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Contenido
La cobranza coactiva no tributaria

informe especial

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GLOSARIO

Ficha Tcnica
Autor : Dr. Cristhian Northcote Sandoval
Ttulo : La cobranza coactiva no tributaria
Fuente : Actualidad Empresarial N. 330 - Primera
Quincena de Julio 2015

1. Introduccin
Cuando hacemos mencin a una cobranza
coactiva, normalmente pensamos en
el cobro de obligaciones de carcter
tributario.
Sin embargo, la facultad de cobrar
coactivamente una obligacin tambin
le corresponde a otras entidades distintas a la Administracin Tributaria y
es aplicable a obligaciones de carcter
administrativo distintas a las tributarias.
As por ejemplo, es posible cobrar en
forma coactiva obligaciones administrativas tales como las multas impuestas
por infracciones.
La cobranza es coactiva porque se ejerce
en forma directa por la entidad pblica
respectiva, sin necesidad de recurrir al
Poder Judicial y obtener un mandato que
ordene el pago.
Pero no todas las entidades de la Administracin Pblica cuentan con facultades
para cobrar coactivamente sus obligaciones. La facultad de ejecucin coactiva
debe ser otorgada por ley.
Y siendo un procedimiento administrativo, la cobranza coactiva requiere de una
serie de formalidades para su legalidad
y eficacia.
Por ello, en este informe revisaremos
las principales reglas que son aplicables
al procedimiento de ejecucin coactiva,
aplicable a las obligaciones administrativas distintas a las tributarias.

2. Marco normativo
El procedimiento de ejecucin coactiva
se encuentra previsto en el Texto nico
N. 330

Primera Quincena - Julio 2015

Ordenado de la Ley N. 26979, Ley de

Procedimiento de Ejecucin Coactiva, aprobado por el Decreto Supremo N. 018-2008JUS, y en su Reglamento, aprobado por
el Decreto Supremo N. 069-2003-EF.

3. Todas las entidades pblicas

pueden ejercer la cobranza
coactiva?
No, solo aquellas entidades que por
disposicin expresa de la ley cuentan con
facultades coactivas, pueden llevar a cabo
el procedimiento de cobranza.
Si as fuera, la entidad debe designar un
funcionario especializado y exclusivo en
su funcin, que es el ejecutor coactivo.
El ejecutor coactivo debe cumplir los
siguientes requisitos:
a) Ser ciudadano en ejercicio y estar en
pleno goce de sus derechos civiles.
b) Tener ttulo de abogado expedido o
revalidado conforme a ley.
c) No haber sido condenado ni hallarse
procesado por delito doloso.
d) No haber sido destituido de la carrera
judicial o del Ministerio Pblico o
de la Administracin Pblica o de
empresas estatales por medidas disciplinarias, ni de la actividad privada
por causa o falta grave laboral.
e) Tener conocimiento y experiencia
en derecho administrativo y/o tributario.
f) No tener ninguna otra incompatibilidad sealada por ley.
En el caso especfico de las municipalidades que no estn ubicadas en las provincias de Lima y Callao, as como en las
capitales de provincias y departamentos,
no ser exigible el requisito establecido
en el literal b) precedente, bastando que
el ejecutor coactivo tenga dos aos de
instruccin superior o su equivalente en
semestres.

