Aula 004

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ADMINISTRATIVO CURSO REGULAR

PROFESSOR GUSTAVO BARCHET
AULA 4: NOVAS FIGURAS DA REFORMA

ADMINISTRATIVA E TERCEIRO SETOR
1.
INTRODUO: REFORMA DO ESTADO
A partir da dcada de 90 o Brasil assistiu ao incio de uma significativa

reforma administrativa, levada a cabo com o intuito de, se no extinguir, ao
menos minorar os deletrios efeitos daquilo que se denominou Crise do
Estado, assim compreendida a incapacidade do ente estatal de manter em
nvel adequado os necessrios investimentos no setor pblico e desta forma
cumprir a contento suas atribuies, na forma em que foram estas delineadas
na Constituio de 1988.
A EC 19/98 foi o mais importante instrumento legislativo desta reforma,
a qual segue sendo implementada pela edio de leis e atos infralegais
complementares das diretrizes inseridas na Constituio pela referida emenda.
Essencialmente, foram trs as principais diretrizes que nortearam esta
reforma, cada uma delas dando origem ao surgimento de alguma nova figura
administrativa, a ser objeto de anlise neste captulo. Tais diretrizes podem ser
assim sintetizadas:
1) afastamento do Estado da prestao direta de servios pblicos
propriamente ditos (gua, luz, telefonia etc), mediante sua delegao
iniciativa privada, com o concomitante fortalecimento de sua atuao
reguladora nas respectivas reas. Esta diretriz originou a criao das
agncias reguladoras;
2) reduo da atuao direta do Estado em diversas reas de
interesse coletivo (sade, educao, cultura etc), com o concomitante
fortalecimento da atividade de fomento iniciativa privada sem fins
lucrativos que presta servios desta natureza. Esta diretriz norteou a
instituio das organizaes sociais e das organizaes das sociedades
civis de interesse pblico;
3) parcial abandono dos controles de procedimento (ou controles-meio),
que incidem sobre o processo de produo do ato administrativo, tornando
vagarosa e ineficiente a atuao administrao, substitudos por controles de
resultado (ou controles-fim), que recaem sobre os efeitos atingidos pelo ato
(ou seja, aps o encerramento de seu processo de produo). Esta terceira
diretriz busca uma substituio parcial dum modelo organizacional denominado
administrao burocrtica, que tem nos princpios da legalidade e da
moralidade seu principal fundamento, por um novo modelo, denominado
administrao gerencial, que tem no princpio da eficincia seu lastro
principal, e deu origem a duas figuras administrativas, os contratos de
gesto e as agncias executivas.
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Vista a matria em suas linhas gerais, passemos anlise de cada uma
das figuras acima mencionada, ao lado de outras que integram o presente
captulo, comeando nosso trabalho pelo contrato de gesto.
2.
CONTRATO DE GESTO
O contrato de gesto, tambm denominado acordo-programa, foi

uma das novidades inseridas em nosso texto constitucional pela Emenda n
19/1998, a qual, como antes afirmamos, constitui o principal instrumento
legislativo da reforma administrativa. instituto diretamente relacionado ao
princpio da eficincia, o qual, pela nova redao do caput do art. 37 da CF,
deve nortear a funo administrativa em todos nveis da Federao,
constituindo um dos mais importantes postulados da administrao
gerencial.
Este instituto jurdico admite utilizao em duas hipteses bastante
diversas, a primeira envolvendo somente rgos e entidades da Administrao,
e outra abrangendo tambm as entidades do terceiro setor, as entidades
paraestatais. Neste momento, analisaremos somente sua primeira hiptese de
aplicao.
Nesta hiptese, o contrato de gesto celebrado entre um rgo
central da Administrao Direta (na terminologia da CF, Poder Pblico) e
uma entidade da Administrao Indireta, ou mesmo outro rgo da
Administrao Direta, todos integrantes da mesma esfera de governo.
Pela celebrao do contrato o rgo ou entidade obriga-se a atingir certas
metas de desempenho e, em contrapartida, tem ampliada sua autonomia
gerencial, oramentria e financeira (em sntese, sua autonomia
administrativa) pelo rgo central, mediante a suspenso de alguns
controles at ento exercidos.
Este instrumento tem sua previso normativa no art. 37, 8, da CF,
acrescentado Constituio pela EC 19/98, o qual apresenta a seguinte
redao:
A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e
entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada
mediante contrato de gesto, a ser firmado entre seus
administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao
de metas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo lei
dispor sobre:
I - o prazo de durao do contrato;
II - os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos,
obrigaes e responsabilidades dos dirigentes;
III - a remunerao do pessoal.
A sntese do contrato de gesto, como visto, a fixao de metas para
certo rgo ou entidade e, em contrapartida, o acrscimo de sua autonomia

administrativa. Temos, de um lado, um rgo central (na esfera federal, um
Ministrio ou a Presidncia da Repblica, aplicando-se o raciocnio, por
analogia, para as outras esferas de governo); de outro, outro rgo, da
mesma esfera de governo, ou uma entidade administrativa, tambm da
mesma esfera governamental. Aquele, o rgo central, ampliar a autonomia
administrativa destes (o outro rgo ou a entidade), pela suspenso de alguns
controles at ento exercidos sobre eles.
Ora, com isto torna-se claro que o rgo central que celebra o contrato
tem que exercer alguma espcie de controle especial sobre o rgo ou a
entidade signatrios (de outro modo, quais controles seriam suspensos?). Pois
bem, no que toca ao rgo, trata-se do controle hierrquico (que ser
objeto de estudo posteriormente); quanto entidade, do controle finalstico,
tambm denominado tutela administrativa.
Assim, quando o contrato celebrado entre um rgo central e outro
rgo, na verdade este nada mais do que um rgo menor, integrante da
estrutura daquele, em funo do que est sujeito ao seu controle hierrquico
(o primeiro, por ser hierarquicamente superior, controla o inferior). Seria, o
caso, de um contrato celebrado entre o Ministrio da Fazenda e a Secretaria
da Receita Federal do Brasil. A Receita obrigar-se-ia a certa meta de
desempenho (por exemplo, aumento de 5%, em termos reais, do montante
arrecadado no ano, comparativamente ao ano anterior) e o Ministrio, em
contrapartida, suspenderia alguns dos controles hierrquicos exercidos sobre a
Secretaria, durante a vigncia do contrato de gesto, com o que teria ela,
ento, durante esse perodo, ampliada sua autonomia administrativa.
Como segunda possibilidade, temos o contrato celebrado entre o rgo
central e uma entidade administrativa sujeita a seu controle finalstico. Seria o
caso de um contrato de gesto pactuado entre o Ministrio da Fazenda e o
BACEN, pelo qual a entidade obrigar-se-ia a alcanar certas metas (por
exemplo, aumentar em 10% o nmero de estabelecimentos financeiros
fiscalizados, com relao ao ano anterior) e, em contrapartida, o Ministrio
cessaria temporariamente de realizar alguns dos controles suportados
usualmente pela entidade, durante o prazo de durao do contrato.
Este , em sntese, o contrato de gesto, nada mais que um instrumento
bilateral mediante o qual um rgo ou entidade administrativa tem ampliada
sua autonomia administrativa ao vincularem-se ao atingimento de certas
metas de resultado perante o rgo central que sobre eles exerce,
respectivamente, o controle hierrquico e finalstico.
A doutrina, todavia, tece crticas a este instrumento.
As crticas tm por fundamento, basicamente, dois dos requisitos de
validade dos contratos em geral: a existncia de personalidade jurdica e
de contraposio de interesses entre as partes contratantes.
Entende pacificamente a doutrina civilista que um contrato s pode ser
validamente firmado quando as duas partes podem, em nome prprio,
adquirir direitos e contrair obrigaes; ou seja, quando as duas partes
possuem personalidade jurdica.

Alm disso, o interesse em um contrato, tambm de acordo com a
doutrina civilista, necessariamente contraposto: uma das partes deseja
adquirir determinado direito, em troca do que aceita assumir determinada
obrigao; a outra parte, por sua vez, deseja o direito que pode ser obtido se
a primeira cumprir com sua obrigao, e, em contrapartida, concorda em
tambm assumir uma obrigao, a qual constitui o objeto de interesse da
primeira, o direito que esta visa adquirir. Por exemplo, numa compra e venda
o vendedor almeja receber um valor em dinheiro, pelo qual ceder a
propriedade de um bem, e o comprador deseja adquirir esse bem, em troca do
que concorda em pagar o preo pedido pelo vendedor. isso que se entende
por contraposio de interesses, um dos requisitos de validade dos contratos
em geral.
Pois bem, com base nessas consideraes, afirma-se que no possvel
a celebrao de contratos de gesto entre rgos pblicos (o rgo central e o
rgo menor integrante de sua estrutura), pois neste, caso, eles esto atuando
em nome da mesma pessoa jurdica; no caso, a entidade poltica em nome
do qual atuam ambos os rgos. Basta pensarmos no exemplo antes elaborado
- o contrato de gesto celebrado entre o Ministrio da Fazenda e a Secretaria
da Receita Federal. Ora, como ambos atuam em nome da Unio, teramos esta
entidade poltica conferindo a ela mesma um aumento de autonomia, pelo fato
de ela obrigar-se perante si prpria a alcanar certas metas de resultado.
Teramos, neste caso, o que a doutrina civilista denomina de "contrato consigo
mesmo (a mesma pessoa jurdica contratando com a mesma pessoa jurdica),
o que, em termos de Direito Civil, impossvel. A concluso advinda desta
crtica, portanto, pela impossibilidade jurdica da celebrao de contratos de
gesto entre rgos pblicos.
Com relao segunda censura, baseia-se ela no entendimento de que
o nico interesse que pode nortear a atividade administrativa o interesse
pblico, logo, no haveria como se cogitar da existncia de interesses
contrapostos entre rgos. Em funo disso, os contratos de gesto pactuados
entre esses entes despersonalizados no teriam valor jurdico, tratando-se de
meros termos de compromisso, instrumentos
sem valor jurdico, mas
simplesmente psicolgico, no sentido de que que influiriam no nimo dos
dirigentes dos rgos inferiores, animando-os ao atingimento dos resultados
previstos.
Crtica semelhante feita com relao aos contratos de gesto
pactuados com as entidades da Administrao Indireta. Apesar de tais
entidades possurem personalidade jurdica, podendo em nome prprio adquirir
direitos e contrair obrigaes, tambm no podem ter interesses contrapostos
em relao Administrao Centralizada.
Nessa hiptese, contudo, as crticas so mesmo veementes, aceitando a
maioria de nossos doutrinadores a validade de tais acordos, mas apenas aps
a edio da lei exigida pelo art. 37, 8, da CF, a qual regular a forma como
a autonomia da entidade administrativa ser ampliada, estabelecendo, por
exemplo, quais os controles que sero suspensos com a celebrao do contrato
de gesto. A lgica desta posio bastante razovel: os controles a que esto

sujeitos as entidades da Administrao Indireta esto previstos em lei, logo,
no poderiam ser suspensos, de forma a aumentar a autonomia de certa
entidade, por um ato bilateral como um contrato, antes de ser editada a lei
referida no art. 37, 8, da Constituio.
Esta lei, alm de disciplinar os outros assuntos elencados no dispositivo
constitucional, estabelecer os controles que podero ser suspensos por meio
de um contrato de gesto. Desse modo, a lei dir quais os controles que
podero ser temporariamente paralisados e a forma como se proceder a isso,
e o contrato dir, especificamente, quais daqueles controles cuja suspenso foi
autorizada em lei sero efetivamente interrompidos durante o perodo de sua
durao.
Cabe referirmo-nos a mais duas crticas de Bandeira de Mello. Como
todas as entidades da Administrao Indireta esto sujeitas ao controle (tutela
administrativa) por parte dos rgos centrais da Administrao Direta, entende
o Professor no seria necessrio o recurso a um instrumento contratual para
que fossem fixadas metas de desempenho para tais entidades, ou para que
fossem suspensos alguns controles incidentes sobre elas. Como em regra os
dirigentes dessas entidades so livremente nomeados e exonerados pelo Chefe
do Poder Executivo, os rgos centrais da Administrao podem impor a eles
os resultados a serem atingidos na direo de uma entidade da Administrao
Indireta. Logo, no haveria porque se recorrer a um ato bilateral (um contrato)
se o mesmo resultado poderia ser obtido por um ato unilateral (a
determinao do rgo central).
E, ainda, prossegue o Professor, nenhum instrumento contratual pode se
sobrepor ao interesse pblico, o que significa que, mesmo tendo sido celebrado
determinado contrato de gesto, poderia o mesmo ser alterado por ato
unilateral da Administrao Direta, se assim o requeresse o interesse pblico.
Nas palavras do professor, o Poder Pblico est impedido de, por contrato,
renunciar ao exerccio de suas competncias e de, por contrato, assumir o
compromisso de no realizar aquilo que viesse a se configurar como interesse
pblico em dado momento.
Pois bem, como trabalhamos com tais crticas na resoluo de questes?
No h como se ter um posicionamento definido no ponto. Podemos apenas
afirmar que a imensa maioria das questes no adentra em tais crticas,
limitando-se a exigir os conceitos relacionados ao instituto que apresentamos
acima. Assim, regra generalssima, podemos desconsiderar as crticas. Ocorre
que certa questo pode justamente trazer uma dessas crticas, com o que,
neste caso, devemos analisar as alternativas da questo, pois a banca poder
estar trazendo justamente a posio da doutrina. No h como se fornecer
uma orientao geral neste caso: na anlise da prpria questo, de cada
uma de suas alternativas, que descobriremos o posicionamento adotado pela
banca na ocasio.
3.
AGNCIAS EXECUTIVAS

