices,
etc.), autotransporte, ferrocarriles, combustin residencial de gas LP, combustin residencial de lea, etctera.
110
C5
diagnsticos

Procesos industriales y uso de productos (IPPU). Incluye las emisiones debidas a la fabricacin de productos como cemento, cal y vidrio, y al consumo
de HFC, como refrigerantes y agentes espumantes. Tambin entran como subcategora en este caso el uso de productos sustitutos de las sustancias que
agotan la capa de ozono, entre otros.
Agricultura, silvicultura y otros usos de la tierra (AFOLU). Son principalmente emisiones de metano y xido nitroso provenientes de las actividades
agropecuarias, as como emisiones y absorciones de CO2 por los cambios en el
uso del suelo. En esta categora podemos encontrar las siguientes fuentes de
emisin: fermentacin entrica, manejo de estircol, aplicacin de fertilizantes, cultivo de arroz, quemas agrcolas e incendios forestales, entre otras.
Desechos. Incluye, en sus categoras, emisiones de metano y xido nitroso

debidas a la disposicin de los residuos slidos urbanos, y al tratamiento de
aguas residuales domsticas e industriales. En esta categora tambin se consideran las emisiones de CO2 provenientes de la incineracin de residuos, entre otras.
Aunque las directrices

2006 del IPCC son la
base para la elaboracin
de inventarios de GEI, es
importante que el usuario analice categoras que
no se encuentran incluidas en estas lneas gua
y son fuentes de emisin
relevantes para el caso
mexicano, como ladrilleras y hornos cermicos,
las cuales muchas veces
se consideran actividades
artesanales pero pueden
ser fuentes importantes
de emisin.
producto
Grupos encargados de las categoras con los conocimientos y requisitos bsicos
para desarrollar el inventario.
IPCC Directrices completas:
http://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/public/2006gl/spanish/index.html
Al entrar en el sitio web, se encontrar con la siguiente pantalla:
111
C5
diagnsticos
En ella se presentan los volmenes separados por categoras. Es de suma importancia hacer
una lectura a conciencia del primer volumen, Orientacin general y generacin de informes
(http://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/public/2006gl/spanish/vol1.html), pues aclara varios puntos
para preparar la realizacin del inventario y su reporte.
Para obtener la informacin ms detallada de cada documento se puede consultar
las siguientes ligas:
energa: http://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/public/2006gl/spanish/vol2.html
IPPU: http://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/public/2006gl/spanish/vol3.html
AFOLU: http://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/public/2006gl/spanish/vol4.html
desechos: http://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/public/2006gl/spanish/vol5.html
Cada uno contiene procedimientos y directrices bsicos a seguir por el grupo encargado de
cada categora para estimar las emisiones de GEI.
Es de suma importancia que, tanto los grupos encargados de las categoras como la entidad responsable, lean de manera detallada los volmenes de las directrices del IPCC para familiarizarse
con las categoras y subcategoras que se incluyen en los inventarios de GEI.
Si bien las directrices

2006 del IPCC para la
elaboracin de inventarios de GEI constituyen
una base importante
para estimar las emisiones, deber llevarse
a cabo una revisin de
los factores de emisin
y las metodologas ms
actualizadas; asimismo,
deber optarse por utilizar datos nacionales y
formas de clculo ms
adecuados para el caso
de Mxico.
Esta gua pretende ser un instrumento que facilite el proceso de elaboracin del inventario;
sin embargo, es importante que los encargados de cada categora del inventario se tomen el
tiempo necesario para revisar con detalle cada manual, los fundamentos tericos y los mtodos
de estimacin descritos; de otro modo, no se podr avanzar en la elaboracin del inventario.
Uno de los puntos ms importantes de esta gua es fomentar que el usuario se d

cuenta de la importancia de contar con metodologas para la elaboracin de inventarios homologadas para todos los estados y municipios de Mxico; lo anterior, con
la finalidad de que stos sean comparables entre s y permitan ser revisados con
mayor rapidez.
Paso 4. Recopilar datos de actividad y seleccionar las metodologas ms recientes y los FE ms adecuados para cada categora a evaluar en los inventarios
La recopilacin de la informacin y los datos de actividad es una de las labores ms
arduas, por lo que puede convertirse en la principal barrera para la elaboracin de
los diagnsticos, si el flujo de informacin no es constante. Por tal motivo, es importante asegurarse, desde el inicio del proyecto, de que los canales de comunicacin
entre las dependencias poseedoras de la informacin y los grupos de trabajo se
encuentren abiertos.
producto
Una recopilacin de los datos de actividad necesarios para estimar las emisiones de
cada categora del inventario considerada por el grupo de trabajo.
112
C5
diagnsticos
SIE: Sistema de Informacin Energtica de la Secretara de Energa

(http://sie.energia.gob.mx/, consultado Julio, 2014)
En esta pgina pueden encontrarse las ventas de combustibles como gas LP y gas natural
por entidad federativa, ser importante comparar estos datos con aquellos que se reporten por estacin de servicio. Tambin pueden encontrarse en esta pgina los consumos
de electricidad a nivel estatal (en el caso de los municipios la informacin puede solicitarse de manera directa a la delegacin local de la CFE).
No se recomienda utilizar
los datos de gasolina y diesel reportados en el SIE a
nivel estatal ya que stos
corresponden a las terminales de abastecimiento y
no al consumo real en las
estaciones de servicio por
estado.
Comunicaciones directas de PEMEX: los consumos de combustibles, p.ej. gasolina y diesel en estaciones de servicio de un estado o municipio, debern ser solicitados
directamente a PEMEX Refinacin.
Comunicaciones directas de CFE: deber recurrirse a la delegacin local de CFE
para obtener los consumos de electricidad a nivel municipal o estatal.
SIAP: Servicio de Informacin Agroalimentaria y Pesquera de la Secretara de Agricultu-
ra, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (http://www.siap.gob.mx/). En este

sitio web es posible obtener estadsticas estatales anuales de las poblaciones ganaderas y
de la produccin y superficie sembrada y cosechada de cultivos alimentarios e industriales. Dicha informacin se utiliza en la estimacin de algunas subcategoras de la seccin
AFOLU. En el caso de las estadsticas municipales ser necesario dirigirse a las delegaciones locales de la SAGARPA.
COA: Las Cdulas de Operacin Anual son un instrumento de reporte y recopilacin de

informacin de emisiones y transferencia de contaminantes al aire, agua, suelo y subsuelo, materiales y residuos peligrosos a nivel federal. De estos reportes es posible obtener
los consumos por tipo de combustible para aquellas industrias de jurisdiccin federal que
se encuentren en el estado o municipio.
Licencias Ambientales Locales (estatales y municipales): Tiene una funcin similar a la COA pero su aplicacin es a las industrias de jurisdiccin local ubicadas
en municipios y estados.
CONAPO: El sitio web del Consejo Nacional Poblacin (http://www.conapo.gob.mx/,
consultado Julio, 2014) contiene datos de poblacin por municipio y estado.
INEGI: Las bases de datos del Instituto nacional de Estadstica y Geografa son un insumo primordial en cuanto a estadsticas de poblacin y vivienda (http://www.inegi.org.
mx/), adems es posible obtener los anuarios estadsticos estatales con las estadsticas
de produccin de algunas industrias como caleras o cementeras que pueden ayudar en
la estimacin de emisiones.
Badesniarn: Base de Datos Estadsticos del Sistema Nacional de Informacin Ambiental y de Recursos Naturales, de esta pgina pueden obtenerse las series histricas de generacin y recoleccin de residuos slidos urbanos para cada estado, nmero y tipo de
sitios de disposicin final (http://www.semarnat.gob.mx/temas/estadisticas-ambientales/badesniar).
CONAGUA: Estadsticas sobre la cobertura de tratamiento de aguas residuales domsticas, datos de aguas residuales industriales tratadas y tipos de PTAR con las que cuenta
cada estado. (http://www.conagua.gob.mx/Contenido.aspx?n1=3&n2=60&n3=106).
113
C5
diagnsticos
Otro tipo de datos de actividad que se utilizan comnmente en la elaboracin de los
inventarios y que pueden obtenerse mediante comunicaciones directas son: datos de
parques vehiculares, composicin y cantidad de los residuos que entran en los rellenos
sanitarios, capacidad operativa y tipo de tratamiento de plantas de aguas residuales,
padrones de ladrilleras, hornos artesanales y los combustibles que emplean, etctera.
Paso 5. Estimar emisiones de GEI e incertidumbres asociadas, y reportarlas de

acuerdo con las guas metodolgicas correspondientes
Esta gua presenta algunas tcnicas bsicas de estimacin de emisiones que se
pueden utilizar para distintas categoras del inventario.
A. muestreo en la fuente:
Son mediciones directas de la concentracin de contaminantes en un volumen
conocido de gas y de la tasa de flujo del gas en una chimenea. Son utilizadas
con mayor frecuencia para fuentes de emisiones de combustin en industrias.
Debido a la complejidad tcnica del muestreo en la fuente se requiere tiempo
y equipo para obtener datos de emisiones exactos y vlidos para numerosos
contaminantes de una fuente. En consecuencia, el costo de realizar un muestreo de este tipo en una planta puede ser muy alto. Sin embargo, si se aplica
correctamente, puede proporcionar una mejor estimacin de las emisiones de
una fuente que los factores de emisin o los balances de materiales.
Es responsabilidad de los integradores del inventario solventar las faltas de informacin.

En los casos en los que no se
cuente con los datos apropiados para estimar las emisiones
anuales, es importante que los
encargados de las categoras
del inventario puedan hacerloa partir de otros mtodos;
por ejemplo, mediante datos
de aos anteriores, como tasas de emisin per cpita, y
aplicando mtodos estadsticos, como promedio, interpolacin y extrapolacin.
B. modelos de emisin:
Son ecuaciones desarrolladas cuando las emisiones no se relacionan directamente con un solo parmetro. Se pueden usar modelos computacionales, en
el caso de que se tenga un gran nmero de clculos complejos. Por ejemplo,
el programa MOBILE de la U.S. Environmental Protection Agency (U.S. EPA)
adaptado a Mxico es un modelo de emisiones computarizado que se usa
para estimar emisiones de GEI provenientes de fuentes mviles (si bien se ha
detectado que podra haber sobrestimacin de algunos gases al utilizar estos
modelos, es una buena herramienta cuando se cuenta con informacin detallada y de calidad).
C. balance de materiales:
Este tipo de estimaciones se utiliza con mayor frecuencia para determinar las
emisiones de CO2 de proceso (que se estiman dentro de la categora IPPU, en
particular de cementeras y caleras). Consiste en estimar las emisiones a partir
de los datos de entrada de una determinada sustancia en un proceso dado,
planteando la ecuacin qumica que genera la emisin.
114
C5
diagnsticos
El consumo anual de carbonato de calcio en una compaa que produce
cemento es de 1,000,000 toneladas. Se desea determinar la emisin de GEI
por proceso utilizando un balance de materiales.
En el caso de las cementeras, durante el proceso de produccin, el carbonato de calci (CaCO3) se disocia trmicamente en los hornos, con lo que
genera xido de calcio (CaO) y dixido de carbono (CO2).
La ecuacin que representa este proceso es la siguiente:
CaCO3 " CaO + CO2

Una de las consideraciones que el elaborador del inventario debe tener en
cuenta es que el carbonato utilizado no es 100% puro, por lo que el dato
de consumo deber ajustarse (es correcto asumir 90% de pureza).
Toneladas de CaCO3 ajustadas = 1000000 toneladas 90 % = 900000 toneladas
Una vez conocido el valor corregido, el clculo se efecta con base en la

ecuacin qumica y los pesos moleculares de las sustancias involucradas:
CaCO3 100 g/mol
44 g/mol
CO2
CaO
56 g/mol
La ecuacin planteada al inicio quiere decir que por cada mol de CaCO3 se
genera uno de CO2. Por tanto, al observar los pesos moleculares se obtiene que por cada 100 gramos de carbonato de calcio se producen 44 g de
CO2; en otras palabras, por cada tonelada de carbonato de calcio utilizada
se desprenden 0.44 toneladas de CO2 a la atmsfera.
Emisiones CO2 = (900000 toneladas) 0.44 tons CO2 = 396 000 tons CO2

1 tonelada CaCO3
115
C5
diagnsticos
D. factores de emisin:
De manera general, la metodologa ms sencilla que se selecciona para estimar las
emisiones para una categora simple consiste en multiplicar un dato de actividad
(DA) por un coeficiente que cuantifica las emisiones o absorciones por actividad
unitaria. A stos ltimos se les denomina factores de emisin (FE). La ecuacin
bsica es:
Emisiones = FE X DA
Esta ecuacin es vlida en particular para la categora Energa y algunas subcategoras de la seccin AFOLU. Es necesario el manejo de sistemas de informacin
geogrfica para el resto de subcategoras; por ejemplo, para determinar las emisiones y absorciones por el cambio de uso del suelo, y el uso de datos estadsticos
de generacin y composicin de residuos slidos urbanos que deben insertarse
en un modelo propio del IPCC para estimar las emisiones de CH4 por la eliminacin
de residuos.
producto
El inventario de emisiones de GEI desagregado por categoras y con la incertidumbre asociada a las emisiones.
Una consideracin importante para la categora

Energa es que los consumos de combustibles (que
casi siempre se reportarn
en unidades fsicas, p.ej. litros, m3, kg, ton.) debern
ser transformados a unidades de energa (Joules);
esta conversin deber hacerse con base en la densidad y el poder calorfico
neto del combustible para
el ao particular (estos
datos pueden consultarse
en los balances de energa
que publica anualmente
la Secretara de Energa
en: http://www.energia.
gob.mx/portal/default.
aspx?id=1433.
Volumen 1 de Orientacin general y generacin de informes de las Directrices del IPCC de
2006 para los inventarios nacionales de gases de efecto invernadero.
En 2012, una industria manufacturera consumi 130 m3 de diesel en un
municipio dado. Se desea estimar la emisin de CO2.
datos:
Consumo de diesel: 130 m3
Poder calorfico diesel: 5650 MJ/barril = 42.82 TJ/Gg
Densidad diesel: 830 kg/m3
FE CO2 cuadro 2.3 de lneas gua para la categora energa
(IPCC, 2006): 74100 kg CO2/TJ
116
C5
diagnsticos
clculo:
1. Pasar de unidades de volumen (m3) a masa (Gg):
(130 m3 )(830 kg/m3 )=107900 kg

(107900 kg)((1 Gg)(1000000 kg)=0.1079 Gg
2. Calcular el consumo en unidades de energa:
(0.1079 Gg) (42.82 TJ)/Gg)=4.62 TJ
Si bien los estados y municipios no tienen atribuciones sobre las empresas

de jurisdiccin federal
localizadas en sus territorios, stas debern contemplarse al momento de
elaborar los inventarios
de emisiones de CEI; p.ej.
instalaciones de PEMEX y
cementeras.
3. Estimar la emisin de CO2:
(4.62 TJ)((74100 kgCO2 )/TJ)=342362 kgCO2

(342,362 kgCO2 ) (1 Gg)/(1000000 kg)=0.342 GgCO2
consideraciones de los inventarios gei

Con respecto a la elaboracin del inventario de GEI, es importante sealar algunos
puntos importantes a tener en cuenta mientras ste se elabora:
factores de emisin
Dentro de la metodologa 2006 del IPCC, los factores de emisin se clasifican de
acuerdo con tres niveles, o Tier, entre los cuales son los de nivel 3 los que se basan
en informacin detallada y especfica por pas o regin.
En este sentido, y con la finalidad de estimar emisiones de GEI con una mayor precisin, el Centro Mario Molina se ha dado a la tarea de desarrollar factores de emisin
de CO2 (especficamente, para la categora Energa) Tier 3 teniendo en cuenta las
caractersticas de los combustibles mexicanos.
Tabla 5.1: Factores de emisin para combustibles mexicanos
Combustible
FE CO2
Gasolina Magna
2.27
Gasolina Premium
2.27
Diesel
2.64
Combustleo pesado
3.05
Turbosina
2.60
Gas LP
1.69
Unidad
kg CO2/litro
117
C5
diagnsticos
Combustible
FE CO2
Unidad
Gas natural
1.94
kg CO2/m3
Carbn bituminoso
(importado)
2.99
Carbn sub-bituminoso
(nacional)
2.01
Coque de petrleo
3.06
kg CO2/kg
Fuente: Centro Mario Molina con base en estadsticas de combustibles de PEMEX y SENER, 2014.
Estos factores de emisin consideran un contenido de carbono razonable para los

combustibles mexicanos. En el caso de los combustibles lquidos y gaseosos, se
considera una fraccin oxidada de 1, mientras que para los slidos, una de 0.99.
generacin de electricidad vs consumo de

electricidad
Para estimar las emisiones de CH4 y N2O se recomienda utilizar los FE

reportados en las lneas
gua para la categora
Energa de la metodologa
del IPCC 2006.
A nivel nacional, una de las categoras ms importantes es la que incluye las emisiones debidas a la generacin de electricidad; sin embargo, a nivel estatal y municipal, muchas veces sta no se encuentra presente. Para tener un inventario estatal
o municipal completo, se puede optar, en estos casos, por estimar las emisiones
debidas al consumo de electricidad en lugar de la generacin.
Para estimar las emisiones por consumo de electricidad pueden utilizarse factores de emisin especialmente calculados para esta finalidad (tCO2eq/MWh), como
los de CONUEE y el Programa GEI Mxico (http://www.geimexico.org/factor.html). Con
respecto al ltimo, es necesario sealar que slo relaciona las emisiones con la generacin neta total, sin tener en cuenta las prdidas en la red de transmisin; por
tanto, si se desea utilizar el valor de GEI Mxico ser necesario agregar un porcentaje debido a estas prdidas (entre 17% y 18% en 2013, de acuerdo con el ltimo
reporte de CFE (CFE, 2013).
Una vez seleccionado o ajustado el factor de emisin, bastar conocer el consumo
de electricidad (en MWh) a nivel estatal o municipal, y multiplicar por el factor de
emisin correspondiente al ao de clculo para obtener la emisin por consumo
de electricidad.
Se debe ser cuidadoso al momento de decidir qu tipo de emisiones estimar: en
estados que sean grandes productores de energa ser ms indicado reportar emisiones por consumos de combustibles, mientras que en otro caso puede facilitarse el reporte del inventario considerando el consumo de electricidad. Una de las
ventajas de reportar las emisiones asociadas al consumo de electricidad es que se
facilita plantear una lnea base para calcular el potencial de mitigacin de acciones
dirigidas a disminuir los consumos de energa elctrica.
118
C5
diagnsticos
el potencial de calentamiento global
En un inventario de emisiones es importante contar con una unidad de medida que
homologue las emisiones de todos los GEI. Para ello se utiliza el trmino dixido de
carbono equivalente (CO2eq), que se refiere a la cantidad de emisiones de CO2 que
provocara la misma intensidad radiante que una determinada cantidad emitida de
un gas de efecto invernadero bien mezclado o una mezcla de gases de efecto invernadero, multiplicados por sus potenciales de calentamiento global respectivos para
tener en cuenta los distintos tiempos que se mantienen en la atmsfera.
El potencial de calentamiento global (GWP, por sus siglas en ingls: Global Warming
Potential) es un factor de ponderacin diseado para informar la relacin entre el
forzamiento radiativo de un gas de efecto invernadero y las emisiones de dixido
de carbono. El IPCC en su 5 reporte de evaluacin present los potenciales de calentamiento globales actualizados para los GEI que se evalan en el inventario:
Tabla 5.2: Potenciales de calentamiento global de los principales GEI
gei
gwp 3. informe
ipcc
gwp 4. informe
ipcc
gwp 5. informe
ipcc
CO
21
25
28
310
298
265
CH
NO
2
Fuente: IPCC, 2014.11
En otras palabras, esto quiere decir que una emisin dada de metano producir
durante su vida veintiocho veces el forzamiento radiativo que generara la misma
cantidad de dixido de carbono en un periodo de 100 aos.
El reporte de las emisiones de GEI diferentes al CO2 puede expresarse por cada gas o
de preferencia en unidades de CO2eq para facilidad de informe. El concepto de potencial de calentamiento global se explicar ms a detalle con el siguiente ejemplo
Para ejemplificar el reporte en unidades de CO2eq se retomar el ejemplo 2.
Para este caso se pide calcular las emisiones de CH4 y N2O y reportarlas
como CO2eq.
11
La Tabla 5.2 presenta los valores para los GEI mnimos que deben reportarse. Su versin completa puede
consultarse en la seccin 8.A.1 del captulo sobre mitigacin en el quinto informe del IPCC, disponible en:
www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar5/wg1/WG1AR5_Chapter08_FINAL.pdf
119
diagnsticos
C5
datos:
FE CH4 cuadro 2.3 de lneas gua para la categora energa
(IPCC, 2006): 3 kg CH4/TJ
FE N2O cuadro 2.3 de lneas gua para la categora energa
(ipcc, 2006): 0.6 kg N2O/TJ
1. La emisin de CO2 es de 3.42 Gg
2. Estimar la emisin de CH4 en unidades de CO2eq:
(4.62 TJ)(3 kg CH4 )/TJ)=13.86 kg CH4

(138.6 kgCH4 )(1 Gg )/(1,000,000 kg)=0.000014 GgCH4
Emisin CO2eq = Emisin CH4GWP
Emisin CO2eq = (EmisinCH425)=0.00035 GgCO2 eq
3. Estimar la emisin de N2O en unidades de CO2eq:
(4.62 TJ) (6 kg N2 O /TJ)=27.72 kg N2 O
(27.72 kg N2 O) (1 Gg )/(1,000,000 kg)=0.00003 Gg N2 O

Emisin CO2eq = Emisin N2 OGWP
Emisin CO2eq =
(0.00003 Gg N2O 298)=0.0089 Gg CO2 eq
4. La emisin final para este consumo de diesel ser:
Emisin CO2eq =
0.342 Gg CO2 + 0.00035 Gg CO2 eq + 0.0089 Gg CO2eq
Emisin CO2eq = 0.351 GgCO2 eq
Como puede observarse de los ejemplos 2 y 3, la emisin total en unidades de
CO2eq tiene diferentes contribuciones por cada uno de las GEI estimados, as, al
momento de reportar estas emisiones se debern desglosar por tipo de gas de la
siguiente forma y preferentemente en unidades de CO2eq:
120
C5
diagnsticos
Tabla 5.3: Emisiones totales para el caso ejemplo
categora
Industria manufacturera
Gg/ao
CO2
CH4 (CO2eq)
N2O (CO2eq)
Total (CO2eq)
0.342
0.00035
0.0089
0.351
el clculo de la incertidumbre en el inventario gei

Las estimaciones de incertidumbre constituyen un elemento esencial del inventario
de emisiones y absorciones de GEI. Es importante calcularlas tanto para la estimacin
de la tendencia como para los factores de emisin, los datos de la actividad y otros
parmetros de estimacin correspondientes a cada categora. En el captulo 3 del volumen 1 de Orientacin general y generacin de informes de las Directrices del IPCC de
2006 para los inventarios nacionales de gases de efecto invernadero se describen las metodologas para calcular la incertidumbre asociada a las emisiones de GEI.
Al estimar la incertidumbre de los datos de las emisiones medidas, las consideraciones deben incluir: (a) la representatividad de los datos y el potencial de sesgo; (b) la
precisin y exactitud de las mediciones; (c) el tamao de la muestra y la variabilidad
interindividual de las mediciones, as como sus implicancias para la incertidumbre
en las emisiones/absorciones anuales medias; y (d) la variabilidad interanual de las
emisiones/absorciones y si las estimaciones se basan en un promedio de varios
aos o en un ao en particular.
El mtodo ms sencillo para estimar la incertidumbre del inventario consiste en analizar las emisiones por tipo de gas y asignar incertidumbres a factores de emisin y
datos de actividad. Los porcentajes de stas se basan en los siguientes supuestos:
incertidumbre asociada a los factores de emisin

Valores por defecto de las directrices: para la mayora de los factores de emisin y
otros parmetros de estimacin empleados en este inventario, las directrices por
sector presentan estimaciones de incertidumbre por defecto.
incertidumbre asociada a los datos de actividad

En la mayora de los casos, los datos de la actividad estn vinculados de forma ms
estrecha a la actividad econmica que los factores de emisin. Ya que no hay disponible una muestra estadstica de las estimaciones alternativas de los datos de
la actividad para ajustar las distribuciones y estimar la incertidumbre, se utilizaron
valores de incertidumbre por defecto propuestos en la metodologa del IPCC.
121
C5
diagnsticos
Si bien las mayores incertidumbres se presentan para las emisiones de CH4 y N2O,
su contribucin a la incertidumbre total del inventario es poco significativa, debido a la proporcin de dichas emisiones con respecto al total del inventario.
Es importante sealar que, para llevar a cabo a cabo un anlisis completo de la
incertidumbre, es deseable contar con al menos dos aos inventariados: el ao
base, que sirva de referencia, y uno adicional. En caso de contar slo con el base, se
puede calcular la incertidumbre teniendo como referencia este nico dato.
En este caso se ejemplifica el clculo de incertidumbre combinada de un inventario que incluye emisiones de una combustin de diesel en la industria
manufacturera y la eliminacin de desechos slidos.
Se presentan las emisiones del ao t en unidades de CO2eq y se desagregan
por GEI; posteriormente, se asignan valores a la incertidumbre en los datos
de actividad y en el factor de emisin (stos corresponden a valores por
default contenidos en las lneas gua del IPCC 2006).
Tabla 5.4: Ejemplo de clculo de incertidumbre de emisiones del inventario de GEI
categora
de fuente
del ipcc
gas
emisiones/
absorciones ao
base (2010)
emisiones/
absorciones ao
t(2012)
incertidumbre
en los datos de
actividad
incertidumbre
en el factor de
emisin
(dato por default)
(dato por default)
Gg CO2eq
Gg CO2eq
E2 + F2
(G*D)/Dtotal
133.89
144.23
5.83
4.69
1A2 Diesel
CO2
incertidum- aporte a la
bre combi- varianza por
nada
categora en
el ao t
1A2 Diesel
CH4
0.10
0.15
100
100.04
0.08
1A2 Diesel
N2O
0.27
0.35
1000
1000.00
1.95
134.26
144.73
31.03
34.22
31.03
34.22
Ctotal
Dtotal
165.29
178.95
Total
H2
Energa
5.07 %
4A
Eliminacin
de desechos
slidos
Total
Gran total
CH4
20
10
22.36
4.27
H2
Desechos
4.27 %
H2 total
Inventario
6.62 %
122
C5
diagnsticos
En todos los casos, el valor de incertidumbre que se toma de las lneas gua equivale a un porcentaje y, por tanto, el resultado de la incertidumbre debe ser reportado
tambin como porcentaje con respecto al total del inventario.
Paso 6. Revisar las metodologas para la elaboracin de inventarios de CN

y estimacin y reporte de las categoras correspondientes
el inventario de carbono negro (CN)

El carbono negro (CN) es un contaminante climtico de vida corta que ha cobrado
relevancia en los ltimos aos debido a los impactos a corto plazo que tiene sobre
el clima regional y global. Los controles dirigidos a reducir este tipo de emisiones
tienen el beneficio potencial de mitigar los impactos en el clima y mejorar la calidad del aire, induciendo al mismo tiempo beneficios en salud pblica.
El trmino carbono negro se refiere a diversas partculas de combustin con fuerte
poder de absorcin de luz, entre las cuales el holln es la ms potente. Las partculas
varan en tamao pero, generalmente, son mucho ms pequeas que PM2.5 y es posible que no lleguen a superar PM0.1 (ICCT, 2009). El carbono negro siempre forma
parte de las partculas emitidas por fuentes de combustin, pero la cantidad emitida
vara segn el tipo de combustible utilizado, el proceso de combustin y la efectividad de la tecnologa o prctica de control de emisiones empleada. Debido a lo anterior, la incertidumbre en mediciones es muy grande; por ello, se prefiere estimarlo a
partir de las emisiones de PM2.5 o PM10.
A nivel nacional (SEMARNAT, 2014), en particular en la mayora de

los inventarios de GEI, las
actividades que generan
las emisiones ms importantes pertenecen, sobre
todo, a la categora Energa, y en particular a las
siguientes subcategoras:

Adems de otras subcategoras importantes como

pueden ser:

A diferencia de los GEI, en los que la aplicacin del GWP supone que las emisiones
que se comparan producen un forzamiento radiativo equivalente independientemente de su ubicacin geogrfica, el carbono negro tiene vida corta, y su forzamiento radiativo se concentra en una regin determinada. Los aerosoles de vida
corta recorren distancias reducidas y producen un fuerte forzamiento radiativo regional, en ocasiones conocido como reas conflictivas. La ubicacin y la duracin
de este forzamiento varan de acuerdo con las condiciones locales que influencien
la vida y el transporte de las partculas. En consecuencia, no se puede esperar que
dos emisiones cualesquiera de carbono negro ponderadas por el GWP produzcan
un forzamiento radiativo equivalente. Esto sugiere que las emisiones de carbono
negro ponderadas por el GWP no necesariamente representan un valor equivalente al CO2 (ICCT, 2009).
Industrias generadoras de energa (en

particular aquellas
dedicadas a la Generacin de electricidad
y la refinacin de petrleo)
Autotransporte
Industria manufacturera
Combustin residencial y comercial
Emisiones de proceso
de cementeras
Disposicin de residuos slidos urbanos.
Plantas de tratamiento de aguas residuales
La estimacin de emisiones de carbono a partir de PM2.5 y PM10 pone de manifiesto

la relacin que existe entre los temas de cambio climtico y de calidad del aire.
As, pueden lograrse sinergias y cobeneficios potencialmente importantes a partir
de estrategias integrales que aborden los problemas de forma conjunta, lo mismo
que beneficios comunes.

123
C5
diagnsticos
La recopilacin de los datos de actividad para el clculo de las emisiones de CN
puede hacerse tambin a partir de las fuentes de informacin presentadas en el
paso 3 de este captulo.
En esta parte se explica de manera prctica la metodologa de clculo para estimar
las emisiones de carbono negro. En general, los inventarios existentes de CN se
han basado ms en clculos que en mediciones directas de emisin. Por ello, los
inventarios de CN se calculan matemticamente a partir de datos de emisin de
PM10 y PM2.5.
La estimacin de emisiones se basa en la metodologa de la California Air Resources Board (CARB) de Estados Unidos, que consiste en realizar primero un clculo de emisiones de PM2.5 o PM10 para cada tipo de combustible y subcategora de
emisin. Cabe destacar que son preferibles los datos de PM2.5 para obtener una
emisin ms precisa, pues aproximadamente 90% del carbono negro se encuentra
en estas partculas (Viidanoja u otros, 2002). A continuacin se aplica un factor de
especiacin particular por tipo de combustible y categora de fuente para estimar
la cantidad de CN contenida en la masa total de las PM2.5 o PM10 (en caso de no tener
2.5). Las emisiones individuales de CN se conjuntan para formar el total estimado
de emisiones.
De manera general, el clculo de emisiones de CN se efecta de acuerdo con la
siguiente frmula:
El CN es producto de la
combustin incompleta;
por tanto, es co-emitido
con el monxido de carbono (CO), aunque en
proporciones diferentes,
de acuerdo con el tipo de
fuente emisora.
Se estima que Mxico

emite al ao 132,400 toneladas de CN, aproximadamente.
Fuente: Semarnat, INECC,
2014.
Emisin CN = Emisin de partculas WTFRACOFPM

donde:
ECN = Emisiones de carbono negro
Emisin de partculas = Emisin de PM2.5 o PM10 para un determinado
combustible y actividad (Gg, t, kg, etctera)
WTFRACOFPM = fraccin en peso de carbono negro por tipo de combustible y
categora de fuente de emisin para PM10 o PM2.5, segn sea el dato con el que
se cuente (http://www.arb.ca.gov/ei/speciate/dnldoptvv10001.php#specprof; consulta: julio de
2014).
En el caso de las industrias, las emisiones de partculas (PM10 o PM2.5) se reportan en
las COA, pero no se presentan desagregadas por tipo de combustible. Es, entonces,
deber del compilador del inventario efectuar los clculos correspondientes. Los
manuales para la estimacin de PM2.5 y PM10 se encuentran en la siguiente direccin: http://www.epa.gov/ttncatc1/cica/other3_s.html (consulta: julio de 2014).
Las emisiones de PM10 y PM2.5 provenientes de las fuentes mviles pueden calcularse con modelos especiales para ello, como MOBILE y MOVES, con adecuaciones
especiales para Mxico.
124
diagnsticos
C5
A continuacin se presenta un ejemplo de clculo de emisiones de carbono negro:
Se desea calcular las emisiones de PM2.5 y CN de una industria que utiliza combustleo en sus operaciones.
El consumo de combustleo en un motor de combustin externa en una refinera es de 4,300 m3.
datos:
consumo de combustleo: 4,300 m3
fe pm2.5 (epa ap-42): 3.48 kg/m3.
Con base en los datos anteriores la emisin de PM2.5 ser de:
EmisinPM2.5=(4,300 m3 )(3.48 kg/m3 )( (1 tonelada)/(1000 kg))=14.96 tPM2.5
El siguiente paso es obtener la fraccin de carbono negro presente en esa
emisin de partculas. En la liga http://www.arb.ca.gov/ei/speciate/dnldoptvv10001.
php#specprof se puede descargar una base de datos que incluye una variedad
de especies qumicas. Debe filtrarse la tabla por el ttulo CHEMICALNAME
(tercera columna), para que slo muestre elem carbon; posteriormente, debe
seleccionarse el tipo de proceso y combustible para ver qu valor de fraccin
de carbono negro le corresponde:
Tabla 5.5: Lista parcial de fracciones en peso de carbono negro en partculas PM10 y PM2.5
Fuente: CARB, 2014.
En este caso, el uso de combustleo en una combustin externa corresponde

a UTILITY BOILERS-RESIDUAL y la fraccin correspondiente de carbono negro
en las PM2.5 es 0.2
As, el clculo de emisiones de CN queda de la siguiente manera:
Emisin CN = (14.96 t PM2.5 ) (0.2) = 2.99 t CN
125
C5
diagnsticos
producto
El inventario de emisiones de CN por categora.
Perfiles de especiacin de carbono negro publicados por la CARB:
http://www.arb.ca.gov/ei/speciate/dnldoptvv10001.php#specprof
Manuales para la estimacin de PM2.5 y PM10:
http://www.epa.gov/ttnchie1/ap42/
Se estima que, en 2013, se emitieron aproximadamente 132 mil toneladas de CN.

Asimismo, en Mxico, las categoras de emisin de CN ms importantes que se
han identificado hasta la fecha son (SEMARNAT, 2014a):

Industrias generadoras de energa que utilizan carbn y combustleo

Autotransporte a diesel
Transporte non-road (como maquinaria de construccin)
Quema de biomasa
Incendios forestales
Industrias manufactureras
Industrias del petrleo
Ladrilleras
Ingenios azucareros
Combustin residencial y comercial
A continuacin, y a manera de ejemplos de reporte, se presentan algunas tablas finales de inventarios de GEI, CN y presentacin de incertidumbre para el caso de GEI.
Figura 5.1: Ejemplo de reporte final de un inventario de GEI
categora
1 Energa
1 d Uso de la energa
1d 1a Consumo de energa elctrica
1a2 Industrias manufactureras y de construccin
1a 2a Hierro y acero
gigagramos
co2
ch4 (eq co2) n2o (eq co2)

167
hfc (eq co2)
co2eq
NA
24,619
80
24,301
152
9,452
14
NA
9,473
31
9,452
14
NA
9,473
31
1,191
NA
1,192
79
<1
<1
NA
79
<1
1a 2b Metales no ferrosos
87
<1
<1
NA
87
<1
1a 2c Sustancias qumicas
230
<1
<1
NA
230
<1
1a 2d Pulpa, papel e imprenta
145
<1
<1
NA
145
<1
1a 2e Procesamiento de alimentos, bebidas y tabaco
317
<1
<1
NA
317
1a 2f Minerales no metlicos
101
<1
<1
NA
102
<1
1a 2g Equipo de transporte
33
<1
<1
NA
33
<1
1a 2h Maquinaria
26
<1
<1
NA
26
<1
1a 2j Madera y productos de la madera
<1
<1
NA
<1
1a 2l Textiles y cueros
59
<1
<1
NA
59
<1
1a 2m Industria no especificada
108
<1
<1
NA
108
<1
11,184
124
150
NA
11,458
37
11,184
124
150
NA
11,458
37
1a3 Transporte
1a 3b Transporte terrestre
126
C5
diagnsticos
gigagramos
categora
co2
1a4 Otros sectores
ch4 (eq co2) n2o (eq co2)
hfc (eq co2)
co2eq
2,474
NA
2,481
1a 4a Comercial/Institucional
349
<1
<1
NA
350
1a 4b Residencial
2,118
NA
2,125
1a 4c Agricultura
<1
<1
NA
<1
1b Emisiones fugitivas
NA
15
NA
NA
15
<1
NA
NA
NA
<1
<1
1b 2biii 4 Transmisin y almacenamiento

de gas natural
1b 2biii 5 Distribucin de gas natural
NA
10
NA
NA
10
2 Procesos industriales y uso de productos
12
NA
NA
1,164
1,176
2a4 Otros usos de carbonatos (cermicas)
<1
NA
NA
NA
<1
<1
2c2 Produccin de ferroaleaciones
<1
<1
NA
NA
<1
<1
2d1 Uso de lubricantes
NA
NA
NA
<1
2f1 Refrigeracin y aire acondicionado (HFC)
NA
NA
NA
1,164
1,164
2h2 Industria de la alimentacin y las bebidas
11
NA
NA
NA
11
<1
Fuente: Programa de Accin Climtica de la Ciudad de Mxico, 2014-2020: (Velasco, y otros, 2014).
Se expresan las emisiones por cada tipo de gas en unidades de CO2eq y se especifica la contribucin porcentual de cada subcategora.
Figura 5.2: Ejemplo de reporte final de un inventario de CN
categora
biomasa
residencial
comercial
industrias de la
energa
industrial
fuentes mviles
otros
total
fuente
cn (ton)
Incendios forestales
Combustin residencial de lea
10
Combustin residencial de gas L.P.
Combustin residencial de gas natural
Combustin comercial de gas L.P.
Combustin comercial de gas natural
>1
Combustin de disel
>1
Combustin de gas natural
Industria qumica
Industria de pinturas y tintas
>1
Industria metalrgica
Industria automotriz
>1
Industria del asbesto
Industria del vidrio
>1
Tratamiento de residuos peligrosos
Industria de alimentos y bebidas
>1
Industria textil
Productos de madera
Industria del asfalto
>1
Otras industrias
>1
Transporte de gasolina
166
Transporte de disel
1,013
Asados al carbn
2.76
Agricultura
>1
1,222
127
C5
diagnsticos
Figura 5.3: Ejemplo de reporte de clculo de la incertidumbre
iegei 2012 distrito federal

calculo y presentacin de la incertidumbre
categora
de fuentes
del ipcc
GD
Datos de entrada
Datos de entrada
Datos de
entrada
Datos de
entrada
E2 + F2
Gg equivalente
CO2
Gg equivalente
CO2
1A1 Consumo
electricidad
CO2
8,889.18
9,452.46
5.39
1.66
1A2 Diesel
CO2
133.89
144.23
5.83
0.03
1A2 GN
CO2
670.73
722.56
5.83
0.14
1A2 LP
CO2
181.62
195.65
5.83
0.04
gas
incetiincertiaporte a
emisiones/ emisiones/
dumbre
dumbre
incertila varianza
absorabsoren el
en los
dumbre por categora
ciones
ciones
facdatos de
combinade
de ao de
de ao t
tor de
activida
fuente/sumidbase 2010
2012
emisdad
ero en el ao t
in
D
1A3 Gasolina
CO2
9,959.20
9,204.71
7.07
2.13
1A3 Diesel
CO2
1,604.89
1,483.31
7.07
0.34
1A3 LP
CO2
536.47
495.83
5.10
0.08
1A4a GN
CO2
58.30
82.46
7.07
0.02
1A4a LP
CO2
284.62
266.23
7.07
0.06
1A4b GN
CO2
278.53
393.95
7.07
0.09
1A4b LP
CO2
1,770.72
1,724.32
7.07
0.40
1A4c Diesel
CO2
1.60
1.64
7.07
0.00
1A4c LP
CO2
4.77
5.51
7.07
0.00
24,374.52
24,172.86
5.1.3 Determinacin de las fuentes clave de emisin

Paso 7. Determinar cules son las fuentes claves de emisin
Una vez completado y validado el inventario de emisiones, se procede a determinar las fuentes clave. Es un anlisis sencillo que se sustenta en el anlisis de las
contribuciones por categoras de los inventarios de GEI y CN. El anlisis consiste en
ordenar jerrquicamente de mayor a menor las categoras y subcategoras de emisin de origen antropognico, y subsecuentemente identificar las fuentes clave de
mayores emisiones y al mismo tiempo con mayores potenciales de mitigacin por
su viabilidad tcnica y econmica.
128
C5
diagnsticos
En otras palabras, las fuentes clave son aquellas que contribuyen con los mayores
porcentajes de emisiones en cada subcategora, con poca variabilidad a lo largo
del tiempo y cuya mitigacin representa una reduccin importante en el inventario de emisiones.
La evaluacin de estas fuentes permite el diseo y la instrumentacin de acciones
de mitigacin a mediano y a largo plazo que induzcan reducciones netas de emisiones de GEI respecto a la tendencia as usual.
producto
Una lista de las fuentes claves de emisin y sus contribuciones en porcentaje al
inventario.
Un ejemplo de las aportaciones porcentuales de cada categora se puede observar
en la Figura 5.4 . En ese caso en particular se observa que las subcategoras transporte terrestre y consumo de energa elctrica son las principales fuentes de emisin. Otra forma recomendable de presentar las categoras de emisin e identificar
rpidamente aquellas que son importantes, es a travs de grficos que muestren
las principales contribuciones porcentuales.
Figura 5.4: Ejemplo de tabla que identifica las fuentes clave de emisin
Transporte terrestre
Consumo de energa
electrca
37.46
30.97
Industrias manufactureras
y de construccin
3.48
Tratamiento y eliminacin
de aguas residuales
domsticas
1.49
Eliminacin de
residuos slidos
11.34
Combustin residencial de
gas L.P. y gas natural
6.95
Combustin comercial/
institucional de
gas L.P. y gas natural
1.14
Tratamiento biolgico
de desechos slidos
Refrigeracin y aire
acondicionado (HFC)
Tierras de cultivo
1.02
3.80
2.09
Fuente: (Velasco, y otros, 2014).
Recursos:
Captulo 4 del Volumen 1: Orientacin general y generacin de informes de las Directrices
del IPCC de 2006 para los inventarios nacionales de gases de efecto invernadero, se describen
algunos mtodos para determinar las fuentes clave de emisin.
129
diagnsticos
C5
5.1.4 Proyeccin de la lnea base

proyeccin de emisiones de gei
En todo PAC es deseable y recomendable establecer la lnea base de emisiones y su
proyeccin correspondiente. Este punto servir para dar seguimiento puntual a las
acciones de mitigacin implementadas y su impacto real.
El IPCC delimita sus propios escenarios de emisiones por tipo de GEI y por regin
a partir de modelos integrados de evaluacin basados en diferentes factores socio-econmicos y estudios de qumica atmosfrica (http://www.ipcc-data.org/observ/
ddc_co2.html; consulta: julio de 2014). Es recomendable revisar estas proyecciones y
verificar qu tipo de informacin se utiliza comnmente.
De este modo, al complementar esta informacin con supuestos y proyecciones
nacionales y locales, pueden generarse escenarios ms representativos para los casos mexicanos.
Paso 8. Realizar proyeccin de la lnea base de emisiones de GEI y de CN

Es recomendable que la proyeccin cubra un periodo mayor al de la duracin del
plan de accin climtica. Esto debe hacerse para cada categora que ha sido evaluada en el inventario de emisiones, Energa, IPPU, AFOLU y Desechos.
recursos adicionales :
Escenarios proyectados por el IPCC
http://www.ipcc-data.org/observ/ddc_co2.html, consultado Julio, 2014.
Energa:
La principal fuente de informacin para la proyeccin de esta categora son las prospectivas del sector energtico publicadas por SENER: http://beta.energia.gob.mx/webSener2/
portal/mobil.aspx?id=2615&lang=1,consultado Julio, 2014.

Prospectiva de petrleo y petrolferos.

Prospectiva del sector elctrico.
Prospectiva de gas LP y gas natural.
Con base en estos documentos pueden estimarse los consumos de combustibles fsiles
para el periodo elegido para la proyeccin en los distintos sectores: industria, combustin
residencial y comercial, transporte, etctera.
Las emisiones provenientes de la industria manufacturera tambin pueden estimarse con
base en las tasas de crecimiento de las industrias. Por ejemplo, pueden utilizarse las tasas
de crecimiento econmico del subsector industrial y las de crecimiento nacional de la
industria manufacturera del ao en estudio y aqullas esperadas (estimadas por el Centro
de Estudios de las Finanzas Pblicas y Banxico)
130
C5
diagnsticos
IPPU:
En el caso de procesos industriales y uso de productos tambin pueden utilizarse las tasas de crecimiento esperadas para los diversos sectores referidos en el prrafo anterior;
por ejemplo, aqullas para estimar producciones de cemento, vidrio, cal y la actividad
de la industria del hierro y el acero, o para extrapolar las emisiones a una tasa de crecimiento o decremento determinada.
Ejemplo:
Se cuenta con los datos anuales de cabezas de ganado bovino en un
municipio de 2006 a 2013. El primer paso es analizar de manera grfica la
tendencia que presenta este tipo de poblacin ganadera.
Calculando la regresin lineal se obtiene la ecuacin necesaria para

la extrapolacin:
Figura 5.5: Grfica de la poblacin bovina por ao y ecuacin
Tabla 5.6: Ejemplo de datos

histricos de poblacin bovina
2,100
cabezas de ganado
1,050
2,000
1,950
1,000
1,850
2004
2006
2008
Bovino
2010
2012
ao
Lineal (Bovino)
2014
2016
2018
2020
ao
cabezas de
ganado
bovino
2006
189
2007
188
2008
190
2009
192
2010
193
2011
194
2012
196
2013
197
y = 15.665x -29554
R2 = 0.96674
131
diagnsticos
C5
Por otra parte, la proyeccin de la categora de cambio de uso de suelo es un caso

ms complicado para proyectar; uno de los mtodos ms utilizados son las Cadenas de Markov, las cuales simulan el estado de un sistema en un tiempo t2 a partir
de dos estados precedentes t1 y t0. (p. ej. t2= 2020, t1= 2010 y t0= 1976). Esta modelacin se basa exclusivamente en el anlisis de la dinmica interna de la evolucin
de los usos del suelo, analizando las variaciones entre los mapas t1 y t0 con el paso
del tiempo.
En un momento dado, y sobre todo en el caso de los inventarios de estados donde las emisiones de esta categora son poco significativas, pueden utilizarse las
emisiones correspondientes para cada tipo de suelo a fin de obtener una emisin
promedio ao por ao por tipo de cambio para los aos que plantee la proyeccin. Sin embargo, con este mtodo se considera que las causas de las prdidas
y ganancias en los ecosistemas no cambian durante el tiempo, lo cual en realidad
puede ser variable y dependiente de muchos factores (asentamientos irregulares,
construccin de caminos, etctera).
En el caso de estados con coberturas forestales importantes y en los que la categora de cambio de uso del suelo sea una fuente clave de emisin del inventario,
es necesario hacer un esfuerzo por determinar tasas de cambio de uso del suelo
adecuadas.
En el caso de los inventarios municipales, y sobre todo con los urbanos, la categora de cambio de uso del suelo suele ser poco significativa, por lo que hacer una
suposicin de una tasa constante puede ser aceptable, siempre que se describan
claramente los supuestos en los que se basan las afirmaciones.
desechos:
Para esta categora pueden utilizarse las proyecciones de poblacin de Conapo
y extrapolaciones con la informacin de INEGI, los datos de PIB y la produccin
per cpita de RSU estatal o municipal (en caso de contar con ella), para estimar la
cantidad de residuos que tendrn que disponerse en los prximos aos, as como
la cantidad de materia orgnica que deber ser procesada por los sistemas de tratamiento de aguas residuales.
Una vez que se cuente con informacin proyectada (consumos de combustibles,
produccin de vidrio, generacin de residuos slidos, etc.), debe efectuarse el clculo correspondiente de las emisiones con base en las metodologas antes sealadas.
Al llevar a cabo la proyeccin de emisiones de GEI por cada categora se obtendr
un grfico como el siguiente:
132
C5
diagnsticos
Figura 5.6: Proyeccin de una lnea base de emisiones de GEI por categoras
40000.00
35000.00
30000.00
GgCO 2 eq
25000.00
Desechos
AFOLU
IPPU
Energa
20000.00
15000.00
1000.00
5000.00
0.00
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
proyeccin de emisiones de cn
Los recursos para la estimacin de la proyeccin de emisiones de CN son los mismos que se recomiendan para el caso del inventario de GEI; se deber slo efectuar las adecuaciones necesarias a las categoras del inventario.
El mtodo ms recomendable para la proyeccin del inventario de CN es basarse
en las tasas de crecimiento de uso de combustibles. Pueden utilizarse las mismas
fuentes recomendadas para la proyeccin de emisiones para la categora Energa.
En particular, debern enfocarse esfuerzos en proyectar las emisiones de CN provenientes de la combustin de diesel, en transporte de carga, y las emisiones de
centrales carboelctricas y los consumos de bagazo y combustleo, en ingenios
azucareros.
Con la categora Incendios Forestales y quemas agrcolas, debido a su naturaleza
irregular, resulta ms difcil hacer proyecciones, tanto en el caso de las categoras
de GEI como de CN, por lo que puede optarse por no incluirlas en las proyecciones
(aunque se debe siempre especificar en el documento qu categoras no se estn
incluyendo).
Otro punto importante en el caso del planteamiento de la lnea base, que servir
tanto para la proyeccin como para las acciones de mitigacin, implica decidir si
se optar por una lnea dinmica o esttica; la tasa de emisin de la primera no
variar con el paso del tiempo, mientras que la de la segunda s:
133
C5
diagnsticos
TASA DE EMISIONES DE LA LNEA BASE
TASA DE EMISIONES DE LA LNEA BASE
Figura 5.7: Tipos de tasas de emisin para la proyeccin de la lnea base
TIEMPO
TASA DE EMISIN
ESTTICA
TIEMPO
Duracin vlida
del escenario de
la lnea base
TASA DE EMISIN
DINMICA
La seleccin de la tasa deber fundamentarse en la informacin disponible para

cada categora evaluada. Por ejemplo, si se analiza un sector que contribuye poco
al inventario total, puede optarse por suponer una tasa de emisin constante en
los aos venideros; por el contrario, una tasa de emisin dinmica puede aplicarse
cuando se analizan los consumos de combustibles o los crecimientos de poblaciones ganaderas.
Es importante que las consideraciones hechas para

la lnea base de emisiones sean congruentes con
aqullas para las acciones
de mitigacin que se vayan
a implementar.
producto
Una proyeccin de la lnea base de emisiones de GEI desagregada por categora y
una proyeccin de las emisiones de CN.
5.1.5 Posibles acciones de mitigacin

Una vez determinadas las fuentes clave de emisin ser posible determinar qu
tipo de acciones seran ms efectivas para mitigar emisiones.
Paso 9. Identificar las probables acciones de mitigacin a implementar durante la duracin del PAC
La primera accin a realizar es una revisin bibliogrfica obligatoria de las acciones
ms relevantes, tanto nacionales como internacionales, que se hayan implementado
en otros planes de accin climtica, considerando siempre que stas deben ir de la
mano con los ltimos avances y las innovacin tecnolgicos.
En este documento se muestra una serie de acciones que han demostrado ser efectivas en distintos programas de accin climtica. En particular, las acciones ms comunes incluyen implementacin de sistemas de energa renovable y tecnologa limpia,
reforestacin, reduccin de uso de vehculos privados, quema y aprovechamiento de
biogs en rellenos sanitarios y prevencin de erosin del suelo, entre otras.
134
C5
diagnsticos
La eleccin de las acciones definitivas y su priorizacin se retomarn ms adelante,
en los captulos 6 y 7, respectivamente, pero se pueden mencionar de forma general:
ahorro energtico

Sustitucin de lmparas incandescentes con lmparas fluorescentes compactas

(iluminacin de interiores)
Sustitucin de lmparas de vapor de mercurio con lmparas de vapor de sodio
a alta presin (alumbrado pblico)
En el caso de lugares calurosos, instalacin de sistemas de aire acondicionado
de alta eficiencia
Uso de sistemas de energas renovables: fotovoltaico, elico, etctera
Construccin de edificaciones y viviendas sustentables
Uso de calentadores y colectores solares
La realizacin de los inventarios de emisiones y la

propuesta de acciones de
mitigacin son actividades
que traen cobeneficios a la
poblacin, como la disminucin los riesgos para la
salud pblica gracias a la
reduccin de la contaminacin atmosfrica.
movilidad

Establecimiento de planes de movilidad urbana (ordenamiento de transporte,

zonas de trnsito limitado, incentivar el uso de transporte pblico y la bicicleta)
Creacin de corredores de transporte rpido de autobuses BRT
Sustitucin de parque vehicular obsoleto por modelos ms nuevos y eficientes
residuos

Implementacin de planes integrales de manejo y aprovechamiento de RSU

Generacin y aprovechamiento de biogs a partir de RSU
Incremento en la eficiencia de tratamiento de aguas residuales de plantas ya
existentes
Construccin de nuevas plantas de tratamiento de aguas residuales
Aprovechamiento y digestin de lodos para generar energa elctrica
A continuacin se presenta una lista de referencias sobre acciones frecuentes de mitigacin que pueden ser implementadas a nivel municipal o estatal para las diferentes categoras del inventario. sta no es exhaustiva y, como se mencion en el inicio de este paso, se
recomienda consultar bibliografa adicional para determinar otras acciones que pudieran
incluirse:
Categora Energa

USAID, 2006. Estudio de campo: Sistemas de calentamiento de agua mediante energa

solar en el Distrito Federal, Mxico.
USAID, 2010. Reduccin de emisiones de GEI por uso de energa renovable en el Gobierno del Distrito Federal.
Iconer de Mxico, 2007. Estudio Introductorio de las Medidas de Mitigacin y Captura
135
C5
diagnsticos
de Gases de Efecto Invernadero (GEI) y Medidas de Adaptacin al Cambio Climtico

para la Ciudad de Mxico.
Mata, S. 2009. Integracin institucional para mecanismos para el desarrollo del proyecto iluminacin eficiente en viviendas del Distrito Federal.
Breceda, M.G. 2008. Desarrollo de medidas de mitigacin y captura de gases de efecto
invernadero del Sector Energa para el Plan de Cambio Climtico del Distrito Federal.
Sustainability Victoria, 2009. Energy Efficiency Best Practice Guide Lighting. Australia.
HafenCity University Hamburg & World Future Council Foundation, 2010. 100% Renewable Energy and Beyond for Cities. Hamburgo, Alemania.
Sepco Solar Lighting. Guide to Bus Stop Lighting.
ICLEI & IRENA, 2012. Local Government Regulation Ordinances and Laws to Promote
Renewable Energy. Sao Paulo, Brasil.
ICLEI Asia, 2011. Local Climate Action - ICLEIs Role towards Low Carbon Solutions.
GIZ, 2009. Air Quality Management, Sustainable Transport: a Sourcebook for Policy in
Developing Cities.
Bikes Belong, 2013. The Federal Investment in Bicycling: 10 Success Stories, EUA.
NYC Dept. City Planning, 2009. Bike-Share Opportunities in New York City. EUA.
GIZ, 2003. Preserving and Expanding the Role of Non-Motorized Transport.
GIZ, 2005. Bus Rapid Transit.
Categora Desechos

CVCCCM, ICyT, CCA-UNAM, 2009. Evaluacin de los impactos de los residuos slidos
bajo cambio climtico en la Ciudad de Mxico.
Plauch, J. 2007. Desarrollo de medidas de mitigacin y captura de gases de efecto
invernadero del Sector Agua para el Plan de Cambio Climtico del Distrito Federal.
ESMAP (Energy Sector Management Assistance Program), 2012. A primer on energy
efficiency for municipal water and wastewater utilities.
Usitall, 2008. Waste to Energy The Swedish Experience, or How to Turn a Problem
Into an Asset.
International Symposium: Cities in a Changing Climate, 2011. Emission Reduction
Through Composting of Organic Waste in Dhaka.
Center for Clean Air Policy & Environment Canada. Iniciativa NAMA de Center for
Clean Air Policy en el Sector Residuos.
Australian Government, 2011. Toward Sustainable Municipal Organic Waste Management in South Asia, A Guidebook for Policy Makers and Practitioners.
Categora AFOLU

IICA, 2014. International Initiatives for Collective Action to Confront Climate Change in
the Agricultural Sector.
Programa Alianza Mexicana-Alemana de Cambio Climtico, 2014. Identificacin y
evaluacin del potencial de acciones de mitigacin y adaptacin a ser incluidas en la
NAMA agropecuaria de FIRA.
Ecoagriculture Partners and Worldwatch Institute, 2009. Mitigating Climate Change
Through Food and Land Use.
Todas las acciones de mitigacin que sern llevadas

a cabo o implementadas
por la entidad responsable durante el PAC deben
ir acompaadas de una
estrategia de educacin y
comunicacin que les permita permear en la sociedad y ayudar a alcanzar
los objetivos esperados.
136
diagnsticos
C5

Un objetivo importante que no se debe perder de vista durante la elaboracin de
todos los diagnsticos es la instrumentacin de procedimientos de garanta y control de calidad y verificacin de la informacin generada.
Paso 10: Asegurar la calidad del diagnstico de mitigacin

El primer aseguramiento de la calidad debe ser de carcter interno. El procedimiento ms comn es que el integrador del diagnstico, con ayuda de los equipos encargados, analice los rdenes de magnitud de las emisiones estimadas (tanto de los
inventarios como de las proyecciones y acciones revisadas) en una primera instancia con el inventario nacional y, posteriormente, comparando con los inventarios y
diagnsticos publicados por otros estados o municipios.
Una segunda etapa de aseguramiento de la calidad est basada en la revisin externa. En este sentido, es recomendable que desde la etapa de planeacin se establezca claramente quin ser el asesor externo (universidades locales, ONG, consultores, etc.) que acompae el proceso de elaboracin del diagnstico desde el
inicio y que brinde apoyo para la revisin peridica de los resultados que se vayan
generando. Esta actividad debi haberse considerado desde la planeacin del diseo (ver captulo 4).
La realizacin de revisiones internas y externas facilita el proceso de revisin oficial,
que es responsabilidad directa del INECC. A ste ltimo corresponde tambin llevar
a cabo otra serie de revisiones preliminares, adems de dar el visto bueno final al
diagnstico de mitigacin.
Caso de estudio:
Experiencia en elaboracin de inventarios

municipales de GEI
La elaboracin de inventarios municipales de emisiones de GEI es una labor ardua que requiere una buena coordinacin y comunicacin entre la
entidad responsable y las dependencias estatales y federales de gobierno para la obtencin de los datos de actividad necesarios para la estimacin. Sin embargo, en muchas ocasiones esto no ocurre.
Un caso especfico es el del municipio de Len, Guanajuato, donde hay un
grupo consolidado encargado de la elaboracin del diagnstico de mitigacin, el cual ha identificado que una de las barreras ms importantes a
la que ha tenido que enfrentarse durante la recopilacin de los datos de
actividad es precisamente la falta de flujo de informacin desde el gobierno estatal. En este caso, la dificultad radica en que las administraciones
pertenecen a partidos polticos distintos. Si bien el fenmeno de alternan137
C5
diagnsticos
cia de gobiernos en Mxico puede verse como un avance democrtico del pas, tambin puede ser el origen de tensiones y conflictos por la obtencin del poder poltico. Lo anterior afecta
desfavorablemente las posibilidades de acciones y decisiones gubernamentales conjuntas en
materia de cambio climtico y otros temas.
En el caso ideal, y en particular para cuestiones de cambio climtico, para las que existe tanto
una estrategia como un programa nacional, la coordinacin entre los diferentes rdenes de
gobierno es indispensable para lograr eficiencia en el diseo y la implementacin de polticas
pblicas y, por tanto, no debe depender de colores o ideologas partidistas.
Con la finalidad de minimizar las barreras para obtener la informacin que permite elaborar
los diagnsticos climticos, en primer lugar se sugiere buscar el dilogo directo entre los gobiernos estatal y municipal. La negociacin entre los principales actores polticos debera ser
suficiente para acordar la colaboracin conjunta y abrir los canales eficientes de comunicacin
entre rganos de gobierno.
Otra alternativa sugerida, sobre todo en el caso de la recopilacin de datos de actividad para
estimar las categoras de Energa y Procesos Industriales, es que la entidad responsable establezca contacto directo con las industrias establecidas en el municipio para obtener informacin. Aqu, el papel de la presidencia municipal debe ser de apoyo constante, con colaboracin en la mediacin entre privados y la entidad responsable del diagnstico de mitigacin.
Tambin es importante que se involucre a los sectores industriales y comerciales desde el inicio del diseo del PAC, de manera que se sientan partcipes de la elaboracin, con lo que ser
ms fcil acercarse a ellos en etapas sucesivas.
Cabe destacar que muchas de las industrias del pas cuentan ya con un rea dedicada al tema
ambiental y, tal vez, dirigirse a stas sea una buena forma de iniciar el acercamiento.
producto
Una versin final revisada del diagnstico demitigacin.
conversiones tiles
1 barril = 159 litros = 0.159 m3
1 TJ = 1,000,000 MJ
1 Gg = 1,000 toneladas
1 tonelada = 1,000 kg
1 ft3 = 0.0283 m3
densidades tpicas de
combustibles
Gasolina 1
Diesel 2
Gas Natural3

Gas LP4
1
2
3
720 kg/m3
830 kg/m3
0.78 kg/m3
540
kg/m3
Engineering Fundamentals: An Introduction to Engineering,

rango promedio de densidad de gasolina.
http://www.ref.pemex.com/octanaje/24DIESEL.htm
http://www.gas.pemex.com/NR/rdonlyres/1D3E1128-E8A5-4CD1-B04C-
DBC7CEFC0592/0/msdsgasnatural_02.pdf
http://www.gas.pemex.com/NR/rdonlyres/D3
138
C5
diagnsticos
5.2 Metodologa para la identificacin

de prioridades de actuacin en materia
de adaptacin
introduccin
Las caractersticas de los municipios y los estados, as como sus puntos de partida en la gestin de
la sostenibilidad y del cambio climtico, son muy diversas.
Con la finalidad de aproximar la adaptacin al cambio climtico a esta diversidad de situaciones,
en este apartado se plantea una serie de pasos para orientar los trabajos que el integrador del
diagnstico debe de llevar a cabo al elaborar el diagnstico en materia de adaptacin. Los pasos
metodolgicos sugeridos son orientativos y adaptables, en funcin del grado de profundidad que
en cada caso se desee alcanzar.
Conceptos Clave
Impactos, vulnerabilidad, riesgo urbano, adaptacin, peligro, grado de exposicin, sensibilidad,
capacidades adaptativas, resiliencia, fenmenos hidrometeorolgicos
objetivo
productos esperados
Proporcionar los elementos bsicos para eval- Un documento con el diagnstico de adaptacin, que incluya las zonas ms vulnerables a
uar de forma cualitativa y cuantitativa los imfenmenos hidrometeorolgicos extremos y
pactos probables a los que se enfrenta la ciude riesgo del territorio, as como un anexo con
dad en estudio, frente a los cuales es necesario
la descripcin de la metodologa empleada
adaptarse, y con base en ello proponer las acciones necesarias
Propuesta de posibles acciones que aborden
las prioridades de actuacin de los gobiernos
locales en materia de adaptacin

Es necesario contar con un integrador del diagnstico, quien debe tener experiencia en desarrollo,
seguimiento y evaluacin de proyectos y polticas pblicas en materia ambiental, as como en el
manejo de Sistemas de Informacin Geogrfica (SIG). En caso de que no sea posible contar con esos
conocimientos tcnicos, es recomendable la asesora externa suficiente para asegurar la calidad
del proceso y de los resultados.
Entre las actividades de ste quein deber presentarcualidades de liderazgo para trabajar en
equipo se encuentran las siguientes:
Dar seguimiento del presupuesto para la realizacin del diagnstico
Convocar y facilitar los espacios para las reuniones necesarias con los asesores expertos
Asegurar que los resultados lleven a la priorizacin de medidas y acciones
Coordinar la vinculacin entre los diversos actores
Solicitar apoyo de asesores externos en caso de ser necesario
Supervisar los trabajos del grupo tcnico responsable en el manejo de bases de datos y SIG (si se
cuentan con recursos humanos suficientes)
Realizar recorridos y trabajo en campo en las zonas susceptibles o vulnerables a impactos y riesgo
139
diagnsticos
C5
pasos metodolgicos
arreglo institucional
1.
Establecer un mecanismo interno de coordinacin
Actores clave
2.
Mapeo de actores clave
Instrumentos de planeacin
3.
Identificacin y anlisis de los instrumentos de planeacin
Anlisis cualitativo
4.
Identificacin de impactos asociados al cambio climtico
5.
Priorizacin estratgica del gobierno
Anlisis cuantitativo
6.
Elaboracin del ndice de Riesgo Urbano ante Cambio Climtico
7.
Identificacin del peligro
8.
Evaluacin de la vulnerabilidad
9.
Estimacin de las capacidades adaptativas
Posibles acciones de adaptacin

10. Men de acciones frecuentes de adaptacin
Aseguramiento de la calidad
11. Aseguramiento de la calidad en la elaboracin del diagnstico de adaptacin
140
diagnsticos
C5
5.2.1 Introduccin
Aunque desde la antigedad los hombres han estado expuestos a la ocurrencia de
fenmenos meteorolgicos extremos, la evolucin de la sociedad y los procesos
asociados (como el crecimiento demogrfico, la creacin de asentamientos irregulares y el cambio de uso del suelo) han provocado que la exposicin hacia ellos,
as como los daos en los que derivan, sea cada vez mayor. Lo anterior se suma al
cambio climtico, entre cuyas consecuencias ms evidentes se encuentra el incremento en la intensidad y frecuencia de eventos meteorolgicos como huracanes,
frentes fros, ondas polares, entre otros, que influyen en la ocurrencia de inundaciones, sequas, deslizamientos e incendios forestales.
Para enfrentar este cambio se han desarrollado estrategias generales de adaptacin, enfocadas al diseo y la instrumentacin de acciones que faciliten la organizacin social, la disposicin tecnolgica y la cooperacin internacional. Se pretende que estas estrategias permitan sortear con xito las nuevas circunstancias de
riesgo ante los fenmenos meteorolgicos extremos. Cabe resaltar que la adaptacin debe presentarse en un mbito local, pues los fenmenos meteorolgicos
extremos afectan a regiones y sitios especficos, donde la vulnerabilidad de la poblacin hace necesario el fortalecimiento de las capacidades adaptativas. Este fortalecimiento se logra a travs de la instrumentacin de medidas que prevengan o
reduzcan los impactos de eventos como lluvias extremas y sequas severas.
Con base en lo anterior, este captulo pretende generar informacin bsica para
el diseo de mecanismos de adaptacin. Se parte de la necesidad de conocer las
condiciones de riesgo de algunos sistemas expuestos, como la poblacin, la infraestructura estratgica, los sistemas productivos, el patrimonio natural y la salud
pblica. La estimacin del riesgo est basada en la combinacin de la probabilidad de ocurrencia de algn fenmeno meteorolgico extremo (peligro) con las
caractersticas intrnsecas de los elementos expuestos al impacto de estos eventos
(vulnerabilidad).
As, se presenta una metodologa orientada a llevar a cabo una evaluacin de los
impactos y riesgos asociados al cambio climtico en zonas urbanas a nivel estatal y
municipal, los cuales incluyen los relacionados con el tiempo atmosfrico (eventos
hidrometeorolgicos extremos cada vez ms frecuentes a causa del cambio climtico). Aunque existen herramientas para analizar los cambios de temperatura y precipitacin a largo plazo, como los elaborados por el Instituto Nacional de Ecologa
y Cambio Climtico, este captulo slo abordar la metodologa de riesgo y peligro
ante fenmenos meteorolgicos extremos, dada la complejidad y la incertidumbre
que presentan los escenarios de largo plazo para el diagnstico del territorio. Dicha incertidumbre se asociada a que la escala que se maneja es muy amplia y, por
tanto, se considera que es poco til a nivel local; sin embargo, se sugiere que, si se
cuenta con las capacidades tcnicas para efectuar el ejercicio, se integren al diagnstico los escenarios de cambio climtico elaborados por el INECC (http://escenarios.
inecc.gob.mx/index2.html).
141
C5
diagnsticos
La finalidad ltima de la metodologa aqu presentada es proporcionar a los gobiernos locales herramientas tiles para definir sus prioridades de actuacin en
materia de adaptacin a travs de la identificacin de impactos potenciales y riesgo asociado a nivel local.
Antes de iniciar a trabajar con las actividades metodolgicas es necesario que el integrador del diagnstico y su equipo revisen el documento rector de planificacin
relacionado con esta etapa, donde debieron definirse objetivos, alcance, cronograma y responsabilidades.