Para coadyuvar al cumplimiento de sus

funciones, el ejecutor coactivo cuenta con
el apoyo de un auxiliar, quien ejerce las
siguientes funciones:
a) Tramitar y custodiar el expediente
coactivo a su cargo.
b) Elaborar los diferentes documentos
que sean necesarios para el impulso
del procedimiento de ejecucin coactiva.
c) Realizar las diligencias ordenadas por
el ejecutor.
d) Suscribir las notificaciones, actas de
embargo y dems documentos que
lo ameriten.
e) Emitir los informes pertinentes.
f) Dar fe de los actos en los que interviene en el ejercicio de sus funciones.
En el caso del auxiliar, los requisitos que
debe cumplir para ser designado como
tal son los siguientes:
a) Ser ciudadano en ejercicio y estar en
pleno goce de sus derechos civiles.
b) Acreditar por lo menos el tercer ao
de estudios universitarios concluidos en especialidades tales como
Derecho, Contabilidad, Economa o
Administracin, o su equivalente en
semestres.
c) No haber sido condenado ni hallarse
procesado por delito doloso.
d) No haber sido destituido de la carrera
judicial o del Ministerio Pblico o
de la Administracin Pblica o de
empresas estatales por medidas disciplinarias ni de la actividad privada,
por causa o falta grave laboral.
e) Tener conocimiento y experiencia en
derecho administrativo y/o tributario.
f) No tener vnculo de parentesco con
el ejecutor, hasta el cuarto grado de
consanguinidad y/o segundo de afinidad.
g) No tener ninguna otra incompatibilidad sealada por ley.
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La cobranza coactiva no tributaria

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De la misma manera, existe una excepcin

para el caso de los auxiliares de municipalidades que no estn en las provincias
de Lima y Callao, o que no sean capitales
de provincia o departamento, no siendo
exigible en tales casos el requisito establecido en el literal b) precedente, bastando
que el auxiliar tenga un ao de instruccin
superior o su equivalente en semestres.
Tanto la designacin del ejecutor coactivo
como la del auxiliar se realizan mediante
concurso pblico de mritos, debiendo
ejercer el cargo a tiempo completo y
dedicacin exclusiva.

4. Qu obligaciones pueden
cobrarse coactivamente?
A travs del procedimiento de ejecucin
coactiva las entidades pblicas pueden
obtener el cobro o ejecucin de sus
resoluciones que imponen obligaciones
a los administrados. Pero, qu obligaciones son las que pueden cobrarse
coactivamente?
El procedimiento de ejecucin coactiva
solo es aplicable a las obligaciones exigibles, conforme con la Ley N. 26979.
Segn el artculo 9 de esta ley, se considera obligacin exigible, susceptible de
ser cobrada en forma coactiva, a aquella
establecida mediante un acto administrativo emitido conforme a ley, debidamente
notificado y que no haya sido objeto de
recurso alguno en la va administrativa,
dentro de los plazos de ley o en el que
hubiere recado resolucin firme confirmando la obligacin.
Por lo tanto, solo es posible ejecutar una
obligacin que haya sido establecida
vlidamente por un acto administrativo.
Debe tenerse en cuenta que esto implica
que para la emisin del acto deben haberse cumplido los requisitos de validez
del acto administrativo, es decir:
Competencia. El acto debe haber sido
emitido por el rgano o funcionario
facultado en razn de la materia, territorio, grado, tiempo o cuanta, para
dicho acto y, en el caso de rganos
colegiados, se deben haber cumplido
los requisitos de sesin, qurum y
deliberacin indispensables para la
emisin del acto.
Objeto o contenido. El acto administrativo debe expresar su respectivo
objeto, de modo que pueda determinarse en forma indubitable sus
efectos jurdicos. Este objeto adems,
debe ser lcito, preciso, posible fsica
y jurdicamente, y su emisin debe
haber sido motivada.
Finalidad pblica. El acto administrativo debe adecuarse a las finalidades
de inters pblico asumidas por las
normas que otorgan las facultades

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al rgano emisor, sin que pueda