Na lio de Maria Sylvia Zanella di Pietro,
agncia executiva a qualificao dada autarquia ou fundao
que tenha celebrado contrato de
gesto
com
o
rgo
da
Administrao Direta a que se acha vinculada, para melhoria da
eficincia e reduo de custos. Em regra, no se trata de entidade
instituda com a denominao de agncia
executiva.
Trata-se
de
entidade preexistente (autarquia ou fundao governamental) que, uma
vez
preenchidos os requisitos legais, recebe a qualificao de agncia
executiva, podendo perd-la, se deixar de atender aos mesmos
requisitos.
Esta figura nada mais representa, portanto, que uma aplicao do
instituto antes estudado, o contrato de gesto. Ademais, perceba-se que no
estamos perante uma nova entidade da Administrao Indireta, mas apenas de
uma autarquia ou fundao pblica, de direito pblico ou privado (ou seja, de
tradicionais entidades da Administrao), que recebe uma qualificao prpria
ao celebrar um contrato de gesto. Assim, como ressalta Di Pietro, agncia
executiva to somente uma qualificao especial outorgada autarquia ou
fundao pblica que celebra um contrato de gesto com o respectivo rgo
supervisor.
Em nvel federal, a matria est disciplinada nos art. 51 e 52 da Lei
9.649/98, que disps sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos
Ministrios, e nos Decretos n 2.487/98 e 2.488/98. O 1 do art. 1 do
Decreto n2.487/98 reza que a qualificao da entidade como agncia
executiva depende de iniciativa do Ministrio supervisor e anuncia do
Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (atualmente,
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto), dependendo a outorga do
preenchimento de dois requisitos pela entidade:
- a celebrao de contrato de gesto com o respectivo Ministrio Supervisor;
- a existncia de um plano estratgico de reestruturao e de
desenvolvimento institucional, voltado para a melhoria da qualidade de
gesto e para a reduo de custos, j concludo ou em andamento.
Conforme o 1o do art. 52 da Lei 9.649/98, os contratos de gesto das
agncias executivas tero a durao mnima de um ano, e estabelecero os
objetivos, metas e critrios de avaliao da entidade, bem como os recursos
necessrios para seu atingimento. Alm disso, delinearo as medidas cabveis
para o fortalecimento da autonomia da entidade, as punies no caso de
no atingimento das metas e as condies para a reviso, a renovao e a
reviso do ajuste, entre outros pontos de previso obrigatria.
Vale observar que a celebrao do contrato de gesto entre a entidade e
o Ministrio supervisor condio para a obteno da designao como
agncia executiva, e no o instrumento por meio do qual a mesma
concedida. por decreto do Presidente da Repblica que a concesso feita.
Alm disso, a elaborao de um plano de reestruturao e de desenvolvimento
institucional condio necessria mas no suficiente, pois o mesmo ter que
estar j concludo ou ao menos em andamento para que possa a entidade

ser entitulada como agncia executiva.
A Lei 9.648/98 alterou o art. 24 da Lei 8.666/93, instituindo um
benefcio adicional para as autarquias e fundaes qualificadas como agncias
executivas, que passam a gozar de um limite duplicado para a dispensa do
processo licitatrio, comparativamente s autarquias e fundaes que no
tenham tal qualificao. O limite normal para dispensa de licitao, em se
tratando de obras e servios de engenharia, atinge contratos com valor
estimado de at R$ 15.000,00, e, em se tratando de compras e outros
servios, alcana contratos com valor estimado de at R$ 8.000,00. Para as
autarquias e fundaes pblicas qualificadas como agncia executiva basta
duplicar estes valores, os quais passam, portanto, para R$ 30.000,00 e R$
16.000,00, respectivamente. A Lei 8.666/93 nossa Lei de Normas Gerais
Sobre Licitaes e Contratos da Administrao Pblica, e seu carter
nacional. Logo, o limite dobrado para dispensa de licitao aplica-se s
autarquias e fundaes pblicas qualificadas em qualquer esfera de
governo.
Frise-se que a figura administrativa aqui analisada tem por intuito
melhorar a eficincia das autarquias e fundaes pblicas. No contrato de
gesto, que requisito para a designao como agncia executiva, sero
acordadas metas de desempenho para a entidade, a qual, em troca, passar
a gozar de maior autonomia administrativa para atingi-las. A necessidade da
existncia de um plano de reestruturao e de desenvolvimento institucional
no apenas concebido, mas em funcionamento ou j concludo, refora esse
entendimento. Podemos concluir, em face desta exigncia, que (na esfera
federal) a autarquia ou fundao pblica j comprovou que atua de forma mais
eficiente (tendo posto em funcionamento ou concludo o referido plano)
quando celebra o contrato de gesto a passa a ser designada agncia
executiva.
O Professor Jos dos Santos Carvalho Filho d exemplos de algumas das
agncias executivas atualmente existentes, citando o Instituto Nacional de
Metrologia, Normatizao e Qualidade Industrial (INIMETRO), a Agncia de
Inteligncia, a Agncia de Desenvolvimento do Nordeste (ADENE), que
sucedeu extinta SUDENE, e a Agncia de Desenvolvimento da Amaznia
(ADA), que substituiu a antiga SUDAM.
vlido ressaltar que a Professora Di Pietro considera de reduzida
eficcia os Decretos n 2.487/98 e 2.488/98, bem como os contratos de
gesto com base nele pactuados, pois, em seu entender, tais instrumentos
jamais podero extrapolar as disposies legais e constitucionais aplicveis s
autarquias e fundaes pblicas, principalmente no que se refere aos
instrumentos de controle e sua abrangncia. Seria necessrio, mais uma vez,
que fosse editada a lei requerida pelo art. 37, 8, da Constituio, a partir do
que as agncias executivas podero ter acrescida em termos mais
significativos sua autonomia.
Hely Lopes Meirelles traz crtica semelhante, afirmando que o contrato
de gesto no instrumento com forca jurdica suficiente para, por si s,
implicar em aumento de aumento ou concesso de outras vantagens a

entidade administrativa. No o contrato que concede tais vantagens, pois,
em vista do principio da legalidade, o contrato no fonte de direitos, mas
simplesmente um fato jurdico que prev a aplicao de determinados
benefcios previstos em lei, como ocorre com o aumento dos percentuais para
dispensa de licitao, previsto no pargrafo nico do art. 24 da Lei 8.666/93,
com a redao dada pela Lei 9.648, de 1998.
4.
AGNCIAS REGULADORAS
4.1.
ORIGEM E CONCEITO
O nascimento das agncias reguladoras decorreu do processo de

privatizao de servios pblicos promovido no Brasil em poca recente,
principalmente na dcada passada. O Estado transferiu ao setor privado
determinadas atividades at ento por ele diretamente exercidas, tais como os
servios de telecomunicaes e de fornecimento de energia eltrica.
Entretanto, apesar da sua retirada da prestao direta desses servios, no
teria o Estado como se furtar a continuar neles intervindo, por meio de sua
regulao e fiscalizao. Para tanto, instituiu as agncias reguladoras.
A Lei 8.031/1990, posteriormente revogada pela Lei 9.491/97, que
segue em vigor, com as alteraes promovidas pelas Lei 9.635/98 e 9.700/98,
criou o Programa Nacional de Desestatizao (PND) no mbito da
Administrao Federal. Essencialmente, tal programa baseou-se na
constatao de que o Estado despendia elevados gastos e, apesar disto, no
prestava a contento diversos servios pblicos. Em funo disso, o controle
acionrio das entidades da Administrao Indireta federal que desempenhavam
essas atividades deficitrias para o Estado foi transferido a pessoas da
iniciativa privada. O servio, at ento prestado diretamente por entidades
estatais, passou a ser desempenhado por pessoas do setor privado, e o
Estado, em contrapartida, fortaleceu sua atuao regulatria sobre o mesmo,
para tanto se valendo das agncias reguladoras.
Face sua recente insero em nosso ordenamento jurdico, a doutrina
ptria no chegou ainda a uma definio minimamente consensual das
agncias reguladoras brasileiras. O Professor Marcelo Alexandrino, mesmo
presente tal dificuldade, nos oferece o seguinte conceito:
Trata-se de entidades administrativas com alto grau de especializao
tcnica, integrantes da estrutura formal da Administrao Pblica, no
mais das vezes institudas sob a forma de autarquias de regime especial,
com a funo de regular um setor especfico de atividade econmica, ou
de intervir de forma geral sobre relaes jurdicas decorrentes destas
atividades, que devem atuar com a maior independncia possvel
perante o Poder Executivo e com imparcialidade com relao s partes
interessadas (Estado, setores regulados e sociedade).
4.2.
MODALIDADES

Apesar de as agncias reguladoras terem surgido no universo
administrativo brasileiro em funo do processo de privatizao de servios
pblicos acima mencionado, existem atualmente entidades dessa natureza
atuando em outros setores, regulando e fiscalizando a explorao de bens
pblicos, de atividades econmicas, ou mesmo de servios de interesse pblico
que sempre foram prestados por particulares, independentemente do processo
de desestatizao ocorrido na dcada passada.
O Professor Bandeira de Mello apresenta a seguinte relao das
atividades sujeitas atuao das agncias reguladoras:
1) servios pblicos propriamente ditos: o caso da Agncia Nacional de
Energia Eltrica (ANEEL), criada pela Lei 9.427/96, e da Agncia Nacional de
Telecomunicaes (ANATEL), criada pela Lei 9.472/97;
2) atividades de fomento e fiscalizao da atividade privada: exemplo a
Agncia Nacional de Cinema (ANCINE), criada pela MP 2.281-1/2001, alterada
pela Lei 10.454/2002;
3) atividades relacionadas Indstria do Petrleo, que so reguladas e
fiscalizadas pela Agncia Nacional do Petrleo (ANP), instituda pela Lei
9.478/1997;
4) atividades desempenhadas tanto pelo Estado como pelos particulares: o
caso da rea de sade, aberta iniciativa privada e sujeita ao disciplinamento
e fiscalizao da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria, criada pela Lei
9,782/99 e hoje denominada ANVISA pela MP 2190-34/2001, e da Agncia
Nacional de Sade Suplementar (ANS), instituda pela Lei 9.961/2000;
5) uso de um bem pblico, que o que ocorre com a Agncia Nacional de
guas (ANA), criada pela Lei 9.984/2000.
Por sua vez, para Maria Sylvia Zanella di Pietro h dois tipos de agncias
reguladoras em nosso ordenamento jurdico:
1) as que exercem poder de polcia, a partir de limitaes administrativas
determinadas em lei, de que so exemplos a Agncia nacional de Sade
Pblica Complementar (ANS), criada pela Lei 9.961/2.000, e a Agncia
nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA), instituda pela Lei. 9.872/99;
2) as que exercem poder regulatrio e fiscalizatrio de atividades objeto
de concesso, permisso ou autorizao de servio pblico (energia
eltrica, telecomunicaes etc), ou de concesso para explorao de bem
pblico (petrleo e outros recursos minerais, rodovias etc)
Segundo a Autora, as primeiras no representam grande novidade no
cenrio jurdico, pois se assemelham a outros rgos j existentes, a exemplo
da Secretaria da Receita Federal, do BACEN, do CADE e do Conselho Monetrio
Nacional, os quais, a partir das limitaes administrativas previstas em lei,
expedem atos normativos complementares, fiscalizam seu cumprimento e
punem os eventuais infratores. Exercem poder de polcia, portanto.
J o segundo tipo de agncia reguladora constitui efetivamente uma
inovao, pois tais entidades vm substituindo a Administrao Direta na

posio de poder concedente na concesso, permisso, ou autorizao de
servios pblicos, ou mesmo na concesso para explorao de atividade
econmica antes sujeita integralmente a regime de monoplio ( o caso do
petrleo, nos termos do art. 177 da CF).
Nas suas palavras, as
atribuies das agncias reguladoras, no que diz respeito concesso,
permisso e autorizao de servio pblico resumem-se ou deveriam
resumir-se s funes que o poder concedente exerce nesses tipos de
contratos ou atos de delegao: regulamentar os servios que
constituem objeto de delegao, realizar o procedimento licitatrio para
escolha do concessionrio, permissionrio ou autorizatrio, celebrar o
contrato de concesso ou permisso ou praticar ato unilateral de outorga
de autorizao, definir o valor da tarifa e da sua reviso ou reajuste,
controlar a execuo dos servios, aplicar sanes, encampar, decretar a
caducidade, intervir, fazer a resciso amigvel, fazer a reverso dos
bens ao trmino da concesso, exercer o papel de ouvidor de denncias
e reclamaes dos usurios, enfim, exercer todas as prerrogativas que a
lei outorga ao Poder Pblico na concesso, permisso e autorizao. Isso
significa que a lei, ao criar a agncia reguladora, est tirando do Poder
Executivo todas essas atribuies para coloc-las nas mos da agncia.
Apesar de amplamente diversificadas suas reas de atuao, todas as
agncias reguladoras tm uma caracterstica comum: regulam (organizam) o
setor a elas afeto e controlam as entidades nele atuantes, nos termos da lei
instituidora de cada qual. No decorrer do captulo voltaremos a esse ponto.
4.3.
FORMA JURDICA
Nesse ponto, valemo-nos mais uma vez do forte trabalho do Professor

Marcelo:
Em sntese, as atuais agncias reguladoras tm sido institudas sob a
forma de autarquias. Com isso, podem exercer atribuies tpicas do
Poder Pblico, uma vez que possuem personalidade jurdica de direito
pblico. Entretanto, sendo autarquias, integram formalmente a
Administrao Pblica, estando sujeitas a todos os controles
constitucionalmente previstos. Para conferir maior independncia s
agncias reguladoras, caracterstica essencial do modelo que se
pretendeu adotar no Brasil, o legislador tem atribudo a elas o status de
autarquia em regime especial, o que si traduzir-se, nos termos de
cada lei instituidora, em prerrogativas especiais, normalmente
relacionadas ampliao de sua autonomia administrativa e financeira.
A opo do legislador se deve ao fato de que, segundo entendimento do
STF, apenas pessoas jurdicas de direito pblico podem exercer
atribuies tpicas de Estado. Como no resta dvida de que as agncias
reguladoras exercem funes tipicamentes estatais, de regulao e
fiscalizao, no poderiam ser institudas com figurino de direito privado.
10