Dado que la adaptacin al cambio climtico tiene un carcter transversal, que afecta a diferentes reas municipales y estatales, se considera necesario generar un
espacio de encuentro y coordinacin del conjunto de agentes participantes.
En caso de que ya exista un mecanismo de coordinacin vinculado a otro mbito
relacionado con la sostenibilidad local, se recomienda aprovechar este rgano y,
en su caso, convocar nicamente a los agentes relacionados de forma ms directa
con el tema a tratar.
En la Tabla 5.6 se muestra una relacin de posibles reas o departamentos que
se considera oportuno implicar en el proceso y el mbito temtico con el cual se
relacionan.
Tabla 5.6: Ejemplo de algunas reas directamente implicadas con los mbitos que afectan

a la adaptacin al cambio climtico
rea
mbito temtico
Urbanismo
Territorio y planeacin
Medio Ambiente
Biodiversidad y medio natural
Servicios urbanos
Agua, energa, residuos
Proteccin civil
Riesgo ambiental, salud
Desarrollo econmico
Turismo, sector primario, otros sectores econmicos
Una vez identificadas las reas relacionadas con aspectos de adaptacin al cambio climtico, es necesario establecer un arreglo institucional que permita crear
consenso participativo en torno a la elaboracin del diagnstico en adaptacin.
Mientras que de algunas dependencias se puede requerir informacin puntual, de
otras podra ser necesario obtener una opinin o ayuda en el levantamiento de
informacin.
142
C5
diagnsticos
Paso 1. Establecer un mecanismo interno de coordinacin
El diagrama de los arreglos institucionales que se pueden establecer para la realizacin de los diagnsticos se expone en el captulo 4; por tanto, es necesario que el
integrador identifique las relaciones a considerar y fortalecer en el marco del diagnstico de adaptacin.
5.2.3 Actores clave

La articulacin de polticas para la adaptacin resulta muy compleja, puesto que
requiere la participacin de todos los sectores y actores de la sociedad. Es necesario identificar, a travs de un mapeo de actores, a aqullos que pueden proveer de
informacin al integrador del diagnstico y a la entidad responsable para lograr el
producto final esperado.
Paso 2. Efectuar el mapeo de actores clave

Es importante crear un directorio de las secretaras e instituciones de gobierno federal y estatal que tengan que ver con el tema de cambio climtico, as como representantes de los gobiernos estatal y municipal, del sector acadmico, la sociedad
civil y el sector privado. Algunos de los papeles que juegan los diferentes actores
involucrados, por ejemplo, son los siguientes:
Tabla 5.8: Principales roles de los actores clave para las estrategias de adaptacin
actor clave
gobierno
federal
rol
Juega un papel estratgico en la necesidad de articular y dar
coherencia a las polticas pblicas nacionales sobre el cambio
climtico, as como planear y presupuestar recursos con un enfoque de concurrencia del territorio
gobierno
estatal
Participa a travs de los Programas Estatales de Accin ante el

Cambio Climtico (PEACC) y de las diferentes comisiones y consejos de cambio climtico que se crean, los cuales juegan un papel relevante como generadores e instrumentadores de medidas
adecuadas y priorizadas para los contextos local y regional.
municipios
Resultan fundamentales para la aplicacin correcta de los instrumentos de planeacin territorial (ordenamientos ecolgicos,
gestin de riesgo y planes de desarrollo urbano, entre otros), as
como el fortalecimiento de las capacidades adaptativas a nivel
local.
poder
legislativo
locales
sector
acadmico
sector
productivo
Trabaja en la armonizacin de leyes y reglamentos, as como para

entender la importancia de la asignacin y priorizacin de los
presupuestos necesarios para las acciones de adaptacin.
Involucra a la comunidad cientfica y a centros educativos, los
cuales sistematizan, generan y difunden informacin relevante
para todos los temas (no slo climticos, sino de ecosistmica,
econmica y sociedad).
Tanto empresas privadas como pequeos productores pueden
invertir en las acciones de adaptacin y en nuevas prcticas ms
eficientes.
143
C5
diagnsticos
actor clave
organizaciones de
la sociedad
civil
poblacin en
general
rol
Como las agencias no gubernamentales de desarrollo en las
localidades, son esenciales tanto en la promocin de buenas
prcticas como en dar seguimiento a la participacin social y a
la transparencia de las acciones de gobierno; son extensionistas
de la adecuada aplicacin de los programas y las acciones en las
localidades.
Adems de ser la principal beneficiaria de las medidas de adaptacin, juega un papel estratgico en lo que se refiere a informarse,
participar y exigir rendicin de cuentas sobre las inversiones
pblicas y los resultados de instrumentos y polticas pblicas.
Fuente: Centro Mario Molina, 2014
Es muy importante identificar los actores con influencia directa en el diseo, implementacin y seguimiento del programa. La metodologa para llevar a cabo el
mapeo de actores se encuentra en el captulo 4 de esta gua.
Gua para la identificacin de actores clave, de Conagua:
http://www.conagua.gob.mx/CONAGUA07/Noticias/IAC.pdf
5.2.4 Instrumentos de planeacin

Uno de los aspectos ms importantes en el proceso de adaptacin a los impactos
climticos es el de las especificidades de los diferentes contextos locales y la accin
con base en ellas. La diversidad ecosistmica y social de Mxico obliga a pensar en
acciones de este tipo. En este sentido, se tiene claridad respecto a que las orientaciones, los criterios y el marco normativo e institucional que permitan fortalecer la
planeacin de la adaptacin se deben generar a nivel federal; pero es a nivel local
donde las acciones se llevarn a cabo, por lo que stas deben ser diseadas e instrumentadas de acuerdo con el contexto local especfico.
Los gobiernos locales enfrentan eventos hidrometeorolgicos extremos que constituyen un reto al desarrollar sus planes y programas. Los impactos del cambio climtico deben ser considerados para la elaboracin de las actividades normativas, as
como de evaluacin y planificacin para garantizar la sostenibilidad de las acciones
en el futuro. Por otro lado, los gobiernos locales tienen grandes posibilidades de
sumarse en la lucha contra el cambio climtico global, contribuyendo a la reduccin
de emisiones desde sus localidades.
Paso 3. Identificacin y anlisis de los instrumentos de planeacin
Es importante que el integrador del diagnstico revise las leyes y los reglamentos locales vigentes, con la finalidad de lograr la adecuada instrumentacin
de las polticas en materia de adaptacin al cambio climtico. En el captulo 4
se propone una metodologa para llevar a cabo el anlisis de los instrumentos
144
C5
diagnsticos
de planeacin. Se pretende que el integrador del diagnstico y la entidad responsable puedan apoyarse en los programas y dems instrumentos de planeacin existentes a nivel local para fortalecer la participacin de los grupos
operativos en las acciones de adaptacin que ms adelante se propongan.
5.2.5 Diseo del diagnstico de adaptacin

Dependiendo del nivel de informacin, los recursos (econmicos y de personal capacitado), y el tiempo disponible, la identificacin de la vulnerabilidad y adaptacin
del territorio ante el cambio climtico se puede desarrollar en torno a dos mecanismos: 1) anlisis cualitativo mediante la identificacin de impactos, y 2) anlisis
a travs del clculo del ndice de riesgo urbano local (ver Figura 5.8).
Figura 5.8: Proceso de elaboracin de vulnerabilidad y adaptacin
Existen suficiente informacin

recursos y tiempo disponible?
NO
nalisis cualitativo
nalisis cuantitativo
Identificacin de
impactos asociados al
cambio climtico
(Paso 6)
Elaboracin del ndice

de riesgo urbano ante
cambio climtico
5.2.5.1 Anlisis cualitativo

Los impactos potenciales asociados al cambio climtico varan en funcin de las
caractersticas concretas de cada estado o municipio. Por ejemplo, para un municipio costero es posible que el aumento del nivel de mar y sus consecuencias sea la
principal preocupacin.
Paso 4. Identificacin de impactos asociados al cambio climtico

Para determinar los impactos probables ms significativos en la zona de estudio, en
primer lugar es necesario llevar a cabo un breve anlisis. Para facilitar esta tarea, a
continuacin se presenta una sntesis de los principales impactos potencialmente
asociados a las diversas tipologas de zonas (Tabla 5.9). La tabla permite hacer un
repaso a los principales impactos clave y a los efectos que se esperan para zonas
costeras e interiores. En todo caso, es necesario complementar esta aproximacin
con el conocimiento especfico del propio territorio para obtener una lista lo ms
adaptada posible a la realidad que se analiza.
145
C5
diagnsticos
El anlisis cualitativo se puede complementar con una gradacin por niveles de
intensidad que permita identificar los efectos potenciales con mayor importancia
para el municipio.
Tabla 5.9: Impactos asociados al cambio climtico previstos segn tipologa territoriales
impactos
clave
Veranos ms
caluros y secos
Sequa
efecto esperado
zonas
costeras
urbanas
interiores
urbanas
Efecto isla de calor (sobrecalentamiento

zonas urbanas)
Sobrecalentamiento en edificios especficos con

consecuencias para la poblacin
Impactos negativos sobre la salud de la poblacin
Aumento del nmero de episodios de formacin de

ozono local (calidad del aire)
Riesgo de daos en infraestructuras (grietas

y sobrecalentamiento del asfalto, etc.)
Escasez de agua para consumo domstico
Escasez de agua para uso industrial
Escasez de agua para uso agrcola
Amenazas para algunas especies de rboles y

plantas, tanto en zonas naturales como cultivadas
Daos a los edificios y las infraestructuras
Daos a hbitats de importancia

Aumento del
nivel del mar
Lluvias
torrenciales
mayores y ms
frecuentes
Riesgo de salinizacin de las fuentes de agua para

potabilizacin
Prdida o alteracin de playas por erosin del mar
Prdida de elementos de inters turstico/elemento

identificativo del municipio
Inundaciones fluviales, con riesgo de daos estructurales (ejemplo: corte del suministro elctrico)
Inundaciones debidas a las precipitaciones torrenciales y falta de capacidad de drenaje en alcantarillas y desagesriesgo de daos estructurales
similares
Riesgo de anegacin de los cultivos

Daos en infraestructura debidos a mayor erosin
Cambios en
los ciclos de
las estaciones
Cambios en los ciclos de los cultivos

Cambios en la distribucin estacional del turismo
La tarea anterior permite elaborar una lista inicial de posibles impactos. Sin embargo, para enfocar el trabajo y optimizar los recursos, es necesario priorizar para
obtener un listado ms breve, que contendr los posibles impactos clave para el
territorio a travs de una priorizacin estratgica del gobierno local.
Paso 5. Efectuar la priorizacin estratgica del gobierno local

Para elaborar la priorizacin, es necesario analizar la totalidad de los planes y las estrategias municipales y estatales que guarden algn tipo de relacin con el cambio
climtico (por ejemplo, las de la Tabla 5.10).
146
C5
diagnsticos
Tabla 5.10: Relacin entre posibles planes sectoriales existentes en el estado o municipio y los mbitos prioritarios de actuacin en materia de adaptacin al cambio climtico
mbitos prioritarios de actuacin en

adaptacin
plan
Plan de desarrollo municipal
o estatal
Desarrollo econmico (sector turstico, sector primario, otros sectores econmicos)
Plan de desarrollo urbano
Planeacin territorial, infraestructura
Plan de proteccin civil
Riesgo ambiental y salud
Plan para la gestin integral

de residuos slidos urbanos
Residuos, y planeacin territorial, infraestructura
Planes de ordenamiento
ecolgico del territorio
Biodiversidad, planeacin territorial
En general, al analizar los diferentes planes se deben tener en cuenta los objetivos estratgicos definidos en cada caso. Cuando los planes tengan mayor vinculacin con la
gestin del cambio climtico y de la sostenibilidad, se puede llegar a un nivel de mayor
detalle, considerando tambin los programas de actuacin. Para llevar a cabo la valoracin de la relacin entre impactos y prioridades de los gobiernos locales, se propone
elaborar una matriz como el ejemplo de la Tabla 5.11.
Tabla 5.11: Matriz ejemplo de interrelacin entre efectos potenciales atribuibles al cambio climtico
y mbitos prioritarios de actuacin del estado o municipio
AMBITOS PRIORITARIOS DE ACTUACIN
EFECTOS POTENCIALES
promover
el ahorro y
la eficiencia energtica
potenciar
la costa
como
recurso
turstico
proteger
la salud
de la poblacin
impulsar
el sector
agroganadero
Riesgos sobre la salud animal
Impactos sobre la
biodiversidad
Aumento de las inundaciones
Sobrecalentamiento
de edificios
Prioridad I
Dao a edificios
e infraestructura
Retroceso de la lnea de costa
gestin eficiente
del ciclo del
agua
Prioridad II
Prioridad III
A partir de la lista de los posibles impactos, se escogen aquellos que se consideran

de mayor importancia para el territorio (ya sea por razones econmicas, sociales, etc.).
Estos sern entonces la base para establecer las acciones de adaptacin. El producto
del anlisis cualitativo es la identificacin de los impactos esperados ms significativos
para el territorio.
147
C5
diagnsticos
5.2.5.2 Anlisis cuantitativo

Paso 6: Elaborar el ndice de Riesgo Urbano ante Cambio Climtico
La determinacin del riesgo es fundamental, ya que permite conocer el nivel o grado
de exposicin de un sistema vulnerable ante peligros. Para llevar a cabo esto es importante analizar dos factores clave: el peligro y la vulnerabilidad. El ndice de Riesgo
Urbano ante Cambio Climtico se calcula de acuerdo con la siguiente frmula:
IRUCC = Peligro * Vulnerabilidad

Figura 5.9: Metodologa general para estimar el riesgo a los fenmenos meteorolgicos
PROBABILIDAD DE OCURRENCIA
Periodo de
Retorno
CONDICIN DE LOS ELEMENTOS

Exposicin
Susceptibilidad
Sensibilidad
Capacidades Adaptativas
PELIGRO
VULNERABILIDAD
RIESGO A LOS FENMENOS HIDROMETEOROLGICOS
DESASTRE
Materializacin del riesgo

Paso 7. Identificar el peligro
En septiembre de 2013,
golpe el pas el huracn
Manuel, de categora 2, el
cual fue el ms destructivo de ese ao: ocasion la
muerte de 123 personas, 59
mil evacuados, al menos
218 mil personas afectadas
y 35 mil viviendas daadas
por inundaciones en 59 de
los 81 municipios que conforman el estado de Guerrero. Las prdidas econmicas estimadas fueron de,
al menos, 5,000 millones
de pesos.
Como consecuencia de las
fuertes lluvias, en el municipio de Atoyac de lvarez, Guerrero, se produjo
un deslizamiento de tierra
(deslave) qye afect a 30
casas de la comunidad de
La Pintada, y propici la
desaparicin de 70 personas.
Es necesario identificar los peligros y las zonas que estn expuestas a l en la regin.
Con ayuda de tomadores de decisiones, acadmicos, funcionarios y representantes
de cada sector del municipio o de la entidad, as como con proteccin civil, se puede
recabar datos sobre las amenazas hidrometeorolgicas que enfrenta la regin ao
con ao, y los impactos de stas.
Algunos de los peligros asociados al cambio climtico son inundaciones, sequas y
deslaves. Un ejemplo ms especfico es el de las inundaciones derivadas de eventos
de precipitacin extrema en 24 horas. El peligro se mide en una escala que flucta
148
C5
diagnsticos
entre 0 y 1, donde la calificacin mxima denota el mayor peligro estimado.
El peligro est en funcin de dos elementos: la susceptibilidad y los periodos de
retorno. La primera se evala analizando las caractersticas naturales del suelo, as
como las condiciones meteorolgicas de la zona de estudio, elementos que incrementan el peligro. Por ejemplo, un suelo impermeable dificulta la infiltracin de
agua durante lluvias extremas, lo que incrementa el peligro ante inundaciones. Para
medir la probabilidad del evento en el tiempo, se estudian los periodos de retorno,
es decir, la ocurrencia del evento en el pasado, lo que se relaciona estrechamente
con la probabilidad de ocurrencia futura.
Para el peligro de sequa, slo se tiene en cuenta los periodos de retorno, ya que no
se ha identificado ninguna caracterstica del suelo que aumente la susceptibilidad
de un territorio.
Paso 8. Evaluacin de la vulnerabilidad

Adems de que la mayor parte de la poblacin actualmente habita en ciudades,
las poblaciones urbanas se identifican como las ms vulnerables ante desastres.
La evaluacin de la vulnerabilidad en reas urbanas se lleva a cabo mediante un
anlisis de exposicin al peligro y de sensibilidad. Asimismo, se consideran las capacidades adaptativas, las cuales se reflejan en instrumentos de planeacin (plan
de desarrollo urbano, entre otros) y los programas de prevencin y respuesta ante
situaciones de desastres derivadas de peligros climticos. La frmula de estimacin
de la vulnerabilidad es la siguiente:

Vulnerabilidad
= Exposicin * Sensibilidad

Capacidades Adaptativas
actividad 8.1. Grado de exposicin

El grado de exposicin est ligado al tamao de la poblacin implicada; si hay una
poblacin numerosa expuesta a un peligro, el grado de exposicin en el ndice es
alto y viceversa. El nivel de estudio es un rea Geoestadstica Bsica urbana (AGEB),
as que la exposicin se calcula a travs de una relacin entre la poblacin en el
AGEB y los niveles de poblacin en AGEB del resto del pas. Esto garantiza que el
ndice de vulnerabilidad calculado sea comparable. Para calcular el grado de exposicin por AGEB, se aplica la siguiente frmula:

Grado
de exposicin =

Pi - Pmin
Pmax - Pmin
100
donde:
Pi es la poblacin AGEB i.
Pmin es la poblacin en el AGEB menos poblada del municipio.
Pmax es la poblacin en el AGEB ms poblada del municipio.
149
C5
diagnsticos
En los tres casos la unidad de medicin es el nmero de habitantes.
actividad 8.2. Evaluacin de la sensibilidad

La sensibilidad se evala en funcin de cuatro factores: pobreza, nivel educativo, acceso a servicios de salud y dependencia. stos se pueden medir a travs de indicadores
especficos (ver Tabla 5.12), mismos que se sustituyen en la ecuacin de sensibilidad.

Pobreza. Se le llama as a la privacin de recursos materiales, sociales y de infraestructura de la poblacin. Se puede estimar con base en los estratos socio-econmicos y la tasa de dependientes econmicos.
Nivel educativo. Refleja el grado de preparacin de la poblacin ante desastres,

sobre todo si se considera que la educacin mejora las habilidades de comunicacin, de alerta y de reaccin hacia eventos detonadores de estrs. En s, el nivel
educativo es una variable que permite estimar qu tan sensible puede ser una poblacin a un desastre natural. Se calcula con base en el promedio de aos de estudios de la poblacin en un AGEB, as como con la tasa de analfabetismo.
Acceso a servicios de salud. Estima, al respecto de situaciones de estrs, el tipo

de atencin mdica y la cantidad de unidades mdicas disponibles en caso de desastre. El indicador asociado da cuenta del nmero de doctores y unidades en cada
AGEB, asumiendo que la ausencia de stos hace a la poblacin ms vulnerable.
Dependencia. Se define como el porcentaje de la poblacin que es dependiente

de otra persona para satisfacer sus necesidades cotidianas. Las personas dependientes hacen que la poblacin sea ms vulnerable, debido a que son ms propensos a requerir ayuda en caso de desastre. Se incluyen como dependientes a nios,
adultos mayores y personas con capacidades diferentes. 16
Tabla 5.12: Indicadores para medir sensibilidad
subtemas
indicador
frmula
descripcin
Estratificacin socioeconmica
Metodologa
CMM (ver
Anexo)
Permite apreciar la
organizacin socio
espacial de una
ciudad con base
en seis estratos
socio-econmicos
definidos a partir
del anlisis factorial de indicadores
socio-econmicos
y urbanos
Tasa de
desocupacin
Poblacin
desocupada
/Poblacin
ocupada * 100
Nmero de habitantes desocupados por cada 100

ocupados contenidos en un AGEB
pobreza
11
nivel
de
anlisis
nivel de
comparacin
valor valor fuen0

100
te
AGEB
Zona Metropolitana
Alto
Muy Bajo
CMM
2012 con
datos de
INEGI
AGEB
Pas
0%
100%
INEGI
El objetivo de medir la dependencia no es intentar bajar la tasa de dependientes (no es deseable tener un sociedad sin
nios, adultos mayores ni personas con capacidades diferentes); sin embargo, es importante identificar las zonas
donde se encuentra tal poblacin para enfocar las propuestas de adaptacin ah.
150
C5
diagnsticos
subtemas
nivel
de
anlisis
nivel de
comparacin
indicador
frmula
descripcin
Grado
promedio de
escolaridad
Nmero de
grados escolares aprobados por las
personas de
15 a 130 aos
/ poblacin de
15 a 130 aos
Nmero de aos
promedio de estudios
AGEB
Deseado
Primaria
incompleta
Educacin
superior
INEGI
Tasa de
analfabetismo
Poblacin
de 15 aos y
ms que no
sabe leer /
poblacin de
15 aos y ms
* 100
ndica el porcentaje
de poblacin de 15
aos y ms que no
sabe leer o escribir
AGEB
Deseado
100
INEGI
Nmero de
doctores / poblacin total
*1,000,000
Nmero de doctores que se encuentran presentes en la

zona en una situacin de estrs
Deseado
0 mdicos para
cada
milln
de habitantes
1,000
mdicos
para
cada
milln
de habitantes
IMCO
Nmero de
unidades
mdicas por
habitantes
Nmero de
unidades
mdicas / poblacin total
*1,000,000
Nmero de unidades mdicas que

se encuentran presentes en la zona
en una situacin de
estrs
Municipal
Deseado
0 unidades
mdicas
para cada
milln
de habitantes
100
unidades
mdicas
para
cada
milln
de habitantes
IMCO
Tasa de
infancia
Poblacin entre 0 y 14 aos

/ poblacin
total * 100
Nmero de nios
por cada 100 habitantes contenidos
en un AGEB
AGEB
Pas
0%
100%
INEGI
Tasa de envejecimiento
Poblacin
mayor a 65
aos / poblacin total
* 100
Nmero de adultos
mayores por cada
100 habitantes
contenidos en un
AGEB
AGEB
Pas
0%
100%
INEGI
Tasa de
poblacin
con
discapacidad
Poblacin con
limitacin en
la actividad
/ poblacin
total * 100
Nmero de habitantes por cada 100

con alguna discapacidad
AGEB
Pas
0%
100%
INEGI
nivel
educativo
Nmero de
doctores por
habitantes
Municipal
salud
dependencia
valor valor fuen0

100
te
Al normalizar, entre 0 y 100, y multiplicar cada uno de los elementos anteriores

por el grado de exposicin, se obtiene el grado de vulnerabilidad por elemento
expuesto. De esta forma, el resultado es nulo si no hay personas expuestas o si no
existen peligros que las amenacen.
actividad 8.3. Estimacin de las capacidades adaptativas

Las capacidades adaptativas se estiman a travs de un diagnostico institucional,
es decir, un estudio que evala las medidas previstas en los planes y programas
institucionales para enfrentar desastres potenciales. Se proponen dos dimensiones
151
C5
diagnsticos
fundamentales en la capacidad de adaptacin: programtica y jurdico-normativa.
La programtica se refiere a la existencia de planes y programas (municipales y estatales) que contribuyen o inciden directamente en la adaptacin al cambio climtico.
La jurdiconormativa se refiere a la existencia de leyes y reglamentos cuyo cumplimiento puede ser determinante en la resiliencia y adaptacin al cambio climtico.
Respecto a los instrumentos de planeacin (dimensin programtica), los mnimos
a considerar son los siguientes: Plan de Desarrollo, Programa de Desarrollo Urbano o de Centro de Poblacin, Programa de Ordenamiento Ecolgico y/o Territorial,
Atlas de Riesgos y/o Peligros Naturales y Programa de Desarrollo Econmico Local.
A modo de ejemplo, para obtener un valor de las capacidades adaptativas tomando como base instrumentos de planeacin local, se presenta una puntuacian de
acuerdo con la Tabla 5.13 donde el valor mximo de cada instrumento es uno a travs de la acumulacin de puntos en funcin del cumplimiento de cinco criterios, a
cada uno de los cules se le asign un valor de 0.2. Estos criterios son: 1) que exista
el plan, 2) que sea de acceso pblico, 3) que tenga una antigedad menor a 5 aos,
4) que est publicado en la Gaceta Oficial y 5) que est inscrito en el Registro Pblico de la Propiedad (RPP), o aprobado por autoridad competente. Si no existe el Plan
o Programa, su valor es 0. La puntuacin final de capacidades adaptativas se obtiene promediando las puntuaciones obtenidas por los distintos planes o programas
evaluados, que debe mantenerse entre 0 y 1.
Tabla 5.13: Escala de normalizacin de las capacidades adaptativas
calidad del plan

No existe el Plan
puntuacin
0
Existe Plan
0.2
Es de acceso pblico
0.2
Tiene una antigedad menor a 5 aos
0.2
Est publicado en la Gaceta Oficial del Estado
0.2
Est inscrito en el Registro Pblico de la Propiedad o aprobado

por autoridad competente
0.2
TOTAL
A continuacin se presenta un ejemplo de estimacin de las capacidades

adaptativas mediante instrumentos de planeacin. Al tratarse de cuatro programas o planes cuyo valor mximo es 1 y que definen la capacidad adaptativa, el valor acumulado mximo para calificar la capacidad adaptativa es de
4, por lo que al final de la ltima columna, se dividir entre 4 (promedio) para
obtener un valor entre 0 y 1, rango sobre el que se califican el resto de los
instrumentos de planeacin.
152
C5
diagnsticos
Tabla 5 14: Ejemplo de estimacin de las capacidades adaptativas en la dimensin programtica.
cualidad
del plan
o programa
no
existe
el plan
existe
plan
est
tiene
publies de
una ancado
acceso tigedad
en la
pblico menor a 5
gaceta
aos
oficial
4
est inscrito
en el registro
pblico de la
propiedad o
aprobado por
autoridad
competente
5
TOTAL
plan municipal de
desarrollo 2013
2015
0.2
0.2
0.2
0.2
0.8
programa municipal de desarrollo

urbano 2006
2009
0.2
0.2
0.2
0.2
0.8
atlas de peligros
naturales, 2009
2012
0.2
0.2
0.4
programa municipal de proteccin

civil/ plan municipal de emergencias
puntuacin total
0.5*
Por otra parte, la existencia de una Ley o Reglamento no es necesariamente un indicador de la capacidad de adaptacin del municipio, como s lo es su cumplimiento.
Sin embargo, medir el cumplimiento de la norma es complejo y objeto de un anlisis
propio que rebasa el alcance de un PAC, por lo que el anlisis de las capacidades adaptativas en su dimensin jurdico normativa se acota a la existencia de determinadas
leyes o reglamentos. Ejemplo de ello son los siguientes:
reglamentos municipales:

Bando Municipal
Reglamento de Mercados y Actividades de Abasto
Reglamento Municipal de Proteccin Civil
Reglamento de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano
Reglamento del Servicio de Agua Potable, Alcantarillado y tratamiento de Aguas
Residuales
leyes de carcter estatal asociadas a las capacidades

adaptativas:

Cdigo Administrativo.
Ley de Vivienda
Ley para la conservacin de la Biodiversidad
Ley de Aguas
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Estatal
153
C5
diagnsticos
Es necesario sealar que los Municipios no tienen facultades para emitir Leyes,
sino Bandos y Reglamentos Municipales. Sin embargo, como puede apreciarse en
la lista de leyes estatales, mucha de la operacin municipal y su propia capacidad
de adaptacin es determinada por la Ley o la Norma estatal.
A fin de sistematizar y lograr un anlisis sencillo de las capacidades adaptativas
que el marco reglamentario permite, se sugiere seguir un mtodo similar al de las
capacidades adaptativas programticas, asignando un valor en un rango de 0 a 1,
en funcin de una serie de criterios que debe cubrir un reglamento. Los criterios y
sus valores se desglosan en la Tabla 5.15.
Tabla 5.15: Criterios tomados en cuenta para valorar las capacidades adaptativas en funcin
del marco jurdico
Cualidad del reglamento municipal, cdigo o ley estatal
Puntuacin
Inexistente o sin ninguna consideracin climtica o de adaptacin
Considera explcitamente normas tcnicas en atencin a riesgos y peligros determinados o no en el Atlas de Riesgo municipal o estatal
25
Considera explcitamente normas tcnicas en atencin a su vez a Normas Oficiales Mexicanas (por ejemplo, el Cdigo de Edificacin de la Vivienda (CEV)
elaborado por CONAVI o la Norma de Edificaciones Sustentable elaborada por la
SEMARNAT, el CMM y otros expertos.)
50
Considera explcitamente el ahorro en agua y energa en un rango superior al

50% respecto a los insumos que ingresan al edificio.
De 50 a 100
Promueve y obliga a la construccin de edificaciones un ahorro del 100%, es decir, una autosuficiencia total de las redes de abastecimiento de agua y energa.
100
En la Tabla 5.16 se muestra un ejemplo de estimacin de las capacidades adaptativas en el mbito regulatorio
Reglamento
de Construccin
Bando
Municipal
Reglamento
Municipal de
Proteccin
Civil
Reglamento de
Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y
Desarrollo Urbano
Reglamento del
Servicio de Agua
Potable, Alcantarillado y tratamiento de Aguas
Residuales
Cdigo Administrativo Estatal
0.0
Considera
explcitamente
normas tcnicas en atencin
a riesgos y
peligros del Atlas de Riesgos.
25
0.25
0.25
0.25
0.75
0.125
Considera
explcitamente
normas tcnicas en atencin
a su vez a Normas Oficiales
Mexicanas.
50
0.5
0.5
0.5
1.5
0.25
Cualidad del
Reglamento o
norma jurdica
en funcin del
cumplimiento
de los criterios
Inexistente o
sin ninguna
consideracin
climtica o de
adaptacin
TOTAL
Puntos asignados
(Valor promedio por fila)
Normas Jurdicas Estatales

vinculadas al
cambio climtico
Normas Jurdicas Municipales vinculadas al cambio climtico
TOTAL NORMALIZADO
Tabla 5.16: Estimacin de las capacidades adaptativas de leyes y reglamentos
154
C5
diagnsticos
Considera explcitamente el
ahorro en agua
y energa en un
rango superior
al 50%.
Promueve y
obliga a la
construccin
de edificios
100% autosuficientes en agua
y energa.
50 100
100
0.0
0.0
Total
0.375
Dado que el valor mximo que puede obtenerse del promedio de todas las cualidades es igual 2.75, el resultado del anlisis (0.375) se normaliza con base en este
valor. Es decir, 0.375 corresponde al 13.6% del valor mximo, entre la escala deseada
de 0 a 1.
La calificacin final de las capacidades adaptativas de un gobierno local frente al
cambio climtico se obtiene a partir del promedio de ambas dimensiones evaluadas, es decir, la dimensin programtica y la jurdiconormativa:
CAG =(CAip+ CAlr)/2 *100

donde:
CAG es la Capacidad adaptativa global
CAip es la Capacidad adaptativa en funcin de la dimensin programtica
CAlr es la Capacidad adaptativa en funcin de la dimensin jurdico - normativa
El fortalecimiento de las capacidades institucionales depende y tambin impacta
en el fortalecimiento de los individuos a nivel local y organizacional. Da como resultado el uso eficiente del conjunto de recursos de un sistema, sea sector, pas, regin
o localidad.
El ndice de Riesgo Urbano ante Cambio Climtico integra el indicador de peligro,
medido en una escala de 0 a 1, y los indicadores de exposicin y sensibilidad, en una
de 0 a 100, donde el valor cero denota un riesgo nulo y cien corresponde al mximo
observado en el territorio. El lmite inferior de calificacin de los peligros, la exposicin y la sensibilidad corresponde a cero.
Una vez obtenidas las calificaciones del ndice de riesgo, se debe llevar a cabo una
normalizacin a partir del AGEB con mayor riesgo en el pas para fines de comparacin, a nivel nacional para el caso de los Estados y a nivel estatal para el caso de
los unicipios. La calificacin cuantitativa del riesgo se refiere a las siguientes escalas
cualitativas: muy alto, alto, medio, bajo y muy bajo.17
17
Los rangos de la escala fueron establecidos mediante cortes naturales con base en la metodologa
del Centro Mario Molina, 2013.
155
C5
diagnsticos
Tabla 5.17: Rangos de riesgo urbano
rango de riesgo
grado de riesgo
Muy bajo
0-19
Bajo
20-39
Medio
40-59
Alto
60-79
Muy alto
80-100
www.inegi.gob.mx
http://www.conapo.gob.mx/
http://imco.org.mx/home/
http://www.conorevi.org.mx/pdf/taller/Guia_
para_la_Redensificacion.pdf
http://www.cenapred.gob.mx/es/Fenomenos/
http://www.atlasnacionalderiesgos.gob.mx/
productos:
ndice de riesgo urbano ante cambio climtico.
5.2.6 Posibles acciones de adaptacin

Una vez que se han identificado los posibles impactos y los sujetos vulnerables, y
se ha efectuado el anlisis de capacidades adaptativas considerado tanto la opinin de expertos como los insumos generados en el proceso, es hora de identificar
las medidas de adaptacin adecuadas.
Paso 9. Elaborar un men de acciones frecuentes de adaptacin

Partiendo de los objetivos sectoriales y transversales del PAC anteriormente definidos se debe emplear la metodologa propuesta en el captulo 7 de esta gua. Sin
embargo, como punto de inicios, a fin de definir un programa de adaptacin equilibrado, es necesario considerar el conjunto de mbitos de la sostenibilidad local
que se encuentran vinculados a la adaptacin (ver Tabla 5.18).
Tabla 5.18: mbitos temticos relacionados con la adaptacin al cambio climtico
mbitos temticos
mbitos temticos
transversalidad y coordinacin
desarrollo econmico
planeacin territorial
turismo
movilidad y transporte
proteccin civil
biodiversidad, medio natural,

anp, parques
agua
educacin
residuos
energa
investigacin
participacin social
salud
156
C5
diagnsticos
Tabla 5.16: Ejemplo de Ejes estratgicos y lneas de accin
eje estratgico
articulacin en el diseo,
instrumentacin y evaluacin
de polticas pblicas
lneas de accin
Desarrollar criterios de adaptacin al cambio climtico en
los instrumentos de planeacin, gestin y ordenamiento
del territorio.
Mantener o crear nuevos corredores naturales que potencien la conectividad y permitan la migracin espontnea y
conservacin y restauracin
natural de especies (esta accin siempre aporta beneficios,
de los ecosistemas y los servicios
ya que aun en caso de no amenazar el cambio climtico a
que provee a la sociedad
ciertas especies, la presencia de corredores naturales refuerza los ecosistemas existentes).
Restringir la construccin de nuevas edificaciones en zonas
inundables -incluso en aquellas que actualmente no corren
alto riesgo de inundacin.
territorio y urbanismo
reduccin de la
vulnerabilidad
social
Incluir medidas de lucha contra el efecto isla de calor en la

planificacin urbanstica futura. Estas medidas incluyen un
aumento de las zonas verdes, arbolado en calles, uso de materiales o pinturas reflejantes en tejados y construccin, tejados fros, uso de techos verdes o ajardinados). Todas estas
medidas reducen el riesgo de sobrecalentamiento en veranos ms calurosos en el futuro.
Identificar zonas y grupos sociales prioritarios para la reduccin de la vulnerabilidad de los asentamientos humanos en
zonas urbanas y costeras.
Instrumentar polticas enfocadas a reducir los riesgos a la salud, asociados a la variabilidad climtica y cambio climtico.
reduccin a la vulnerabilidad
al cambio climtico en los
sistemas productivos e
infraestructura
Crear un sistema de informacin y monitoreo de riesgos,

vulnerabilidad y adaptacin para la toma de decisiones de
los sectores productivos.
ciclo del agua
Asegurar que las infraestructuras de abastecimiento de

agua potable estn en buen estado de mantenimiento para
minimizar las prdidas de agua por fugas.
Asegurarse de que la limpieza de cunetas y alcantarillas se
contempla en los protocolos para la prevencin de inundaciones y se realiza con la frecuencia adecuada para minimizar el riesgo de inundacin por aguas superficiales causado
por problemas de drenaje o drenaje insuficiente.
riesgos y planes de emergencia

Asegurar que los planes de emergencia de proteccin civil
(planes de actuacin en caso de desastres naturales, etc.) se
actualicen para incorporar los riesgos climticos previstos
para el futuro: inundaciones, sequa, incendios forestales
forestales.
investigacin, desarrollo
tecnolgico y conocimiento
educacin, capacitacin
y comunicacin para
la adaptacin al
cambio climtico
Fortalecer las capacidades en instituciones y centros de investigacin en las entidades federativas.

Fomentar el desarrollo de polticas de educacin ambiental
en condiciones de cambio climtico, en los mbitos estatal
y municipal.
Diseo, fomento y desarrollo de estrategias de comunicacin a travs de diferentes medios, sobre la dinmica del
cambio climtico, sus riesgos presentes y previsibles.
157
C5
diagnsticos
eje estratgico
lneas de accin
Disear e instrumentar mecanismos para la informacin y
promocin de la participacin social en la prevencin de
riesgos ante el cambio climtico.
participacin social
Promover la colaboracin de los diferentes agentes para

abordar los riesgos climticos y la adaptacin y movilizar y
potenciar la capacidad de desarrollo e implementacin de
medidas de adaptacin.
Es necesario considerar que tanto los ejes estratgicos como las lneas de accin deben estar planteados desde la perspectiva intersectorial; es decir, que el diseo, la
instrumentacin y el seguimiento de las acciones que deriven de la implementacin
de lneas estratgicas requieren trabajo coordinado de los sectores involucrados, en
diferentes niveles de accin dentro del territorio estatal y municipal. Por consiguiente, dicho trabajo debe llevar, a largo plazo, hacia una mejor manera de planificar el
desarrollo y orientarlo hacia la sustentabilidad local. Todas las acciones de adaptacin que sean implementadas por la entidad responsable en el marco del PAC debern ir acompaadas de una estrategia de educacin y comunicacin que les permita
permear en la sociedad y contribuir a alcanzar los resultados esperado.
http://www2.inecc.gob.mx/publicaciones/consultaPublicacion.html?id_pub=683
http://www.adaptacion.inecc.gob.mx/
http://www.mx.undp.org/content/mexico/es/home/library/environment_energy/transversalizacion-perspectiva-genero-cambio-climatico/
productos:
Lista de acciones formuladas y caracterizadas.

Una parte importante en la elaboracin del diagnstico es la instrumentacin de
procedimientos de garanta y control de calidad, y la verificacin de la informacin
generada.
Paso 10. Asegurar la calidad en la elaboracin del diagnstico de adaptacin

El primer control de calidad debe ser de carcter interno; el procedimiento ms comn es que el integrador del diagnstico, con ayuda de los equipos encargados,
analice la informacin generada en gabinete, es decir, que analice las zonas vulnerables a impactos y el riesgo ante fenmenos hidrometeorolgicos extremos, y haga
158
diagnsticos
C5
visitas de campo a las zonas previamente identificadas para asegurar que realmente sean vulnerables. La calidad de los resultados estar basada en la de las bases de
datos que se consigan durante la elaboracin del diagnstico.
La segunda etapa de aseguramiento de la calidad se basada en la revisin externa.
Al respecto, es recomendable (como con el diagnstico de mitigacin) que haya
sido establecido desde la primera etapa el asesor externo (universidades locales,
ONG o consultores, entre otros), quien siga el proceso de elaboracin del diagnstico y brinde apoyo para la revisin peridica de los resultados.
Las revisiones internas y externas hacen que sea ms sencilla la revisin oficial, responsabilidad directa del INECC, quien tambin es responsable de efectuar revisiones preliminares y de dar el visto bueno final al diagnstico de adaptacin.
http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5301093&fecha=03/06/2013
http://gia.imta.mx/geoportal/docs/Agenda_Agua_2030.pdf
http://gia.imta.mx/geoportal/docs/PECC.pdf
http://www.conagua.gob.mx/Contenido.aspx?n1=1&n2=28
http://cambio_climatico.ine.gob.mx/materialpublicaciones/cuadriptico.pdf
http://cruzadabosquesagua.semarnat.gob.mx
http//www.pacmun.org.mx
http://www.c40cities.org/climatechange.jsp
http://www.fao.org/ag/magazine/9901sp2.htm
http://indesol.gob.mx/cedoc/?area=Desarrollo+Econ%C3%B3mico&subArea=%C3%81re
as+de+Riesgo
http://www.semarnat.gob.mx/archivosanteriores/programas/Documents/programa_
ANPs_2007-2012.pdf
159
diagnsticos
C5
5.3 Metodologa para la identificacin de

prioridades de actuacin en materia de
educacin y comunicacin

Es necesario contar con un integrador del diagnstico, quien tenga experiencia en desarrollo, seguimiento y evaluacin de proyectos y programas educativos, o bien de proyectos de comunicacin social. Se sugiere que se le designe esta tarea al enlace o coordinador de educacin ambiental a nivel local (ya sea estatal o municipal), al encargado de educacin ambiental de la Direccin de Ecologa (o similar), o a alguien que pertenezca a la direccin de comunicacin social. En caso de que no sea posible establecer los vnculos necesarios, y el diagnstico sea realizado por la entidad responsable, conviene contar con la asesora externa suficiente para asegurar la calidad del proceso y de los resultados.
Entre las actividades del integrador del diagnstico se encuentran las siguientes:
Dar seguimiento al presupuesto para la realizacin del diagnstico
introduccin
Uno de los aspectos fundamentales para apuntalar el xito de las estrategias y acciones
de un PAC es la educacin y comunicacin. Esto es esencial para la aceptacin social del
mismo, as como para la participacin de la ciudadana. Es necesario, por un lado, generar
procesos de aprendizaje sobre el cambio climtico; y por el otro, dar a conocer a la comunidad las estrategias y acciones que se llevarn a cabo como parte del programa.
Este captulo presenta tanto los elementos a tomar en cuenta como la metodologa para la
llevar a cabo el diagnstico en materia de educacin y comunicacin.
conceptos clave
Educacin, comunicacin, cambio climtico, anlisis FODA, entrevistas, encuesta, cuestionario interpretacin de datos
objetivo
Analizar las percepciones, la comprensin, las actitudes y los valores de la poblacin hacia
el cambio climtico. Asimismo, identificar los mecanismos de comunicacin ms efectivos
para llevar los mensajes clave relativos al PAC hacia las audiencias deseadas. Con la revisin, la triangulacin y el anlisis de la informacin obtenida a partir de este diagnstico
se posibilita la identificacinr de prioridades de actuacin en materia de educacin y comunicacin, en relacin con los resultados de los diagnsticos de mitigacin y adaptacin.
productos esperados

Documento final de diagnstico de educacin y comunicacin, el cual incluir la

caracterizacin de las audiencias y los medios de comunicacin existentes y apropiados para permear la temtica del cambio climtico a nivel local. El documento
debe incluir una lista de posibles acciones de acuerdo con el contexto local, y una
nota metodolgica del proceso mediante el cual se lleg a los resultados del diagnstico
Lista de posibles acciones que aborde las prioridades de actuacin para la educacin y comunicacin de los mensajes clave sobre el cambio climtico. Se debe
buscar que las acciones sean coadyuvantes de las de mitigacin y adaptacin.
As, es conviene tener en cuenta que esta lista incluir dos tipos de acciones con
propsitos distintos:
1.
Acciones especficas de comunicacin y educacin en materia de cambio climtico
2.
Acciones dirigidas a apoyar los diagnsticos de mitigacin y adaptacin
160
diagnsticos
C5
Es necesario contar con un integrador del diagnstico, quien tenga experiencia en desarrollo, seguimiento y evaluacin de proyectos y programas educativos, o bien de proyectos de comunicacin social. Se sugiere que se le designe esta tarea al enlace o coordinador de educacin ambiental a nivel local (ya sea estatal o municipal), al encargado de educacin ambiental de la Direccin de Ecologa (o similar), o a alguien que pertenezca a la direccin de comunicacin social. En caso de que no sea posible establecer los vnculos necesarios, y el diagnstico sea realizado por la entidad responsable, conviene contar con la asesora externa suficiente para asegurar la calidad del proceso y de los resultados.
Entre las actividades del integrador del diagnstico se encuentran las siguientes:

Es necesario contar con un integrador del diagnstico, quien tenga experiencia en desarrollo, seguimiento y evaluacin de proyectos y programas educativos, o bien de proyectos
de comunicacin social. Se sugiere que se le designe esta tarea al enlace o coordinador de
educacin ambiental a nivel local (ya sea estatal o municipal), al encargado de educacin
ambiental de la Direccin de Ecologa (o similar), o a alguien que pertenezca a la direccin
de comunicacin social. En caso de que no sea posible establecer los vnculos necesarios,
y el diagnstico sea realizado por la entidad responsable, conviene contar con la asesora
externa suficiente para asegurar la calidad del proceso y de los resultados.
entre las actividades del integrador del diagnstico se encuentran las siguientes:


Convocar y facilitar los espacios para las reuniones necesarias con los asesores expertos
Coordinar la vinculacin entre los diversos actores
Solicitar el apoyo de asesores externos en caso de ser necesario
Asegurar que se logren los productos esperados del diagnstico
podra ser necesario que el integrador del diagnstico se apoye en otros profesionales, por ejemplo:

Un colaborador con experiencia en el manejo de bases de datos, as como en la interpretacin de datos cuantitativos y cualitativos y su triangulacin
Un equipo de trabajo en campo para la realizacin de encuestas, en caso de que se

cuente con los recursos
pasos metodolgicos
1.
Revisar el arreglo institucional efectuado desde la etapa de planificacin
2.
Realizar el mapeo de actores de acuerdo con los objetivos especficos del diagnstico
3.
Revisar los objetivos particulares del diagnstico de educacin y comunicacin
4.
Definir los mtodos para la obtencin de la informacin de la lnea base
5.
Realizar una revisin documental sobre las caractersticas de la poblacin local y

las experiencias actuales o previas en materia de educacin y comunicacin en torno
al cambio climtico
6.
Llevar a cabo la consulta a asesores externos a travs de un anlisis FODA y de

entrevistas individuales
7.
Aplicar una encuesta a una muestra representativa de la poblacin
8.
Hacer una revisin de la informacin con la que se cuenta
9.
Elaborar una matriz resumen de resultados en torno a las audiencias caracterizadas
10. Elaborar la lista de posibles acciones y el documento final del diagnstico

11. Llevar a cabo los anlisis y las revisiones necesarias para asegurar la calidad del
diagnstico
161
C5
diagnsticos
5.3.1 Introduccin
El objetivo de las futuras acciones de educacin y comunicacin es incrementar y
reforzar el conocimiento sobre cambio climtico, de manera que las de adaptacin
y mitigacin tengan resonancia en el cuerpo social y, por tanto, se cuente con una
participacin activa y consciente de los ciudadanos.
La metodologa de diagnstico en educacin y comunicacin tiene como objetivo
indagar de mejor manera las audiencias y el nivel de conocimiento y percepcin
de la sociedad respecto al cambio climtico. Por otro lado, se espera identificar la
percepcin del riesgo, as como la importancia de reducir la vulnerabilidad de la
comunidad y aumentar su resiliencia. La educacin genera, desde espacios tanto
formales como informales, procesos de aprendizaje que producen cambios en los
conocimientos, pero tambin en los comportamientos de quienes aprenden. Estos
procesos son esenciales para que temas como el cambio climtico encuentren soluciones en la participacin ciudadana. Asimismo, la comunicacin de este tema
busca interesar y ampliar la informacin con la que la ciudadana en general cuenta, para crear mayor conciencia social.
Este diagnstico generar informacin sobre la situacin actual de las percepciones, los conocimientos, las actitudes, los comportamientos y los valores en la
poblacin, as como de los medios de comunicacin y programas asociados. Esta
informacin permitir definir una lnea base, a partir de la cual se identifiquen las
prioridades de actuacin en materia de educacin y comunicacin. Una vez que
stas estn definidas se contar con una lista preliminar de acciones cuyo propsito ser proponer los cambios necesarios para eliminar la distancia entre la lnea
base y las metas del PAC. La lista de acciones es un insumo que se retomar en
(captulo 7) para que, a partir del anlisis correspondiente, se definan las acciones
pertinentes para la implementacin del PAC.
A partir de la revisin de experiencias previas sobre PAC en Mxico, se puede sealar que en muchos casos la educacin y la comunicacin no se establecen como
temas prioritarios; no obstante, se recomienda considerarlos parte transversal del
proceso. Esto debido a la importancia de la educacin y la comunicacin en todas
las acciones que se implementen a partir del PAC. En retos globales, como el cambio
climtico, es necesario actuar en todos los niveles: individual, colectivo e institucional, de forma que ocurra un cambio cultural, a partir del cual haya mayor armona
entre las polticas pblicas y las decisiones de la poblacin. Es necesario fomentar
una actitud crtica hacia el uso eficiente de la energa y del consumo en general; se
requiere informar a los ciudadanos sobre el impacto que nuestras actividades tienen a nivel de emisiones para que stos modifiquen actitudes y comportamientos
de acuerdo con su contexto. La educacin es fundamental para realizar un cambio
de esta naturaleza. Es indispensable que las medidas que se propongan en torno a
la solucin de un problema no sean percibidas por la poblacin como una amenaza, un obstculo para su desarrollo o una imposicin; sino como una medida que
atiende a sus intereses y busca el bien comn. Las acciones deben tener una manifestacin colectiva para que se logren resultados y beneficios comunes.
El integrador de este diagnstico tambin debe

considerar a los grupos
operativos en el fortalecimiento de sus conocimientos y capacidades
sobre el combate al cambio climtico.
162
diagnsticos
C5
Para lograr un buen diagnstico de comunicacin y educacin en el marco de un

PAC; es fundamental que el integrador de ste coordine de forma constante a los
integradores de los diagnsticos de mitigacin y adaptacin, puesto que, en el
mejor de los casos, las diversas acciones de mitigacin y adaptacin futuras estarn acompaadas de una estrategia de educacin y comunicacin. Por una parte,
es fundamental que los integradores compartan sus metas y objetivos de manera
que sea posible conjuntar esfuerzos y recursos, cuando sea pertinente. Por otra, las
acciones de educacin y comunicacin servirn para fortalecer las capacidades de
mitigacin y adaptacin; por ejemplo, con el conocimiento de las audiencias y los
medios adecuados para llegar a ellas, ser posible sugerir campaas especficas en
relacin con las acciones identificadas por los otros dos diagnsticos, o bien sugerir
sinergia con algn programa educativo existente. El diagnstico es una herramienta muy til para la obtencin de informacin sobre la poblacin, los mecanismos y
los medios para alzanzar las metas de educacin y de comunicacin sobre cambio
climtico (mitigacin y adaptacin). Ms adelante (a partir del captulo 9) se establecern mecanismos de acompaamiento para la implementacin, el seguimiento y
la evaluacin del PAC.

Como parte de la planificacin del PAC se definieron los objetivos que seguir la
entidad responsable. Conviene recordar que es de suma importancia contar con la
cooperacin de las diversas reas institucionales que guarden relacin con la generacin de la informacin procedente de los diversos diagnsticos. Desde el captulo
4 se identificaron las responsabilidades a nivel federal, estatal y municipal en materia de cambio climtico y se estableci un arreglo institucional que el integrador
del diagnstico debe considerar. Especialmente, convien buscar la coordinacin y
estrecha comunicacin con los integradores de los diagnsticos de mitigacin y
adaptacin, dado que las acciones de educacin y comunicacin mantienen una
estrecha relacin con stos.
Paso 1. Revisar el arreglo institucional efectuado desde la etapa de planificacin

El integrador de este diagnstico debe estar al tanto del arreglo institucional establecido para el diseo del PAC, y echar mano de ste para obtener colaboraciones
que permitan compilar la informacin de base que ya est generada. Pueden no
haberse considerado instituciones especficas del sector educativo en el arreglo institucional general del programa, por lo que es deseable que el integrador se acerque a las dependencias o instituciones que en el contexto local sean relevantes para
lograr el diagnstico. La metodologa propuesta para establecer el arreglo institucional se presenta en el captulo 4.
163
diagnsticos
C5
5.3.3 Mapeo de actores

Segn la metodologa desarrollada en el captulo 4 (4.2.1 Mapeo y gestin de actores),
como parte de la planificacin del diseo del PAC, se debe realizar un mapeo de actores
segn los objetivos especficos de cada etapa. La base de datos que surja como producto del mismo ser de mucha utilidad para la llevar a cabo el diagnstico.
Paso 2. Realizar el mapeo de actores de acuerdo con los objetivos especficos del
diagnstico
Es conveniente retomar la base de datos que se haya desarrollado a partir del captulo 4
y, de ser necesario, enriquecerla con los actores especficos que se considere que deben
participar de alguna marea en este diagnstico. La educacin y la comunicacin deben
incluir a todos los actores que tengan la capacidad de aportar conocimiento, recursos
humanos o ideas (incluyendo a aqullos quienes directa o indirectamente vayan a ser
afectadas por el PAC) en la construccin de un modelo ciudadano democrtico incluyente y preocupado por la proteccin del medio ambiente y el bienestar comn.
Cabe mencionar que los actores pueden ser definidos por su capital intelectual, o bien
por la posibilidad de facilitar procesos en la elaboracin del diagnstico. Entre stos
puede haber (a) instituciones de educacin bsica, media o superior, (b) empresas relacionadas con el ambiente o a la educacin, y (c) representantes de organizaciones
sociales dedicadas a desarrollar capacidades educativas. En aras de generar mayor claridad en la participacin de diferentes actores, se recomienda desarrollar un diagrama
y considerar los siguientes aspectos:

Promover la participacin de los grupos acadmicos, ya que cuentan con las bases y la experiencia para abordar el tema del cambio climtico (adems, tienen la
ventaja de poseer aliados con credibilidad y un alto nivel confianza por parte de la
sociedad)
Generar equipos interdisciplinarios, dado que este tema integra los otros dos diagnsticos y es transversal a los mismos
Integrar en la discusin a la iniciativa privada, a travs de las cmaras de comercio
y la industrial, dado que su aportacin puede posibilitar procesos y canales de comunicacin.
Cabe destacar que los medios tambin pueden aportar informacin sobre las audiencias. Las ONG muchas veces ya tienen relaciones bien establecidas con algunos grupos
sociales, por lo que pueden aportar informacin relevante y servir como puentes con
la comunidad para llevar programas de educacin y comunicacin. Por su parte, las
asociaciones escolares pueden aportar ideas sobre la viabilidad de la aplicacin de los
programas en el mbito educativo. As, se recomienda establecer sinergias con todos
los actores relevantes en el contexto local.
164
C5
diagnsticos
Figura 5.10: Ejemplo de mapa de actores
Posible sinerga para identificar

audiencias y llegar a ellas
Informacin de audiencias
e impulsar el diagnstico
Posibles sinergas
para impulsar el
diagnstico
Implementadores de los
programas gubernamentales de comunicacin
y educacin ambiental
DIAGNSTICO
DE COMUNICACIN
Y EDUCACIN
Informacin del diagnstico

y de la consulta pblica
Consultores para el diseo.

La interpretacin de la
informacin
Medios masivos
de comunicacin
Informacin para
identificar audiencias
y llegar a ellas
Informacin sobre
estrategias de
comunicacin efectivas;
alianzas para la implementacin
Consultores para el diseo

la interpretacin de la
informacin y la
verificacin de la calidad
Nota: Este mapa es un ejemplo, no obstante en necesario tomar en

cuenta la realidad del contexto local para su realizacin.
5.3.4 Diseo del proceso de diagnstico

Antes de iniciar es necesario que el integrador del diagnstico y su equipo revisen
el documento rector de planificacin relacionado con esta etapa, donde se definieron objetivos, alcance, cronograma y canales de comunicacin, as como las
responsabilidades de los integrantes del equipo de trabajo. A partir de lo anterior
y del mapeo de actores (paso 2 de este diagnstico) se determinarn las diversas
actividades a realizar para la obtencin de la informacin necesaria, la cual tiene el
propsito de brindar la lnea base para posteriormente definir las prioridades de
actuacin.
Paso 3. Revisar los objetivos particulares del diagnstico de educacin y

comunicacin
Las actividades que se determinen para lograr este diagnstico deben estar alineadas con la realidad del contexto local; no obstante, conviene considerar incluir al
menos las siguientes:
165
C5
diagnsticos
1. Investigar sobre la informacin que caracterice a la poblacin local, con la finalidad de categorizar las audiencias existentes
2. Investigar acerca de la situacin actual de la educacin formal e informal en
la localidad o el estado, as como conocer los canales de comunicacin ms
importantes en este sector para establecer sinergias
3. Conocer las experiencias previas de los programas y proyectos de educacin y
comunicacin (retomar la informacin del arreglo institucional y del mapa de
actores)
4. A partir de las audiencias, investigar sobre el nivel de conocimiento y la percepcin sobre el cambio climtico
5. Conocer la percepcin de la poblacin acerca del riesgo, la vulnerabilidad, la
resiliencia y la responsabilidad en relacin con los efectos del cambio climtico
6. Conocer las actitudes y los valores actuales o de lnea base, de la poblacin objetivo, frente al cambio climtico, y las actitudes que estara dispuesta a adoptar ante l
7. Identificar los medios de comunicacin a los cuales la comunidad tiene amplio
acceso; reconocer los sistemas y medios ptimos de comunicacin.
Hay que recordar que, a

partir de los tres mtodos
sugeridos, deber obtenerse la informacin que
responde las actividades
planteadas en el paso 3.
El diseo metodolgico define cmo recabar la informacin que permita llevar a

cabo las actividades anteriores, que dan lugar al establecimiento de una lnea base.
Como se mencion, los mtodos para recabar informacin dependen de la cantidad de recursos humanos y financieros con los que se cuente.
Paso 4. Definir los mtodos para la obtencin de la informacin de la lnea base

El enfoque metodolgico de investigacin que se recomienda en esta gua incluye
la obtencin de datos, tanto cualitativos como cuantitativos. Esto debido a que, a
pesar de la dicotoma existente entre el sistema de corte cuantitativo y el cualitativo (Landreani, 1990), investigadores sealan la importancia de su complementareidad (Delgado J. M., 1995). Por un lado, la investigacin cualitativa es fundamentalmente interpretativa (Creswell, 2003), a partir de lo que el investigador analiza.
Por el otro, la obtencin de datos cuantitativos permite ampliar la interpretacin y,
por tanto, la investigacin es ms fiable. Existen diversas opciones metodolgicas
para la obtencin y la interpretacin mixta de datos. La metodologa que se elija
depender de la disponibilidad de recursos. Esta gua presenta una metodologa
general, la cual se recomienda llevar a cabo por parte del integrador del diagnstico, en consideracin de las soluciones particulares al contexto.
A travs de la metodologa propuesta, se pretende conocer y entender la estructura y las relaciones que existen en torno a la educacin y la comunicacin sobre
el cambio climtico. Es deseable obtener datos duros sobre la estructura a travs
de tcnicas cuantitativas, por medio de una muestra representativa de la poblacin; sin embargo, para comprender cmo son las relaciones que conforman esa
estructura, se considera ms adecuado recurrir a tcnicas de corte cualitativo, a
travs de la consulta de expertos. La complementariedad de ambos enfoques sirve
para efectuar una interpretacin ms profunda, que puede enriquecerse con una
revisin bibliogrfica. Con este antecedente, las actividades que se proponen para
166
C5
diagnsticos
la obtencin de informacin sobre las capacidades de lnea de base sobre comunicacin y educacin en torno al cambio climtico son las siguientes:
1.
revisin documental escrita

(censos, archivos, noticias, reportes) y visual (imgenes, videos)
Anlisis socioeconmico
Revisin de experiencias previas
2.
consulta a asesores externos:

3.
Anlisis FODA18
Entrevistas individuales
encuesta a muestra representativa de la poblacin
Si bien el lmite de las actividades a realizar puede establecerse a partir de la cantidad de recursos con los que se cuenta, lo ideal es que siempre se cultive la obtencin de informacin en un nivel profundo, lo que evita que los datos brinden
nicamente una perspectiva superficial.
Cabe recordar que el documento que integre este diagnstico debe incluir un
anexo donde se establezcan los detalles del diseo y se describa la metodologa
utilizada para la obtencin, el anlisis y la interpretacin de la informacin.
Se recomienda tener precaucin en cuanto a la

cantidad de informacin a
recabar, dado que existe el
riesgo de excederse y tener
dificultades en el manejo y
la interpretacin de la misma. Sin embargo, tampoco es deseable que sta sea
insuficiente.
Encalada, Marco A. (2005). Comunicacin sobre el cambio climtico. Manual para su planificacin y prctica en Amrica Latina, Corporacin Oikos.
5.3.5 Revisin de las capacidades de educacin y

comunicacin sobre cambio climtico
Segn el Manual para el Buen Gobierno Municipal (SAGARPA, INEFED, INCA, 2004),
la participacin es: Una forma de intervencin social que le permite a los individuos reconocerse como actores que, al compartir una situacin determinada, tienen la oportunidad de identificarse a partir de intereses, expectativas y demandas comunes, y que estn
en capacidad de traducirlas en formas de actuacin colectiva con una cierta autonoma
frente a otros actores sociales y polticos.
Actualmente, los municipios y estados exitosos son aquellos que conciben el desarrollo de manera integral, para la escucha e incorporacin de las necesidades
y los intereses de la ciudadana. Por tanto, es fundamental considerar la consulta
pblica de las acciones que se definan para conformar el PAC (esto se aborda en el
captulo 7 de esta gua). Debe buscarse que las acciones de mitigacin y adaptacin sean parte de los intereses y las expectativas de los ciudadanos, y para lograr18
Se recomienda llevar a cabo este anlisis debido al bajo costo que representa y a la claridad en su uso.
No obstante, es posible considerar otros mtodos, como un grupo de discusin o una entrevista grupal.
167
diagnsticos
C5
lo es necesario tener informacin sobre el conocimiento que tienen la ciudadana

y las organizaciones acerca del cambio climtico, y de las opciones de solucin, as
como de las actitudes y los valores hacia el entorno.
A travs de la comunicacin y la educacin se espera que la ciudadana se apropie
de las posibles soluciones ante el cambio climtico y genere alternativas o acciones colectivas acordes a su realidad, hacia un mejor conocimiento de la problemtica, convirtindola en un inters comn entre el gobierno y sociedad civil. A
pesar de que el diagnstico brinde informacin sobre las acciones de educacin
y comunicacin que debern implementarse, es necesario tener en cuenta que
estos procesos tienen una naturaleza propia, la cual debe ser respetada al implementarlos.
Un proceso educativo es en s uno de comunicacin, cuyo objetivo es la construccin de conocimiento a travs de los saberes del receptor y del emisor o de quien
sabe. La educacin formal se desarrolla en instituciones educativas, mientras que
la informal se puede dar en otro tipo de instituciones, como clubes, organizaciones ciudadanas y comits vecinales. Para diferenciar las acciones de educacin de
las de comunicacin, aqu se entender a las segundar como procesos unidireccionales, aunque en algunos casos bien podran verse como acciones de educacin informal. Si bien entre la educacin y la comunicacin se pueden compartir
objetivos (aumentar el conocimiento sobre un tema, modificar alguna actitud,
promover un valor determinado) esto no quiere decir que sus mecanismos de accin sean iguales. Por tanto, al momento de identificar las prioridades, las acciones
deben considerarse por separado, para posteriormente ser establecidas de manera clara, segn correspondan a un proceso educativo o a uno de comunicacin.
Hay algunos elementos que se tienen en cuenta an ambos procesos. A continuacin se describen aqullos bsicos, sobre los cuales es deseable recolectar datos
durante el diagnstico:

Audiencias. Pueden ser, por ejemplo, estudiantes o grupos de ciudadanos

con alguna caracterstica en comn. Las audiencias deben clasificarse como
generales o particulares, para definir con ms claridad los mensajes clave a
comunicar.
Emisores. En el caso del PAC, el emisor es el grupo de actores responsables

en llevar a cabo el programa, quienes a su vez deciden si se involucran otras
instituciones emisoras para apoyar en este sentido.
Contenidos. Representan los diversos mensajes que se dirigen a las audiencias y alrededor de los cuales se establecen lneas de accin.
Medios de comunicacin, estrategias y programas educativos. A travs

de stos, los contenidos, enviados por los emisores, llegan a las audiencias.
Los mejores medios o instrumentos de educacin y comunicacin ya estn
establecidos en la sociedad. Una parte importante del diagnstico consiste en
168
diagnsticos
C5
conocer cules, de las redes existentes, son ms adecuadas para transmitir los
contenidos especficos y determinar los medios o procesos pertinentes para
cada tipo de audiencia (medios escritos; electrnicos; audiovisuales: prensa,
revistas, radio, televisin; e incluso verbales, a travs de reuniones vecinales,
por ejemplo).
Paso 5. Realizar una revisin documental de la poblacin y de experiencias

previas
Es necesario tener mayor informacin acerca de la poblacin, para as caracterizar las audiencias locales. A su vez, conviene conocer las plataformas relacionadas
con la educacin ambiental, en especfico con el cambio climtico, que hay. stas pueden ser, entre muchas otras: programas de educacin informal, programas
curriculares de educacin formal (a partir de los cuales los estudiantes obtienen
informacin relacionada con el tema), proyectos liderados por comits vecinales
(como reforestacin de la colonia), etc. Para obtener esta informacin se sugiere,
por un lado, consultar fichas de anlisis de programas que se llevaron a cabo a partir de las sugerencias del captulo 4, y redactar nuevas en los casos que as se crea
conveniente. Por otra parte, se recomiendan las siguientes actividades:
actividad 1. Llevar a cabo una consulta de las bases de datos del INEGI19, por estado o por municipio, segn sea el caso, sobre las caractersticas socioeconmicas de la poblacin, como edad, gnero, nivel educativo, actividades econmicas preponderantes; y de infraestructura, como
acceso a la tecnologa y medios de comunicacin. Esto permitir contar
con informacin para conocer y caracterizar a las diversas audiencias, as
como para identificar los medios de comunicacin de mayor exposicin.
actividad 2. Realizar una bsqueda documental sobre los distintos proyectos, programas e iniciativas de la educacin formal e informal que impartan
temas relacionados con el cambio climtico. Se recomienda consultar comunicados y reportes de instituciones gubernamentales y no gubernamentales,
artculos de prensa, textos acadmicos, pginas de internet, libros de texto
y programas curriculares. Asimismo, se considera muy importante tener en
cuenta las experiencias al respecto que puedan tener ONGs que hubieran
trabajado a nivel comunidad, aun cuando no estuvieran documentadas.
actividad 3. Integrar una base de datos y generar indicadores con la siguiente informacin: distribucin de la poblacin en trminos de edad, gnero, nivel educativo, actividad econmica, uso de tecnologas, y acceso a
medios de comunicacin; as como nmero y tipo de programas y proyectos
educativos relacionados con el cambio climtico, y las instituciones que los
imparten.
19
La siguiente liga es un ejemplo de bsqueda para el municipio de Rincn de Romos, en el estado de Aguascalientes, donde se puede consultar informacin sobre la poblacin, los hogares, la vivienda y el nivel educativo: http://
www3.inegi.org.mx/sistemas/mexicocifras/default.aspx?src=487&e=1. La consulta fue realizada el 4 de agosto de
2014; conviene considerar que sta puede cambia
Se recomienda realizar una

investigacin bibliogrfica
sobre estudios previos que
contemplen la descripcin
de la opinin social o percepcin de la ciudadana, si
la hubiera, en relacin con
el cambio climtico en su
localidad.
169
C5
diagnsticos
Existen diversas iniciativas que es necesario tener presente. Las ms cercanas a la
entidad responsable son las que se llevan a cabo desde la Semarnat, a travs del
Centro de Educacin y Capacitacin para el Desarrollo Sustentable (Cecadesu). El
Cecadesu elabor y public la Estrategia de Educacin Ambiental para la Sustentabilidad en Mxico 2006-2014, que ha servido de plataforma para la integracin de diversos proyectos, tanto regionales como estatales, con los cuales el PAC
podr encontrar frmulas de colaboracin. Cabe mencionar que esta estrategia
se enmarca en el programa para el establecimiento del Decenio de las Naciones
Unidas para la Educacin con miras al Desarrollo Sostenible (2005-2014), encabezado por la Semarnat, a travs del Cecadesu y de la Secretara de Educacin Pblica
(SEP). Entre los diversos proyectos y programas que surgen como parte de este
esfuerzo, y que es conveniente revisar, se encuentran los siguientes:

Programa Ambiental para la Juventud (PAJ)

Programas Ambientales en las Instituciones de Educacin Superior
Programas Municipales de Educacin Ambiental
Planes Estatales de Educacin Ambiental, Capacitacin para el Desarrollo Sustentable y Comunicacin Educativa
Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable
A su vez, la Secretara de Educacin Pblica incluye en los contenidos curriculares

de educacin bsica temas relacionados con la naturaleza y el ambiente, los cuales
deben de ser tenidos en cuenta como parte de la revisin de la situacin actual de
los conocimientos y los mensajes clave a los cuales los estudiantes de determinadas edades son expuestos, en relacin con el cambio climtico. Esto se abordar
con mayor amplitud en los siguientes pasos.
Asimismo, conveniente revisar programas estatales de otras dependencias, como
Conagua, Sedesol y las direcciones o secretaras de cultura, de turismo y, por supuesto, de comunicacin social. A travs de las diversas sinergias entre los programas se busca favorecer el acercamiento de la sociedad a la funcin del gobierno,
de manera que las acciones que se determine llevar a cabo en el PAC, tanto en mitigacin como en adaptacin, y en educacin y comunicacin, sean no slo bien
recibidas sino apoyadas por los sectores de la sociedad a las que estn orientados.
inegi (20012). Estadsticas sobre disponibilidad y uso de tecnologa de informacin y comunicaciones en los Hogares, 2011.
semarnat (2005). Compromiso Nacional por la Dcada de la Educacin para el Desarrollo
Sustentable.
semarnat (2006). Estrategia de Educacin Ambiental para la Sustentabilidad en Mxico.
semarnat, cecadesu (2009). Gua para elaborar Programas Estatales de educacin ambiental, comunicacin educativa y capacitacin para la sustentabilidad en condiciones de
cambio climtico.
semarnat, cecadesu (2011). Informe del Programa de Educacin Ambiental para la Sustentabilidad.
semarnat (2005). Planes estatales de educacin, capacitacin y comunicacin ambientales.
En el caso de la educacin secundaria, existe la

asignatura estatal, la cual
pertenece al campo de
formacin: Exploracin y
Compresin del Mundo
Natural y Social. sta se
cursa en el primer ao de
secundaria y es optativa;
puede ser elegida de entre
una cartera de posibilidades. Debe cumplir con el
propsito de que los estudiantes integren y apliquen
conocimientos del entorno
social, cultural y natural
de su entidad, mediante
el trabajo con situaciones
y problemas particulares
de su contexto. Las asignaturas estatales deben
ceirse a ciertos campos
temticos, por ejemplo:
educacin ambiental para
la sustentabilidad, la cual,
en caso de ser una de las
opciones elegidas por el
estado, es una gran oportunidad para establecer lneas de aprendizaje con las
comunidades educativas
en relacin con el cambio
climtico.
170
diagnsticos
C5
Hasta el paso 5, se puede considerar que se cumplen las actividades de recabar

informacin general para caracterizar a las audiencias, de averiguar cules son las
experiencias locales en trminos de programas de comunicacin y educacin, y de
aprender de forma general cul es la situacin en cuanto a la educacin formal e
informal en torno al cambio climtico a nivel local.
Con la finalidad de conocer con mayor detalle informacin que no est documentada, es posible y recomendable pedir consejo a asesores expertos e instituciones especializadas para obtener informacin que complemente aqulla obtenida
por otros mtodos. Los asesores externos deben trabajar en temas relacionados
con medio ambiente, cambio climtico y sus procesos educativos y comunicacin,
adems de tener inters y motivacin genuinos por el desarrollo sustentable y democrtico de la comunidad. As, es importante considerar a lderes locales.
Paso 6. Llevar a cabo la consulta a asesores externos a travs de un anlisis

FODA y de entrevistas individuales
A partir del mapeo de los actores es posible identificar quines pueden ser consultados. Hay diferentes opciones para la obtencin de informacin; en este documento se sugieren las siguientes actividades:

Realizar un directorio en el que se integren los representantes de las instancias

gubernamentales relacionadas, asociaciones civiles y organizaciones de la sociedad civil, as como de los acadmicos identificados en el mapeo de actores
Llevar a cabo un anlisis FODA en conjunto con los asesores en torno a los
medios de comunicacin, para llegar a las diferentes audiencias caracterizadas
Realizar entrevistas individuales semiestructuradas a los asesores externos
Se recomienda presentar a los asesores, en todos los casos, los objetivos generales
del PAC y los objetivos especficos del diagnstico, as como los mensajes clave
y los valores sobre el cambio climtico que se pretende fomentar. Es importante
que los asesores externos cuenten con la misma informacin y que sean parte del
proceso desde el inicio, ya que sern parte de la validacin continua del diagnstico, as como de los resultados finales. En caso de que los expertos sean ajenos a
la localidad, ser necesario que trabajen de manera coordinada con el grupo integrador del diagnstico.
anlisis foda
Una vez que se ha identificado a los asesores externos, se sugiere realizar este anlisis, el cual no demanda costos elevados y permite crear escenarios anticipados
para la toma de decisiones favorables. Un anlisis FODA (fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas) es una herramienta que permite obtener un panorama de la situacin actual de las capacidades de educacin y comunicacin sobre el
cambio climtico. Se identifican, a partir de la experiencia de los asesores externos,
las fortalezas y las oportunidades que se deben aprovechar, y las debilidades y las
171
C5
diagnsticos
amenazas que conviene afrontar segn la realidad tanto ambiental como educativa y
de comunicacin, en el municipio o el estado. Un anlisis de esta naturaleza permite
prever, y por tanto establecer, escenarios para obtener informacin, definir prioridades
y orientar acciones futuras. Para efectuarlo se debern llevar a cabo las siguientes actividades:

Crear una lista de las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas de cada

objetivo que se plantea en el diseo del diagnstico
A partir de pesta, generar una matriz de anlisis de la situacin municipal y estatal
Tabla 5.20: Matriz de Anlisis FODA
objetivo
programas o
proyectos
asociados
fortalezas oportunidades debilidades amenazas
Para fomentar la reflexin, a partir de los objetivos, se sugiere una lista de preguntas
que la detone:
fortalezas

Cules son los mecanismos de educacin y comunicacin ms efectivos en el municipio o el estado?

Qu iniciativas pueden ser aprovechadas para este nuevo proceso?
Qu representa una fortaleza para la generacin de procesos productivos de educacin y comunicacin formal e informal en el municipio?
debilidades

Cules son las audiencias ms difciles de abordar?