habilitrsele a perseguir mediante el
acto, aun encubiertamente, alguna
finalidad sea personal de la propia
autoridad, a favor de un tercero, u
otra finalidad pblica distinta a la
prevista en la ley.
Motivacin. El acto administrativo
debe estar debidamente motivado en
proporcin al contenido y conforme
al ordenamiento jurdico.
Procedimiento regular. Para la emisin
del acto debe haberse seguido el
procedimiento administrativo previsto
para tal efecto.
Las obligaciones que pueden ser objeto
del proceso de ejecucin coactiva son las
siguientes:
Cobro de ingresos pblicos distintos
a los tributarios, nacidos en virtud
de una relacin jurdica regida por
el derecho pblico, siempre que
corresponda a las obligaciones a
favor de cualquier entidad pblica,
proveniente de sus bienes, derechos
o servicios distintos de las obligaciones comerciales o civiles y dems del
derecho privado.
Cobro de multas administrativas
distintas a las tributarias, y obligaciones econmicas provenientes de
sanciones impuestas por el Poder
Judicial.
Demoliciones, construcciones de cercos o similares; reparaciones urgentes
en edificios, salas de espectculos o
locales pblicos, clausura de locales o
servicios; y, adecuacin a reglamentos
de urbanizacin o disposiciones municipales o similares, salvo regmenes
especiales.
Todo acto de coercin para cobro
o ejecucin de obras, suspensiones,
paralizaciones, modificacin o destruccin de las mismas que provengan
de actos administrativos de cualquier
entidad pblica, excepto regmenes
especiales.
Ejecucin del lanzamiento o toma de
posesin del bien necesario para la
ejecucin de obras de infraestructura
declaradas de necesidad pblica,
seguridad nacional, inters nacional
y/o de gran envergadura por ley, as
como de las obras de infraestructura
concesionadas o entregadas al sector
privado a travs de cualquier otra
modalidad de asociacin pblicoprivada.

5. Cmo se da inicio al procedimiento de ejecucin coactiva?

El procedimiento de ejecucin coactiva se
inicia a travs de la notificacin al obligado de la resolucin de ejecucin coactiva,
emitida por el ejecutor.

Esta resolucin contiene un mandato de

cumplimiento de la obligacin y otorga
un plazo de siete das hbiles desde la notificacin para tal efecto. En el caso de que
el obligado no cumpla con la obligacin
requerida dentro del referido plazo, se
dictarn medidas cautelares o se efectuar
la ejecucin forzada de las medidas que
se hubieran dictado en forma previa al
procedimiento.
La resolucin de ejecucin coactiva debe
cumplir con los requisitos previstos en el
artculo 15 de la Ley N. 26979, segn
el siguiente detalle:
La indicacin del lugar y fecha en que
se expide;
El nmero de orden que le corresponde dentro del expediente o del
cuaderno en que se expide;
El nombre y domicilio del obligado;
La identificacin de la resolucin o
acto administrativo generador de la
obligacin, debidamente notificado,
as como la indicacin expresa del
cumplimiento de la obligacin en el
plazo de siete (7) das;
El monto total de la deuda objeto
de la cobranza, indicando detalladamente la cuanta de la multa
administrativa, as como los intereses
o, en su caso, la especificacin de la
obligacin de hacer o no hacer objeto
del procedimiento;
La base legal en que se sustenta; y,
La suscripcin del ejecutor y el auxiliar respectivo. No se aceptar como
vlida la incorporacin de la firma
mecanizada, a excepcin del caso
de cobro de multas impuestas por
concepto de infracciones de trnsito
y/o normas vinculadas al transporte
urbano.
El procedimiento solo podr ser iniciado cuando el acto administrativo que
sirve de ttulo de ejecucin haya sido
notificado debidamente al obligado,
y siempre que no se encuentre pendiente de vencimiento el plazo para la
interposicin del recurso administrativo
correspondiente o que dicho recurso
haya sido presentado.