Por outro lado, uma das caractersticas fundamental, se no a principal
caracterstica das agncias reguladoras, tal como importadas do direito
europeu, o fato de elas terem significativa independncia com relao
ao poder Executivo. Dessa forma, impraticvel a insero delas na
Administrao Direta, na condio de rgos do Estado, sujeitas ao controle
hierrquico exercido pelo ente estatal.
Levando-se em condio esses dois fatores, o legislador optou por
instituir as agncias reguladoras como autarquias de regime especial.
Apesar de seu enquadramento na estrutura formal da Administrao, s
agncias foram outorgadas diversas garantias, que lhes asseguram, em maior
ou menor grau, conforme a respectiva lei instituidora, uma considervel
margem de independncia em relao ao Poder Executivo, superior em
amplitude quela gozada pelas demais entidades administrativas.
Para exemplificar reproduzimos a seguir o art. 8, 2, da Lei 9.472/97,
que trata da ANATEL:
A natureza de autarquia especial conferida Agncia
caracterizada por independncia administrativa, ausncia de
subordinao hierrquica, mandato fixo e seus dirigentes e
autonomia financeira.
Cabe ressaltar que a ANATEL (Agncia Nacional de Telecomunicaes) e
a ANP (Agncia Nacional de Petrleo), so as duas nicas agncias com
previso expressa na Constituio, a saber, respectivamente, no art. 21, XI e
no art. 177, 2. As demais agncias reguladoras so previstas
exclusivamente em lei.
Por sua vez, a ANEEL (Agncia nacional de Energia Eltrica) e a ANS
so, alm de atuarem como agncias reguladoras, so tambm qualificadas
como agncias executivas, em virtude do disposto nos art. 7 e 14 da lei
instituidora de cada uma dessas entidades.
4.4. LICITAO
A Lei 9.986/2000, aplicvel somente esfera federal, em seu art. 37,
estabeleceu que s contrataes de obras e servios de engenharia
celebradas pelas agncias reguladoras federais sero disciplinadas pela Lei
8.666/93, o que significa que podero ser licitadas, conforme o valor e o
objeto do contrato, nas modalidades concorrncia, tomada de preos ou
convite, segundo as regras do referido diploma legal. Para a aquisio de
bens e servios comuns devero utilizar o prego e, nas demais
hipteses a consulta, sendo que estas duas ltimas modalidades de licitao
sero disciplinadas em ato normativo editado por cada agncia.
O prego modalidade de licitao regulada, para todos os entes
federados, pela Lei 10.520/2002, sendo utilizada apenas para a aquisio, pela
Administrao, de bens e servios comuns. Como peculiaridades dessa
modalidade, quando aplicvel s agncias reguladoras, vale frisar o disposto
no art. 55 da Lei 9.472/97, o qual determina que o prego, observadas as
11

prescries da Lei 9.472/97, ser regulado em ato normativo editado pela
prpria agncia, ou seja, no ter por base, neste caso, a Lei 10.520/2002.
O art. 56 da Lei tambm deve ser ressaltado, pois estabelece diversas
hipteses em que s podero participar do prego licitante previamente
cadastrados. O art. 57, por sua vez, enumera as hipteses em que podero
participar do prego candidatos no-cadastrados.
A consulta, prevista no art. 58 da lei 9.472/97, modalidade indita
de licitao, aplicvel apenas s agncias reguladoras federais, a ser
utilizada nas hipteses em que no caiba o prego (ou seja, quando a
aquisio tiver por objeto bens e servios que no sejam comuns), e desde
que no se trate de obras e servios de engenharia, que sero licitados com
base na Lei 8.666/93, nas modalidades concorrncia, tomada de preos ou
convite, conforme o caso.
4.5.
CARACTERSTICAS
So amplas as reas de atuao das agncias reguladoras, e

extremamente diversificadas as prerrogativas e atribuies de cada uma delas.
Na verdade, a lei que institui determinada agncia reguladora estabelece um
perfil especfico para a entidade, considerando todas as variveis do setor em
que a mesma atuar e a forma e o grau de interveno que sobre o mesmo
incidir.
Todavia, a partir da anlise das leis que criaram as principais agncias
reguladoras brasileiras, podemos identificar um ncleo de caractersticas
comuns dessas entidades, o que nos leva a considerar como seus traos mais
relevantes:
1) tm como funo regular e fiscalizar determinado setor da atividade
econmica ou relaes jurdicas decorrentes das atividades
econmicas em geral: no exerccio dessa funo as agncias reguladoras
editam atos normativos relacionados ao setor econmico que regulam,
solucionam os conflitos surgidos entre seus diversos participantes (Estado,
setor econmico regulado, usurios dos servios e a sociedade em geral),
fiscalizam o cumprimento de suas determinaes normativas e das leis,
aplicam sanes aos seus infratores, entre outras atribuies;
2) tm considervel independncia do Poder Executivo: as leis
especficas que instituram as agncias reguladoras conferiram-lhes
prerrogativas especiais, a fim de assegurar-lhes uma relativa autonomia
administrativa frente ao Poder Executivo. Entre as prerrogativas podemos
citar a estabilidade de seus dirigentes (investidos em mandato de
durao determinada, s podendo ser afastados antes de seu trmino pelo
cometimento de ilcitos, por descumprimento da poltica legalmente definida
para o setor ou quando se encerra o mandato do Chefe do Executivo
responsvel por sua nomeao); a estipulao, quando possvel, de fontes
prprias de recursos, decorrentes do exerccio da atividade de fiscalizao
(taxas de polcia); a inexistncia de subordinao hierrquica a qualquer
rgo ou entidade da Administrao; a escolha de seus dirigentes por critrios
12

tcnicos, com a participao do Poder Legislativo; o poder, como regra
geral, para decidir litgios pertinentes ao setor regulado de forma definitiva,
na esfera administrativa etc;
3) possuem uma abrangente competncia normativa sobre as reas nas
quais atuam, efetivamente inovando na ordem jurdica: essa caracterstica
das agncias reguladoras tem gerado intensa polmica, considerando a
doutrina mais tradicional inconstitucional essa atribuio. Aqueles que a
consideram legtima esclarecem que ela (a) no abrange as matrias
reservadas pela Constituio lei formal; (b) pressupe lei anterior
que expressamente delegue a competncia normativa s agncias
reguladoras e estabelea os parmetros dentro dos quais tais atos
normativos complementares podem ser validamente editados, sendo nula a
delegao legislativa em branco; e (c) e abrange exclusivamente os
aspectos tcnicos pertinentes ao respectivo setor econmico regulado
pela agncia, alm de sujeitar-se aos controles legislativo e judicial.
Dentre as caractersticas atribudas s agncias reguladoras, a que mais
se presta a crticas indiscutivelmente a capacidade dessas entidades para,
nos termos antes expostos, editarem atos normativos que inovem na ordem
jurdico.
Bandeira de Mello entende que as agncias reguladoras no podem se
sobrepor ao princpio da legalidade e inovar inicialmente na ordem jurdica.
Ressaltando-se essa limitao, elas podem expedir normas de carter
eminentemente tcnico, no setor a elas afeto; e tambm, no uso da chamada
supremacia especial da Administrao, normas de competncia do poder
concedente que atinjam diretamente os concessionrios e permissionrios do
servio pblico, bem como outras pessoas sujeitas a um vnculo especfico com
a Administrao. Em qualquer caso, tais normas devero ser fundamentadas
em alguma lei, e jamais podero contrapor-se a disposies legais ou
distorcer-lhes o sentido.
J a Professora Di Pietro, num primeiro momento analisando as agncias
que no tem base constitucional (todas, exceo da ANATEL e da ANP), e a
partir do fato de que a delegao normativa a tais entidades est sendo feita
diretamente pela lei instituidora, declara que tal competncia normativa deve
ter, sob pena de inconstitucionalidade, a mesma amplitude daquela exercida
pelos rgos e entidades administrativas em geral. Nas palavras da Autora, as
agncias
(...) no podem regular matria no disciplinada em lei, porque os
regulamentos autnomos no tm fundamento constitucional no direito
brasileiro, nem podem regulamentar leis, porque essa competncia
privativa do chefe do Poder Executivo e, se pudesse ser delegada, essa
delegao teria que ser feita pela autoridade que detm o poder
regulamentar e no pelo legislador (...) As normas que podem baixar
resumem-se ao seguinte: (a) regular a prpria atividade da agncia por
meio de normas de efeitos internos; (b) conceituar, interpretar,
explicitar conceitos jurdicos indeterminados contidos em lei, sem inovar
na ordem jurdica.
13

Quanto s agncias com previso na Constituio, a ANATEL e a ANP,
exatamente em funo dessa previso, a Autora diz que poder a elas ser
reconhecida uma competncia normativa mais ampla, mas no ao ponto de
poderem inovar na ordem jurdica, pois tal situao caracterizaria afronta ao
princpio da separao dos poderes e ao princpio da legalidade. Ademais, as
matrias regulamentadas podem tratar apenas dos contratos de concesso ou
permisso, a partir dos parmetros e princpios postos em lei, respeitando-se
as matrias sujeitas reserva legal.
Ainda sobre a competncia normativa das agncias reguladoras,
transcrevemos a sntese elaborada por Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino:
1) As leis que instituram as atuais agncias reguladoras conferiram-lhes
o exerccio de um abrangente poder normativo no que respeita s reas
de sua atuao;
2) Esse exerccio de poder normativo pelas agncias (que so
autarquias) exige que determinados dispositivos constitucionais sejam
interpretados com alto grau de elasticidade, o que faz com que a
corrente mais tradicional de nossa doutrina considere totalmente
inconstitucionais essas atribuies, especialmente no caso das agncias
criadas exclusivamente pela lei (ou seja, todas, exceto a ANATEL e a
ANP, nicas que encontram base constitucional expressa);
3) Os autores que entendem possvel essa atribuio de poder
normativo s agncias reguladoras, aos quais nos juntamos, ressaltam
que ele no poder ser exercido quanto s matrias reservadas lei,
pela Constituio;
4) Alm disso, as agncias somente podem editar atos secundrios. Tais
atos sero atos normativos delegados ou autorizados pela lei, restritos
s reas tcnicas de competncia da agncia. inegvel que esses atos
criam, modificam ou extinguem direitos (so mais do que meros
regulamentos de execuo), mas devem sempre ser editados nos
termos da lei e observando as balizas legais;
5) Os atos normativos editados pelas agncias no so, entretanto,
regulamentos autnomos, pois defluem da lei, no da Constituio;
6) inconstitucional a delegao legislativa em branco;
7) Os atos normativos das agncias reguladoras esto sujeitos ao
permanente controle legislativo e, sempre que provocado, ao controle
judicial ...
Para fins de prova, devemos adotar a posio trazida por Marcelo
Alexandrino para provas do CESPE. J a ESAF confere poder regulamentar a
tais entidades, ou seja, entende que elas atuam diretamente a partir de lei,
detalhando seus dispositivos (e no, como normalmente ocorre, o chefe do
Poder executivo, via decreto executivo), mas no editam atos que inovam na
ordem jurdica. A FCC, por sua vez, tem na matria a posio mais tradicional,
entendendo que nada h de indito na competncia normativa das
agncias reguladoras. Para a entidade, elas expedem atos normativos, como
14

portarias e instrues, que detalham as normas contidas nos decretos
editados pelos chefes de Poder Executivo, os quais, por sua vez, detalham as
normas das leis aplicveis ao setor. Esta , nominadamente, a posio de Hely
Lopes Meirelles (entre outros).
4.6.
CONTROLE
No obstante as peculiaridades de cada uma de nossas agncias

reguladoras, nos termos das respectivas leis instituidoras, aos atos por elas
praticados aplicam-se todas as modalidades de controle sobre atos
administrativos previstas na Constituio e nas demais leis de carter
administrativo.
Independncia dessas entidades com relao ao Poder Judicirio no
existe. Elas tm competncia para solucionar conflitos em ltima instncia
administrativa, mas toda e qualquer deciso proferida por essas entidades
pode ser discutida em sede jurisdicional, em face do princpio da
inafastabilidade da jurisdio, prescrito no art. 5, XXXV, da Constituio.
O mesmo pode-se dizer com respeito ao Poder Legislativo. O Congresso
Nacional, nos termos do art. 49, X, da CF, tem competncia para fiscalizar e
controlar, diretamente ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder
Executivo, includos os da Administrao Indireta, logo, poder controlar os
atos praticados pelas agncias reguladoras. Cabe ser relembrado, tambm, a
fiscalizao contbil, financeira e oramentria prevista nos art. 70 e 71 da CF,
que o Congresso nacional exerce com o auxlio do TCU, e que indubitavelmente
incide tambm sobre tais entidades (art. 71, II). Por fim, no devemos
esquecer o disposto no art. 49, V, da CF, segundo o qual compete ao
Congresso sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do
poder regulamentar ou dos limites da delegao legislativa, norma que pode
ser aplicada na integralidade s agncias reguladoras.
Maior autonomia h com relao ao Poder Executivo, sendo a amplitude
dessa autonomia definida para cada agncia na sua lei instituidora. Como
pontos principais podemos salientar a estabilidade de seus dirigentes e a
competncia dessas entidades para dirimir conflitos em ltima instncia
administrativa, sendo irrevisveis suas decises pelos rgos centrais do Poder
Executivo. Por outro lado, no h dvida que sobre elas incide a tutela
administrativa (chamada na esfera federal de superviso ministerial), ainda
que em menor amplitude, e que todas esto sob a direo superior do
Presidente da Repblica, nos termos do art. 84, II, da CF.
4.7. REGIME DE PESSOAL
Com relao natureza do regime jurdico do pessoal das agncias
reguladoras, cabe relembrarmos que a EC 19/98 extinguiu a obrigatoriedade
de adoo do regime jurdico nico para os servidores da Administrao direta,
autrquica e fundacional, os quais podem atualmente ser admitidos sob
regimes jurdicos diversos, de carter estatutrio ou contratual, conforme o
15

caso.
Tal opo, todavia, no fica ao livre critrio da Administrao, pois h
determinadas funes que exigem para sua satisfatria execuo que o agente
pblico tenha algumas garantias existentes apenas no regime estatutrio,
dentre as quais a mais importante a estabilidade.
Fizemos essa ressalva com o intuito de esclarecer o posicionamento do
Supremo Tribunal Federal com relao ao regime de pessoal passvel de
adoo pelas agncias reguladoras. Entende a Corte que a natureza da
atividade desempenhada por tais entidades requer necessariamente que seus
agentes tenham certas garantias tpicas do regime estatutrio, no se
compatibilizando com o regime de emprego publico. Em face desse
entendimento foi liminarmente suspensa, na ADIn 2.310-1-DF, a aplicao do
art 1 da Lei 9.986/2.000, que estabelecia o regime de emprego pblico para
as agncias reguladoras federais.
Em virtude dessa deciso da Corte, a Medida Provisria n 155, de 23 de
dezembro de 2003, que trata da criao de carreiras e da organizao dos
cargos efetivos das agncias reguladoras federais, em seu artigo 6,
estabelece que os agentes responsveis pelo desempenho das atribuies
tpicas dessas devem ser servidores pblicos estatutrios, regrados pelo
regime posto na Lei n 8.112/1990.
Atualmente a matria tratada na Lei 10.871/2004, a qual, no art. 1,
cria cargos de provimento efetivo que abrangem as funes tpicas das
seguintes agncias reguladoras: ANATEL, ANCINE, ANEEL, ANP, ANSS, ANTAQ,
ANTT, ANVISA E ANA. Segundo o art. 6 da Lei, que reproduz a redao da
MP, tais servidores tero seu vnculo funcional regido pela Lei 8.112/90, alm
das normas trazidas no prprio diploma legal.
O art. 3, pargrafo nico da Lei 10.871/2004, por sua vez, estatui que
aos servidores dessas entidades, quando no exerccio das atribuies de
natureza fiscal ou decorrentes do poder de polcia, so asseguradas as
prerrogativas de promover a interdio de estabelecimentos, instalaes ou
equipamentos, assim como a apreenso de bens ou produtos, e de requisitar,
quando necessrio, o auxlio de fora policial federal ou estadual, em caso de
desacato ou embarao ao exerccio de suas funes.
Ainda quanto ao pessoal das agncias reguladoras federais, devem ser
mencionados os art. 76 da Lei da ANP, o art. 34, 2, da Lei da ANEEL, o art.
36, 1, da Lei da ANVISA e o art. 16 da LEI da ANA, os quais autorizam
essas agncias a admitir pessoal tcnico em carter temporrio pelo perodo
de at 36 meses. No bastasse essa previso, para muitos tida como afrontosa
ao art. 37, II, da CF (que prev a exigncia de concurso pblico para cargos e
empregos efetivos), a Lei 9.986/2000, no art. 26, autorizou as agncias a
prorrogarem por mais 24 meses os contratos de trabalho temporrio em vigor,
a contar do vencimento do decurso do prazo inicialmente acordado. O prazo
total do contrato poder atingir, por conseguinte, 60 meses.
A Lei 10.871, no art. 30, novamente inovou na matria, autorizando a
contratao temporria pelo prazo de 12 meses, prorrogveis at 24 meses,
16