Qu barreras pueden limitar el diagnstico?
oportunidades

Qu oportunidades estn disponibles para maximizar las fortalezas?

Con qu canales y herramientas se cuenta para que la sociedad se apropie de las estrategias del PAC?
Qu oportunidades hay para generar procesos positivos a partir de las debilidades?
Qu oportunidades hay para enganchar al pblico en el tema del cambio climtico?
Cules son los temas de mayor preocupacin e inters para la comunidad?
amenazas

Qu implica una amenaza para las fortalezas identificadas?

Qu representa una amenaza para la generacin de procesos de educacin y comunicacin formal e informal?
172
C5
diagnsticos
Este anlisis brinda datos cualitativos, puesto que provienen del tipo de relaciones
que mantienen los expertos con el contexto en el que se encuentran (Flick, 2007).
Una vez que se obtenga esta informacin, debe ser triangulada con la proveniente
de las entrevistas y con los datos de la aplicacin de la encuesta, si se lleva a cabo.
entrevistas a asesores externos

Una entrevista de carcter cualitativo se sita entre una conversacin informal y
una entrevista formal; ello porque su intencionalidad est planteada y determina
el curso de la interaccin (Aravena, y otros, 2006). Las modalidades de entrevistas
cualitativas ms utilizadas son: la individual (semiestructurada o en profundidad) y
la grupal. En esta gua se recomienda llevar a cabo diversas entrevistas individuales
semiestructuradas. Es posible realizarlas a aquellos actores que se identific (desde
el mapeo de actores) como interesados en participar, pero que no pudieron ser
parte del FODA.
Este tipo de entrevistas permite que las personas expresen sus puntos de vista en
una situacin ms abierta que la que generara un cuestionario. El objetivo de la entrevista se establece de antemano y se plasma en un formato; en ste se plantean
las reas temticas a conocer a partir de las cuales se formulan las preguntas: Cada
una de dichas reas es introducida mediante una pregunta abierta y finaliza con
una pregunta cerrada. (Aravena, y otros, 2006). En este caso, los temas se definen
a partir de los objetivos planteados en el inicio del diagnstico. El siguiente es un
ejemplo de esto:
Tabla 5.21: Ejemplo de entrevista a asesores externos
objetivo
conocer las experiencias
previas de los programas y
proyectos de educacin y
comunicacin
pregunta abierta
cules son los obstculos
que el programa que usted
implementa ha enfrentado?
pregunta cerrada
cree que se pueden superar?
Para la realizacin de las entrevistas se sugieren las siguientes actividades:

Elegir, a partir del directorio, quines sern los entrevistados

Definir las reas temticas que definirn la entrevista y, a partir de cada una,
formular una pregunta abierta y una cerrada, y redactar el formato
Asegurarse de que en las preguntas cerradas se incluya informacin concreta
sobre los programas especficos de los grupos de participacin, tal como la poblacin atendida, de dnde se obtienen los recursos, cules son las actividades
principales, etctera
Desarrollar un acercamiento al entrevistado, por contacto telefnico o mediante redes sociales, manifestar disponibilidad de tiempo y designar un lugar que
convenga al entrevistado
Una vez en la entrevista, explicitar los motivos de la misma, enfatizar la importancia del PAC y comprometerse a mantenerlo informado del avance del plan,
si es de su inters
173
C5
diagnsticos

Confirmar con el entrevistado que es posible hacer una grabacin de la entrevista, para concentrarse en la entrevista y no en tomar notas.
Una vez que se cuenta con la informacin de las entrevistas, es necesario codificarla. En el caso de las preguntas cerradas es sencillo generar una base de datos con
valores numricos; por ejemplo, en el caso de que la respuesta sea S o No, S = 1 y
No = 0. En cambio, con las preguntas abiertas es necesario un anlisis de contenido y anotar los conceptos e ideas comunes en varias respuestas; es decir, encontrar
patrones, los cuales deben clasificarse por temas o rubros, debe asignarse un cdigo a cada patrn ( Fernndez y Baptista, 1997). Para esto conviene consolidar una
matriz como la que se presenta a continuacin:
Tabla 5.22: Ejemplo de base de datos con valores numricos
pregunta
Qu obstculos ha enfrentado el
programa que usted implementa?
cdigo
temas o rubros
ms repetidos
frecuencia
de mencin
Falta de recursos
12
Falta de inters por parte

de la poblacin
Falta de instructores
capacitados en el tema
10
El anlisis FODA y la elaboracin de entrevistas a actores clave es el nivel mnimo

que se sugiere al llevar a cabo el diagnstico de educacin y comunicacin. Aunado a ello, para enriquecer la informacin proveniente de la revisin documental y
de la consulta de los asesores externos, se debe contar con datos que brinde la investigacin de campo. Ya que, como seala Mendieta, La investigacin de campo
es la que complementa, auxilia y mejora la informacin documental () es el trabajo metdicamente realizado para acopiar o recoger material directo de la informacin en el lugar mismo donde se presenta el fenmeno que quiere estudiarse o
donde se realizan aquellos aspectos que va a sujetarse a estudio (Mendieta, 2003).
Hasta aqu se ha descrito el mtodo sugerido para llevar a cabo el diagnstico con
base en una revisin documental, la elaboracin de un anlisis FODA y la entrevista a actores clave. stos son los pasos mnimos necesarios. Un nivel ms avanzado
implica el levantamiento de informacin a travs de una encuesta representativa,
que es el escenario ideal de diagnstico; se describe a continuacin.
Dado el tipo de informacin que se requiere para mejorar la caracterizacin de las

audiencias, resulta til efectuar una encuesta con la cual se detecten ideas, necesidades, intereses, actitudes, preferencias, hbitos, valores, creencias, motivos, preocupaciones, etc., sobre cambio climtico y medio ambiente. La encuesta se define
como un procedimiento estandarizado para recabar informacin (oral o escrita) a
una muestra amplia de sujetos. La muestra ha de ser representativa de la poblacin de inters; y la informacin se limita a la delineada por las preguntas que com-
174
diagnsticos
C5
ponen el cuestionario precodificado, diseado al efecto (Aravena y otros, 2006). La

informacin que se recaba puede ser tanto de datos objetivos como de aspectos
subjetivos, como opiniones y actitudes tanto del presente como del pasado.
Paso 7. Encuestar a una muestra representativa de la poblacin

Para llevar a cabo el diseo de una estrategia de muestreo se requiere llevar a cabo
las siguientes actividades:

Definir el universo estudiado

Calcular el tamao de la muestra y seleccionar los elementos muestrales
Disear el instrumento a aplicar (cuestionario)
Llevar a cabo la prueba del piloto del instrumento y hacer las adecuaciones
necesarias
Recolectar los datos
Codificar los datos
Analizar la informacin y las conclusiones
Debido a la complejidad de la elaboracin de una estrategia de esta naturaleza, se

recomienda que el quipo integrador se apoye en especialistas con amplia experiencia en este tipo de estudios. Una opcin es acudir a los asesores externos de la
academia, por ejemplo estadistas con alguna experiencia en investigacin en educacin o en comunicacin social. En caso de no contar con los recursos necesarios
para contratar a especialistas para implementar un muestreo adecuado, se recomienda limitarse a la realizacin ms exhaustiva de los dos pasos anteriores. Como
sea, a continuacin se presentan los lineamientos generales para la obtencin de
los datos a travs del muestreo representativo.
1. Definir el universo de estudio. Responde a la pregunta quines sern
medidos?; define la unidad de anlisis. Se establece la poblacin susceptible de ser encuestada (por ejemplo, la poblacin de quince aos en adelante con determinado nivel de estudios) debido a que cumple con ciertas propiedades que se desea estudiar en un fenmeno determinado. Es
necesario establecer claramente las caractersticas de la poblacin para
delimitar los parmetros muestrales (R., Fernndez, C., & Baptista, P., 1997),
por ejemplo: los ciudadanos que sepan leer y escribir, y estn expuestos a
informacin sobre cambio climtico debido a contenidos curriculares establecidos por la Secretara de Educacin Pblica, o bien porque son receptores de programas de comunicacin o educativos (formales o no formales).
2. Calcular el tamao de la muestra. A menos que la poblacin sea muy pequea (y pueda encuestarse a su totalidad), se recomienda seleccionar una muestra representativa para establecer el nmero de cuestionarios que se tendran
que aplicar a fin de asegurar la representatividad, ya que slo de esta forma
se puede trasladar los resultados obtenidos al conjunto de la poblacin. Las
muestras pueden ser probabilsticas o no probabilsticas. No se recomienda
esta ltima, dado que puede estar sesgada debido a que la seleccin se efec175
diagnsticos
C5
ta con base en decisiones subjetivas; y si bien en ciertos casos esto puede ser
adecuado, debido a los objetivos de la investigacin, las pruebas probabilsticas son la mejor opcin para diseos de encuestas donde se pretende hacer
estimaciones de variables en la poblacin, estas variables se miden con instrumentos de medicin y se analizan con pruebas estadsticas para el anlisis de
datos (R., Fernndez, C., & Baptista, P., 1997).
El primer paso es determinar el tamao de la muestra probabilstica, con base en
estimados de la poblacin; puede ser simples, estratificada o por racimos. Esto se
lleva a cabo a travs de una frmula que permite conocer el nmero de elementos
que debe componer la muestra y el grado de confianza que es posible atribuir,
el cual se recomienda que sea mayor a 95%. El segundo paso se refiere a cmo y
dnde seleccionar a los sujetos: el mtodo de seleccin de los elementos muestrales. Las unidades de anlisis o elementos muestrales se eligen siempre aleatoriamente para asegurarnos de que cada elemento tenga la misma probabilidad de
ser elegido (R., Fernndez, C., & Baptista, P., 1997). Este procedimiento depende de
las listas con las que se cuente: directorio telefnico, registros de escuelas oficiales,
bases de datos provenientes de informacin de un censo, etc. Para esto se llevan a
cabo normas matemticas o estadsticas estrictas, de forma que se selecciona a los
encuestados sin intervencin del encuestador.
La manera de establecer tanto el tamao de la muestra como la seleccin de elementos muestrales depende de los recursos humanos y financieros con los que se
cuente, as como del tamao y las caractersticas sociales de la poblacin. Por tanto, se recomienda contar con la asesora suficiente para llevar a cabo una encuesta
fiable, que arroje datos tiles para el anlisis.
3. Diseo del cuestionario. ste debe disearse de manera precisa de manera
que las variables brinden la informacin necesaria en relacin con los objetivos establecidos previamente. Todo instrumento de esta naturaleza debe ser
confiable, es decir, que si este es aplicado en diversas ocasiones a un mismo
sujeto los resultados sean los mismos. De igual forma, el instrumento debe
lograr validez; este aspecto es sumamente delicado y complejo, y se logra al
asegurar que mide exactamente lo que se quiere medir. En muchas ocasiones,
la construccin de un instrumento se toma a la ligera, y esta improvisacin
genera casos poco vlidos o confiables (R., Fernndez, C., & Baptista, P., 1997),
los cuales generan datos que no representan la realidad social. Otro error es
utilizar instrumentos que no han sido validados en el contexto y tiempo particulares, dado que los grupos humanos y sus dinmicas varan; de igual manera, puede ser que el instrumento sea inadecuado para aquellos con los que
se aplica; por ejemplo, puede ocurrir que el lenguaje sea muy elevado para el
nivel ocupacional o educativo, y esto afecte su validez y confiabilidad. Tambin
es necesario vigilar que las condiciones en las que se aplica el cuestionario
sean las adecuadas; por ejemplo, que ste no sea muy largo o tedioso, o que
las instrucciones se comprendan.
176
C5
diagnsticos
El primer paso para realizar un instrumento es definir las variables que se pretenden medir u observar. Una variable se entiende como una magnitud susceptible
de fluctuacin y que, por tanto, puede adoptar valores distintos que son objeto
de estudio. Si las variables se definen adecuadamente es ms sencillo llevar a la
prctica la investigacin. En este caso es necesario definir con claridad los puntos
de informacin (de donde se determinan las variables) para que, al desarrollar el
cuestionario, se planteen las preguntas correctas. En este sentido se recomienda
considerar los puntos de informacin que se presentan a continuacin:

Caractersticas generales de la poblacin: edad, gnero, ocupacin,

nivel educativo
Nivel de conocimiento y percepcin sobre el cambio climtico
Percepcin acerca del riesgo y la vulnerabilidad en trminos de cambio climtico
Frecuencia con la que recibe informacin relacionada con el cambio climtico
y con el cuidado del medio ambiente
Medios de comunicacin y programas educativos a travs de los que recibe
este tipo de informacin
Percepcin sobre los medios y la informacin brindada
En segundo trmino es necesario definir conceptualmente cada variable, definir

los indicadores, las dimensiones (que pueden ser varias) y los tems. A continuacin
presentamos un ejemplo:
Tabla 5.23: Ejemplo de definicin de las variables
Variable
Caractersticas generales de la poblacin
Dimensin
Indicador
tem
Marcar la respuesta correcta:
Gnero
Hombre o Mujer
Hombre ___
Mujer
___
Nivel educativo
Primaria
Aspectos sociales
Nivel educativo
Secundaria
Preparatoria
Licenciatura
Posgrado
A su vez, en torno a las variables, tambin es necesario determinar los niveles de

medicin y la codificacin de los mismos. Los nprimeros dependen de la naturaleza de cada variable; pueden ser nominales (sin orden: masculino o femenino),
ordinales (con orden o jerarqua, por ejemplo el nivel de satisfaccin) o por escala
(ordenados por una mtrica, ya sea en una escala de razn [por ejemplo la edad] o
de intervalos [una escala de 0 a 100]). En la tabla anterior, el nivel de medicin del
177
C5
diagnsticos
gnero es nominal, dado que no tiene orden y se identifican diferencias respecto
a una variable; en el segundo caso es ordinal, dado que el nivel educativo tiene un
orden de menor a mayor.
La codificacin se refiere al valor que se le asigna a cada dato, lo cual es necesario
para analizar cuantitativamente la informacin. Por ejemplo, en el caso de la Frecuencia de la informacin recibida sobre el cambio climtico, la codificacin se
efectuara de la siguiente manera:
Tabla 5.24: Ejemplo de codificacin
Variable
tem
Caractersticas genera- Marcar la respuesta correcta:

les de la poblacin
Hombre ___
Mujer
Valor asignado
0: Hombre
1: Mujer
___
Una vez que todos los tems estn codificados, es necesario generar una base de
datos con dicha informacin, la cual se somete a un anlisis estadstico.
4. Prueba piloto del instrumento. Es recomendable que una vez que el cuestionario ha sido diseado se haga una prueba piloto, en la que sea posible identificar posibles problemas, por ejemplo: que algn reactivo no sea comprensible
para los encuestados, o que el levantamiento dure ms tiempo del previsto. La
prueba debe realizarse con una muestra pequea para ajustar el instrumento
a partir de sus resultados.
5. Recoleccin de los datos. Existen diversas maneras de recoger la informacin: por correo electrnico, entregada fsicamente (autoadministrado) y por
entrevista (ya sea fsicamente o por telfono), entre otras. Cada una tiene sus
ventajas y sus desventajas; por ejemplo, si el cuestionario se enva por correo
se limita la intervencin del entrevistador, sin embargo es probable tener un
bajo porcentaje de respuestas contestadas. Si se lleva a cabo de manera personal, la cantidad de informacin ser excelente, pero el costo, ms elevado. La
forma de administrar el cuestionario depende del tiempo y los recursos con los
que se cuenta, as como de los objetivos y el tipo de respondientes.
As como es necesario contar con un cuestionario desarrollado con ayuda de expertos, tambin se requiere, si se efecta una recopilacin de datos con un cuestionario por entrevista, que quienes lleven a cabo las entrevistas cuenten con la
capacitacin correspondiente. Esto se debe a que la calidad y la cantidad de informacin estn directamente relacionadas con la experiencia y habilidad del entrevistador.
178
diagnsticos
C5
5.3.6 Interpretacin integrada de los resultados

Al llegar a este punto el integrador deber de contar con los siguientes insumos:

Base de datos proveniente de la revisin bibliogrfica (paso 5)

Resultados del anlisis FODA
Base de datos con las respuestas cerradas de las entrevistas y una matriz con
los patrones de respuestas abiertas de las entrevistas
Resultados del anlisis estadstico de la encuesta y sus representaciones grficas
Paso 8. Hacer una revisin de la informacin con la que se cuenta

Una vez que se cuenta con los resultados, tanto de la revisin bibliogrfica como
de la consulta de expertos y el instrumento de observacin, se cuenta con suficientes datos para llevar a cabo la organizacin y la interpretacin. A travs del
anlisis de lo recopilado deben establecerse las necesidades concretas de la localidad para llevar a cabo una estrategia de comunicacin. Dicha estrategia debe
involucrar una serie de acciones congruentes con los mensajes que es necesario
promover sobre cambio climtico, para desarrollar las actitudes y los valores que
sean parte del objetivo del PAC.
El anlisis de la informacin implica determinar intersecciones o coincidencias a
partir de diferentes apreciaciones y fuentes informativas, o varios puntos de vista del mismo criterio. Estas intersecciones deben organizarse en el esquema, en
relacin con determinadas categoras (con base en los objetivos) para definir las
potenciales lneas generales de accin.
Posteriormente, es necesario sistematizar la informacin revisada. Se sugiere organizarla en un esquema de matriz que responda al estado de conocimiento y a
las necesidades de cada tipo de audiencia establecido previamente.
Paso 9. Elaborar una matriz resumen de resultados en torno a las audiencias caracterizadas
Entre los temas bsicos que es importante tener en cuenta se sugieren los siguientes:
1. Categoras de las audiencias existentes. La informacin proveniente de
la base de datos del paso 5 se compara con las caractersticas generales de
la poblacin recabada en la encuesta para categorizar las audiencias.
2. Tipos de programas y proyectos educativos. Los resultados del anlisis

FODA se comparan con las respuestas de las entrevistas (tanto las cerradas
como las abiertas), con la base de datos de la revisin bibliogrfica y con la
informacin proveniente de la poblacin recabada en la encuesta. De esta
179
C5
diagnsticos
manera es posible contrastar los programas a partir de una visin general, de
la visin de los implementadores y de los recipientes.
3. Medios de comunicacin que informan sobre el tema. Se compara la informacin proveniente de la encuesta con la informacin de las entrevistas, y a
su vez se contrasta con la revisin bibliogrfica.
4. Nivel de conocimiento sobre el cambio climtico, percepcin de vulnerabilidad y actitudes y valores actuales. Se compara la informacin
proveniente de la encuesta con la informacin de las entrevistas, y a su vez se
contrasta con la revisin bibliogrfica.
5. Efectividad de los medios de comunicacin. Se compara la informacin
proveniente de la encuesta con la informacin de las entrevistas, y a su vez se
contrasta con la revisin bibliogrfica.
A partir de las categoras anteriores se establece la situacin actual de las capacidades de comunicacin y educacin. De esta manera es posible identifcar los contenidos que deben incluirse en las acciones a disear, los mensajes clave de estos
contenidos, y la mejor manera de desarrollarlos y difundirlos, para cumplir con los
objetivos del PAC. De la misma manera, es necesario indicar cmo se considerar
que los objetivos han sido alcanzados. Para esto se sugiere utilizar una matriz en la
que se incluyan los siguientes elementos:
Tabla 5.25: Ejemplo de matriz con la situacin actual de las capacidades de comunicacin

y educacin
audiencia
Poblacin de
15 a 18 aos
categora
Nivel de
conocimiento
sobre cambio
climtico
situacin de la
audiencia
objetivos del
pac
Ocho de cada diez

objetivo 1:
personas han escuchado sobre el cambio
Mejorar el conoclimtico
cimiento sobre el
cambio climtico
El trmino se relaciona y cmo se explica
principalmente con
este fenmeno
cambio de temperadesde la evidencia
tura
cientfica.
El cambio climtico
se relaciona a causas
naturales
indicadores
Un nuevo diagnstico sobre
el nivel de conocimiento demostrar un mayor nivel de conocimiento sobre cambio climtico.
objetivo 2:
Informar sobre las
causas del cambio
climtico.
180
C5
diagnsticos
audiencia
categora
situacin de la
audiencia
objetivos del
pac
indicadores
objetivo 1:
Al finalizar los primeros dos aos

se contar con el 50% de aumenExtender el alcance to en el nmero de personas
atendidas por los programas de
de los programas
educacin no formal.
detectados de
la educacin no
formal.
Programas y
proyectos educativos
Reciben informacin
sobre el tema nicamente a partir de programas curriculares
Medios de
comunicacin
No existen medios que objetivo 1:

informen sobre este
tema
Establecer sinergia
con comunicacin
social para aumentar los contenidos
sobre cambio
climtico en sus
comunicaciones.
El nmero de personas impactadas por las campaas de comunicacin social, en relacin al

cambio climtico, ser del 60% al
finalizar el primer ao del PAC.
Nota: la tabla es un ejemplo y tiene el propsito de ser orientativa. La categorizacin de las audiencias depender de los resultados obtenidos.
Cabe sealar que en la matriz tambin es necesario resaltar si se cuenta con

iniciativas sociales activas. Durante la implementacin se debe buscar producir
que la sociedad se involucre y, de esta manera, se sumen recursos de diversos
grupos de la comunidad. Sistematizar la informacin que se recabe tiene gran
importancia en etapas subsecuentes al diagnstico. A partir de ella, y durante la
planeacin de la implementacin de las acciones, se deben identificar aspectos
sobre la poblacin que ayuden a concebir estrategias de educacin y comunicacin a nivel local para acciones especficas. En este sentido, es importante
considerar, si es posible, la caracterizacin estratificada de audiencias, no slo
por grupos de edades sino por nivel econmico e incluso por zonas de riesgo
y sectores productivos, con apoyo de los diagnsticos de mitigacin y adaptacin.
Posteriormente, los resultados del diagnstico deben integrarse en una lista de
acciones, a partir de los hallazgos y de la interpretacin de la informacin.
Paso 10. Elaborar una lista de posibles acciones y el documento final del
diagnstico
Es necesario cuidar que las

acciones y medidas no sean
percibidas por la comunidad como una imposicin,
por lo cual la participacin
de lderes comunitarios es
importante, lo mismo que
instituciones, programas
y proyectos relacionados.
Por otro lado, al momento de definir las acciones
de educacin y comunicacin se debe tener en
cuenta la definicin de las
acciones de mitigacin y
adaptacin, dado que los
esfuerzos educativos y de
comunicacin deben estar
sumamente relacionados
con stas.
La lista debe contener las acciones, con las justificaciones provenientes del anlisis que se realice de la matriz de resultados. De la misma forma, se debe redactar el documento final de diagnstico con todos los resultados.
A continuacin se presenta un men de acciones frecuentes que han demostrado ser efectivas en experiencias nacionales e internacionales.
181
C5
diagnsticos
Tabla 5.23: Men de acciones frecuentes en materia de comunicacin y educacin
categora
accin
Capacitacin de periodistas y comunicadores (Consultar el Manual de
EFEverde)
Diseo, desarrollo y evaluacin de campaas que comuniquen sobre
el riesgo y la importancia de la adaptacin y mitigacin ante el cambio
climtico; de manera objetiva y verosmil; evitando los enfoques alarmistas.
Sinergia con las empresas y corporacin para el diseo, desarrollo y evaluacin de campaas internas sobre el cambio climtico y sobre mejores
prcticas para la mitigacin y la adaptacin.
Comunicacin
Alianzas estratgicas con medios de comunicacin (radio, peridicos,

televisin) para difundir de manera atractiva y objetiva la evidencia cientfica, las causas y soluciones del cambio climtico.
Creacin de campaas utilizando los blogs y las redes sociales para
promover acciones de mitigacin y adaptacin.
Diseo de actividades pblicas que promuevan ciertas acciones de
mitigacin, por ejemplo el uso de la bicicleta en lugar del automvil, el
Vinculacin con los museos en sus visitas y programas de educacin
ambiental para incluir informacin objetivo sobre el cambio climtico.
Diseo de una convocatoria para que las organizaciones vecinales diseen
y propongan programas educativos relacionados con las medidas de
adaptacin y mitigacin. Brindar financiamiento a aquellos proyectos que
cumplan con los requisitos, con el compromiso de que debern presentar
informes de avance (cada cuatro meses) a la entidad responsable.
Educacin no formal
Talleres en las dependencias de gobierno, para que los trabajadores

conozcan los temas y mensajes claves sobre cambio climtico; as como
la informacin pertinente acerca de resiliencia, vulnerabilidad y riesgo.
Sinergia con los programas de organizaciones no gubernamentales que
se dediquen al desarrollo de capacidades educativas.
Visitas escolares y talleres atractivos que brinden informacin objetiva
sobre el cambio climtico, en la que los estudiantes generen propuestas
para disminuir sus emisiones.
Gestin y organizacin de Ferias de Ciencias, con el propsito de que
el municipio apoye la implementacin de los proyectos escolares
ganadores.
Educacin formal
Sinergia con la Secretara de Educacin pblica para la realizacin de

convocatorias para que las escuelas busquen alcanzar objetivos relacionados con la educacin y comunicacin del cambio climtico, as como
de objetivos de mitigacin y adaptacin.
Sinergia con los programas ambientales de educacin superior para la
creacin de congresos, seminarios y talleres relacionados con el cambio
climtico.
182
diagnsticos
C5
La definicin final de las acciones se aborda en el captulo 7, y la priorizacin de

stas, en el captulo 8. Es necesario recordar que para la definicin de acciones
de educacin y comunicacin es necesario trabajar de manera coordinada con los
equipos de mitigacin y adaptacin, de forma que el plan tenga una estructura
integral. Por ejemplo: si una de las acciones de mitigacin se refiere a la movilidad
urbana, difundir el uso de la bicicleta puede ser una de las campaas de comunicacin que se definan como prioritarias; en el caso de la adaptacin, si se restringe la
construccin de nuevas edificaciones en zonas inundables, la entidad responsable
debera comunicar a la poblacin las razones por las que el riesgo aumenta en esas
zonas. En la medida en que se detallen campaas inteligentes y bien diseadas (en
tiempo, audiencia, alcance y estrategia de comunicacin), es ms probable que la
implementacin de las acciones sea exitosa.
SEMARNAT (2009). Gua para elaborar programas de educacin ambiental no formal.
Diputacin de Cdiz (2010). Gua de Buenas Prcticas en Educacin Ambiental Local.
ITDP Mxico (2011). Ciclo Ciudades. Manual integral de movilidad ciclista para ciudades mexicanas. Tomo VI. Educacin y Promocin.

Un ltimo elemento a considerar es el aseguramiento de la calidad del diagnstico.
Este paso se debe realizar de manera continua en el desarrollo del diagnstico y,
finalmente, como parte de la integracin de resultados.
Paso 11. Llevar a cabo los anlisis y las revisiones necesarias para asegurar la
calidad del diagnstico
Hay diversos aspectos que requieren anlisis y revisin; stos se sealan a continuacin, junto con sus requerimientos mnimos:

Formato de entrevista semiestructurada. El formato de la entrevista y el

mtodo de recoleccin de datos debe adecuarse a los recursos con los que se
cuenta, pero privilegiando la obtencin de informacin fidedigna, evitando
datos alterados o incompletos.
Cuestionario. Es fundamental contar con un diseo validado, sometido a una

prueba; por tanto, debe ser confiable.
Delimitacin de la muestra. La muestra debe ser representativa y la seleccin

de elementos muestrales, aleatoria.
183
diagnsticos

Interpretacin de resultados. El esquema para la interpretacin de la informacin

debe ser congruente con los datos obtenidos y con los objetivos del plan.
Resultados finales. Los resultados deben ser congruentes con el desarrollo de la

metodologa de diagnstico.
C5
Igual manera que en los otros dos diagnsticos, el proceso de aseguramiento de cada
paso debe efectuarse en dos momentos distintos:

Anlisis de carcter interno, en el que el integrador y su equipo analicen los productos

Revisin por parte de los asesores externos, quienes se definieron desde la etapa de
planeacin
184
C6
resiliencia
C6
185
captulo
seis
Resiliencia y cambio climtico
6 Resiliencia y cambio climtico

introduccin
El cambio climtico est incrementando la incidencia, frecuencia y magnitud de los desastres
naturales, y aumentando la vulnerabilidad de muchos pases, ciudades y comunidades alrededor del mundo. Los peligros relacionados con el cambio climtico, entre los que podemos
mencionar sequas, tifones y aumento del nivel del mar, tienen consecuencias directas en personas, propiedades, negocios, sistemas financieros e instituciones gubernamentales. Por tales
motivos, resulta esencial adaptarse y ser resiliente ante el cambio climtico.
conceptos clave
Resiliencia, adaptacin.
objetivo
productos esperados
Orientar a la entidad responsable en el concepto

de resiliencia y cmo el diseo de un PAC y las sinergias entre acciones de mitigacin y adaptacin
son una oportunidad inmejorable para desarrollar
ciudades, zonas urbanas y comunidades resilientes al cambio climtico.
Este captulo no conduce a obtener

un producto como tal, pero, teniendo como antecedente los diagnsticos, y con base en los conceptos que
aqu se desarrollan, se intenta propiciar que las acciones de combate al
cambio climtico que se diseen tengan un enfoque hacia la creacin de
resiliencia en el estado o municipio.

Entidad responsable e integrador de la etapa del diseo de acciones
6.1 Urbanizacin e impactos climticos

Las prdidas que ocasionan los desastres derivados del cambio climtico van en
aumento, acarreando graves consecuencias para la supervivencia; la dignidad y
los medios de vida de los seres humanos, en particular los pobres; y el desarrollo
logrado a costa de mucho esfuerzo. El riesgo ante la ocurrencia de desastres es una
creciente preocupacin mundial, debido a que su impacto y accin en una regin
pueden repercutir sobre otra, y viceversa. La vulnerabilidad es exacerbada por la
evolucin de las condiciones demogrficas, tecnolgicas y socioeconmicas, la urbanizacin desordenada, el desarrollo habitacional en zonas de alto riesgo, la degradacin de los ecosistemas naturales, las amenazas geolgicas, la competencia
por los recursos escasos y la presencia de epidemias. Lo anterior presagia un futuro
de amenaza creciente de los desastres sobre la economa mundial y la poblacin
frente al desarrollo sustentable (ONU, 2005)
Actualmente, ms de
50% de la poblacin
mundial vive y trabaja en ciudades, y las
estimaciones sugieren
que este porcentaje aumentar hasta
70% para el ao 2050
(ONU, 2013)
Actualmente, la comunidad internacional es consciente de que los esfuerzos de

reduccin del riesgo de desastre deben integrarse sistemticamente en las polticas, los planes y los programas de desarrollo sostenible y reduccin de la pobreza;
y deben recibir apoyo de la cooperacin y la asociacin a nivel bilateral, regional
187
C6
resiliencia
e internacional. El desarrollo sostenible, la reduccin de la pobreza, el buen gobierno y la reduccin de los riesgos de desastre son objetivos que se refuerzan
mutuamente.
Prcticamente, la mayor parte del crecimiento futuro de la poblacin mundial suceder en ciudades y ambientes urbanos. La ONU estima un incremento global
de los actuales 2.9 billones de residentes urbanos a 5 billones para el ao 2030.
En su reporte de asentamientos humanos Cities and Climate Change (UN-Habitat,
2011), el programa de Naciones Unidas UN-Habitat cita un nmero de razones
clave por las cuales es importante entender y moldear el crecimiento urbano mundial para mitigar el cambio climtico y lidiar con sus consecuencias inevitables:

El ritmo de la urbanizacin en el mundo actual no tienen precedentes. Entre

1950 y 2011 la poblacin urbana aument casi cinco veces.
Los mayores niveles actuales de urbanizacin se estn alcanzando en los pases
menos desarrollados, seguidos por el resto de pases en desarrollo, lo que representa tres cuartas partes de la poblacin urbana mundial.
El nmero de grandes ciudades y el tamao de las ms grandes del mundo estn aumentando debido al nuevo crecimiento urbano que est teniendo lugar
en las reas urbanas ms pequeas.
Las empresas, los vehculos y las poblaciones de reas urbanas son fuentes clave
de GEI, y por ello es de vital importancia entender la dinmica de generacin de
las emisiones en reas urbanas.
La dinmica de los centros urbanos est estrechamente relacionada con la geografa, incluyendo el clima y la situacin en relacin con los recursos naturales.
Las ciudades son centros de diversas innovaciones que podran contribuir a reducir o mitigar las emisiones, adaptarse al cambio climtico y mejorar la sustentabilidad y la capacidad de adaptacin.
Como motores del crecimiento econmico, las ciudades ofrecen mltiples oportunidades en todos los sentidos. La concentracin de capital humano, infraestructura, industria y cultura en las ellas, las convierte en potenciales ejes innovadores
en los esfuerzos por reducir emisiones de GEI y desarrollar estrategias para que
comunidades y sistemas puedan adaptarse y ser ms resilientes ante los impactos
del cambio climtico.
Por otro lado, los efectos de la urbanizacin y el cambio climtico convergen de
forma peligrosa y amenazan con impactos negativos sin precedentes. Las ciudades enfrentan muchos retos, como el logro de ambientes sanos, la reduccin de
pobreza y el fortalecimiento de la equidad social, por mencionar algunos. Estos retos se acrecientan por los impactos del cambio climtico, los cuales ya se perciben
en diversas comunidades alrededor del mundo.
188
C6
resiliencia
6.2 El concepto de resiliencia

En trminos prcticos, la resiliencia al cambio climtico es la capacidad de un individuo, una comunidad o una institucin para responder efectiva y dinmicamente a impactos y circunstancias climticas cambiantes, mientras que continan
funcionando y prosperando. Es la habilidad para sobrevivir, recuperarse e incluso
desarrollarse en condiciones climticas cambiantes. Involucra la capacidad de entender los impactos potenciales y tomar las acciones apropiadas antes, durante
y despus de un evento particular, como un tifn, una inundacin o una sequa
prolongada. Implica que la comunidad logre minimizar los efectos negativos, y
absorber los impactos y las presiones para mantener sus funciones y estructuras e
identidad bsicas (ResilientCity, 2012).
resiliencia y adaptacin
Cuando se habla de cambio climtico, los trminos resiliencia y adaptacin se utilizan indistintamente en muchas ocasiones; sin embargo, son conceptos con diferencias importantes. El IPCC (IPCC, 2007) define adaptacin como un ajuste en
los sistemas naturales o humanos en respuesta a estmulos climticos actuales o
esperados (variabilidad, extremos y cambios) o sus efectos, los cuales involucran
un peligro moderado o detonan oportunidades y beneficios.
Por su parte, la resiliencia es un concepto mucho ms integral. A diferencia de la
adaptacin, va ms all de prepararse o responder ante un evento especfico, frente al que generalmente responde un actor o un grupo de actores especficos. La
creacin de resiliencia implica el involucramiento de toda la comunidad, no sol
al gobierno. Adems, lograrla necesariamente requiere planeacin a largo plazo.
Otros aspectos relevantes de las comunidades resilientes son el actuar de forma
colectiva con un mismo propsito, tener en cuenta las lecciones aprendidas, retroalimentarse de manera continua y aprovechar las fortalezas de la comunidad
entera.
La construccin de ciudades y comunidades resilientes al cambio climtico debe cimentarse en un proceso participativo, el cual debe dotar, tanto a la poblacin como
a las autoridades locales, de los medios para enfrentarse y sobreponerse a impactos
climticos adversos. Debe favorecer la transferencia de conocimientos, tecnologa y
personal especializado, y promover el intercambio de mejores prcticas.
Las iniciativas de concientizacin y desarrollo de capacidades deben existir en todos los niveles. Promover una cultura de prevencin es una inversin a futuro sumamente necesaria en trminos tanto de desarrollo social como econmicos. Los
desastres pueden reducirse considerablemente si la poblacin est bien informada, preparada y motivada para asumir una responsabilidad civil ante los desastres.
Entre las caractersticas o palancas que potencian la resiliencia en comunidades
o ciudades se identifican las siguientes (RAND, 2011).
Una comunidad resiliente

es capaz de determinar
qu necesita para reducir
daos y usar sus capacidades y recursos eficientemente. Ello permite recuperarse ms rpido ante
situaciones de desastre y
aprovechar la experiencia para fortalecerse. El
aprendizaje de las experiencias previas es la base
para estar mejor preparados para afrontar eventos
futuros.
189
C6
resiliencia
1. Bienestar. Implica promover la salud fsica y mental de la poblacin antes y
despus de algn incidente.
2. Accesibilidad. Se refiere a asegurar el acceso a servicios de salud y sociales de
calidad.
3. Educacin. Obedece a asegurar el flujo de informacin hacia el pblico sobre
los riesgos y recursos, antes, durante y despus de un desastre.
4. Compromiso. Comprende promover una toma de decisiones participativa, en
el marco de la gobernanza, para las actividades de planeacin, respuesta y recuperacin ante un evento.
5. Autosuficiencia. Implica incentivar tanto a individuos como a comunidades a
asumir responsabilidades de preparacin ante desastres.
6. Trabajo conjunto. Se refiere al desarrollo de fuertes lazos de colaboracin entre los gobiernos, ONG, organizaciones de la sociedad civil y otros.
7. Calidad. Implica recolectar, analizar y utilizar informacin para aprender de
experiencias pasadas, de manera que en el futuro se puedan tomar mejores
decisiones.
8. Eficiencia. Comprende el utilizar los recursos a disposicin en mltiples acciones necesarias, maximizando su aprovechamiento.
Estas palancas deben considerarse de forma transversal durante el diseo de las
acciones de mitugacin, adaptacin y educacin y comunicacin, de manera que
se tenga un enfoque hacia el fortalecimiento de la resiliencia local. Las ciudades se
fortalecen y avanzan ms rpido en el logro de objetivos si se favorece la cohesin
social, lo cual, adems, impacta de manera positiva en la formacin de comunidades resilientes. El proceso general de construccin de la resiliencia se presenta en
la Figura 6.1.
190
C6
resiliencia
Figura 6.1: El camino hacia comunidades resilientes
problemtica actual
comunidad resiliente
Mi comunidad no es inmune a desastres
Poseo habilidades que me permiten ayudar a
mi comunidad en caso de un desastre
Desastres cada vez

ms comunes
Incremento de costos
por desastres
En caso de un evento impredecible

puedo contar con el apoyo de la entera comunidad
Nuevos desastres
apareciendo
CMO LIDIAR CON

ESTA PROBLEMTICA?
CONSTRUCCIN DE
UNA COMUNIDAD
CON UN MODO DE
PENSAR ORIENTADO
A LA RESILIENCIA
resiliencia VS preparacin
Basada en trabajo
conjunto
Basada en un plan
La entera comunidad
Dependencias de
gobierno
A largo plazo
A corto plazo
Progreso continuo
planeacin estratgica de un
modelo de resiliencia
sensibilizacin
armonizacin
y alineamiento
necesidades
y prioridades
monitoreo
continuo y
retroalimentacin
empoderamiento de
los actores
pruebas
y divulgacin
Centrada en desastres
DESARROLLO DE
UNA ESTRATEGIA
Basadas en fortalezas
palancas de la resiliencia
Enfocada al riesgo
Bienestar
Accesibilidad
Educacin
Definicin amplia
Definicin limitada
CMO SE
CONSTRUYE UNA
COMUNIDAD
RESILIENTE?
Resiliencia
de la
comunidad
Compromiso
Autosuficiencia
Trabajo conjunto
Calidad
Eficiencia
Desarrollo sustentable
Recosntruye lo mismo
Fuente: Centro Mario Molina, adaptado de (RAND, 2011).
La construccin de resiliencia urbana se basa en la participacin comunitaria, en

la creacin de capacidades de largo plazo, en sensibilizar y empoderar a la comunidad. Uno de los objetivos primordiales es crear un modo de pensar orientado a
la responsabilidad civil de participar, en la respuesta colectiva y ordenada hacia el
objetivo comn de responder eficientemente y sobreponerse a eventos, en este
caso hidrometeorolgicos, adversos.
191
C6
resiliencia
6.3 Necesidad de PAC orientados a la resiliencia

Dada la creciente urbanizacin, como se mencion antes, entender los impactos
del cambio climtico sobre las ciudades adquiere cada vez ms importancia. El
cambio climtico presenta desafos nicos para las zonas urbanas y sus poblaciones en crecimiento (Cubasch, y otros, 2013). En los lugares donde las zonas urbanas crecen a gran velocidad sin tener en cuenta las demandas actuales y futuras
de los recursos y efectos futuros del cambio climtico, las personas y sus bienes
pueden resultar constantemente vulnerables ante un gran abanico de riesgos negativos y perjudiciales.
Los PAC (ya sean estatales o municipales) representan una excelente oportunidad
para desarrollar tanto la adaptacin como la resiliencia de las ciudades. A diferencia de los programas nacionales de cambio climtico, que son ms generales y
tratan amplios sectores, los programas locales pueden concentrar esfuerzos en
aspectos prioritarios para sus comunidades. Ello debido a su injerencia sobre aspectos especficos, como los congestionamientos viales, la contaminacin del aire,
la gestin de los recursos hdricos, el tratamiento de aguas residuales, e incluso
el establecimiento de instrumentos legales para, por ejemplo, la construccin de
edificios energticamente eficientes, por citar algunos.
Un PAC integral debe tener entre sus objetivos el involucramiento activo de la comunidad. La participacin de sta debe ser impulsada en todo momento con la
finalidad de fomentar una percepcin colectiva del desarrollo y su relacin con el
medio ambiente. Durante el diseo y la planeacin de la implementacin de acciones de mitigacin y adaptacin, es primordial considerar la opinin de la sociedad
civil, en principio para determinar aquellos factores que favorecen o impiden los
proyectos de reduccin de emisiones o de adaptacin, pero tambin para construir conocimiento en torno al fortalecimiento de la resiliencia comunitaria. Para
ello, las acciones de educacin y comunicacin son fundamentales.
El trabajo a nivel local tiene un valor muy grande, al ser la forma ms directa de
llevar mensajes clave a las audiencias que los necesitan. Sin embargo, en muchas
ocasiones, los gobiernos locales presentan importantes limitaciones (UN-Habitat,
2011). Una de las limitantes ms importantes a la implementacin de acciones
para combatir el cambio climtico es que stas se vean arrolladas por prioridades
contrarias. Adems, existen desajustes entre el problema ambiental y los plazos de
elaboracin de polticas locales. Dado que muchas de las relaciones causa-efecto
son de largo plazo y prcticamente irreversibles, es necesario establecer pautas
que vayan ms all de la ocupacin, el poder administrativo y los tiempos de la
mayora de los actuales responsables y otras partes interesadas. La resiliencia, en
principio, es un aspecto a abordar con una visin de largo plazo.
192
C6
resiliencia
6.3.1. Ejemplos de construccin de resiliencia en Mxico

En este apartado se abordan algunos casos de xito y fracaso relacionados con la
resiliencia. Si bien no se trata de acciones implementadas especficamente para un
PAC, los casos de xito sientan un precedente que debe tenerse en cuenta, pues se
ha demostrado que han mejorado la calidad de vida y fortalecido la organizacin
de algunas ciudades y comunidades mexicanas.
Un ejemplo claro de la falta de un modelo resiliente puede encontrarse en la manera de responder ante eventos hidrometeorolgicos extremos. El diseo institucional en Mxico se ha enfocado ms en la accin de reparacin y asistencia frente
a la presencia de estos eventos que en la prevencin de los efectos devastadores
de los mismos. Es preciso considerar que la nocin de prevencin de los desastres en el caso de los eventos de esta naturaleza pueda evolucionar hacia formas
institucionales que vayan ms all de la existencia de un Sistema de Alarma Hidrometeorolgica (que desde luego es importante), cuya operacin como alerta
no necesariamente mejora la capacidad social para enfrentar los impactos negativos. Aunado al desarrollo de sistemas que permitan resguardar la integridad de
la poblacin antes, durante y despus de la ocurrencia de los fenmenos, es muy
importante crear capacidades que prevengan la posibilidad de la desarticulacin
del funcionamiento de la sociedad una vez ocurridos los eventos. Los desastres
pueden reducirse considerablemente si la poblacin est bien informada y motivada para asumir una cultura de prevencin y de resiliencia ante los desastres.
gestin de rsu en el municipio de santa mara del tule,

oaxaca
Santa Mara del Tule es un buen ejemplo de comunidad resiliente. Basndose en
un proceso participativo y de dilogo entre la comunidad y el gobierno local (regido por usos y costumbres), los pobladores decidieron hacerse cargo de la recoleccin de los RSU, llevndola a cabo de manera diferenciada. De esta manera
aprovechan, por una parte los residuos orgnicos para hacer composta y obtener
abono natural que emplean en todas las zonas de cultivo del municipio, y por otra
envan a disposicin final slo los RSU que ya no pueden aprovechar. Adems de
aumentar la calidad de vida y el bienestar de los pobladores, este modelo de gestin presenta efectos climticos benficos, al dejar de emitir CH4 a la atmsfera
por la descomposicin de la materia orgnica contenida en los RSU. La actividad,
adems de ser producto de la organizacin, conlleva un importante componente
de educacin: la recoleccin es efectuada por jvenes que llevan a cabo servicio
social y capacitan a sus pares siguientes, fomentando la transmisin del conocimiento.
193
C6
resiliencia
sistema integrado de transporte pblico en la ciudad de
Len, Guanajuato
El Gobierno del Estado de Guanajuato, el Gobierno Municipal de Len y los concesionarios del servicio de transporte urbano realizaron un esfuerzo conjunto para brindar un servicio cmodo, seguro y eficiente a los habitantes del municipio a travs del
ordenamiento de las rutas de transporte. Dicho ordenamiento incluy la implementacin de un sistema de alta accesibilidad y calidad, como son los BRT. Adems de
lograr la reduccin significativa del congestionamiento vial, el proyecto ataca otros
problemas: reduce emisiones de GEI y otros contaminantes del aire, como las PM2.5,
en las que se encuentra contenido el CN, con lo que genera beneficios en la salud
y, por tanto, en la calidad de vida de los habitantes. Mediante la colaboracin entre
el gobierno municipal y los ciudadanos se han lanzado campaas de comunicacin
para explicar la operacin del sistema, la forma de pago y el comportamiento que
deben observar los usuarios al utilizar el transporte.
6.3.2 Diseo de acciones tendientes a un modelo

de comunidad resiliente
Abordar el tema del cambio climtico requiere un acercamiento integrado que considere la mitigacin y la adaptacin. Mucha atencin se ha venido dirigiendo a la
mitigacin, sin embargo, a pesar de algunos avances en la reduccin de emisiones
de GEI, los cientficos estn de acuerdo en que hay impactos irreversibles que continuarn y empeorarn a futuro, al tiempo que las emisiones continuarn calentando
la atmsfera terrestre. Es por ello que el enfocarse en la mitigacin, la adaptacin
y la resiliencia al cambio climtico, en particular en reas urbanas, se ha vuelto un
punto crtico.
Es sabido que ni la mitigacin ni la adaptacin por separado pueden proteger al
mundo de los impactos no deseados del cambio climtico (UN-Habitat, 2011); por
tanto, ambos conceptos deben ser parte de una respuesta global. La mitigacin es
fundamental para atenuar los efectos del cambio climtico tanto como sea posible,
aunque algunos impactos ya no se pueden evitar. Adems, los acuerdos internacionales para implementar la mitigacin implican periodos significativos de tiempo,
y las estrategias para la estabilizacin de las emisiones de GEI en la mayora de los
pases en desarrollo no estn del todo claros. La adaptacin es, por tanto, esencial
para hacer frente a los impactos que no se podrn evitar.
Cuando se analizan las acciones ms recurrentes y exitosas en diferentes PAC, se
encuentra que los sectores ms relevantes que se cubren son: consumo de energa,
abastecimiento de agua potable, planeacin urbana, transporte, alumbrado pblico
y manejo de residuos slidos. Todos los anteriores son sectores relevantes tanto para
la mitigacin como para la adaptacin, y al mismo tiempo contribuyen a aumentar
la resiliencia de las ciudades, si se acompaan de estrategias de educacin y comunicacin adecuadas. La implementacin y la permanencia de los impactos positivos
ciertamente requieren planeacin a largo plazo.
194
C6
resiliencia
Al disear acciones con enfoque de resiliencia es importante destacar y favorecer

aqullas que presentan sinergias entre mitigacin y adaptacin, y acompaarlas
de acciones de comunicacin dirigida a las audiencias, que en muchos casos son
grupos particulares a nivel local. A continuacin se describen otras consideraciones
adicionales a tener presente en el diseo de los PAC, con miras al desarrollo de zonas y comunidades urbanas inclusivas, competitivas y verdes, que en su conjunto
fomenten de manera importante la creacin de resiliencia:
En el caso de las zonas

urbanas, la resiliencia
se ve mejorada por el
conocimiento de los
riesgos y las herramientas y recursos disponibles para enfrentar las
amenazas y construir
oportunidades (Prasad,
y otros, 2009).
competencia de los gobiernos locales

La reduccin de las emisiones de GEI en las zonas urbanas representa un reto

primordial en el campo de la poltica. Las autoridades municipales son actores
importantes al abordar el desafo de la mitigacin por tres razones principales.
En primer lugar, tienen responsabilidad jurisdiccional para tratar aquellas actividades que produzcan emisiones. En segundo, la concentracin de personas y
negocios en zonas urbanas implica que las soluciones de mitigacin son viables
(para mayor informacin, ver el captulo de financiamiento de esta gua). Y en
tercer lugar, los gobiernos municipales proporcionan una interfaz para involucrarse con partes interesadas del sector privado y de la sociedad civil, que tambin desempean un papel fundamental a la hora de hacer frente al cambio
climtico en el medio urbano.
movilidad urbana

La construccin de infraestructura para el transporte pblico que sirva para expandir las redes existentes de sistemas de trenes y autobuses deber considerar
rutas de acceso para peatones y ciclistas, estacionamientos en estaciones, conexiones intermodales, sistemas de comunicacin que integren aplicaciones para
telfonos celulares con horarios, sistemas integrados de tarifas para autobuses,
trenes, metro y taxis, etctera.
construccin de vivienda eficiente

Los edificios y casas que utilizan materiales durables y especiales tienen una clara orientacin hacia la conservacin de la energa y la eficiencia, as como hacia
proveer mayor proteccin contra desastres. Adems de las nuevas construcciones, la inclusin de ecotecnias y materiales sustentables deben considerar tambin los proyectos de remodelacin y reconstruccin.
uso eficiente del espacio

Los espacios verdes pueden acelerar el desalojo de agua de inundaciones, crean

un efecto de enfriamiento en las ciudades y pueden absorber partculas de dimetro aerodinmico menores a 10 m que contienen carbono negro, el cual, como se
ha revisado ya esta gua, tiene efectos en el calentamiento local y global.
195
C6
resiliencia

El desarrollo de la planeacin y el uso de la tierra, que se menciona en diversos

programas de accin climtica, tanto nacional como local, debe integrar estrategias espaciales que apuntalen el tipo y la localizacin de la infraestructura,
adems de incluir: regulaciones del uso de la tierra (para promover o desincentivar cierto tipo de desarrollos), la demanda de los consumidores (dnde
quieren vivir y trabajar las personas) y la red de transporte (que conecte los lugares donde la gente vive, trabaja y socializa). Los usos compactos y mixtos de
la tierra, que consideren oficinas, hogares y facilidades comerciales y mdicas,
son un rea clave para la reduccin de emisiones provenientes del transporte.
Las acciones que combinan la planeacin urbana con estrategias en transporte
han demostrado ser una de las estrategias sinrgicas ms efectivas a largo plazo
(U.S. EPA, 2011). Con respecto a este ltimo tema, los municipios seran las figuras que podran contribuir en mayor medida.
enfoque preventivo

Los objetivos de las acciones de adaptacin deben considerar que los efectos
del cambio climtico son particularmente graves con los sectores ms pobres
de la poblacin. En general, los hogares de bajos ingresos tanto en los pases
desarrollados como en vas de desarrollo son ms vulnerables a los efectos
del cambio climtico, debido principalmente a la escala y naturaleza de los
bienes que poseen y de los que pueden hacer uso. Por tanto, deben crearse
capacidades que sirvan para protegerlos, responder de manera veloz en las
situaciones post-desastre y llevar a cabo las reconstrucciones pertinentes.
Adems, es importante contar con planes de gestin de riesgos, sistemas de

alerta temprana y la capacidad y previsin para la evacuacin de los residentes a
lugares ms seguros cuando las catstrofes son inevitables. Es necesario incluir
tambin campaas de comunicacin para aumentar la conciencia de las personas con respecto a inundaciones y eventos climticos extremos, y explicar qu
hacer en caso de tales eventualidades.
Los estados y las ciudades que lidian constantemente con desastres deben ser las
ms interesadas en realizar cambios sustanciales: la restauracin y reconstruccin
de infraestructura con consideraciones en materia de cambio climtico.
Las acciones de adaptacin deben considerar los aspectos de mitigacin; un ejemplo sinrgico caracterstico puede realizarse en los sistemas de metro, aumentando la eficiencia de los trenes al tiempo que las instalaciones sean resilientes ante
los eventos climticos extremos (lo que evitara inundaciones por la entrada de
agua cuando se registran lluvias intensas, p.ej.).
Finalmente, es importante que los gobiernos ataquen los problemas ambientales

de forma integral, con la finalidad de obtener un mayor nmero de cobeneficios.
Los ejemplos ms representativos son las acciones que integran la contaminacin
del aire y el agua, y los impactos en salud, seguridad en el trnsito de vehculos y
sistemas de transporte, costos en energa y desarrollo econmico urbano.
196
C6
resiliencia
cabe sealar algunas precisiones a considerar con respecto
a las estrategias de mitigacin y adaptacin:

Primero, una misma poltica de mitigacin y adaptacin no es igualmente adecuada

para todas las ciudades. El enfoque poltico debe reconocer y ser sensible a la diversidad de zonas urbanas de todo el pas.
Segundo, debe fomentarse un enfoque de la gestin de riesgos/oportunidades desde una perspectiva de desarrollo sustentable, teniendo en cuenta no slo las emisiones sino los riesgos que estn presentes en un amplio abanico de posibles episodios
futuros relacionados con el clima y con el entorno socioeconmico.
Y por ltimo, las polticas deberan enfatizar, promover y premiar las sinergias y los
cobeneficios, el cumplir mltiples objetivos a travs de una misma accin (no slo
cambio climtico).
El desarrollo de la resiliencia o capacidad de recuperacin puede verse como un modo

no slo de lidiar con los impactos y las presiones ante el cambio climtico, sino de tratar
un gran nmero de otros desafos que amenazan las vidas y los medios de sustento de
las personas. Una parte fundamental del desarrollo de la capacidad de recuperacin tiene
que ver con facilitar la reduccin de la pobreza e implementar mejoras ms generales en
la calidad de la vida humana. Muchas intervenciones llevadas a cabo en zonas urbanas
de todo el mundo por participantes locales, municipales, nacionales e internacionales
contribuyen al desarrollo de dicha capacidad por medio de la mejora de la vivienda, las
infraestructuras y los servicios, especialmente para las personas ms pobres.
197
C7
diseo de acciones
C7
198
captulo
siete
Metodologa para la identificacin
y el diseo de acciones para
combatir el cambio climtico
7 Metodologa para la identificacin y

el diseo de acciones para combatir
el cambio climtico
introduccin
Este captulo presenta una metodologa para identificar acciones relevantes a ser incluidas en
los Programas de Accin Climtica, con base en los diagnsticos de mitigacin, adaptacin y educacin y comunicacin, las caractersticas socioeconmicas de la poblacin y las competencias
de los actores involucrados. Establece los criterios mnimos por tener en cuenta para definir las
acciones, ya que influyen directamente en la ejecucin del programa.
Es importante mencionar que cada estado o municipio se enfrenta a un conjunto nico de posibles
impactos climticos. As, cada uno tendr un enfoque diferente en la bsqueda de acciones, por lo
que la metodologa debe poder adecuarse a la realidad del contexto local.
Conceptos clave
Diseo, accin, meta, hito, indicador, consulta pblica.
objetivo
productos esperados
Definir y disear acciones de mitigacin, adaptacin y educacin y comunicacin, que sean viables y que
atiendan a los sectores clave identificados del estado o municipio.
Lista de acciones de mitigacin, adaptacin y

educacin y comunicacin a implementar en
el programa
Fichas de cada accin con las caractersticas y

los criterios necesarios a documentar
Meta cuantitativa global del programa

Entidad responsable, integradores de diagnsticos, grupos operativos y asesores externos.
pasos metodolgicos
1.
Mapeo de actores
2.
Identificacin de proyectos en relacin con cambio climtico ubicados en grupos operativos ajenos a la entidad responsable (consultas directas)
3.
Elaboracin de la primera lista preliminar de acciones
4.
Identificacin de posibles responsables de acciones de la lista preliminar
5.
Elaboracin de un taller temtico para filtrar, complementar o dejar fuera acciones del
PAC en consenso
6.
Entrevistas con posibles responsables de acciones y establecimiento de acciones finales
7.
Elaboracin de fichas por accin
8.
Definicin de la meta global del plan
9.
Realizacin de la consulta pblica
200
C7
diseo de acciones
7.1 Introduccin
Esta metodologa tiene por objeto definir y disear acciones que permitan minimizar
los impactos adversos al cambio climtico. En este sentido, el insumo del que parte esta
metodologa es el diagnstico local: inventario de emisiones, diagnstico de las necesidades de adaptacin, y necesidades en educacin y comunicacin.
Aparte de tener como base los diagnsticos, es indispensable considerar que las acciones que se diseen deben ser tendientes al desarrollo sustentable y ser medibles, reportables y verificables. Adems, deben estar alineadas con los programas estatales, la
LGCC y la ENCC. Asimismo, es importante que el desarrollo de las acciones involucre una
revisin de los programas actuales del estado o municipio, para ver qu de lo que se est
haciendo tiene estrecha relacin con los objetivos del PAC.
La metodologa que aqu se aborda busca fomentar la sinergia entre las acciones. Como
se mencion antes, es comn que se haga una separacin entre adaptacin y mitigacin,
pero en realidad las acciones presentan ambos beneficios. Debe buscarse que las acciones que al final conformen el programa tengan sinergias entre mitigacin y adaptacin, y cobeneficios sobre otras problemticas locales. En la Figura 7.1 se explicita de
forma general el proceso a seguir en el diseo de las acciones, asociado a los actores
involucrados.
Figura 7.1: Procedimiento general para el diseo de acciones
Identificacin de la
problemtica del estado
o municipio
Identificacin de actores
clave de cada accin
a implementar
PRINCIPAL ACTOR
Entidad responsable
Sociedad civil organizada

y actores locales
Formulacin de necesidades
y sugerencias sobre
posibles soluciones
DECISIN PRELIMINAR
Sobre posibles acciones a
implementar en el progama
CONSENSO
Sobre posibles acciones
a implementar en el programa
Entidad Resposable, sociedad civil,

asesores externos, grupos operativos
Sociedad civil
CONSULTA PBLICA
DECISIN CONSENSUADA
A partir del consenso, la
unidad responsable establecer
las acciones que integrar
el programa.
INFORMACIN
a la sociedad sobre
decisin final
201
C7
diseo de acciones
7.2 Identificacin de grupos operativos

Uno de los primeros pasos para llevar a cabo la definicin y el diseo de las acciones es identificar a los actores clave o relevantes que pueden tener participacin
en el diseo y la implementacin de cada accin, as como conocer sus labores y los
objetivos de su participacin. Se consideran actores clave o relevantes a aquellos
individuos, grupos o instituciones que son afectados o afectan el desarrollo de las
acciones del programa, aqullos que poseen informacin, recursos y experiencia.
Paso 1. Efectuar el mapeo de actores

La metodologa para llevar a cabo el mapeo de actores se encuentra en el captulo
4 de esta gua. En la Tabla 7.1 se presentan las actividades y los conocimientos que
se requieren de los principales actores para la definicin y el diseo de acciones, los
cuales son adicionales a los que se presentan en el captulo 4.
Tabla 7.1: Perfil y responsabilidades de los actores en el diseo de las acciones
quin?
perfil deseado
qu debe hacer?
Coordinar el diseo de las acciones con todos
los actores involucrados
Gestionar los talleres para la definicin y diseo
de las acciones
Promover la participacin de los actores clave
entidad
responsable
Deber tener
experiencia en
la formacin
ambiental de las
polticas, adems de
conocimiento sobre la
legislacin as como
de los programas del
estado o municipio
Mediar acuerdos para definir acciones que

sean concordantes con los resultados de los
diagnsticos
Tomar en consideracin la retroalimentacin
realizada por los grupos operativos y los asesores externos
Definir las caractersticas de cada una de las
acciones seleccionadas para el programa
Con la colaboracin de los integradores del inventario y el de adaptacin, estimar las metas,
hitos e indicadores de cada una de las acciones
Estimar la meta global del programa
202
C7
diseo de acciones
quin?
perfil deseado
qu debe hacer?
Proponer acciones dependiendo de sus alcances y posibilidades
grupos operativos
de direcciones y
secretaras
gubernamentales
asesor externo
(academia, ONGs y
sociedad civil)
Deber tener
conocimiento sobre
los diagnsticos
realizados, as como
de las necesidades del
estado o municipio
Participar en los talleres para la definicin y

diseo de las acciones
Clarificar los objetivos, las bases para las acciones y garantizar coherencia con las prioridades regionales
Colaborar en la definicin de las caractersticas y metas de las acciones
Deber tener
conocimiento sobre
los diagnsticos
realizados, as como
de las necesidades del
estado o municipio,
adems de ser
totalmente imparcial
Retroalimentar a la entidad responsable y a los

grupos operativos para enriquecer el proceso
de diseo de acciones
es importante definir desde un inicio el nivel del

compromiso de cada actor; por ejemplo:

Nivel de apertura. La informacin y el intercambio de conocimientos e ideas

son los objetivos principales de una consulta general. Es importante que se
establezca un compromiso entre las partes interesadas, ya que ste facilitar
la implementacin de las acciones.
Nivel de participacin de los interesados. Es importante establecer desde un principio cmo los interesados participarn en el proceso. Se pueden
definir varios crculos de integracin, los principales interesados, y aqullos
relacionados con el proyecto.
Resultados esperados. Qu se espera lograr al final del proceso? Para garantizar la eficacia de ste, la entidad responsable debe definir claramente los
resultados.
Mtodo de participacin. Las partes interesadas deben tener una idea clara
de cmo participarn, y tener conocimiento de los procesos de trabajo. Esto
implica que se especifique el nmero de reuniones, el lugar, el programa y las
fechas; de este modo, el tiempo se planifica.
203
C7
diseo de acciones
7.3 Definicin de posibles acciones

Para establecer los pasos hacia la definicin de acciones que se presentan en esta
seccin, se consultaron diferentes fuentes bibliogrficas, entre las que destacan:
Una metodologa para disear estrategias y planes de accin orientados a la adaptacin al cambio climtico para la conservacin de biodiversidad, ecosistemas y
servicios ecosistmicos, Gua para la elaboracin de programas estatales de accin
contra el cambio climtico y Manual de estrategias y acciones para mitigar el cambio climtico. La informacin referente al mtodo para seleccionar acciones de mitigacin es escasa en la literatura, por lo que la metodologa aqu sugerida, y utilizada en la definicin de las acciones del PAC de la Ciudad de Mxico, se basa en los
documentos mencionados antes y en la experiencia que se ha tenido en el tema.
a continuacin se presentan algunas preguntas que se

debe hacer la entidad responsable para llevar a cabo el
proceso de definicin y diseo de acciones:
Qu necesidades deben cumplir?
El punto de partida del proceso es la identificacin clara de las necesidades de los
problemas que las acciones deben abordar. La accin debe ser iniciada para implementarse en la regin, siguiendo su propia iniciativa. Esta pregunta debe responderse a partir de los diagnsticos climticos.
Cul es el punto de partida?