6. Es posible suspender el
procedimiento de ejecucin
coactiva?
El procedimiento de ejecucin coactiva
puede ser suspendido cuando se presentan las siguientes circunstancias:
La deuda haya quedado extinguida o
la obligacin haya sido cumplida.
La deuda u obligacin est prescrita.
La accin se siga contra persona distinta al obligado.
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Se haya omitido la notificacin al
obligado, del acto administrativo que
sirve de ttulo para la ejecucin.
Se encuentre en trmite o pendiente de vencimiento el plazo para la
presentacin del recurso administrativo de reconsideracin, apelacin,
revisin o demanda contenciosoadministrativa presentada dentro
del plazo establecido por ley contra
el acto administrativo que sirve de
ttulo para la ejecucin, o contra el
acto administrativo que determine
la responsabilidad solidaria en el
supuesto contemplado en el artculo
18, numeral 18.3, de la presente ley.
Exista convenio de liquidacin judicial o extrajudicial o acuerdo de
acreedores, de conformidad con las
normas legales pertinentes o cuando
el obligado haya sido declarado en
quiebra.
Exista resolucin concediendo aplazamiento y/o fraccionamiento de pago.
Cuando se trate de empresas en proceso de reestructuracin patrimonial
al amparo de lo establecido en la Ley
N. 27809, Ley General del Sistema
Concursal, o norma que la sustituya
o reemplace, o se encuentren comprendidas dentro de los alcances del
Decreto Ley N. 25604.
Cuando se acredita que se ha cumplido con el pago de la obligacin no
tributaria en cuestin ante otra municipalidad que se atribuye la misma
competencia territorial por conflicto
de lmites. Dilucidado el conflicto de
competencia, si la municipalidad que
inici el procedimiento de cobranza
coactiva es la competente territorialmente tendr expedito su derecho de
repetir contra la municipalidad que
efectu el cobro de la obligacin no
tributaria.
Asimismo, el ejecutor deber suspender
el procedimiento cuando exista mandato
judicial emitido en un proceso de accin
de amparo o contencioso administrativo, o cuando se dicte medida cautelar
dentro o fuera del proceso contencioso
administrativo.
En cualquiera de los casos antes sealados, el obligado podr solicitar al ejecutado que suspenda el procedimiento si
es que este no lo efecta de oficio. Para
tal efecto, el ejecutor debe pronunciarse
expresamente sobre la suspensin solicitada, dentro de los ocho das hbiles
siguientes. Si vencido dicho plazo el
ejecutor no se ha pronunciado, estar
obligado a suspender el procedimiento,
bastando que el obligado acredite el
silencio administrativo con el cargo de
recepcin de su solicitud.
En cualquier caso, la suspensin del procedimiento conlleva el levantamiento de
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las medidas cautelares que se hubieran

trabado.

7. El ejecutor coactivo puede

dictar medidas cautelares y
ejecucin forzada?
Como habamos indicado, la facultad
coactiva de las entidades pblicas les
permite dictar las medidas necesarias
para asegurar y obtener el cobro de las
obligaciones a cargo de los administrados.
As, el ejecutor coactivo puede dictar medidas cautelares en forma previa al inicio
del procedimiento o luego de notificada
la resolucin de ejecucin que da inicio
al procedimiento.
7.1. Medidas cautelares previas
Antes del inicio del procedimiento de
ejecucin coactiva propiamente dicho,
la ley faculta a las entidades pblicas
para que, previa notificacin del acto administrativo que sustenta la obligacin,
an cuando se encuentre en trmite un
recurso interpuesto por el obligado, y
siempre que cuando razones objetivas
que permitan presumir que la cobranza
coactiva puede devenir en infructuosa,
traben medidas cautelares previas al
procedimiento, por la suma que satisfaga
la deuda en cobranza.
Estas medidas cautelares previas deben
sustentarse en un acto administrativo
y constar en resolucin motivada que
determine con precisin la obligacin
debidamente notificada.
El plazo de vigencia de las medidas
cautelares previas no podr exceder de
treinta das hbiles. Vencido dicho plazo
la medida caducar, salvo que se interponga un recurso, en cuyo caso se podr
prorrogar por un plazo mximo de treinta
das hbiles, vencidos los cuales caducar
en forma definitiva.
Transcurridas las cuarenta y ocho horas
de producida la caducidad, en uno u
otro caso, deber procederse de manera
inmediata y de oficio a dejar sin efecto
la medida cautelar y a la devolucin de
los bienes afectados por dicha medida.
En el caso de que terceros tengan en su
poder bienes del obligado, afectados por
medidas cautelares en forma de secuestro
o retencin, se deber proceder de la
misma manera.
Cabe sealar que las medidas cautelares
previas trabadas antes del inicio del
procedimiento de ejecucin coactiva no
podrn ser ejecutadas, en tanto no se conviertan en definitivas, luego de iniciado
dicho procedimiento y vencido el plazo
de siete das hbiles conferido para el
cumplimiento de la obligacin.
Asimismo, debe tenerse en cuenta que a
travs de una medida cautelar previa no