no sendo possvel, todavia, sua vigncia ultrapassar 31 de dezembro de
2005.
4.8. ALGUMAS DISPOSIES DA LEI 9.986/2000
A seguir, apresentaremos alguns dispositivos da Lei 9.986/2000, que
dispe sobre a gesto de recursos humanos das agncias reguladoras
federais, entre outras matrias.
Iniciando pelos art. 4, 5 e 6 da Lei 9.986/200, tais normas
estabelecem que a direo das agncias reguladoras institudas pela Unio
caber a um rgo colegiado, cujos membros, inclusive o Presidente do
colegiado, sero escolhidos pelo Presidente da Repblica, aps a aprovao
do nome pelo Senado Federal, para um mandato cuja durao ser fixada na
lei de cada entidade.
o teor dos dispositivos:
Art. 4o As Agncias sero dirigidas em regime de colegiado, por um
Conselho Diretor ou Diretoria composta por Conselheiros ou Diretores,
sendo um deles o seu Presidente ou o Diretor-Geral ou o DiretorPresidente.
Art. 5o O Presidente ou o Diretor-Geral ou o Diretor-Presidente (CD I) e
os demais membros do Conselho Diretor ou da Diretoria (CD II) sero
brasileiros, de reputao ilibada, formao universitria e elevado
conceito no campo de especialidade dos cargos para os quais sero
nomeados, devendo ser escolhidos pelo Presidente da Repblica e por
ele nomeados, aps aprovao pelo Senado Federal, nos termos da
alnea f do inciso III do art. 52 da Constituio Federal.
Art. 6o O mandato dos Conselheiros e dos Diretores ter o prazo fixado
na lei de criao de cada Agncia.
Pargrafo nico. Em caso de vacncia no curso do mandato, este ser
completado por sucessor investido na forma prevista no art. 5.
A Lei 9.986/200, no art. 8, prev um perodo de quarentena
obrigatrio aos ex-dirigentes das agncias reguladoras federais, ou seja, um
perodo no qual eles esto impedidos de atuar na rea concernente ao
setor regulado.
de quatro meses o perodo de impedimento, contados da exonerao
ou do trmino do seu mandato, nele includo eventuais perodos de frias no
gozadas. Durante a quarentena o ex-dirigente permanece vinculado agncia,
tendo direito a uma indenizao (que a lei nomina de remunerao
compensatria), equivalente remunerao do cargo de direo,
acrescida dos demais benefcios percebidos em funo de seu exerccio
O ex-dirigente que violar o impedimento incorre na prtica de crime de
advocacia administrativa, previsto no Cdigo Penal entre os crimes contra
17

a Administrao Pblica, alm de se sujeitar s demais penalidades civis e
administrativas aplicveis ao caso.
A quarentena dos ex-dirigentes justificada pelo que se denomina
risco de captura, que significa, para a maioria da doutrina, a possibilidade de
o agente estatal passar a atuar tendenciosamente em favor dos grupos
econmicos titulares de concesso, permisso ou autorizao no setor
regulado. Com a quarentena tal risco fica menor, pois com ela se impede que
o ex-dirigente, ao final de seu mandato, possa imediatamente fornecer
informaes valiosas sobre o referido setor, ou delas valer pessoalmente, em
proveito prprio. Alguns autores conferem um sentido maior expresso risco
de captura, utilizando-a para designar qualquer hiptese em que o agente
administrativo atua tendenciosamente a favor de um dos personagens do setor
regulado, sejam os detentores do poder econmico, sejam os usurios, ou
mesmo o Poder Pblico.
Por fim, vale destacar o art. 9o da Lei no 9.986/2000, que trata da
estabilidade dos dirigentes das agncias reguladoras federais, decorrente do
fato de exercerem mandato com prazo fixo. Reza a norma:
Art. 9o Os Conselheiros e os Diretores somente perdero o
mandato em caso de renncia, de condenao judicial
transitada em julgado ou de processo administrativo
disciplinar.
Pargrafo nico. A lei de criao da Agncia poder prever outras
condies para a perda do mandato.
Bem claro, portanto, que tais dirigentes no ocupam cargos em
comisso, pois no so livremente exonerveis. Como antes afirmado,
eles exercem mandato a prazo certo.
5.
TERCEIRO SETOR: AS ENTIDADES PARAESTATAIS
Entidades paraestatais so pessoas jurdicas de direito privado

institudas por particulares (portanto, no integram a Administrao) para
prestar, sem fins lucrativos, alguma atividade de interesse pblico, em
funo do que, regra geral, recebem algum tipo de incentivo do Poder
Pblico, dentro da atividade de fomento.
Como principais modalidades de fomento, aplicveis a todas as
entidades paraestatais, podemos citar (a) a dotao de recursos oramentrios
(b), a permisso de uso gratuito de bens pblicos e (c) a concesso de
incentivos fiscais e creditcios.
Compem as entidades paraestatais, em seu conjunto, o denominado
Terceiro Setor, formado, portanto, por entidades privadas sem fins
lucrativos. Alm dele, temos o Primeiro Setor, composto pelas entidades
polticas e administrativas, e o Segundo Setor, constitudo por entidades
privadas com fins lucrativos (genericamente falando, o mercado).
18

As entidades paraestatais, inegavelmente, exercem alguma atividade de
interesse pblico, sendo suas reas usuais de atuao a sade, a educao, a
cultura, a pesquisa e a assistncia social. Todavia, e este um ponto de
especial importncia, jamais podemos consider-las delegatrias de
servios pblicos. Esta expresso - servios pblicos - reservada a
particulares que exercem alguma atividade conferida pela Constituio a
determinada entidade poltica. por isto que os particulares que atuam em
tais reas so chamados delegatrios: atuam por delegao, por outorga de
poderes do Poder Pblico (mais precisamente, da entidade poltica a quem a
CF outorgou o servio pblico).
Na aula sobre servios pblicos retornaremos ao ponto, mas deste j
devemos ressaltar as principais consequncias advindas da concluso de que
as entidades paraestatais no so delegrias de servios pblicos, pois:
1) os delegatrios de servios pblicos gozam de certas prerrogativas
administrativas, indispensveis a uma eficiente prestao do servio, que lhes
conferem certa superioridade sobre a outra parte da relao jurdica (os
usurios do servio);
2) os dirigentes das pessoas jurdicas delegatrias de servio pblico possuem
legitimidade passiva (podem ser rus) em mandado de segurana, no que toca
a atos ou omisses relativos ao servio pblico;
3) os delegatrios de servios pblicos, quando pessoas jurdicas, tm
responsabilidade objetiva pelos atos comissivos de seus empregados,
praticados na prestao do servio, que causem danos aos respectivos
usurios.
Como as entidades paraestatais no so delegatrias de servios
pblicos, podemos concluir que (a)
no gozam de prerrogativas
administrativas, sendo suas relaes jurdicas mantidas com outros
particulares marcadas pela isonomia; (b) seus dirigentes no possuem
legitimidade passiva para responder em mandado de segurana; e (c)
sua responsabilidade subjetiva, s surgindo se comprovada culpa ou dolo
de seus agentes.
Trata-se, enfim, de entidades institudas por particulares para o
desempenho de alguma atividade no exclusiva do Poder Pblico, mas de
interesse da coletividade, como a assistncia social ou sade, o que faz com
que recebam algum incentivo estatal para atuar. A percepo de tais
incentivos faz com que se sujeitem ao controle da Administrao, bem como,
quando utilizarem recursos pblicos, fiscalizao do Tribunal de Contas.
Ademais, embora lhes seja aplicvel em regra o regime jurdico de direito
privado, em alguns pontos esto sujeitas ao regime jurdico-administrativo, em
especial quanto ao controle a que esto submetidas.
Podemos afirmar que uma das consequncias imediatas da reduo das
reas de atuao direta do Estado promovida pelos arautos da Reforma
Administrativa foi o significativo incremento das entidades paraestatais, tanto
em termos quantitativos como qualitativos. Alm se serem criadas inmeras
entidades desta natureza em nossa histria recente, foi ampliado em muito
19

seu leque de atuao. Este resultado no inesperado, desenvolvendo-se
dentro de um processo de privatizao de determinados servios pblicos,
um dos objetivos da Reforma.
Como principais entidades paraestatais so arrolados os servios
sociais autnomos, as organizaes sociais (OS) e as organizaes da
sociedade civil de interesse coletivo (OSCIP). Sero estas entidades
paraestatais o nosso objeto de estudo no restante desta aula.
5.1.
SERVIOS SOCIAIS AUTNOMOS
Servios sociais autnomos so pessoas jurdicas de direito privado

institudas por particulares para prestar, sem fins lucrativos, servios de
educao e assistncia a categorias profissionais ou econmicas
determinadas.
O que particulariza os servios sociais autnomos, diferenciando-os das
demais entidades paraestatais, o fato de atuarem sempre voltados a certa
categoria profissional ou econmica, e apenas a elas, ao passo que as demais
entidades do Terceiro Setor atuam voltadas coletividade em geral.
Para ficar bem clara esta peculiaridade, basta citarmos alguns servios
sociais autnomos, a exemplo do SESI (Servio Social da Indstria), SESC
(Servio Social do Comrcio), SEBRAE (Servio Brasileiro de Apoio s Micro e
Pequenas Empresas). O que representam a parte final de cada sigla (indstria,
comrcio, micro e pequenas empresas)? Nada mais que a categoria
profissional ou econmica especifca, em funo da qual atua o servio social
autnomo. Ademais, perceba-se que todas entidades desta natureza tm sua
sigla iniciada por "S", o que faz nossa doutrina denomin-las tambm de
entidades do Sistema S.
Os servios sociais autnomos podem gozar das modalidades comuns de
fomento, tais como o repasse de recursos oramentrios e o uso gratuito de
bens pblicos. H, todavia, uma espcie de incentivo que lhes peculiar,
dentre as entidades paraestatais, as contribuies parafiscais, modalidade
de tributo prevista no art. 149 CF que podem ter como destinatrio do
produto arrecadado certo servio social autnomo.
Tais entes, apesar de colaborarem com o Poder Pblico, so regidos
preponderantemente pelo direito privado, embora, como afirma a Professora Di
Pietro, pelo fato de administrarem verbas decorrentes de contribuies
parafiscais e gozarem de uma srie de privilgios prprios dos entes pblicos,
esto sujeitas a normas semelhantes s da Administrao Pblica, sob vrios
aspectos, em especial no que diz respeito observncia dos princpios da
licitao, exigncia de processo seletivo para seleo de pessoal, prestao
de contas, equiparao de seus empregados aos servidores pblicos para fins
criminais (art. 327 do Cdigo Penal) e para fins de improbidade administrativa
(Lei 8.429, de 2-6-92).
O Tribunal de Contas da Unio recentemente consolidou importante
entendimento, acerca do dever de licitar dos servios sociais autnomos.
20

Entendeu o TCU que tais entidades, apesar de no estarem sujeitas Lei
88.666/93 (Lei de Normas Gerais Sobre Licitaes e Contratos da
Administrao), esto sujeitas aos princpios da Administrao nas suas
contrataes. Como isto, a Corte quer dizer que os servios sociais
autnomos, nas suas contrataes, devem adotar um processo de licitao
no qual seja oportunizada a todos os interessados, sob condies
isnomicas, a apresentao de propostas, para, ao final, selecionar a que lhe
seja mais vantajosa. Enfim, esto sujeitos ao dever de licitar, devendo
estabelecer suas regras na matria, j que no se sujeitam s normas da Lei
8.666/93.
Quanto criao dessas entidades, deve-se esclarecer que elas no
foram criadas diretamente por lei, e nem por ato do Poder Executivo,
autorizado em lei. As leis que permitiram o surgimento dos primeiros servios
sociais delegaram s Confederaes Nacionais a competncia para sua
instituio. O Decreto-lei n 9.403/1946 (recepcionado pela CF/88 com o
status de lei ordinria), por exemplo, atribuiu Confederao Nacional da
Indstria a competncia para criar o Servio Social da Indstria (SESI).
Logicamente, a personalidade da entidade, bem como de qualquer outro
servio social autnomo, s se iniciou com o registro de seus atos constitutivos
no Registro Competente (no caso, o Registro Civil de Pessoas Jurdicas).
5.2.
ORGANIZAES SOCIAIS
5.2.1. CONCEITO
As organizaes sociais so pessoas jurdicas de direito privado,
sem fins lucrativos, que adquirem tal qualificao jurdica por meio da
celebrao de contrato de gesto com o Poder Pblico, a fim de
desempenharem servios sociais no privativos do Estado, contando para
isso com o auxlio deste, mediante permisso de uso de bens pblicos,
destinao de recursos oramentrios, cesso especial de servidores, dispensa
de licitao nos contratos de prestao de servios relacionados s atividades
contempladas no contrato de gesto, entre outras formas de incentivo.
No se tratam as organizaes sociais de uma nova figura jurdica, mas
apenas de uma qualificao especial conferida a determinadas pessoas
jurdicas da iniciativa privada, sem fins lucrativos, mediante o preenchimento
de certos requisitos legais.
No integram a Administrao Direta e Indireta, nem so delegatrias
de servio pblico, pois prestam servios no exclusivos do Estado,
como j exposto. Devemos considerar as organizaes sociais como pessoas
jurdicas de direito privado que realizam, em seu prprio nome, atividades de
interesse coletivo no-privativas de certa pessoa poltica, e que, portanto,
podem ser desempenhadas independente de delegao.
Segundo Di Pietro, a regra s excepcionada quando a entidade atua na
rea da sade, hiptese em que ela dever observar os princpios do Sistema
21

nico de Sade previstos no art. 198 da Constituio, sendo ento considerada
prestadora de servio pblico em sentido estrito. No concordamos com a
opinio da Autora. Servio pblico em sentido estrito somente aquele que
exige delegao para ser exercido, e os servios de sade, apesar de sua
prestao ter que se conformar aos princpios do SUS elencados na
Constituio e s disposies legais que disciplinam a atividade, independem
de delegao para serem prestados por particulares.
As organizaes sociais no atuam em setores onde necessria a
posse de prerrogativas prprias do Poder Pblico, como o caso, por exemplo,
da rea de fiscalizao tributria, na qual o poder de coero elemento
indispensvel para o desempenho da atividade. O objetivo das organizaes
sociais justamente desonerar o Poder Pblico naqueles setores sociais que
no lhe so exclusivos, onde a demanda por servios intensa.
A nvel federal, essa espcie de entidade foi mencionada pela primeira
vez quando da elaborao do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado,
aprovado no mbito do Poder Executivo Federal em 1995. A nvel legislativo,
na esfera federal a matria regulada na Lei 9.637/98. Antes de analisarmos
alguns dos dispositivos da lei, desde logo bom atentar para o fato de que,
no obstante a Lei e o Plano Diretor falarem em Programa Nacional de
Publicizao, as organizaes sociais devem ser compreendidas como uma das
formas de privatizao de servios de interesse pblico. Ou seja, servios at
ento prestados diretamente pelo Estado, tais como sade e educao,
podero ser paulatinamente transferidos iniciativa privada, mediante a
celebrao de contratos de gesto.
A Lei n 9.637/1998 disciplina a matria somente na esfera federal.
Os demais entes federados, se quiserem instituir essa espcie de entidade,
devero editar sua prpria lei tratando do tema, providncia que alguns j
adotaram. importante salientar que os comentrios que seguem restringemse esfera da Unio.
5.2.2. REQUISITOS
Conjugando-se os art. 1 e 2 da Lei 9.637/98, podemos enumerar os
principais requisitos para que uma pessoa jurdica possa ser intitulada de
organizao social:
1) personalidade jurdica de direito privado;
2) inexistncia de fins lucrativos, com a obrigatoriedade de investimento dos
excedentes financeiros no desenvolvimento das atividades sociais;
3) atuao nas reas de cultura, ensino, sade, pesquisa cientfica,
preservao do meio ambiente e desenvolvimento tecnolgico.
4) previso de participao majoritria, no rgo colegiado de deliberao
superior da entidade, de representantes do Poder Pblico e de membros da
comunidade, de notria capacidade profissional e idoneidade moral;
5) proibio de distribuio de bens ou de parcela do patrimnio lquido em
22