Es necesario establecer el contexto en el que se disearn las acciones. Adems de
tener los diagnsticos como referencia, debe establecerse la relacin de stos con
el contexto nacional. Se debe buscar qu acciones sugeridas en los planteamientos nacionales y estatales son afines a las necesidades locales. Asimismo, el anlisis
previo del marco jurdico puede ayudar no slo a fortalecer la justificacin de ciertas acciones, sino a identificar barreras y oportunidades para su implementacin.
Establecer el punto de partida implica realizar una bsqueda de informacin, que incluya datos y cifras para apoyar cada accin. Entre la informacin
a recabar para cada accin que se defina en una lista inicial, se sugiere incluir:

Los retos, las reas prioritarias y las oportunidades para la mitigacin al cambio
climtico
Las iniciativas previamente emprendidas en las zonas elegidas para la accin
(no slo por el gobierno, sino por otro tipo de grupos u organizaciones)
Los recursos y los obstculos en torno a la accin (por ejemplo, nivel de aceptacin social, inters y motivacin de las partes interesadas, necesidades de informacin, etctera)
204
C7
diseo de acciones
Asimismo, con la finalidad de asegurar la integridad de las acciones que se propongan para el PAC, es deseable que se consideren los conceptos de la Figura 7.2
Fuente especificada no vlida.. stos provienen de la revisin del ms reciente Plan
de Accin Climtica de la Ciudad de Nueva York. Son aspectos que es apropiado
que un PAC de zonas urbanas adopte y refleje en sus lneas de accin.
Figura 7.2: Conceptos clave del proceso de definicin de acciones
visin utpica

Aspectos visionarios y utpicos plasmados en el PAC

Bsqueda por lograr un futuro mejor, ms deseable
Planteamiento de un sistema urbano que incorpore el cambio climtico como un tema central para los tomadores de decisiones,
los dems servidores pblicos y la comunidad
equidad

Justicia ambiental
Participacin pblica
Mtodos para atacar la vulnerabilidad ante el cambio climtico de
los distintos grupos poblacionales
manejo de la incertidumbre

Estrategias ex-ante y ex-post para atacar la falta de conocimiento,

de un individuo o grupo de individuos, que es relavante para
llevar a cabo una accin o para lograr sus efectos
capital natural

Consumo y renovacin de recursos naturales utilizados en el

desarrollo: suelo, agua, aire y espacios abiertos
El mantenimiento, constante, de los recursos naturales es un
criterio sumamente importante de la sustentabilidad
enfoque integrador

Amplio espectro de colaboracin entre dependencias pblicas,

comunidad, y organizaciones civiles y privadas
Flexibilidad ante incertidumbre climtica
Toma de decisiones basada en la gobernanza
economa baja en carbono

Promocin de la compra de servicios y productos locales

Promocin del desarrollo econmico urbano
eco-forma

Tendencia a una ciudad compacta, transporte sustentable,

densidad adecuada, uso mixto del suelo, alta diversidad y diseo
pasivo o bioclimtico.
renovacin y utilizacin

Uso ms apropiado del espacio urbano

Uso de espacios abandonados para revitalizar zonas pblicas
escala de planeacin

Niveles regional, municipal, distrital, de manzanas o barrios,

calles, sitios y edificios.
La planeacin que se mueve del nivel micro hacia el macro, tiene
un impacto ms holstico y positivo sobre el cambio climtico.
Fuente: Jabareen, 2014.
205
C7
diseo de acciones
Paso 2. Identificar proyectos en relacin con el cambio climtico ubicados
en grupos operativos ajenos a la entidad responsable (consultas directas)
A partir del mapeo de actores realizado, se habr identificado a los actores que
pueden participar en el diseo y la implementacin de las acciones. Con esta informacin, y teniendo como antecedente de base los diagnsticos (captulo 5) y
la contextualizacin en torno al marco jurdico y los instrumentos de planeacin
locales (captulo 4), la entidad responsable debe coordinar una serie de entrevistas
con las dependencias del estado/municipio para llevar a cabo consultas directas
sobre las polticas, los programas y las regulaciones que tengan un componente de cambio climtico. Esta primera serie de consultas es importante, pues sirve para identificar reas de oportunidad que puedan brindar mayores aportes al
programa, y para detectar las actividades que ya efectan en materia de cambio
climtico y a las que se pudiera dar un plus (tener metas ms ambiciosas, obtener
mayores cobeneficios en salud, por ejemplo). Adems de identificar los esfuerzos
existentes en materia de cambio climtico, las entrevistas contribuyen a que los
actores comiencen a sentirse parte del diseo del PAC, lo cual resulta indispensable en el marco de la gobernanza, pero tambin para ir afianzando la participacin
de los grupos operativos en la implementacin. Cabe sealar que, desde la planificacin del proceso de diseo del programa, al establecer el arreglo institucional
debi iniciarse un acercamiento a la mayora de los actores que en esta fase cobran ms relevancia.
Paso 3. Elaborar la primera lista preliminar de acciones

Como se describi en el captulo 5, la realizacin de los diagnsticos de mitigacin, adaptacin y comunicacin permite a la entidad responsable contar con la
informacin necesaria sobre las necesidades que requieren atencin inmediata
a nivel local. Teniendo como base la informacin generada en los diagnsticos,
se debe llevar a cabo una revisin bibliogrfica de acciones exitosas y de fracaso
de otros PAC en el pas y alrededor del mundo (los mens de acciones frecuentes
de los captulos de diagnstico cuentan con referencias al respecto). Tambin es
fundamental considerar los PAC anteriormente ejecutados (si fuera el caso) para
evaluar acciones que pudieran retomarse o reorientar aqullas que no hayan tenido el xito esperado.
Finalmente, considerando los diagnsticos, la bibliografa analizada y las consultas directas con las dependencias, la entidad responsable debe elaborar una lista
preliminar de acciones. En trminos de control de calidad es muy importante que
sta se lleve a revisin crtica interna por parte de expertos en los diferentes temas
y sectores que las acciones aborden. Posteriormente, la lista debe ser presentada a
los grupos operativos de direcciones y secretaras gubernamentales para obtener
su retroalimentacin.
206
C7
diseo de acciones
Paso 4: Identificar posibles responsables de acciones de la lista preliminar

Como siguiente paso, a cada accin de la lista se le asigna un posible responsable (grupo operativo), teniendo en cuenta las entrevistas previas y las atribuciones que tenga cada dependencia, direccines y secretara de gobierno.
Paso 5: Elaborar un taller temtico para filtrar, complementar y dejar fuera

acciones del PAC en consenso
primera lista de acciones

La primera lista de acciones (que contendr acciones nuevas, retomadas o reorientadas) debe discutirse con los grupos operativos de direcciones y secretaras gubernamentales, as como con los asesores externos, en talleres temticos organizados por la entidad responsable. En esta gua se propone la realizacin de talleres
temticos porque son mtodos de comunicacin que dan lugar al intercambio de
conocimientos especficos y prcticos, que adems permiten enriquecer las conclusiones de los diagnsticos.
Se sugiere realizar un primer taller de consulta con los actores relevantes, como
funcionarios del gobierno, organizaciones de la sociedad civil, acadmicos, empresas, consultores, investigadores y sector privado. Se debe crear un espacio
donde se genere el intercambio de opiniones de los diferentes actores presentes
frente a las acciones propuestas, se propongan mejoras o adecuaciones, e incluso
se generen nuevas ideas de posibles acciones. Una de las principales tareas del
grupo integrador de esta etapa es identificar el grado de apoyo de las acciones
propuestas.
Cabe resaltar que antes de presentar las acciones de la primera lista, deben mostrarse los resultados de los diagnsticos elaborados, los cuales deben ser explicados y discutidos con el fin de, si fuera necesario, refinarlos o, en su caso, solicitar
apoyo para verificar los resultados. Presentar los diagnsticos proporciona el material de partida para el debate. Posteriormente, se deben presentar las acciones
y discutir su idoneidad de implementacin frente a los retos que sta suponga.
Una vez que se haya discutido el grado de apoyo a las acciones, as como su factibilidad y viabilidad de implementacin, en el mismo taller se deben seleccionar
los criterios que permitan hacer una primera seleccin de acciones por mantener,
eliminar o aadir. Entre los criterios tcnicos por considerar se puede citar el grado
de reduccin de emisiones contaminantes, las mejoras y los beneficios a la salud,
las mejoras en la calidad del aire, la viabilidad econmica y la contribucin a la
creacin de resiliencia, por ejemplo. El intercambio de informacin y la capacidad
de compartir los elementos que surjan de los diagnsticos constituir la base para
el refinamiento de la lista preliminar de acciones elaborada.
207
C7
diseo de acciones
segunda lista de acciones
La primera lista de acciones debe refinarse en funcin del consenso que se haya
alcanzado en el taller temtico. Los resultados del primer taller permitirn dar el
visto bueno a algunas acciones, otras se deben reorientar con base en los comentarios recibidos y otras habrn de ser eliminadas, si se considera que no son viables. Es importante que en la definicin y el diseo de las acciones se visualice su
implementacin a corto, mediano y largo plazo. Esto permite que dichas acciones
tengan la flexibilidad y la estabilidad para asegurar su viabilidad a futuro.
Conforme a lo anterior, la entidad responsable debe proponer una segunda lista
de acciones (se espera que sta est ms depurada y tenga mayor especificidad).
Igual que la primera lista, sta tambin debe sealar la direccin o secretara que
se propone como posible responsable para implementar y dar seguimiento a cada
accin (ver paso 4).
Paso 6: Efectuar entrevistas con posibles responsables de acciones y establecimiento de acciones finales
En aras de asegurarse de cumplir con la gobernabilidad y gobernanza en el diseo
del PAC, el siguiente paso es obtener la retroalimentacin especfica de cada dependencia considerada como posibles responsable a travs de una nueva serie de
entrevistas. Es muy importante que se dedique tiempo suficiente a estas actividades, pues de ellas se desprendern acuerdos sobre la aceptacin, la viabilidad, la
reorientacin o el rechazo de las acciones. Las entrevistas tambin deben conducir
a establecer un nivel de compromiso y tiempos tentativos de implementacin, a
definir actividades por realizar como parte de la implementacin y a establecer las
metas por alcanzar.
El seguimiento continuo a la comunicacin con los grupos operativos para discutir
las acciones en proceso de diseo permite que stos se apropien de las acciones y,
por tanto, que se vaya asegurando su disposicin para implementarlas. Asimismo,
se contribuye a que el tema de cambio climtico vaya permeando con ms facilidad entre los funcionarios del gobierno.
lista definitiva
Despus de entrevistarse con las dependencias y llevar a cabo un segundo ajuste
a la lista de acciones, se debe obtener una definitiva, con responsables bien definidos. Dicha lista puede presentarse en otro taller temtico ante los mismos actores
para efectuar un nuevo debate y obtener el consenso final sobre las acciones definitivas a implementar.
Una barrera importante a la

que se deber hacer frente es
el tiempo que tarda en llegar
la informacin proveniente
de dependencias estatales y
municipales. Las entrevistas servirn, entonces, para
comenzar a solicitar datos
de actividad especficos, documentos de programas y
costos; a obtener comunicaciones directas; etc. De este
modo, podr eficientarse el
tiempo para la determinacin
de los objetivos o el potencial
de las distintas acciones.
Una vez definidas las acciones, se deben exponer ante la sociedad civil, de manera
que se promueva su participacin para emitir opiniones al respecto. El lanzamiento de una consulta pblica oficial (que se discutir ms adelante, en este captulo)
es necesario para obtener otra visin a considerar en el diseo del programa. El
208
C7
diseo de acciones
enfoque puede ser presentar el razonamiento subyacente a la accin, los objetivos de

la misma, los detalles sobre la organizacin del proceso de consulta o la identificacin
de los posibles beneficios para las partes interesadas, por ejemplo.
7.4 Caracterizacin de las acciones establecidas

Una de las barreras que se identificaron durante el anlisis de los programas que se
han realizado en Mxico es que, al no definir adecuadamente las acciones, stas no
llegan a implementarse. Por ello, es muy importante definir cada una en un nivel de
detalle que conduzca a planear su implementacin, con el fin de que el programa se
lleve a cabo, y no slo sea un documento de consulta.
En la siguiente tabla se mencionan las principales caractersticas a definir para cada
accin de la lista definitiva establecida en el paso anterior.
Tabla 7.2: Caractersticas que deben tener las acciones del PAC
caracterstica
descripcin
objetivo
El objetivo debe ser claro y conciso, se debe de expresar el fin que se

pretende lograr con la implementacin de la accin y debe estar directamente relacionado con los objetivos globales del programa y las reas
prioritarias identificadas en los diagnsticos
responsable
Se debe establecer a un responsable directo, ya sea una secretara, dependencia o institucin. As como los ttulos de los departamentos o agencias
de gobierno involucrados en la accin, tambin el nombre y cargo de los
principales responsables y posibles participantes
participantes
Se debe establecer, que, si es el caso, dependencias, direcciones, organizaciones, universidades, etc., pueden ser participantes de la accin, y
cuando se puedan hacer sinergias para llevar a cabo la implementacin
de la accin
descripcin
Se debe hacer una descripcin de lo que ser la accin a realizar, esta

debe contener una explicacin de cmo contribuye la accin climtica a
los objetivos del PACCM
relacin con
los diagnsticos
Se debe especificar la relacin de la accin planteada con los diagnsticos de mitigacin y/o adaptacin, es decir, Cul es la importancia de la
accin?, A qu sector de los diagnsticos impacta? y, Cul es el beneficio
de implementar la accin?
relacin con
instrumentos
de poltica
Cada accin debe estar alineada con las leyes, reglamentos y programas
vigentes, tanto a nivel federal como estatal o municipal, los cuales deben
estar mencionados en las fichas de cada accin
costo de
la accin
Se debe establecer el costo aproximado de cada accin. Esta informacin

ser de gran importancia al momento de priorizar las acciones.
meta
Se deben especificar los resultados esperados para la accin al trmino

del PAC. Adems, estos resultados deben ser medibles, reportables y verificables. La meta debe estar asociada al principal indicador de impacto
definido para la accin. Por ejemplo, si el indicador de impacto es t de
CO2eq, entonces la meta de la accin debe indicar la cantidad de toneladas que va a reducir.
209
C7
diseo de acciones
caracterstica
descripcin
Se debe describir un listado de los procesos que requiere la accin y un
desglose del proceso de instrumentacin: Actividad, entregables parciales
y finales y calendarizacin
actividades
Las actividades son importantes porque expresan lo que se debe hacer

para alcanzar las metas y sus objetivos. Es importante que las actividades sean estratgicas, con el fin de contrarrestar el mayor nmero de
amenazas, aprovechar el mayor nmero de oportunidades, y/o utilizar
ms eficazmente los recursos y habilidades de los equipos o de las organizaciones que hacen parte de cada nodo
tipo de accin
especificar si la accin es de adaptacin, mitigacin, comunicacin y

educacin, es posible que en ocasiones una misma accin sea de los tres
rubros
mtricas
de seguimiento
Son indicadores verificables de cambio, diseados para contar con un estndar contra el cual evaluar o demostrar el progreso de una accin definida, est enfocado a asegurar el cumplimiento a tiempo de las actividades
derivadas de la implementacin de acciones, as como a comprometer la
permanencia de las mismas a lo largo de la vigencia del Programa (Velasco, Tamayo y Viguri, 2012)
mtricas
de impacto
Todas las acciones debern tener indicadores globales que permitan dar
seguimiento a los avances y logros generales del PAC. Para las acciones
de mitigacin el indicador fundamental son las toneladas de CO2eq cuya
emisin ha sido reducida o evitada. Por su parte, las medidas de adaptacin podrn usar como indicador global el porcentaje de avance en
funcin de los hitos. Los indicadores deben ser reflejo claro del atributo
que se desea medir y responder a la disponibilidad de informacin confiable para poder llevar a cabo dicha medicin
hitos
Para las medidas de adaptacin, algunas veces es complicado establecer

un indicador global, cuando eso ocurra se utilizarn hitos, los cuales son
una tarea de duracin cero que simboliza el haber conseguido un logro
importante en el proyecto
Es importante mencionar que lo que no es medible no es reportable. Desde el momento en el que se selecciona una accin para su inclusin en el PAC, se debe prevenir
qu mecanismos, series de datos, herramientas y sistemas informticos se necesitan
para construir un indicador que permita su monitoreo y reporte. En materia de adaptacin, es recomendable que las metas a largo plazo se hayan fijado con base en los hitos
considerados necesarios para impulsar la resiliencia de la demarcacin en trminos de
cambio climtico. El captulo 11 de esta gua aborda la metodologa para el diseo de
indicadores de seguimiento y de impacto.
Paso 7: Elaborar fichas por accin

Una de las maneras ms adecuadas de organizar y presentar la informacin de la
Tabla 7.2 es la elaboracin de fichas de resumen para cada accin.
A manera de ejemplo, en la Tabla 7.3 se presenta la ficha de una accin que ha demostrado ser efectiva en distintos programas de accin climtica, y que es parte del
Programa de Accin Climtica de la Ciudad de Mxico 2014-2020. En ella se pueden
observar todas las caractersticas que debe contener cada accin del programa.
210
C7
diseo de acciones
Tabla 7.3: Ejemplo de las caractersticas de una accin
renovacin y modernizacin del alumbrado pblico

de la red vial primaria de la ciudad de mxico
objetivo
Reducir el consumo de energa elctrica en el alumbrado pblico de 54,600 luminarias y en consecuencia disminuir las emisiones de CO2eq asociadas a dicho consumo
responsable
La Direccin General de Servicios Urbanos de la Secretara de Obras y Servicios, a travs de la Direccin de Alumbrado Pblico (DAP)
descripcin
Sustitucin de luminarios existentes en el alumbrado pblico con lmpara y balastro de 250 W, por
luminarios con tecnologa de aditivos metlicos cermicos de 140 W. Mediante ello se obtendr un
ahorro de energa elctrica de aproximadamente 45%, se incrementarn los niveles de iluminacin,
y se mejorar la imagen urbana de las zonas.
relacin con instrumentos de poltica nacional y local

PROGRAMA NACIONAL
LEY NACIONAL
Ley para el aprovechamiento

Sustentable de la Energa
Ley de Mitigacin y Adaptacin al
Cambio Climtico y Desarrollo
Sustentable para el Distrito Federal
Programa Nacional de Desarrollo

Programa de Ahorro de Energa Elctrica
ACCIN
No se encontraron programas
locales para esta accin
PROGRAMA LOCAL
LEY LOCAL
relacin con los diagnsticos climticos

*El consumo de energa elctrica es la segunda subcategora ms importante del inventario de
emisiones del Distrito Federal (despus del sector transporte) y representa 31% de las emisiones
(9,473,000t CO2eq). El consumo de energa elctrica se contabiliza como servicios. Dicho subsector
es responsable de la emisin de 540,000 t de CO2eq/ao
* Es un ejemplo de una accin contenida en el PACCM 2014-20120
costo de la accin
628 millones de pesos
metas
Mitigacin de 88,000 tCO2eq acumuladas al ao 2020
actividades
Actividad
Planeacin
1. Gestin del recurso

Mediano
2. Sustitucin de 10,920 plazo
luminarios por ao
Mitigacin
Participantes
Responsables
Para el caso de esta accin no

se encontraron participantes,
sin embargo, en este apartado deben de ir aquellos que
pueden colaborar con los
responsables para la implementacin de la accin
Direccin de Alumbrado Pblico
Adaptacin
Comunicacin y educacin
mtricas de seguimiento
mtricas de impacto
Nmero de luminarios sustituidos (conjunto lmpara balastro)
Emisiones reducidas en t CO2eq
Muchos de los datos que se

registran en las fichas de las
acciones pueden irse llenando desde las primeras entrevistas con las dependencias
y los actores responsables.
Comenzar este proceso con
antelacin permitir ahorrar
tiempo y enfocar esfuerzos en
otras reas del diseo del PAC.
Fuente: Programa de Accin Climtica de la Ciudad de Mxico 2014-2020 (Velasco y otros, 2014).
211
C7
diseo de acciones
Como se puede observar, la accin presenta cada caracterstica descrita antes, en la

Tabla 7.2. Al ser una accin que contribuye a reducir las emisiones de GEI, presenta
indicadores de accin y global, y no hitos. Como se mencion, los hitos se utilizan
para las acciones para las que no es posible establecer un indicador numrico.
Cabe sealar que el proceso de llenado de las fichas implica la revisin y aplicacin
de otras secciones metodolgicas de esta gua. Para estimar los costos se aconseja
seguir la metodologa de anlisis financiero, descrita en el captulo 8. Para el establecimiento de actividades es recomendable ver la seccin referente al modelo
lgico y a la ruta crtica (captulo 9). Por su parte, para establecer los indicadores
relativos a las metas de seguimiento e impacto es conveniente utilizar la metodologa descrita en el captulo 11. As, es necesario conocer los procesos que se abordan
en los captulos 8 a 11 antes de llevar a cabo los talleres y las entrevistas de esta
etapa. Ello permitir dirigir esfuerzos hacia la obtencin de informacin prctica
que permita ir completando la ficha de cada accin.
7.5 Estimacin del potencial de mitigacin

Una vez que se han seleccionado las posibles acciones a implementar, debe estimarse el potencial de mitigacin para cada una. El clculo del potencial de mitigacin es un dato importante que tambin se incluye en las fichas, y como tal, debe
dedicrsele un tiempo de clculo adecuado.
El clculo del potencial de mitigacin para una accin determinada consiste en
establecer, en primer lugar, una lnea base, es decir, un escenario tendencial, o BAU,
en el que no habra cambios de consumos o inversin en acciones de mitigacin
(y definir si la tasa sera dinmica o esttica). Posteriormente, es deseable proponer escenarios para la accin de mitigacin; stos pueden ser dependientes del
impacto y aceptacin que pueda tener la accin en la poblacin o de la cantidad
de recursos que pudieran destinarse para implementarla en un nivel determinado.
La mitigacin esperada para cada accin se obtiene de la diferencia entre las emisiones del escenario tendencial con respecto a aqullas de los escenarios de mitigacin. Si se cuenta con una proyeccin anualizada, es posible determinar tambin
la mitigacin esperada por ao. En el caso de no poder realizar una proyeccin, el
requisito mnimo es contar al menos con una meta global de mitigacin para cada
accin propuesta.
Los procedimientos mencionados arriba se abordan con detalle en esta seccin.
El producto a obtener es el potencial de mitigacin estimado por ao para cada
accin. De no poderse estimar, el producto es la meta global de mitigacin. Cabe
destacar que contar con un estimado del potencial de mitigacin es indispensable
para el monitoreo, el reporte y la verificacin de las acciones.
212
C7
diseo de acciones
clculo del potencial de mitigacin de las acciones
seleccionadas
A continuacin se presentan ejemplos de la metodologa de clculo de potencial de
mitigacin para algunas acciones representativas de ciertas categoras del inventario.
ejemplo para la categora energa: eficiencia energtica en

alumbrado pblico
Una de las acciones de mitigacin que ha demostrado ser efectiva en diferentes PAC
alrededor del mundo es la mejora de la eficiencia energtica del alumbrado pblico
(en la mayora de los inventarios, una de las categoras clave de emisin es el consumo de energa elctrica).
En este caso hipottico se plantea una sustitucin de 8,000 lmparas de vapor de
mercurio de 250 W por lmparas de vapor de sodio a alta presin de 140 W, como
parte de un PAC de un municipio de Mxico.
1. El primer paso consiste en establecer el escenario base para la accin que se

pretende implementar. ste correspondera a un escenario en el que no se realizaran modificaciones al sistema de alumbrado y se seguira utilizando el mismo
tipo de lmparas. Adems, podemos considerar que el consumo de electricidad
mantendra los niveles que ha tenido en los ltimos aos (este sera el caso de
un tasa de emisin esttica).
2. Despus, se plantean escenarios posibles de mitigacin: (dependiendo de la informacin con la que se cuente). En este caso, el primero y ms optimista podra
ser la sustitucin total de las lmparas existentes con aqullas ms eficientes y
nuevas; un segundo escenario podra ser que la meta sea sustituir slo la mitad
de las lmparas actualmente en funcionamiento.
Los datos a recopilar para el anlisis son los siguientes:
Tabla 7.4: Ejemplo de informacin necesaria para estimar la mitigacin en la categora Energa
dato
se obtiene de:
Potencia
Dato de fbrica
Horas de uso
diario
lmpara de
vapor
de mercurio
(escenario base)
lmpara de vapor
de sodio a alta presin
(escenario con accin
de mitigacin)
250 W
140 W
Estado o municipio
puede proveer el dato
12 horas
12 horas
Horas de uso
anual
Horas de uso anual =

Horas de uso diario
365 das
4 380 horas
4 380 horas
Nmero de
luminarias
Estado o municipio
8000
8000
213
C7
diseo de acciones
dato
lmpara de
vapor
de mercurio
(escenario base)
se obtiene de:
Consumo
anual de
energa por
lmpara
Consumo anual de
energa por lmpara =
Potencia Horas de uso
anual
Consumo
anual de energa total
Consumo anual de energa total = Consumo

anual de energa por
lmpara Nmero de
lmparas
lmpara de vapor
de sodio a alta presin
(escenario con accin
de mitigacin)
1095000 Wh
613200 Wh
= 1.095 MWh
= 0.613 MWh
8760 MWh
4906 MWh
A partir de los datos anteriores puede obtenerse el ahorro por lmpara:

Ahorro anual
de energa elctrica
Ahorro anual
de energa elctrica
Consumo de
lmpara vieja
1.095
Consumo de
lmpara nueva
0.613 = 0.482 MWh/lmpara/ao
Como puede apreciarse, los consumos energticos entre los dos escenarios son muy
distintos. Los ahorros en electricidad, y por consiguiente de emisiones de GEI, dependen del escenario de mitigacin que se plantee:
1. escenario base
La suposicin es que el consumo de energa elctrica se mantendr en un nivel constante pues continuarn en operacin las 8000 luminarias, adicionalmente debern
calcularse las emisiones derivadas de ese consumo elctrico, para ello puede utilizarse el ltimo factor de emisin elctrico publicado por GEI Mxico de 2012 (http://
www.geimexico.org/factor.html) que es de 0.4929 tCO2eq/MWh y ajustarlo con el
porcentaje de prdidas de electricidad en la red (17%).
De este modo, el valor ajustado del factor de emisin ser de: 0.5767 tCO2eq/MWh
Emisiones = FE elctrico * Consumo de electricidad (MWh)
Tabla 6.5: Emisiones del escenario base
ao
consumo de electricidad
(MWh)
tCO2 eq
2014
8760
5052
2015
8760
5052
2016
8760
5052
Total
26280
15156
214
C7
diseo de acciones
2. escenarios de mitigacin
Primer paso: se plantean los posibles escenarios de mitigacin:
a) Se cambiarn todas las lmparas durante la ejecucin del Plan 2014-2016.
b) Se cambiarn la mitad de lmparas durante la ejecucin del Plan 2014-2016.
Podemos suponer que en el primer ao no habr cambios, pues el municipio se
dedicar a gestionar el presupuesto para el plan.
Segundo paso: para cada escenario hay que describir el modo en que se cambiarn las lmparas: si se cambiarn todas en un solo ao o si se cambiar
una cantidad especfica cada ao.
2a) habr la totalidad del presupuesto y las 8000

lmparas se cambiarn en el segundo ao.
A partir del ahorro de energa por lmpara cambiada (0.482 MWh/lmpara)
podemos calcular el ahorro anual de energa:
Ahorro de energa = (0.482 MWh/lmpara/ao)*(8000 lmparas) = 3856 MWh/ao

Y, tambin las emisiones evitadas utilizando el mismo factor de emisin elctrico:
Emisiones evitadas = (0.482 MWh/lmpara/ao)*(0.5767 tCO2/MWh) = 0.278
tCO2eq/

lmpara/ao
Si se cambian las 8000 lmparas:
(0.278 tCO2eq/lmpara)*(8000 lmparas)= 2224 tCO2eq/ao
Tabla 7.6: Potencial de mitigacin del escenario 2A
ao
lmparas
por cambiar
lmparas
cambiadas/
ao
stock de
lmparas
viejas
stock de
lmparas
nuevas
ahorro
de energa
(mwh)
potencial
de mitigacin
tco2eq
evitadas
2014
8000
8000
2015
8000
8000
8000
3856
2224
2016
8000
3856
2224
Total
8000
8000
7712
4448
215
C7
diseo de acciones
Como se puede apreciar, el ahorro de energa se calcula en funcin del stock de
lmparas nuevas instaladas. En este caso, como las 8,000 lmparas se cambiaron
en su totalidad desde el primer ao, anualmente se estara obteniendo el mismo
ahorro energtico y, por tanto, la misma cantidad anual de emisiones evitadas,
2,224 t CO2eq al ao, y un total acumulado de 4,448 t CO2eq.
2b) se cambiarn 4000 el segundo ao y 4000 en

el ltimo ao.
Tabla 7.7: Potencial de mitigacin del escenario 2B
ao
lmparas
por
cambiar
lmparas
cambiadas/ao
stock de
lmparas
viejas
stock de
lmparas
nuevas
ahorro
de energa
(mwh)
potencial de
mitigacin
tco2eq
evitadas
2014
8000
8000
2015
8000
4000
4000
4000
1928
1112
2016
4000
4000
8000
3856
2224
Total
8000
8000
5784
3336
En este caso, como la instalacin de las lmparas nuevas se hace de manera escalonada, el primer ao se obtiene el ahorro de las 4000 lmparas instaladas y en
el segundo el de las 4000 instaladas ms las 4000 del primer ao. El potencial de
mitigacin para cada uno de los escenarios se presenta a continuacin:
Tabla 7.8: Comparacin entre los escenarios de mitigacin
Ao
Escenario
sin accin
(t CO2eq)
Escenario 2a
t CO2eq
emitidas
Escenario 2a
Potencial de
mitigacin
t CO2eq
Escenario 2b
t CO2eq
emitidas
Escenario 2b
Potencial de
mitigacin
t CO2eq
2014
5052
5052
5052
2015
5052
2828
2224
3940
1112
2016
5052
2828
2224
2828
2224
Total
15156
10708
4448
11820
3336
216
C7
diseo de acciones
De la comparacin entre ambos escenarios se puede apreciar que la sustitucin
de todas las lmparas en un mismo ao genera mayores ahorros energticos y de
mitigacin que hacerlo de manera escalonada; sin embargo, la implementacin de
un escenario u otro depender de los recursos disponibles.
Figura 7.3: Escenarios de emisin para la implementacin de la accin de eficiencia

en alumbrado pblico
EFICIENCIA EN
ALUMBRADO PBLICO
tCO2 eq/ao
6000
Escenario
tendencial 1
4000
Escenario 2b
Escenario 2a
200
2014
2015
2016
AO
ejemplo para la categora desechos: aprovechamiento de

biogs
El IPCC en su metodologa 2006 utiliza un modelo para la estimacin de emisiones
por la disposicin de RSU, sin embargo, es importante que se cuente con series de
tiempo de datos de composicin, generacin per cpita y recoleccin de RSU, as
como del tipo de sitios de disposicin final existentes.
En caso de no contar con los datos en especfico, es posible utilizar los valores per
cpita estatales de generacin y las composiciones regionales publicados por Semarnat (para mayor informacin, ver http://dgeiawf.semarnat.gob.mx:8080/approot/dgeia_mce/html/mce_index.html; consulta: julio de 2014). Los municipios
deberan contar con datos de recoleccin ms especficos, ya que son stos los
encargados de la gestin de los RSU.
217
C7
diseo de acciones
El relleno sanitario de SIMEPRODE en el municipio de Salinas Victoria, Nuevo Len, es

un ejemplo exitoso de colaboracin intermunicipal que brinda servicio a la Zona Metropolitana de Monterrey. Opera desde 1987, cuenta con una extensin de 212 hectreas y recibe aproximadamente 4,500 toneladas diarias de residuos, de las cuales 3,500
corresponden a desechos slidos urbanos, y el resto, a residuos de manejo especial. Al
relleno entran diariamente ms de 750 camiones recolectores.
En 2003, SIMEPRODE solicit y obtuvo apoyo del Banco Mundial para construir una
planta de generacin de energa elctrica de 7.42 MWh de capacidad a travs de la basura (Monterrey I). Posteriormente, en un esquema de crecimiento constante, gener
12.4 megawatts, en su segunda etapa (Monterrey II), en 2010; gener 17 megawatts,
en su tercera etapa (Monterrey III); y actualmente la produccin de energa es de 20.8
MWh. Hoy da, la generacin de energa debido a la captura del gas metano del relleno
se destina al alumbrado pblico del rea Metropolitana de Monterrey, al consumo de
oficinas gubernamentales y a la operacin del metro de Monterrey.
La disposicin y el tratamiento de residuos slidos urbanos (RSU) es una de las

categoras que generan ms emisiones de metano a la atmsfera. stas se deben
principalmente a la descomposicin de la materia orgnica contenida en los RSU
llevados a sitios de disposicin final; por tal motivo, una de las opciones viables es
la instalacin de biodigestores. Al ser introducidos los residuos orgnicos en un
biodigestor, son descompuestos de modo que el ciclo natural se completa y se
convierten en fertilizante y biogs que puede ser quemado para producir energa
elctrica en lugar de que sea emitido a la atmsfera (UNFCCC, 2003).
La correcta implementacin de este tipo de acciones en PAC requiere que el estado o municipio haya efectuado estudios de generacin, composicin y caracterizacin de los RSU, as como que cuente con un sistema de separacin de residuos
orgnicos e inorgnicos.
Para este ejemplo, supondremos que se instalar un biodigestor en un municipio Y
de la repblica mexicana, que cuenta actualmente con una poblacin de 800,000
habitantes, una generacin per cpita de 0.60 kg RSU/hab/da y un porcentaje de
recoleccin de 70% de RSU, los cuales son llevados a un relleno sanitario municipal.
1. Tal como se hizo para el ejemplo de la categora Energa, el primer paso a realizar es el establecimiento de la lnea base de la accin. En este caso, sera que
los RSU seguiran disponindose del mismo modo; sin embargo, aqu habra
que considerar que la poblacin del municipio aumentar, y por tanto tambin la cantidad de RSU y emisiones generados (ste sera el caso de una tasa
dinmica de emisin). Aqu se plantear una meta de mitigacin a largo plazo
(ao 2020), ya que la instalacin de un biodigestor involucra costos iniciales
muy altos que se vern recuperados en un corto tiempo, y por tanto es responsabilidad de las autoridades continuar con el proceso y monitorearlo.
218
C7
diseo de acciones
2. El escenario de mitigacin consistir en la instalacin de un biodigestor con
una potencia de 2 MW y una eficiencia de generacin de 30% en el rea donde
se encuentra el relleno sanitario.
1. escenario base
El primer paso ser estimar las emisiones por continuar la disposicin de los residuos en el relleno sanitario actual, utilizando el modelo del IPCC 2006:
Se supone que el relleno actual ha operado desde 1997, y la generacin per cpita
actual de RSU es de 0.60 kg/hab/da (no se dispone del dato para los aos anteriores, pero se cuenta con la cantidad de residuos llevados al relleno, y las poblaciones
se pueden obtener mediante extrapolacin a partir de las bases de datos de INEGI).
Tabla 7.9: Datos para utilizar en modelo IPCC

ao
millones de
habitantes
miles de
toneladas
de rsu
kg rsu/
hab/ao
ao
millones de
habitantes
miles de
toneladas
de rsu
kg rsu/
hab/ao
1997
0.60
121.2
202
2006
0.72
156.2
217
1998
0.62
126.2
203.5
2007
0.73
159.9
219
1999
0.63
129.2
205
2008
0.74
162.1
219
2000
0.64
131.8
206
2009
0.76
166.4
219
2001
0.66
136.0
206
2010
0.78
170.8
219
2002
0.68
140.8
207
2011
0.79
173.0
219
2003
0.69
144.9
210
2012
0.79
174.1
219
2004
0.70
147.7
211
2013
0.80
175.0
219
Para la proyeccin pueden utilizarse las de poblacin de Conapo o realizar extrapolaciones basadas en las estadsticas de poblacin de INEGI. En el caso de la generacin, podra suponerse que aumentar en una tasa similar a la de los aos recientes.
Tabla 7.10: Datos proyectados para utilizar en modelo IPCC
ao
millones de
habitantes
miles de
toneladas de rsu
kg rsu/ hab/ao
2015
0.81
178.2
220
2016
0.82
180.9
220.6
2017
0.83
183.4
221
2018
0.84
186.7
222.3
2019
0.85
189.6
223
2020
0.85
189.9
223.1
219
C7
diseo de acciones
Al introducir los datos en la pestaa Activity del modelo del IPCC se observa lo
siguiente:
Tabla 7.11: Modelo IPCC 2006 en el que se deben introducir los supuestos del escenario base
year
population
waste per
capita
total
msw
% to
swds
food
garden
paper
wood
textile
nappies
plastics,
other inert
total
millions
kg/cap/yr
gg
(=100%)
1997
0.60
202.0
121.2
70%
39%
2%
15%
2%
3%
2%
37%
100%
1998
0.62
203.5
126.2
70%
39%
2%
15%
2%
3%
2%
37%
100%
1999
0.63
205.0
129.2
70%
39%
2%
15%
2%
3%
2%
37%
100%
2000
0.64
206.0
131.8
70%
39%
2%
15%
2%
3%
2%
37%
100%
2001
0.66
206.0
136.0
70%
39%
2%
15%
2%
3%
2%
37%
100%
2002
0.68
207.0
140.8
70%
39%
2%
15%
2%
3%
2%
37%
100%
2003
0.69
210.0
144.9
70%
39%
2%
15%
2%
3%
2%
37%
100%
2004
0.70
211.0
147.7
70%
39%
2%
15%
2%
3%
2%
37%
100%
2005
0.71
216.0
153.4
70%
37%
2%
19%
2%
4%
3%
33%
100%
2006
0.72
217.0
156.2
70%
37%
2%
19%
2%
4%
3%
33%
100%
2007
0.73
219.0
159.9
70%
36%
2%
19%
2%
4%
3%
34%
100%
2008
0.74
219.0
162.1
70%
36%
2%
19%
2%
4%
3%
34%
100%
2009
0.76
219.0
166.4
70%
36%
2%
19%
2%
4%
3%
34%
100%
2010
0.78
219.0
170.8
70%
36%
2%
19%
2%
4%
3%
34%
100%
2011
0.79
219.0
173.0
70%
36%
2%
19%
2%
4%
3%
34%
100%
2012
0.80
219.0
174.1
70%
36%
2%
20%
2%
4%
3%
33%
100%
2013
0.80
219.0
175.0
70%
36%
2%
20%
2%
4%
3%
33%
100%
2014
0.80
219.0
175.2
70%
36%
2%
20%
2%
4%
3%
33%
100%
2015
0.81
220.0
178.2
70%
36%
2%
20%
2%
4%
3%
33%
100%
2016
0.82
220.6
180.9
70%
36%
2%
20%
2%
4%
3%
33%
100%
2017
0.83
221.0
183.4
70%
36%
2%
20%
2%
4%
3%
33%
100%
2018
0.84
222.3
186.7
70%
36%
2%
20%
2%
4%
3%
33%
100%
2019
0.85
223.0
189.6
70%
36%
2%
20%
2%
4%
3%
33%
100%
2020
0.85
223.1
189.9
70%
36%
2%
20%
2%
4%
3%
33%
100%
La columna % to SWDS corresponde a la cantidad de residuos recolectados y llevados al sitio de disposicin final. En este caso, se hace la suposicin de que ha
sido una tasa constante y que continuar el mismo servicio de recoleccin. Para
ayudar con el llenado de las pestaas adicionales del modelo, se deber consultar el manual especfico para esta subcategora (http://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/
public/2006gl/spanish/pdf/5_Volume5/V5_3_Ch3_SWDS.pdf; consulta: julio de
2014).
El modelo calcula, entonces, las emisiones de metano y las presenta en unidades
de Gg en la pestaa Results. En el siguiente cuadro se presentan los resultados
que arroj el modelo, con su correspondiente ponderacin a unidades de CO2eq
utilizando el potencial de calentamiento global del metano de 25.
220
C7
diseo de acciones
Tabla 7.12: Emisiones de metano del escenario base
ao
Gg de ch4
t ch4
t co2eq
2014
3.46
3 462
86552
2015
3.59
3 589
89725
2016
3.71
3 714
92851
2017
3.84
3 837
95908
2018
3.96
3 957
98890
2019
4.08
4 076
101859
2020
4.19
4 193
104778
2. escenario de mitigacin
En una primera instancia ser necesario calcular cunta materia orgnica puede ser
destinada al biodigestor a partir de la cantidad de residuos diarios generados por el
municipio:
RSU generados = (800000 hab)(0.60 kg RSU/hab/da) = 480000 kg RSU/da = 480 t RSU/da
No todos los RSU pueden ser aprovechados para la generacin de biogs; por ello,
se recalca la importancia de caracterizar los RSU generados. En el caso de los biodigestores, slo podr ser utilizada la materia orgnica; entre ellos, restos de comida y
residuos de jardn.
Aqu se supondr que 40% de los RSU generados diariamente son orgnicos y pueden ser utilizados en el biodigestor; de stos, slo 70% es recolectado. Por tanto, se
tendran a disposicin hasta 134.4 toneladas diarias en 2014 (si hubiera una recoleccin de 100%, potencialmente podran destinarse 192 toneladas). En este caso ideal
se plantear que el biodigestor operar slo 300 das, as que una parte de los residuos orgnicos seguir siendo dispuesta en el relleno sanitario. La implementacin
de la accin se llevar a cabo en etapas:
En el primer ao se realizar la gestin del recurso para la instalacin del biodigestor,
y al final se comenzar con la instalacin, que terminar en el segundo ao.
As, a partir del tercer ao se iniciar con el proceso de biodigestin con una cantidad
pequea de materia orgnica, que aumentar ao con ao hasta llegar a 36,000 toneladas anuales, aproximadamente:
Tabla 7.13: Disposicin de toneladas de RSU que podran destinarse a biodigestin
ao
t rsu orgnicos
recolectados/da
t rsu
orgnicos/ao
t rsu destinados a
biodigestin/da
t rsu destinados a
biodigestin/ao
2014
134.4
49056
2015
136.7
49896
2016
138.8
50649.8
50
15000
221
C7
diseo de acciones
ao
t rsu orgnicos
recolectados/da
t rsu
orgnicos/ao
t rsu destinados a
biodigestin/da
t rsu destinados a
biodigestin/ao
2017
140.7
51360.4
100
30000
2018
143.2
52285
117.7
35321
2019
145.4
53074
119.5
35854
2020
145.6
53160.3
119.7
35912
El siguiente paso ser calcular, por un lado, las emisiones del relleno sanitario, y por
otro, las emisiones derivadas de quemar el biogs generado.
emisiones del relleno sanitario

En este escenario, debern descontarse las toneladas anuales que son enviadas a
biodigestin y no al relleno sanitario. Para facilidad de clculo, las toneladas enviadas a biodigestin pueden restarse de aqullas correspondientes a los residuos de
comida.
Tabla 7.14: Cambio en las toneladas de RSU llevados al relleno sanitario
ao
miles de toneladas de
rsu/ao totales (sin
accin de mitigacin)
rsu/ao dispuestas en
relleno sanitario (sin
accin de mitigacin)
rsu/ao dispuestas en
relleno sanitario (con
accin de mitigacin)
2014
175.2
122.6
122.6
2015
178.2
124.7
124.7
2016
180.89
126.6
111.6
2017
183.43
128.4
98.4
2018
186.73
130.7
95.4
2019
189.55
132.7
96.8
2020
189.85
132.9
97.0
Con estos cambios en la cantidad de residuos depositados, las emisiones de metano

irn disminuyendo de manera gradual.
Tabla 7.15: Emisiones de metano del relleno sanitario bajo el escenario de mitigacin.
ao
Gg de CH4
t CH4
t CO2eq
2014
3.46
3 462
86552
2015
3.59
3 589
89725
2016
3.71
3 714
92851
2017
3.73
3 735
93374
222
C7
diseo de acciones
ao
Gg de CH4
t CH4
t CO2eq
2018
3.67
3 669
91718
2019
3.60
3 597
89932
2020
3.55
3 552
88810
clculo de la generacin de electricidad

El primer paso es calcular la cantidad de biogs que se generar. A partir de estudios
similares (Biogas Technology Ltd., 2004) , se sabe que por cada tonelada de RSU biodegradables se pueden obtener hasta 100 m3 de biogs. De esta cantidad de biogs
que se genera, tpicamente 65% corresponde a metano y el restante 35% es CO2 y
otros gases.
Tambin, a partir de la eficiencia de los generadores (Biogas Technology Ltd., 2004),
se sabe que por cada 6 millones de m3 de metano se pueden generar hasta 20,250
MWh al ao.
Con estos datos, la generacin de biogs y electricidad en los aos del proyecto seran:
Tabla 7.16: Emisiones provenientes de la quema del metano contenido en el biogs
Ao
t RSU a biodigestor /da
t RSU a biodigestor /ao
m3 biogs/
ao
m3 CO2/ao1
m3 CH4/ao
MWh/ao
2014
2015
2016
50
15000
1500000
525000
975000
5063
2017
100
30000
3000000
1050000
1950000
10125
2018
117.7
35321
3532105
1236237
2295868
11921
2019
119.5
35854
3585408
1254893
2330515
12101
2020
119.7
35912
3591236
1256933
2334303
12120
Al comparar los dos escenarios se obtendr la mitigacin neta anual. En la Tabla 7.17
se muestran, por un lado, las emisiones que se presentaran sin la implementacin
de la accin, y por otro, las emisiones del escenario con aprovechamiento de biogs,
as como el correspondiente potencial de mitigacin:
223
C7
diseo de acciones
Tabla 7.17: Clculo del potencial de mitigacin por la instalacin del biodigestor.
ao
tCO2eq (escenario sin mitigacin)
tCO2eq (escenario con

mitigacin)
mitigacin t CO2eq
2014
86552
86552
2015
89725
89725
2016
92851
92851
2017
95908
93374
2533
2018
98890
91718
7172
2019
101859
89932
11927
2020
104778
88810
15968
Total
670562
632962
37600
Se puede apreciar que en los tres primeros aos no habr mitigacin, pero a partir de
2018 empezarn a notarse de manera ms clara los efectos de la accin, hasta alcanzar
a mitigar hasta 37.6 mil toneladas de CO2eq acumuladas. De ah la importancia de programar este tipo de acciones a largo plazo.
Adicionalmente, podran considerarse beneficios extra como descuentos en pago de
electricidad del relleno sanitario y una mitigacin adicional por dejar de consumir electricidad de la red.
Figura 7.5: Escenarios de emisin para la implementacin de la accin de

aprovechamiento de biogs
APROVECHAMIENTO
DE BIOGS
110000
tCO2 eq/ao
105000
100000
Escenario
tendencial
95000
90000
Escenario
de mitigacin
85000
80000
2014
2016
2018
2020
AO
224
C7
diseo de acciones
7.6 Establecimiento de metas del PAC

La definicin de las metas globales del programa es muy importante, ya que proporcionan
una comprensin explcita y compartida del sentido del mismo. Las metas bien definidas
dicen exactamente qu se necesita monitorear.
Paso 8. Definir la meta global del plan

En el programa se deben establecer metas para todas las acciones (mitigacin, adaptacin
y educacin y comunicacin) a corto, mediano y largo plazo. stas deben ser estimadas y
establecidas en funcin de una lnea base, constituida a partir de los niveles de las emisiones y afectacin climtica presentes, y de los niveles de emisiones y afectaciones esperados a futuro, en ausencia de la accin, los cuales constituyen el escenario tendencial.
Por otro lado, las metas se deben establecer en el horizonte de aplicacin del programa.
As, se deben definir metas de mediano plazo, que abarquen dos o tres administraciones
gubernamentales (10 a 20 aos) y metas a largo plazo (30 a 50 aos), pues ello dotar al
programa de una visin estratgica que trascienda los tiempos polticos de las administraciones locales y ser consistente con las necesidades de la gestin climtica.
Es recomendable que en materia de adaptacin, las metas se enuncien en funcin de los
indicadores de capacidades adaptativas. Por ejemplo: nmero de escuelas, hospitales, hoteles con planes de contingencia ante eventos hidrometeorolgicos extremos, capacidad
de la infraestructura para el desalojo de agua pluvial, etc. Las metas a largo plazo deben
fijarse con base en los hitos considerados necesarios para impulsar la resiliencia de la demarcacin en trminos de cambio climtico; por ejemplo, la recuperacin de un determinado porcentaje de suelo para el desarrollo rural, lograr que los programas para prevenir
incendios forestales alcancen una cobertura de 100%, o desarrollar y operar integralmente
un sistema de alerta temprana.
Cabe resaltar que las metas siempre deben ir acompaadas por el periodo de tiempo en
el que se llevarn a cabo. Por ejemplo, dicha medida reducir 10,000 ton de CO2eq al ao
durante cinco aos. La meta global del PAC ser la suma de las particulares de cada accin.
7.7 Consulta pblica

Una consulta pblica es un proceso incluyente y equitativo de intercambio de informacin
entre el gobierno y la ciudadana. ste consiste en presentar una iniciativa de poltica pblica para que la sociedad emita sus opiniones al respecto y las instituciones pblicas sean
capaces de responder a stas. Es una condicin indispensable que las consultas pblicas
sean consideradas en el proceso de formulacin de polticas pblicas (Velasco, y otros,
2012). En el caso de un PAC, el objetivo es garantizar la participacin ciudadana y recabar
observaciones, sugerencias, opiniones, propuestas, recomendaciones y comentarios acerca de las acciones propuestas de forma preliminar, para que esta informacin sea considersdo en el momento de priorizar e implementar las acciones finales.
225
C7
diseo de acciones
La realizacin de consultas pblicas en Mxico es una obligacin formal establecida en
la Ley de Planeacin, la cual afirma que En el mbito del Sistema Nacional de Planeacin
Democrtica tendr lugar la participacin y consulta de los diversos grupos sociales, con
el propsito de que la poblacin exprese sus opiniones (). Por otro lado, la LGCC seala como una de sus disposiciones generales Establecer las bases para la concertacin
con la sociedad, ante lo cual el Consejo deber Promover la participacin social, informada y responsable, a travs de las consultas pblicas.
Dentro de las ventajas que implica involucrar a la sociedad en el diseo, la instrumentacin y el seguimiento a los PAC, destaca que es posible procurar la continuidad de los
mismos, puesto que se fortalecen las relaciones entre los ciudadanos y los gobiernos.
Esto es importante puesto que aumenta el sentimiento de confianza por parte de la sociedad y se afianza la democracia. Por un lado, los gobiernos responden a la necesidad de
mayor transparencia por parte de las instituciones pblicas, y por el otro, los ciudadanos
tienen la posibilidad de expresar sus puntos de vista y de comprobar que la participacin
es rentable, dado que su influencia en la toma de decisiones se incrementa (OCDE, SFP,
2006). Adems, () las instituciones pblicas constatan que vale la pena invertir en sus
relaciones con la ciudadana (OCDE, SFP, 2006).
Para llevar a cabo una consulta, las instituciones pblicas deben definir quines son los
interlocutores de quienes desean recibir una opinin, as como los puntos precisos que
formarn parte de la consulta y sobre los cules los ciudadanos deben estar previamente informados. Bajo esas condiciones, la consulta crea una relacin bidireccional entre
instituciones pblicas y ciudadanos (OCDE, SFP, 2006). Es preciso planificar la consulta
para definir la forma en la que se lleve a cabo la recoleccin de la informacin, dado que
de esto depende la cantidad de recursos necesarios en trminos de tiempo, capacidades humanas y dinero. La planificacin de todo proceso participativo debe considerar:
realizar el diseo metodolgico (definir las herramientas a utilizar y los recursos), llevar a
cabo el proceso de consulta e incorporar los resultados y la evaluacin (ITDP).
Paso 9: Realizar la consulta pblica

Existen diverso procedimientos y herramientas para recabar la opinin de la ciudadana,
entre los que se consideran los siguientes (OCDE, SFP, 2006):

Cuestionar, escuchar y rendir cuentas. Para esto es necesario que los ciudadanos
sean contactados de manera que puedan expresar sus opiniones, tomar nota de stas y comunicarlas a los responsables de las soluciones o propuestas.
Periodos y actividades enfocadas a los comentarios. Se define un periodo particular
para recibir los comentarios, as como los mecanismos para que la ciudadana los
enve. Es fundamental informar a los ciudadanos sobre:

La accin a desarrollar
Las implicaciones
Fechas lmite para brindar sus comentarios
La forma en la que los harn llegar
226
C7
diseo de acciones

Grupos temticos de discusin. Se rene a un grupo representativo de la ciudadana para bridarles informacin y recabar sus opiniones.
Encuestas. Se plantea una serie de preguntas a los ciudadanos, se recogen las

respuestas y se analizan. Para stas se deben tener en cuenta los siguientes
aspectos:

La seleccin de una muestra representativa de la poblacin

Las preguntas presentadas en un cuestionario, con preguntas abiertas, cerradas o ambas
Sondeos de opinin. Son instrumentos probados que pueden dar resultados

vlidos y siguen una metodologa estricta.
Dentro del marco metodolgico presentando anteriormente, esta gua recomienda

seguir las siguientes actividades:
actividad 1. Realizar el diseo metodolgico

Debido a la pluralidad de herramientas que se pueden utilizar para este fin, es posible que el responsable de la consulta decida una configuracin distinta. No obstante, en la presente gua se recomiendan considerar los siguientes aspectos:
Objetivos de la consulta. Es decir, conocer las opiniones, recomendaciones,

sugerencias y comentarios de las diferentes acciones que resultaron seleccionadas de los talleres y entrevistas.
Es necesario considerar que para las decisiones subsecuentes se deben conocer

los recursos humanos, econmicos y el tiempo con el que se cuenta para llevar a
cabo la consulta.

Estructura del diseo. Depende de la cantidad de recursos con los que la entidad responsable disponga. Aqu presentamos una opcin que se considera
viable y que a la vez puede brindar la informacin necesaria:
Mecanismos estatales o municipales de atencin y participacin ciudadana.

Con ellos ser ms sencillo identificar los canales de comunicacin ya establecidos con los ciudadanos.
Convocatoria. La cual debe incluir un resumen sobre el tema y las razones que
justifican la participacin e involucramiento de la ciudadana, as como las indicaciones espacio-temporales para opinar o preguntar.
Encuesta a travs de un cuestionario. Debe entregarse a la poblacin por

diversas vas: a travs de la web, mediante los sitios de internet de las dependencias; formatos digitales (en computadoras o tabletas) o impresos colocados
en puntos estratgicos (dependencias, plazas pblicas, etc.); y a travs de entrevistas personales, realizadas por personal capacitado para esta actividad.
227
C7
diseo de acciones
Reunin pblica. En ella, la entidad responsable puede informar y responder

a las inquietudes de los ciudadanos. Se recomienda que formen parte de estas reuniones los diversos sectores de la sociedad, as como los expertos que
participaron como asesores externos en el desarrollo del PAC. De esta manera, se asegura la pluralidad de la participacin y que los expertos apoyen a la
entidad responsable para resolver ciertas dudas de la ciudadana.
actividad 2. Llevar a cabo el proceso de consulta

En este paso es necesario establecer cules sern los detalles logsticos para
atender los siguientes aspectos:

Estrategia de comunicacin. Por un lado se publica la convocatoria a travs del Diario Oficial, la Gaceta Oficial o bien un peridico de amplia circulacin. Es necesario que se indique con claridad cules sern los puntos fsicos
o virtuales donde los ciudadanos podrn acceder al cuestionario. Asimismo,
en el caso de la reunin pblica es importante que se disemine la informacin acerca del proceso, sus objetivos, el tema a tratar, la bibliografa sugerida, y el lugar y momento en el que tendr lugar. Una vez que el proceso de
la consulta finalice, se deben informar los resultados de la misma.
Diseo y elaboracin del cuestionario. Conviene que sea elaborado por

especialistas.
Plazo razonable para recabar las opiniones, comentarios y observaciones.

stos se extraen de los cuestionarios que no se entreguen a travs de las
entrevistas.
Capacitacin de entrevistadores. Si aplica, de deben hacer las entrevistas

en un tiempo especfico.
Logstica. Es la organizacin para llevar a cabo la reunin pblica y determinar un mecanismo especfico para recopilar la informacin relevante
durante la misma. El lugar para realizarla debe ser imparcial, al margen de
cualquier inters particular o partidista. Durante sta es necesario responder a las preguntas que puedan tener los ciudadanos y tomar nota de las
principales preocupaciones; es necesario dar confiabilidad al proceso. Esto
es relevante dado que implica una forma de conocer las dificultades que
puede enfrentar la implementacin de las acciones del PAC.
Para mayor informacin

sobre la toma de decisiones del diseo se recomienda consultar el Manual de
Participacin en polticas
de movilidad y desarrollo
urbano publicado por el
ITDP .
actividad 3. Analizar los resultados

Se deben considerar el tiempo y los recursos disponibles para llevar a cabo la
sistematizacin de los resultados de los procesos de consulta pblica. Para realizar este anlisis, se sugiere lo siguiente:
228
C7
diseo de acciones

Sistematizar la informacin. En el caso de la encuesta, se sugiere efectuar

un anlisis estadstico de los datos, para lo cual conviene solicitar la asesora
de un especialista. En cuanto a la reunin pblica, se sugiere contar con una
persona o un equipo que se encargue de registrar y dar orden a los temas
abordados, las propuestas, las preguntas y las inquietudes.
Establecer categoras generales. Esto aplica para cada accin de mitigacin, adaptacin y educacin y comunicacin. Es necesario generar criterios
dentro de cada una para despus decidir qu resultados sern considerados
a lo largo de la priorizacin.
actividad 4. Incorporar los resultados

Es de suma importancia que las respuestas de los ciudadanos sean tomadas en
cuenta al momento de priorizar las acciones de implementacin. A su vez, es
necesario generar una estrategia para difundir los cambios que la consulta desprenda. Esto implica considerar determinado tiempo para llevar los resultados
de la consulta al diseo del PAC.
actividad 5. Llevar a cabo la evaluacin del proceso

Evaluar la consulta pblica, al igual que en las dems etapas del PAC, forma parte
del aseguramiento de calidad necesario para cualquier proyecto. En este caso, se
sugiere contar con la participacin de un asesor externo (de alguna OSC, academia,
etc.) que pueda darle seguimiento a la consulta desde el inicio. Entre los aspectos
a considerar dentro del aseguramiento de calidad se encuentran los siguientes:

Es necesario indagar sobre

los temores relacionados con
las acciones que se tiene contemplado implementar en
el PAC. En la medida en que
existan actitudes negativas,
esa informacin servir para
estructurar las estrategias de
comunicacin mediante las
cuales se intentar reorientar
esas actitudes. Por otra parte,
si no existe ningn tipo de
actitudes en relacin con esas
acciones, se establecern las
condiciones para generarlas.
Si hay actitudes positivas, se
buscar consolidarlas y proyectarlas.
En un primer momento, revisar el diseo metodolgico

Posteriormente, verificar que se alzancen los objetivos
Asegurarse de que los resultados fueron incluidos en el proceso de
priorizacin de acciones
Dejar constancia de las posibles mejoras, para futuras experiencias
Hacer una revisin y un balance final acerca de cmo fueron utilizados los recursos
Se debe recolectar la informacin necesaria, analizarla, sintetizarla e integrarla en un reporte final.

ITDP (s.f.). Manual de Participacin en polticas de movilidad y desarrollo urbano.

ITDP Mxico.
OCDE, SFP (2006). Participacin ciudadana. Manual de la OCDE sobre informacin,

consulta y participacin en la elaboracin de polticas pblicas. Publicado por la SFP
por acuerdo de la OCDE, Pars.
229
C8
captulo
ocho
Metodologa para
la priorizacin de acciones
8 Metodologa para la priorizacin de

acciones
introduccin
Dado que los recursos econmicos y humanos con los que se cuenta para implementar
los PAC locales son escasos, y generalmente resulta desafiante implementar cabalmente,
o en un principio, todas las acciones de mitigacin, adaptacin y educacin y comunicacin definidas durante la primera fase del diseo de acciones (captulo 7), es necesario
que la entidad responsable seleccione las que son la base fundamental y prioritaria del
programa.
En ocasiones, algunas de las acciones incluidas en un PAC, aunque son compatibles con
la visin de ste, en realidad contribuyen poco al logro de objetivos y son intensivas en
recursos. Estos ltimos deben encauzarse hacia las acciones con mayores posibilidades
de impactar positivamente en la reduccin de emisiones de GEI y en las capacidades de
adaptacin locales.
Las mltiples metodologas de priorizacin presentan diferencias en cuanto al enfoque,
el alcance de los temas que evalan y los recursos necesarios para aplicarlas. Las ms utilizadas son las de anlisis econmico (costo-beneficio y costo-efectividad) y anlisis multicriterio. En este captulo se presenta la metodologa para efectuar ambos anlisis. Para
facilitar el proceso de seleccin del mtodo ms adecuado, segn las particularidades
de cada estado o municipio, en primer lugar se presentan las generalidades de cada una
en relacin con su enfoque y alcance. Posteriormente, se presentan los apartados correspondientes a la descripcin detallada de cada metodologa y los pasos a seguir en su
aplicacin.
Conceptos clave
Priorizacin, ACB, AMC.
objetivo
Analizar las medidas propuestas del
diseo de acciones e identificar cules son
generaran mayores impactos positivos
productos esperados

Lista de acciones a implementar en orden de prioridad
Curva de beneficios
marginales de las acciones
Indicadores de costo-efectividad de la lista de acciones

Integrador del diagnstico con conocimientos en anlisis econmico para aplicar el
anlisis costo-beneficio, o con experiencia en comunicacin y manejo de grupos para
aplicar el anlisis multicriterio
232
pasos metodolgicos
Antes de comenzar a aplicar cualquiera de las metodologas de priorizacin sugeridas, esnecesario definir la informacin disponible de cada accin y los recursos humanos y econmicos con que se cuenta para la etapa.
Figura 8.1. Pasos generales de la metodologa de priorizacin de acciones
Determinacin de
horizonte de tiempo
Revisin de acciones
Definicin de criterios
4
Ajustes por inflacin
Establecer recursos
disponibles para
realizar el anlisis
Estimacin de costos
de operacin y rentas
Seleccin de tasa
de descuento
Identificacin de los
impactos de las acciones
Aplicar rbol de decisiones

para seleccionar metodologa
Determinacin del retorno

financiero de la inversin
Establecimiento
del contexto
Estimacin de
costos de inversin
ANLISIS
MULTICRITERIO
1
Analizar la informacin
disponible sobre
las posibles acciones
ANLISIS COSTO
BENEFICIO
Establecimiento de
escenario de evaluacin
Evaluacin de
acciones
Clculo de priorizacin
Anlisis de resultados
y reporte
Estimacin del valor

econmico de los impactos
Estimacin del valor

presente neto
0
1
Aplicacin de reglas
de decisin
1
1
Elaboracin de curvas
de costos marginales
de abatimiento
Listado de acciones en orden

de importancia o prioridad
233
priorizacin
C8
8.1 Seleccin de la metodologa ms apropiada

El objetivo de la priorizacin es identificar las acciones ms importantes, considerando los aspectos a los que, previamente definido, el programa da nfasis. Puesto
que dicho nfasis debe reflejarse en la forma de priorizar las acciones tanto de mitigacin como de adaptacin, conviene distinguir los aspectos que cobran mayor
relevancia para cada metodologa. Decidir bajo qu metodologa efectuar la evaluacin depende del enfoque y alcance que se defina utilizar, y de los recursos con
los que se cuente.
En el escenario ideal, todas las acciones deberan evaluarse con la metodologa
de anlisis costo-beneficio, no slo porque permite transparentar la forma en que
se toman las decisiones, sino que, ms importante an, se monetarizan los daos
y beneficios sociales asociados a las acciones que se busca implementar. De esta
forma se logra que los estados y municipios obtengan el mayor beneficio social por
peso gastado.
El objetivo de este apartado es describir los aspectos que marcan la diferencia entre las dos metodologas de priorizacin sugeridas, para dar pauta a la seleccin de
la ms adecuada, utilizando un rbol de decisin.
elementos de las metodologas de priorizacin

Entre los aspectos que son de ayuda para describir las generalidades de las metodologas de priorizacin se pueden citar el enfoque y el alcance (Figura 8.2).
El enfoque puede considerarse conforme a la participacin de grupos de inters en
el proceso. Las acciones pueden ser evaluadas con indicadores cualitativos, segn
la mejor opinin de expertos, o cuantitativos, por ejemplo considerando indicadores econmicos. En el escenario ideal, es deseable que durante el proceso de priorizacin se considere la opinin de los grupos de inters asociados a las acciones
en el contexto local, y que se calculen indicadores de costo-beneficio, aunque esto
no siempre es factible.
En referencia al alcance, el anlisis costo-beneficio (ACB) busca dotar de una regla
de decisin con la cual comparar los beneficios obtenidos, socialmente, por cada
peso gastado con los costos de implementacin y financiamiento, as como las
afectaciones posibles a otros miembros de la sociedad. Lo ms deseable es incluir
todas las posibles externalidades en el anlisis, tanto positivas como negativas,
pero muchas veces esto resulta complicado. Idealmente, como se mencion antes, sera deseable que siempre se pudieran estimar indicadores de costo-beneficio
para todas las acciones.
234
C8
priorizacin
Por su parte, el anlisis multicriterio (AMC) es comnmente usado cuando se desea evaluar varios temas importantes en funcin de los intereses particulares de
un grupo de actores. Los temas o criterios de evaluacin pueden abarcar desde
los impactos econmicos, sociales y ambientales esperados, hasta temas relacionados con la factibilidad de implementar las acciones. De manera general, el proceso de evaluacin es como sigue: se determinan los criterios de evaluacin y se
les asigna un peso o factor de ponderacin, se determina un rango de calificacin
para las acciones, se evalan dichas acciones de acuerdo con cada criterio y, finalmente, se calcula la calificacin total de cada accin.
Figura 8.2. Enfoque y alcance del ACB y el AMC.
ABC
ENFOQUE
Cmo se lleva a cabo la valoracin?
ALCANCE
Con qu profundidad?
AMC
Participativo o
no participativo y
Cuantitativo
Participativo y
Cualitativo
Compara beneficios
monetizados de las
acciones respecto al
costo de las mismas
Compara la calificacin
de las acciones conforme
a multiples temas
ponderados
En funcin del alcance y enfoque de las distintas metodologas de priorizacin,

tambin es necesario identificar los recursos necesarios para aplicarlas. A grandes
rasgos se identifica que cuando el enfoque es participativo resulta muy conveniente contar con un recurso profesional que facilite las actividades de comunicacin, especialmente durante los talleres de priorizacin; adems, es esencial contar con la colaboracin activa de los actores que vayan a formar parte del equipo
de evaluacin, quienes preferentemente deberan ser grupos operativos y asesores externos. Por otro lado, cuando la metodologa implica el uso de indicadores o
variables econmicas, es deseable tener el soporte de un economista ambiental,
a fin de minimizar el periodo de aprendizaje.
Con este antecedente, como primer paso, el integrador de esta etapa debe establecer el contexto, considerando la informacin del diseo de las acciones (captulo 7) y los recursos que tiene disponibles para posteriormente definir el enfoque
y alcance que en el contexto local es posible aplicar para priorizar las acciones.
Paso 1: Identificar qu informacin est disponible y los recursos con los que
se cuenta
Hasta este paso, el integrador de la etapa debe estar familiarizado con la justificacin y los objetivos de la priorizacin de las acciones en el marco de un PAC.
Igualmente, debe conocer las generalidades de cada metodologa propuesta en
235
C8
priorizacin
cuanto a su enfoque, alcance y requerimientos bsicos para aplicarlas. El siguiente
paso consiste en utilizar el rbol de decisin (Figura 8.3) para seleccionar la metodologa de priorizacin ms adecuada para cada tipo o grupo de acciones definidas anteriormente. Como se mencion arriba, idealmente es deseable que se
utilice la metodologa de ACB, pero cuando esto no es posible se incita a realizar el
anlisis financiero para determinar el costo de las acciones y usar el AMC para priorizarlas. Ya que las acciones de adaptacin y educacin y comunicacin persiguen
principalmente resultados o beneficios intangibles y complicados de cuantificar,
en trminos econmicos, es ms comn utilizar el AMC para priorizarlas.
Paso 2: Aplicar el rbol de decisin para seleccionar la metodologa de priorizacin para cada tipo de acciones
Cabe sealar que cuando no se puede tener informacin respecto a costos ambientales y sociales de las acciones, pero s se cuenta con la estructura de costos
privados, conviene calcular indicadores de costo-efectividad (ver seccin de anlisis econmico de este captulo).
figura 8.3. rbol de decisin para la seleccin de la metodologa de priorizacin
Acciones de
mitigacin
Se conocen
las acciones
a priorizar
y los recursos
disponibles
para hacerlo?
si
Acciones de
adaptacin y educacin
y comunicacin
no
Se puede obtener
informacin de costos
ambientales y sociales?
Anlisis
Costo Beneficio
si
no
Se pueden establecer
proxys de los beneficios
intangibles o externalidades?
Se puede obtener
la estructura
de costos privados
no
si
si
no
Anlisis
costo efectividad
Anlisis
multicriterio
Anlisis
multicriterio
Anlisis
Costo Beneficio
Revisar
antecedentes
necesarios
El producto esperado de esta primera seccin es la determinacin de la o las metodologas que el integrador de la etapa aplique en la priorizacin de las acciones de
mitigacin, adaptacin y educacin y comunicacin. Una vez que se conocen con
mayor detalle los requerimientos de informacin de cada metodologa, es fcil
contestar las preguntas del rbol de decisin.
236
C8
priorizacin
Ejemplo:
En el municipio Tenate, durante el proceso de priorizacin de las acciones que podran formar
parte de su PAC se establecieron las siguientes afirmaciones como antecedentes para aplicar el
rbol de decisin de las metodologas de priorizacin.
1. De los procesos metodolgicos anteriores a la priorizacin se determinaron ocho posibles
acciones de mitigacin, siete de adaptacin y cuatro de educacin y comunicacin. Para
definirlas, el municipio cont con la colaboracin de la universidad local. Adems, los encargados de las reas de salubridad, alumbrado pblico, comercio y abasto y aguas participaron en la determinacin de las prioridades en cada tema, con la universidad y bajo la
coordinacin del rea de medio ambiente.
2. El equipo base con que se cuenta para realizar el proceso de priorizacin est conformado
por dos personas con formacin en ingeniera civil y pedagoga, que coordinan el rea de
medio ambiente, y un estudiante de ingeniera ambiental, que realiza el servicio social en el
departamento. Adicionalmente, la universidad local apoyar como un agente externo para
asistir en la solucin de dudas y aporte de opinin tcnica.
3. De acuerdo con el cronograma de planeacin de la construccin del PAC, el rea de medio
ambiente tiene que completar la fase de priorizacin de las acciones en un lapso de cuatro
semanas para cumplir con las fechas establecidas y no retrasar las siguientes fases.
Utilizando el rbol de decisin, como se muestra en la figura, se decidi aplicar la metodologa
de anlisis multicriterio para priorizar todas las acciones del programa.
Se tiene informacin de aspectos econmicos sobre 2
de las 8 acciones de mitigacin. De acuerdo a la consulta
que el rea de medio ambiente realiz con la universidad
local, no es factible obtener todos los datos necesarios
en el tiempo disponible
Acciones de
mitigacin
Se conocen
las acciones
a priorizar
y los recursos
disponibles
para hacerlo?
si
Acciones de
adaptacin y educacin
y comunicacin
no
Revisar
antecedentes
necesarios
Se puede obtener
informacin de costos
ambientales y sociales?
Anlisis
Costo Beneficio
si
no
Se pueden establecer
proxys de los beneficios
intangibles o externalidades?
Se puede obtener
la estructura
de costos privados
no
si
si
no
Anlisis
costo efectividad
Anlisis
multicriterio
Anlisis
multicriterio
Anlisis
Costo Beneficio
En la universidad local no se tiene disponible los recursos

humanos para monetizar las externalidades de estas
acciones; sin embargo tanto el personal del ayuntamiento
como los acadmicos locales tienen claros sus beneficios
cualitativos , por lo que se seleccion el AMC como la
metodologa de priorizacin.
Una vez que se ha seleccionado el tipo de metodologa por aplicar con cada grupo de acciones, el integrador debe seguir los pasos correspondientes de cada metodologa, los cuales se presentan en los prximos
apartados de este captulo.
237
priorizacin
C8
Paso 3: Aplicar la metodologa de priorizacin seleccionada.
Otras tcnicas que pueden considerarse de priorizacin, especialmente comunes en el rea
de estudio ambiental (Khadker, y otros 2010)

Evaluacin de impacto ambiental. Procedimiento sistemtico de colecta y anlisis de

informacin relativa a impactos ambientales de un proyecto o una poltica.
Evaluacin estratgica ambiental. Es similar a la evaluacin de impacto ambiental,

pero en un nivel de toma de decisiones mayor. Considera impactos de programas,
inversiones y polticas enteras; su objetivo es la observancia de posibles sinergias entre
polticas y proyectos individuales.
Anlisis de ciclo de vida. Mide de forma cuantitativa los impactos ambientales potenciales a lo largo de la vida de un producto o un proceso productivo. Los impactos se
categorizan en mltiples temas, segn el mtodo de evaluacin que se elija.
Evaluacin de riesgo. Implica evaluar o el riesgo de un proyecto, poltica o proceso para

con la salud, o el ambiente, o ambos.
Evaluacin de riesgo comparativa. Implica la valoracin del riesgo para mltiples

proyectos, procesos o polticas, normalizar los resultados y compararlos. La opcin con el
menor riesgo asociado es la que debe ser seleccionada.
Anlisis riesgo-beneficio. Los riesgos evaluados se monetizan y se incluyen en la frmula de anlisis costo-beneficio como un costo adicional: el del riesgo.
Anlisis riesgo-riesgo. Compara los riesgos de llevar o no llevar a cabo un proyecto o

una poltica. Su ventaja es que fuerza a los tomadores de decisiones a observar las posibles respuestas de comportamiento con respecto a una regulacin.
Anlisis salud-salud. Compara el cambio en los riesgos derivados de una poltica con
el asociado al gasto en dicha poltica. El gasto asociado a una poltica proviene de los
impuestos de la poblacin, impuestos que si no se hubieran dado, probablemente se
hubieran destinado a reducir sus riesgos personales. Por tanto, esta metodologa compara los ahorros anticipados de vidas debido a una poltica y las vidas perdidas debido al
costo de la misma poltica.
8.2 Metodologa para el anlisis econmico

de las acciones
El objetivo de esta seccin es dotar al lector de una regla de decisin que le permita
seleccionar y priorizar acciones enfocadas a la mitigacin de emisiones de gases de
efecto invernadero. Para ello, se introduce al usuario en el anlisis econmico de polticas pblicas: el marco terico que le da sustento y la divergencia entre bienestar social
y privado a partir de la cual surge este anlisis. Posteriormente, se busca familiarizarlo
con los elementos tericos que componen el anlisis costo-beneficio, como el concepto de eficiencia y eficacia, la tasa de descuento y el costo de oportunidad.
238
C8
priorizacin
Adquiridas las bases conceptuales necesarias para comprender los

componentes del anlisis costo-beneficio, se describen los pasos a seguir para implementar de forma exitosa el anlisis. Se pretende que
los pasos metodolgicos sugeridos permitan al integrador de la etapa
efectuar los clculos de forma sencilla. Asimismo, se presentan tcnicas grficas que permiten mostrar de forma comprensiva los resultados obtenidos con el anlisis. Finalmente, la seccin concluye con una
gua breve de aspectos a tener en cuenta para obtener una buena estimacin, adems de errores comunes a evitar.
8.2.1 Introduccin al Anlisis Costo Beneficio

qu es el anlisis costo-beneficio?
El anlisis costo-beneficio (ACB) es una metodologa que dota a los tomadores de decisin de una regla de decisin relativamente sencilla
con la cual asignar recursos de forma eficiente. Eficiente en el sentido
en el cual una accin mejora a algn individuo sin empeorar a otro en
el proceso, lo que se conoce en la literatura econmica como eficiencia en trminos de Pareto.
las caractersticas principales del anlisis

costo-beneficio son dos:

En primer lugar, los costos y beneficios asociados a las polticas

pblicas o acciones que se estn evaluando son expresados, en
la medida de lo posible, en trminos monetarios, y por tanto son
directamente comparables entre s.
En segundo, los costos y beneficios son valuados en funcin tanto
de quienes se benefician de las polticas pblicas como de quienes
se ven, o podran verse, afectados por stas.
por qu usar el anlisis costo beneficio?