se podr disponer la captura de vehculos

motorizados.
La medida cautelar previa tambin ser
levantada si se tratara de obligaciones
de dar suma de dinero y el obligado
otorga carta fianza o pliza de caucin
emitida por una empresa del sistema
financiero o de seguros por el mismo
monto retenido.
7.2. Medidas cautelares definitivas
Una vez vencido el plazo de siete das
hbiles concedido en la resolucin de
ejecucin, sin que el obligado haya
cumplido con el mandato, el ejecutor
podr disponer que se traben medidas
cautelares o, de ser el caso, mandar a
ejecutar forzosamente la obligacin de
hacer o no hacer.
Las medidas cautelares que puede dictar
el ejecutor pueden consistir en las siguientes formas de embargo:
En forma de intervencin en recaudacin, en informacin o en administracin de bienes, debiendo entenderse
con el representante de la empresa o
negocio.
En forma de depsito o secuestro conservativo, el que se ejecutar sobre los
bienes que se encuentren en cualquier
establecimiento, inclusive los comerciales o industriales u oficinas de
profesionales independientes, para lo
cual el ejecutor podr designar como
depositario de los bienes al obligado,
a un tercero o a la entidad.
Por excepcin, cuando se trate de bienes conformantes de una unidad de
produccin o comercio de una empresa,
solo se podr trabar embargo en forma
de depsito con extraccin de bienes
aisladamente, en tanto no se afecte el
proceso de produccin o comercio del
obligado.
En forma de inscripcin, debiendo
anotarse en el Registro Pblico u otro
registro, segn corresponda.
En forma de retencin, en cuyo caso
recae sobre los bienes, valores y fondos en cuentas corrientes, depsitos,
custodia y otros, as como sobre los
derechos de crdito de los cuales el
obligado sea titular, que se encuentren
en poder de terceros.
Para ordenar la entrega de fondos retenidos o recaudados, o para llevar a cabo la
ejecucin forzosa mediante remate o cualquier otra modalidad, el ejecutor deber
notificar previamente al obligado con la
resolucin que pone en su conocimiento
el inicio de la ejecucin forzosa.
Los terceros obligados por una orden de
retencin no podrn informar al obligado
sobre la ejecucin de la medida cautelar
hasta que se realice la misma. Si el tercero
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niega la existencia de crditos y/o bienes,

aun cuando estos existan, estar obligado
a pagar el monto que omiti retener. De
la misma manera, si el tercero incumple
la orden de retener y paga al obligado o a
un designado por cuenta de aquel, estar
obligado a pagar a la entidad el monto
que debi retener.
7.3. Qu ocurre cuando se afectan
bienes de propiedad de terceros?
Si los bienes afectados con las medidas
cautelares son de propiedad de terceros,
podrn interponer tercera de propiedad
ante el ejecutor, en cualquier momento
antes de que se inicie el remate del bien.
La propiedad del tercero deber acreditarse con documento privado de fecha
cierta, documento pblico u otro documento, que acredite fehacientemente la
propiedad de los bienes antes de haberse
trabado la medida cautelar.
7.4. Tasacin y remate
La tasacin y remate de los bienes embargados se efectuar de acuerdo con las
normas del Cdigo Procesal Civil. El producto del remate ser aplicado al monto
de la deuda debidamente actualizada,
adems de las costas y gastos respectivos,
entregando al obligado o al tercero, de ser
el caso, el remanente resultante.