qualquer hiptese.
5.2.3. APROVAO DA QUALIFICAO
Cabe ao Ministro ou titular de rgo supervisor ou regulador da rea de
atividade correspondente ao objeto da entidade, bem como ao Ministro do
Planejamento, Oramento e Gesto (apesar de a Lei 9.637/98 mencionar o
Ministro do Estado da Administrao Federal e Reforma do Estado, o Ministrio
em questo foi extinto pela MP 1.795/99, sendo suas atribuies transferidas
para o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto) decidirem acerca da
convenincia e oportunidade da aprovao do pedido de qualificao.
A deciso administrativa, como se vislumbra, discricionria. Uma vez
aprovado o pedido, a entidade declarada como de interesse social e
utilidade pblica para efeitos legais.
5.2.4. FORMAS DE INCENTIVO
Entre os incentivos que podem usufruir as entidades qualificadas como
organizao social podemos citar:
1) dispensa de licitao para a celebrao de contratos de prestao de
servios relativos s atividades contempladas no contrato de gesto, no mbito
da esfera de Governo onde foi obtida a qualificao;
2) autorizao para a utilizao de bens pblicos para o desenvolvimento de
suas atividades. Tais bens sero destinados entidade mediante permisso
de uso, dispensada a licitao;
3) destinao de recursos oramentrios;
4) cesso especial de servidor pblico, com o nus da remunerao
suportado pelo rgo de origem do servidor;
5) declarao da entidade como de interesse social e de utilidade pblica,
para todos os fins legais.
5.2.5. O CONTRATO DE GESTO FIRMADO PELAS ORGANIZAES
SOCIAIS
O contrato de gesto, espcie de contrato administrativo, firmado
entre o Poder Pblico e as organizaes sociais. O art. 5 da Lei 9.637/98
define o instituto:
Art. 5. Para os efeitos desta Lei, entende-se por contrato de
gesto o instrumento firmado entre o Poder Pblico e a entidade
qualificada como organizao social, com vistas formao de
parceria entre as partes para fomento e execuo de atividades
relativas s reas relacionadas no art. 1.
O contrato de gesto, firmado de comum acordo entre o ente
pblico e a entidade privada, dever observar os princpios da
23

legalidade,
impessoalidade,
moralidade,
publicidade
e
economicidade. Ele estabelecer os direitos e obrigaes da
entidade e do Poder Pblico, devendo, segundo o art. 7 da Lei
9.637/98, especificamente dispor sobre:
I - especificao do programa de trabalho proposto pela
organizao social, a estipulao das metas a serem atingidas e
os respectivos prazos de execuo, bem como previso expressa
dos critrios objetivos de avaliao de desempenho a serem
utilizados, mediante indicadores de qualidade e produtividade;
II - a estipulao dos limites e critrios para despesas com
remunerao e vantagens de qualquer natureza a serem
percebidos pelos dirigentes e empregados das organizaes
sociais, no exerccio de suas funes.
Pargrafo nico. Os Ministros de Estado ou autoridades
supervisoras da rea de atuao da entidade devem definir as
demais clusulas dos contratos de gesto de que sejam
signatrios.
Por fim, reza o art. 6, pargrafo nico, que o contrato de gesto deve
ser submetido, aps aprovao pelo Conselho de Administrao da entidade,
ao Ministro de Estado ou autoridade supervisora da rea correspondente
atividade fomentada.
5.2.6. FISCALIZAO DA EXECUO DO CONTRATO DE GESTO
A matria regulada nos art. 8, 9 e 10 da Lei 9.637/98.
A fiscalizao do contrato incumbe ao rgo ou entidade responsvel
pela superviso da rea concernente atividade fomentada.
A organizao social apresentar ao rgo ou entidade supervisora do
contrato, ao trmino de cada exerccio ou quando o exigir o interesse pblico,
um relatrio sobre a execuo do contrato de gesto, contendo comparativo
das metas propostas com os resultados efetivamente obtidos, alm da
prestao de contas relativa ao exerccio financeiro.
Os resultados devem ser analisados, periodicamente, por comisso de
avaliao,
nomeada
pela
autoridade
supervisora
da
rea
correspondente, dentre especialistas de notria capacidade e adequada
qualificao. Essa comisso, por sua vez, dever encaminhar autoridade
supervisora relatrio conclusivo sobre a avaliao realizada.
Os responsveis pela fiscalizao da execuo do contrato de gesto, ao
tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade na utilizao
de recursos ou bens de origem pblica pela organizao social, dela daro
cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de responsabilidade
solidria.
Alm disso, devem os responsveis pela fiscalizao, quando houver
indcios de m utilizao dos bens e recursos pblicos, representar ao
24

Ministrio Pblico, Advocacia-Geral da Unio ou Procuradoria da entidade,
para que seja requerida a indisponibilidade dos bens da entidade e o
sequestro dos bens de seus dirigentes, bem como de qualquer outro que
possa ter se locupletado ilicitamente ou causado dano ao errio.
5.2.7. DESQUALIFICAO DA ENTIDADE COMO ORGANIZAO SOCIAL
Nos termos do art. 16 da Lei, cabe ao Poder Executivo proceder
desqualificao da entidade quando verificar descumprimento das disposies
do contrato de gesto. A sano s poder ser imposta aps a instaurao de
processo administrativo, no qual ser assegurado o direito de ampla defesa
aos acusados.
Os dirigentes da organizao social, individual e solidariamente,
respondero pelos prejuzos decorrentes de sua ao ou omisso.
Se ocorrer a desqualificao da entidade, ocorrer a reverso dos bens
e recursos pblicos a ela entregues, sem prejuzo de outras sanes cabveis.
5.2.8. CRTICAS LEI 9.637/98
A professora Di Pietro traz importante aclaramento sobre o assunto, nos
seguintes termos:
Embora a Lei 9.637/98 no diga expressamente, evidente e resulta
nela implcito que as organizaes sociais vo absorver atividades hoje
desempenhadas por rgos ou entidades estatais, com as seguintes
consequncias: o rgo ou entidade estatal ser extinto; suas
instalaes, abrangendo
bens mveis e imveis, sero cedidos
organizao social; o servio que era pblico passar a ser prestado
como atividade privada. Dependendo da extenso que a medida venha a
alcanar na prtica, o Estado, paulatinamente, deixar de prestar
determinados servios pblicos na rea social, limitando-se a incentivar
a iniciativa privada, por meio dessa nova forma de parceria. Em muitos
casos poder esbarrar em bices constitucionais (...) No livro Parcerias
na Administrao Pblica destacamos o contedo de imoralidade contido
na lei, os riscos para o patrimnio pblico e para os direitos do cidado.
Em primeiro lugar, porque fica muito ntida a inteno do legislador de
instituir um mecanismo de fuga ao regime de direito pblico a que se
submete a Administrao Pblica. O fato de a organizao social
absorver atividade exercida por ente estatal e utilizar o patrimnio
pblico e os servidores pblicos antes a servio desse mesmo ente, que
resulta extinto, no deixa dvidas de que, sob a roupagem de entidade
privada, o real objetivo de mascarar uma situao que, sob todos os
aspectos, estaria sujeita ao direito pblico. Por outras palavras, a idia
de que os prprios servidores da entidade a ser extinta constituam uma
pessoa jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, e se habilitem
como organizaes sociais, para exercer a mesma atividade que antes
exerciam e utilizem o mesmo patrimnio, porm sem a submisso quilo
25

que se costuma chamar de amarras da Administrao Pblica (...)
Trata-se de entidades constitudas ad hoc, ou seja, com o objetivo nico
de se habilitarem como organizaes sociais e continuarem a fazer o que
faziam antes, porm com nova roupagem. So entidades fantasmas,
porque no possuem patrimnio prprio, sede prpria, vida prpria. Elas
vivero exclusivamente por conta do contrato de gesto com o poder
pblico.
Em continuidade, a autora aponta algumas regras mnimas que, em seu
entender, teriam que ser acrescidas Lei 9.637/98, como condio para que
as organizaes sociais pudessem ser qualificadas em consonncia com os
princpios constitucionais que norteiam a gesto do patrimnio pblico. As
regras, essencialmente, seriam as seguintes:
1) exigncia de licitao para a escolha da entidade a ser qualificada como
organizao social;
2) comprovao de que a entidade possui patrimnio prprio, bem como
outros requisitos legais que devem preencher as pessoas jurdicas em geral
para que possam ser validamente constitudas;
3) comprovao de qualificao tcnica e idoneidade financeira para gerenciar
bens e recursos pblicos;
4) necessidade de a entidade, aps obter a qualificao, sujeitar-se aos
princpios da licitao em suas contrataes;
5) estipulao de limitaes salariais, quando parte da folha de salrios da
entidade for custeada pelo Poder Pblico;
6) prestao de garantia pela entidade, a exemplo do que ocorre nos
contratos administrativos em geral.
Bandeira de Mello tambm se insurge contra a Lei 9.637/98, entre
outros motivos, porque o diploma permite que a entidade qualificada como
organizao social receba recursos oramentrios, tenha permisso de utilizar
bens pblicos,
e possa at mesmo contar com o trabalho gratuito de
servidores pblicos, sem necessidade de demonstrar a posse de quaisquer
requisitos de qualificao tcnica ou econmico-financeira que efetivamente
assegurem que a entidade tem condies mnimas para levar a bom termo o
contrato. Para tanto basta a deciso discricionria do Ministro da rea ou do
titular de rgo supervisor ou regulador da rea de atividade correspondente
ao objeto da entidade e do Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto. Em
vista disso, considera inconstitucional a previso do art. 24, XXIV, da Lei de
Licitaes, segundo o qual dispensvel a licitao para a celebrao de
contratos de prestao de servios com as organizaes sociais, qualificadas
no mbito das respectivas esferas de governo, para atividades contempladas
no contrato de gesto.
5.3.
ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE COLETIVO
(OSCIP)
26

5.3.1. NOES GERAIS

As organizaes da sociedade civil de interesse coletivo, a partir
deste ponto designadas simplesmente pela sigla OSCIP, so, a exemplo das
organizaes sociais, entidades privadas sem fins lucrativos, no integrantes
da Administrao Indireta, que desenvolvem atividades de interesse coletivo,
em funo do que, aps o procedimento de qualificao, recebem do Estado
diversos tipos de incentivo para a prestao de seus servios.
Tambm a exemplo das organizaes sociais, no representam uma
nova espcie de pessoa jurdica. So apenas entidades privadas que recebem
do Estado uma especial qualificao, mediante a assinatura de um instrumento
legalmente denominado termo de parceria. Nesse instrumento constam os
direitos e obrigaes de cada um dos signatrios do ajuste, em especial as
metas que devem ser cumpridas pela entidade.
A Lei 9.790/99 estabeleceu as normas bsicas dessa nova modalidade
de parceria entre o Poder Pblico e a iniciativa privada na esfera federal. Os
comentrios abaixo so todos retirados de seus dispositivos.
Dentre eles, cabe inicialmente ressaltar o 1 do art. 1, que define
entidade sem fins lucrativos para fins de qualificao como OSCIP. Nos
seus termos, assim considerada a pessoa jurdica que no distribui, entre
os seus scios ou associados, conselheiros, diretores, empregados ou
doadores, eventuais excedentes operacionais, brutos ou lquidos, dividendos,
bonificaes, participaes ou parcelas do seu patrimnio, auferidos mediante
o exerccio de suas atividades, e que os aplica integralmente na consecuo do
respectivo objeto social.
importante ressaltar que, ao contrrio da lei 9.637/98, que regulou as
organizaes sociais, a Lei 9.790/99 no especificou as modalidades de
fomento aplicveis s entidades qualificadas como OSCIP, restringindose a menes genricas quanto a bens e recursos pblicos. Deste modo,
devem-se aplicar a essas entidades as modalidades comuns de fomento,
citadas na parte introdutria deste tpico.
5.3.2. REAS DE ATUAO DAS ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL
DE INTERESSE COLETIVO
A fim de evitar divergncias quanto s atividades que poderiam ser
consideradas como de interesse coletivo, o art. 3, em elenco taxativo,
estabelece que no conceito, para as finalidades da Lei, se enquadram as
seguintes atividades:
a) assistncia social;
b) promoo da cultura, defesa e conservao do patrimnio histrico e
artstico;
c) promoo gratuita da educao ou da sade;
d) promoo da segurana alimentar e nutricional;
27

e) defesa, preservao e conservao do meio ambiente e promoo do
desenvolvimento sustentvel;
f) promoo do voluntariado;
g) promoo do desenvolvimento econmico e social e combate
pobreza;
h) experimentao, no lucrativa, de novos modelos socioprodutivos e
de sistemas alternativos de produo, comrcio, emprego e crdito;
i) promoo de direitos estabelecidos, construo de novos direitos e
assessoria jurdica gratuita de interesse suplementar;
j) promoo da tica, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da
democracia e de outros valores universais;
l) estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas,
produo e divulgao de informaes e conhecimentos tcnicos e
cientficos.
5.3.3. PESSOAS QUE NO PODEM SER QUALIFICADAS
ORGANIZAO DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE COLETIVO
COMO
O art. 2 veda a algumas pessoas jurdicas a possibilidade de obter a

qualificao como OSCIP, mesmo se exercerem alguma das atividades
elencadas no tpico anterior. So elas:
a) as sociedades comerciais, sindicatos, associaes de classe ou de
representao de categoria profissional;
b) as instituies religiosas ou voltadas para a disseminao de credos,
cultos, prticas e vises devocionais e confessionais;
c) as organizaes
fundaes;
partidrias
assemelhadas,
inclusive
suas
d) as entidades de benefcio mtuo destinadas a proporcionar bens ou

servios a um crculo restrito de associados ou scios;
e) as entidades e empresas que comercializam planos de sade e
assemelhados;
f) as instituies
mantenedoras;
hospitalares
privadas
no
gratuitas
suas
g) as escolas privadas dedicadas ao ensino formal no gratuito e suas