En poltica, las decisiones no siempre estn fundamentadas en el anlisis racional de las ganancias y prdidas asociadas a las acciones que
se busca implementar. En este sentido, el ACB provee de un modelo
de racionalidad que obliga a los tomadores de decisiones a identificar quines sern los beneficiarios y perdedores, tanto en el mbito
espacial como en el temporal, de las polticas que se estn analizando
(OECD, 2006).
Adems, la metodologa del ACB obliga a los tomadores de decisiones
a ver las polticas o proyectos como una opcin de una serie de tantas
ms disponibles para conseguir el objetivo que se persigue. Es por esto
eficiencia en trminos de pareto
Para hacer ms intuitivo el concepto de

eficiencia econmica, pensemos en dos
ejemplos:
Supongamos que se va caminando con
un amigo por la calle cuando cae del cielo un billete de $500. Se decide dividirlo
a mitades con el amigo bajo un principio
de equidad: 50% se conservan, 50% para
el amigo. sta es una asignacin eficiente
de recursos, pues se est mejor sin empeorar al amigo. Sin embargo, an si se
decidiera conservar los $500 ntegros, la
asignacin sera eficiente en trminos de
Pareto, pues se estara mejor sin empeorar al amigo (pues l ya contaba con una
restriccin presupuestal que no se vio modificada tras el hallazgo del billete).
Otro ejemplo es la venta de un auto usado, en la cual la vendedora lo vala en
$10,000, mientras que el comprador de
ste est dispuesto a pagar $15,000 pesos
por l. Supongamos que el precio acordado de la transaccin es de $12,500 pesos;
sta es una asignacin eficiente pues tanto el comprador como la vendedora del
auto estn mejor sin empeorar al otro:
el comprador ahorr $2,500, que estaba
dispuesto a pagar, mientras que la vendedora obtuvo una ganancia en la misma
proporcin.
239
C8
priorizacin
que es fundamental definir, antes de comenzar el anlisis, las alternativas disponibles para lograr el objetivo deseado (OECD, 2006). En este caso, los objetivos
deseados son las metas cuantificadas de las acciones climticas; las alternativas
son las propias acciones.
A diferencia de otras metodologas, como el anlisis costo-efectividad (ACE) y
el anlisis multicriterio (AMC), el ACB ofrece una regla para decidir si se debe
llevar a cabo alguna accin o si se debe de optar por no hacer nada, pues no hay
opciones de poltica que permitan mejorar a alguien sin empeorar a otra persona
o conjunto de personas. El ACE y AMC pueden ayudar a decidir el orden de implementacin de las alternativas o polticas evaluadas, pero no resuelven la pregunta
sobre si se debe o no hacer algo.
Otra caracterstica central del ACB es que incorpora en el anlisis el efecto que
tiene el tiempo en la valuacin de los costos y beneficios, pues obliga a los tomadores de decisiones a valorar estos elementos en el ao o mes en el que ocurren.
La importancia de incorporar el tiempo en el anlisis radica en el hecho de que un
peso consumido en el futuro tiene menos valor que uno consumido hoy. Al mtodo mediante el cual se introduce la preferencia de los individuos por el presente
respecto al futuro se le conoce como descontar el valor del dinero en el tiempo.
Finalmente, como se dijo en un principio, el ACB dota a los implementadores de
poltica de una regla de decisin relativamente sencilla: los beneficios por realizar una accin o poltica deben ser mayores a los costos de llevarla a cabo. Esta
regla de decisin puede ser formalizada de la siguiente manera, donde B son los
beneficios de la accin realizada, y C, los costos asociados a sta; nuestra regla de
decisin ser: si B > C se llevar acabo la accin o poltica pblica, de lo contrario,
no se realizar. De esta forma, el beneficio neto de las acciones es el beneficio
que se obtiene de stas menos los costos en los que se incurre por implementarlas
(B C > 0). Bajo este enfoque, la accin que se est evaluando es implementada si
el resultado es positivo (Tietenberg y Lewis, 2012).
Ecuacin 1. La regla de pulgar del anlisis costo-beneficio
BC>0
El beneficio neto de implementar una poltica debe ser positivo
las preguntas a responder: la metodologa del anlisis

costo beneficio
Las siguientes preguntas sirven como gua para enmarcar los principales conceptos que se deben abordar en el ACB y ayudan al implementador a comprender los
elementos centrales del anlisis (Belli, Anderson, Barnum, Dixon, y Tan, 1998).
240
C8
priorizacin
cul es el objetivo de la accin que se est evaluando?
Si bien en apartados anteriores se ha hecho nfasis ya en identificar y esclarecer el
objetivo de cada accin que se evala, el ACB requiere que el objetivo se esclarezca
lo mejor posible, pues la definicin de los costos y beneficios estar en funcin de
ello. No slo se trata de identificar si las acciones son de mitigacin adaptacin o
comunicacin; es necesario partir de metas y objetivos claros que permitan identificar, de la mejor manera posible, los componentes del anlisis.
qu pasar si el proyecto se lleva acabo?

qu pasara si no se lleva a cabo?
Antes de comenzar con el anlisis de cada accin, se debe identificar un caso contrafactual con el cual comparar el cambio que se busca medir al implementar cada
accin, es decir, un escenario base: cmo se vera el mundo sin la accin que se
evala?, y cmo se vera ste si la accin se llevase a cabo? La intencin es que
podamos identificar el impacto que tendr el proyecto en la provisin de bienes y
servicios en el sector privado y pblico. La diferencia entre la situacin con y sin accin es la base para identificar los costos y beneficios incrementales de las acciones.
El anlisis financiero y econmico del proyecto se predice sobre los incrementos
netos del proyecto, no sobre las ganancias antes y despus de ste.
Los incrementos netos de una accin son los cambios en la variable de inters, el objetivo que se persigue con la accin y bajo la cual sta es evaluada (toneladas de CO2e, porcentaje de poblacin vulnerable, etc.) respecto a la lnea base en el periodo de tiempo t. Por ejemplo, en la siguiente grfica se representa el efecto que tendra una accin en las toneladas de CO2 equivalente que se emiten a la atmsfera.
Bajo el escenario base, en el que no se hubiese hecho nada (contrafactual), al final de periodo se hubieran
emitido 135 toneladas ms de las que se emitiran de implementarse la accin en el escenario analizado
(rea entre las curvas). En este caso, estamos hablando de un decremento neto en toneladas. Si pudiramos asignarle un valor econmico a esta ganancia en mitigacin, podramos hablar de incrementos
netos en el bienestar social.
Toneladas de CO2
equivalente
200
180
160
140
120
100
Incremento neto
80
Contra Factual= Lo que

hubiera sido de no
implementarse la accin
60
40
Escenario analizadol=
Lo que se espera que pase
de implementar la accin
20
0
t1
t2
t3
t4
t5
t6
t7
t8
t9
t10
241
priorizacin
C8
existen componentes que pueden separarse del

proyecto? qu tan buenos son?
La accin est integrada por paquetes de polticas o acciones?, o bien, existen
componentes separables que pueden llevarse a cabo por s mismos o justificarse
a s mismos? Si la accin contiene componentes separables, entonces cada uno
debe justificarse como si fuera un componente adicional. Es importante tener en
cuenta que siempre que sea posible omitir un componente cuya presencia no se
puede justificar (en trminos de sus costos y beneficios) se incrementar el beneficio neto del proyecto. Todos los componentes insatisfactorios que se puedan
remover del proyecto deben ser eliminados.
ganadores y perdedores: quin disfruta la msica?

quin paga al organillero?
Ciertamente, mitigar el cambio climtico, mejorar la calidad local del aire y aumentar la resiliencia de poblaciones vulnerables son, en s, acciones benficas para la
sociedad. Sin embargo, es comn que, por ciertas circunstancias, estos beneficios
no lleguen a todo el conjunto social. Ms importante an, es posible que grupos
de personas y comunidades que se beneficien de las acciones no necesariamente sean quienes tengan que cubrir los costos asociados al proyecto o la accin.
Por ello, es vital identificar a las personas, grupos de personas, comunidades o
localidades que se habrn de beneficiar de cada accin (ganadores); aqullos
que tendrn que pagar por estas acciones (los que pagan los costos); y, ms importante an, a quienes podran verse afectados por las acciones implementadas
(perdedores). Esto, con la finalidad de que el analista o integrador de la etapa
de priorizacin identifique los incentivos que tienen los tomadores de decisin al
implementar la accin como fue planteada. Se debe prestar suma atencin a los
beneficios y potenciales costos en los que pueda incurrir la poblacin ms vulnerable y en situacin de extrema pobreza.
cul es el impacto fiscal del proyecto?

Antes de implementar una accin se debe pensar en el impacto fiscal que esta
accin tendr a nivel local, estatal y federal. Qu cambios en el gasto pblico y la
recaudacin pueden atribuirse al proyecto? Cules sern los efectos netos en el
gobierno federal, estatal y los gobiernos locales? Los efectos se estn teniendo
en cuenta de forma adecuada en el diseo del proyecto? Cul ser el efecto de la
recuperacin del costo en la distribucin de los beneficios?
es el proyecto sustentable en trminos financieros?

En muchos casos, cuando los costos iniciales de las acciones o proyectos son muy
altos, se necesita acceder a fuentes de financiamiento que garanticen la sostenibilidad financiera de las acciones; esto es el flujo continuo de recursos. Aun cuando
hay acciones que pueden pagarse por s mismas en el tiempo, habr periodos en
242
C8
priorizacin
los que se requieran fuentes externas de financiamiento para sustentar los costos
de implementacin. Por ello, es fundamental saber cmo se financiar el proyecto,
quin proveer los fondos y bajo qu trminos (ver captulo 10).
es ste un proyecto arriesgado?

El anlisis econmico de los proyectos est necesariamente basado en la incertidumbre de eventos futuros y en la seleccin, implcita o explcita, de juicios sobre
probabilidades. Es deseable tener en cuenta el rango de posibles variaciones en el
valor de los elementos bsicos (costos y beneficios) y reflejar con claridad el alcance de la incertidumbre inherente a los resultados. Al menos, debemos identificar
los valores crticos que determinen el resultado del proyecto, aquellos valores que
aumenten, o disminuyan, la probabilidad de que el proyecto tenga el impacto de
desarrollo positivo neto esperado.
Figura 8.4. Pasos clave para realizar el anlisis costo-beneficio
aluacin econmica de los benficos
Horizonte de tiempo del proyecto

Costos totales de inversin
Rentas del proyecto
Ajustes por inflacin
ANLISIS
FINANCIERO
Descontar
Estimacin del retorno
financiero de la inversin
ANLISIS
DE PRIORIZACIN
ANLISIS
ECONMICO
rea y poblacin de impacto

Valuacin econmica
de los costos totales
aluacin econmica
de los benficos
Fuente: Elaboracin propia con informacin de (OECD, 2006),

(Treasury Board of Canada Secretariat, 2007) y (European Commision, 2008).
243
C8
priorizacin
8.2.2 Anlisis financiero de los proyectos

La primera etapa del ACB consiste en analizar el flujo de efectivo de cada accin,
con la finalidad de calcular su valor presente neto financiero (VPNF) y su correspondiente tasa interna de retorno financiera. Este anlisis tiene dos propsitos: por
un lado, conocer el costo de oportunidad de las acciones; por el otro, entender la
viabilidad financiera de los proyectos. A diferencia del ACB, este tipo de anlisis slo
se enfoca en el retorno de la inversin de un proyecto y su factibilidad financiera.
Desde la perspectiva de una empresa privada o un inversionista, cuyo objetivo es
maximizar rentas y minimizar costos, basta con que las rentas sean mayores o iguales a cero para llevar a cabo un proyecto. Sin embargo, este enfoque deja de lado
el efecto que tienen los proyectos en el bienestar de quienes potencialmente se
podran ver beneficiados o afectados por estas acciones.
Figura 8.5. El flujo financiero de la inversin
inversin
total
costos de
operacin y
rentas
retorno
financiero
de la
inversin
Fuente: Elaboracin propia con base en informacin de (European Commision, 2008).
El anlisis financiero est compuesto por una serie de tablas de clculo que resumen los flujos financieros de la inversin (Figura 8.5): el monto total de la inversin,
los costos de operacin y las rentas del proyecto, y el anlisis de los flujos de dinero
para la sustentabilidad financiera. Para realizar este anlisis de la mejor forma se
debe prestar mucha atencin en los siguientes componentes:

El horizonte de tiempo del proyecto

La determinacin y cuantificacin de los costos totales de inversin
El clculo de las rentas que resultan de la accin21
El ajuste de los montos por la inflacin
La eleccin apropiada de la tasa de descuento
La verificacin de la sustentabilidad financiera del proyecto
Paso 1: Determinar el horizonte de tiempo

El horizonte de tiempo debe ser formulado de forma que se adecue a la vida econmicamente til de los proyectos (pensando en el caso de inversiones en infraestructura o tecnologa) y sea lo suficientemente largo para que se puedan conseguir
los impactos deseados a mediano y largo plazo. Este componente es fundamental,
pues afecta en gran medida la forma en la que se aprecian los costos y beneficios
de las acciones.
21
En este apartado se habla de rentas con la finalidad de distinguirlas de los beneficios. Las rentas son todas
aquellas ganancias monetarias que se obtienen de la implementacin de una accin o proyecto.
244
C8
priorizacin
Pensemos en una tecnologa que, debido a la degradacin de sus componentes
internos, despus de cinco aos deja de ser til, a pesar de que se le d un mantenimiento adecuado; por ejemplo: focos ahorradores de energa. Si despus de
cinco aos, el gas que contienen se vuelve inerte y nosotros seleccionamos un horizonte temporal de siete aos, los beneficios que estimemos (asociados al ahorro
de energa) estarn sobrevaluados pues, al final, slo se habrn obtenido ahorros
a lo largo de cinco aos. Este problema se puede resolver revisando estndares
nacionales o internacionales que definan la vida til de los proyectos de acuerdo
con el sector al que pertenecen.
Cuadro 1.2 Horizontes de tiempo promedio recomendados por la OCDE
25
30
Energa
Agua y medio ambiente
25
25
30
Trenes y Ferrocarriles
15
Puertos y aeropuertos
Caminos y carreteras
10
Telecomunicaciones
Industria
Fuente: Evaluation Unit, DG XVI Regional Policy en (European Commision, 2008)
Paso 2: Estimar los costos totales de inversin

El costo total incluye los costos fijos de inversin, los costos de arranque (start-up
costs) y los cambios en el capital de trabajo a lo largo del horizonte de tiempo de
la accin. Sin embargo, a diferencia de la contabilidad que se suele llevar en una
empresa u organismo privado, se debe excluir del anlisis a aquellos componentes
que no impliquen un gasto efectivo en dinero. En particular, deben quedar fuera:

La depreciacin y amortizacin de los bienes (pues no representan un pago

efectivo en dinero)
Cualquier reserva para futuros costos de reemplazo (ya que estos gastos no
corresponden al consumo real de un bien o servicio)
Cualquier reserva para contingencias
Un error comn en polticas pblicas consiste en

confundir el presupuesto
programado para un proyecto o accin con el costo
total.
Los costos de arranque suelen incluir estudios preparatorios (incluyendo los estudios de factibilidad), costos incurridos durante la etapa de implementacin, servicios de consultora, y gastos de entrenamiento, investigacin y desarrollo.
245
C8
priorizacin
Un error comn en polticas pblicas consiste en confundir el presupuesto programado para un proyecto o una accin con el costo total del mismo. Los presupuestos
pueden realizarse en funcin de muchos objetivos: cumplir metas determinadas,
atender problemas especficos, o bien, ser el resultado de negociaciones polticas.
Es fundamental, con miras a transparentar los procesos de toma de decisin de los
distintos niveles de gobierno del pas y rendir cuentas a los ciudadanos sobre la
forma en la que se utilizan los recursos pblicos, incluir en el anlisis los costos reales con base en informacin verificable y fcil de replicar. La recomendacin es que
todos los proyectos sean acompaados, por lo menos, de dos cotizaciones para
cada componente, de forma que los costos sean valuados a precios de mercado.
Tabla 8.2. Componentes del costo total de inversin
costo total de inversin

(+) inversiones fijas
(+) costos de arranque
Estudios preparatorios
Costos durante la etapa de implementacin
Servicios de consultora
Gastos de entrenamiento
Investigacin y desarrollo
(+) cambios en el capital
de trabajo
=activo circulante - pasivo circulante t ,

El incremento de ste en un periodo corresponde a un
incremento en la inversin
Fuente: Elaboracin propia con informacin de (European Commision, 2008) y (Treasury Board of Canada Secretariat, 2007).
Tabla 8.3. Inversin total (miles de pesos)
concepto
frmula
600
150
1.3 Equipo
nuevo
155
74
1.4 Equipo
usado
203
281
1.1 Tierra
400
1.2 Construcciones
700
aos (t)
4
5
6
80
91
1.5 Mantenimiento extraordinario
10
$-
$-
$-
200
suma
1.6 Activos
fijos
(1.1,1.2,
$1,100
$958
$505
$80
$200
$-
$91
1.3,1.4,1.5)
1.7 Licencias
500
1.8 Patentes
500
1.9 Otros
gastos
60
246
C8
priorizacin
concepto
frmula
1.10 Gastos
antes de
arrancar el
proyectos
1.11 Costos de
inversin
suma
(1.7,1.8,1.9)
suma
(1.6,1.11)
1.12 Dinero
aos (t)
4
5
6
10
60
1000
$1,100
$1,018
$1,505
$80
$200
$-
$91
$-
$-
$-
26
129
148
148
148
148
148
148
148
148
1.13 Clientes
67
802
827
827
827
827
827
827
827
827
1.14 Valores
501
878
880
880
880
880
880
880
880
880
1.15 Pasivos
508
1733
1694
1694
1694
1694 1694 1694
1694
1694
86
76
161
161
161
161
161
161
161
161
86
-10
85
suma
1.16 Activo circulante neto
(1.12,1.13,1.14)
- 1.15
1.17 Variaciones en el
activo circulante
1.16 (t) 1.16 (t-1)
1.19 Reemplazo de equipo/

material de
vida corta
200
1.20 Otras
inversiones
1.21 Costo
total de la
inversin
A
+
B
+
C
suma
(1.18,1.19)
suma(1.6,
1.11, 1.20)
200
-1500
$1,186
$1,008
$1,590
$80
$400
$-
$91
$-
$-
-$1
500
Paso 3: Estimar los costos totales de operacin y las rentas de las acciones
Ya definidos los costos de inversin, es necesario estimar los costos totales de operacin y las rentas de las acciones (en caso de que stas existan).
Los costos de operacin incluyen todos los desembolsos previstos para la compra
de bienes y servicios, que no tienen carcter de inversin puesto que se consumen dentro de cada periodo contable. Las rentas son el flujo de efectivo en cada
periodo contable que resulta de la venta de servicios o bienes pblicos, o bien,
del ahorro de insumos para la produccin que se da, respecto al escenario base, al
implementar la accin que se est evaluando (Figura 8.6). Las rentas son determinadas por las cantidades de los servicios prestados (demanda) y por sus precios.
247
C8
priorizacin
Figura 8.6. Ejemplos de actividades a partir de las cuales los gobiernos pueden obtener rentas
Electricidad
TRANSPORTE PBLICO
(tarifa x demanda de
usuario)
VENTA DE SERVICIOS
Y BIENES PBLICOS
PROVISIN
DE SERVICIOS
AHORRO DE INSUMOS
CONSECUENCIA DE
MEJORA
EN EFICIENCIA
Agua Potable
Peaje en
carreteras
RENTAS
Electricidad
Combustible
por lo general, en el anlisis de las rentas de los

proyectos no se incluyen:

Transferencias o subsidios
IVA u otros impuestos indirectos cobrados a las empresas o a los consumidores
En algunos casos, la institucin o el rgano de gobierno que realiza la inversin y el

operador de los servicios son agentes distintos, por lo cual el primero debe pagarle una tarifa o cuota al segundo por operar el servicio. Esta tarifa puede no reflejar el costo total de los proyectos, por lo cual las rentas consideradas en esta parte
del anlisis son aqullas que van directamente al propietario de la infraestructura.
Tabla 8.4. Rentas netas de los proyectos
rentas netas de los proyectos

rentas netas de los proyectos t =
Consumo de materiales y
(-) costos de operacin t (+) costos de produccin
La inflacin es el aumento
sostenido y generalizado de
los precios de los bienes y
servicios de una economa
a lo largo del tiempo
Banco de Mxico
servicios,personal,
mantenimiento
(+) gastos generales y de administracin

(+) gastos de distribucin
(+) rentas
Ventas de servicios o ahorros de insumos (Figura 8.6)
Fuente: Elaboracin propia con informacin de (European Commision, 2008) y (Treasury Board of Canada
Secretariat, 2007).
248
priorizacin
C8
Paso 4: Efectuar ajustes por la inflacin: precios nominales contra precios reales
Para que el anlisis sea consistente, es importante que los costos y beneficios estn
valuados en las mismas unidades. El efecto de la inflacin, o bien, el incremento
generalizado en el ndice de precios o la oscilacin relativa de los precios, puede
impactar en los retornos financieros de la inversin; o bien, la comparacin de los
costos y beneficios de un proyecto puede estar sesgada hacia arriba o hacia abajo.
Por esto, es recomendable que el anlisis se realice utilizando precios reales.
La diferencia entre los precios reales y los nominales es que los primeros expresan
el valor de un bien a los precios de un determinado periodo X. Y la relacin entre
uno y otro, y la inflacin se encuentra dada por al siguiente frmula:
Precionominal= Precioreal ( ndice de precios )

100)
nmeros ndice, precios reales, nominales y deflactores.

definicin
Antes de continuar con las piezas que integran el anlisis costo-beneficio, es necesario definir algunos
conceptos; elaboracin propia con informacin de (Maha, 2001):
Nmeros ndice. Un nmero ndice es una forma de medida adimensional que compara la magnitud
de una variable cada periodo con la magnitud de esa misma variable en un momento predeterminado
del tiempo que denominamos base, ao o periodo respecto al cual haremos todo el anlisis. Los nmeros ndice permiten cuantificar en un solo nmero adimensional informacin relativa a un conjunto de
elementos medidos de forma heterognea. Adems, al referirse siempre a un periodo base, permiten
estudiar los cambios que se producen en una magnitud simple o compleja con respecto al tiempo o al
espacio.
Precios reales. Son aqullos que no reflejan la inflacin. Los precios de mercado puede crecer por dos
razones: porque el ndice general de precios crece, p.ej., como consecuencia de un proceso inflacionario.
Si los precios crecen nicamente como consecuencia de la inflacin, todos crecen en la misma proporcin. O bien, pueden hacerlo porque hay cambios importantes en la oferta y la demanda. Por ejemplo,
suponiendo que una serie de lluvias intensas afecta los cultivos de jitomate de una temporada, y vuelve
escaso a este bien, dicha escasez provocar que el precio real del jitomate cambie. Los precios reales se
suelen expresar en funcin de alguna fecha en especfico que funciona como fecha o ao base.
Precios nominales. Son aqullos que reflejan la inflacin o deflacin que haya ocurrido en el tiempo.
A este tipo de precios tambin se les suele llamar precios corrientes; muestran el valor de un bien a los
precios del periodo en que se mide. En concreto, son los precios que observamos en el momento de realizar transacciones de forma cotidiana.
ndice de precios. Los ndices de precios son deflactores que se obtienen al comparar valores a precios
nominales con el mismo valor a precios reales. La base de este ndice de precios ser la base en la que
venga expresado el valor en precios reales. Por ejemplo, el Banco de Mxico (Banxico), con el propsito
de medir la inflacin, desarroll el ndice Nacional de Precios al Consumidor (INPC). ste es un indicador
econmico cuya finalidad es medir en el tiempo la variacin de los precios de una canasta fija de bienes y
servicios representativos del consumo de los hogares. Banxico ha desarrollado tambin un ndice Nacional de Precios al Productor (INPP), que mide los cambios de precios de una canasta de bienes y servicios
representativa de la produccin nacional.
249
C8
priorizacin
Ejemplo: Cmo pasar de precios nominales a precios reales

y cambiar el ao base de una serie
Supongamos que uno de los costos que debemos incluir en nuestro anlisis son los
asociados a los combustibles, por ejemplo, la gasolina Magna. INEGI cuenta con la
serie mensual del precio de la gasolina Magna de enero de 1997 a la fecha. Para efectuar nuestro anlisis requerimos, en primer lugar, transformar los precios de valores
nominales a reales. Para ello, necesitaremos un deflactor, en este caso, el INPC. En la
Tabla 8.5 se muestra, en la segunda columna, el precio nominal de la gasolina Magna;
en la tercera columna, el INPC a precios de 2010.
Para pasar de precios nominales a reales basta dividir el precio nominal del periodo t
entre el valor del deflactor (el INPC en este caso) para el mismo periodo y multiplicar
por 100:
Precioreal,base X
Precionominal
Deflactorbase X
100
Tabla 8.5 Precios nominales vs reales y cambio de ao base Periodo Magna
Periodo
Magna
(pesos por
litro)22
PRECIO
NOMINAL
INPC (mensual)
BASE: segunda
quincena de diciembre
100=2010
DEFLACTOR
DEF2010
Magna
(pesos por
litro)
PRECIO REAL
base 2010
INPC
BASE: 100 = enero 2013
DEFLACTOR
DEF2013
Magna
(pesos por litro)
PRECIO REAL
base 2013
Ene-13
10.92
107.678
10.14
100.000
10.92
Feb-13
11.03
108.208
10.19
100.492
10.98
Mar-13
11.14
109.002
10.22
101.230
11.00
Abr-13
11.25
109.074
10.31
101.296
11.11
May-13
11.36
108.711
10.45
100.959
11.25
Jun-13
11.47
108.645
10.56
100.898
11.37
Jul-13
11.58
108.609
10.66
100.865
11.48
Ago-13
11.69
108.918
10.73
101.152
11.56
Sep-13
11.80
109.328
10.79
101.532
11.62
Oct-13
11.91
109.848
10.84
102.015
11.67
Nov-13
12.02
110.872
10.84
102.966
11.67
Dic-13
12.13
111.508
10.88
103.557
11.71
22
INEGI (2014). Precio de productos petrolferos (consulta: septiembre de 2014)
250
C8
priorizacin
Supongamos que queremos cambiar el ao base en el que se lleva a cabo

el anlisis, es decir, pasar de precios de 2010 a precios de 2013. Si deseamos
cambiar la base a enero de 2013, el valor del deflactor para este periodo ser
100, y el resto se obtiene por simple regla de 3: por ejemplo, el valor del deflactor base enero de 2013 para diciembre ser:
DEF2010real,base X
DEF2010DIC-13
=
100
DEF2010ENE-13
) = 111.508 (
100
107.678
)=
103.557
ndices de precios, series histricas:

Banco de Mxico: http://www.banxico.org.mx/ayuda/temas-mas-consultados/indices-precios-inflacion.html
INEGI: http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/inp/Default.aspx
Tipo de cambio, series histricas:

Banco de Mxico: http://www.banxico.org.mx/stdview.html?url=%2FAplBusquedasBM2
%2Fbgenwww_in.jsp&appname=bmsearch&_action=search&_lang=es&_userquery=tip
os+de+cambio&submit=&_P_BM_Deposito=BM_WWW%3BDGIE_SIE_Cuadros%3BBM_
WWWEstadisticas%3BBM_DocsInvestigacion
Paso 5: Seleccionar la tasa de descuento adecuada

El valor presente incorpora explcitamente el valor del tiempo en el dinero. Detrs del
valor presente est la idea de que un peso en el presente es ms valioso que un peso
en el futuro. Si hoy se invierte $1 con una tasa de inters de 10%, en un ao ese peso
tendr un valor de $1.10 (el peso invertido ms diez centavos de intereses). Por lo que
el valor presente de $1.10 pesos recibidos en un ao, es precisamente $1 peso hoy.
De manera intuitiva, se puede pensar que se rechaza recibir un peso hoy a cambio de
$1.10 en el futuro, esto debido a la impaciencia temporal de los individuos.
Si se invierte ese mismo peso dos aos, la cantidad recibida ser de $1/(1 + r)(1 + r),
por lo que el valor presente de invertir ese peso en un periodo de dos aos es $1/(1 +
r)^2 . Generalizando, el valor presente de invertir x durante n aos es:
251
C8
priorizacin
VP(Xn)
Xn
(1 + r) n
El valor presente neto de recibir x de forma continua en un periodo de n aos

{x0,x1,,xn} sera:
VP( x0,,xn)
t=0
Xi
(1 + r) t
=X
X1
(1 + r)
X1
(1 + r)2
+ ... +
Xn
(1 + r)n
donde:
r = tasa de inters apropiada,
x = cantidad de dinero (ejemplo: ganancias netas, x=B-C)
recibidos inmediatamente, y
t = ao en el que se realiza el clculo, y va de cero al tiempo
total de duracin del proyecto (n).
El proceso de calcular el valor presente se llama descontar (dividir x entre cierto
factor). La tasa de inters utilizada (r) se llama tasa de descuento.
Ejemplo:
El resultado obtenido del clculo de valor presente se puede interpretar
de la siguiente manera: supongamos que un proyecto dar rendimientos
de $10,000, $15,000 y $20,000 en los siguientes tres aos. Si se utiliza una
tasa de descuento de 6% (r = 0.06) y la frmula anterior, se obtiene que
los pagos anteriores en valor presente son $39,576.29.
En este sentido, la tasa de descuento es el rendimiento mnimo de una inversin

que una empresa o gobierno considera aceptable. Entre ms grande sea sta, ms
grande tendr que ser el retorno de la inversin (Bockel, Sutter, y Touchemouli,
2012). Usualmente, la tasa de descuento de una empresa, llamada tasa de descuento privada, es distinta a la tasa de descuento que utiliza un gobierno, que es la
tasa de descuento social.
La tasa de descuento privada refleja el costo del capital y representa el costo de
oportunidad de utilizar el capital hoy respecto a invertirlo para obtener beneficios
en el futuro.23 Por otro lado, la tasa de descuento social permite estimar la tasa a
la cual la sociedad intercambia el futuro por el presente. Es decir, refleja las preferencias de la sociedad en el tiempo; por ejemplo, permite evaluar los beneficios
presentes de una accin y los costos subsecuentes asociadas a sta.
23
El costo de oportunidad de invertir el capital son todos aquellos beneficios que se puedan obtener
si ese capital se utiliza el da de hoy (en el presente).
252
priorizacin
C8
Para los fines del anlisis que se presenta en este apartado, la tasa de descuento es
el proceso por el cual se asigna un peso menor a los beneficios y los costos futuros respecto a los beneficios y costos presentes (OECD, 2006). En este sentido, los
beneficios y costos en los que se pueda incurrir dentro de tres aos, por usar un
ejemplo, tienen ms peso respecto a aqullos en los que se pueda incurrir dentro
de veinte aos. As, la seleccin de la tasa de descuento siempre es un asunto controversial, pues obliga al analista de poltica pblica a asignar un valor a los costos
y beneficios futuros respecto a los presentes, lo que implica una valoracin moral
al respecto (OECD, 2006): qu vale ms: un beneficio hoy que tiene un potencial
costo para las generaciones futuras o incurrir en costos el da de hoy para generar
beneficios futuros?
En Mxico, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) fij la tasa de inters social para los anlisis costo-beneficio el 1 de octubre de 2007, en los Lineamientos para la Elaboracin y Presentacin de los Anlisis Costo y Beneficio
de los Programas y Proyectos de Inversin. En la seccin X de stos lineamientos, Disposiciones Generales, nmero 30, se especifica que la tasa social de
descuento que se debera utilizar en la evaluacin socioeconmica es de 12%
anual en trmino reales.24 Sin embargo, a partir del 13 enero de 2014, la SHCP
public una circular (No. 400.1.410.12.009) en la que manifiesta que a partir del 16 de enero del presente ao la tasa social de descuento ser de 10%.25
Una tasa de 10% es alta, comparada con la utilizada en otros pases. Al darle mayor
peso al presente con una tasa alta, y dado que la mayora de los proyectos ambientales requieren una inversin inicial muy alta con beneficios repartidos a muy
largo plazo, en Mxico hay serios problemas para implementar proyectos de este
tipo. Por ejemplo, muchos de los proyectos enfocados en energa renovable no se
han podido implementar an, porque no resultan rentables, respecto a tecnologas con costos iniciales menores, al ser evaluados con una tasa tan alta. Esto ha
disminuido la eficiencia del pas, desincentivando la innovacin, la competencia y
la construccin de infraestructura necesaria para el desarrollo de esta tecnologa
en Mxico.
En Reino Unido, de acuerdo con The Green Book (un manual de evaluacin de
proyectos), la tasa de descuento que se sugiere es de 3.5% para proyectos menores a 30 aos, y una tasa decreciente para proyectos con una duracin mayor a 30
aos. En el caso de Francia, la Commissariat Gnral du Plan sugiere una tasa de
descuento de 4% real para los proyectos menores a 30 aos. Para la valuacin de
proyectos mayores a 30 aos sugiere tasas decrecientes, teniendo como referencia
una tasa mnima de descuento de 2% en trminos reales.
Disponible en: http://www.shcp.gob.mx/LASHCP/MarcoJuridico/ProgramasYProyectosDeInversion/Lineamientos/costo_beneficio.pdf

24
25
Disponible en: http://www.hacienda.gob.mx/EGRESOS/ppi/Sistemas_inversion/oficio_tasa_social_de_descuento.pdf
26
HM Treasury (2011), The Green Book. Appraisal and Evaluation in Central Government. Disponible en:
https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/220541/green_book_complete.pdf
253
C8
priorizacin
Tasa social de descuento:
SHCP: http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/ppi/Paginas/TasaSocialdeDescuento.aspx
Paso 6: Determinar el retorno financiero de la inversin

Recolectados los datos y la informacin de los costos de inversin, operacin y
rentas, el siguiente paso es calcular la tasa financiera de retorno de la inversin.
Los indicadores que se necesitan para probar el desempeo financiero de un
proyecto son:

Valor presente neto financiero de un proyecto (VPNF)

Tasa interna de retorno financiera (TIR)
El valor presente neto se define como la suma de los ingresos esperados menos la
inversin y los costos de operacin del proyecto, el flujo neto de efectivo (FNE),
trados a valor presente, es decir, tras haber sido descontados de forma adecuada:
Xi
VPNF
dtFNEt
t=0
[ Y - (C1 + C0)] 0
(1 + r) 0
[ Y - (C1 + C0)] 1
+...+
(1 + r) 1
[ Y - (C1 + C0)] n
(1 + r) n
donde:
t = ao en el que se realiza el clculo y va de cero al tiempo total de duracin
del proyecto (n),
dt = factor de descuento seleccionado para descontar en el tiempo t definido como:
at=1/(1 + i)t ,
FNEt = flujo neto de efectivo en el tiempo t definido como: FNEt=[Y-(CI+CO)]t,
Y = ingresos obtenidos del proyecto en el tiempo t,
CI = costos de inversin en el tiempo t,
CO = costos de operacin en el tiempo t, y
r = tasa de descuento seleccionada.
Por su parte, la tasa interna de retorno (TIR) se define como la tasa de descuento
para la cual el VPNF es cero
VPNF
= [ (1 + TIR)
FNEt
]= 0
donde:
t = ao en el que se realiza el clculo, y va de cero al tiempo total de duracin
del proyecto (n), y
FNEt = flujo neto de efectivo en el tiempo t definido como: FNEt=[Y-(CI+CO)]t
Actualmente, cualquier software de gestin de datos calcula automticamente la
TIR de los proyectos, lo que facilita el clculo a los analistas.
254
C8
priorizacin
Tabla 8.6. Tasa interna de retorno financiera y el valor presente neto financiero de la inversin
millones de
pesos
demanda de
usuarios (millones de usuarios al ao)
tarifa (pesos/usuario)
ingresos
totales
formula
10
1.2
1.3
1.4
1.4
1.4
1.4
1.4
1.4
1.4
-2
-2.1
-2.2
-2.3
-2.4
-2.5
-2.6
-2.7
-50
-4
-4
-5
-1
-50
-4
-6
-7.1
-3.2
-2.3
-2.4
-2.5
-2.6
-2.7
(Demanda x
Tarifa)
costos totales de
operacin (co)
costos totales de
inversin (ci)
salidas totales
aos (t)
( CO + CI )
flujo neto de efectivo (fne)
I + (CO + CI)
flujo neto de efectivo a

valor presente
FNE / (1+i)^t
tasa interna de
retorno (tir)
valor
Suma [FNE /
presente neto
(1+i)^t]
financiero de la
inversin (vpnf)
-$50.0 $2.0
$0.5 -$0.1
$3.8
$4.7
$4.6
$4.5
$4.4
$4.3
-$49.8 $2.0
$0.5 -$0.1
$3.7
$4.6
$4.4
$4.3
$4.2
$4.1
-8.46%
-22
8.2.3 El anlisis econmico de las acciones

Los siguientes pasos en el ACB consisten en identificar y cuantificar los costos y beneficios sociales de las acciones. El anlisis financiero es un buen punto de partida
para identificar estos elementos; sin embargo, el objetivo del anlisis econmico
es cuantificar el valor econmico total de los resultados o cambios producidos por
las acciones. El anlisis financiero estudia a la accin evaluada desde el punto de
vista de un organismo de ejecucin: se identifica el flujo neto de dinero de la accin y se evala la capacidad de ste organismo para cumplir con las obligaciones
financieras asociadas a la accin que se revisa. En contraste, el anlisis econmico
evala a la accin desde la perspectiva de la sociedad y mide el efecto que tendr
dicha accin en la economa en su conjunto.
255
priorizacin
C8
Mientras que en el anlisis financiero lo que interesa es identificar los tems que
implican entradas y salidas de dinero, en el anlisis econmico, el analista debe
estar interesado en el costo de oportunidad que representa la accin para la localidad, el municipio, el estado o el pas en su conjunto. Aun cuando existan componentes de la accin, como el uso de determinados recursos, por los cuales no
se tenga que pagar, ello no implica que estos recursos sean bienes gratuitos. Si
implementar una accin desva recursos de otras actividades que producen bienes y servicios, el valor de lo que se est dejando de hacer representa el costo de
oportunidad de la accin para la sociedad. Muchas polticas pblicas involucran
costos econmicos que no necesariamente estn asociados a un desembolso de
dinero de la cuenta financiera de la accin; por ejemplo, los efectos adversos al
medio ambiente que resulten de una poltica no necesariamente estarn reflejados en las tablas de costos analizadas en la seccin anterior, aun cuando el valor
econmico del dao puede ser muy grande.
En resumen, el anlisis financiero est basado en los precios utilizados para la valuacin de las entradas y salidas del proyecto. De forma contraria, los precios utilizados para el anlisis econmico estn basados en el costo de oportunidad, que
representa la accin para la localidad, municipio, estado o pas. El valor que tiene
para la sociedad la provisin de servicios pblicos, como el agua, el transporte, los
servicios carreteros y la electricidad, son significativamente mayores a los precios
financieros que las personas pagan por stos.
En la siguiente seccin se abordan de forma breve las metodologas existentes
para estimar el valor econmico total de los resultados o cambios producidos por
las acciones. Se dota al lector de algunas recomendaciones para su aplicacin.
el valor econmico total de una accin, poltica o

proyecto
El incremento en el bienestar o utilidad que experimenta una persona por el cambio generado por una
poltica pblica, accin o proyecto se puede medir por la cantidad mxima de bienes o servicios o
ingresos monetarios (o riqueza) que l o ella estn dispuestos a abandonar o renunciar (pagar) con
la finalidad de obtener el cambio que resulta de la poltica. Asimismo, si la poltica reduce el bienestar
o la utilidad de las personas, este cambio se puede medir como la cantidad de dinero que los individuos
requeriran como compensacin para aceptar el resultado de la poltica o accin.
En economa, la primer medida se conoce como la disponibilidad a pagar de los individuos (WTP, por
sus siglas en ingls) por un bien, una accin o una poltica; la segunda valoracin es conocida como la
disponibilidad a aceptar (WTA, por sus siglas en ingls) por sta. En el primer caso, se habla de que el
resultado de la accin genera un bien para el individuo, que se beneficia con sta; en el segundo, de que
la poltica produce malestar a las personas, y hay que compensarles por ello.
El valor econmico total de una poltica pblica, proyecto o accin es la suma neta de la disposicin a
aceptar (WTA) de quienes se veran afectados y la disposicin a pagar (WTP) de aqullos que se benefician con el resultado del proyecto o el cambio que resulte de implementar dicha poltica o accin. Los
economistas dividen el valor econmico total en sus tres componentes principales: (1) valor de uso, (2)
valor de opcin y (3) valor de no uso.
256
priorizacin
C8
El valor de uso refleja el uso directo que se le puede dar a aqullo que resulte de implementar la poltica;
por ejemplo, la construccin de un puente. Si es posible usar alguno de los sentidos vista, tacto, odo,
gusto y olfato para experimentar los resultados de las acciones implementadas o los cambios que stas
generan, se est haciendo uso de estos bienes o servicios. Algunos de estos usos son llamados valores de
uso pasivo, si los bienes o servicios no son consumidos mientras se les experimenta; un ejemplo de ello es
la contaminacin, la cual se puede sentir y, si bien causa prdidas en el valor de uso, al incrementar la
vulnerabilidad a enfermedades, no se le consume como tal.
El valor de opcin refleja el WTP (WTA) por preservar la opcin de usar los servicios o bienes que resulten de implementar la accin en el futuro. Refleja el deseo por preservar un uso potencial del cambio
asociado a la poltica en el futuro. Por ejemplo, supongamos que la accin busca crear reas verdes en
un municipio: el valor de opcin es la disponibilidad a pagar de una persona para que sus hijos usen ese
bien en el futuro.
El valor de no uso refleja el hecho comn de que muchas personas estn ms que dispuestas a pagar o
a aceptar por mejorar o preservar bienes o servicios que nunca usarn. A este valor tambin se le suele
conocer como valor de existencia.
Paso 7: Identificar los impactos de las acciones

La premisa bsica del ACB es que cualquier ganancia o prdida de quien resulte
afectado por la accin o proyecto debe ser incluido. Esto es, cualquier impacto en
elbienestar del individuo es candidato a ser incluido en el anlisis. Sin embargo,
rastrear la forma en que estos impactos afectan a los individuos no siempre resulta
sencillo. Por ejemplo, supongamos que la accin que evaluamos tiene como objetivo mejorar la calidad del aire. Es posible preguntar de forma directa a las personas cunto valoran el cambio en la calidad del aire; o bien, realizar esta estimacin
de forma indirecta, identificando, por ejemplo, las preferencias de los individuos
por mejorar su salud para evitar enfermedades respiratorias. El vnculo entre contaminacin ambiental y enfermedades respiratorias ser objeto de estudio de especialistas en el tema.
El procedimiento utilizado para rastrear y medir los impactos asociados a polticas
pblicas es una combinacin del anlisis de impacto (AI) y el anlisis de ciclo de
vida (ACV). El primero mide los cambios que surgen como resultado de la accin
implementada cuantificado en unidades fsicas que variarn de un impacto a otro.
El anlisis de ciclo de vida, por su parte, mide los impactos potenciales a travs de
todo el ciclo de vida de la accin en cuestin, en funcin de una unidad especfica
de producto o bien generado.
La forma ms sencilla de pensar en la regla bsica del ACB capturando la esencia
del AI y el ACV es adoptar el principio de con/sin (OECD, 2006):
Cualquier ganancia/prdida que surja como consecuencia de la accin, independientemente de a quien
se devenga, cuando ocurra, o en qu etapa del ciclo de vida de la accin, es un beneficio/costo que necesita ser considerado en el ACB.
257
C8
priorizacin
Paso 8: Estimar el valor econmico total de los impactos

El objetivo del integrador de la etapa de priorizacin es estimar la disponibilidad a
pagar/aceptar el total de todos los impactos que se desprendan de la implementacin de las acciones. Cuando estos impactos se tratan de la dotacin de un bien de
mercado, el clculo es relativamente sencillo. Sin embargo, cuando los impactos
que se estn evaluando son bienes o servicios para los cuales no existe un mercado, es necesario estimar la disponibilidad a pagar/aceptar a travs de (1) examinar
el comportamiento de las personas, (2) levantar encuestas, o (3) extraer la disponibilidad a pagar/aceptar en mercados de bienes o servicios relacionados (sustitutos
o complementos).
El valor de no uso de los bienes o servicios que producen las acciones slo puede
ser estimado mediante tcnicas con las cuales los individuos declaren sus preferencias, p.ej. tcnicas que estn basadas en cuestionarios y encuestas mediante
los cuales se puede medir la disponibilidad a pagar/aceptar de forma directa, o
indirecta, de quienes responden. El valor de no uso de un bien o servicio suele
ser especialmente importante en contextos en los que los bienes que se evalan
no tienen o tienen muy pocos sustitutos. Ahora, dado que el uso de bienes y
servicios deja un rastro de comportamiento, las tcnicas que permiten revelar las
preferencias buscando mercados en los que el valor de los bienes o servicios que
se evalan puedan ser revelados tienden a ser adecuadas para la obtencin de los
valores de uso. Tambin es posible utilizar tcnicas de preferencias declaradas para
estimar el valor de uso de los bienes y servicios; sin embargo, dado que el valor de
no uso no deja rastros sobre el comportamiento, no es posible utilizar tcnicas de
preferencias reveladas para estimar estos valores.
Tabla 8.8. Tcnicas de preferencias reveladas y algunos de sus usos ms frecuentes
comportamiento
revelado
marco
conceptual
tipo de
aplicacin
precios hednicos
Adquisicin de
propiedades; eleccin
de un trabajo
Demanda
por productos
diferenciados
Valuacin de
propiedades y
determinacin de
salarios
costos de viaje
Participacin en actividades recreativas en

una locacin especfica
Produccin de las
familias; bienes
complementarios
Demanda por
bienes de ocio
gastos de defensa
y comportamiento
adverso
Costos de tiempo; adquisiciones para evitar

daos o prdidas
Produccin de las
familias; bienes
sustitutos
Salud: mortalidad
y morbilidad
mtodo
Fuente: Boyle (2003)
Otra forma de estimar el valor econmico total de un bien o servicio es mediante

las funciones dosis-respuesta y las funciones de produccin. El papel central
de estas funciones es observar los cambios en el estado de la naturaleza, que surgen como consecuencia de la accin implementada, ante algn tipo de respuesta.
258
C8
priorizacin
Por ejemplo, la contaminacin del agua puede ser una dosis y la respuesta a este
cambio puede ser el incremento en el nmero de casos de diarrea en la poblacin
afectada. Otro ejemplo podran ser los cambios en el sistema de transporte que
mejoren el bienestar de los usuarios: el vnculo se da entre la actividad productiva
(transporte pblico) y el resultado que arroja (bienestar de los usuarios). Estas funciones deben ser estimadas o derivadas de estudios previos en la literatura.
La tercera forma de estimar el valor econmico total es mediante el mtodo de
transferencia de beneficios. ste es un proceso en el cual se toman prestados
valores que se han estimado previamente en otros estudios y contextos para impactos similares a los que se desea evaluar. Este procedimiento es vlido aunque
transferir los resultados de un contexto a otro requiere un buen trabajo de calibracin del modelo que se toma prestado, de forma que la extrapolacin de los
resultados sea correcta. Este mtodo permite ahorrar tiempo, esfuerzo y recursos
al momento de realizar un ACB, pero requiere que el analista sea muy cuidadoso
en la forma en la que extrapola los resultados.
Figura 8.7. Metodologas disponibles para la estimacin del valor econmico total
VALOR ECONMICO
-%-#$!
TOTAL
VALOR DE USO
VALOR DE NO USO
Preferencias
reveladas
Preferencias
declaradas
Funciones de produccin /dosis respuesta
Modelos de
eleccin
discreta/utilidad
aleatoria
Mtodos de
costos
de viajes
(WTP)
MERCADO
INMOVILIARIO
Precios
hednicos
Gastos
de defensa
(WTP)
MERCADO
LABORAL
Modelos de
eleccin
(WTP/WTA )
Precios de
mercado
(WTP)
Valoracin
contingente
(WTP/WTA )
Experimentos
de eleccin
Ordenacin
contingente
Comparacin
por pares
Enumeracin
contingente
Transferencias de beneficios
Fuente: (OECD, 2006)
259
priorizacin
C8
A continuacin, se aborda de forma breve cada metodologa y se dan ejemplos

prcticos sobre cmo utilizar estas herramientas.
metodologas de preferencias reveladas

Las caractersticas afines a las metodologas de preferencias reveladas son dos: por
un lado, son tcnicas observables, pues involucran el comportamiento actual de
los individuos; por otro, son mtodos indirectos, pues infieren el valor de un bien o
una accin en lugar de estimarlo de forma directa (Tietenberg y Lewis, 2012).
costos de viaje
Los mtodos de costos de viajes infieren el valor de un recurso recreativo (como un
lago, un parque, la preservacin de la vida salvaje) mediante la informacin existente respecto al gasto que realizan los individuos para visitar y disfrutarlos. Con
esta informacin, se busca construir una curva de demanda de la disponibilidad a
pagar de los individuos por un da de visita. Existen dos variaciones a este enfoque.
En la primera, el analista examina el nmero de visitantes que asisten a un lugar;
en la segunda, se analiza si los individuos deciden visitar un sitio, y si es as, cul. La
primera variante permite construir una funcin de demanda del costo de viaje y se
valoran los servicios disponibles en el rea de estudio. La segunda variante permite analizar qu caractersticas son determinantes para que los individuos decidan
visitar un sitio en especfico; con esta informacin, es posible valuar estas caractersticas (Tietenberg y Lewis, 2012).
precios hednicos
Este mtodo usa tcnicas de estadstica, conocidas como anlisis de regresin
mltiple, para aislar el valor del bien o servicio de inters en un mercado relacionado, usualmente el mercado de bienes races y el mercado de trabajo. Con estos
estudios es posible descubrir, por ejemplo, que el valor de una casa o departamento en una AGEB cercana a un ro contaminado, donde se mantiene todo lo dems
constante, es menor al de una casa o departamento en una AGEB cercana a un ro
limpio.
Los modelos de precios hednicos usan la informacin disponible en el mercado
sobre el valor de una propiedad y lo dividen en cada caracterstica relevantes que
le componen: caractersticas propias del inmueble (nmero de pisos, recmaras,
tamao, etc.), caractersticas de la localidad o vecindario (acceso a servicios y vas
de comunicacin, seguridad, trnsito vehicular, etc.) y caracterstica que se busca
evaluar. As, los modelos de precios hednicos permiten medir la disponibilidad a
pagar de los individuos por cambios discretos en los atributos que se investigan.
El enfoque de precios hednicos en tarifas salariales sigue el mismo principio, con
la excepcin de que se busca aislar componentes asociados a riesgos difciles de
cuantificar que se ven reflejados en las tarifas salariales. Este enfoque sirve para
aislar el monto con el que los individuos requieren ser compensados para laborar
260
priorizacin
C8
en actividades de alto riesgo. Por ejemplo, con esta metodologa se puede aislar
la disponibilidad a aceptar de los individuos a someterse a riesgos ambientales
(como la exposicin a sustancias txicas), el nivel de educacin de los trabajadores, las horas laboradas y otros factores que determinan los salarios (Tietenberg
y Lewis, 2012).
gastos de defensa
Los gastos de defensa, o prevencin, son aquellos costos en los que incurren los
individuos para reducir el dao ocasionado por riesgos, bienes o servicios que
puedan disminuir su utilidad o bienestar (lo que en economa se define como
males). Un ejemplo de ello podra ser la instalacin de purificadores de aire en
los hogares como respuesta a la mala calidad del aire; o bien, el uso de protector solar como una medida para prevenir los efectos de la degradacin de la
capa de ozono; igual que la instalacin de ventanas de mayor grosor para evitar
el ruido asociado al trfico vehicular. La desventaja de este mtodo es que los
individuos no suelen gastar ms en la prevencin de un problema de lo que
el problema costara en s mismo; por ello, los gastos de defensa proveen a los
analistas de un lmite inferior sobre el valor del riesgo o los males que se estn
evaluando (Tietenberg y Lewis, 2012).
metodologas de preferencias declaradas

El enfoque de preferencias declaradas es una metodologa basada, principalmente, en encuestas y busca comprender el comportamiento futuro de los individuos
en mercados o situaciones hipotticas. Mediante cuestionarios adecuadamente
diseados, se describe un mercado hipottico, en el cual se habr de intercambiar
el bien o servicio que se est evaluando. Este mercado contintente define el bien
o servicio en s mismo, el contexto bajo el cual se le provee, y la forma en que es
financiado (OECD, 2006). Implementado estos cuestionarios a muestras aleatorias
representativas de la poblacin que se est evaluando, se puede obtener la disponibilidad a pagar/aceptar de los individuos por cambios en el nivel de provisin
de un bien o servicio. Por ejemplo, este mtodo puede ayudar a comprender la
disponibilidad a pagar de los individuos por mejorar la calidad del aire en sus ciudades; o bien, qu tanto estaran dispuestos a aceptar para dejar sus vehculos
particulares en casa y usar el transporte pblico como medio de movilidad.
Dentro de esta categora de metodologas, la ms comn es el mtodo de valoracin contingente, que consiste, propiamente, en la aplicacin de encuestas para
conocer la disponibilidad a pagar/aceptar de los individuos por determinados
bienes o servicios. En las ltimas dcadas, esta metodologa se ha implementado
para valuar la calidad del agua, la mejora en los servicios de limpia, biodiversidad,
proteccin forestal, calidad del aire, visibilidad, manejo de residuos, impactos a
la salud, daos ambientales y reduccin de riesgos al medio ambiente, por citar
algunas reas. La ventaja de esta metodologa es que resulta muy fcil de implementar. Actualmente, hay muchas casas encuestadoras, de opinin pblica y de
investigacin dedicadas a llevar a cabo este tipo de valoraciones.
261
priorizacin
C8
La otra tcnica usada en los mtodos de preferencias declaradas son los experimentos de eleccin. Al igual que la valoracin contingente, en stos se utilizan
encuestas en las cuales se describen bienes y servicios en trminos de sus atributos y los distintos niveles que estos pueden tomar (OECD, 2006). Por ejemplo,
pensemos en el transporte pblico y atributos asociados a la calidad del mismo:
comodidad, disponibilidad de asientos, tiempo de traslados, frecuencia de viajes,
itinerarios fijos, seguridad, etc. Un experimento de eleccin enfrenta a un individuo a una serie de combinaciones de atributos que caracterizan a un bien con la
finalidad de valuar la disponibilidad a pagar/aceptar por estas combinaciones de
atributos.
Los modelos de eleccin son ideales para situaciones en las que los cambios que
se buscan evaluar son multidimensionales y existen trade-offs entre ellos. De hecho, estos intercambios son muy relevantes para identificar el valor de los atributos individuales de un bien o programa que es, tpicamente, implementado con
combinacin con otros mtodos. Sin embargo, una de las principales desventajas
de stos es que pueden resultar muy complejos para las personas a las que se les
aplican las encuestas: elegir entre diferentes alternativas y diferenciar niveles o
atributos que muchas veces no resultan tan evidentes puede resultar confuso para
algunas personas.
transferencia de beneficios
Siempre que se cuente con los recursos, el tiempo y la asesora necesaria para
valorar los costos y beneficios de las acciones, se invita a los gobiernos locales y
estatales a que implementen las metodologas planteadas en los prrafos anteriores. Sin embargo, cuando existan restricciones presupuestales o de tiempo, una
alternativa a la generacin de estudios originales es la transferencia de beneficios
(y costos, claro est). Esta tcnica permite transferir las estimaciones de costos y
beneficios obtenidas en estudios que cuantifiquen cambios similares a los que se
estn evaluando a contextos similares.
El mtodo de transferencia de beneficios puede tomar tres formas: transferencia
de valores, transferencia de funciones de beneficos (o costos), o bien, meta-anlisis. En algunas ocasiones, los valores derivados de una estimacin puntual pueden
ser transferidos de un contexto a otro tras ajustes por diferencias entre los lugares
de estudio y las poblaciones objetivo estudiadas. Por ejemplo, supongamos que
en un estudio en el que se utiliz el mtodo de preferencias reveladas, se pregunta
a una muestra de individuos representativos de hogares con al menos un vehculo
en la Ciudad de Mxico, en 2013, la disponibilidad a pagar por disminuir el tiempo
que pasan manejando al da a la mitad. Para transferir esta estimacin puntual a,
supongamos, otro estado, se requerira escalar este resultado en funcin de alguna de las variables que podran influir en la congestin vehicular: tamao del parque vehicular, tamao de la infraestructura urbana, disponibilidad de transporte
pblico, densidad poblacin, etctera.
262
C8
priorizacin
El mtodo de transferencia de funciones, a diferencia de la transferencia de valores
puntuales, trata de replicar los hallazgos encontrados en otros estudios de una
forma ms robusta al escalar el resultado no slo en funcin de una variable relevante, sino utilizando una forma funcional. Por ejemplo, supongamos que la disponibilidad a pagar de un individuo est en funcin de una serie de caractersticas
fsicas del lugar en el que se realiz el estudio y de caractersticas socioeconmicas
del individuo (presencias de vas rpidas y el ingreso medio de los hogares).
Supongamos que los resultados obtenidos en el estudio original arrojan la siguiente estructura funcional: la cercana de centros comerciales disminuye 20%
la disponibilidad a pagar de los individuos por un parque, mientras que el ingreso
medio de los hogares le incrementa en 10%.
Disponibilidad a pagar
parque pblico
WTP
parque pblico
f(Cercana a centros
comerciales,Ingreso medio de los
individuos)
0 + 1 (Cercana a centros comerciales) + 2 (Ingreso medio

de los individuos)
Para transferir esta estimacin de un contexto a otro basta con tomar los estimadores 0,1 y 2 , y sustituir los valores de las variables relevantes para el contexto
que se est estudiando.
Disponibilidad a pagar
parque pblico
100 - 0.2(PCercana a centros comerciales)

+0.1(Ingreso medio de los individuos)
cercana a
centros
comerciales
ingreso medio de
los hogares al mes
en el periodo
Lugar y tiempo en los

que se realiz el estudio original
0 = no hay centros comerciales

cercanos
$10 000 pesos
Contexto que se est

evaluando
1 = hay centros comerciales

cercanos
$8 000 pesos
As, con base en la tabla anterior, la forma funcional y la transferencia de la estimacin al contexto que estamos evaluando sera la siguiente:
WTP
WTP
Estudio original
parque pblico
100 -.2(0) +.1(10 000)=1 100
Contexto nuevo
parque pblico
100 - .2(1) +.1(8 000)=899.8
Finalmente, un meta-anlisis conglomera estimadores de una muestra de estudios relevantes en el tema que se est analizando, y evala si las diferencias en
263
priorizacin
C8
los estimadores se deben a caractersticas afines a los lugares y contextos en los

que se realizaron los estudios que se consideraron; o bien, a la materia o al tema
que se evala; o si responden a razones de metodologa.
inventario de referencia de valoracin econmica

ambiental (evri)
El Inventario de Referencia de Valoracin Econmica Ambiental (EVRI, por sus siglas en ingls) es una
base de datos que compila estudios cuidadosamente seleccionados, rigurosos, verificables, con revisin
por pares, en los que se obtienen estimaciones del valor econmico asociadas a alteraciones en los bienes
y servicios ambientales. Estos estudios miden el cambio en el valor de otros bienes o de la productividad
de otros factores por dao o mejoramiento del estado de los recursos naturales, as como el valor de
externalidades tanto positivas como negativas.
La herramienta de un repositorio de estudios sirve para facilitar la ubicacin y el mejor uso de ellos, lo
que permite de manera rpida dimensionar econmicamente problemas ambientales y, usando adecuadamente el mtodo de transferencia de beneficios, obtener valores tiles extrapolables donde fuera
costoso elaborar estudios originales. Los pases miembros utilizan los estudios de este repositorio para
alimentar sus procesos de evaluacin de impacto ambiental y de evaluacin de impacto regulatorio en
temas diversos relacionados con energa, minera, agua, recursos naturales, contaminantes y estado del
medio ambiente. Estos repositorios sirven de referencia tambin para documentar demandas judiciales
por daos ambientales, y para el anlisis costo-beneficio de propuestas presupuestarias donde se busca
invertir en mejoras ambientales.
El EVRI ha sido construido a travs de la labor colectiva de instituciones gubernamentales de Canad,
Australia, Reino Unido, Francia, Nueva Zelanda y Estados Unidos, en conjunto con organizaciones
privadas y de la sociedad civil para dar acceso sistemtico al cmulo de informacin valiosa recopilada.
Este ao, Mxico se une al proyecto EVRI, con lo que da acceso a esta base de datos a todas las instituciones y organizaciones del pas que trabajan en temas de valoracin econmica-ambiental, y lanza la
iniciativa de compilar los mejores estudios realizados en Mxico para incorporarlos a la misma.
El acceso a esta base de datos es gratuito y slo se requiere registrarse en la pgina de internet del repositorio para acceder a esta herramienta: http://www.environment.nsw.gov.au/publications/evri.htm.
Mtodo de costos de viaje:

George R. Parsons (2003). The Travel Cost Model, en Primer for Nonmarket Valuation:
269-329. Disponible en:
http://works.bepress.com/george_parsons/18/
Precios hednicos y gastos de defensa:

P. A. Champ, K. J. Boyle, & T. C. Brown. (2003). A primer on Nonmarket valuation. Netherlands: Kluwer Academic Publishers.
http://www.cbabuilder.co.uk/Quant5.html
http://bca.transportationeconomics.org/calculation-issues/valuing-benefits/hedonicpricing
Mtodos de preferencias declaradas

Hensher, D. A., Rose, J. M., & Greene, W. H. (2007). Applied Choice Analysis: A Primer.
Cambridge: Cambridge University Press.
264
C8
priorizacin
Paso 9: Estimar el valor presente neto total de las acciones
En los apartados anteriores se presentaron las metodologas necesarias para estimar
el valor presente neto financiero de las acciones (VPNF) y el valor econmico total
(VET) de los impactos (positivos y negativos) de las mismas. Como hemos visto ya, el
VPNP cuantifica los costos y beneficios privados de las acciones, con lo cual podemos
conocer la viabilidad financiera de los proyectos, el tiempo en el que se podr recuperar la inversin, los ingresos y los gastos totales de la accin a lo largo de su vida
til. Se les llama privados porque son el tipo de informacin que utilizan las empresas y los agentes econmicos privados para tomar sus decisiones de inversin. Sin
embargo, como hemos mencionado ya, los gobiernos no son agentes que busquen
maximizar sus rentas econmicas; su funcin, en teora, es maximizar el beneficio social, corrigiendo fallas de mercado y de gobierno. De ello que se requiera medir el
valor econmico total de los impactos de las acciones para medir el efecto que stas
tendrn en la sociedad, los beneficios y los costos sociales. Con estas dos piezas de
informacin, el VPNF y el VET, es posible estimar el valor presente neto total (VPNT)
de las acciones: la valuacin econmica y financiera de todos los costos y beneficios,
privados y sociales, de stas.
VPNTi
donde
VPNTi
VPNFi + VET de los impactosi para i = acciones evaluadas

n
t=0
dtFNEt
[Y-(CI+CO)]0
VETimpacto j,accin i
(1 + r)0
[Y-(CI+CO)]1
(1 + r)1
+ ... +
[Y-(CI+CO)]n
(1 + r)n
t=0
dt * (VU + VO + VNU)j,t
donde:
i = acciones evaluadas,
j = j-simo impacto de la i-sima accin,
t = ao en el que se realiza el clculo, que va de cero al tiempo total de duracin
de la accin o vida til de la misma (n),
dt = factor de descuento seleccionado para descontar en el tiempo t definido
como: d_t=1/(1 + r)t ,
FNEt = flujo neto de efectivo en el tiempo t definido como: FNEt=[Y-(CI+CO)]t,
Y = ingresos obtenidos del proyecto en el tiempo t,
CI = costos de inversin en el tiempo t,
CO = Costos de operacin en el tiempo t,
r = tasa de descuento seleccionada,
VU = valor de uso de los impactos identificados,
VO = valor de opcin de los impactos identificados, y
VNU = valor de no uso de los impactos identificados.
265
priorizacin
C8
Si el VPNT es positivo, estamos hablando de que la accin genera un beneficio

neto a la sociedad. Si es negativo, esta accin implica un costo neto a la misma.
Paso 10: Aplicar las reglas de decisin

Como se mencion, la regla del pulgar del ACB indica que si y slo si los beneficios de una accin son mayores a los costos (B > C), la accin se debe llevar a cabo
(esto es, que el VPNT > 0). Sin embargo, esta regla slo permite decidir si la accin
debe ser implementada o no, pues comparamos el estado actual de las cosas, el
statu quo (el estado del mundo sin la accin), con un escenario en el cual se evalan los cambios netos que generara la accin valorada. Si nos enfrentamos a un
escenario en el cual las acciones son independientes (es decir, no existen trade-offs
entre una y otra; por ejemplo, en la disponibilidad de presupuesto) y no existen
restricciones sobre el nmero de acciones que se pueden implementar, esta regla
resulta demasiado til.
Sin embargo, los recursos con los que cuentan los gobiernos locales estn sujetos
a restricciones presupuestales, tcnicas y temporales. Por lo cual se requiere una
regla que permita priorizar la implementacin de las acciones que resulten tener
un VPNT > 0; ms importante an, que permita decidir qu accin resulta ms valiosa cuando, frente a las restricciones propuestas, no es posible implementar todas: si bien todas generan un beneficio social, cmo elegir entre ellas?
Supongamos que se estn evaluando tres proyectos con impactos en sectores diferentes: mejoras en calidad del aire (X), uso eficiente de energa (Y) y manejo de
residuos slidos (Z) (Tabla 8.9). En este escenario hipottico, contamos con una
restriccin presupuestal de 100 millones de pesos que slo opera en el ao en el
que se realizan los gastos de capital y la inversin para construir o implementar las
acciones que estamos evaluando. Si priorizamos los proyectos en funcin de su
VPNT, el orden de implementacin sera X, Z y Y. Por la restriccin presupuetal, slo
se implementara el proyecto X, lo que producira mejoras en el biestar social valuadas en 100 millones de pesos. Sin embargo, si se implementasen las acciones Y
y Z, el valor presente neto combinado de ambas acciones sera de 130 millones de
pesos. Se obtienen 30 millones ms de beneficios al mismo costo (100 millones).
Ordenando las acciones en funcin del radio entre los beneficios y costos totales
(B/C, radio costo-beneficio), es posible obtener una regla de decisin ms precisa
en la que el orden de implementacin es Z, Y y X.
266
C8
priorizacin
Tabla 8.9. Priorizacin de proyectos independientes

accin
costo total (c)

millones de pesos
beneficio total (b)

millones de pesos
vpnt (b-c)
millones de pesos
b/c
100
200
100
2.0
50
110
60
2.2
50
120
70
2.4
Fuente: (OECD, 2006).
As, la regla de decisin del radio costo-beneficio permite al analista contar con
un parmetro ms preciso para decidir el orden de priorizacin de las acciones, o
bien, para escoger entre una u otra accin ante la presencia de restricciones.
la regla del radio costo-beneficio (oecd, 2006)

Si los proyectos son independientes entre s y no hay costos de transaccin entre una y otra (trade offs),
se deben escoger las acciones para las que el radio del valor presente neto de los beneficios entre el valor
presente de los costos es mayor a cero ( VPB/VPC>0).
Si se requiere priorizar la implementacin de las acciones, hay que ordenarlas en funcin de su radio:
aqullas con un costo-beneficio mayor deben de implementarse primero, con lo que quedan al final las
que tienen un costo-beneficio menor: VPB/VPCi>VPB/VPCj.
En caso de que la implementacin de las acciones sea mutuamente excluyente por restricciones presupuestales, tcnicas o de tiempo, se debe elegir la accin con el radio costo-beneficio ms grande.
Estimar el radio costo-beneficio de las acciones requiere evaluar el valor econmico total de los impactos de estas medidas. Si bien el mtodo de transferencia de
beneficios aporta una opcin para los municipios o estados con menos recursos
(presupuestales, temporales y tcnicos), estimar el valor econmico total de los
impactos para algunas acciones no es posible. Frente a esto se puede utilizar el criterio de costo-efectividad de las acciones partiendo del anlisis costo-efectivo
(ACE) de stas.
Asumiendo que los estados y municipios cuentan, al menos, con la informacin
sobre los costos de inversin, operacin y mantenimiento de las acciones que se
evalan, se puede estimar la costo-efectividad. La forma ms sencilla de pensar en
el ACE es asumir que hay un indicador nico que permite cuantificar la efectividad,
E, de las acciones, p.ej. toneladas de CO2 equivalente que se mitigaran si se implementara esta accin. El ACE consiste en comparar este indicador con los costos de
las acciones mediante el radio costo-efectivo (OECD, 2006):
Radio costo efectivo

i-sima accin
E
Costo total
267
C8
priorizacin
El radio costo-efectivo de las acciones permite priorizar el orden de implementacin de stas, pero no es una regla de decisin que ayude a comprender qu
acciones se deben llevar a cabo y cules no: ser posible conocer el orden de implementacin de las acciones, pero no si vale la pena, realmente, implementarlas.
Bajo este enfoque, las acciones se deben priorizar en funcin de su radio costoefectivo (RCE), de modo que se implementen, en primer lugar, aqullas con el
radio ms grande:
Radio costo efectivo

i-sima accin
(Toneladas de CO2 equivalente mitigadasi

Costo totali
De modo que :
RCEi > RCEj
Paso 11: Mtodos grficos para presentar los resultados: la curva de beneficios marginales de abatimiento
La curva de beneficios marginales netos de abatimiento27 representa la relacin
entre la costo-efectividad de las acciones y el total de emisiones de CO2 equivalente abatidas. En ella se visualiza el beneficio adicional de mitigar una unidad
ms de CO2 equivalente. La pendiente negativa de la curva refleja el hecho de que
los beneficios sociales disminuyen conforme aumenta el esfuerzo de mitigacin:
conforme ms unidades de CO2 son abatidas, los costos de mitigar una unidad
adicional son cada vez ms altos. Adems, la disponibilidad a pagar de la sociedad
por un ambiente ms limpio cada vez es menor. El concepto de marginalidad refleja el costo monetario en el que se incurre por evitar una tonelada de CO2 que se
hubiera emitido de continuar con el escenario tendencial o base (el contrafactual
de no hacer nada) .
Bmg neto social

i-sima accin
VPNTI
(Emisiones del sector j accin i) (Emisiones del sector j (escenario base)
donde:
Bmg neto social = beneficio neto en valor presente por tonelada de CO2
equivalente mitigada,
27
La curva de beneficios marginales de abatimiento es el negativo de la curva de costos marginales de

abatimiento usada usualmente en la literatura. Resulta ms sencillo para el lector asociar un valor positivo
a un beneficio, y uno negativo, a un costo. Adems, ayuda a visualizar de mejor forma la priorizacin de las
acciones.
268
C8
priorizacin
Emisiones del sector j/accin i = emisiones en el sector, subsector, industria o
institucin que se ven afectadas por la implementacin de las acciones evaluadas,
cuantificadas a partir de la metodologa presentada en el captulo 7 (son las emisiones en el escenario de implementacin de la accin), y
Emisiones del sector j/Escenario base = emisiones que se hubieran emitido de
continuar con el escenario tendencial, cuantificadas en el captulo 7.
En la Figura 8.8 se observa un ejemplo de la representacin grfica de los resultados. Se muestra el costo y el potencial de mitigacin de CO2 de cada accin
evaluada. El ancho de la barra representa las toneladas de CO2 equivalente que
se evitaran al implementar la accin evaluada (eje x). La altura es el beneficio
(costo) promedio unitario de la accin (eje y). El rea de la barra representa el
beneficio/costo total de la accin.
Las acciones deben ordenarse en funcin del beneficio neto social por tonelada
de CO2 equivalente. Por ejemplo, en la Figura 8.8 se observa que hay acciones que
generan ms $50 de beneficio a la sociedad, por cada unidad de CO2 equivalente
mitigada (acciones A y B). Implementar estas acciones mitigara 5 mil toneladas
de CO2 equivalente. Otra forma de leer estos resultados es: el beneficio marginal
de mitigar las primeras 3 mil toneladas de CO2 equivalente genera beneficios a la
sociedad en ms de 300 mil pesos (el rea bajo la curva); mitigar las siguientes 2
mil toneladas genera beneficios de ms de 160 mil pesos. En la figura, tambin se
observa que hay acciones con un gran potencial de mitigacin pero que generan
muy pocos beneficios por toneladas; incluso costos (acciones D y E). Si bien implementar la accin E mitigara siete mil tCO2 e, hacerlo generara costos sociales en
el orden de los 140 mil pesos.
Las acciones con un beneficio marginal positivo tienen un doble dividendo: adems de mitigar CO2 equivalente, generan beneficios para la sociedad. De forma
contraria, implementar las acciones que tienen un beneficio marginal negativo
genera costos que debe soportar la sociedad. Como se mencion, la pendiente
negativa de la curva refleja el hecho de que la disponibilidad de la sociedad a
pagar por mitigar CO2 equivalente disminuye conforme el nmero de toneladas
mitigadas aumenta.
Figura 8.8. Curva de beneficios marginales de abatimiento
120
BENEFICIO (pesos) por

tCO2 e mitigada
ACCIN A
ACCIN B
ACCIN C
ACCIN D
ACCIN E
100
80
60
40
20
0
-20
-40
10
11
12
13
14
Toneladas mitigadas (miles)
15
16
17
18
19 20
21
22
269
priorizacin
C8
Kesicki, F. (2011). Marginal Abatement Cost Curves for Policy Making. Expert-Based vs
Model-Derived Curves. Londres: UCL Energy Insitute.
8.3 Metodologa para el anlisis multicriterio (AMC)

El AMC es til para identificar y priorizar polticas o acciones consistentes con objetivos, en este caso climticos. Esta tcnica logra que todas las dimensiones de
las polticas climticas, incluyendo aqullas que no pueden medirse fcilmente en
trminos monetarios, sean consideradas. Adems, un punto fuerte de la metodologa es el nfasis que puede hacerse en el proceso participativo y juicio colectivo
de actores involucrados, lo que incluye a grupos operativos y asesores externos. El
punto dbil de la metodologa es que los resultados pueden tornarse subjetivos,
por lo que la participacin de mltiples expertos y tomadores de decisiones es
deseable (UNEP, 2011).
Este apartado est organizado de la siguiente manera: en principio se presenta un
antecedente a criterios de evaluacin e indicadores de los mismos, dada su importancia para la metodologa; posteriormente, se describe la metodologa paso a
paso; finalmente, a manera de resumen se enlistan los productos esperados. Cada
paso metodolgico tiene asociado un ejemplo prctico. La metodologa, como
es descrita a continuacin, sigue los pasos propuestos por el Programa de las Naciones Unidas por el Medio Ambiente (PNUMA), en el marco de la evaluacin de
polticas de mitigacin y adaptacin al cambio climtico, con la iniciativa MCA4climate.
8.3.1 Conceptos importantes: criterios de evaluacin

Como se mencion antes, una ventaja del AMC es que puede adaptarse a cualquier escenario de evaluacin. Ello se debe bsicamente a que los criterios de evaluacin no son preestablecidos, sino que se definen para cada caso como parte
de la metodologa. En este sentido, con base en sus objetivos, el integrador debe
establecer los criterios de evaluacin que se ajusten al contexto local.
Se puede definir a los criterios de evaluacin como premisas que se desea se cumplan o se eviten durante la implementacin de las acciones. Por ejemplo, una premisa deseable es que las acciones contribuyan al fortalecimiento de la resiliencia
de la comunidad; por tanto, las acciones que ms relacin guarden con este criterio debern tener un grado de calificacin mayor, con respecto a otras acciones.
270
C8
priorizacin
La metodologa MCA4climate sugiere 19 criterios derivados de tres niveles de
temas relacionados con la poltica en torno al cambio climtico (UNEP, 2011). El
primer nivel se compone de dos criterios que se refieren a 1) necesidades y esfuerzos requeridos, y 2) resultados y posibles impactos. El segundo nivel parte
del primero; se refiere a temas en relacin con necesidades e impactos previstos.
Finalmente, el tercer nivel se refiere a impactos especficos (Figura 8.9).
Figura 8.9. Ejemplo de rbol de posibles criterios de priorizacin.
Minimiza el gasto en tecnologa
Necesidades
Financiamiento
Pblico
Minimiza otro tipo de gastos
Permite fcil implementacin

Barreras de
implementacin
Se ajusta a tiempos requeridos

de intervencin poltica
Reduce emisiones de GEI y
carbono negro
Climticos
Promueve la resilencia al
cambio climtico
Da pie a inversin privada
Mejora el desempeo econmico
Genera empleos
Econmicos
Contribuye a la sostenibilidad fiscal

Protege recursos ambientales
(calidad y reservas)
Resultados
Protege la biodiversidad
Ambientales
Apoya o da sotn a servicios ecosistmicos
Reduce la incidencia de pobreza

Reduce la inequidad
Mejora la salud
Sociales
Preserva herencia cultural
Contribuye a la estabilidad poltica

Polticos e
institucionales
Mejora la gobernanza
Fuente: Adaptado de (UNEP, 2011).
271
C8
priorizacin
La manera en que est estructurado el rbol de la Figura 8.9 se considera una buena opcin para organizar y analizar los criterios que se considere, ya que, precisamente, la base del anlisis multicriterio es la flexibilidad de poder adaptarlo a las
necesidades particulares de cada caso de estudio. Los criterios del rbol sugerido
son ejemplos que pudieran considerarse en el AMC, teniendo en cuenta que es
deseable que stos se definan de acuerdo con el contexto local en el marco de los
objetivos nacionales, por lo que se sugiere revisar y considerar aqullos pertinentes establecidos en la Estrategia Nacional de Cambio Climtico visin 10-20-40:
1. Atencin a las poblaciones ms vulnerables
2. Transversalidad con polticas, programas o proyectos
3. Fomento de la prevencin
4. Sustentabilidad en el aprovechamiento y uso de los recursos naturales
5. Conservacin de los ecosistemas y su biodiversidad
6. Participacin activa de la poblacin objetivo
7. Fortalecimiento de capacidades para la adaptacin
8. Factibilidad
9. Costo efectividad o costo-beneficio
10. Coordinacin entre actores y sectores
11. Flexibilidad
12. Monitoreo y evaluacin
Cabe sealar que al seleccionar la serie de criterios de evaluacin es importante

considerar que sta sea completa, operacional y consistente con la situacin local.
Adems, se busca que los criterios sean independientes unos de otros, que no se
repitan los temas especficos de evaluacin.
Una vez definidos, para tener una idea ms clara de los criterios de priorizacin,
conviene asignarles indicadores que permitan hacer una evaluacin crtica de las
acciones. En Tabla 8.10 se presentan algunos criterios de evaluacin, del rbol sugerido por el PNUMA, y un posible indicador asociado.
Tabla 8.10. Ejemplos de indicadores asociados a criterios de priorizacin
criterio
fcil implementacin
posibles indicadores
calidad de las instituciones; por ejemplo, a travs del nmero y
tamao de institutos/organizaciones involucrados en la implementacin, la ejecucin y el monitoreo de las polticas
desencadenamiento de Nmero potencial de negocios/hogares que hacen inversiones en

equipos de uso eficiente de energa
inversiones privadas
generacin de empleo
Nmero de puestos creados en servicios de eficiencia energtica y

personal tcnico capacitado, as como nmero de puestos creados
en otros sectores relacionados con los sectores donde se dieron las
prcticas de eficiencia energtica
contribucin a la
sostenibilidad fiscal
Nmero de desarrollos de inversiones pblicas en el tiempo, incluyendo gastos pblicos proyectados (y realizados) en polticas de eficiencia energtica, y cambios en ingresos de impuestos a la energa
Mejora de la salud
Condiciones ambientales de las viviendas, considerando, por ejemplo, la proporcin de hogares en colonias con tasa de contaminacin
por encima de la media
272
priorizacin
C8
Los indicadores no necesariamente deben calcularse como parte del anlisis multicriterio, pero sirven como referencia cuando los impactos de las acciones se estn discutiendo; ayudan a que todos los actores que evalan la accin (grupos
operativos y asesores expertos) la visualicen con respecto a un criterio entendido
de forma homognea por todo el grupo. De esta manera, los indicadores ayudan
a dejar claro qu se busca evaluar con cada criterio. En resumen, funcionan como
referencia al preguntarse si las acciones contribuiran a mover el indicador en la
direccin de cambio positivo.
8.3.2 Lineamientos para aplicar la metodologa

Se han establecido siete pasos para implementar la metodologa del AMC en la
priorizacin de acciones de mitigacin, adaptacin y educacin y comunicacin:
1.
2.
3.
4.
Establecimiento del contexto local

Identificacin de las acciones a evaluar
Seleccin de los criterios e indicadores con que se evaluarn las acciones
Acuerdo de los escenarios, la lnea de tiempo de evaluacin y el mtodo
de evaluacin
5. Evaluacin de las acciones contra los criterios
6. Ponderacin del peso de los criterios para reflejar el punto de vista de
todos los actores involucrados, y la estimacin del grado de prioridad de
cada accin
7. Exploracin de los resultados mediante anlisis de sensibilidad, como
mtodo de aseguramiento de la calidad
A continuacin, se describe cada paso con un ejemplo prctico asociado.
Paso 1: Establecer el contexto

En este paso se requiere revisar los resultados de los diagnsticos (C5) y las fichas
tcnicas de las acciones diseadas (C7). stos son la base para establecer el contexto local. Asimismo, es necesario examinar y tener presentes los objetivos del
programa (C4). La contextualizacin es de suma importancia porque permite construir de forma ms especfica el antecedente para los pasos siguientes.
Ejemplo prctico - PASO 1 (principales conclusiones):

De la contextualizacin del estatus del municipio de Jalpa, en el estado de
Zacatecas, se sabe que sus emisiones GEI estn distribuidas como sigue:
85% en el sector energtico, 13% en el sector de desechos y 2% en el sector agropecuario. La mayor parte de las emisiones del sector energtico
provienen del consumo de gasolina y gas natural.
273
C8
priorizacin
Por otro lado, el municipio es altamente vulnerable ante fenmenos hidrometeorolgicos extremos, que provocan inundaciones y deslaves. Se
identific que los sectores ms vulnerables son los de salud y turismo, ya
que ambos tienen poca capacidad adaptativa e implican al mayor nmero de habitantes afectados.
Del diagnstico de educacin y comunicacin se concluy que el mejor
canal para elevar el grado de conocimiento con respecto a los impactos
del cambio climtico y cmo combatirlo, que actualmente es precario, es
a travs de las escuelas de educacin bsica.
Dado que los recursos econmicos del municipio son escasos, se busca
implementar en primer lugar las acciones que tengan mayor impacto
adaptativo.
Paso 2: Revisar las medidas a priorizar

De las metodologas para la identificacin de prioridades en mitigacin, adaptacin y educacin y comunicacin, se lleg a una lista de posibles acciones a implementar en el estado o municipio. Para este paso, se requiere volver a dichas listas
y revisar las implicaciones de cada accin. Se sugiere construir una ficha resumen
de los efectos esperados para cada accin, donde, de ser posible, se recoja la informacin bsica adicional con la que se cuenta en las fichas tcnicas (ver captulo 7),
como el potencial estimado de mitigacin o adaptacin, el tipo de poblacin que
se beneficiara, los costos estimados si los hay, etctera.
Las posibles acciones de adaptacin identificadas, con base en los resultados de los diagnsticos brevemente resumidos en el paso previo,
para el municipio fueron las siguientes:
acciones
A1. Hacer campaas peridicas de asistencia mdica gratuita
A2. Construir una planta de tratamiento de
aguas residuales para el municipio
A3. Realizar un estudio de evaluacin para
el establecimiento de un sistema de colecta de agua pluvial que pueda valorizarse
efecto esperado
Enfermedades por vectores prevenidas
Dependencia del suministro de agua
subterrnea reducida y acufero protegido
A4. Implementar un programa de mantenimiento del sistema de drenaje pluvial
Inundaciones prevenidas
A5. Implementar una campaa para fortalecer la infraestructura privada ante las
amenazas del cambio climtico
Vulnerabilidad reducida
A6. Implementar el plan de ordenamiento

territorial del municipio
Domicilios en zonas de riesgo y peligro

relocalizados
A7. Recuperacin de los espacios pblicos

abandonados de la periferia del municipio
Cohesin social fortalecida
274
C8
priorizacin
A8. Implementar un programa de alerta
temprana
Resiliencia fortalecida
A9. Implementar un programa de mejoramiento y mantenimiento de las reas

verdes
Ecosistemas urbanos protegidos
A10. Implementar un programa de agricultura urbana familiar a travs de escuelas

locales
Seguridad alimentaria local y educacin

y comunicacin fortalecidas
Para cada accin tambin se establecieron los siguientes campos:

zona geogrfica de implementacin, nmero de beneficiarios directos
potenciales, otros indicadores de beneficios esperados e informacin
econmica disponible respecto a costos de infraestructura e insumos de
implementacin.
Paso 3: Definir criterios de priorizacin

En este paso se deben seleccionar o establecer los criterios de priorizacin con base
en el contexto local y los objetivos del programa. Pueden utilizarse algunos o todos
los criterios del rbol propuesto por el PNUMA, o bien se pueden construir criterios
especficos para el estado o municipio. La definicin de los criterios puede hacerse
mediante un proceso ya sea participativo o no participativo. De ser participativa lo
ms recomendable, podra considerar la opinin de, por ejemplo, el ejecutivo del
gobierno local, los grupos operativos, los asesores externos y los integradores de
los diagnsticos y del diseo de las acciones.
Para identificar a los actores que deben ser parte del proceso participativo de la
priorizacin (expertos en los mbitos ambiental, social y econmico locales, as
como los grupos de la sociedad directamente afectados por cada accin), es necesario que el mapeo de actores iniciado en la etapa de planificacin se complete
para incluir a los actores que debern participar en esta etapa (ver captulo 4). En la
Tabla 8.11 se presentan las actividades de los diferentes actores en el marco de la
priorizacin por AMC.
Tabla 8.11. Perfil y actividades de los actores involucrados en la priorizacin de acciones en el
marco del AMC
quin?
perfil deseado
integrador de
la etapa de
priorizacin
(y equipo
asociado, si lo hay)
Debe tener
fuertes habilidades de
comunicacin y
manejo de grupos interdisciplinarios.
qu debe hacer?