8. Se puede cuestionar el procedimiento de cobranza coactiva?

Es posible cuestionar la legalidad del
procedimiento de cobranza coactiva a travs del denominado proceso de revisin
judicial. Este proceso puede ser iniciado
por el deudor o tercero afectado con la
cobranza coactiva.
La demanda se interpone ante la Corte
Superior en cualquiera de los siguientes
casos:
a) Cuando iniciado un procedimiento de
ejecucin coactiva, se hubiera ordenado mediante embargo, la retencin
de bienes, valores y fondos en cuentas
corrientes, depsitos, custodia y otros,

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as como los derechos de crdito de

los cuales el obligado o el responsable
solidario sea titular y que se encuentren en poder de terceros, as como
cualquiera de las medidas cautelares
previstas en el artculo 33 de la ley.
b) Despus de concluido el procedimiento de ejecucin coactiva, dentro de un
plazo de quince (15) das hbiles de
notificada la resolucin que pone fin
al procedimiento.
El proceso de revisin judicial ser tramitado mediante el proceso contencioso
administrativo de acuerdo con el proceso
sumarsimo previsto por la ley que regula
el proceso contencioso administrativo.
La sola presentacin de la demanda de
revisin judicial suspender automticamente la tramitacin del procedimiento
de ejecucin coactiva cuando se trate de
obligaciones de dar, hasta la emisin del
correspondiente pronunciamiento de la
Corte Superior.
Corresponde que el administrado obligado o el responsable solidario, entreguen a los terceros copia del cargo de
presentacin de la demanda de revisin
judicial, para que con dicha entrega estos
se abstengan de efectuar retenciones y/o
proceder a la entrega de los bienes sobre
los que hubiere recado medida cautelar
de embargo, as como efectuar nuevas
retenciones, bajo responsabilidad, mientras dure la suspensin del procedimiento.
Cabe sealar que esta suspensin automtica no se da en los procedimientos
de ejecucin coactiva de sanciones de
trnsito, en cuyo caso se requerir de
un mandato judicial que expresamente
suspenda la cobranza coactiva.
Pero si la Corte Superior no emite resolucin al trmino de los sesenta das hbiles
desde la presentacin de la demanda,
la suspensin del procedimiento de ejecucin coactiva se mantendr, inclusive
durante el trmite del recurso de apelacin ante la Corte Suprema, siempre que
el demandante a su eleccin presente en
el proceso pliza de caucin, carta fianza
irrevocable, incondicional y de ejecucin

inmediata, emitida por un banco local

de primer orden a nombre de la entidad
acreedora por el importe de la obligacin
renovable cada seis (6) meses; o efecte
la consignacin del monto exigido ante el
Banco de la Nacin, a nombre de la Corte
Superior de Justicia.
La sala de la Corte Superior solo podr
resolver sobre la legalidad del procedimiento de ejecucin coactiva. En los casos
en que constate irregularidades o ilegalidades en el trmite del procedimiento
de ejecucin coactiva, que hubieran
producido daos econmicos verificables
y cuantificables, la sala deber ordenar
el levantamiento de las medidas cautelares y podr determinar la existencia de
responsabilidad civil y administrativa del
ejecutor y del auxiliar coactivo, fijando
el monto de la indemnizacin correspondiente.
Solo si se emite una resolucin judicial
favorable de la Corte Superior sobre la
legalidad del procedimiento y sobre la
procedencia de la entrega de los bienes,
valores, fondos en cuentas corrientes,
depsitos, custodia y otros intervenidos,
recaudados y/o retenidos, el ejecutor
coactivo o la propia entidad, si fuera el
caso, podr exigir la entrega de los mismos.

9. Conclusiones
Es importante tener en cuenta las reglas
y formalidades que se deben cumplir
al llevar a cabo la cobranza coactiva de
una obligacin administrativa, pues la
falta u omisin de alguna de ellas, puede
acarrear la invalidez del procedimiento y,
por lo tanto, los administrados pueden
hacer valer su derecho a que no les sea
aplicable la cobranza.
Si bien las entidades de la Administracin
Pblica poseen el poder o la facultad
de cobranza coactiva, cuando as se los
confiera la ley, ello no significa que los administrados se encuentren desprotegidos,
pues hemos visto que existen mecanismos
para cuestionar la cobranza que no sea
realizada con las formalidades legales
previstas para tal efecto.

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