mantenedoras;
h) as organizaes sociais;
i) as cooperativas;
j) as fundaes pblicas;
l) as fundaes, sociedades civis ou associaes de direito privado
criadas por rgo pblico ou por fundaes pblicas;
m) as organizaes creditcias que tenham quaisquer tipos de vinculao
28

com o Sistema Financeiro Nacional a que se refere o art. 192 da
Constituio Federal.
5.3.4. APROVAO DA QUALIFICAO
Segundo os art. 5 e 6 da Lei, a pessoa jurdica interessada em se
qualificar como OSCIP dever protocolar seu requerimento no Ministrio da
Justia, que, verificando o atendimento dos requisitos previstos na Lei,
deferir o pedido e expedir o certificado de qualificao.
O Ministrio da Justia atua vinculamente, pois s poder indeferir o pedido
de qualificao se a requerente:
- no atuar em algumas das reas arroladas no art. 3 da Lei;
- no preencher alguns dos requisitos do art. 4 da lei;
- corresponder a alguma das pessoas jurdicas a quem vedado obter a
qualificao;
- apresentar documentao incompleta.
5.3.5. FORMALIZAO DA PARCERIA
A qualificao como OSCIP requer a celebrao de um termo de
parceria, no qual dever constar, detalhadamente, os direitos e obrigaes
dos seus signatrios, os resultados a serem alcanados, o prazo para tanto e
os critrios de avaliao do desempenho da entidade, a obrigatoriedade desta
de apresentar anualmente um relatrio acerca de suas atividades e a
prestao de contas da gesto financeira, entre outros assuntos.
5.3.6. CONTROLE
Segundo o art. 11, a execuo do termo de parceria ser supervisionada
pelo rgo do Poder Pblico da rea de atuao da atividade fomentada e
pelos Conselhos de Polticas Pblicas das reas correspondentes de
atuao existentes, em cada nvel de governo.
Os resultados atingidos devero ser analisados por uma comisso de
avaliao, composta de comum acordo entre o rgo parceiro e a entidade. A
comisso elaborar relatrio conclusivo sobre os resultados obtidos.
O art. 12 estabelece para os responsveis pela fiscalizao do
cumprimento do termo de parceria, sob pena de responsabilidade solidria, a
obrigao de darem cincia de qualquer irregularidade quanto utilizao de
recursos e bens pblicos ao Tribunal de Constas e ao Ministrio Pblico.
J o art. 13, caput, reza que, caso ocorra malversao de bens ou
recursos de origem pblica, os responsveis pela fiscalizao representaro
ao Ministrio Pblico, Advocacia-Geral da Unio ou Procuradoria da
entidade, para que seja requerida ao juzo competente a decretao da
indisponibilidade dos bens da entidade e o seqestro dos bens de seus
29

dirigentes, bem assim de agente pblico ou terceiro que possam ter
enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimnio pblico. Conforme o
caso, o pedido incluir a investigao, o exame e o bloqueio de bens, contas
bancrias e aplicaes financeiras mantidas pelo demandado no Pas e no
exterior (art. 13, 2).
5.3.7. DESQUALIFICAO DA ENTIDADE COMO ORGANIZAO DA
SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE COLETIVO
A entidade, se aps o incio da execuo do termo de parceria, deixar de
satisfazer as condies da Lei, perder a qualificao. Para tanto,
indispensvel a instaurao de um processo administrativo, a pedido do
Ministrio Pblico ou de qualquer cidado, no qual sejam observados os
princpios do contraditrio e da ampla defesa.
5.3.9. DISTINES ENTRE ORGANIZAO SOCIAL E ORGANIZAO DA
SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE COLETIVO
Em muito se assemelham as organizaes sociais e as OSCIP. Todavia,
algumas diferenas podem ser apontadas. Dentre elas podemos citar:
a) aprovao do pedido de qualificao: o requerimento para a qualificao
como organizao social deve ser aprovado pelo Ministro ou titular de rgo
fiscalizador ou regulador da rea de atividade correspondente da entidade, e
pelo Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto; ao passo que o pedido
para qualificao como OSCIP depende da anuncia do Ministrio da Justia;
b) a deciso acerca da qualificao de uma entidade como organizao social
discricionria, j a deciso para qualificar uma entidade como OSCIP
vinculada;
c) participao de agentes do Poder Pblico na estrutura da entidade: a
participao de agentes do Poder Pblico no Conselho de Administrao
obrigatria nas organizaes sociais; para as OSCIP no h exigncia
semelhante;
d) instrumento da formalizao do vnculo: nas organizaes sociais a parceria
entre a entidade privada e o Poder Pblico formalizada por contrato de
gesto; nas organizaes da sociedade civil de interesse pblico, por termo
de parceria;
e) exigncias de ordem contbil/fiscal: para a entidade privada qualificar-se
como organizao da sociedade civil de interesse coletivo so exigidos, entre
outros documentos, o balano patrimonial e o demonstrativo de resultados do
exerccio, bem como a declarao de iseno do imposto de renda. Para a
qualificao como organizao social no h exigncias similares;
f) a Lei 9.637/98 especificou as modalidades de fomento aplicveis s
organizaes sociais, j a lei 9.790/99 no fez o mesmo quanto s OSCIP.
Finalizando, vale transcrever a lio da Professora Maria Sylvia Di Pietro,
a qual declara que nas organizaes sociais, o intuito evidente o de que elas
30

assumam determinadas atividades hoje desempenhadas, como servios
pblicos, por entidades da Administrao Pblica, resultando na extino
destas ltimas. Nas organizaes da sociedade civil de interesse coletivo, essa
inteno no resulta, implcita ou explicitamente, da lei, pois a qualificao da
entidade como tal no afeta em nada a existncia ou as atribuies de
entidades ou rgos integrantes da Administrao Pblica. Alm disso, a
entidade privada, para ser qualificada como, tem que ter existncia legal, j
que, entre os documentos exigidos para obteno de sua qualificao, esto o
balano patrimonial e demonstrativo de resultados do exerccio e a
declarao de iseno do imposto de renda (art. 5, III e IV, da Lei n
9.790/99). Isto evita que entidades fantasmas, sem qualquer patrimnio e
sem existncia real, venham a pleitear o benefcio.
31

QUESTES DE PROVAS ANTERIORES
1) CESPE:
1 (Juiz Substituto - TJ RN/1999) - As organizaes sociais so
(A) rgos pertencentes Administrao direta, tendo por objeto o
desenvolvimento de atividades relacionadas ao ensino, pesquisa cientfica, ao
desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao da meia ambiente,
cultura e sade.
(B) autarquias, declaradas entidades de interesse social e utilidade pblica
pana todos os efeitos legais.
(C) sociedades de economia mista, criadas por lei ou decreto, sem fins
lucrativos, administradas por conselho do qual participam representantes do
poder pblico.
(D) fundaes de direito pblico, cujo patrimnio formado parcialmente com
recursos pblicos, votadas ao desenvolvimento de atividades soais previstas na
lei ou decreto que as cria.
(E) pessoas jurdicas de direto privado que, preenchendo os requisitos legais,
podem celebrar contratos de gesto com o poder pblico para a formao de
parceria na fomento e execuo de determinadas atividades.
2 (Analista judicirio - rea Judiciria - TRT 6 regio/2002) - As agncias
reguladoras constituem espcie distinta de ente da administrao pblica
indireta: no so autarquias nem empresas pblicas; possuem personalidade
jurdica de direito privado, amplos poderes normativos e seus dirigentes no
so demissveis ad nutum.
3 (Procurador TCE RN/2002) - A retirada do Estado da prestao direta dos
servios ou do exerccio de uma atividade econmica no significa retorno ao
Estado liberal. E isso porque, ao mesmo tempo em que acontece a retrao do
Estado na prestao de servios essenciais e relevantes, impe- se a
necessidade de sua regulao indireta, de modo a garantir controle e fomento
dos referidos servios, mesmo depois de sua transferncia aos particulares.
Nesse contexto, tem- se a criao das agncias reguladoras no Brasil. Acerca
dessas agncias, julgue os itens subseqentes.
01 Caracterizam- se como autarquias de natureza especial, possuindo grau de
32

autonomia mais intenso que aquele conferido s autarquias comuns e gozando
de prerrogativas estipuladas em suas leis instituidoras, embora submetam- se
ao poder de superviso do ministrio ou secretaria a que se encontrem
vinculadas. Assim, em que pese no poderem atuar em desconformidade com
os princpios norteadores da administrao pblica, principalmente o da
legalidade, possuem margem maior de discricionariedade, com vistas a
atender ao novo esprito que rege a atividade estatal.
02 O seu mbito de atuao passa por diversas reas, sendo as mais
importantes as de fiscalizao, regulamentao, regulao e, por vezes,
arbitragem e mediao, porm, sempre dentro dos limites que a lei impe.
Quando concebidas, as agncias foram dotadas de personalidade jurdica de
direito privado, sendo cada uma fruto de uma lei de criao.
03 Reconhece-se, no Brasil, a possibilidade de sua atuao normativa,
produzindo decises que afetem a vida dos administrados, condicionando seus
direitos, liberdades ou atividades econmicas por meio de delegao do
Congresso Nacional, isto , admite- se poder normativo s agncias, desde que
exercido nos estritos limites das respectivas leis instituidoras.
04 As agncias esto sendo criadas de modo cuidadoso, sendo preservada a
sua independncia em relao ao Poder Executivo, como forma de torn-las
isentas de presses polticas. Contam com alto grau de autonomia, inclusive
financeira, pois so dotadas de verbas prprias. Em virtude disso, o poder
jurisdicional conferido aos entes reguladores, no plano do direito
administrativo, no est subordinado ao controle do Poder Judicirio.
05. (Procurador TCE RN/2002) - 05 Em alguns estados, foram criadas agncias
que visam, da mesma forma que as agncias nacionais, a regular servios
delegados. Alm de suas funes especficas, as agncias estaduais podem
firmar convnios com agncias nacionais, com o escopo de realizar servios de
regulao dentro de seu territrio. Entretanto, a possibilidade de formalizao
de convnios depende da lei de constituio das agncias.
4 (Analista legislativo rea VIII - Cmara dos Deputados/2002) -Julgue os
itens que se seguem, referentes s agncias reguladoras.
01 As agncias reguladoras tm natureza de autarquias especiais, vinculam- se
ao ministrio competente para tratar da respectiva atividade, e seus diretores
so nomeados pelo presidente da Repblica, aps aprovao do Senado.
02 Como entidades da administrao direta, as agncias reguladoras tm
maior independncia em relao ao Poder Executivo.
03 O regime especial das agncias refere-se autonomia administrativa e
patrimonial assim como gesto de recursos humanos, que so elementos
extrnsecos natureza de toda e qualquer autarquia.
04 Nota-se na legislao pertinente s agncias reguladoras o propsito de
fugir das formas licitatrias previstas nas normas gerais de licitao.
05 Quanto poltica de recursos humanos, as agncias foram autorizadas
33

admisso de pessoal tcnico em carter temporrio.
itens seguintes, relativos s organizaes da sociedade civil de interesse
pblico (OSCIPs).
01 As OSCIPs so pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, com
objetivos sociais, que visam execuo de atividades de interesse pblico e
privado.
02 As organizaes, para se qualificarem como OSCIPs, dependem da
assinatura de termo de parceria com o poder pblico, instrumento que cria um
vnculo de cooperao entre as partes.
03 As organizaes sociais, desde que se enquadrem nos objetivos e
finalidades indicados pela lei, podero ser qualificadas como OSCIPs.
04 O termo de parceria entre uma OSCIP e a administrao pblica um
instrumento equivalente ao contrato de concesso de servio pblico.
05 Entre as reas de promoo em que se permite a qualificao de OSCIP,
encontram-se as de direitos estabelecidos, construo de novos direitos e
assessoria jurdica gratuita de interesse suplementar.
itens a seguir, relativos reforma administrativa.
01 A figura dos contratos de gesto como instrumento firmado entre o poder
pblico e as entidades qualificadas de organizaes sociais foi introduzida no
direito brasileiro com a reforma administrativa.
02 Os contratos de gesto podem ter como objeto atividades de ensino,
pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico, cultura, sade e segurana
pblica.
03 O poder pblico e as organizaes sociais podem celebrar contratos de
gesto sem processo licitatrio.
04 As organizaes sociais, tendo travado contrato de gesto, esto aptas a
receber bens em permisso de uso.
05 As organizaes sociais, assim como as OSCIPs, integram a denominada
administrao indireta, sendo reguladas pelas mesmas normas e princpios do
direito administrativo.
seguintes itens.
01 A recente reforma do Estado brasileiro inclui um Programa Nacional de
Publicizao (PNP), a fim de repassar atividades desenvolvidas por entidades
ou rgos pblicos da Unio para organizaes privadas, denominadas
organizaes sociais.
34