Decretar la participacin de los grupos operativos en

los talleres de priorizacin
Liderar los talleres de priorizacin: organizar la logstica del taller, preparar el material de trabajo, explicar la
metodologa y llevar a buen trmino los pasos sugeridos en este apartado
Establecer el escenario de evaluacin
Realizar el anlisis de los resultados del taller de calificacin de acciones y posteriormente exponerlos ante
los grupos operativos
Elaborar el reporte de esta etapa de diseo
275
C8
priorizacin
quin?
integradores de
los diagnsticos
y del diseo de
acciones
perfil deseado
qu debe hacer?
Deben tener

conocimiento
sobre los resultados de las etapas
de diagnstico y
el diseo de las
acciones.
grupos
operativos de
direcciones y
secretaras
gubernamentales
Deben tener
conocimiento
tcnico especfico sobre la
accin que le
correspondera
implementar.
asesor externo:
experto local en
sectores productivos locales
(al menos uno
por sector)
Debe ser un
acadmico o
profesional local
que acte como
consultor.
asesores
externos:
sociedad civil
Deben ser los

afectados directos por la accin,
preferentemente
parte de organizaciones sociales
y productivas.
Participar en los talleres de determinacin de los

criterios de evaluacin, as como de la calificacin
de las acciones y la ponderacin de los criterios,
sealando los aspectos relevantes de las etapas
de diseo anteriores
Participar en los talleres de calificacin de las

acciones y ponderacin de los criterios
Participar en anlisis de resultados de la priorizacin
Participar en los talleres de determinacin de los

criterios de evaluacin, as como en la calificacin
de las acciones y la ponderacin de los criterios
Participar en los talleres de calificacin de acciones y ponderacin de los criterios, dando

su punto de vista con respecto a cada accin,
respondiendo a la pregunta cmo me afectara,
ya sea de forma positiva o negativa?
Una vez que se completa el mapeo de actores, en el taller participativo conviene

que los criterios se establezcan con base en la pregunta: Cules son los criterios
ms importantes para implementar una poltica climtica a nivel local? Como se
mencion, el integrador se puede basar en los criterios propuestos por el PNUMA
y en aqullos de la ENCC, y exponerlos ante los participantes del taller (asesores
externos por sector e integradores de las etapas de diagnstico y diseo), hasta
consensuar los que se considerarn en el anlisis.
Ejemplo PASO 3:
Con la participacin del personal tcnico de las reas administrativas
del gobierno municipal encargadas de los sectores de medio ambiente, salud, obras pblicas, asistencia social y finanzas, se seleccionaron
algunos criterios sugeridos por el PNUMA, a los que se les asign una
descripcin sustentada en el contexto local. Igualmente, se identific
un indicador por criterio con la finalidad de utilizarlo como punto de
comparacin durante el ejercicio de evaluacin de las acciones.
276
C8
priorizacin
Permite fcil implementacin
Necesidades
Barreras de
implementacin
Se ajusta a tiempos requeridos

de intervencin poltica
Reduce emisiones de GEI y

carbono negro
Climticos
Promueve la resilencia al
cambio climtico
Genera empleos
Econmicos
Resultados
Protege la biodiversidad
Ambientales
Mejora la salud
Sociales
A continuacin se presentan la descripcin y el indicador definido

para cada criterio:
criterio
descripcin
indicador
permite una fcil

implementacin.
Disponibilidad de las reas

Los grupos operativos
asumen la accin y cuentan implementadoras: nmero de
horas o de recursos humanos
con recursos humanos y
financieros, y los arreglos
institucionales son fciles
de efectuar para implementar la accin.
se ajusta a tiempos
requeridos de intervencin de la
presente administracin.
La accin logra implementarse o comenzarse y afianzarse durante el periodo

del PAC actual.
Tiempo requerido para planear

la accin y ponerla en marcha, y
para implementar la accin en
su totalidad
reduce
emisiones de gei y
carbono negro.
La accin de adaptacin
tiene sinergia con mitigacin.
Grado de contribucin de la accin a la mitigacin del cambio

climtico (cualitativo)
277
C8
priorizacin
criterio
descripcin
indicador
promueve
la resiliencia
La accin promueve que

los sistemas naturales y
sociales persistan y se recuperen ante la presencia
de fenmenos climticos
adversos.
Grado de promocin de la resiliencia (cualitativo)
genera empleos
La accin genera la apertura de empleos directos

permanentes.
Nmero de empleos potenciales
protege
la biodiversidad
La accin promueve la
conservacin activa de
especies vegetales.
Nmero de especies conservadas in situ, y de especies en

peligro conservadas in situ y
ex situ
mejora la salud.
La accin contribuye a la
prevencin de enfermedades relativas a la nutricin y a la aparicin de
infecciones por vectores.
Nmero de beneficiarios potenciales
Paso 4: Establecer el escenario de evaluacin

Para comparar o evaluar las acciones contra los criterios previamente definidos, es
necesario que el integrador establezca el escenario esperado a futuro, con la finalidad de que todas las acciones se analicen bajo una misma base. As, debe definir
si el anlisis se llevar a cabo pensando en los resultados de las acciones a corto,
mediano o largo plazo.
Por otro lado, tambin debe establecer el mtodo de evaluacin, lo que implica definir cuntos y quines sern los actores que formarn parte del proceso de
evaluacin, cul ser la escala de calificacin de las acciones y cul ser el mtodo
para obtener a los resultados esperados. La definicin del mtodo implica establecer un moderador para el taller, los tiempos destinados a cada actividad y la forma
de obtencin de resultados. Por ejemplo, una forma de llegar a la evaluacin final
de la calificacin de una accin respecto a un criterio es, durante un taller participativo, pedir que cada participante otorgue una calificacin individual y, posteriormente, promediar todas las calificaciones; otra manera es abrir una discusin
ordenada donde se viertan todas las ideas del grupo para llegar a una calificacin
consensuada por los participantes. Es comn que las escalas de calificacin vallan
de 0 a 10, a 100, o que incluso consideren valores negativos, donde los ms pequeos representan menor conveniencia de la accin.
Ejemplo PASO 4:
Se establecieron las siguientes premisas como parte del escenario de
evaluacin:

Las acciones sern evaluadas considerando resultados a corto plazo, en un periodo de tres aos.
278
priorizacin
C8
La escala de calificacin de las acciones ser de 0-10 puntos, donde el

valor ms alto representa el escenario ms conveniente.
La evaluacin se llevar a cabo en un taller participativo, donde estarn presentes los representantes de las distintas reas del gobierno
municipal, tres expertos de la universidad local y cinco representantes de la sociedad civil.
La calificacin de las acciones se asignar por consenso, por lo que
se estima realizar el taller en una sesin de un da. En un mximo de
tiempo de 80 minutos, se presentarn el contexto del programa, las
acciones a evaluar y los criterios de evaluacin. Posteriormente, se
iniciar con el criterio 1 para evaluar todas las acciones, despus el
criterio 2 y as sucesivamente. Para la evaluacin de estima un tiempo
mximo de 40 minutos por criterio (9).
En un segundo taller de otro da, se asignarn pesos a los criterios y se
calcularn los resultados finales de la priorizacin. stos se discutirn
con los participantes y se har el anlisis de sensibilidad.
Cabe resaltar que este paso debe realizarse antes del taller participativo, pues su
resultado es la planificacin del mismo.
Paso 5: Evaluar acciones

Este paso consiste en evaluar las acciones respecto a los criterios definidos en el
paso 3, usando la escala de calificacin definida en el paso 4. En el marco de un
taller participativo, el integrador debe promover que los diferentes actores califiquen cada accin en relacin con cada criterio.
Es deseable que los actores que formen parte del grupo de evaluadores tengan
experiencia en los temas de avaluacin, como los sectores productivos aplicables
localmente, el mbito social local y las implicaciones que tiene o tendr el cambio
climtico sobre stos. De preferencia, es recomendable que dichos actores no se
especialicen slo en un tema, sino que sean personas con una visin ms amplia,
que visualicen las interacciones entre sectores, a fin de que la evaluacin no se vea
sesgada hacia un tema, sector o impacto.
Ejemplo PASO 5:
Se utiliz una matriz para organizar los resultados de la evaluacin durante el taller. Cabe sealar que el ejercicio sigui el orden de los criterios: primero se evaluaron las acciones respecto al primer criterio y luego se pas
al segundo. Esto permite que la evaluacin sea ms objetiva, que se comparen con mayor facilidad las calificaciones entre acciones con respecto a
una misma premisa. A continuacin se presenta la matriz resultante:
279
C8
c1
facilidad
c2
en tiempo
c3
mitigacin
c4
resiliencia
c5
empleos
c6
biodiver...
c7
salud
priorizacin
a1 asistencia mdica
10
10
a2 construir ptar
10
10
a3 mmto.
drenaje pluvial
a4 estudio para colecta

de agua lluvia
10
10
a5 campaa fortalecer
infraestructura
privada
a6 implementar plan
de ordenamiento
territorial
10
a7 recuperar
espacios pblicos
abandonados
a8 programa de
alerta temprana
10
10
10
a9 mmto. reas verdes
10
a10 agricultura
urbana familiar
10
acciones/
criterios
Paso 6: Calcular la priorizacin

Una vez que se han calificado las acciones, el siguiente paso consiste en asignar
pesos a los criterios de priorizacin considerando la importancia que tiene cada
uno en el contexto local. Este proceso puede llevarse a cabo con los mismos actores que participen en la evaluacin de las acciones.
Para la asignacin de pesos puede utilizarse la misma escala de evaluacin que
se emplee para las acciones, y posteriormente llevar cada valor a uno ponderado,
dividiendo el valor de cada criterio entre la suma de los valores dados a todos los
criterios. Cabe mencionar que una posibilidad es considerar que todos tienen la
misma importancia, y omitir la ponderacin.
Cabe recordar que hasta el paso anterior, slo se tena asignada una calificacin
individual para cada accin con cada criterio. En este paso, una vez que se han
asignado los pesos a los criterios, se procede a calcular la calificacin ponderada
para cada accin, multiplicando la calificacin de cada criterio por el ponderador
correspondiente, para luego hacer la suma de los valores obtenidos por accin.
Hecho esto, las acciones se pueden ordenar de forma descendente, donde las de
mayor prioridad son las que estan hacia el tope de la lista.
280
C8
priorizacin
Ejemplo PASO 6:
c1
facilidad
c2
en tiempo
c3
mitigacin
c4
resiliencia
c5
empleos
c6
biodiver...
c7
salud
total
En el segundo taller participativo se asignaron pesos a los criterios

considerando el grado de importancia que los participantes consensuaron para cada uno. Se us la misma escala (1-10) que se emple
para la evaluacin de las acciones. En la Tabla se presentan los resultados:
calificacin
10
51
ponderador
0.18
0.20
0.10
0.16
0.14
0.12
0.12
criterio
c7
salud
total
0.20
c6
biodiver...
1.96
c5
empleos
1.59
c4
resiliencia
c3
mitigacin
a1 asistencia mdica
c2
en tiempo
criterio
c1
facilidad
Aplicando los ponderadores de cada criterio en cada accin, y sumando los totales por accin, se obtuvieron los siguientes resultados:
1.25
0.69
0.00
1.18
6.86
a2 construir ptar
1.76
1.96
0.49
0.94
0.55
0.00
0.82
6.53
a3 mmto. drenaje
pluvial
1.06
1.37
0.49
1.41
0.82
0.00
0.71
5.86
a4 estudio para
colecta de agua
lluvia
1.76
1.96
0.00
1.25
0.00
0.00
0.00
4.98
a5 campaa fortalecer infraestructura

privada
0.71
1.57
0.39
1.41
0.00
0.00
0.59
4.67
a6 implementar
plan de ordenamiento territorial
1.41
1.18
0.78
1.57
0.96
0.59
0.94
7.43
a7 recuperar espacios pblicos

abandonados
0.53
0.98
0.69
0.63
0.55
0.24
0.24
3.84
a8 programa de
alerta temprana
1.76
1.96
0.29
1.57
0.14
0.00
0.59
6.31
a9 mmto. reas
verdes
1.24
1.96
0.29
0.47
0.55
0.59
0.00
5.10
a10 agricultura
urbana familiar
0.71
0.98
0.69
1.41
0.41
1.18
0.47
5.84
281
C8
priorizacin
En la grfica se presentan las acciones ordenadas en forma descendente:
RESULTADO DE
EVALUACIN
8
6
4
2
ta
le
ce
sp
r
ac
io
sp
b
lic
os
ta
ec
er
5C
A
7R
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co
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4
A
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or
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Ag
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10
3M
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TA
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1A
A
Im
pl
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sis
te
n
en
ta
rp
lan
de
Paso 7: Revisar y analzar resultados

Debido a las mltiples consideraciones que implica el AMC, es deseable hacer una
revisin crtica de los resultados obtenidos a travs de un anlisis de sensibilidad.
ste consiste en hacer modificaciones sobre parmetros clave asignados durante
el proceso de priorizacin. Por ejemplo, modificando alguno o algunos de los valores dados a los criterios que durante la asignacin de pesos presentaron controversia entre los evaluadores.
En muchos casos, los resultados del ejercicio no son sensibles a los cambios en
parmetros considerados clave, con lo cual se incrementa la confianza sobre el
resultado final. Sin embargo, en otras ocasiones, el anlisis de sensibilidad da pie
a la consideracin de otros escenarios, con la oportunidad de identificar opciones
nuevas o con ligeros cambios.
Ejemplo PASO 7:
c3
mitigacin
c4
resiliencia
c5
empleos
c6
biodiver...
c7
salud
total
Calificacin *E1
c2
en tiempo
criterio
c1
facilidad
Los resultados fueron discutidos y, puesto que durante el ejercicio de

ponderacin de los criterios en el taller participativo surgieron controversias respecto a la mayor importancia del criterio de mejora a la salud
sobre la conservacin de la biodiversidad, stos se modificaron como un
posible escenario alternativo. A continuacin se presentan los resultados:
10
51
Calificacin E2
10
53
Ponderador E2
.17
0.19
0.09
0.15
0.13
0.11
0.15
*E se refiere a escenario de evaluacin.
282
C8
priorizacin
En la grfica, se presentan los resultados del escenario E2, donde se da mayor
importancia al criterio de mejora a la salud, comparados con los resultados
del escenario base E1. Se observa que los resultados en cuanto al orden de
prioridad no varan con respecto al escenario base, por lo que se reafirma el
resultado.
RESULTADO DE
EVALUACIN
8
6
4
2
fo
rt
ale
ce
pa
r
cio
sp
b
lic
os
ag
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A
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d
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on
st
cia
te
n
sis
A
1A
A
8
Im
pl
em
en
ta
rp
lan
de
E1
E2
8.3.3 Consideraciones finales

A continuacin se enlistan los productos esperados como paso metodolgico.
El resultado final es una lista de acciones ordenadas de forma descendente
conforme a la prioridad de implementacin.
Paso 1: Estatus local con respecto al cambio climtico contextualizado

Paso 2: Lista de posibles acciones identificadas y definidas
Paso 3: Criterios de priorizacin establecidos
Paso 4: Contexto de la evaluacin establecido
Paso 5: Acciones evaluadas
Paso 6: Acciones priorizadas
Paso 7: Acciones revisadas y ordenadas en relacin con su prioridad
Cabe sealar que los resultados de la priorizacin, con particularidad cuando se
utiliza la metodologa de AMC, no necesariamente deben dictar por completo la
decisin sobre el grupo de acciones a implementar de forma prioritaria. Por ejemplo, generalmente, con independencia de los resultados, se elige implementar
primero las acciones de tipo pblicas sobre las privadas, ya que stas ltimas dependen en mayor medida de la participacin indispensable de actores externos
al gobierno. Sin embargo, este tipo de aspectos tambin puede formar parte de
los criterios de priorizacin.
Por otro lado, cabe enfatizar que involucrar a la poblacin beneficiada o afectada en los talleres de priorizacin, aunque representa mayor trabajo de comunicacin, puede tener efectos positivos sobre el afianzamiento del programa. Se
considera que, incluso, si se logra que la comunidad se apropie de las acciones, se
puede llegar a asegurar la continuidad del proceso de implementacin de acciones a pesar del cambio de administraciones gubernamentales.
283
C9
implementacin
C9
284
nueve
captulo
Lineamientos para
la implementacin
9 Lineamientos para planear la implementacin

introduccin
En este captulo se sugieren lineamientos para planificar la implementacin de las acciones del PAC, considerando
que su puesta en marcha debe darse en tiempo y bajo presupuesto determinados, buscando que se cumpla con los
resultados de mitigacin, adaptacin y educacin y comunicacin esperados.
Cabe aclarar que este apartado debe ser considerado para planificar la implementacin de las acciones del PAC,
no para gestionar el proceso de implementacin. El contenido se enfoca en reas clave de la implementacin de
cualquier iniciativa pblica, por lo que es necesario que la entidad responsable lleve los aspectos aqu mencionados
al contexto local y lleve a cabo las consideraciones pertinentes.
Se parte de que, al llegar a este captulo, la entidad responsable habr diseado y priorizado las acciones a implementar. En este sentido, el siguiente gran paso es visualizar la puesta en marcha de cada accin bajo un
modelo de implementacin. Aqu se sugiere la teora de cambio, donde para cada accin deben establecerse
los recursos necesarios, las actividades que debern realizarse utilizando dichos recursos, los productos a obtener y los resultados esperados a corto, mediano y largo plazo. Como parte de las actividades generales indispensables para cada accin se encuentran: garantizar la gobernanza, establecer el arreglo institucional para
implementarla, manejar sus riesgos asociados, manejar a los actores clave implicados, adquirir los recursos
necesarios para implementarla, contratar y gestionar proveedores, elaborar su estrategia de comunicacin y
llevar a cabo su seguimiento y evaluacin. As, son estos los temas que se abordan en este captulo (Figura 9.1).
Figura 9.1. Elementos para la implementacin del PAC
Desarrollo de poltica
Plan de implementacin
Gobernanza
Manejo de riesgos
Manejo de actores clave
Comunicacin
Gestin de adquisicin
y contratos
Recursos
Monitoreo y evaluacin
Modelo de implementacin
Insumos o
recursos
Actividades
Fuente: Elaboracin propia con base en ANAO (2006).
Productos
Resultados
de corto
medio y largo
plazo
286
Conceptos clave
Resultados a corto, mediano y largo plazo; impacto; gobernanza; manejo de riesgo; modelo lgico.
objetivo
productos esperados
Dotar a cada accin que se implementar de los

elementos necesarios para conseguir exitosamente
los resultados a corto, mediano y largo plazo que se
esperan
Plan rector para la implementacin

de las acciones que conforman el PAC

Integrador de la etapa: profesional con experiencia en polticas pblicas, apoyado, de
ser necesario, por experto(s) en comunicacin y manejo de grupos, adems de manejo de riesgos
pasos metodolgicos
1. Definir un modelo lgico para cada accin a implementar
2. Establecer una ruta crtica para cada accin a implementar

3. Elaborar un plan rector de implementacin
9.1 Introduccin: desafos para la implementacin

Uno de los aspectos ms relevantes para identificar los desafos que conlleva la implementacin del PAC es definir los posibles canales para llevar a la prctica las acciones
establecidas. Cabe resaltar que, nuevamente, en esta etapa, la entidad responsable
debe ser la lder que coordine los esfuerzos para planificar la implementacin de cada
accin diseada en conjunto con los grupos operativos. A lo largo de los captulos anteriores de esta gua, se ha hecho referencia a la participacin de los grupos operativos
como implementadores prcticos de las acciones, ya sea como nuevas actividades a
desarrollar en el interior del rea o departamento, o como parte de programas preexistentes. Sin embargo, otros actores o instituciones tambin pueden ser lderes, participantes e incluso actores clave que potencien o limiten la implementacin.
Al planificar la implementacin conviene tener presente cmo competir el PAC, por
recursos o atencin, con otros programas o iniciativas del gobierno local. Es necesario identificar los posibles riesgos y barreras a los que se enfrentar el programa en
conjunto, o cada una de las acciones que lo compongan, de manera que, cuando stas
se presenten, tanto la entidad responsable como el grupo operativo estn preparados
para enfrentarlas. Ya desde la planificacin del diseo (C4) se mencion que es recomendable que el PAC se conciba como parte del programa de desarrollo local y que sea
respaldado por la legislacin local para asegurar su permanencia, bajo la premisa de
que los impactos de este tipo de programas no se logran sino a largo plazo.
287
implementacin
C9
Los plazos para el desarrollo de las actividades asociadas a la implementacin deben considerarse detenidamente, pues pueden constituir un riesgo si se establecen de forma imperativa y se subestima el tiempo que requieren actividades como
la obtencin de financiamiento, la adquisicin de materiales, la construccin de
infraestructura y el establecimiento de arreglos institucionales, por citar algunos
ejemplos. As, el establecimiento de plazos para la implementacin debe darse
de forma realista y consistente con los recursos y las capacidades disponibles en el
contexto local.
Otro aspecto de especial relevancia durante la implementacin es la gobernanza
de las acciones. Los grupos operativos participantes de cada accin deben contar
con los recursos institucionales, legales y operativos para llevar a bien los proyectos. Siguiendo con la prctica recomendada para el diseo del arreglo institucional
para la planificacin del diseo del PAC, al desarrollar el plan de implementacin se
debe considerar la opinin de tomadores de decisiones relevantes en el contexto
local, como grupos operativos, donantes y asesores externos bajo una adecuada
gestin de actores. Aqullos con experiencia en la implementacin de proyectos
y programas de la administracin pblica deben considerarse fuentes de asesora
o consejo para la entidad responsable, de manera que se adopten las mejores prcticas posibles.
En aquellos casos en los que exista incertidumbre respecto a los efectos y resultados
que se pueden esperar como producto de una accin, principalmente en las polticas enfocadas a cambiar comportamientos, preferencias o patrones de conducta en
la poblacin, se debe realizar una prueba piloto con la finalidad de determinar si
al implementar la accin, y sus componentes, se obtienen los resultados deseados.
Esta prctica permite evaluar si el diseo de las polticas pblicas es el correcto: si
los incentivos, los mecanismos y las dinmicas que se potencian con stas dan pie a
que se gesten los cambios esperados. Ello, para evitar gastar recursos pblicos, con
un alto costo de oportunidad, en acciones con impactos nulos o perversos.
En lnea con lo anterior, las acciones, y sus impactos, se deben monitorear y evaluar a lo largo del proceso de implementacin para ajustar sus componentes, o
bien, para detener el uso ineficiente de recursos. En este sentido, el plan de implementacin debe considerar los arreglos necesarios para instalar un sistema MRV
del PAC.
Finalmente, es recomendable que la entidad responsable rena las habilidades requeridas para implementar el PAC. Entre las ms deseables se encuentran aqullas
de comunicacin que fortalezcan una gobernanza robusta. Adems, es indispensable que se mantengan registros de acuerdos clave y se haga nfasis en la rendicin de cuentas.
288
C9
implementacin
9.2 Metodologa de implementacin: modelo lgico

En los captulos anteriores se trabaj en los elementos del ciclo de gestin de polticas pblicas que concierne al anlisis de la situacin deseada. En el captulo 5
se abord la elaboracin de los diagnsticos locales de mitigacin, adaptacin y
educacin y comunicacin. En el captulo 7 se abord el diseo consensuado de
las acciones que conformarn el PAC, mismas que se analizaron y priorizaron en
el captulo 8. Con esto, bajo un enfoque de gobernanza, se establecieron posibles
grupos operativos responsables para cada accin, y potenciales metas a alcanzar
en determinado tiempo. En este captulo se busca dotar a la entidad responsable
de un mtodo para la elaboracin sistemtica del plan de implementacin de las
acciones, que lleve a alcanzar las metas propuestas. Se pretende que el diseo del
plan de implementacin se aborde bajo una metodologa que minimice los riesgos
de fracaso.
Entre los diversos factores que inciden en el fracaso de las polticas pblicas, el ms
bsico y elemental consiste en la falta de un proceso lgico de planeacin que permita a todos los actores involucrados esclarecer, de forma concisa, qu resultados
se buscan con las acciones que se implementan y cmo se habr de llegar a ellos.
Ms importante an, en muchas ocasiones se llevan a cabo acciones y programas
sin tener muy claro cul es la relacin lgica entre cada componente de las polticas:
insumos, productos, resultados y entregables (Garca y Garca, 2010).
Otros posibles modelos de

implementacin son los
siguientes:

En esta fase de diseo del PAC, la entidad responsable deber elaborar un plan de
implementacin de las acciones en coordinacin con los grupos operativos bajo un
enfoque permanente de gobernanza, donde los responsables o grupos operativos
de cada accin trabajen con la entidad responsable. Se sugiere utilizar la metodolo
ga del modelo lgico por ser una de las ms sencillas; sin embargo, la entidad res-
ponsable puede hacer uso de otros recursos existentes. Es deseable que al construir
el modelo de implementacin participe el grupo operativo que maneje las finanzas
del gobierno local, con la finalidad de avanzar en la definicin de recursos econmicos disponibles y la distribucin de presupuestos.
El modelo de abajo hacia arriba (Bottom up

approach)
El modelo de arriba
hacia abajo
(Top-down approach)
Matriz de marco lgico
El modelo ambigedad-conflicto
(Ambiguity-Conflict
model)
Paso 1: Emplear la metodologa de modelo lgico para comprender de forma clara y concisa qu resultados se busca obtener con la implementacin de
cada accin y cmo se habr de llegar a ellos
El modelo lgico es un mapa o diagrama que muestra la lgica que sigue una accin o programa de poltica en el cual se resumen los elementos clave que integran
la accin y muestran cmo debera funcionar sta. Es una cadena de eventos que
vincula los insumos necesarios para implementar cada accin con los resultados esperados a corto, mediano y largo plazo. Este modelo conlleva describir los vnculos
existentes entre los recursos que se requieren para operar cada una de las acciones,
las actividades que se plantea ejecutar como parte de ellas, y los cambios o resultados esperados que se derivan de su implementacin. As, el modelo provee a la
unidad y grupo operativo responsable de un marco que facilita tanto la planeacin
para la implementacin de las acciones como la evaluacin de las mismas.
289
implementacin
C9
A continuacin se presentan los elementos bsicos que componen el modelo lgico. Considerando stos, la entidad responsable en equipo con los grupos operativos correspondientes debe establecer los tems especficos asociados a cada
elemento para cada accin a implementar.

Insumos o recursos. Se refiere a los recursos humanos, materiales y financieros que requiere la accin para producir los resultados deseados. Incluyen
aunque no estn limitados a personas, dinero, equipo, suministros, asesores y
colaboradores, leyes y reglamentos.
Actividades. Son los eventos o componentes que forman parte de la accin.

Responden a la pregunta Cules son los pasos que se requieren para conseguir los resultados que se busca con la accin seleccionada? En algunos
modelos lgicos se incluyen procesos o estrategias en lugar de actividades. El
objetivo es incluir niveles de detalle que provean a los implementadores de la
informacin necesaria para planear y evaluar la accin.
Outputs o productos. Son todos los productos directos de las actividades programadas. Los outputs consisten en los productos y servicios provistos por
las acciones. Usualmente, stos responden a la pregunta Quin particip?, o
bien, Qu fue producido? Generalmente, son medidos de cantidad ms que
de calidad.
Resulados a corto plazo. Son los efectos, cambios o mejoras inmediatas que resultan de la implementacin de la accin. Implican el primer nivel de cambio que
debe ocurrir para alcanzar los resultados a mediano plazo. Incluyen, tpicamente,
cambios o mejoras en el conocimiento, las preferencias o las intenciones.
Resultados a mediano plazo. Se refieren a los resultados que se obtienen tras

implementar la accin a lo largo de cierto tiempo (incluyen cambios en el comportamiento o en la condicione del ambiente). stos ocurren como una consecuencia lgica de los resultados de corto plazo.
Resultados a largo plazo. Se trata se los resultados finales que se busca conseguir con la implementacin de la accin. Incluyen tpicamente cambios o mejoras en la condicin general de la poblacin objetivo o del medio que resulta de
la consecucin de los resultados a largo plazo.
Este primer paso, establecer el modelo lgico para cada accin a implementar, sirve
para organizar el trabajo. La regla del modelo lgico es que la matriz se disee en
no ms de una pgina (Silverman, Mai, Boulet, y OLeary, 2009). El diseo o la construccin puede hacerse hacia adelante y hacia atrs. Considerando la lgica inversa,
se empezara por definir el resultado final esperado para la accin y, a partir de ello,
los productos, para lo que habra que preguntarse: Cmo lograr el resultado final?
Qu productos son necesarios? A su vez, para definir los productos habra que
hacerse otra pregunta: Qu actividades son necesarias para lograr el producto? Y,
290
C9
implementacin
finalmente, para establecer los insumos: Qu insumos son necesarios para que se lleven
a cabo las actividades?
Un error comn al definir los elementos del modelo consiste en confundir los productos
con los resultados:

Los productos (outputs) son elementos sobre los que se tiene control: el nmero
de cursos impartidos, el porcentaje de personas reubicadas, los kilmetros de va
construidos, etctera.
Los resultados son consecuencia de las actividades que se realizan: cambios en el

conocimiento, mejoras en la resiliencia de la gente, disminucin en el riesgo de la
poblacin ante efectos climatolgicos.
En la Figura 9.2 se presenta un ejemplo de modelo lgico para una accin de mitigacin
comn: eficiencia energtica en el alumbrado pblico. Cabe sealar que mltiples acciones podran contribuir a resultados a mediano y largo plazo similares, pero los insumos,
actividades, productos y resultados a corto plazo son particulares para cada accin y se
debe destinar el tiempo necesario para analizarlas, a fin de construir su modelo lgico
individual.
Figura 9 2. Ejemplo de modelo lgico para accin de eficiencia energtica en alumbrado pblico.
ISUMOS
ACTIVIDADES
Alianza con grupo

operativo de desarrollo de
infraestructura pblica
Establecimiento de compromiso para que

el grupo operativo correspondiente
implemente la medida.
Recursos humanos: rea de

operacin tcnica,
de manejo de finanzas y de
monitoreo del programa
Recursos humanos:
trabajo de consultora
externa
Revisin de programas federales o

internacionales existentes bajo los cuales
operar el programa local
Gestin de financiamiento o desarrollo de
estrategia de financiamiento.
Seleccin de tecnologa sustituyente.
Convenio con agencia de

desarrollo para
Elaboracin de estrategia de comunicacin

del programa a la poblacin local
Recursos econmicos
Desarrollo de estrategia de gestin de
riesgos.
PRODUCTOS
Plan de implementacin del
programa de sustitucin de
luminarias convencionales por
equipo eficiente, que incluye:
Ficha tcnica
(retomando trabajo del
diseo de la medida)
Plan de financiamiento
EFECTOS DE IMPLEMENTACIN
Lograr que el uso per
cpita de energa se
reduzca o se mantenga
estable
Incrementar la
eficiencia energtica
del municipio
Estrategia de comunicacin o
campaa de promocin
Plan de gestin de riesgos
asociados a la implementacin
Indicadores de seguimiento
e impacto del programa
Reduccin del
consumo de energa
electrca y
de las emisiones
de GEI asociadas
Diseo de indicadores de monitore,

reporte y verificacin.
Con esta metodologa se espera que, adems de que la entidad responsable y los grupos
operativos planifiquen la implementacin de las acciones y esclarezcan los componentes
relevantes de cada una, tambin esbocen cules son los elementos clave que se requiere
evaluar y monitorear para tener evidencia emprica de que se estn obteniendo los resultados deseados.
291
C9
implementacin
Ejemplos de mtodos para planear la implementacin de acciones de eficiencia energtica:
El programa EnergyStar, de la Agencia de Proteccin Ambiental de Estados Unidos, promueve directrices para el diseo y la gestin de un programa de eficiencia
energtica, que si bien no sugiere especficamente seguir un modelo lgico, s
establece los recursos y las actividades necesarios para disear un plan de implementacin con el que se alcancen efectos a monitorear y evaluar:
http://www.energystar.gov/sites/default/files/buildings/tools/Guidelines%20for%20Energy%20Management%206_2013.pdf

TheEnergyNetwork, un programa financiado por el gobierno de California, en

Estados Unidos, ha publicado guas de implementacin de proyectos de eficiencia
energtica:
http://publicagencies.theenergynetwork.com/services/projectmanagement-plans
El modelo lgico permite a los grupos operativos evaluar las acciones desde dos
perspectivas: de forma sumaria y formativa. La primera se lleva a cabo atendiendo
a principios de rendicin de cuentas y determina hasta qu punto los resultados
buscados se consiguieron. Generalmente, responde a la pregunta Qu diferencia se logr?. Este tipo de evaluacin suele ser retrospectiva y se lleva a cabo al
trmino de la accin. Por su parte, la evaluacin formativa tiene como propsito
comprender qu sirve mejor para alcanzar los resultados buscados y cmo se pueden mejorar las polticas pblicas. Este tipo de evaluacin responde a la pregunta
Cmo se puede ser ms efectivo?. La evaluacin formativa se centra en la mejora de la poltica enfocndose en el qu hacer y el cmo conseguirlo. En este
sentido, considerando los impactos a los que se pretende llegar con cada accin, la
entidad responsable debe prestar atencin a la relacin lgica entre cada actividad,
productos y resultado a obtener una vez que se ponga en marcha el programa, de
manera que, como parte del plan de implementacin, se diseen indicadores que
toquen tanto a la evaluacin sumaria como a la formativa (Figura 9.3). Ms adelante
en este captulo se hace referencia al tema de diseo de un sistema de monitoreo
y evaluacin, y en el captulo 11 se plantean los lineamientos metodolgicos para
hacerlo.
Figura 9.2 Planeacin de la evaluacin partiendo del modelo lgico
HACER
mejora
formativa
Informacin
necesaria
Preguntas clave
para la evaluacin
indicadores
Metodologa
Reporte
Usuarios
CONSEGUIR
USO
sumaria
rendicin de cuentas
292
implementacin
C9
Aunque se ha reportado que Mxico tiene un considerable desempeo en torno a la

gestin para resultados, en el marco de polticas pblicas, en comparacin con otros
pases de Amrica Latina, el vnculo entre la planificacin y el presupuesto y el uso
del seguimiento y la evaluacin en la gestin de las polticas pblicas son mbitos
en los que el pas requiere avanzar (Garca y Garca, 2010). Con este antecedente
cabe destacar que, como parte de las actividades de planeacin de la implementacin, es imperativo que la entidad responsable desarrolle el sistema de MRV del Programa conforme a los lineamientos que se proveen en el captulo 11 de esta gua.
9.3 Actividades indispensables asociadas a

la implementacin
Entre las actividades que, en trminos generales, forman parte de todas las acciones
se consideran: el aseguramiento de la gobernanza, la gestin de insumos y contratos28, la bsqueda y obtencin de recursos humanos y financieros, el manejo de riesgos asociados a la implementacin, la definicin de su estrategia de comunicacin y
la definicin de indicadores de monitoreo y evaluacin de su avance. En los siguientes
apartados se sugieren pasos para llevarlas a buen trmino, aunque, dependiendo del
contexto local, podran surgir actividades adicionales.
9.3.1 Gobernanza
El cambio climtico forma parte de los temas que en poltica pblica se han considerado problemas perversos,29 definidos como aqullos cuya solucin resulta especialmente complicada, al requerir una reestructuracin en la forma de trabajo de la
administracin pblica. Estos problemas desafan las estructuras de gobierno, las habilidades de los servidores pblicos y su capacidad de organizacin, ya que usualmente parte de su solucin involucra modificar el actuar de grupos sociales o de todos los
ciudadanos. Adems del cambio climtico, otros temas identificados como problemas
perversos son la obesidad, la inequidad en torno a los pueblos indgenas y la degradacin de los suelos, entre muchos ms.
Las burocracias tradicionales, basadas en estructuras verticales, donde la resolucin
de problemas se da solamente en los niveles ms altos de la organizacin, no es favorable para atacar la complejidad y ambigedad de los problemas perversos. Una de las
conclusiones ms importantes de la literatura sobre polticas pblicas concernientes a
problemas perversos es que, en la bsqueda de soluciones, es crucial involucrar a todos los tomadores de decisiones relacionados con el tema en cuestin, as como a las
28
Tanto con contratistas para la construccin de infraestructura, por ejemplo, como con la con tratacin de personal
adicional para desempear funciones durante la implementacin.
29
El trmino original es wickedproblems; fue propuesto por urbanistas de la Universidad de California, Berkely,
en 1973.
293
implementacin
C9
personas y comunidades afectadas (Australian Government, 2007). As, para crear

el ambiente necesario para que el PAC cumpla con su objetivo30, la entidad responsable debe propiciar el entendimiento compartido de la importancia de combatir
el cambio climtico bajo un enfoque de gobernanza.
Como se mencion ya, garantizar la gobernanza de las acciones diseadas es una
de las actividades ms importantes para que la implementacin sea exitosa. A lo
largo de este documento se ha enfatiza la necesidad de tener en cuenta la opinin
de grupos operativos y asesores expertos asociados a cada accin. As, se asume
que, al llegar a este punto, la entidad responsable ya habr desarrollado el proceso
de comunicar la importancia del PAC y obtenido el compromiso de responsabilidad de implementar cada accin por parte del grupo operativo correspondiente.
Asimismo, se habr llevado a cabo la consulta pblica sobre las acciones y obtenido la opinin de los principales grupos de la sociedad que se vern impactados por
el programa.
En el caso de que la entidad responsable no hubiese seguido, desde las primeras
etapas de diseo, la metodologa sugerida en esta gua, se incita a que se emprendan los procesos que conducen a lograr la gobernanza de las acciones. En el captulo 4 de esta gua se proponen pasos metodolgicos para disear un arreglo
institucional adecuado a travs del mapeo y la gestin de actores. Esto se retoma
en el captulo 7, donde se conduce a establecer a los grupos operativos responsables de cada accin a travs de reuniones individuales y talleres participativos, a la
vez que se sugieren los lineamientos para llevar a cabo la consulta pblica de las
acciones diseadas.
La entidad responsable debe lograr el compromiso de los grupos operativos para
implementar cada accin, a la vez que considera la opinin de la sociedad, atendiendo a principios de rendicin de cuentas y con la finalidad de lograr un cambio
sostenido en la forma de involucrar el combate al cambio climtico en la poltica
de desarrollo local.
actividad: Garantizar la gobernanza de las acciones

Para que la implementacin de las acciones se lleve a cabo de forma efectiva, garantizando un proceso de gobernanza claro, se requiere responder afirmativamente a las preguntas sugeridas en la Tabla 9.2.
30
Hay que recordar que el objetivo de un PAC debe estar orientado al desarrollo bajo en emisiones del estado
o del municipio. Los objetivos fundamentales son desacoplar el crecimiento econmico y demogrfico de
las tendencias de generacin de gases y compuestos de efecto invernadero (GEI/ CEI) en su demarcacin,
y preparar a sus ecosistemas, poblacin e infraestructura para administrar el riesgo asociado al fenmeno
de cambio climtico; adems de desarrollar capacidades de adaptacin (Velasco Rodrguez, Lacy Tamayo,
& Viguri Gmez, 2012).
294
C9
implementacin
Tabla 9 2. Preguntas clave para garantizar la gobernanza de las acciones a implementar.
importancia del papel

de los lderes
de la accin
Se estableci un grupo operativo, con liderazgo suficiente,

para implementar exitosamente la accin en cuestin?
Dicho grupo operativo, tiene un compromiso real, documentado, con el xito de la accin?
Se negociaron acuerdos previos entre los grupos operativos
relacionados con la implementacin de las acciones? Se
definieron roles y responsabilidades claras?
Las expectativas de la accin son claras y comunes para
la entidad responsable, los grupos operativos y los dems
actores relevantes, incluyendo a la comunidad afectada?
definicin de papeles y
responsabilidades
El grupo operativo responsable de la accin cuenta con

las habilidades necesarias para implementarla accin
(por ejemplo, facultades legales, conocimientos tcnicos,
habilidades para el manejo de proyectos)? Si no, se est
considerando el uso de un especialista o asesor en el tema?
Los roles y las responsabilidades entre quienes estn acargo de implementarla accin (al interior del grupo operativo)estn claramente definidos y organizados?
Se acordaron mecanismos claros, eficientes y consensados
para la solucin de conflictos?
la dimensin macro
de la accin
comit de direccin
y equipo de trabajo
eficacia de los
mecanismos de
seguimiento y
revisin
proteccin contra
los conflictos
de inters
Los grupos operativos y los grupos sociales afectados,

si son grupos especficos, involucrados en el proceso de
implementacin conocen y coinciden con el modelo lgico
diseado para la accin?
Se estableci un calendario claro de juntas y reuniones entre
la entidad responsable y el grupo operativo para discutir los
avances de la accin?
El tamao y complejidad de la accin requiri que se
constituya un comit directivo o equipo especial de
implementacin que vaya ms all de un grupo operativo? De
ser as, Se definieron roles y responsabilidades claras?
Existir un mtodo claro, sencillo y verificable que permita
conocer el avance de la implementacin de la accin?
El arreglo institucional o interinstitucional establecido para
la implementacin de la accin es lo suficientemente robusto
para asegurar que las malas noticias vayan a ser reportadas
tanto a l grupo operativo como a la entidad responsable?
Los riesgos y problemas que se presenten podrn resolverse
de forma abierta y expedita?
De haber sido necesario, Se identificaron y resolvieron potenciales conflictos de inters?
295
implementacin
C9
9.3.2 Gestin de adquisiciones y contratos

Una consideracin importante para la entidad responsable es el grado en que dependa de la contratacin de servicios externos para la implementacin de las acciones del PAC. El riesgo de implementacin se incrementa especialmente cuando
se trata de acciones o proyectos muy grandes. En todas las acciones en las cuales
se dependa de la participacin de contratistas o proveedores externos de algn
servicio, se debe considerar un factor de riesgo asociado.
El lder de la entidad responsable generalmente debe ser el encargado de reclutar
los recursos humanos necesarios y seleccionar a los contratistas ms convenientes,
aunque en muchos casos las dependencias pblicas cuentan con procedimientos
preestablecidos para la adquisicin de servicios, y habr que considerarlos. Sin embargo, la adquisicin y gestin de contratos es ms eficaz cuando la conduce personal de alto nivel con experiencia, en el marco de una slida gobernanza y gestin
de riesgos (Australian National Audit Office, 2006).
la estrategia de seleccin de contratistas para acciones

duras debe contemplar los siguientes aspectos:

Estar orientada a alcanzar los efectos esperados para la accin (ver seccin de
planeacin, en este captulo)
Tomar decisiones informadas, con base en la comunicacin con actores relevantes de la industria o el sector en cuestin
Considerar el balance entre el precio de las propuestas, la calidad esperada y los
posibles riesgos asociados
Apegarse a los procesos legales y de polticas de gobierno preestablecidos
Tener en cuenta aspectos relativos a la flexibilidad del contrato en funcin de
los riesgos que estuvieran asociados a la accin en cuestin.
Prever la asignacin de responsabilidades entre las partes, previendo que los
riesgos identificados se materialicen.
actividad: planificar la contratacin de proveedores requeridos en cada accin.

Para la contratacin de servicios para cada accin a implementar se sugiere contemplar las siguientes preguntas gua. Este paso ser cubierto cuando se pueda
contestar afirmativamente cada una.
296
C9
implementacin
Tabla 9.3. Preguntas gua para la contratacin de proveedores
tema
establecimiento
de la estrategia de
bsqueda y gestin
de contratos
experiencia
necesaria
evaluacin de la
s propuestas
contrato
gestin
y monitoreo
preguntas a considerar

Se tiene un claro entendimiento sobre cunto depende la

implementacin de la bsqueda y la gestin de contratos?
La estrategia de bsqueda de proveedores contempla el valor del

dinero y objetivos de prestacin de servicios a largo plazo?
Se comprende la dinmica de la industria en cuestin, de modo

que se tiene certeza de que los requerimientos del contrato pueden
cumplirse?
Hubo una fase de bsqueda de proveedores bien diseada, con

requisitos claramente articulados y riesgos identificados?
Se cuenta con las habilidades, en el interior del equipo, para llevar a

cabo la bsqueda de proveedores y gestionar los contratos necesarios?
Se cuenta con suficiente experiencia para comprender el mercado

del proveedor y su historial? De considerarse necesario, se consult a
un experto externo?
La solicitud de propuestas es legal, robusta, apropiada y comprensible

para los potenciales proveedores?
Se solicita que los proveedores expliciten cualquier informacin

que hayan asumido en el marco de su propuesta? El enfoque de
evaluacin de las propuestas (que se reciban) es apropiado? Su nivel
de anlisis es proporcional al nivel tanto de la escala de la accin como
de los riesgos asociados?
En el contrato, los entregables se enfocan en los resultados esperados?
Los entregables pueden ser medidos y evaluados con precisin?
El contrato establece revisiones regulares y apropiadas?
Se consideran medidas de reduccin de los riesgos a lo largo del

contrato?
El contrato es flexible, como para permitir cambios en las polticas/

servicios de entrega?
Los riesgos son asignados o compartidos apropiada y explcitamente

entre las partes?
El contrato contiene mecanismos para manejar un bajo desempeo

por parte del proveedor (por ejemplo, clusulas de penalizacin?
Se cuenta con conocimientos y experiencia para manejar la relacin

con el proveedor?
Hay procedimientos para plantear problemas o cuestiones

relacionadas con el contrato o el servicio, de modo que se traten lo
ms pronto posible y en el nivel apropiado?
Hay arreglos formales para que regularmente se supervisen los

avances sobre lo contratado?
Hay seguridad de que los cambios acordados que se efecten sobre

el contrato no comprometern los requerimientos iniciales?
Se llevar una bitcora de seguimiento de fechas del contrato y

cumplimiento de requisitos legales?
297
implementacin
Es importante establecer claramente, en la solicitud de propuestas tcnico-econmicas que se elabore, la descripcin de los servicios requeridos, por lo que conviene revisar que se cubran las actividades con las que se obtendrn los productos de
cada accin, incluyendo los tiempos de entrega y los momentos crticos de revisin
de avances.
Por otro lado, es recomendable explicitar que los riesgos asociados a cualquier
desarrollo (infraestructura o servicio) que se contrate deben compartirse entre el
contratante y el contratista. El objetivo de esto es evitar cualquier debate concerniente a la responsabilidad, en caso de que algn riesgo se materialice, y enfocar
los esfuerzos en la pronta resolucin del problema por la parte responsable. Especialmente cuando se trata de contratos a largo plazo, debe hacerse nfasis en la relacin sinrgica que debe haber entre las dos partes del mismo, pues ambas deben
desarrollar una relacin cooperativa a lo largo del proyecto en cuestin.
Finalmente, es recomendable que la entidad responsable establezca un plan de
monitoreo formal para dar seguimiento a los avances del servicio contratado. Parte
de una buena gestin de contratos es reconocer la importancia del monitoreo y
establecer la estructura para llevar a cabo el registro de los avances sobre lo contratado desde el inicio del proyecto.
C9
Una posibilidad de implementacin de acciones que
requieren la compra de equipo especializado es crear una
asociacin con un ente financiador y con el proveedor. La
entidad responsable podra
buscar implementar acciones en el marco de un bono
de impacto en el desarrollo,
donde un donador financia
un proyecto de desarrollo y,
cuando se logran los resultados esperados, el ente que
busca el desarrollo paga al
financiador. Los otros actores
involucrados son el proveedor
de servicios, el evaluador independiente y el gerente del
programa o intermediario
(INSTIGLIO, 2014)
9.3.3 Aseguramiento de recursos

La obtencin de recursos para implementar cada accin es una de las actividades
esenciales para la implementacin. Los recursos implicados son tanto econmicos
o financieros, como humanos. En esta seccin, se hace especial nfasis en la necesidad de asegurar, para cada accin, que durante la implementacin se cuente con
todos los recursos humanos necesarios para lograr los resultados esperados. Con
menor detalle, se menciona la necesidad de asegurar el financiamiento, pero las
opciones para ello se discuten con amplitud en el captulo 10 de esta gua.
recursos humanos
Se prev que la implementacin de las acciones implique cambios organizacionales importantes, pues en el mayor de los casos se incrementarn las responsabilidades tanto de la entidad responsable como de los grupos operativos. Siguiendo con
el ejercicio de concientizacin durante el desarrollo del arreglo institucional para el
diseo del programa y durante el diseo de las acciones, nuevamente es necesario
contar con apoyo del lder con el poder y la capacidad para permear la aceptacin
de dichos cambios en el marco de la gobernanza.
Llevar a la prctica ciertas acciones a menudo requiere la participacin de recursos
humanos con habilidades especficas, tanto tcnicas como polticas y financieras,
que pudieran no estar presentes en el interior de la entidad responsable o de los
grupos operadores. Por esto, a disponibilidad de la mezcla necesaria de habilidades
298
implementacin
C9
para llevar a la prctica las acciones, debe planificarse antes de poner en marcha el
proceso de implementacin. Cuando las habilidades necesarias para implementar
una accin no existen en el interior de la entidad responsable o de los grupos operativos, es necesario contratar personal externo. En este sentido es deseable efectuar los arreglos necesarios para que, cuando finalicen los servicios de los asesores
externos, el equipo implementador haya internalizado las habilidades que antes
faltaron.
Entre estas habilidades indispensables encuentran aqullas para llevar el control
financiero de cada accin, que comprenden el establecimiento o el conocimiento
y la aplicacin de reglas para el uso del presupuesto de cada accin, la gestin de
los fondos disponibles para la atencin de contingencias o la materializacin de
riesgos, y el monitoreo y reporte peridico de los gastos de implementacin, por
mencionar algunas. Otro tipo de recursos humanos importante e indispensable,
en muchos casos, es el de sistemas informticos, siempre que se prevea el uso de
plataformas virtuales para transparentar el uso de recursos y probablemente para
disear el sistema MRV de cada accin.
actividad: establecer los recursos humanos necesarios para implementar

cada accin y asegurarse de que se cuente con ellos
a manera de lista de verificacin, se pueden considerar

las siguientes preguntas, para asegurar que se cuente con
los recursos humanos necesarios:

Se cuenta con un lder implementador de cada accin?

Se cuenta con el personal suficiente con las habilidades requeridas para implementar cada accin? Hay un responsable de llevar a cabo cada actividad
definida en el modelo de implementacin?
Se cuenta con el personal suficiente con las habilidades necesarias para llevar
a cabo la gestin de las cuestiones financieras del PAC?
Se cuenta con el personal suficiente con las habilidades necesarias para manejar el sistema de monitoreo y evaluacin diseado?
Se cuenta con personal suficiente para manejar los aspectos de comunicacin
en torno a las acciones?
Se han clarificado las responsabilidades de todos los recursos humanos implicados en el marco de un proceso de gobernanza?
recursos financieros
Los recursos financieros requeridos en la implementacin de cada accin deben
estimarse con base en un anlisis financiero (captulo 8). Ya sea que provengan del
gobierno local o del federal, o de organismos no gubernamentales, la entidad responsable debe asegurar que estn disponibles durante todo el periodo de implementacin.
299
implementacin
C9
actividad: Establecer la fuente de financiamiento de cada accin

En el captulo 10 de esta gua se presentan diversas fuentes de financiamiento de
las que la entidad responsable podra echar mano para obtener los recursos econmicos necesarios. Es indispensabe que, para cada accin, se definan fuentes de
financiamiento para su implementacin. En la misma lnea, al planificar el uso de los
recursos econmicos que se gestionen, conviene verificar que se puede responder
afirmativamente las siguientes preguntas:

Se establece un presupuesto deseable para cada accin?

Las estimaciones de los recursos son realistas, o presentan un programa de
manejo de riesgos que se vaya a considerar durante la implementacin?
Se defini una fuente de financiamiento para cada accin?
Se establecieron fechas importantes para gestionar el financiamiento, dar seguimiento y obtener el recursos
Se cuenta con personal con las habilidades y la experiencia necesarias para
gestionar el financiamiento?
9.3.4 Manejo de riesgos

El establecimiento de prcticas sistemticas para el manejo del riesgo permite alcanzar los objetivos de forma ms efectiva, porque reduce la probabilidad de poner
en peligro la consecucin de los resultados planteados en el modelo lgico. Entre
los riesgos a los que se enfrentan los grupos operativos durante la implementacin
de las acciones se encuentran los siguientes:

Cambios en la administracin y en los objetivos de gasto pblico, ante los cuales la entidad responsable debe responder: Cmo garantizar la continuidad y
el flujo de recursos durante el tiempo que durar el proyecto o la accin?
Problemas con algn insumo de las acciones: Qu pasa si algn proveedor no
cumple en tiempo y forma con los elementos que se requieren para llevar a
cabo la accin?
Cambios en la actitud de algn actor relevante hacia la accin: Qu pasa si hay
grupos o personas afectadas con la implementacin y salen del consenso establecido durante el diseo de la accin y su planeacin?
Obtencin de efectos no deseados: Qu pasa si no se cumplen los resultados a
corto o mediano plazo? Cmo modificar la accin y sus componentes?
actividad: Definir estrategias adecuadas para manejar los riesgos potenciales asociados a la implementacin de las acciones
un manejo de riesgos adecuado requiere que se lleven a

cabo las siguientes actividades:

Identificar los riesgos potenciales de forma temprana

Compartir el riesgo y la responsabilidad de mitigar entre diferentes agencias y
rganos de gobierno involucrados en la implementacin
300
C9
implementacin
Es importante asegurar que cada agencia que participe en la implementacin de las acciones comprenda los riesgos compartidos. Asimismo, tanto la
entidad responsable como el grupo operativo de cada accin deben conocer
las capacidades de los involucrados para hacer frente a los riesgos potenciales. Para ello, debe existir un consenso claro respecto a qu reas, etapas o
procesos de la implementacin pueden enfrentar algn riesgo.

Gestionar el riesgo durante la implementacin
Dado que la implementacin es un proceso que consta de varias etapas, la

gestin del riesgo debe ser una actividad continua y activa que considere el
cambio de circunstancias, polticas y recursos, a travs de las distintas fases
de implementacin. Para ello, se deben analizar los riesgos potenciales en
cada etapa clave del proyecto.

Algunos ejemplos de riesgos

comnmente asociados a acciones de eficiencia energtica
son los siguientes (Rosenbert y
Hoefgen, 2009).:

En caso de ser necesario, atender las consecuencias derivadas del escalamiento del riesgo
Para atender de forma efectiva y predecible, y manejar los problemas emergentes, se debe contar con planes de contingencia robustos desarrollados
durante la planeacin de la implementacin. Dependiendo de los niveles de
riesgo evaluado, puede resultar til incluir estrategias de salida (o terminacin de la accin), por si el proyecto se vuelve demasiado problemtico o
inviable.
Incertidumbre en el desempeo de programas.

Informacin o experiencia
insuficiente para evaluar
si el programa ser exitoso
Informacin asimtrica y
oportunismo. Incentivos
de los vendedores para
retener informacin sobre
productos eficientes, si
compiten con productos
establecidos o que les generan mayores beneficios
Costos ocultos. Costos
no anticipados del uso de
nuevas tecnologas
Irreversibilidad. Un periodo de vida largo disuade
la seleccin de tecnologas
desconocidas
En este sentido, se sugiere que la entidad responsable y el grupo operativo

de cada accin se rena a definir una lista de posibles riesgos asociados con
la implementacin de dicha accin. Para cada riesgo es necesario establecer
actividades o estrategias que lo minimicen, suponiendo que se materialice.
Cabe sealar que, al definir estrategias, conviene tener presente que el manejo de los riesgos durante la implementacin debe ser realista y poder llevarse a cabo bajo restriccin presupuestal, de recursos y tiempo.
9.3.5 Comunicacin
La comunicacin de una poltica o un programa, al ser un componente esencial de cualquier proceso de cambio, necesita compromiso y soporte de todos los involucrados en su implementacin. Entre mayor sea el efecto esperado por una accin a implementar, mayor ser la necesidad de comunicar
claramente las razones detrs de la accin, los beneficios esperados y el plan
para la implementacin.
Entre los objetivos de la comunicacin para la implementacin se encuentran el mantener un alto nivel de compromiso en el interior del grupo operativo, mantener mensajes consistentes y asegurar que las expectativas no
se desven de lo que se lograr. Los mensajes deben estar alineados con los
objetivos del PAC y ser asistidos por una estrategia de comunicacin.
301
C9
implementacin
El papel de la estrategia de comunicacin es explicitar las audiencias objetivo y
describir qu ser comunicado, cmo ser comunicado, cundo y por quin.
al elaborar la estrategia, es necesario que la entidad

responsable observe los siguientes aspectos:

Requerimientos de comunicacin de cada accin: medios y audiencias, barreras

y oportunidades
Visin de los tomadores de decisiones, y en particular de cmo la audiencia/
comunidad reaccionar ante la forma de realizar la comunicacin
Criterios de xito de la accin y beneficios sociales asociados
Plan para la gestin reactiva y proactiva ante los medios de comunicacin
Comunicacin orientada a grupos particulares (es necesaria?)
Tiempos o plazos de comunicacin alineados con el arranque de las acciones
Si existen, considerar los lineamientos establecidos de comunicacin de las iniciativas del gobierno local
Las formas de comunicacin a considerar incluyen boletines, sesiones informativas,

comunicados de prensa, televisin, radio e internet. Sin embargo, se ha reportado
que es resulta ms efectivo limitar el nmero de canales. La decisin de los que se
usen debe estar ligada al diagnstico de educacin y comunicacin, y a las audiencias especficas implicadas en cada accin.
Al considerar los aspectos anteriores, la entidad responsable y el grupo operativo
deben tener muy claro qu pretenden obtener de la estrategia de comunicacin de
cada caso. En funcin de ello, debern establecer los plazos o el momento de puesta
en marcha de la estrategia durante el progreso de la implementacin.
actividad: Elaborar la estrategia de comunicacin de las acciones a implementar teniendo en cuenta las acciones de comunicacin diseadas
Al elaborar la estrategia, conviene poder responder afirmativamente las siguientes
preguntas, para asegurar que se cumple con los requerimientos mnimos para que
sta sea adecuada.
Tabla 9.4. Preguntas a considerar en el torno a estrategia de comunicacin
tema
desarrollo de
la estrategia

Existe una clara alineacin entre la estrategia de comunicacin

y los factores de xito para la implementacin?
Ha habido participacin de personal del gobierno local

con ms experiencia en la implementacin de proyectos o
programas?
La estrategia es apoyada por los actores implementadores

participantes (grupos operativos y lderes locales?
Hay alineacin entre la estrategia de comunicacin y el

anlisis de actores clave de cada accin?
302
C9
implementacin
tema
hacer que la
comunicacin sea
parte integral de
la implementacin

La estrategia de comunicacin se ve reflejada en el plan de

implementacin?
Cmo ser revisada y actualizada durante el ciclo de

implementacin?
El tiempo de comunicacin de mensajes clave apoya el logro

de hitos?
Se utilizarn los mtodos de comunicacin ms adecuados,

para llegar a los grupos de la poblacin objetivo?
La estrategia permite proveer retroalimentacin a los

implementadores de las acciones?
En el caso de algunas acciones, puede ser adecuado el enfoque de la mercadotecnia
social al disear la estrategia de comunicacin. La mercadotecnia social aplica los
mismos principios de la mercadotecnia convencional hacia la venta de ideas que
suponen cambios en la actitud o el comportamiento de sectores especficos de la
poblacin.
Al desarrollar una campaa de mercadotecnia social los pasos generales a seguir son:
Identificacin del comportamiento a modificar

Identificacin de la audiencia
Identificacin de las barreras al cambio
Reduccin de las barreras al cambio
Conduccin de una prueba piloto
Publicidad de los beneficios
Evaluacin de los resultados
Para ampliar la informacin sobre esta metodologa se puede visitar el portal Caja de
Herramientas Comunitarias, captulo 45, en la siguiente liga: http://ctb.ku.edu/es/tablade-contenidos (consulta: octubre de 2014).
Cabe mencionar que la estrategia puede ajustarse en funcin de la evolucin del

proceso de implementacin de las acciones, por lo que es necesario monitorear
que se vayan obteniendo los resultados esperados. Asimismo, aun cuando se establezcan lneas estratgicas para abordar la comunicacin de cada accin, debe
haber una general a la que tanto la entidad responsable como los grupos operativos implementadores se apeguen, de manera que los mensajes clave sean los
mismos
9.3.6 Gestin de actores clave y partes interesadas

Las partes interesadas son, adems de la entidad responsable, los grupos operativos y el ejecutivo del gobierno local, y las personas afectadas de forma positiva,
y negativa, por las acciones. La participacin y el inters en participar de estos
actores est definida por diversos factores: el contexto de la poltica, el contenido
de sta, los recursos y las necesidades de los tomadores de decisin, su nivel de
303
implementacin
C9
conocimiento y su poder relativo e influencia en el gobierno. La participacin exitosa de ambos grupos es crucial para la implementacin de las acciones, pues cada
actor puede aportar elementos que enriquezcan el proceso de la poltica pblica
mediante las habilidades, las perspectivas y los recursos con los que se cuenta.
los elementos clave para lograr la participacin efectiva

de los actores clave son:

Involucrar a las personas adecuadas. Para identificar a los actores relevantes se

debe tener claro por qu se requiere su participacin y cul es el alcance de su
involucramiento. Es necesario identificar quin necesita saber y quin tienen
inters en la accin. Asimismo, hay que considerar los riesgos asociados a la
exclusin de actores relevantes.
Propiciar una aproximacin personalizada con cada actor. El proceso de inclusin de los actores relevantes debe disearse en funcin de los recursos, las
necesidades, el conocimiento, el poder y la influencia que stos tienen, pues
lo que funciona para incluir a la sociedad civil, por citar un ejemplo, no servir
con ciertos niveles de gobierno.
Gestionar las expectativas. Cada actor relevante debe comprender claramente

cmo se utilizan sus contribuciones a la accin, y el nivel de influencia que tiene tanto en el diseo como en la implementacin. No cumplir con stas expectativas puede generar que los actores salgan del proceso de implementacin
o acten en contra de la poltica. El propsito de su participacin y el rol que
jugarn, incluyendo cmo se usarn los insumos que proveern, debe quedar
definido de forma concisa desde un inicio.
Usar la informacin obtenida de forma eficaz. Una de las metas que se debe buscar al incluir a los actores relevantes es obtener la mayor informacin posible
para nutrir el diseo de las acciones y la forma en que stas se implementan.
actividad: Identificar, incluir y gestionar los recursos, los intereses y las expectativas de los actores relevantes para cada accin
La metodologa sugerida para la gestin de actores clave se present como parte
del proceso de planificacin del diseo del programa, y se ha nfatizado en otras
secciones de esta gua. En este punto, es necesario retomarla para asegurar que
cada accin a implementar sea entendida y aceptada por los actores clave que
pueden potenciarla o afectar en ella.
304
implementacin
C9
9.3.7 Monitoreo y evaluacin

El monitoreo, desde las etapas ms tempranas de la implementacin, es un elemento
clave al permitir que se detecten fallas en el proceso y que, de ser necesario, se intervenga con acciones correctivas o incluso de cancelacin, si se determina que los
beneficios esperados en realidad no se pueden lograr (ver anlisis longitudinal de las
acciones, en el captulo 11). La experiencia muestra que entre ms tarde se efecten
las labores de monitoreo y evaluacin en el ciclo de implementacin, ms difcil ser
implementar las acciones remediales requeridas.
Al planificar la implementacin, se debe establecer en qu momento comenzar a
operar el sistema de medicin, reporte y verificacin (MRV) que se disee en el marco
del monitoreo y la evaluacin del PAC. Adems, debe asegurarse que haya recursos
humanos y financieros para implementarlo, y que los arreglos institucionales necesarios para que opere adecuadamente estn establecidos. Disear y operar el sistema
de MRV puede ser tan sencillo como se requiera en funcin de la realidad a la que se
enfrente la entidad responsable.
actividad: Disear el sistema de seguimiento y evaluacin del programa, y alinear su puesta en marcha con los tiempos de implementacin
En el captulo 11 se presenta la metodologa para disear los indicadores de seguimiento y evaluacin de las acciones, y as montar un sistema MRV para el programa.
en relacin con la implementacin debe asegurarse lo

siguiente:

Los arreglos institucionales necesarios para el funcionamiento del sistema MRV deben ser acordados y documentados en el marco de la gobernanza.
Los tiempos de monitoreo y evaluacin de cada accin y del PAC en conjunto deben ser definidos y establecidos.
Los indicadores de seguimiento y evaluacin deben ser suficientes para determinar si se requieren mejoras o correcciones a la accin. Esto est relacionado con el
anlisis longitudinal.
Adems de indicadores tcnicos, que den cuenta de los avances en mitigacin,
adaptacin y educacin, es deseable que se incluyan indicadores financieros y del
monitoreo de riesgos.
La entidad responsable y los grupos operativos implicados en cada accin deben
estar informados sobre el progreso de la implementacin. Debe establecerse un
mecanismo para ello; por ejemplo, una herramienta informtica que sirva de control del avance.
La operacin del sistema MRV debe estar asociada a los tiempos de implementacin
de cada accin. Para asegurar que los aspectos de monitoreo y evaluacin en torno a
la implementacin hayan sido considerados en su totalidad, conviene que pueda responderse afirmativamente las siguientes preguntas:
305
C9
implementacin
Tabla 9.5. Preguntas a responder en torno al MRV
tema
monitoreo de las acciones

durante la implementacin
Se consider el monitoreo y la evaluacin como parte

del plan de implementacin?
Las actividades de monitoreo y avaluacin estn

alineadas con los tiempos de implementacin?
Los arreglos institucionales son los adecuados

para lograr la frecuencia y calidad apropiada para el
monitoreo?
Los arreglos institucionales para el monitoreo estn

asociados a riesgos crticos durante la implementacin?
Los arreglos para el monitoreo estn alineados con

requerimientos externos (como los de donantes), si los
hay?
Existen las habilidades y la infraestructura necesarias

para manejar el sistema MRV que se haya diseado?
Habr un seguimiento integral y sistemtico de los

datos?
consideraciones en cuanto a
arreglos institucionales
Las responsabilidades en torno al sistema MRV son

claras entre los grupos operativos? Se documentaron?
evaluacin de las acciones

post-implementacin
Se entiende la importancia de la evaluacin? Queda

reflejada en el plan de implementacin?
Los arreglos para la colecta de datos aseguran que sta

sea confiable, que los datos sean certeros y consistentes?
Se asegura la trazabilidad de la informacin?
Se estableci cmo se usarn los resultados de la

evaluacin durante la implementacin y en futuras
acciones o programas?
revisin del progreso y acciones correctivas
Caso de estudio:
Implementacin del Programa de Accin Climtica

de la Ciudad de Mxico
El Programa de Accin Climtica de la Ciudad de Mxico (PACCM) 20142020 fue publicado por el gobierno del Distrito Federal en junio de 2014.
Entre sus metas se cuenta la reduccin de 10MtCO2eq directas acumuladas para 2020. A cinco meses del arranque del PACCM, la Secretara de
Medio Ambiente, entidad responsable de la implementacin del PACCM,
ha identificado que una barrera a la implementacin es el cambio de titulares en departamentos gubernamentales que inicialmente haban adoptado la responsabilidad de implementar determinada accin. Los nuevos
titulares pueden establecer prioridades diferentes, lo cual implica un riego
importante si su accin es necesaria para cumplir las metas del programa.
306
implementacin
C9
En este sentido, el papel de los altos mandos o lderes polticos ha sido

muy importante para la implementacin, no slo para promover la participacin de los titulares departamentales, sino tambin en la bsqueda de financiamiento. La entidad responsable estableci un cronograma
a 2020 donde seala el ao en que se planea arrancar y cunto costar
cada accin indispensable o estratgica establecida para lograr la meta
del programa. Al resto de acciones se les defini, en la prctica, como de
oportunidad o seguimiento; es decir, son importantes y es deseable que
se implementen, pero el mayor esfuerzo para asegurar la implementacin
se est centrando en las estratgicas.
El aprovechamiento de oportunidades tambin se ha hecho presente en
las acciones estratgicas. Cabe sealar como ejemplo la accin EE2 Chatarrizacin de refrigeradores. En un inicio se haba establecido que sta comenzara a implementarse en 2015. Sin embargo, a travs de una comunicacin inesperada con instituciones que impulsan la eficiencia energtica,
entre ellas FIDE, SENER, CONUEE, USAID y otras, se present la oportunidad
de arrancarla de manera anticipada, debido en parte a que el gobierno del
DF tena bases suficientemente slidas para garantizar su xito. Cabe resaltar que, al presentar propuestas de colaboracin o buscar financiamiento,
la entidad responsable en el DF ha subrayado la importancia de mostrar
los resultados de los diagnsticos climticos y la curva de beneficios marginales de las acciones para fortalecer la justificacin del programa. As, el
documento del Programa de Accin Climtica es una herramienta ms en
el proceso de implementacin.
Por otro lado, la misma implementacin de acciones pequeas o a nivel piloto puede detonar la ampliacin de la accin o la participacin ms activa
de los grupos operativos. En el marco del PACCM la primera actividad concluida fue la instalacin de calentadores trmicos solares en un hospital
bajo la responsabilidad del gobierno de la ciudad, en el marco de la accin
Aprovechamiento de energa proveniente de fuentes renovables en instalaciones y edificios del Gobierno del Distrito Federal. La accin comenz
a implementarse a mediados de 2014 y, actualmente (finales del mismo
ao), est concluida. A partir de los beneficios logrados en trminos de
ahorro de energa, el gobierno de la ciudad busc impulsar la adopcin de
la medida por otros hospitales. Actualmente, est en curso el anlisis del
resto de hospitales de la ciudad que podran adoptar la tecnologa.
Finalmente, es de destacar cmo la temtica del cambio climtico ha permeado en el interior del gobierno del DF. Dado que el PACCM se dise
bajo un proceso de gobernanza, donde cada accin fue asumida por distintas dependencias, cuya opinin fue considerada en todo momento, incluso ahora, que el programa ha sido publicado y est en marcha, la entidad responsable ha sealado que algunos titulares de las dependencias se
acercan a proponer nuevas acciones para el mismo (Comunicacin personal, scar Vzquez, Octubre 2014).
307
implementacin
C9
9.4 Ruta crtica

En lnea con el planteamiento del modelo lgico, una herramienta complementaria
que se sugiere utilizar, especficamente para la planeacin temporal de las actividades
de implementacin de cada accin, es la ruta crtica. Este mtodo permite determinar:

Cunto tiempo tomar completar un proyecto, o en este caso una accin

Qu actividades son crticas, es decir, deben llevarse a cabo en tiempo, porque
de otra manera todo el proyecto se atrasara
Si, adems, en el anlisis se incluyen los costos de las actividades, y cmo stos agilizan el logro de las actividades, se llega a determinar:

Si el implementador debe acelerar el proyecto

En el caso anterior, cul es la ruta ms barata para hacerlo
Paso 2: Establecer una ruta crtica para cada accin a implementar

El anlisis de ruta crtica inicia con una lista de las actividades implicadas en la
accin. Con cada actividad se requiere saber cul la antecede y cunto tiempo se estima que tomar. Es importante resaltar que la estimacin de los tiempos debe ser lo ms realista posible. De forma general, el mtodo es el siguiente:
1. Definir todas las actividades, lo cual puede basarse en los resultados de la construccin del modelo lgico.
2. Establecer las relaciones de precedencia entre las actividades.
3. Definir el tiempo estimado para cada actividad. Es deseable que se identifiquen
los tiempos mnimos y mximos, tanto para comienzo como para trmino de la
actividad, lo cual resulta til al planear y monitorear el avance, cuando se determine la ruta crtica.
4. Dibujar un diagrama conectando las diferentes actividades. Todas las actividades
sin predecesora deben partir del nodo 1, mientras que aqullas que no tengan
sucesora deben conectarse con el ltimo, que es el de mayor valor numrico.
Slo puede haber un nodo de inicio y uno de fin.
5. Identificar la ruta o trayectoria ms larga de la accin, que ser la que determine
la duracin.
A continuacin se presenta un ejemplo de identificacin de la ruta crtica, considerando algunas actividades muy generales. Apenas se presentan los pasos bsicos
de la metodologa; para aplicar la parte que tiene en cuenta los costos es necesario
revisar el recurso sugerido u otro disponible. Cabe sealar que en la prctica deben
considerarse todas las actividades, porque, en la medida en la que stas sean ms
especficas, el ejercicio resulta ms til para la implementacin.
308
C9
implementacin
Hay mltiples referencias sobre la metodologa de ruta crtica (o CPM, por sus siglas
en ingls: Critical Path Method) en libros o manuales de planificacin de proyectos,
adems de en la web. La que se utiliz para generar el ejemplo que aqu se presenta
se tom de (Baker, 2013). La informacin est disponible en la web; lo nico que el
usuario necesita para aplicar el mtodo es una hoja de clculo en Excel. Sin embargo,
para acciones con pocas actividades, no es necesario emplear paquetera.
Liga: http://hspm.sph.sc.edu/Courses/J716/CPM/CPM.html
Se recomienda al integrador de esta etapa que consulte otras referencias, e incluso, de
ser posible, explore algn programa informtico de gestin de proyectos.
Ejemplo: Determinacin de la ruta crtica para

la accin Instalacin de luminarias
eficientes
Listado de actividades, determinacin de relaciones y tiempos:
actividad
descripcin
antecesora
necesaria
duracin (semanas)
Ninguna
mapeo de actores
taller temtico
establecimiento
de meta
B, D
clculo del
potencial de
mitigacin
Ninguna
D
E
anlisis financiero
obtencin de
financiamiento
20
diseo de
indicadores mrv
adquisicin de
luminarias
comunicacin
social
colocacin de
luminarias
monitoreo
y evaluacin
G, J
309
C9
implementacin

Elaboracin del diagrama de nodos e ilustracin de las

diferentes rutas resultantes:
5
F
ruta 1
ruta 2
ruta 3
6
H
La Ruta 1 se define como: D-C-E-F-H-I

La Ruta 2, como: A-B-C-G-K
La Ruta 3, como: D-C-E-F-H-J-K
Estimacin cuantitativa de la ruta crtica:
Estimar el tiempo total de cada ruta implica sumar los tiempos de
cada actividad en ella. Cuando se trata de rutas muy largas conviene
automatizar los clculos en una hoja de clculo.
actividades
nodos (ver diagrama)

Inicio
6 7
Fin
7 9
20
8 1
tiempo
semanas
tiempo de
la ruta
rutas
ruta 1
1 1
33
ruta 2
0 0
ruta 3
1 0
35
tiempo
mximo
35
ruta 1
ruta 2
ruta 3
crtica
310
C9
implementacin
La ruta crtica es aqulla que implica el mayor nmero de semanas; por tanto, las actividades
crticas son la C, D, E, F, H, J y K. Son las actividades cuyo logro debe monitorearse con ms
rigor para la implementacin de la accin en el periodo que se haya establecido.
Figura 9.3. Representacin de actividades en ruta crtica

Inicio ms
cercano (IC)
Trmino ms
cercano (TC)
semana 1
semana 3
semana 2
semana 4
Inicio ms
cercano (IC)
Trmino ms
lejano (TL)
Es muy recomendable dar seguimiento a las actividades a travs de una ruta crtica, puesto que la implementacin de las acciones de un PAC puede volverse un
proceso largo. Adicionalmente, para facilitar la representacin de cada actividad en
el diagrama de seguimiento se pueden incluir las fechas de inicio y trmino, tanto
ms lejanas como ms cercanas, para cada actividad (Figura 9.3). Posteriormente y
de manera sencilla, esto se puede llevar a un diagrama de Gantt distinguiendo las
actividades crticas del resto.
9.5 Plan rector de implementacin

El producto de este captulo debe ser el plan rector para la implementacin del PAC
con base en los aspectos abordados a lo largo de este captulo.
Paso 3: Elaborar el plan rector de implementacin
para cada accin de dicho plan, debe contener al menos

los siguientes puntos:

Plan de financiamiento
Recursos humanos implicados: personal participante con responsabilidades
claramente definidas
Otros recursos: infraestructura, asesores y colaboradores, etctera
Acciones para el manejo de riesgos
Si aplica, plan para la contratacin de proveedores de productos o servicios
311
implementacin

Actores clave identificados y estrategia para manejarlos

Indicadores para el monitoreo de cada accin y para la evaluacin del programa
en el marco de un sistema MRV diseado
Arreglo institucional para la implementacin
Acuerdos para la implementacin establecidos en el marco de un proceso de
gobernanza
Ruta crtica de implementacin
Productos esperados de cada actividad
C9
Las fichas presentadas
en el captulo 7, referentes al diseo de acciones,
deben ser el reflejo resumido del plan de implementacin.
resultados esperados a corto, mediano y largo plazo

Para que la implementacin de las acciones sea efectiva, se requiere que sta se
revise en cada etapa crucial del proyecto. Si bien se busca que haya una planeacin
que d sustento lgico a cada actividad, producto y resultado esperado, el plan
debe ser lo ms flexible posible, de forma que pueda adaptarse de manera exitosa a los cambios que se pueda presentar en la prctica.
Por otro lado, se debe tratar de documentar de la mejor forma posible cada etapa
de la implementacin. Ello con dos propsitos: primero, evaluar y monitorear las acciones y su evolucin para corregir el rumbo y comprender qu practicas funcionan
para conseguir los resultados esperados; segundo, como una forma de transparencia y rendicin de cuentas.
Finalmente, recordar que las agendas de mitigacin y adaptacin coinciden en
gran medida con aqulla, ms amplia, del desarrollo sostenible. As, al presentar el
programa y su plan de implementacin, es importante enfatizar que la accin climtica presenta beneficios ambientales y sociales que trascienden el mbito
de la contencin del cambio climtico y el control de sus efectos, por lo que la
implementacin de las acciones supone beneficios en todos los sentidos posibles.
312
C10
financiamiento
C10
313
captulo
diez
Lineamientos para
la identificacin y gestin de
mecanismos de financiamiento
10 Metodologa para la identificacin y gestin

de mecanismos de financiamiento para
implementar acciones locales de mitigacin
y adaptacin
introduccin
En este captulo se presentan, de manera general, los distintos mecanismos de financiamiento
existentes para llevar a cabo las acciones climticas prioritarias, as como algunas de las consideraciones necesarias para su gestin. Se plantean tambin los elementos ms importantes que
deber tener en cuenta la entidad responsable al momento de llevar a cabo su planeacin y presupuestacin, as como la manera en la que debe manejar y transparentar el manejo de sus finanzas.
Conceptos clave
Financiamiento climtico, gestin de fondos, instrumentos econmicos, alianzas pblico-privadas,
fondos climticos, mercados de carbono, bonos de carbono, federalismo fiscal, finanzas pblicas,
planeacin financiera, MRV financiero
objetivo
Orientar a la entidad responsable en la identificacin y gestin de los mecanismos de financiamiento a los que puede acceder, dependiendo de su contexto, y sus capacidades y recursos (humanos y materiales), entre otros
productos esperados

Lista de posibles mecanismos de financiamiento para implementar las acciones prioritarias
Consideraciones importantes para la elaboracin del programa anual presupuestal y

estratgico
Lista de posibles actores con los que se pueden llevar a cabo acuerdos de colaboracin y
concertacin para la obtencin del financiamiento climtico
Elementos a considerar para asegurar un manejo financiero adecuado

Integrador de la etapa con experiencia en gestin de recursos econmicos
pasos metodolgicos
1. Identificar las opciones de financiamiento existentes
2. Llevar a cabo una planificacin y programacin financiera
3. Buscar alianzas con los tres niveles de gobierno, las organizaciones de la sociedad civil
(OSC) y la academia para obtener fondos
4. Monitorear, reportar y verificar las operaciones financieras
315
financiamiento
C10
10.1 Introduccin
Las entidades responsables estatales y municipales se enfrentan a la tarea de identificar qu tipo de fondos requieren y a cules pueden acceder para el cumplimiento de sus PAC. Dados los recursos con los que cuentan, el contexto urbano en
el que se desarrollan y las perspectivas que tienen, deben decidir la mejor manera de recaudar fondos, combinarlos, planear, presupuestar y desarrollar mtodos
para monitorear y evaluar el uso transparente de los recursos.
Desde enero de 2012, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria establece la obligacin de incluir en el Presupuesto de Egresos de la Federacin
un anexo transversal (diferentes ramos y entidades responsables) con las previsiones de gasto en materia de adaptacin y mitigacin. Para 2014, se han destinado
ms de 37 mil millones de pesos especficamente para cambio climtico (Diario
Oficial de la Federacin 2013). Si bien stas son buenas noticias para los gobiernos locales, son las gestiones de las entidades responsables y grupos operativos
implementadores de las que depende el acceso a estos recursos.
Aun cuando hay fondos federales para financiar acciones climticas, las entidades
responsables estatales y municipales pueden obtener y generar ellos mismos
recursos de otras fuentes de financiamiento locales, nacionales e internacionales,
y depender as cada vez menos del gobierno federal.
Para lograr los objetivos climticos locales, los gobiernos pueden usar instrumentos econmicos (impuestos, subsidios, crditos), mejoras regulatorias (formular y
hacer cumplir leyes que normen el comportamiento de los individuos y las empresas) y diseminacin de informacin (campaas de concientizacin, etc.), los
cuales juegan un rol muy importante para cambiar el comportamiento de la sociedad. Adems, los gobiernos pueden hacer cambios en los bienes y servicios
que proveen (crear infraestructura para nuevas modalidades de transporte, para
la generacin de energa renovable, para la separacin de residuos, etctera). Si
bien la implementacin de algunas medidas implica costos adicionales, no todas
requieren inversiones iniciales fuertes. De hecho, los costos de algunas pueden ser
poco significativos, sobre todo considerando que muchas acciones climticas tienen el potencial de generar beneficios econmicos, tanto sociales como privados,
a mediano y largo plazo.
Con el fin de obtener el financiamiento climtico, los gobiernos locales deben procurar, captar y combinar recursos de diversas fuentes, dependiendo de sus capacidades y en coordinacin con grupos operativos, distintas entidades federales y
otros actores. Debido al tipo de acciones climticas a desarrollar en un contexto
urbano local (relacionadas con la provisin de servicios pblicos locales), as como
a las barreras que stas enfrentan para su implementacin, es necesario aprovechar las facultades impositivas, sobre todo de los municipios, para el desarrollo de
instrumentos econmicos; esto y la creacin de alianzas pblico-privadas resultan
dos esquemas particularmente interesantes para su consideracin.
316
financiamiento
C10
Para enfrentar al cambio climtico, adems de movilizar recursos adicionales, la entidad responsable debe llevar a cabo una planeacin con visin de mediano y largo
plazo, y promover polticas de desarrollo en otros sectores que no se contrapongan
con sus esfuerzos de mitigacin y adaptacin, adems de alertar sobre aqullas que
los impactan negativamente.
10.2 Instrumentos de poltica para el financiamiento

climtico
En el captulo 4 se present un anlisis de los instrumentos de poltica ms importantes en materia de cambio climtico. A continuacin se detalla lo que esos instrumentos sealan respecto al financiamiento de acciones climticas:
estrategia nacional de cambio climtico (encc)

Como se ha mencionado, la Ley General de Cambio Climtico designa a la ENCC
como el instrumento que rige y orienta la poltica nacional en materia climtica.
Esta estrategia define una ruta a largo plazo y establece prioridades nacionales de
atencin para combatir el cambio climtico.
De acuerdo con la ENCC, uno de los pilares de la poltica nacional de cambio climtico
es el desarrollar polticas fiscales e instrumentos econmicos y financieros con enfoque climtico. Dentro de las lneas de accin en el marco de este pilar se encuentran:

Especificar en presupuestos estatales y municipales la asignacin de fondos

para la ejecucin de acciones de adaptacin y mitigacin
Articular fondos nacionales existentes y combinar otras fuentes de financiamiento para potenciar las acciones climticas
Asegurar que los fondos pblicos y privados financien acciones prioritarias, y
considerar salvaguardias ambientales y sociales
Disear instrumentos econmicos, fiscales, financieros y de mercado para incentivar las acciones climticas (utilizar subsidios focalizados, eliminar subsidios
ineficientes y crear instrumentos financieros pblicos y privados)
Aprovechar el Fondo para el Cambio Climtico para recibir subsidios provenientes de otros fondos, incluyendo los internacionales
Impulsar nuevos mecanismos econmicos y de financiamiento, incluyendo las
Acciones Nacionales Apropiadas de Mitigacin (NAMA, por sus siglas en ingls)
y mercados de carbono.
Replantear los subsidios al agua en todos los sectores para incentivar la eficiencia en su consumo. Ajustar gradualmente las tarifas de agua a los precios reales,
apoyando a grupos vulnerables.
Consolidar la participacin del sector privado y social en el financiamiento climtico mediante mecanismos financieros y de mercado (Diario Oficial de la Federacin 2013 b).
317
financiamiento
C10
el sistema nacional de cambio climtico (sinacc)

Tiene como objetivo la coordinacin entre los tres niveles de gobierno e incentivar el
trabajo conjunto entre stos y el sector privado y social, para generar sinergias que
permitan la ejecucin exitosa de acciones prioritarias. La procuracin de fondos pblicos e internacionales depende, en cierta medida, de la capacidad de coordinacin
y trabajo conjunto entre los tres niveles de gobierno.

El SINACC est integrado por la Comisin Intersecretarial de Cambio Climtico (CICC),
el INECC, el Consejo de Cambio Climtico (C3), las entidades federativas, las asociaciones de autoridades municipales y el Congreso de la Unin (ibd.).
fondos y programas federales

stos tambin son instrumentos de poltica nacional para el financiamiento climtico. Se los describe en el paso 2, donde se presentan las opciones de financiamiento
existentes.
Recursos
Acuerdo sobre ENCC y SINACC expedido en el Diario Oficial de la Federacin:
http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5301093&fecha=03/06/2013
Estos instrumentos de poltica enmarcan las opciones de financiamiento que se

presentan a continuacin.
10.3 Metodologa para la identificacin de opciones

de financiamiento
Paso 1. Identificar las opciones de financiamiento ms adecuadas para cada
gobierno local
Para determinar los mecanismos financieros a los que pueden acceder los gobiernos locales, se debe, primero, identificar las capacidades internas de la entidad
responsable para: 1) planificar y programar; 2) cumplir con los compromisos
derivados del financiamiento requerido; 3) monitorear, reportar y verificar la
aplicacin de los recursos financieros y los impactos en mitigacin y adaptacin; y
4) buscar alianzas con organizaciones de la sociedad civil (OSC), el sector privado
y otros gobiernos locales y entidades del gobierno federal.
Dependiendo de los recursos con los que cuente el

gobierno local, estas actividades pueden ser llevadas a cabo por una oficina
especializada en cambio
climtico en el interior de
la entidad responsable, en
cooperacin con Finanzas
y otros grupos operativos,
o bien con una o dos personas con conocimientos
en esta rea que tengan,
dentro de su mandato, la
creacin de alianzas con
OSC u otros actores.
318
C10
financiamiento
las entidades responsables cuentan con tres amplias
categoras de financiamiento a considerar:
1. Financiamiento municipal, estatal y federal
2. Apoyo y financiamiento internacional
3. Asociaciones con el sector privado
Es importante sealar que, aun contando slo con las capacidades ms bsicas, es
posible que las entidades responsables obtengan recursos para el financiamiento
climtico, por ejemplo, especificando en los presupuestos estatales y municipales
la asignacin de fondos para la implementacin de acciones prioritarias de mitigacin y adaptacin.
10.3.1 Financiamiento municipal, estatal y federal

Las fuentes de financiamiento municipales, estatales y federales son i) ingresos
propios, ii) recursos presupuestales federales y sus fondos, iii) fideicomisos federales y sus programas, y iv) fondos y fideicomisos locales.
10.3.1.1 Ingresos propios

Los municipios, mediante la aprobacin de los congresos estatales y a travs de
alguna secretara local o de la tesorera, pueden cobrar derechos, contribuciones,
aprovechamientos o impuestos por los servicios pblicos a su cargo, incluyendo
provisin de agua potable, drenaje, alumbrado pblico, manejo de residuos (slidos y aguas negras) y provisin de zonas verdes para el cumplimiento de sus programas climticos. Adems, pueden percibir contribuciones y fijar tasas adicionales sobre la propiedad de bienes inmuebles y su mejora o cambio de valor. Tambin
pueden otorgar reducciones o exenciones de impuestos y cuotas.
impuesto predial y ciudades ms

resilientes
cuotas por tratamiento de agua y

alianzas con el sector privado
El impuesto predial no slo genera ingresos municipales,

sino que puede crear incentivos para la formacin de ciudades ms resilientes: al establecer una reduccin o exencin
de este impuesto en ciertas zonas, se promueve la ocupacin de viviendas ms densas y alejadas de zonas riesgosas.
De manera contraria, impuestos adicionales podran establecerse en zonas de alto riesgo como planicies susceptibles
a inundaciones o pendientes susceptibles a deslaves (The
World Bank, 2011)
En el caso de proyectos de reduccin de emisiones de

metano en rellenos sanitarios y en plantas de tratamiento
de aguas residuales, los municipios podran cobrar cuotas
por el tratamiento de estos residuos (o de residuos slidos)
a hogares, comercios e industrias. Mediante una alianza con
el sector privado, el gobierno local podra licitar la construccin y operacin de plantas tratadoras y establecer,
como requisito para otorgar la licitacin, la construccin de
sistemas de captura de metano y la generacin de electricidad a partir del mismo.
319
financiamiento
C10
Los municipios podran aprovechar su autonoma hacendaria para generar ingresos propios como fuente de financiamiento para las acciones climticas que decidan implementar. Adems de ser una fuente de ingresos, los incentivos fiscales
pueden aplicarse para modificar actitudes de la poblacin hacia unas ms responsables, en trminos climticos.
En cuanto a los estados, sus facultades impositivas (cobro de impuestos, derechos,
aprovechamientos, etc.) no estn explcitamente establecidas en la Constitucin.
Sin embargo, sta contempla que los estados pueden determinar contribuciones
que no hayan sido expresamente otorgadas a la federacin o a los municipios. Incluso, pueden establecer impuestos que sean ya cobrados por la federacin31, con
lo que se genera una doble tributacin. Aunque la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin ha determinado que la doble tributacin no es inconstitucional, los estados
normalmente evitan hacerlo y prefieren adherirse al Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal (Velasco Lozano, 2013).
Ingresos estatales por manejo de residuos regionales

y generacin de electricidad
El Sistema Integral para el Manejo Ecolgico y Procesamiento de Deshechos (SIMEPRODE) es un organismo pblico descentralizado creado por el Estado de Nuevo Len con
el fin de ofrecer un manejo integral de los residuos slidos con un alcance estatal. Entre
sus funciones se encuentra acopiar, recibir, transportar, depositar, almacenar, aprovechar, reciclar, transformar y procesar todos los desechos slidos y sus subproductos en
cualquier municipio del estado y comercializar los desechos slidos y subproductos. A
partir de esta iniciativa se han creado rellenos sanitarios regionales cuyo funcionamiento es posible mediante la colaboracin intermunicipal, as como una planta clasificadora. En el relleno sanitario de Salinas Victoria, se produce energa elctrica a partir
del aprovechamiento del biogs generado en el relleno, logrando as la obtencin de
ingresos propios (Gobierno del Estado de Nuevo Len, sin fecha).
10.3.1.2. Recursos presupuestales federales y sus fondos

Adems de ingresos propios, los gobiernos locales pueden financiar las acciones
climticas prioritarias con recursos presupuestales federales. Esto requerira integrar las acciones en la planificacin estatal y municipal de desarrollo o contemplarlas dentro del gasto local.
los recursos presupuestales federales a los que estados y

municipios tienen acceso son:
provisiones salariales y econmicas (ramo 23):
Son recursos a entidades federativas y municipios a travs de fondos especficos
para infraestructura pblica, desarrollo de zonas metropolitanas, incremento del
31
Facultada para establecer impuestos sobre el aprovechamiento y la explotacin de recursos naturales, servicios
pblicos concesionados o explotados directamente por la federacin, energa elctrica, gasolina y otros productos
derivados del petrleo.
320
C10
financiamiento
capital fsico y capacidad productiva de los estados con menor ndice de desarrollo
humano, entre otros Fuente especificada no vlida.. Se establecen y discuten cada
ao en el Presupuesto de Egresos de la Federacin. Estos fondos son mecanismos
flexibles y temporales de financiamiento, y su asignacin es de muy corto plazo
(Garduo, Medina and Veloz 2012)
La Tabla 10.1 muestra algunos fondos relevantes para el financiamiento de acciones
climticas provenientes del ramo 23:
Tabla 10.1: Ejemplo de fondos relevantes provenientes del ramo 23
fondos ramo 23 ejercidos a nivel

estatal (2014)

municipal (2014)
Fondo Metropolitano (obras pblicas de

infraestructura)
Fondo de Pavimentacin a Municipios (vialidades, alumbrado pblico, etc.)
Fondo de Prevencin de Desastres Natura- Fondo Regional (infraestructura pblica y

les (evaluacin de riesgos y vulnerabilidad, equipamiento)
prevencin y reudccin de riesgo, fortalecer capacidades preventivas)
Fuente: Centro Mario Molina con datos del Presupuesto de Egresos de

la Federacin para el Ejercicio Fiscal 2014.
Evidentemente, los proyectos de obras pblicas e infraestructura contemplados

por los gobiernos locales que coincidan con las acciones prioritarias, podran disearse con una visin de un desarrollo bajo en emisiones, considerando los efectos
esperados del cambio climtico y ser financiados por alguno de estos fondos.
fondo para la prevencin de desastres naturales

(fopreden)
Financia acciones encaminadas a la prevencin de desastres. Dichas acciones pueden ser
programadas o urgentes. Las acciones preventivas que son apoyadas por el FOPREDEN son:
1) Fenmenos hidrometeorolgicos 2) Fenmenos Geolgicos 3) Otros Fenmenos. Las
acciones preventivas apoyadas son acciones orientadas a: 1) la identificacin y evaluacin
de peligros, vulnerabilidades o riesgos (Atlas de Riesgo de los Estados); 2) la prevencin y
reduccin de riesgos, mitigar las prdidas y daos que se puedan derivar del impacto de los
fenmenos naturales perturbadores; 3) fortalecer las capacidades preventivas y de autoproteccin de la poblacin ante situaciones de riesgo.
La coparticipacin del FOPREDEN es de entre el 55-90% de los proyectos presentados por
las entidades federativas; y del 100% para proyectos de investigacin y para Proyectos Preventivos Estratgicos. Esto significa que los estados debern programar en su presupuesto
un co-financiamiento para acceder a los fondos del FOPREDEN.
Los proyectos y acciones que se apoyen, debern considerar indicadores de desempeo
que permitan medir los resultados alcanzados. Adems, el proceso de seleccin del FOPREDEN es considerado como demasiado riguroso (OCDE, 2013). Esto significa que los estados
con mayores capacidades tcnicas son los ms adecuados para solicitud de fondos del FOPREDEN.
321
C10
financiamiento
Son sujetos de apoyo, entre otros, las entidades federativas y las instituciones acadmicas y de investigacin federales. Ambas podrn presentar proyectos propuestos por los
municipios.
Para mayor informacin sobre el FOPREDEN, puede consultar sus Reglas de Operacin en:
http://www.proteccioncivil.gob.mx/work/models/ProteccionCivil/fonden/REGLAS_FOPREDEN_2010.pdf
participaciones federales
(ramo 28 y participaciones en ingresos federales):
Son recursos asignados a los estados y municipios de acuerdo con la Ley de Coordinacin Fiscal y los Convenios de Adhesin al Sistema Nacional de Coordinacin
Fiscal y de Colaboracin Administrativa en Materia Fiscal. Estos recursos no estn
condicionados en su entrega ni en su ejercicio: pueden ser ejercidos por los estados libremente. Son los estados y municipios, a travs del rgano legislativo correspondiente, los que deciden su manejo y aplicacin (DOF, 1978).
Para acceder a estos fondos, es importante que la entidad responsable tenga claridad sobre las necesidades presupuestales anuales para financiar las acciones climticas prioritarias, y que cuente con el apoyo tanto del ejecutivo gubernamental como
de algunos legisladores para su impulso y aprobacin en los rganos legislativos.
aportaciones federales (ramo 33):

Son recursos transferidos de la federacin a los estados y municipios, y su gasto es
condicionado al cumplimiento de los objetivos establecidos en la Ley de Coordinacin Fiscal (ibd.).
La Tabla 10.2 muestra algunos fondos relevantes para el financiamiento de acciones
climticas provenientes del ramo 33
Tabla 9.2: Ejemplo de fondos relevantes provenientes del ramo 33

estatal (2014)


municipal (2014)

Fondo de aportaciones para el fortalecimiento de las Entidades Federativas
(inversin y mantenimiento de infraestructura fsica, sistemas de proteccin civil)
Fondo de aportaciones para el fortalecimiento de los Municipios (cumplimiento

de obligaciones financieras, pago de
derechos por agua)
Fondo de aportaciones para la infraestructura social (estatal y municipalfinanciamiento de obras e inversiones en

infraestructrua)
Fuente: Ley de Coordinacin Fiscal en (Garduo, Medina y Veloz 2012) y (DOF, 2013)
322
financiamiento
C10
Las entidades responsables pueden convenir con otras del gobierno

local que los proyectos financiados por estos fondos en materia de
educacin, salud, alimentacin e infraestructura bsica y educativa incluyan consideraciones climticas en su diseo.
programa de fortalecimiento ambiental de las

entidades federativas (el anexo 30 del ramo 16):
A travs de la Semarnat se canalizan recursos presupuestales a los estados para el financiamiento de proyectos tanto estatales como municipales. El programa se enfoca en el fortalecimiento de su infraestructura ambiental, sobre todo en materia de residuos slidos, servicios
ambientales, preservacin forestal, adaptacin y mitigacin del cambio climtico, as como la reduccin de gases de efecto invernadero y
el uso de energas limpias (SEMARNAT 2014b).
A continuacin, se muestra un esquema para acceder a fondos de este
programa:
Figura 10.1: Proceso para acceder fondos del Programa de Fortalecimiento Ambiental de las Entidades Federativas

SEMARNAT da a conocer criterios de validacin de los proyectos,

lineamientos y formato en el que los estados debern entregar sus propuestas tcnicas
La Comisin de Medio Ambiente y Recursos Naturales de la Cmara de

Diputados publica lista de proyectos aprobados por dicha comisin
SEMARNAT presenta el formato de Convenio de Coordinacin con las

entidades federativas para su revisin y firma
Estados y municipios, entregan los Anexos Tcnicos para validacin tcnica

de los proyectos que fueron aprobados y publicados por la Comisin de
Medio Ambiente.
La SEMARNAT lleva a cabo el proceso de validacin tcnica; los promoventes

deben atender las observaciones requeridas
Estados abren cuentas bancarias especficas para la ministracin recursos

y envan a SEMARNAT recibos oficiales. En este periodo los estados realizan
trmites para transferir recursos a municipios
Con el fin de contar con recursos presupuestales federales para el financiamiento

climtico, los estados y municipios necesitan llevar a cabo una planeacin y programacin de manera anticipada, pues estos
procesos pueden tomar varios meses desde
la concepcin de la idea del proyecto hasta la obtencin de recursos. Cada entidad
debe desarrollar un programa anual e impulsar su autorizacin por el rgano legislativo correspondiente; posteriormente, los
recursos sern entregados por la Secretara
de Finanzas de los estados. En el paso 2 de
presenta ms informacin sobre planeacin y programacin.
Fuente: Centro Mario Molina con informacin de (SEMARNAT 2014b).
10.3.1.3 Fideicomisos federales y sus programas

fondo de cambio climtico
De acuerdo con la ENCC, estados y municipios podrn financiar las
acciones prioritarias, en funcin de sus programas estatales y municipales de cambio climtico mediante el Fondo de Cambio Climtico.
323
financiamiento
C10
ste todava no est operando (julio de 2014). Sus reglas de operacin siguen bajo
revisin por el Comit Tcnico y otras partes interesadas.
programa federal de apoyo al transporte

masivo (protram)
Se cre en 2008 como parte del Fondo Nacional de Infraestructura (Fonadin). Otorga apoyos financieros a gobiernos locales para llevar a cabo proyectos de transporte urbano masivo con altos beneficios sociales, como buses de rpido trnsito
(BRT), tranvas, trenes ligeros, metros, trenes suburbano y terminales y centros de
trasferencia intermodal en zonas metropolitanas de ms de 500 mil habitantes. El
programa complementa la inversin de gobiernos locales y promueve la participacin privada en los proyectos
Este programa no tiene una asignacin presupuestaria anual, por lo que la aprobacin de recursos puede tomar, en algunos casos, ms de tres aos (Garduo,
Medina y Veloz 2012).

Para obtener ms informacin sobre los lineamientos del PRTOTRAM y una gua de
presentacin y evaluacin de proyectos, consultar:
http://www.fonadin.gob.mx/wb/fni/programa_de_transporte_urbano
Para obtener ms informacin sobre recursos disponibles para financiar proyectos
de movilidad urbana en estados y municipios en Mxico, puede consultar La Gua
de fondos federales para financiar la movilidad y accesibilidad del Instituto de
Polticas para el Transporte y Desarrollo Mxico
http://mexico.itdp.org/wp-content/uploads/Guia-Fondos-Federales1.pdf
10.3.1.4 Fondos y fideicomisos estatales

La ENCC seala que los estados podrn financiarse mediante el establecimiento
de fondos o fideicomisos estatales. Estos fideicomisos pueden captar recursos provenientes de distintas fuentes de financiamiento (transferencias de la federacin,
ingresos propios, fondos internacionales, donaciones del sector privado, etctera).
La Ley de Mitigacin y Adaptacin al Cambio Climtico y Desarrollo Sustentable
para el Distrito Federal establece la constitucin de un Fondo Ambiental para el
Cambio Climtico y lo define como la base de captacin y canalizacin de recursos econmicos para acciones de mitigacin y adaptacin al cambio climtico en
el Distrito Federal. A la fecha de publicacin de esta gua, dicho fondo se encuentra en proceso de diseo, aprobacin e implementacin por parte del GDF pero se
espera que su enfoque sea la promocin de la participacin del sector privado en
el financiamiento climtico.
324
financiamiento
C10
fondo estatal: el fondo maya (yucatn)

Recibe ingresos del gobierno de Yucatn, del gobierno federal y de donantes nacionales
e internacionales. Adems, genera ingresos por concepto de impuestos por agua ($5/
vivienda por mes), derecho de aprovechamiento cinegtico, verificacin vehicular, derecho de acceso a cenotes, derecho de pasaje por crucero, creacin de una marca para el
posicionamiento con la poblacin y visitantes, y colecta voluntaria en zonas tursticas de
Chichen-Itz (con 2 millones de visitantes al ao) y Celestn (50,000) (Barrientos, 2013)
A manera de ejemplo, La Ley de Mitigacin y Adaptacin al Cambio Climtico y

Desarrollo Sustentable para el Distrito Federal establece la constitucin de un Fondo Ambiental para el Cambio Climtico, al que define como la base de captacin
y canalizacin de recursos econmicos para acciones de mitigacin y adaptacin
al cambio climtico en el Distrito Federal. A la fecha de publicacin de esta gua,
dicho fondo se encuentra en proceso de diseo, aprobacin e implementacin por
parte del GDF, pero se espera que su enfoque sea la promocin de la participacin
del sector privado en el financiamiento climtico.
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo-PNUD (2011). El papel de los fondos
nacionales en la integracin de distintas fuentes de financiacin para la lucha contra el
cambio climtico: Una gua para el diseo y el establecimiento de Fondos Nacionales
para alcanzar prioridades en cambio climtico, con informacin sobre la manera de disear un fondo o fideicomiso climtico:
https://seors.unfccc.int/seors/attachments/get_attachment?code=09G6L6FQVOSVB7V
KGN77OMPALCWVMIVY
estados y municipios con capacidades mnimas podrn:

Invertir en servicios bsicos e infraestructura que ya eran de por s necesarios y para los
cuales ya existe financiamiento Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo-PNUD
(2011). El papel de los fondos nacionales en la integracin de distintas fuentes de financiacin para la lucha contra el cambio climtico: Una gua para el diseo y el establecimiento
de Fondos Nacionales para alcanzar prioridades en cambio climtico, con informacin sobre la manera de disear un fondo o fideicomiso climtico:
https://seors.unfccc.int/seors/attachments/get_attachment?code=09G6L6FQVOSVB7VKG
N77OMPALCWVMIVY

, incorporando consideraciones climticas tanto de adaptacin como de mitigacin

Destinar recursos captados mediante el cobro de derechos, contribuciones, aprovechamientos o impuestos por los servicios pblicos a su cargo para el financiamiento
de acciones climticas prioritarias
Aplicar los recursos federales en el financiamiento de acciones climticas prioritarias
325
financiamiento
C10
estados y municipios con capacidades superiores podrn:

Estados y municipios con mayores capacidades, o bien aqullos con pocas capacidades
pero con el apoyo de consultores externos u OSC, adems podrn:

Modificar paulatinamente las tarifas de los servicios pblicos para que reflejen el verdadero costo de su provisin o del consumo/uso de recursos por parte de los hogares
e individuos (agua, produccin de residuos slidos), en el caso de los municipios
Utilizar la facultad que tienen los municipios para aplicar impuestos y otorgar subsidios e implementar instrumentos econmicos que incentiven el uso eficiente los
recursos
Acceder a fondos de programas como FOPREDEN y PROTRAM, los cuales requieren
mayor capacidad de gestin por parte de los gobiernos estatales y municipales
Establecer fideicomisos estatales climticos para captar recursos provenientes de distintas fuentes
10.3.2 Apoyo y financiamiento internacional

En general, tanto las fuentes multilaterales como las bilaterales estn diseadas
para la implementacin de estrategias nacionales climticas (The World Bank,
2011). En otras palabras, el acceso a estos fondos puede darse a travs del gobierno federal, lo que requiere coordinacin y trabajo cercano entre ste y los
gobiernos locales. Estas fuentes pueden utilizarse para una gran diversidad de acciones, que van desde asistencia tcnica hasta infraestructura municipal. Algunos
ejemplos de estas fuentes son:
fondo mundial para el medio ambiente

(fmam o gef por sus siglas en ingles)
La Estrategia de Mitigacin de Cambio Climtico del GEF 6 (2014-2018) presenta
un nuevo programa para atender las necesidades de desarrollo a nivel ciudad. Est
dirigido a intervenciones urbanas para promover el desarrollo bajo en emisiones.
Algunos de los proyectos que podra apoyar GEF 6 bajo su Programa 3: Promover
sistemas urbanos integrados bajos en carbono son:

Diseo e implementacin de estrategias urbanas, polticas y regulaciones en

materia de eficiencia energtica (edificios, iluminacin, aire acondicionado,
transporte), desarrollo de energas renovables (solar, viento, co-generacin,
transformacin de residuos en energa), y proyectos relacionados con residuos
slidos y manejo de aguas residuales
Polticas y mecanismos para transporte de carga y servicios de logstica con el

involucramiento del sector privado
Infraestructura urbana de transporte sustentable y sistemas que reducen la demanda del uso del auto como el establecimiento de instrumentos econmicos
326
financiamiento
C10
(p.ej. parqumetros y estacionamientos, incentivos para el uso amplio de transporte pblico, etc.) y programas de transporte compartido.

Iniciativas para involucrar a la comunidad en el apoyo y uso de tecnologas bajas en carbono
Algunos de los instrumentos financieros que otorga el GEF, por ejemplo, en materia de eficiencia energtica son: donaciones para inversin, garantas parciales de
prstamo y fondos para fines especiales, como los de reserva para prstamos incobrables, los rotatorios y los de inversin en capital (Fondo Mundial para el Medio
Ambiente, sin fecha).
fondo de adaptacin al cambio climtico

Suministra los recursos financieros destinados a proyectos de adaptacin al cambio
climtico en Mxico. Su objetivo es financiar el gasto y las inversiones de los proyectos que aborden, identifiquen y propongan acciones para reducir la vulnerabilidad
y lograr la adaptacin a los riesgos e impactos del cambio climtico en municipios,
estados y regiones, as como en actividades productivas y econmicas.
La Junta del Fondo de Adaptacin ofrece a los pases modelos e instrucciones para
acceder a los fondos. El financiamiento otorgado cubre los costos de adaptacin
totales derivados de hacer frente a los efectos adversos del cambio climtico.
El Instituto Mexicano de Tecnologa del Agua (IMTA) ha sido acreditado como la
Entidad Nacional Implementadora para gestionar y aplicar estos recursos (IMTA,
2012). Esto implica que cualquier gobierno local que est interesado en acceder a
estos fondos, debe trabajar de manera coordinada con el IMTA.
fondo especial para el cambio climtico (fecc)

Financia proyectos en materia de adaptacin, transferencia tecnolgica y fortalecimiento de capacidades, y aqullos relacionados con los sectores energtico,
transporte, industria y manejo de desechos, entre otros. Gobiernos, OSC y organizaciones comunitarias mexicanas pueden promover proyectos de inters para
los gobiernos locales. Para esto, deben asociarse con uno de los diez organismos
del Fondo Mundial para el Medio Ambiente y obtener la ratificacin de la idea del
proyecto por parte del coordinador operacional del FMAM.
fondos de inversin climtica

(cif por sus siglas en ingls)
El objetivo del fondo es cubrir el vaco de financiamiento para la mitigacin y adaptacin al cambio climtico en los pases en desarrollo. Invierte en la generacin de
conocimiento y en el aprendizaje, y funciona a travs de dos fondos: 1) el Fondo de
Tecnologa Limpia (CTF), que tiene como objetivo proveer prstamos para contri327
financiamiento
C10
buir con la demostracin, el despliegue y la transferencia de tecnologas bajas en

carbono; y 2) El Fondo Climtico Estratgico (SCF), el cual financia proyectos piloto
de nuevos mtodos de desarrollo o de actividades que responden a un reto climtico especfico o sector. A su vez, el SCF tiene tres sub-fondos: el Programa de Inversin Forestal, el Programa Piloto para la Resiliencia Climtica (PPCR) y el Programa
de Ampliacin de Energas Renovables (SREP).
El PPCR provee diversas oportunidades para llevar a cabo la planeacin estratgica
subnacional en el contexto urbano y concretar inversiones de adaptacin en armona con procesos nacionales.
Hay informacin sobre los programas del Fondo Mundial para el Medio Ambiente en:
www.thegef.org
Hay informacin sobre el acceso a fondos del Fondo de Adaptacin en:
https://www.imta.gob.mx/conamexphi/index.php?option=comcontent&vi
ew=articlehttps://www.imta.gob.mx/conamexphi/index.php?option=com_
content&view=article&id=350:el-imta-acreditado-como-entidad-nacional-implementadora-del-fondo-de-adaptacion-al-cambio-climatico-en-mexico&catid=16:noticiasconamexphi&Itemid=62
La informacin sobre diversos mecanismos de financiamiento internacional en el tema
de adaptacin en Mxico se encuentra en:
http://www.adaptacion.inecc.gob.mx/cooperacion-internacional/fondos-y-apoyos-internacionales
La informacin sobre cmo acceder a los recursos del FECC est disponible en la seccin
Mecanismos Financieros, en la pgina de Adaptacin al Cambio Climtico en Mxico:
http://www.adaptacion.inecc.gob.mx/biblioteca-digital/item/fondo-especial-para-elcambio-climatico
Hay informacin sobre los Fondos y Programas del CIF en:
https://www.climateinvestmentfunds.org/cif/funds-and-programs
10.3.3. Alianzas con el sector privado

La Agencia Internacional de Energa estima que, para 2020, alrededor de 40% de la
inversin mundial adicional necesaria para el financiamiento del cambio climtico
provendr de los hogares particulares; 40%, del sector privado; y 20%, de los gobiernos (UNDP, 2011). La definicin ms amplia de las alianzas pblico-privadas (APP)
es cualquier forma de cooperacin voluntaria entre actores pblicos y privados
(UNDP, 2011). Esta participacin puede darse en dos contextos:
a. Para la provisin cooperativa de servicios pblicos e infraestructura.
b. Aportaciones del sector privado como parte de su responsabilidad social
y ambiental.
328
financiamiento
C10
10.3.3.1. Alianzas pblico-privadas para la provisin cooperativa de

servicios pblicos e infraestructura
Las APP en este contexto implican relaciones entre el gobierno y actores privados,
donde el nico elemento esencial es la participacin privada en cierta medida
en la provisin de servicios pblicos (electricidad, transporte, manejo de residuos,
etc.) y en la construccin de infraestructura necesaria para ello (Bennett,Seldon y
Grohmann, 2000). Los participantes del sector privado reciben normalmente retornos financieros mediante tarifas cargadas a usuarios o pagos directos del sector
pblico.
Los gobiernos locales podran promover el desarrollo de APP apoyando a proyectos con financiamiento directo (asumiendo costos de construccin, de mantenimiento, etc.), con apoyo indirecto o contingente (otorgando garantas), mediante
el desarrollo de estudios que faciliten su implementacin (estudios de factibilidad
tcnica y econmica, estructura financiera de proyectos, evaluacin de riesgos,
etc.), o bien atendiendo ciertas fallas de mercado, como la informacin incompleta
(campaas de informacin, capacitacin y asistencia tcnica).
algunas ventajas de las app en este contexto son:

El sector privado provee el capital necesario para implementar acciones con

elevados niveles de inversin requeridos.
Pueden permitir, bajo un mismo paraguas, la organizacin eficiente de numerosos y complejos acuerdos que hacen que un proyecto se desarrolle correctamente.
La caracterstica eficiencia y competitividad del sector privado podra maximizar la costo-efectividad del proyecto, reflejada en menores precios para el gobierno y para el pblico en general (International Finance Corporation, 2011).
la participacin del sector privado en la provisin de

servicios pblicos e infraestructura en otros pases
El gobierno local de Gandhinagar, capital del estado de Gujarat, India, firm un contrato
con Azure Power y SunEdison, empresas a quienes se adjudicaron dos concesiones a
25 aos para la instalacin de miles de paneles solares fotovoltaicos de 2.5 megavatios
cada uno, y su conexin a la red. La mayora de los paneles fue instalada en los techos de
edificios pblicos (escuelas, hospitales, oficinas). Los restantes se colocaron en residencias privadas, las cuales recibieron una renta por concepto de arrendamiento del techo
donde se instalaron los paneles. El desarrollador vende la energa a la red de distribucin
local a una tarifa mnima determinada durante el proceso de oferta pblica de adquisicin (la concesin se otorg a estas empresas por haber cotizado la tarifa ms baja). La
329
financiamiento
C10
inversin privada fue de aproximadamente 15 millones de dlares, y 12 mil personas se

benefician con acceso a electricidad, lo que evita la emisin de 6 mil toneladas de CO2.
Adems, el proyecto piloto servir para mostrar su viabilidad tcnico-financiera. Para resolver varias cuestiones comerciales, legales, sociales y tcnicas, as como para apoyar al
gobierno en las negociaciones con la empresa privada, el gobierno de Gujarat solicit la
asistencia de la Corporacin Financiera Internacional. El proyecto se ejecut con el apoyo
financiero de los Pases Bajos, Finlandia y la Iniciativa Climtica Clinton.
Fuente: (International Finance Corporation, 2011 ), (International Finance Corporation, 2012)
empresas de servicios energticos (escos)

Desarrollan proyectos de eficiencia energtica y energas renovables financiados, en la mayora de los casos, por las mismas ESCOS, o por otros intermediarios financieros. Adems
del capital necesario, proporcionan capacidades tcnicas y apoyo legal especializado. La
inversin se recupera, en parte, por los ahorros econmicos generados. Las ventajas para
los municipios son que la inversin que requieren es nula o mnima, se garantiza el ahorro
energtico, y los riesgos tcnicos y financieros son asumidos por la ESCO, que tambin
puede capacitar al personal, operar y dar mantenimiento a los equipos.
Fuente: (Malvido, Hermosillo, y Lpez, 2012)

Para ms informacin sobre cmo disear alianzas pblicas-privadas, consultar

la gua de referencia para las APP del International Bank for Reconstruction and
Development (2012):
http://wbi.worldbank.org/wbi/Data/wbi/wbicms/files/drupal-acquia/wbi/WBIPPIAFPPP
ReferenceGuidev11.0.pdf

Para obtener ms informacin sobre los elementos de alianzas pblico-privadas

para la provisin de servicios pblicos e infraestructura, consultar el Centro de
Recursos para Asociaciones Pblico-Privadas en Infraestructura (PPPIRC):
http://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/es/asociaciones-publico-privadas
10.3.3.2. Aportaciones del sector privado como parte de

su responsabilidad social y ambiental
En este contexto, las APP pueden definirse como una relacin de trabajo colaborativo con
socios no-gubernamentales, donde los objetivos, la estructura, la gobernanza, los roles y
las responsabilidades son determinadas mutuamente, y la toma de decisiones es compartida. Lo que diferencia estas alianzas del modelo descrito anteriormente es que, en este
caso, el socio privado no es un contratista, licitador, receptor de fondos o desarrollador de
proyectos financiados o apoyados por el gobierno, sino un socio involucrado a la par en
cada etapa de las actividades de la alianza (Lawson 2013).
330
financiamiento
C10
Organizaciones como la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y el mismo Departamento de Estado de ese pas estn utilizando
estos esquemas para financiar sus programas de cooperacin al desarrollo internacional. Desde el 2001, USAID ha participado en ms de 1,600 APP, con ms de
3,000 socios distintos, incluyendo corporaciones, universidades, fundaciones y
ONG (ibd.).
La participacin del sector privado en el financiamiento de medidas de adaptacin

La Fundacin Rockefeller nombr recientemente a la Ciudad de Mxico como ciudad
inaugural de la Red de 100 ciudades resilientes y le otorg apoyo para contratar a un
Oficial de Resiliencia, crear una estrategia de resistencia y obtener acceso a herramientas,
apoyo tcnico y recursos para la implementacin de un plan de capacidad de recuperacin integral. Los fondos ingresaron al Fondo Ambiental Pblico del Distrito Federal y es
la Direccin de Cambio Climtico y Proyecto MDL la encargada de supervisar al Oficial
de Resiliencia.
Fuente: (Fundacin Rockefeller, sin fecha)
La participacin del sector privado en el financiamiento de medidas de adaptacin

La participacin del sector privado en el financiamiento de medidas de mitigacin
El Fideicomiso para el Ahorro de Energa Electica (FIDE) otorga financiamiento con condiciones preferenciales para la adquisicin o generacin de productos y equipo energticamente eficientes; evala la viabilidad financiera, tcnica y econmica de los proyectos y ofrece asesora y asistencia tcnica
El FIDE empez a funcionar y sigue funcionando a partir de aportaciones que hacen
sus fideicomitentes, las cmaras nacionales de la industria, la construccin y la consultora (CONCAMIN, CANACINTRA, CANAME, CMIC y CNEC) en la forma de porcentaje de
los contratos que CFE les asigna para el desarrollo de proyecto de energa elctrica, as
como contribuciones del Sindicato nico de Trabajadores Electricistas de la Repblica
Mexicana, SUTERM. Adems, el FIDE ha recibido recursos pblicos e internacionales y
se ha vinculado a programas y otros fideicomisos como implementador de proyectos.
Las decisiones estratgicas se toman en el Comit Tcnico que est formado, entre otros,
por un representante de la Comisin Nacional para el Uso Eficiente de la Energa (CONUEE) y vocales seleccionados entre representantes de las empresas afiliadas a las respectivas Cmaras de la Industria (actualmente Grupo Carso, Grupo Kuo, CEMEX, Minera
de Mxico y Grupo Villacero).
Fuente: (Arceo, 2014)
Este tipo de mecanismos es conveniente para el financiamiento de acciones climticas con beneficios sociales elevados pero no rentables, desde el punto de vista
privado, como pueden ser algunas medidas de adaptacin.
331
C10
financiamiento
10.3.4. Bonos de carbono

Las ciudades que implementen proyectos de mitigacin relacionados con manejo
de residuos, eficiencia energtica, transporte bajo en emisiones y restauracin de
reas verdes, entre otros, pueden obtener recursos de los mercados de carbono.
Estos recursos seran el resultado de la compra de la reduccin de emisiones por
una tercera parte (un pas extranjero, una empresa) a proyectos que generan (o esperan generar) dichas reducciones de emisiones de GEI (ya sea evitando emisiones
o capturando carbono).
Al ser el cambio climtico un problema global, las acciones que se tomen en cualquier lugar del mundo afectan a todos los dems. Es por eso que empresas nacionales e internacionales, as como pases industrializados, estn dispuestos a comprar
bonos de carbono (o, indirectamente, pagar por acciones climticas que reducen
emisiones implementadas por otros en localidades lejanas a ellos).
Una tonelada de emisiones

de CO2 que no se emitieron = 1 crdito de carbono
La Figura 10.2 muestra cmo distintas actividades (industriales y forestales) en diferentes lugares (centros urbanos y zonas rurales) generan beneficios globales para
el clima:
Figura 9.2: Ejemplos de actividades que generan beneficios globales al clima
1000 t de emisiones de CO2 evitadas: clima
global, acciones locales, gente tanto en pases
desarrollados como en desarrollo se benefician
200 t
CO2 crditos
200 crditos de
CO2 de act.
forestales
800 t de
reducciones
de emisiones
de CO2
800 t de de emisiones
de CO2 reducidas por
uso de tec. eficiente
Fuente: (Stone y Chacn, 2010)
Cada crdito de carbono tiene un valor monetario, as que el valor de los beneficios
de un proyecto, por ejemplo, de reduccin de emisiones de metano (o su equivalente en CO2) por separacin de residuos y el uso de rellenos sanitarios para la
produccin de energa debe incluir el valor en el mercado de las toneladas de CO2
que no se emitieron.
332
financiamiento
C10
10.3.4.1. Mercados de carbono

Los mercados de carbono son mbitos donde una parte paga a otra por una cantidad determinada de reduccin de emisiones de GEI. Los tipos de crditos que se
comercializan en el mercado son: permisos de emisin, certificados de reduccin
de emisiones y certificados de reduccin de emisiones voluntarias.

Permisos de emisin. Son poco relevantes en el caso de Mxico, pues son

asignados por un pas industrializado (Anexo X) a las empresas que generan
GEI en funcin de los compromisos de reducciones de emisiones asumidos.
Las empresas pueden comprar y vender estos permisos de emisin entre ellas.
Certificados de reduccin de emisiones o CER. Se crean cuando un proyecto especfico de mitigacin llevado a cabo en un pas en desarrollo demuestra que reduce emisiones de GEI en comparacin con lo que hubiera
ocurrido en la ausencia del proyecto. Estos certificados pueden venderse en
mercados regulados (como el Mecanismo de Desarrollo Limpio32 ), as como
a compradores que buscan voluntariamente compensar sus emisiones.
Certificados de reduccin de emisiones voluntarias. Son, tal vez, los ms

relevantes, dado el momento de transicin bajo el que se encuentra el nuevo
rgimen climtico internacional. Estos certificados se comercializan en mercados de carbono voluntarios (p.ej. Reducciones de Emisiones Verificadas o VER)
(Finanzas Carbono, 2014).
Un nuevo rgimen climtico est por establecerse en 2015. Ante la incertidumbre

sobre el acuerdo internacional al que se llegar en los prximos aos, algunos de
los mecanismos del mercado de carbono ms flexibles que podran considerar los
gobiernos locales en zonas urbanas durante los prximos aos son: i) Medidas Nacionales Apropiadas de Mitigacin (NAMA) y ii) mercados voluntarios de carbono
(A. Parra, Food and Agricultural Organization Paraguay, Entrevista personal, Agosto
de 2014).
10.3.4.2. Medidas Nacionales Apropiadas de Mitigacin (NAMA)

Se refieren a las medidas de reduccin de emisiones voluntarias adquiridas por pases en vas de desarrollo que responden a sus necesidades y circunstancias especficas. Su enfoque es amplio, pues incluyen varias tecnologas. Se espera que ste
sea uno de los vehculos ms importantes para la accin de mitigacin en pases en
desarrollo bajo el futuro acuerdo climtico (Gonzalez, 2012).
32
Cabe sealar que el mecanismo de desarrollo limpio dej de funcionar ya para proyectos que no se hubieron
registrado antes del 2012.
333
financiamiento
C10
Las NAMA pueden ser proyectos puntuales, iniciativas sectoriales o

polticas implementadas a nivel nacional, regional o local (IESE Buisiness School, 2012). Existen NAMA Unilaterales (acciones de mitigacin financiadas de manera independiente por pases en desarrollo),
NAMA respaldadas (medidas implementadas en pases en desarrollo
apoyadas con asistencia tcnica o financiamiento por parte de los
pases desarrollados) y NAMA acreditables, las cuales son medidas
que generan crditos de carbono para ser vendidos en el mercado internacional de carbono (Gonzalez Sanchez, 2012). La diferencia
positiva entre el establecimiento de las NAMA con apoyo externo y
aqullas sin apoyo permite que esas reducciones excedentes produzcan crditos que puedan venderse en el mercado de carbono.
Si bien su alcance y diseo no son claros an, esta medida es muy
amplia y flexible, y representa una oportunidad importante para involucrar al sector privado y a gobiernos extranjeros, considerando que
los recursos pblicos nacionales son limitados (ibd.).
Un proyecto de NAMA podra presentarse a alguna institucin bancaria para

su financiamiento a travs de un crdito, el cual podra pagarse con las ventas de los crditos de carbono generados a partir de su implementacin. Las
NAMA tambin podran ser financiadas por empresas o agencias internacionales, a cambio de los crditos de carbono emitidos.
Para que una NAMA pueda compensarse con crditos de carbono, es

necesario que las reducciones de emisiones a partir de su implementacin puedan ser medibles, reportables y verificables (ver apartado sobre MRV, en captulo 11). Los trminos de diseo e implementacin de
las NAMA estn en constante cambio, por tratarse de un mecanismo en
construccin tanto a nivel nacional como internacional. Conviene que El Mecanismo de Desarrollo Limpio perla entidad responsable o los grupos operativos se acerquen a la SEMAR- mite el desarrollo de proyectos de reduccin de emisiones en pases en desarrollo
NAT para obtener la informacin ms actualizada al respecto.
10.3.4.3. Mercados voluntarios de carbono

EEl mercado voluntario de carbono est formado por todas las transacciones de compra y venta de crditos de carbono que no responden a
una obligacin regulatoria de cumplir con una meta de reduccin de
emisiones de GEI, sino a un deseo voluntario de empresas y gobiernos
de compensar sus emisiones (Finanzas Carbono, 2014).
para generar certificados de reduccin

de emisiones o CER (equivalentes a una
tonelada de CO2). Estos CER pueden comercializarse y ser utilizados por los pases
industrializados para cumplir con parte de
sus metas de reduccin de emisiones bajo
el Protocolo de Kioto (UNFCCC, sin ao).
Como se mencion, ante el nuevo acuerdo
climtico internacional a definirse en 2015,
es probable que el MDL deje de funcionar
totalmente a partir de 2020 (Parra, 2014).
Algunos de los estndares ms comunes en el mercado voluntario son:

Estndar Verificado de Carbono (VCS), Estndar de Oro, y Reserva de
Accin Climtica de California (CAR) (ibd.). En Mxico, un estndar voluntario comnmente utilizado es Plan Vivo.
334
financiamiento
C10
Sobre mercados de carbono:
http://wbcarbonfinance.org y www.finanzascarbono.org
NAMA y mercados de carbono:
http://www.unep.org/sbci/pdfs/Singapore-NAMAs.pdf
Mecanismo de Desarrollo Limpio:
https://cdm.unfccc.int/about/index.html
Estndar Verificado de Carbono:
http://www.v-c-s.org
Estndar de Oro:
http://www.goldstandard.org
Plan Vivo:
http://www.planvivo.org
qu se necesita para que un proyecto pueda participar en

el mercado de bonos de carbono?
Los proyectos que desean participar en el mercado de carbono deben estar certificados, verificados y registrados, con el fin de asegurarse de que haya una reduccin
de emisiones real. El proceso para la emisin de bonos de carbono depende del
tipo de certificado que se desea generar. Por ejemplo, las VER deben cumplir con los
mecanismos del estndar voluntario bajo el cual deseen certificarse.
a continuacin, se presenta un panorama general del

proceso que debe seguir el desarrollador de un proyecto
antes de que los crditos sean emitidos:

Seleccionar una metodologa aprobada con la cual cuantificar las reducciones

de GEI de un proyecto
Desarrollar un Documento de Diseo de Proyecto (PDD), el cual describa el proyecto a detalle, incluyendo el periodo de acreditacin y la demostracin de adicionalidad
Validar el proyecto con un auditor independiente
Monitorear proyecto para asegurase de que las reducciones de GEI ocurran
Verificar con un auditor independiente los reportes de monitoreo
Presentar la cuenta de registro apropiada para que el proyecto reciba los crditos emitidos. (Carbon Trande Exchange, sin fecha).
Las reglas y regulaciones que definen si el proyecto puede adjudicarse compensaciones de emisiones de carbono en el mercado voluntario, establecidas por cada
estndar, aseguran que todos los proyectos de carbono sigan, de manera general,
los siguientes criterios:

Adicionalidad. Deben generar reducciones adicionales a las que se generaran ante la ausencia de la intervencin.
335
financiamiento

Permanencia. Deben garantizar la mitigacin de GEI durante un periodo de

tiempo determinado.
Fugas de carbono. No deben desplazar las emisiones a otra localidad.
Doble contabilidad. Slo una organizacin puede acreditarse las reducciones

de emisiones.
Contabilidad. En algunos estndares, los crditos deben emitirse antes de ser

vendidos; en otros, pueden ser vendidos antes de su generacin.
Cobeneficios. Se revisa si se generan beneficios adicionales; por ejemplo, sociales, para las comunidades involucradas.
Validacin y verificacin. Deben recibir verificacin independiente y el verificador debe ser una tercera parte independiente acreditada y reconocida.
Transparencia. Los crditos de carbono deben estar apoyados por documentacin pblicamente disponible. (Carbon Trade Exchange, sin fecha).
C10
Los estados y municipios con menos capacidades pueden acceder al mercado voluntario de carbono.
Aquellos estados y municipios con ms capacidades pueden explorar el desarrollo
de NAMA acreditables, con el apoyo de agencias del gobierno federal, a fin de generar crditos de carbono que puedan comercializarse en el mercado internacional.
la participacin del sector pblico y privado internacional

en el mercado de carbono en mxico
El metrobs de la Ciudad de Mxico, resultado de una alianza entre el gobierno del DF
y el sector privado, ha producido y colocado bonos de carbono en el Fondo Espaol de
Carbono a partir de la reduccin de emisiones generadas por la entrada en operacin de
la lnea 1. De 2006 a 2010, 202,369 toneladas de CO2 fueron comercializadas, con lo que se
obtuvo ingresos por un total de 845,898 euros. El Contrato de Compra-Venta de Reduccin
de Emisiones (ERPA) fue firmado entre Metrobs y el International Bank for Reconstruction
and Development (IBRD), en su capacidad de fiduciario del Fondo Espaol de Carbono. Los
fondos fueron capturados por Banobras, quien los transfiri a la Secretara de Finanzas para
ingresarlos en Metrobs.
En 2011, el gobierno del DF, a travs de la SEDEMA y el Metrobs, firm un convenio con
Grtter Consulting, a travs de la empresa Bienes Inmuebles y Tecnologa S.A. de C.V para
llevar a cabo, de manera conjunta, la metodologa, el desarrollo, la validacin y verificacin
externa, el registro, la implementacin, el monitoreo, las emisiones de reducciones certificadas de emisiones (CER), la identificacin de compradores potenciales y la elaboracin de
ERPA para la comercializacin de bonos de carbono producidos a partir de la operacin de
las lneas 2-14 del Metrobs.
336
financiamiento
C10
10.3.5. Herramientas para la identificacin de oportunidades

de financiamiento internacionales
La plataforma web Climate Finance Options (Opciones Financieras del Clima, en espaol) es una pgina desarrollada por el Banco Mundial y por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo en cooperacin con la Secretara de la Convencin
Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico (CMNUCC), con el fin de
ayudar a los pases en desarrollo a identificar informacin sobre los mltiples fondos e instrumentos disponibles para el financiamiento de acciones climticas.
Este sitio web, en ingls, permite al usuario hacer bsquedas de Fuentes de Financiamiento por tipo de: 1) mecanismo financiero (mercados de carbono, co-financiamiento, deuda, donaciones, asistencia tcnica, etc.), 2) sector (urbano, eficiencia
energtica, industria, infraestructura, asentamientos humanos, energa renovable,
transporte, manejo de residuos, eficiencia en sistemas de agua, etc.), 3) fuente de financiamiento (bilateral, multilateral, fundacin, sector privado), 4) rea de enfoque
(adaptacin, mitigacin, generacin de capacidades, tecnologa), 5) pas/regin, y
6) necesidades financieras (monto).
Plataforma web de bsqueda Opciones Financieras del Clima:
http://climatefinanceoptions.org/cfo/index.php
10.4. Planeacin y programacin financiera

Paso 2. Llevar a cabo una planeacin y un programacin financiera
Los gobiernos locales cuentan ya con sistemas y procesos definidos para la elaboracin de sus presupuestos anuales. En esta seccin se presentan algunas consideraciones importantes para la planeacin, programacin y presupuestacin con el
fin de promover el financiamiento climtico, de acuerdo con el trabajo realizado
por Miller (sin fecha) para la CDDE y el PNUD.
10.4.1. Efectos de otras polticas de desarrollo en

el cambio climtico
Muchas veces, las polticas que se implementan para alcanzar objetivos de desarrollo en otros sectores pueden afectar de manera positiva o negativa los esfuerzos
para mitigar y adaptarse al cambio climtico. Por ejemplo, una poltica que promueve la deforestacin para incrementar la productividad, la construccin de una
337
financiamiento
C10
presa hidroelctrica, un programa de microcrditos rurales, y un impuesto a la gasolina, todos tienen un impacto positivo o negativo en los esfuerzos climticos.
Para enfrentar al cambio climtico de manera integral, adems de movilizar recursos adicionales, se requiere la promocin de comportamientos que conlleven
a la adaptacin y a la mitigacin, y que inhiban aqullos que tienen efectos
negativos (Miller, sin fecha).
10.4.2. Importancia del presupuesto, y su composicin

y planeacin a largo plazo
La estimacin de indicadores de costo-efectividad de las distintas acciones climticas prioritarias, as como la proyeccin de los recursos que pudieran estar
disponibles, es una manera til de identificar las acciones cuya implementacin es factible y la secuencia en la que stas podran implementarse (ver captulo 8). Este ejercicio, adems, permitir identificar los vacos de financiamiento
y enviar una seal al ejecutivo del gobierno, al rgano legislativo y a los posibles
donantes sobre lo que se podra alcanzar si se contara con recursos adicionales.
Durante el proceso de preparacin del presupuesto local, la implementacin de distintas polticas es negociada siempre hasta llegar a una decisin final. Por tanto, el
proceso de presupuestacin es un instrumento clave para evaluar la manera en
la que el cambio climtico puede complementar o competir con otros objetivos de poltica a nivel local.
La asignacin presupuestal de un gobierno es un indicativo de sus prioridades de
poltica. El entendimiento de las decisiones presupuestales por parte de la entidad responsable es una oportunidad para identificar los sectores en los que
es importante incluir consideraciones climticas. Como se mencion antes, uno
de los retos en materia de cambio climtico es que ste es afectado por las decisiones que se tomen en diversos sectores, as que, para priorizar recursos a favor
de las acciones climticas, se debe incrementar la asignacin de stos dentro de
otras entidades de gobierno dedicadas a temas que impactan el cambio climtico.
De aqu que sea tan importante la relacin y el trabajo en equipo con los distintos
grupos operativos, incluyendo, especialmente para este tema, al departamento de
finanzas del gobierno local.
En la prctica, gran parte del presupuesto gubernamental para los aos prximos
ya est comprometida y, por tanto, el espacio para efectuar cambios a corto plazo
puede ser limitado. Llevar a cabo una planeacin y programacin presupuestal
a mediano y largo plazo puede dar un mayor espacio a los gobiernos locales
para moldear la direccin de los patrones del gasto a travs del tiempo.
338
financiamiento
C10
Mientras tanto, algunos de los recursos que pueden ejercer los gobiernos locales libremente, por ejemplo, participaciones federales y ramo 28, podran dedicarse a financiar las iniciativas climticas ms urgentes. Todas estas consideraciones deben tenerse en cuenta al momento de llevar a cabo la planeacin anual
y multianual.
Enfocarse nicamente en cmo asignar fondos a nuevas iniciativas climticas no
atiende el problema de reducir las intervenciones que tienen efectos secundarios
climticos. Para esto, se requiere un cambio en la composicin del gasto; en otras
palabras, un cambio en la manera en la que se priorizan las consideraciones climticas en todas las decisiones de gasto del gobierno. Las entidades responsables deben involucrarse en la toma de decisiones acerca de cmo se asignan los recursos dedicados especficamente al cambio climtico, as como, de
manera indirecta, en las polticas de los sectores que mayores impactos climticos tienen. De esta manera, los recursos dedicados a acciones ms dainas
podran reducirse, y las iniciativas que indirectamente benefician a la mitigacin o
a la adaptacin, maximizarse.
algunas consideraciones importantes para la preparacin del presupuesto son:

Evaluar las prioridades polticas y las posibles estrategias para que stas incluyan consideraciones climticas
Con el apoyo del ejecutivo, promover acuerdos institucionales para la integracin de prioridades climticas dentro del presupuesto y manejo del gasto
Fortalecer o modificar las clasificaciones presupuestales, de manera que sean

visibles los recursos que estn siendo asignados al cambio climtico dentro de
los distintos sectores
Aadir en la documentacin presupuestal una seccin dedicada explcitamente al cambio climtico que muestre nuevas iniciativas climticas en el presupuesto gubernamental que ha sido acordado con diferentes grupos operativos,
y los montos que han sido asignados (por ejemplo, mostrar cmo se divide el
gasto entre diferentes opciones de generacin de energa). Esta seccin tambin podra resaltar las nuevas iniciativas clave que tienen beneficios o impactos negativos secundarios desde una perspectiva climtica.
10.4.3. Manejo de fuentes externas de financiamiento

De manera general, los fondos climticos llegan a los gobiernos locales de tres formas: 1) secretara de finanzas local (con asignacin posterior a las distintas dependencias), 2) fondos extra-presupuestales con sus propios arreglos para la asignacin de recursos (p.ej. creados a peticin de un donante que desea que su manejo
sea independiente del manejo presupuestal), y 3) fondos para proyectos (dirigidos
a casos individuales como parte de un programa sectorial), que son asignados directamente a stos.
339
financiamiento
C10
stas son algunas buenas prcticas a considerar en torno

a los fondos externos:

La mayora de los recursos internacionales se manejan fuera del presupuesto

local. Esto permite, en ocasiones, rastrearlos con mayor facilidad, lo cual resulta
atractivo para los donantes, considerando la presin que tienen para demostrar adicionalidad. A pesar de esto, idealmente, todos los ingresos planeados
(y los egresos esperados) deben registrarse en el presupuesto, incluyendo
aqullos que provienen de fuentes externas de financiamiento, que no tienen
que seguir los procesos presupuestales gubernamentales.
Todos los recursos deben adoptar el mismo sistema de clasificacin del gasto que se usa en el presupuesto. Adems, los presupuestos deben ser transparentes, para facilitar la toma de decisiones.
Las entidades de gobierno y los implementadores de proyectos deben rendir

cuentas al rgano legislativo y al pblico en general sobre la asignacin y el
uso de recursos pblicos (tanto los presupuestales como los extra-presupuestales) (ver paso 4 de este captulo).
Con el fin de prevenir vacos y duplicaciones en el gasto, como resultado de

fuentes fragmentadas de financiamiento, es necesaria la coordinacin. Los
vacos a nivel sectorial deben ser identificados y vinculados con fuentes
adecuadas de financiamiento (presupuestales, donaciones internacionales o
crditos) que puedan cubrirlos. Distintos fondos apoyan a distintos sectores.
Portal de Aide Effectiveness (para informacin sobre una adecuada programacin,
planeacin y presupuestacin):
http://www.aideffectiveness.org/CDDE-Capacity-Development-for-DevelopmentEffectiveness-Facility.html
10.5. Alianzas con otros actores

Paso 3. Buscar alianzas entre los tres niveles de gobierno, las organizaciones
no gubernamentales y la academia para la planeacin, la obtencin de fondos, la coordinacin y la implementacin de acciones.