02 A contratualizao no mbito da reforma do Estado refere- se ampliao
das possibilidades do uso de contratos entre o setor pblico e o privado ou o
setor pblico no- estatal.
03 A denominao terceiro setor vem sendo utilizada para caracterizar as
OSCIPs que podero estabelecer vnculo com o Estado por meio de termo de
concesso pblica.
04 A modernizao, o aumento da eficincia nos servios pblicos, o controle e
a participao sociais so argumentos utilizados na justificativa para a
realizao da recente reforma do aparelho burocrtico estatal brasileiro.
05 A legislao referente s organizaes sociais, ao invs de procurar
flexibilizar os meios de atuao da administrao pblica, como licitao,
concurso pblico, controle, contabilidade pblica e oramento, procurou formas
paralelas para reforar a rigidez desses institutos.
8 (Analista legislativo rea VIII - Cmara dos Deputados/2002) -A
administrao pblica brasileira, tomada em acepo subjetiva, de acordo com
a letra do Decreto-lei n 200/67, no engloba os servios sociais autnomos.
9 (Analista legislativo rea VIII - Cmara dos Deputados/2002)O prefeito
municipal de um pequeno municpio interiorano resolveu organizar a prestao
do servio pblico municipal de coleta do lixo urbano.
Para tal situao, no possvel a criao de uma organizao social, prevista
em lei federal, em razo do seu objeto.
(ESCRIVO DA POLCIA FEDERAL/2002)
10 As organizaes sociais se encaixariam naquilo que o Plano Diretor da
Reforma do Aparelho de Estado denomina de servios exclusivos, que so
aqueles que, por envolver o poder de Estado, o prprio Estado realiza ou
subsidia. O Estado tem interesse nesses servios porque os considera de alta
relevncia para os direitos humanos ou porque envolvem economias externas.
11 As organizaes sociais so um modelo de parceria entre o Estado e a
sociedade, regulado por meio de contratos de gesto. O Estado continuar a
fomentar as atividades regidas pelas organizaes sociais publicizadas e
exercer sobre elas um controle estratgico: lhes cobrar os resultados
necessrios consecuo dos objetivos das polticas pblicas.
12 As organizaes sociais so uma inovao constitucional, pois representam
uma nova figura jurdica. Fazem parte da administrao pblica, embora
continuem sendo pessoas jurdicas de direito privado. A grande novidade
repousa mesmo na sua constituio mediante decreto executivo.
13 Os responsveis pela fiscalizao da execuo do contrato de gesto da
administrao federal com uma organizao social, ao tomarem conhecimento
da prtica de qualquer irregularidade ou ilegalidade na administrao de
35

recursos ou bens de origem pblica por essa organizao social, devero dar
cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de responsabilidade solidria.
14 (Promotor de Justia Substituto - MPRR/2001) - Com as mudanas
constitucionais e legais dos ltimos anos, passou-se a falar na existncia das
chamadas agncias executivas, a exemplo da Agncia Nacional do Petrleo e
da Agncia Nacional de Telecomunicaes; a doutrina administrativista
brasileira tem-se firmado no sentido de que essas agncias so atributos das
empresas pblicas, fundaes pblicas ou autarquias, conforme o caso.
15 (Juiz Substituto - TJSE/2004) - O objeto dos contratos de gesto que
podem ser celebrados entre os particulares e a administrao pblica
restringe-se s atividades que, por previso constitucional, so passveis de
serem regidas pelo regime jurdico de direito privado.
16 (Juiz Federal Substituto - TRF/5 Regio - 2004) - Nos termos da Lei n.
9.790/1999, que rege as organizaes da sociedade civil de interesse pblico
(OSCIPs), essas entidades devem possuir personalidade jurdica de direito
privado e ser desprovidas de fins lucrativos, no obstante possam remunerar o
trabalho de seus scios ou associados, conselheiros, diretores e empregados.
Todavia, nem todas as pessoas jurdicas de direito privado podem ser
consideradas OSCIPs, a exemplo do que ocorre com as sociedades comerciais.
17 (Papiloscopista Policial Federal - 2004) - Na denominada reforma
administrativa, em 1998, inseriu-se na Constituio Federal dispositivo
prevendo que a autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e
entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante
contrato a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha
por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade. Esse
dispositivo foi saudado como de invulgar sapincia pela doutrina, porque
possibilita pessoa jurdica de direito pblico a utilizao de avanado
instrumento de gesto democrtica.
18 (Procurador do Ministrio Pblico junto ao TCU - 2004) - A previso direta e
efetiva da criao de agncias reguladoras no ordenamento jurdico brasileiro
deu-se com a promulgao da Constituio em 1988, quando restou autorizada
a regulao setorial das telecomunicaes, da energia eltrica e do petrleo.
19 (Procurador do Ministrio Pblico junto ao TCU - 2004) - Os servios
sociais autnomos, embora no integrem a administrao indireta, esto
sujeitos aos princpios da licitao.
36

20 (Procurador Federal de 2 Categoria - AGU/2004) - Em razo de multa
imposta pela Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA), ante o
descumprimento por particular de normas aprovadas em tratado internacional
firmado pelo Brasil, moveu ele ao contra a entidade que o autuara e contra
seu diretor-presidente, pedindo que, alm da declarao de nulidade da
autuao, fosse ressarcido em perdas e danos. Sustentou que a autuao era
indevida, porque o ato era composto e dependia, para sua validade, de visto
de autoridade superior. Procedente a ao, pediu a penhora de bens da
ANVISA.
Em face dessa situao hipottica, julgue os itens que se seguem.
A. A ANVISA uma autarquia sob regime especial, agncia reguladora, que
exerce poder de polcia.
B. (Procurador Federal de 2 Categoria - AGU/2004) - Os bens da ANVISA no
esto sujeitos a penhora.
21 (Consultor Jurdico - SETEPS/PA - 2004 - adaptada) - _ Considerando a
APA como sendo uma autarquia estadual do Par, julgue o item a seguir.
A APA pode celebrar contrato de gesto com a Unio, e, nessa hiptese, ela
passar a ter status de agncia executiva.
22 (Analista Judicirio / rea Judiciria - TJAP - 2004) - Considerando o direito
administrativo no mundo jurdico, o disposto sobre organizao administrativa
no direito brasileiro e o servio pblico, julgue os itens a seguir.
A. As organizaes da sociedade civil de interesse pblico (OSCIPs) celebram
com o Estado contratos de gesto, enquanto as organizaes sociais (OSs)
estabelecem termo de parceria.
B. As OSs exercem atividades sem fins lucrativos, dirigidas a ensino, pesquisa
cientfica, desenvolvimento tecnolgico, preservao do meio ambiente, cultura
e sade.
C. Os servios passados para as OSs tm carter de servio pblico e so
passveis de prestao em regime de concesso ou permisso.
D As OSCIPs no recebem repasse de servio pblico nem tm o poder pblico
participando de seu quadro diretivo, como ocorre nas OSs.
23 (Analista Judicirio - rea Judiciria - TER/AL - 2004) - De acordo com a
doutrina administrativista, as agncias reguladoras tm natureza jurdica de
empresa pblica.
24 (Procurador Consultivo - MP TCE/PE -2004) - Quanto administrao
pblica e reforma do Estado contemporneo brasileiro, julgue os itens
seguintes.
37

A Os termos de parceria firmados entre o setor pblico e uma organizao da
sociedade civil de interesse pblico (OSCIP) consideram legtimas as despesas
de pagamento de pessoal efetivamente envolvido na execuo das atividades e
projetos previstos no termo de parceria.
B As OSCIPs devem ser pessoas jurdicas de direito pblico sem fins lucrativos.
C Quanto natureza jurdica, as agncias reguladoras so pessoas jurdicas de
direito pblico.
25 (Procurador - MP TCE/PE - 2004) - O Plano Diretor da Reforma do Aparelho
do Estado previa, para as organizaes com atribuies de atividades
exclusivas de Estado, forma de propriedade patrimonial estatal e forma de
gesto burocrtica.
26 (Assistente Tcnico de Informtica e Administrao - TCE/PE - 2004) Quanto administrao pblica e reforma do Estado contemporneo
brasileiro, julgue os itens seguintes.
A O termo de parceria o equivalente, para as OSCIPs, ao contrato de gesto
na mediao de seu relacionamento com o setor pblico, devendo dele constar
objetivos e metas passveis de monitoramento peridico.
B No h impedimento de ordem geral para que uma organizao social
procure se habilitar como OSCIP.
C Qualquer pessoa jurdica de direito privado sem fins lucrativos pode solicitar
qualificao junto ao Poder Executivo como organizao social.
D Um contrato de gesto firmado entre o poder pblico e uma entidade
qualificada como organizao social deve sempre ser submetido, aps
aprovao pelo conselho de administrao da entidade, ao ministro de Estado
ou autoridade supervisora da rea correspondente atividade fomentada.
E As atribuies das agncias reguladoras incluem a formulao de polticas
para os setores regulados.
27 (Defensor Pblico - SE - 2005) - As organizaes sociais so entidades
colaboradoras do poder pblico, em atividades relacionadas a ensino, pesquisa
cientfica, desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio
ambiente, cultura, sade, entre outros, atendidos os requisitos previstos em
lei. Quanto desapropriao, julgue os itens subseqentes.
28 (Juiz Federal Substituto da 5. Regio/2005) - Uma pessoa jurdica de direito
privado, sem fins lucrativos, que tem como objeto social a promoo da
cultura, defesa e conservao do patrimnio histrico e artstico, requereu ao
Ministrio da Justia sua qualificao como organizao da sociedade civil de
interesse pblico (OSCIP). Analisado o requerimento, que foi instrudo com os
documentos exigidos, e constatado o atendimento dos requisitos legais, foi
38

concedida a essa pessoa jurdica a qualificao requerida.
Com base na situao hipottica acima, julgue os itens a seguir.
A Desde que atendidas as exigncias legais, a concesso a uma pessoa
jurdica de direito privado da qualificao de OSCIP ato que se insere dentro
do poder discricionrio da administrao pblica, que avaliar a oportunidade e
a convenincia para a sua prtica.
B A vinculao entre o poder pblico e uma OSCIP feita por meio de termo
de parceria; os bens imveis adquiridos por ela com recursos provenientes da
celebrao do termo de parceria so gravados com clusula de
inalienabilidade.
C Na situao considerada, por incluir entre o seu objeto social a promoo da
cultura, a referida pessoa jurdica, desde que cumpridos os demais requisitos
exigidos em lei, tambm poderia ser qualificada como organizao social.
Nesse caso, a parceria entre ela e o poder pblico seria feita por meio de um
contrato de gesto que, na sua elaborao, entre outros preceitos, deve
observar os princpios da impessoalidade e economicidade.
29 (Juiz Federal Substituto da 5. Regio/2005) - As agncias reguladoras so
autarquias sob regime especial, que caracterizado pela independncia
administrativa, pela autonomia financeira e pelo poder normativo atribudos a
essas agncias.
30 (Juiz Federal Substituto da 5. Regio/2005) - A qualificao de uma
autarquia como agncia executiva, o que lhe assegura aumento dos valores de
contratao de obras e servios de engenharia com dispensa de licitao,
depende de ela ter um plano estratgico de reestruturao e de
desenvolvimento institucional em andamento ou, alternativamente, da
celebrao de contrato de gesto com o respectivo ministrio supervisor
2) ESAF
31 (Procurador BACEN/2001) - O contrato de gesto, previsto no art. 37, 8,
da Constituio Federal, no poder ser firmado com a seguinte entidade:
a) autarquia
b) organizao social
c) sociedade de economia mista
d) fundao pblica
39

e) organizao da sociedade civil de interesse pblico
32 (Analista de Comrcio Exterior - MDIC/2002) - A recente reforma do
Estado, empreendida pelo Governo Federal, introduziu diversas novas figuras
na Administrao Pblica Federal. No rol abaixo, assinale aquela que pode ser
conceituada como o resultado da qualificao que se atribui a uma autarquia
ou fundao pblica cujo objetivo institucional seja uma atividade exclusiva de
Estado, com o propsito de dot-la de maior autonomia gerencial.
a) agncia reguladora
b) organizao social
c) servio social autnomo
d) agncia executiva
e) organizao da sociedade civil de interesse pblico
33 (Procurador de Fortaleza/2002) - Em relao organizao administrativa
da Unio Federal, assinale a opo verdadeira.
a) O contrato de gesto s pode ser celebrado entre a Unio e suas empresas
estatais.
b) possvel, na esfera federal, uma empresa pblica ser organizada sob a
forma de sociedade annima, sendo a Unio Federal a sua nica proprietria.
c) As fundaes pblicas de direito pblico no podem exercer poder de polcia
administrativa.
d) As agncias reguladoras representam uma nova categoria jurdica no
mbito da Administrao Indireta, distintas das autarquias e fundaes.
e) As entidades do denominado Sistema S, inclusive o Sebrae, integram o rol
da Administrao Pblica Indireta.
34 (AFPS/2002) - A Constituio Federal prev a concesso de autonomia
gerencial, oramentria e financeira a rgos e entidades da Administrao
Pblica, mediante contrato de gesto. O comando constitucional no inclui,
entre os assuntos da lei que reger o tema, o seguinte:
a) o prazo de durao do contrato.
b) a remunerao do pessoal.
c) os critrios de avaliao de desempenho.
d) o montante dos recursos.
e) a responsabilidade dos dirigentes.
35 (Analista Tcnico - SUSEP/2002) - As agncias reguladoras, recentemente
criadas na Administrao Pblica Indireta Federal, no se caracterizam por
40

a) personalidade jurdica de direito pblico, sob a forma de autarquia.
b) autonomia para editar normas administrativas referentes ao objeto de sua
regulao, observados os limites legais.
c) independncia de seu corpo diretivo.
d) exerccio do poder de polcia respectivo rea de atuao.
e) desvinculao a rgo ministerial supervisor
36 (Fiscal de Tributos Estaduais - SEFA-PA - 2002) - Em relao organizao
administrativa brasileira, correto afirmar que
a) agncias executivas e agncias reguladoras so expresses com o mesmo
significado jurdico.
b) o contrato de gesto pode ser celebrado com rgo despersonalizado da
Administrao Direta.
c) as fundaes governamentais com personalidade jurdica de direito privado
podem exercer poder de polcia administrativa.
d) a empresa pblica tem por objeto, sempre, a explorao de atividade
econmica.
e) as organizaes sociais podem assumir a forma de autarquias.
37 (AFCE-CE/TCU-2000) - O contrato de gesto, a ser firmado entre o Poder
Pblico e rgos ou entidades da Administrao Pblica, pode ter, nos termos
da lei, os seguintes objetos, exceto:
a) critrios de remunerao de pessoal
b) dispensa de observncia de procedimento licitatrio para as contrataes
c) ampliao da autonomia gerencial, oramentria e financ
d) obrigaes e responsabilidades dos dirigentes
e) critrios de avaliao de desempenho
38 (Inspetor de Controle Externo - TCE/RN - 2000) - Em relao Organizao
Social, nova categoria de entidade surgida com a reforma do Estado, assinale a
afirmativa falsa.
a) A Organizao Social tem personalidade jurdica de direito privado.
b) Sua qualificao resulta de um ato administrativo.
c) A lei de licitao, expressamente, inclui como hiptese de dispensa a
celebrao do contrato de gesto com Organizao Social.
d) A Organizao Social no integra a Administrao Pblica Indireta,
classificando-se como entidade de colaborao com o Poder Pblico.
e) Pode haver cesso de servidores da pessoa poltica para a Organizao
41