Los estados y municipios pueden apoyarse en las OSC para procurar y administrar recursos, as como para implementar y evaluar las acciones prioritarias.
Con el fin de acceder a fondos internacionales, as como asegurar la implementacin y el financiamiento coordinados, los estados y municipios deben trabajar
340
financiamiento
C10
de manera cercana con las entidades de la federacin, e incluso firmar convenios de coordinacin donde se establezcan acciones especficas y aportaciones financieras que llevar a cabo cada nivel de gobierno.

Los estados y municipios pueden firmar convenios de cooperacin con la

academia para el diseo de proyectos tcnicamente slidos.
Las distintas entidades de los gobiernos locales deben coordinarse para asegurar que las distintas polticas sectoriales estn, en la medida de lo posible,
armonizadas.
Los municipios pueden asociarse con otros municipios para la provisin eficiente
de servicios pblicos, para la obtencin de financiamiento conjunto y para sobrepasar los retos de administraciones de tres aos y generar capacidades locales.
stos tambin pueden firmar convenios de concertacin con el sector privado

y social en materia de cambio climtico, los cuales incluyen, entre otros, acciones a realizar y aportaciones financieras que correspondan a cada parte.
acuerdos de cooperacin intermunicipales

Las Juntas Intermunicipales son sistemas de gobernanza basados en la asociacin de municipios apoyados por organizaciones inter-comunitarias que funcionan como agente tcnico en la forma de organismo pblico descentralizado con incidencia en el territorio de los
municipios que lo conforman. Estos organismos tienen como objetivo atender problemas
ambientales de manera integral, mediante recursos pblicos que provienen de los tres niveles de gobierno y de varios sectores, asegurando su aplicacin de manera eficiente y
ordenada. En el pas hay cinco Juntas/Asociaciones Intermunicipales institucionalizadas y
operando. En el estado de Jalisco se encuentran la Junta Intermunicipal de Medio Ambiente para la Gestin Integral de la Cuenca Baja del Ro Ayuquila (www.jira.org.mx), la Junta
Intermunicipal de Medio Ambiente para la Gestin Integral de la Cuenca del Ro Coahuayana (JIRCO), la Junta Intermunicipal de Medio Ambiente de Sierra Occidental y Costa y la
Junta Intermunicipal de Medio Ambiente de la Costa Sur (JICOSUR). Adems, en el estado
de Quintana Roo se encuentra la Asociacin Intermunicipal del Sur de Quintana Roo (AMUSUR) (Comisin Nacional Forestal, sin fecha)
Sobre organizaciones no gubernamentales que trabajan en temas de cambio climtico
en Mxico:
http://cambioclimatico.inecc.gob.mx/ongycc/ongsinternacionales.html
341
financiamiento
C10
10.6. MRV financiero

Paso 4: Monitorear, reportar y verificar (MRV) las operaciones financieras
El MRV se refiere a la capacidad de cuantificar los resultados de una actividad o compromiso de financiamiento y entregar esta informacin a otros (Flynn, 2011). Si bien el
rigor del MRV financiero depende del tipo de financiamiento recibido y de las condiciones establecidas por el donante, hay algunas buenas prcticas a considerar, que se
presentan a continuacin.
Los gobiernos locales deben presentar informacin oportuna sobre su operacin a todos los aliados, socios, donantes y a la sociedad civil en general. Est informacin debe
incluir aportaciones recibidas, transferencias y gastos, proyectos y actividades cuyo financiamiento ha sido aprobado, auditoras y evaluaciones externas, y resultados de
convocatorias oficiales, entre otros. Los documentos que respalden esta informacin
deben estar bajo el control de la autoridad local responsable del manejo adecuado del
financiamiento climtico.
Para cada proyecto, se deben establecer mecanismos de cooperacin entre la entidad
responsable, los grupos operativos y los beneficiarios para monitorear y verificar los
avances del mismo. Los implementadores de proyectos deben entregar reportes de
avances intermedios y anuales, estados financieros e informes de finalizacin de proyecto a la autoridad responsable del financiamiento, para que los presente, a su vez, a
los donantes de manera oportuna.
La manera sistematizada en la que se llevar a cabo el MRV programtico y financiero
debe quedar plasmada en manuales y plantillas que desarrollarn las autoridades locales responsables del manejo de los recursos.
En caso de haber recibido fondos internacionales, los manuales y las polticas de MRV
establecidas por el gobierno local deben estar alineados con MRV de fondos internacionales (Flynn, 2011).
barreras para el financiamiento climtico

y posibles soluciones
La tabla 10.3 presenta algunas de las barreras ms comunes que podran encontrar
las entidades responsables para financiar las acciones prioritarias, as como posibles
soluciones.
342
C10
financiamiento
Tabla 10.3. Barreras y posibles soluciones al financiamiento de acciones climticas
barrera para el
financiamiento
de proyectos climticos
posible solucin
Requieren elevados niveles de inversin

inicial
Involucrar al sector privado para atraer los niveles de inversin requeridos

(p.ej. el gobierno invita al sector privado a participar en la provisin de
servicios pblicos como en el caso del Metrobs, donde los autobuses
fueron, en su mayora, adquiridos con financiamiento privado y la
infraestructura fue financiada principalmente por el Gobierno del Distrito
Federal)
Las tecnologas requeridas no son

maduras y el sector privado no participa
fcilmente
Obtener recursos para impulsar la inversin privada mediante el apoyo

directo (p.ej. asumir costos de construccin, otorgar incentivos fiscales,
etc.), indirecto (p.ej. otorgar garantas y seguros, etc.), el desarrollo de
estudios, y la atencin a fallas de mercado (p.ej. ofrecer capacitacin y
asistencia tcnica sobre tecnologas nuevas)
Las tecnologas y sistemas requeridos

parecieran ser menos competitivos en el
corto plazo, comparados con tecnologas
y sistemas convencionales
Eliminar subsidios perjudiciales e implementar impuestos que reflejen

el costo real de tecnologas y sistemas convencionales (p.ej. eliminar
subsidios al consumo de agua e implementar cuotas a las aguas no
tratadas)
El retorno de la inversin requiere de

periodos largos
Obtener/otorgar crditos preferenciales (subsidiar tasas de inters) para

que los ciudadanos y el sector pblico adopten nuevas tecnologas
(p.ej. El Fideicomiso para el Ahorro de Energa Electica (FIDE) otorga
financiamiento con condiciones preferenciales para que municipios,
hogares y negocios adquieran productos y equipo energticamente
eficientes, cuya inversin requiere de periodos largos de retorno).
Los proyectos se perciben como ms

riesgosos en comparacin con los
proyectos de desarrollo tradicional
(riesgos crediticios, tecnolgicos, de
desempeo, etc)
Obtener/otorgar garantas y seguros que inciten a los mercados a

financiar las acciones prioritarias (p.ej. BANOBRAS otorga garantas a
estados y municipios, as como a clientes del sector privado involucrados
en el desarrollo de infraestructura a travs de Alianzas Pblico Privadas.
Ofrece dos tipos de garantas financieras: i) garantas de crdito oportuno
y ii) garanta de mejora de contrato de venta)
Se requiere un constante flujo de efectivo

para la operacin del proyecto
Realizar planeaciones presupuestarias multianuales y considerar la

autosustentabilidad mediante la venta de servicios y productos (p.ej.
en el caso de las plantas generadoras de energa a travs de residuos,
se podra considerar la venta de servicios y productos como la energa
recuperada y la composta producida)
Se requieren instituciones locales con

slida capacidad y experiencia para la
obtencin de fondos y la implementacin
coordinada y eficiente de proyectos
Crear alianzas con entidades de gobierno federal, con organizaciones

de la sociedad civil (OSC) y con el sector privado para la procuracin de
fondos y la implementacin de acciones (p.ej. El Gobierno del Distrito
Federal, a travs de la Secretara de Medio Ambiente del DF design al
Centro de Transporte Sustentable EMBARQ Mxico como la entidad
implementadora del proyecto Metrobs)
Se requieren elevados conocimientos

tcnicos
Crear alianzas con la academia y/o contratar consultores especializados

(p.ej. el Gobierno del Distrito Federal se acerc al Centro Mario Molina
para el Diseo del Fondo Ambiental de Cambio Climtico del Distrito
Federal. El Centro no slo dise el fondo, sino que obtuvo parte del
financiamiento necesario para llevar a cabo el proyecto)
Los recursos disponibles para

financiamiento climtico se perciben
como insuficientes y separados de las
acciones y la operacin que ya llevan a
cabo los gobiernos locales
Integrar las acciones climticas en la agenda de desarrollo local, incluir

en el diseo de nuevos proyectos consideraciones climticas; utilizar
los fondos ya asignados para financiar parte de las acciones y recaudar
fondos adicionales para cubrir los costos incrementales, en caso de ser
necesario.
Coordinarse y trabajar de cerca con las Entidades Nacionales

La estructura general y el diseo de
mecanismos de financiamiento climtico Implementadoras para gestionar y aplicar los recursos internacionales
exitosamente.
estn orientados hacia los gobiernos
nacionales. La mayora del financiamiento
internacional fluye a travs de canales
nacionales, basados, principalmente, en
prioridades establecidas a nivel nacional
343
C11
C11
344
captulo
once
Metodologa
para el seguimiento y
evaluacin de los programas
11. Seguimiento y evaluacin

presentacin
Una vez que las acciones han sido definidas (captulo 7) y priorizadas en funcin de su urgencia de
actuacin (captulo 8), es indispensable crear un marco que ayude a dirigir y supervisar de forma
adecuada su implementacin, desde que comience y hasta que concluya la vigencia del PAC. Este
captulo describe los elementos fundamentales que la entidad responsable debe tener en cuenta
para el diseo y la construccin de un marco robusto de seguimiento y evaluacin durante la
instrumentacin.
El marco de seguimiento y evaluacin cuyo propsito tambin es facilitar los mecanismos financieros debe dar lugar a una coordinada interaccin de actores dirigida a medir el impacto del
programa, mismo que debe ser respaldado con indicadores adecuados para garantizar los compromisos adquiridos. Se espera que esta metodologa facilite, tanto a autoridades federales como
a entidades responsables, el correcto seguimiento de las polticas locales de cambio climtico.
Conceptos clave
Seguimiento, evaluacin, impacto, monitoreo, indicadores, sistema electrnico, implementacin,
trazabilidad
objetivo
productos esperados
Realizar un monitoreo adecuado del cumplimiento de las actividades de implementacin del programa, as como el autodiagnstico a travs de
indicadores que maximicen la eficiencia y eficacia
de las acciones en particular y conjuntamente. Lo
anterior a fin de contar con un aseguramiento de
la calidad para la ejecucin del programa en todo
el periodo de vigencia, identificando las mejoras
para aqullos subsecuentes
Matriz de seguimiento
Matriz de evaluacin
de impacto
Plantilla de reporte
anual de seguimiento y de
evaluacin de impacto

Integrador de la etapa, preferentemente con experiencia en diseo de indicadores y evaluacin
de programas o polticas pblicas. Tambin deber participar un revisor externo en el aseguramiento de la calidad.
pasos metodolgicos
1.
Extraer en una matriz las acciones definidas y priorizadas
2.
Construir la poltica de seguimiento y evaluacin
3.
Disear indicadores de seguimiento y de impacto para cada accin y para el programa
4.
Elaborar un reporte de seguimiento y otro de evaluacin e impacto
346
C11
11.1. Introduccin
La metodologa de seguimiento y evaluacin del PAC aqu recomendada se fundamenta primordialmente en la experiencia de los autores,
pues no existen criterios establecidos de medicin, reporte y verificacin (MRV) para acciones y programas climticos en Mxico; tampoco
se cuenta con una metodologa estndar, ni mucho menos con indicadores especficos para medir el impacto de los programas (CEMDA,
2013). Esto justifica que el usuario de esta gua, adems de contar con
la flexibilidad de adaptar este apartado a su contexto local, pueda mejorarlo mientras se cumplan los requerimientos mnimos de calidad de
un sistema MRV.
Para efectuar el seguimiento y la evaluacin de los programas, es fundamental contar con una serie de parmetros que den rigor metodolgico a la ejecucin de las acciones. En este apartado se proponen procedimientos y criterios para caracterizar la integridad de la estructura
de la gestin y administracin de un programa en materia de cambio
climtico, as como asegurar que sta garantice los resultados planteados como objetivos y metas.
Si bien el seguimiento y la evaluacin son labores vinculadas dentro
del PAC, se trata de procedimientos distintos. El seguimiento est enfocado en asegurar el cumplimiento en tiempo de las actividades asociadas a la implementacin de acciones, as como a comprometer la
permanencia de las mismas durante la vigencia del programa. Por otro
lado, la evaluacin est dirigida a contar con una serie de indicadores
que provean informacin acerca de la efectividad y eficacia de las acciones implementadas.
La entidad responsable debe tener especial cuidado al distinguir los
parmetros que tendr a bien dar un seguimiento en el cumplimiento de las actividades, y de los parmetros que marcarn la pauta para
medir la efectividad y eficacia del programa. Se hace referencia a los
primeros como indicadores de seguimiento y a los segundos como
indicadores de impacto.
Las matrices de seguimiento e impacto del programa conforman la
descripcin detallada de los productos a obtener del proceso de diseo. A partir de stas, posteriormente se debe poder generar un reporte
global del desempeo del programa. El diseo de los campos del reporte tambin es un producto a obtener.
Se sugiere la creacin de una herramienta

electrnica (software) una vez que se haya
realizado la matriz y se domine la construccin de reportes anuales. Este software facilitar el seguimiento y rastreo
de actores, actividades e indicadores, as
como el reporte. Especficamente, se hace
referencia a la sistematizacin de los criterios homologados de reporte de acciones
individuales.
347
C11
Tabla 11.1. Productos de la metodologa para el seguimiento y la evaluacin del programa
seguimiento
producto
descripcin
evaluacin
producto
descripcin
matriz de
seguimiento
Contiene, de manera organizada, las actividades desglosadas que se deben llevar

matriz de
a cabo con la ejecucin del
programa, los indicadores de evaluacin e
seguimiento y los datos de las impacto
entidades responsables de
implementacin.
reporte anual de seguimiento y de

evaluacin e
impacto
Contiene los resultados del nivel de cumplimiento y desarrollo de las acciones, y las actividades que deben llevarse a cabo en la implementacin,
as como los resultados anuales de evaluacin e impacto mediante los indicadores correspondientes, a fin de evaluar la eficacia y efectividad del programa.
Contiene los indicadores

de impacto de manera
organizada por accin y
los globales, as como los
criterios para evaluar la
efectividad y eficacia de las
acciones y el programa.

Gua Metodolgica para la Evaluacin de Programas de Accin Climtica de Gobiernos Locales. Elaborada y publicada por el Centro Mario Molina para el gobierno del Distrito Federal.
Manual de Planificacin, Seguimiento y Evaluacin de los Resultados de Desarrollo.
Elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
Evaluacin del Programa de Accin Climtica de la Ciudad de Mxico 2008-2012.
Elaborada y publicada por el Centro Mario Molina para el gobierno del Distrito
Federal.
Evaluacin del Programa Especial de Cambio Climtico. Elaborada por el Instituto
Mexicano para la Competitividad A.C. para el Ministerio Federal de Medio Ambiente Proteccin de la Naturaleza y Seguridad Nuclear de la Repblica Federal de
Alemania.
11.2. Mapeo de actores clave e institucionales para

el seguimiento y evaluacin
Para efectuar un proceso de seguimiento y evaluacin oportuno y eficiente, se debe
contar con la participacin de actores tanto dentro de la entidad responsable como
al exterior de ella. Estos ltimos son clave para un adecuado proceso de seguimiento, por lo que se recomienda tener claridad en cuanto a los roles que desempean
y a sus responsabilidades. Cabe destacar que la participacin de muchos actores
ya se ha abordado en captulos o etapas anteriores, como el C4 de planificacin. En
este sentido, en el presente apartado se har alusin a las actividades y los conocimientos que dichos actores deben asumir en adicin a lo ya mencionado.
348
C11
Tabla 11.2. Actores clave e institucionales en el marco del seguimiento y la evaluacin
quin?
qu debe hacer?
perfil deseado
seguimiento
entidad
responsable/
integrador
de la etapa de
seguimiento y
evaluacin
debe contar con

conocimientos
bsicos de
administracin
y control de la
calidad, y
conocimiento
del marco jurdico normativo
aplicable.
Difundir los indicadores de cada

accin con la finalidad de mantener a la poblacin informada
En conjunto con la entidad responsable, dar reportes pblicos

sobre el impacto de las acciones
y de todo el programa en conjunto (durante y al trmino de su
vigencia)
Mediar acuerdos con los responsables de las acciones para generar los indicadores de impacto
para evaluar la efectividad de
las acciones durante su implementacin

Mediar acuerdos para generar indicadores de seguimiento que cuenten con un control de la calidad en
trminos de suficiencia, veracidad y
trazabilidad de los datos
Hacer un filtro de la calidad, veracidad y suficiencia de la informacin proporcionada
Dictar los acuerdos de seguimiento

con la entidad responsable
Solicitar a los grupos operativos de

direcciones y secretaras gubernamentales la participacin comprometida
Emitir reportes pblicos sobre el

uso de los recursos del programa
Al ser el coordinador de todas las

actividades de implementacin , en
conjunto con los grupos operativos,
disear los indicadores, y gestionar
y programar reportes internos de
avances
evaluacin

Realizar un cronograma que contenga las actividades y fechas clave por

accin de todo el programa, mismo
que sirva para dar seguimiento a lo
largo de su vigencia
Crear y difundir reportes para aumentar la credibilidad a travs de la

transparencia de las actividades y el
uso de los recursos del programa
Reportar a la entidad responsable

el avance de sus acciones, segn las
actividades clave identificadas
Generar la documentacin que

d soporte al cumplimiento de las
acciones del programa
grupos operativos de direcciones

y secretaras
gubernamentales
deben tener conocimiento tcnico especfico de

la accin que
les corresponda
implementar.
Recopilar y preparar los datos tcnicos del proceso de implementacin,

a partir de los reportes de avances y
en las fechas clave acordadas con la
entidad responsable
Disear conjuntamente con la entidad responsable las actividades y los
acuerdos de seguimiento, as como
sus indicadores
Emitir un primer juicio crtico sobre el impacto y la efectividad de

las acciones a partir de los indicadores durante la vigencia y al final
del programa
Proveer de informacin a los asesores externos sobre los resultados del programa
Considerar la retroalimentacin
brindada por el asesor externo
y reportar al ejecutivo rector gubernamental
Disear en conjunto con la unidad responsable los indicadores
de impacto para evaluar la efectividad de las acciones durante su
implementacin
Establecer las metodologas
de medicin y las unidades de
medicin de los indicadores de
impacto
Reportar a la unidad responsable
los resultados de los indicadores
de impacto y emitir un juicio autocrtico sobre la efectividad de
las acciones
Considerar la retroalimentacin
brindada por la unidad responsable y el asesor externo
349
C11
quin?
asesor externo*
semarnat e inecc
qu debe hacer?
perfil deseado
por fuerza debe

ser un tercero,
componente
imparcial con
habilidad para
el manejo de las
normas y especificaciones relacionadas con el
control de calidad aplicables
al programa.
seguimiento
evaluacin

Revisar y valorar las metodologas

de referencia empleadas para la
obtencin y el clculo de los indicadores de impacto
Implementar herramientas para

evaluar la efectividad de las acciones y del programa en conjunto (diagrama de Pareto y de
Ishikawa)
Revisar los reportes de avance referentes a las acciones generadas por

los grupos operativos
Ubicar las fuentes de documentacin

de soporte que permitan corroborar
los indicadores
Verificar que las acciones se hayan

llevado a tiempo con suficiencia de

informacin, veracidad en datos
proporcionados y trazabilidad de los
documentos probatorios
Retroalimentar a la entidad respons

able y a los grupos operativos para
enriquecer el proceso de implementacin
Emitir un juicio crtico sobre la

efectividad y eficacia de acciones
y el programa en trminos de sus
objetivos y metas
Reportar a la entidad responsable las vicisitudes encontradas y
retroalimentar al programa para
potenciar su impacto, durante y
al final del mismo
Contribuir en la planificacin de un sistema de seguimiento y evaluacin adecuado
* Se sugiere que los asesores externos sean la academia, expertos y centros de

investigacin especializados en cambio climtico.
11.3. Pasos a seguir para elaborar los reportes

anuales de seguimiento y de evaluacin
e impacto
El mtodo aqu recomendado cumple con los aspectos mnimos de un sistema de
monitoreo, reporte y verificacin. Cabe sealar que los recursos requeridos son los
ms bsicos, y que cualquier zona urbana puede llevarlo a cabo. Sin embargo, es
deseable que la entidad responsable o el integrador de la etapa haga las adecuaciones pertinentes, siempre que se pueda, para llegar a un mtodo ms exhaustivo.
11.3.1. Matrices de seguimiento y evaluacin

Como primer paso se encuentra el traslado de las acciones definidas y priorizadas
en dos matrices una para el seguimiento y la otra para la evaluacin. stas deben
distinguir primero aqullas que son de mitigacin de las que son de adaptacin y
de comunicacin y educacin. Con cada accin debe indicarse la dependencia y
direccin responsable, as como los datos de identificacin y contacto de los colaboradores y participantes (ver fichas de accin generadas en el captulo 7).
350
C11
Paso 1: Extraer en una matriz las acciones definidas y priorizadas
Para el seguimiento se recomienda que las acciones se ordenen segn su prioridad,
de acuerdo con los resultados de la etapa de priorizacin (captulo 8). Posteriormente, debe registrarse su tiempo de implementacin, distinguiendo a aqullas
que se ejecutan a corto plazo de las de mediano y largo plazo.
La entidad responsable debe introducir tambin en las mismas matrices, y de manera ordenada, las actividades crticas de cada accin. stas deben ser retomadas
de los productos obtenidos en los captulos de diseo de acciones (captulo 7) e
implementacin (captulo 9). Deben explicitarse las actividades que marcarn la
pauta para dar el seguimiento.
Ejemplo:
Traslado de las acciones definidas y priorizadas en matrices
Tipo de
Accin
Accin
Mitigacin
Cambio
de luminarias
en vas
primarias y
secundarias
Nomenclatura
Dependencia
Responsable
Direccin
Responsable
Temporalidad de la
accin
Corto plazo
M.E.1
Secretara de
Desarrollo
Urbano y
Vivienda
Direccin
General de
Desarrollo
Urbano
Contacto
Actividades clave
Identificacin de luminarias candidatas a ser
sustituidas, e investigacin de los equipos
mejor reconocidos
Ing. Pedro
Chavez; tel.
5943929
mail:
pchavez@
seduvi.df
Mediano
plazo
Gestin del recurso

Medicin del gasto
energtico (lnea base,
con recibo de luz de
alumbrado pblico)
Instalacin de luminarias nuevas (nmero
por ao)
Medicin en la disminucin del gasto
energtico
Dado que las unidades de implementacin entidad responsable y grupos operativos son regularmente reas de la administracin pblica con actividades y operaciones heterogneas, es preciso tener una compresin clara por ambas partes de
las actividades a desarrollar, el tiempo requerido y las responsabilidades asignadas.
En los dos casos seguimiento y evaluacin se deben designar celdas para introducir indicadores, metas, cumplimiento, costos reales, recurso asignado y recurso
ejercido, adems de espacios para dar pie a comentarios y notas que den soporte o que justifiquen algn fallo. A continuacin, se retoma el ejemplo anterior. En
el caso del seguimiento, se sugiere que los indicadores y dems parmetros
sean establecidos por actividad clave. En el caso de la evaluacin, se recomienda que se establezcan por accin.
351
C11
Ejemplo:
Celdas de evaluacin que deben ser asociadas a las actividades clave
Actividades clave
Colaboradores
identificacin
de luminarias
candidatas a
ser sustituidas,
e investigacin
de los equipos
mejor reconocidos
Laboratorio de
Alumbrado
Pblico
gestin del
recurso
Banobras,
SENER
medicin del
gasto energtico (lnea base,
con recibo de
luz de alumbrado pblico)
CFE
instalacin de
luminarias
nuevas (nmero
por ao)
medicin en
la disminucin
del gasto
energtico
Costo
real
Recurso
asignado
$ 22 000
Recurso
ejercido
Indicador
de seguimiento*
Meta de
seguimiento
Cumplimento de
meta
$18 500
Plan de
trabajo de
unidades a
sustituir
Reporte
concluido
80%
Luminarias
a sustituir
Totalidad
de luminarias de
vialidades
primarias
y secundarias (5
000)
1 000 luminarias en
vialidades
primarias y
200 en secundarias
$20 000
$ 840 000
$ 550
000
$ 800 000
CFE
*Conviene recordar que se debe contar con dos matrices, como se indica en esta seccin; la segunda es para la evaluacin. Se debe adaptar
la celda del indicador y agregar otros componentes, que se mencionarn a continuacin.
La evaluacin implica determinar si se alcanzaron las metas y los objetivos planteados. Permite, entre otras cosas, comparar lo efectuado con respecto a lo programado, cuantificar la diferencia, analizar las posibles causas y redisear las acciones. Como se ha mencionado, esto tiende a valorar la eficiencia y eficacia del
programa. A partir de los resultados de la evaluacin, se analiza cmo se lograron
las acciones, cules son las oportunidades de mejora y cules fueron los principales aprendizajes del proceso de implementacin.
Es importante enfatizar que, si bien en primer lugar se da el proceso de seguimiento de las acciones, posteriormente debe asegurarse la existencia de uno de evaluacin por cada fase del proceso de ejecucin (ver captulo de implementacin). La
evaluacin debe llevarse a cabo aplicando un modelo bottom up (de lo particular
a lo general), es decir, evaluando primero cada accin y posteriormente todo el
programa.
352
C11
En la matriz que se destine a la evaluacin deben anexarse tambin celdas para introducir metas y porcentaje de cumplimiento, adems de objetivos y comentarios
del proceso de aprendizaje (vase el siguiente ejemplo, continuacin del anterior).
Se debe enfatizar la importancia de la trazabilidad de la informacin. En este caso,
se hace referencia a la existencia de los documentos que den soporte a la evolucin
y los logros de las acciones, as como a los recursos empleados (Velasco, Tamayo y
Viguri, 2012).
11.3.2. Poltica de seguimiento y evaluacin

Los proyectos con mayor posibilidad de xito son aqullos que tienen claro los
alcances y las metas a lograr desde un principio y se encuentran enmarcados en
criterios MRV. Con ello identificaremos los riesgos asociados a la operatividad del
mismo. Despus de que la entidad responsable ha construido las matrices de seguimiento y de evaluacin que bien podran ser una matriz o un sistema 33 y
una vez que tiene claridad sobre las acciones, quines las ejecutan y las actividades
requeridas, es necesario que, de manera conjunta con los equipos de implementacin, se socialicen los criterios de monitoreo y reporte. Esto tiene como finalidad
fijar los niveles de compromiso de parte de los grupos operativos. Este proceso
puede considerarse la construccin de la poltica de seguimiento y evaluacin del
programa.
Paso 2: Construir la poltica de seguimiento y evaluacin

Se recomienda que los mismos canales de comunicacin que se utilizaron para negociar y disear acciones se empleen ahora para establecer acuerdos de monitoreo
y verificacin, que incluyan los acuerdos en contenidos del reporte de avance y
cules sern los indicadores tanto para el seguimiento como para la evaluacin.
Los siguientes aspectos deben considerarse al construir una poltica de seguimiento y evaluacin (PNUD, 2009):

Sin una planificacin adecuada y una articulacin clara de las metas y los objetivos establecidos, no est claro qu se debe supervisar, ni cmo; por tanto, no
se puede hacer bien el seguimiento.
Sin una planificacin del mtodo de reporte eficaz (matrices de resultados claros), la base de la evaluacin es dbil; por tanto, no se puede hacer bien la evaluacin.
El nivel de compromiso y la apropiacin de las acciones son indispensables

para conseguir la cooperacin de los implementadores. Sin un seguimiento
consensado entre los grupos operativos y la entidad responsable, no se pueden
33
En caso de elegir una matriz, se recomienda aprovechar las bondades del desarrollo tecnolgico. En especfico para
facilitar los reportes internos, podran trabajarse matrices en lnea donde nicamente los involucrados tengan acceso.
353
C11
recabar los datos necesarios; por tanto, no se puede hacer bien la evaluacin.
Si no se consigue el sentido de apropiacin, se recomienda buscar la reasignacin de un nuevo responsable de la accin.

El seguimiento es necesario, pero no suficiente. La evaluacin permite identificar problemas como costos excesivos, retrasos considerables o un impacto
inadecuado en las acciones.
El seguimiento facilita la evaluacin. sta utiliza la recopilacin de la informacin de indicadores, datos adicionales y documentos de soporte para el
anlisis.
El seguimiento y la evaluacin deben apoyar la rendicin de cuentas, tanto a la

poblacin beneficiada como a los donantes y lderes locales. Por consecuencia,
el responsable de manejar los indicadores debe mantener una estructura que
posibilite rastrear cualquier dato reportado por las unidades implementadoras,
por lo que, al construir los criterios, este aspecto debe quedar muy claro para
ambas partes.
La evaluacin es la base para la toma de decisiones. Por esto, se debe acordar el

establecimiento de acciones correctivas si fuera necesario sin impedimento,
dado que lo que se busca es el bien comn y el combate al cambio climtico.
Esto puede significar cambios adicionales o modificaciones en la forma de recoleccin de datos, por ejemplo.
Se deben establecer criterios basados en el manejo de riesgos asociado a la

ejecucin de acciones; es decir, se deben enlistar los riesgos para cada accin, y
monitorear si se incrementan con el tiempo. Esto aunado al acuerdo de la bsqueda de soluciones, por ejemplo la posibilidad de delegar responsabilidad
de la accin a un ente alterno, en caso de algn acontecimiento negativo en el
interior del grupo operativo de la accin; esto para asegurar su permanencia.
A manera de segundo ejemplo, si fuera una accin de mucho impacto pero
de alto costo, se debera contar con un plan alterno para adquirir los recursos
financieros adicionales que se requirieran a lo largo del tiempo.
Si el programa se encuentra en una situacin de crisis, por ejemplo ante un

cambio de administracin, la entidad responsable debe responder rpidamente. Se recomienda reprogramar el trabajo y documentar los cambios realizados
para continuar con la ejecucin, el seguimiento y la evaluacin.
seguimiento por accin

Las labores de seguimiento deben mantener cierta autonoma por accin. La entidad responsable debe reunirse con cada encargado de cada accin. Se puede
concertar una cita directa o llevar a cabo talleres por grupos de acciones.
Segn la habilidad del

ente responsable, se pueden negociar estos indicadores desde que se est
diseando la accin (en
conjunto tambin con los
implementadores), con el
fin de asegurarse de contar con los parmetros
necesarios al momento de
evaluarla.
354
C11
El objetivo es que los actores involucrados manifiesten cul ser el soporte de cada
actividad clave: los documentos de apoyo que permitan comprobar el cumplimiento de las metas individualizadas por accin. En el siguiente paso se mostrar la
manera de construir los indicadores de seguimiento, pero antes es muy importante
que los actores involucrados definan temporalidad y frecuencia de reporte.
Se recomienda a la entidad responsable que su reporte se encuentre alineado u
homologado en todas las acciones, de manera que slo cambien el indicador de
seguimiento y las fechas de reporte por accin, dependiendo de su naturaleza.
De manera especializada, la poltica de seguimiento por accin debe, como mnimo,
negociar y plasmar dentro de la matriz construida en el paso 1 los siguientes rubros:
1.
2.
3.
4.
Cronograma de actividades donde se resalten los puntos de inflexin

Fechas aproximadas de visitas de campo para monitoreo y verificacin
Fechas de reporte y recoleccin de datos
Tipo de documentos de soporte; por ejemplo, facturas, informes de resultados,
planes de trabajo, fotografas, etctera
5. Criterios para determinar el buen, regular o mal cumplimiento en la
implementacin
seguimiento global
Para construir los acuerdos de seguimiento global, se requiere tener claro qu est
sujeto a la integracin de los reportes individuales de las acciones. Principalmente,
la previa homogeneizacin de criterios y formatos de reporte debe facilitar la realizacin de un obligado anlisis longitudinal de la evolucin de las acciones. A
lo largo del periodo de implementacin del programa es posible que algunas acciones deban redefinirse en cuanto a su manera de ejecutarse, mientras que otras
deban ser abandonadas porque perdieron factibilidad tcnica, operativa o econmica. Ello puede deberse a deficiencias en el flujo de recursos, obstculos para el
cumplimiento oportuno y surgimiento de situaciones no contempladas (Velasco,
Tamayo y Viguri, 2012).
Se recomienda ampliamente que los reportes de seguimiento global se elaboren
cada ao, con la finalidad de contar con resultados intermedios que permitan
redefinir a tiempo las acciones o su manera de ejecutarse. Lo anterior tiene como
objeto no esperar al final de la vigencia del programa para identificar que determinada accin no era factible.
El seguimiento global debe contar con las caractersticas de integridad necesarias
para llevarse a un reporte externo forzoso, donde se d cuenta al pblico beneficiado del nivel de cumplimiento del programa, y la evolucin y ubicacin de los
recursos ejercidos.
En esencia, un reporte de seguimiento global debe contener lo mismo que uno
por accin dado que todos los criterios deber ser previamente homologados,
sol que el anlisis debe hacerse de forma global. El resultado es la integracin de
355
C11
todas las acciones, analizando las transformaciones que ocurren a medida que el
programa avanza.
A continuacin se presenta un ejemplo de diagrama para representar la evolucin y ramificacin de las acciones que componen el rubro en un programa. Se
observa que las acciones suelen sufrir transformaciones a medida que avanza el
proceso de implementacin. Este tipo de anlisis debe reportarse como parte del
seguimiento global.
Figura 11.1. Ejemplo de anlisis longitudinal de la evolucin de una accin
EJE TEMTICO
2014
PROGRAMA
DE ILUMINACIN
EFICIENTE
EN VIVIENDA
2015
2016
iluminacin en edificios pblicos
Alumbrado pblico
Alumbrado en el metro
2017
2018
Semforo LED
Eficiencia del alumbrado pblico
en el municipio de San Andres
Ahorro de energa elctrica en la
operacin de pozos y plantas de bombeo
Escaleras electromagnticas
en el metro
PROGRAMA
DE EFICIENTE
ENERGTICA
Trenes del metro
Planta de asfalto
Energa
PROGRAMA
DE EFICIENTE
RENOVABLE
Norma para el aprovechamiento

de energa solar
Autonoma energtica
del edificio de correos
Celdas fotovoltaicas
en el Parque Bicentenario
Alumbrado pblico solar
en el Museo de Ciencias
EFICIENCIA
ENERGTICA
EN EDIFICIOS
Energa solar para sealamientos

de la Ruta 100 de autobuses
Certificacin de edificaciones
sustentables
Vivienda
sustentable
EFICIENCIA
ENERGTICA
EN EDIFICIOS
Pintado de azoteas
en bodegas
Sistemas fotovoltaicos en las
instalaciones de autobus en el
corredor Moctezuma
Sistema fotovoltaico en el
Laboratorio de Alumbrado Pblico
Prueba piloto para la reconversin

de sistemas tradicionales de
calentamiento de agua por
sistemas sustentables en
vivienda de inters social
Prueba piloto de sistemas

fotovoltaicos en vivienda vertical
Mejoramiento ambiental y
desarrollo social en unidades
habitacionales
Fuente: Velasco, y otros, 2012
evaluacin por accin

Para llevar a cabo las labores de evaluacin por accin, la entidad responsable y
los grupos operativos deben contar con un mnimo de conocimientos tcnicos
sobre cada una de las acciones, adems de vincularse con todas las reas que
pueden verse influenciadas por alguna actividad del programa.
356
C11
Dado que la evaluacin est dirigida a medir el impacto de cada accin, se requiere
la estimacin de algunos parmetros, motivo por el cual se solicita la experiencia
y el conocimiento tcnico. La entidad responsable puede apoyarse en el personal
encargado de los diagnsticos. La poltica de evaluacin por accin implica conocer a cabalidad los indicadores elegidos; por ello, deben disearse en conjunto. Ya
que se trata de un programa de accin climtica, donde uno de los objetivos principales es la reduccin de emisiones y de la vulnerabilidad social al cambio climtico,
tanto la entidad responsable como los grupos operativos deben considerar desde
un principio los siguientes aspectos para realizar la evaluacin (Velasco, Lacy, y Viguri, 2012):
1. Dado que se requiere una estimacin, sta se debe sustentar en un mtodo
aceptado por la comunidad cientfica, adaptado a las condiciones locales, adems de que sea transparente y trazable. Se recomienda que, en la medida de lo
posible, ste sea estandarizado para la mayora de las acciones, ya sean orientadas a la mitigacin o a la adaptacin.
2. Conviene acordar la pertinencia de los supuestos y las constantes empleados
para la estimacin, mismos que deben contar con rigor tcnico-cientfico.
3. Que no exista una doble contabilidad por parte del implementador o el ente
responsable como consecuencia de no contextualizar el proyecto.
4. Se debe acordar con la unidad implementadora la actualizacin de factores de
emisin o variables de vulnerabilidad social con representatividad estadstica,
cuando sea pertinente y exista disponibilidad de informacin.
5. Debe considerarse un clculo de incertidumbre asociada a la informacin utilizada, por si los responsables se han fijado la meta de realizar ventas de carbono
u obtener financiamiento de algn organismo internacional.
6. Sin perder de vista todas las acciones, la entidad responsable debe concentrar
esfuerzos en aqullas que contribuyan cuantiosamente a la reduccin de emisiones, puesto que stas podran proporcionar beneficios econmicos para el
programa.
7. Los responsables de las acciones deben reportar los impactos a partir de los
puntos 1-6. La frecuencia de estos resultados tambin debe ser pactada, pero
depende de cada accin, de manera que en cada reporte se visualicen los beneficios o el estancamiento de la accin.
8. Cada resultado debe ir acorde al periodo sobre el que se informa.
9. El encargado de cada accin debe llevar a cabo la primera autoevaluacin, analizar el cumplimiento de la meta y ser crtico en el momento de evaluar el impacto, adems de reportar de la forma ms realista posible. Hay que reconocer
que, en diversas ocasiones, est sujeto a una verificacin llevada a cabo por un
externo imparcial.
357
C11
10. Si se considera lo anterior, el ente responsable y los externos podrn evaluar
adecuadamente el impacto de cada accin.
evaluacin global
Para construir los acuerdos de evaluacin global, ms all de con resultados por
accin, debe contarse con indicadores globales por cada componente del PAC:
a) mitigacin, b) adaptacin y c) educacin y comunicacin. De esta manera,
buscamos la forma de sistematizar y normalizar los indicadores de impacto de
todas las acciones. Esto es importante para garantizar que los compromisos del
financiamiento del programa se traduzcan en la rpida entrega de los recursos, ya
que reportar los resultados de manera sistematizada y transparente es uno de los
criterios de asignacin.
Se resalta que el recientemente publicado Reglamento de la Ley General

de Cambio Climtico en
Materia del Registro Nacional de Emisiones exhorta a los estados y municipios a registrar proyectos
o actividades que tengan
como resultado la mitigacin o reduccin de las
emisiones mientras exista un certificado emitido
por un organismo acreditado (DOF, 2014).
Adicionalmente, expresar los avances traducidos en impacto de forma normalizada por rubro facilita establecer una poltica pblica transversal que estimule el
cumplimiento de metas como entidad o municipio, a la vez que permita identificar los huecos de acciones que podran implementarse en un futuro, dado que
permite valorar los beneficios adicionales lo mismo que los comnmente reportados, como la mitigacin de emisiones.
Establecer una evaluacin global puede facilitar a las instituciones encargadas
aterrizar criterios claros de MRV de los proyectos o las acciones, pues no se cuenta
a nivel internacional y mucho menos nacional con una metodologa estandarizada, ni con indicadores especficos para medir el impacto de los programas. Asimismo, no hay una coordinacin entre las diferentes fuentes de financiamiento
que evite replicar esfuerzos o saturar de estudios y diagnsticos que cumplan el
mismo fin (CEMDA, 2013).
La entidad responsable y los encargados de las acciones deben acordar los siguientes aspectos, enmarcados en una poltica de evaluacin:
1. La entidad responsable debe realizar una autoevaluacin del impacto del
programa y ser quien emita primero un juicio crtico de la situacin. As, deben responderse las siguientes preguntas, principalmente (Velasco, Lacy, y
Viguri, 2012):

El programa ha cumplido con las metas y los objetivos establecidos?

Existen logros adicionales no identificados antes?
Cules son los principales factores que definieron el xito o el fracaso de
las acciones?
El rendimiento econmico de las acciones justifica los recursos empleados? Esto encaminado a evaluar si los anlisis costo-efectividad prevalecen
sobre la realidad o si se requiere un replanteamiento.
Qu cobeneficios ambientales, sociales y econmicos se destacan?
Cul sera el destino del impacto si no hubiera existido la accin?
358
C11
2. El ente responsable debe emitir un reporte de evaluacin de todo el programa
a partir de los realizados por cada encargado. ste debe contener un anlisis
de la evolucin del impacto de las acciones que parta de la premisa de que,
aunque en los primeros aos el impacto es marginal, aumenta con el tiempo.
3. Deben programarse reuniones entre los actores donde se expongan los resultados y se juzgue la pertinencia de la resignacin de trabajo o proyecto, o la omisin
de alguna accin debido a su bajo desempeo o impacto al cambio climtico.
4. Se deben identificar las buenas y malas experiencias, a fin de compartirlas
con los dems grupos de implementacin, de manera que se sumen esfuerzos y se potencialice el xito.
5. Conviene acordar visitas de verificacin por la entidad responsable y por
entidades externas e imparciales. En el caso de la reduccin de emisiones, si la accin cuenta con recursos suficientes, deber certificar su impacto con una entidad acreditada por la Entidad Mexicana de Acreditacin S.A
6. Se debe acordar la rendicin de cuentas sobre el impacto y los recursos
asignados a los beneficiarios llevando a cabo un anlisis de trazabilidad.
7. Se recomienda a los actores que la evaluacin se lleve a cabo de manera
anual, tanto para las acciones como para el programa.
Emisiones de CEI y afectaciones del cambio

climtico sobre la poblacin y ecosistemas.
Figura 11.2. Ejemplo de reporte del impacto de un programa de accin climtica
Impacto
Cambio
Sin el
PAC
Con el
PAC
Arranque del PAC
Tiempo
359
C11
11.3.3. Diseo de indicadores de seguimiento y de

impacto por accin
Una vez que se han construido las matrices a travs del traslado de las acciones
diseadas en el captulo 7, y que se ha creado armoniosamente la poltica de seguimiento y de evaluacin, se rellenan los campos requeridos para un adecuado rastreo de las actividades y del impacto de las acciones. La matriz se rellena haciendo
referencia a los campos correspondientes a indicadores y dems.
Paso 3: Disear indicadores de seguimiento y de impacto por accin

Indicadores de seguimiento
A lo largo de este apartado se ha hecho alusin a los indicadores de seguimiento,
los cuales son cruciales para contar con un sistema de monitoreo, reporte y verificacin adecuado. Estos indicadores son medidas verificables de cambio, diseados
para contar con un estndar contra el cual evaluar o demostrar el progreso de una
accin definida (Velasco, Tamayo y Viguri, 2012). Bajo el enfoque de seguimiento
de las acciones de los PAC, pueden ser, por una parte, hitos que marquen la ruta
crtica para que la accin siga implementndose a tiempo y eficazmente,35 por
ejemplo: el plan de trabajo de la accin, un dictamen o estudios de diagnstico
requerido, comprobantes de la gestin del recurso, etc.; y por otra, elementos que
sern atendidos o sustituidos, como el nmero de luminarias sustituidas y de vehculos chatarrizados.
La entidad responsable debe revisar cada actividad que se lleve a cabo en las ac-
Ejemplos de indicadores de seguimiento

tipo de
accin
accin
actividades
clave
indicador de
seguimiento*
meta de
cumplimento
seguimiento
de meta
Identificacin de
luminarias candidatas a sustituir e
investigacin de
los equipos mejor
reconocidos
Plan de trabajo de
unidades a sustituir
Reporte concluido
80%
Luminarias a sustituir
Totalidad de
luminarias de
vialidades primarias y secundarias
(5 000)
1 000 luminarias
en vialidades
primarias y 200 en
secundarias
Gestin del recurso
Mitigacin
Cambio de
luminarias en
vas primarias
y secundarias
Medicin del gasto

energtico (lnea
base, con recibo de
luz de alumbrado
pblico)
Instalacin de
luminarias nuevas
(nmero por ao)
energtico
360
C11
ciones (ver modelo lgico y ruta crtica, en captulo 9), para asignar un indicador de
seguimiento adecuado a cada labor. Estos indicadores deben ser introducidos en
la matriz elaborada en el paso anterior, determinando tambin una meta al mismo,
en trminos de monitoreo. Se recomienda que la meta pueda establecerse en un
marco temporal, es decir, dndose un plazo para cumplirla, o bien, indicando el
objetivo que se quiere alcanzar en esa fase.
Dado que las acciones cuentan con horizontes temporales mayores a un ao, tambin al paso del tiempo la entidad responsable deber rellenar en la celda correspondiente el porcentaje de cumplimiento a la meta, a fin de monitorear el avance,
aun cuando la accin o etapa no haya sido concluida.
caractersticas de un buen indicador de seguimiento:

Accesible. Fcil de identificar y recopilar

Pertinentes. Que d realmente cuenta de lo que se quiere conocer
Suficientes. Que informe con fidelidad las condiciones de las acciones
Concretos. No ambiguo en su interpretacin
Precisos. Adecuado para la accin
Unvocos. Parmetro exclusivo de lo que se mide
Sensibles. Que permita determinar variaciones de aqullo que es referente.

indicadores de evaluacin
Los indicadores de impacto son necesarios dentro del PAC, pues son parmetros
que miden directamente la efectividad y eficacia de las acciones puestas en marcha. En ellos debe estar fundamentada la toma de decisiones y la direccin que
debe llevar, en este sentido, el estado o el municipio. Aqu se presentan las bases
para disear indicadores oportunos y de rigurosa credibilidad en el contexto de los
resultados del programa, cuya esencia est encaminada a acompaar el correcto
seguimiento y, sobre todo, a medir el impacto que tiene la implementacin del mismo a partir de resultados.
Tratndose de un programa centrado en la reduccin de emisiones, primordialmente, adems de reduccin de los impactos del cambio climtico, es evidente que
el indicador de impacto de aquellas acciones que son destinadas a la mitigacin es
la reduccin de emisiones de gases de efecto invernadero, normalizados en
CO2 equivalente, adems de carbono negro.
Para las acciones destinadas a la adaptacin o a la educacin y comunicacin, es
difcil medir el impacto debido a la heterogeneidad de los elementos a incorporar.
Para ellas, se recomienda tomar como punto de partida el diagnstico de prioridades de adaptacin, es decir, los conflictos encontrados en la zona. De esta manera, si
en el IRUCC se hall algn nmero de personas expuestas a peligro de inundacin,
por ejemplo, se busca con las acciones que este nmero disminuya; por tanto, el
indicador de impacto bien podra ser este nmero de individuos vulnerables.
De manera anloga a la matriz de seguimiento, la entidad responsable debe rellenar
361
C11
en las celdas de la matriz de evaluacin aqullas correspondientes a los indicadores
de impacto, as como a la meta y, a travs del tiempo, su nivel de cumplimiento.
Puede haber uno o ms indicadores por accin, y se sugiere que estos sean generalizados a partir de cada una y no por actividad, ya que lo que queremos evaluar es la
eficacia de la primera.
caractersticas de un buen indicador de impacto:

Los indicadores de impacto siempre son cuantitativos y deben expresar la situacin
en sus aspectos ms relevantes; como se trata de informar, deben ser crebles al momento de comunicar, por ejemplo si se habla de la integridad de los ecosistemas, las
emisiones al aire, la salud y en general el bienestar de la poblacin. Adicionalmente,
deben estructurarse con base en unidades de territorio o temporales, esto ltimo si
el espacio se encuentra implcito en la accin; por ejemplo, toneladas al ao mitigadas (ton/ao), poblacin beneficiada por municipio o estado (Po/mun).
Ejemplos de indicadores de seguimiento

tipo de
accin
accin
actividades
clave
objetivo
Identificacin de
luminarias candidatas a sustituir e
investigacin de
los equipos mejor
reconocidos
Mitigacin
Cambio
de luminarias
en vas
primarias
y secundarias
Gestin del recurso

Medicin del gasto
energtico (lnea
base, con recibo de
luz de alumbrado
pblico)
Instalacin de
luminarias nuevas
(nmero por ao)
Disminuir
el
consumo
de energa
elctrica
y, por
tanto,
de emisiones
de CO2
indicador
de
impacto*
meta
de impacto
% de cumplimiento
de meta de
impacto
* Megawatthora
reducidos
** Toneladas de CO2
reducidas
* 100MGWh
* 15%
** 200 mil ton

CO2
** 89 mil
ton CO2
comentarios
Al ao
en curso
se tiene
buen
cumplimento.
Se espera
que al
trmino
de este
programa
se llegue a
100%.

energtico
De forma paralela, los indicadores de impacto deben contar con la funcionalidad

de contener resultados intermedios, los cuales sean verificables y fciles de normalizar. Lo anterior significa que pueden obtenerse resultados del indicador en la
mayora de las fases de implementacin de la accin, de manera que, al hacer verificaciones intermedias, podamos evaluar la efectividad de sta y, por tanto, tomar
decisiones de mejora o replanteamientos de la misma; en el peor de los casos, se
deben detener las actividades si los resultados intermedios no son satisfactorios.
Por ltimo, lo que se mencion de que los indicadores deben ser verificables implica que siempre se pueda comprobar el resultado y rastrear la informacin que
362
C11
lo origin.
11.3.4. Reporte de seguimiento y de evaluacin e impacto

El siguiente paso supone que la unidad responsable ya cuenta con las matrices
sistematizadas y homologadas, a la vez que la poltica de seguimiento y de evaluacin se forj a travs de la gobernanza. Tambin supone que ha trascurrido un
periodo de un ao, tiempo en el que se recomienda que se elaboren los primeros
reportes; con ello, el gobierno manifiesta la seriedad y el compromiso de combatir
el cambio climtico.
Paso 4: Elaborar un reporte de seguimiento y de evaluacin e impacto

Se recomienda que haya reportes internos para cada accin, discutidos en los pasos antecesores, que den origen al reporte de todo el programa. Es recomendable
tambin que los reportes de avances de las actividades se lleven a cabo mediante
alguna herramienta de planeacin y administracin de proyectos (Orozco, 2012).
Los reportes deben construirse con una base transparente, de manera que no se
omita o tergiverse informacin: toda deber ser considerada de dominio pblico,
aun cuando se hable de riesgos ante el cambio climtico. Asimismo, deben dar
cuenta del arreglo institucional seguido, de modo que se enfatice la importancia
de la colaboracin.
El reporte debe tener componentes tanto del desempeo de las acciones en trminos operativos (seguimiento) como del impacto del cambio climtico (evaluacin).
Slo as se llega a conclusiones acerca de las acciones que tienen buena ejecucin
pero no estn teniendo impacto, as como las que no lo tienen debido a que no se
implementan de manera adecuada.
Se deben fijar los canales de difusin para que sea visto por todos los beneficiarios.
Si los datos y reportes internos se encuentran sistematizados y con criterios homlogos, la construccin del reporte de seguimiento y de evaluacin implica poco
esfuerzo. El objetivo es la deteccin oportuna de desaciertos en el desempeo de
las acciones, de manera que sea factible corregirlos o amonestar el incumplimiento
de los compromisos acordados con los grupos operativos o las unidades implementadoras.
para dar credibilidad al trabajo ejecutado, se recomienda

que cada reporte contenga los siguientes aspectos para
el apartado de seguimiento:

Plan de trabajo que reporte por accin sus respectivas actividades clave desglosadas
363

C11
Periodicidad en la que deben ser reportados los avances de acciones, con nfasis en actividades clave, adems de cualquier cambio imprevisto, por cualquiera que sea la razn
Cronograma con las fechas importantes de las acciones
Porcentaje de cumplimiento con respecto a la meta y la presencia de los indicadores de seguimiento para cada accin
Anlisis longitudinal que registre la evolucin de las acciones
Presupuesto asignado y el ejercido
Lista del acervo que da respaldo al cumplimiento; por ejemplo, carpetas fsicas o electrnicas, preferentemente que contengan facturas de compra, fotografas, dictmenes etctera.
Criterios para determinar el buen, regular o mal cumplimiento en la implementacin del programa y su resultado
Nombres de las unidades de implementacin (tambin si ha habido apoyo de
entidades externas) y el nombre del rea y de la direccin encargada
Notas sobre la identificacin de barreras y obstculos en el cumplimiento
Entidades de verificacin del cumplimiento
en lo que al apartado de la evaluacin se refiere, debe

contar con:

Resultado de las estimaciones para evaluar el impacto de la ejecucin de cada

accin; por ejemplo, indicadores asociados a la reduccin de emisiones y poblacin expuesta
Sntesis de mtodos utilizados y su referencia bibliogrfica
Lnea base de cada accin que permita evaluar el impacto
Anlisis y resultado del nivel de impacto de las acciones a paritr de los datos
de ejecucin y la lnea base, as como un comprobante que demuestre que el
resultado ha sido verificado por un experto o una entidad externa, sobre todo
si hay resultados satisfactorios
En caso de contar con certificados de entidades acreditadas por la Entidad
Mexicana De Acreditacin S.A. para algunas acciones, exposicin y justificacin del motivo de la solicitud de acreditacin por parte de los responsables, es
decir, explicitacin de si es para solicitar financiamiento, registrarlo en el mercado de bonos o realizar un proyecto de Acciones Nacionales Apropiadas de
Mitigacin (NAMA), entre otros
En caso de contar con impactos nulos o estancados, cuando ya debieron visualizarse, exponer los motivos del fracaso de las acciones y describir la solucin
que debe considerarse.
Lista de las acciones que deben permanecer y mecanismos para potenciar su
instrumentacin
Lista de las acciones que deben omitirse para encauzar su esfuerzo en otra accin de mayor impacto, y exponer las razones
Identificacin de reas de oportunidad, retos y sugerencias de mejora en todos
los aspectos operativos, tcnicos y financieros
Lineamientos de calidad en la evaluacin del programa y criterios establecidos
364

C11
Nombre de las entidades o evaluadores del programa

Canales de difusin utilizados
11.3.5. Relacin entre seguimiento y evaluacin: enfoque MRV

La complejidad de los impactos asociados al cambio climtico ha creado la necesidad de una diversa gama de proyectos directamente vinculados a la asignacin de
recursos financieros. Asimismo, los beneficios derivados de las acciones llevadas a
cabo requieren, en su mayora, un periodo de tiempo largo para se visualizados. Es
por esto que toda accin debe estar ligada a un proceso de monitoreo, mismo que
respalde el subsecuente proceso de reporte de los resultados y la verificacin de
los mismos.
En un principio, el enfoque de Monitoreo, Reporte y Verificacin (MRV) era casi exclusivo de las cuestiones relacionadas con la mitigacin. En la actualidad, ya est
ligado a todos los proyectos con implicaciones econmicas, sociales y de otra ndole ambiental. Asimismo, algunos autores se han referido al monitoreo como medicin primordialmente, pero no con exclusividad, en cuanto a lo que inventarios
de emisiones se refiere cuyo fundamento es que para monitorear la evolucin de
un proyecto se requiere medir su impacto a lo largo de un periodo determinado.
La literatura indica que el monitoreo/medicin, en algunos casos, puede llevarse
a cabo mediante una estimacin confiable; esto intentado exponer opciones para
proyectos de bajo presupuesto o para pases en desarrollo.
En este sentido, se destaca que los mecanismos de MRV, por un lado, pueden llevarse a un nivel metodolgico exhaustivo, donde regularmente los proyectos se
apoyan en una institucin acreditada para obtener una verificacin certificada,
cuyo objetivo, por lo regular, es conseguir financiamiento. Como ejemplo, algunos
de los proyectos que forzosamente requieren un MRV asociado son las NAMA. Aunque no se reconoce como MRV, los proyectos de Mecanismo de Desarrollo Limpio
(MDL) tambin estn sujetos a uno: los dueos del proyecto llevan a cabo el monitoreo y reporte, y posteriormente un ente acreditado verifica las reducciones de
emisiones.
Ahora bien, el mecanismo de MRV puede implementarse de manera sistemtica
entre los actores de un proyecto, con criterios armonizados, tal como se recomienda a travs de los pasos metodolgicos sugeridos en este captulo. El objetivo del
MRV es dar credibilidad a los resultados bajo un proceso estricto de aseguramiento
de la calidad. En este sentido, MRV y seguimiento y evaluacin son complementarios: el primero permite cuantificar los indicadores de seguimiento e impacto de las
acciones; el segundo, entre otros beneficios, da lugar a mejorar la forma en la que
se efecta el primero.
En el siguiente diagrama se resumen los componentes de un modelo de MRV.
Como se observa, la mayora de los aspectos a considerar se tienen en cuenta al
efectuar el seguimiento y la evaluacin. Se seala que la entidad responsable puede fcilmente enmarcar al programa en este mecanismo, si lo que se busca es lle365
C11
varlo a otro nivel de impacto; o bien, que juzgue la pertinencia de enmarcar slo
algunos proyectos.
Figura 11.3. Componentes del modelo MRV
M
R
V
REGISTRO
TRASABILIDAD DE LOS DATOS
MEDICIN
MTODO VALIDADO
MONITOREO
SISTEMATIZACIN
COMUNICACIN
VAS CALIFICADAS
HERRAMIENTAS
MTODO VALIDADO
SUPERVISIN
CONTROL DEL OBJETIVO
CERTIFICACIN
ISO
VERIFICACIN
INSTITUCIONES ACREDITADAS
DIFUSIN
PARTICIPACIN
Fuente: (USAID, 2012)
La Ley General de Cambio Climtico plantea un mecanismo de Monitoreo, Reporte y Verificacin para garantizar la integridad, consistencia, transparencia y precisin de los reportes, y la vinculacin, en su caso, con otros registros federales o
estatales de emisiones (DOF, 2012). Sin embargo, el reglamento de la misma Ley
incita a estados y municipios a registrar sus proyectos de mitigacin, pero se limita
a considerar los proyectos verificados mediante una institucin acreditada.
El mecanismo de MRV se enfoca en contar con un seguimiento y una evaluacin
que, de manera objetiva, d cuenta de la contribucin de cada accin y del programa, y viceversa.
11.3.6. Recomendaciones para la continuidad del programa

transparencia
Para dar solidez al programa es importante contar con suficiencia en transparencia, lo que implica acceso a la informacin en cuanto a avance, impactos asociados,
claridad en el proceso de evaluacin, y en general rendicin de cuentas que promueva la participacin social para la definicin de la poltica pblica y la aplicacin
de los recursos pblicos (CEMDA, 2010). Se recomienda que desde la planeacin
se considere este componente para crear los canales de difusin necesarios para
la rendicin de cuentas.
366
C11
permanencia del plan a mediano y largo plazo

Como se ha mencionado, el plan debe disearse contemplando una visin y planeacin a mediano y largo plazo, aun cuando el periodo de los gobiernos locales
sea de tres aos, en el caso de los municipios, y de seis, en el de las entidades. Lo
anterior es importante debido a que las acciones cuyos beneficios se expresan a
partir de dos o ms aos de instrumentarlas (si se asegura su permanencia), pueden
verse afectadas por los cambios de administracin. Es importante mencionar, en el
seguimiento, que estas dificultades resultado del marco jurdico normativo en Mxico deben considerarse si se piensa realizar un PAC, y contemplar desde la planeacin el diseo de candados o cambios estructurales que permitan la continuidad y
permanencia del Plan. Con ello se asegura una ejecucin eficaz, que maximice los
beneficios sociales y ambientales, adems de que disminuya el costo de la curva de
aprendizaje de la nueva administracin, en trminos de la planeacin cientfica de
las acciones.
Se han observado en experiencias previas a nivel nacional casos de xito en este
sentido. Por mencionar algunas recomendaciones para asegurar la permanencia
del PAC, encontramos:

La no vinculacin, bajo ninguna circunstancia, del plan con algn tipo de

propaganda alusiva a un partido poltico. La entidad responsable en conjunto con el Ejecutivo gubernamental deber asumir el compromiso de la profesionalizacin de la poltica pblica en pro del desarrollo, lejos de la dinmica
partidista actual. Esto permite que se alcance a plenitud el beneficio de los habitantes.
Importancia de la creacin de un Comit Tcnico de Cambio Climtico

(CTCC) como un organismo descentralizado y permanente. Si el CTCC no
fue decretado desde el seno del poder ejecutivo y legislativo, no depende de
los tiempos polticos, lo que fortalece la rendicin de cuentas, sea quien sea el
responsable de continuar con las acciones del PAC.
Beneficios de modificar la estructura jurdica de entidades y municipios.

Modificar la reglamentacin estatal y municipal de modo que sta perciba la
contribucin de los beneficios del PAC como prioridad y, por tanto, d solidez
al cumplimiento de las acciones hasta el trmino de su vigencia, es la forma
deseable de asegurar su permanencia. De esta manera, con el respaldo del marco jurdico normativo que reglamente tanto el diseo como el seguimiento, se
fortalece el marco institucional y se facilita su instrumentacin desde el punto
de vista operativo. Al respecto, debe considerarse la creacin de candados para
asegurar que las nuevas administraciones no modifiquen el reglamento a su
conveniencia y en perjuicio del PAC, de modo que no pongan en peligro sus
beneficios. (ver http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/gobiernos.htm y el
caso de estudio de planeacin, en captulo 4).
367
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Guía Pac - 29 01 2015

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GUA

CENTRO MARIO MOLINA PARA ESTUDIOS ESTRATGICOS

Agradecemos la aportacin al Consejo Nacional de Ciencia y

Cmo combatir el cambio climtico?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

El rol de las ciudades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

2.3.1 Participacin de los Gobiernos locales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

Sinergia entre mitigacin y adaptacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

Introduccin a los Programas de

Programas de accin climtica locales en Mxico. . . . . . . . 49

3.1.1 Programas Estatales de Accin ante el Cambio Climtico (PEACC). 50

Estatus de los PAC estatales y municipales existentes. . . 51

4 Metodologa para la planificacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

Mapeo y gestin de actores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

Metodologa para la realizacin de

Metodologa para la identificacin de prioridades

5.1.1 Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

Metodologa para la identificacin de prioridades de

5.2.1 Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141

Arreglo institucional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142

5.2.5.1 Anlisis cualitativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

5.2.6 Posibles acciones de adaptacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156

Metodologa para la identificacin de prioridades de

5.3.1 Introduccin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162

6 Resiliencia y cambio climtico.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .187

Urbanizacin e impactos climticos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187

6.3.1. Ejemplos de construccin de resiliencia en Mxico. . . . . . . . . . . . . . 193

7 Metodologa para la identificacin y el diseo de acciones

Definicin de posibles acciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204

8 Metodologa para la priorizacin de acciones. . .

Seleccin de la metodologa ms apropiada. . . . . . . . . . . . 234

8.2.1 Introduccin al Anlisis Costo Beneficio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239

Metodologa para el anlisis multicriterio. . . . . . . . . . . . . . . 270

8.3.1 Conceptos importantes: criterios de evaluacin. . . . . . . . . . . . . . . 270

9 Lineamientos para planear la implementacin. .

9.1 Introduccin: desafos para la implementacin. . . . . . . . . . . . . 287

Ruta crtica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308

10.3.1.1 Ingresos propios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319

10.3.2 Apoyo y financiamiento internacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326

10.3.4. Bonos de carbono. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332

10.3.4.1. Mercados de carbono. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333

10.3.5. Herramientas para la identificacin de oportunidades de

10.4. Planeacin y programacin financiera. . . . . . . . . . . . . . . . . . 337

10.5. Alianzas con otros actores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340

11. Seguimiento y evaluacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346

Medidas y ajustes en sistemas humanos o naturales, como

Variacin del clima atribuida directa o indirectamente a

cambio de uso de suelo

Combinacin de las fortalezas y los recursos disponibles

Conjunto de sectores o actividades econmicas (conjunto

Concentracin de dixido de carbono que podra causar

convencin marco de las

Proceso bacteriano que ocurre en presencia del oxgeno.

Sistema de medicin, reporte y verificacin, cuyo objetivo

Medida verificable de cambio diseada para contar con

ndice relativo empleado para comparar el impacto que

Paso del MRV que confirma que el monitoreo y el reporte

Instrucciones para el uso de la gua

adems, cada uno inicia con un organizador que contempla

lacin con captulos anteriores y posteriores.

La etapa de planificacin es aqulla en que la idea de un proyecto se convierte en un plan

Documento rector de planificacin para

recursos humanos participantes

Contextualizacin de la entidad responsable