Social, bem como de bens e equipamentos.
39 (Contador da prefeitura de Recife/2003) - As agncias reguladoras criadas
nos ltimos anos na esfera federal assumiram a forma jurdica de:
a) fundaes pblicas
b) rgos da administrao direta
c) empresas pblicas
d) sociedades de economia mista
e) autarquias
40 (Auditor do Tesouro Municipal - Prefeitura do Recife - 2003) - Assinale,
entre o seguinte rol de entidades para-estatais, de cooperao com o Poder
Pblico, aquela que pode se originar de uma transformao de entidade
integrante da Administrao Pblica Indireta:
a) servio social autnomo.
b) fundao de apoio a instituio federal de ensino superior.
c) organizao da sociedade civil de interesse pblico.
d) fundao previdenciria de regime fechado.
e) organizao social.
41 (Procurador da Fazenda Nacional/2002) - Tratando-se de Administrao
Pblica Descentralizada ou Indireta, assinale a afirmativa falsa.
a) A qualificao como agncia executiva pode recair tanto sobre entidade
autrquica quanto fundacional, integrante da Administrao Pblica.
b) Conforme a norma constitucional, a empresa pblica exploradora de
atividade econmica ter um tratamento diferenciado quanto s regras de
licitao.
c) Admite-se, na esfera federal, uma empresa pblica, sob a forma de
sociedade annima, com um nico scio.
d) Pode-se instituir uma agncia reguladora cujo objeto de fiscalizao ou
regulao no seja uma atividade considerada como de servio pblico.
e) As entidades qualificadas como Organizaes Sociais, pela Unio Federal,
passam a integrar, para efeitos de superviso, a Administrao Pblica
Descentralizada.
42 (Analista de Controle Externo - ACE - TCU/2002) - Tratando-se da
organizao administrativa da Unio Federal, assinale a opo verdadeira.
a) As agncias reguladoras podem ser institudas sob a forma jurdica de
autarquias ou de empresas pblicas.
42

b) As fundaes de apoio s instituies federais de ensino superior
classificam-se como fundaes pblicas.
c) A empresa pblica, quando prestadora de servio pblico, submete-se ao
denominado regime jurdico-administrativo.
d) A qualificao como agncia executiva implica alterao da natureza jurdica
da entidade qualificada.
e) A qualificao de uma entidade como organizao social, pelo Poder Pblico,
no implica sua insero no rol das entidades da Administrao Pblica
Indireta.
43 (Auditor-Fiscal do Trabalho - MTE- 2003) - A Constituio Federal
estabeleceu a possibilidade de se firmar um contrato de gesto entre
organismos da Administrao Pblica para concesso de autonomia gerencial,
oramentria e financeira a rgos e entidades. A norma constitucional pre-v
uma lei para reger o assunto. No est prevista para esta lei dispor sobre o
seguinte:
a) prazo de durao do contrato.
b) critrios de avaliao de desempenho.
c) remunerao de pessoal.
d) formas de contratao de obras, compras e servios.
e) responsabilidade dos dirigentes.
44 (Analista MPU/2004 - rea Processual) - A legislao das agncias
reguladoras estabeleceu a possibilidade de se utilizar, para a aquisio de bens
e contratao de servios por essas entidades, uma modalidade especial de
licitao, prevista to-somente para essa categoria organizacional. Tal
modalidade denomina-se:
a) prego
b) consulta
c) convite
d) credenciamento
e) registro de preos
45 (Oficial de Chancelaria - MRE/2004) - No se inclui entre as atividades
legalmente previstas para serem desenvolvidas pelas organizaes sociais:
a) sade.
b) o desenvolvimento tecnolgico.
c) a cultura.
d) a proteo e a preservao do meio-ambiente.
43

e) a assistncia social.
46 (Oficial de Chancelaria - MRE/2004) - Recente figura do Direito
Administrativo organizacional inovou quanto ao poder regulamentar, de modo
a permitir a regulamentao de atos legislativos diretamente pela entidade,
sem interferncia do chefe do Poder Executivo. A espcie organizacional que
recebeu tal privilgio
a) a organizao social.
b) a agncia executiva.
c) a organizao da sociedade civil de interesse pblico.
d) o rgo autnomo.
e) a agncia reguladora.
47 (AFRF/2005) - Assinale entre o seguinte rol de entidades de cooperao
com o Poder Pblico, no-integrantes do rol de entidades descentralizadas,
aquela que pode resultar de extino de entidade integrante da Administrao
Pblica Indireta.
a) Organizao social.
b) Fundao previdenciria.
c) Organizao da sociedade civil de interesse pblico.
d) Entidade de apoio s universidades federais.
e) Servio social autnomo.
48 (AFC - CGU - 2006) - Pelo sistema constitucional brasileiro, a categoria das
agncias reguladoras apresentam competncia de natureza:
a) legislativa e administrativa.
b) legislativa, administrativa e jurisdicional.
c) exclusivamente legislativa.
d) administrativa e jurisdicional.
e) exclusivamente administrativa.
49 (PFN/2006) - As pessoas jurdicas que integram o chamado Terceiro Setor
tm regime jurdico
a) de direito pblico.
b) de direito privado.
c) predominantemente de direito pblico, parcialmente derrogado por normas
de direito privado.
44

d) predominantemente de direito privado, parcialmente derrogado por normas
de direito pblico.
e) de direito pblico ou de direito privado, conforme a pessoa jurdica.
50 (PFN/2006) - Sobre as pessoas jurdicas qualificadas como Organizaes da
Sociedade Civil de Interesse Pblico, assinale a opo incorreta.
a) No podem ser fundaes pblicas.
b) Prestam contas, na sistemtica adotada para o controle externo pela
Constituio Federal, de todos os bens e recursos que tenha recebido de
terceiros.
c) Devem possuir conselho fiscal ou rgo equivalente.
d) O vnculo de cooperao com o Poder Pblico estabelecido por meio de
termo de parceria.
e) Necessariamente no tm fins lucrativos.
3) FCC:
51 (Juiz de Direito Substituto - TJ RN/2002) - Uma autarquia federal,
qualificada como agncia executiva, passa a ter como um ponto diferencial de
seu regime jurdico
a) ter reduzida sua autonomia de gesto,
hierarquicamente ao Ministrio supervisor.
passando
vincular-se
b) possuir personalidade jurdica de direito privado.

c) no se submeter fiscalizao financeira e oramentria do Tribunal de
Contas da Unio, mas apenas a fiscalizao direta do Congresso Nacional.
d) poder contratar compras, obras e servios, com dispensa de licitao, em
valores que representem at o dobro do limite de dispensa previsto na Lei n
8.666/93.
e) estar dispensada da celebrao de contrato de gesto com o respectivo
ministrio supervisor.
52 (Juiz Substituto - TJ RN/1999) - As organizaes sociais so
(A) rgos pertencentes Administrao direta, tendo por objeto o
desenvolvimento de atividades relacionadas ao ensino, pesquisa cientfica, ao
desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao da meia ambiente,
cultura e sade.
(B) autarquias, declaradas entidades de interesse social e utilidade pblica
pana todos os efeitos legais.
45

(C) sociedades de economia mista, criadas por lei ou decreto, sem fins
lucrativos, administradas por conselho do qual participam representantes do
poder pblico.
(D) fundaes de direito pblico, cujo patrimnio formado parcialmente com
recursos pblicos, votadas ao desenvolvimento de atividades soais previstas na
lei ou decreto que as cria.
(E) pessoas jurdicas de direto privado que, preenchendo os requisitos legais,
podem celebrar contratos de gesto com o poder pblico para a formao de
parceria na fomento e execuo de determinadas atividades.
53 (Juiz Substituto - TRF 5 Regio/2001) - A ANATEL - Agncia Nacional de
Telecomunicaes, sendo autarquia de regime especial,
(A)
pode prover seus cargos independentemente de concurso pblico.
(B)
subordinada hierarquicamente ao Ministrio das Comunicaes.
(C))
tem dirigentes com mandato fixo e estabilidade.
(D)
dispensada da realizao de licitao para contratar obras e servios e
para alienar bens mveis.
(E)
no se submete fiscalizao pelo Tribunal de Contas da Unio.
54 (Promotor de Justia - MP SE/2002) - Dentre outros aspectos, diz-se que o

Terceiro Setor composto
(A) por entidades privadas, com ou sem intuito de lucro, com finalidades
educacionais, comerciais, sindicais, poltico-partidrias e assemelhadas.
(B) por todos os rgos que representam a Administrao Pblica indireta,
especialmente as autarquias, sociedades de economia mista, empresas e
fundaes pblicas.
(C) pelas agncias reguladores e executivas em parce-ria com as empresas
privatizadas de determinado grupo, sujeitas fiscalizao do Poder Pblico.
(D)) por organizaes de natureza privada, sem objetivo de lucro, dedicadas
consecuo de objetivos sociais ou pblicos, embora no seja integrante da
Administrao Pblica.
(E) pelo Estado (Poder Pblico), com a colaborao do Mercado em geral, das
sociedades, associaes civis e fundaes com finalidades estabelecidas em lei.
55 (Procurador do Estado de So Paulo/2002) - So caractersticas
agncias reguladoras criadas no direito brasileiro:
das
(A) proibio de cumprimento de "quarentena"; instituio de mecanismos de

autonomia de gesto administrativa e patrimonial; previso de mandato
dos dirigentes.
(B) existncia da "quarentena"; implantao de mecanismos de autonomia
46

de gesto econmico- financeira; previso de mandato de seus dirigentes.
(C) atribuio de poder normativo; discricionariedade tcnica; inexistncia de
controle poltico pelo Legislativo; participao popular na elaborao dos atos
regulatrios.
(D) discricionariedade tcnica; participao do Legislativo na escolha dos
dirigentes; no submisso das atividades-meio ao controle pelo Tribunal
de Contas.
(E) vitaliciedade dos dirigentes; adoo do regime celetista para os servidores;
atribuio de poder de polcia.
56 (Procurador do Estado de So Paulo/2002) - As organizaes sociais
(A) compem o aparelho
do
Estado,
podendo
tanto integrar a
Administrao Direta quanto assumir a forma de autarquias de regime
especial.
(B) devem
firmar
contratos
de
gesto com o setor pblico e as
contrataes por elas realizadas submetem-se ao procedimento licitatrio
previsto na Lei no 8.666/93.
(C) representam forma de regulao das atividades da iniciativa privada.
(D) foram criadas no direito brasileiro como integrantes do setor pblico
no-estatal, para atuao em reas especficas apontadas pelo legislador.
(E) integram a Administrao Indireta do Estado.
57 (Procurador do Estado de Pernambuco/2004) - As organizaes sociais,
disciplinadas pela Lei no 9.637/98 na esfera federal so aquelas assim
declaradas como pessoas jurdicas de direito
(A) privado, sem fins lucrativos, que celebram contrato de gesto com o Poder
Pblico para obteno de recursos oramentrios e desenvolvem servios
sociais no exclusivos do Estado, podendo estar dispensadas de licitar no
decorrer do exerccio de suas atividades.
(B) pblico ou privado, destinatrias de fomento do Poder Pblico para
desenvolvimento de servios pblicos ou atividades sociais, que se
submetem
a regime jurdico de direito pblico ou privado, conforme,
respectivamente, devam ou no licitar.
(C) pblico ou privado, prestadoras de servio pblico, que se submetem
integralmente ao regime de direito pblico.
(D) privado, com fins lucrativos, que desempenham servios pblicos no
exclusivos do Estado e submetem-se a regime jurdico de direito privado.
(E) privado, com ou sem fins lucrativos, que recebem incentivos
materiais e financeiros do Poder Pblico para desenvolvimento de
atividade social e que, portanto, submetem-se integralmente obrigao
legal de licitar no decorrer de suas atividades.
47

58 (Juiz Substituto - TRT 11 Regio - 2005) - No Brasil, consolidou-se como

caracterstica regularmente encontrada no regime jurdico especial das
agncias reguladoras,
(A) a possibilidade de exercicio do poder regulamentar, por delegao do
Presidente da Repblica.
(B) a estabilidade de seus dirigentes, na durao de seu mandato.
(C) o regime jurdico exclusivamente estatutrio de seus servidores.
(D) o exerccio do contencioso administrativo.
(E) a competncia para atuar exclusivamente em relao a atividades
consideradas servios pblicos.
59 (Auditor - TCE/MG/2005) - Em relao organizao e estrutura da
Administrao Pblica, na forma fixada pela Constituio Federal e pela
legislao infraconstitucional correspondente, correto afirmar que
(A) as Organizaes Sociais e as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico so entidades sem fins lucrativos que podem vir a integrar a estrutura
da Administrao Pblica, mediante a celebrao de contrato de gesto ou
termo de parceria.
(B) as sociedades de economia mista e as empresas pblicas tm por objetivo
exclusivo permitir a explorao de atividade econmica pelo poder pblico, nas
hipteses expressamente autorizadas pela Constituio Federal.
(C) as Agncias Reguladoras, entidades dotadas de elevado grau de autonomia
administrativa, bem como poderes de fiscalizao, normatizao e sancionatrios, podem revestir-se da forma de autarquia ou empresa pblica,
sujeitando-se, em ambos os casos, a regime especial.
(D) os rgos e as entidades da Administrao direta e indireta esto
autorizados a celebrar contratos de gesto, com vistas ampliao de sua
autonomia oramentria, gerencial e financeira.
(E) somente entidades dotadas de personalidade jurdica de direito pblico
podem atuar como prestadoras de servio pblico.
60 (FCC/Procurador do Estado de Pernambuco/2004) - Em relao
entidades que integram a Administrao Indireta, correto afirmar que
(A) as autarquias de regime especial, ainda que qualificadas como agncias

executivas, necessariamente submetem-se s regras gerais de dispensa
de licitao estabelecidas pela Lei no 8.666/93, inclusive quanto a
limites de valor.
(B)a qualificao de agncia executiva autoriza dispensa de licitao para
contrataes de valor superior regra geral, ainda que o contrato de
gesto que confere aquela qualidade pessoa jurdica em questo
48

tenha
sido
celebrado
com fundao ou autarquia preexistentes.
(C) a autarquia pessoa jurdica de direito pblico, qual aplica-se

integralmente o regime jurdico de direito pblico, sendo, portanto, pessoa
pblica poltica e administrativa.
(D) a autarquia submete-se integralmente ao regime jurdico pblico,
mas como possui poder de auto-administrao, no se submete a controle
da Administrao, somente do Poder Judicirio.
(E) as autarquias ditas agncias reguladoras assim se denominam em
razo da impossibilidade de reviso judicial de suas decises acerca de
conflitos entre aqueles que se submetem sua gesto.
61 (Procurador - PGE-SE/2005) - Determinada pessoa jurdica de direito
privado, constituda sob a forma de sociedade, no empresria e sem
fins lucrativos, tem como objeto principal a prtica de atividades de defesa do
meio ambiente. Seu estatuto no prev a existncia de conselho de
administrao, mas prev a existncia de conselho fiscal, com atribuio
de opinar sobre as demonstraes financeiras da entidade. Supondo
existentes os demais requisitos legais, essa pessoa jurdica poder
qualificar-se como organizao
(A) social, mas no como organizao da sociedade civil de interesse pblico.
(B))da sociedade civil de interesse pblico, mas no como organizao
social.
(C) social e como
simultaneamente.
organizao
da
sociedade
civil
de interesse pblico,
(D) social e como organizao

embora no simultaneamente.
da
sociedade
civil
de interesse pblico,
(E) social e como organizao da sociedade civil de interesse

desde que sua personalidade jurdica seja de direito pblico.
pblico,
Gabarito:
1. E
2. E
3. CEEEC
4. CEECC
5. EEEEC
6. CECCE
7. CCECE
8. C
49

9. C
10. E
11. C
12. E
13. C
14. E
15. C
16. E
17. E
18. E
19. C
20. CC
21. E
22. ECEC
23. E
24. CEC
25. E
26. CEECE
27. C
28. ECC
29. C
30. E
31. E
32. D
33. B
34. D
35. E
36. B
37. B
38. B
39. E
40. E
41. E
42. E
43. D
50

44. B
45. E
46. E
47. A
48. E
49. D
50. B
51. D
52. E
53. C
54. D
55. B
56. D
57. A
58. B
59. D
60. B
61. B
51

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No obstante as peculiaridades de cada uma de nossas agncias

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5.3.1. NOES GERAIS

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O art. 2 veda a algumas pessoas jurdicas a possibilidade de obter a

d) as entidades de benefcio mtuo destinadas a proporcionar bens ou

g) as escolas privadas dedicadas ao ensino formal no gratuito e suas

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