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NDICE
PRESENTACIN............................................................................................ 13
INTRODUCCIN.......................................................................................... 15
CAPTULO I
CONSIDERACIONES GENERALES ......................................................... 21
1. Problemtica................................................................................................
2. Competencia de la Defensora del Pueblo .............................................
3. Objetivos de la investigacin ...................................................................
4. Delimitacin de la investigacin: mbito geogrfico y delitos
analizados ...................................................................................................
5. Metodologa de la investigacin ..............................................................
6. El contexto de las Fiscalas Provinciales Corporativas Especializadas
en Delitos de Corrupcin de Funcionarios ............................................
21
27
30
31
33
37
CAPTULO II
RESULTADOS DEL ANLISIS DE LAS CARPETAS Y DISPOSICIONES
DE ARCHIVO POR DELITOS DE PECULADO Y COLUSIN ............... 41
1. Consideraciones generales sobre las denuncias archivadas por los
delitos de peculado y colusin ................................................................ 41
1.1. Perfiles de denuncias archivadas por delitos de peculado y
colusin .............................................................................................. 41
1.1.1. Datos generales....................................................................... 41
1.1.2. Identificacin de los perfiles ms frecuentes de las
denuncias archivadas ............................................................ 43
a. Sujeto que presenta la denuncia ............................................. 43
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99
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102
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CAPTULO III
ASPECTOS DE POLTICA Y DE GESTIN ADVERTIDOS QUE
INCIDEN EN LA LABOR FISCAL ........................................................... 171
1. Aspectos de lineamientos de poltica advertidos que inciden en la
labor fiscal ................................................................................................ 171
1.1. Regulacin normativa del archivo fiscal y su concepcin como
Lineamiento .....................................................................................
1.2. Plazos legales para la investigacin preparatoria:
modificaciones y discrepancias ....................................................
1.3. Generalidad en los lineamientos de poltica que inciden en la
investigacin ....................................................................................
1.3.1. De manuales a protocolos, de directrices a lo operativo..
1.3.2. Guas de investigacin generales, no conocidas y poco
difundidas ............................................................................
1.3.3. Otros lineamientos de poltica formales e informales ...
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268
CAPTULO IV
LA INCIDENCIA DE ACTORES CLAVE EN LA LABOR FISCAL:
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA Y PROCURADURA
PBLICA ESPECIALIZADA EN DELITOS DE CORRUPCIN ............ 273
1.
1.3.
1.4.
1.5.
2.
275
277
280
282
283
CONCLUSIONES.......................................................................................... 293
RECOMENDACIONES ............................................................................... 311
ANEXOS
Anexo 1: Criterios para evaluar la elaboracin de las disposiciones
fiscales de archivo ........................................................................ 317
Anexo 2: Lista de actividades acadmicas promovidas por la Escuela del
Ministerio Pblico en ncash, Ayacucho, Junn y Lima .............. 320
Anexo 3: Matrices de correlacin entre los criterios clave para evaluar
las disposiciones fiscales ............................................................. 323
Anexo 4: Estimacin probit (variable dependiente: Archivos inadecuado)... 325
ndice de tablas
Tabla 1: Actores entrevistados por distrito fiscal.....................................
Tabla 2: Nmero de carpetas recogidas por distrito fiscal y delito
(muestras representativas) ..........................................................
Tabla 3: Cantidad de fiscales y carga promedio por Fiscala Provincial
Especializada Corporativa en Delitos de Corrupcin de
Funcionarios .................................................................................
Tabla 4: Provincias y/o distritos con mayor registro de denuncias
archivadas .....................................................................................
Tabla 5: Denuncias archivadas segn tipo penal (en porcentajes) .......
Tabla 6: Denuncias archivadas segn denunciante (en porcentajes)....
Tabla 7: Denuncias archivadas segn entidades perjudicadas (en
porcentajes) ...................................................................................
Tabla 8: Nmero promedio de denunciados e investigados en
denuncias archivadas ..................................................................
Tabla 9: Modalidades frecuentes de peculado archivadas.....................
Tabla 10: Modalidades frecuentes de colusin archivadas......................
Tabla 11: Frecuencia de la ampliacin de plazos para la investigacin
preliminar .....................................................................................
Tabla 12: Tiempo transcurrido entre denuncia y su archivo, segn
interposicin de recurso de elevacin de actuados y
constitucin del fiscal (en das) ...................................................
Tabla 13: Diligencias programadas por distrito fiscal (archivos no
liminares) ......................................................................................
Tabla 14: Detalle de diligencias programadas por distrito fiscal
(archivos no liminares) ................................................................
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PRESENTACIN
Para la Defensora del Pueblo el servicio de justicia siempre ha constituido
una preocupacin central por la incidencia que tiene en la sana convivencia
en sociedad, en la efectividad de los derechos ciudadanos y en la legitimidad
del Estado de Derecho.
En el Informe Defensorial N 109, Propuestas bsicas de la Defensora del
Pueblo para la reforma de la justicia en el Per. Generando consensos sobre qu
se debe reformar, quines se encargarn de hacerlo y cmo lo harn, hicimos
hincapi en abordar los asuntos concernientes a esta reforma desde
una perspectiva integral, en el entendido que el asunto de la justicia no
se circunscribe slo al Poder Judicial, sino que existe un conjunto de
instituciones y operadores que deben guiar sus esfuerzos de cambio segn
un plan y estrategias previamente consensuadas.
En este sentido, el Ministerio Pblico forma parte de esta institucionalidad
llamada a impulsar la reforma de la justicia en el Per. Una reforma que, en
el mbito de la persecucin penal, se traduce en la existencia de un aparato
pblico eficiente y eficaz que asegure que la justicia alcance a todos y todas
en pie de igualdad.
Este informe sigue la senda de lo antes expresado. Se circunscribe al mbito
de la justicia anticorrupcin y a las dificultades que afronta el Ministerio
Pblico para llevar a cabo su importante labor de perseguir la corrupcin
en el pas. Lo hace, a propsito del estudio de denuncias archivadas por
peculado y colusin en el marco del nuevo modelo procesal penal que rige
en nuestro pas, progresivamente, desde el ao 2006.
Segn la VIII Encuesta Nacional sobre Percepciones de la Corrupcin en
el Per (Protica, 2013), el 86% de la poblacin percibe que los resultados
de las denuncias por corrupcin son poco o nada efectivas. Por qu la
ciudadana percibe as? Se trata de percepciones fundadas o infundadas?
Lo ocurrido en ncash y lo declarado por altas autoridades en los das
posteriores a la detencin de varias personas sindicadas como integrantes
de una red de corrupcin sumado a la remocin e investigacin por el
13
14
INTRODUCCIN
El Per, como otros pases de la regin, se encuentra en medio de una
transformacin de su modelo procesal penal. Se trata de un cambio
sustantivo, un nuevo paradigma, que busca reemplazar el viejo modelo
inquisitivo por un nuevo modelo acusatorio, en el que se sustituye
la figura del fiscal que participa y el juez que investiga y juzga, por
la de un fiscal que investiga excluyentemente salvo por la eventual
asistencia de un procurador del Estado y un juez que exclusivamente
juzga (tambin acta como control de garanta); un modelo, adems,
que sustituye al juez que inquiere y dirige el proceso, por la figura de
un fiscal que entra en contradictorio con el imputado, compitiendo con
l y eventualmente con su defensor pblico para persuadir al juez
de la contundencia de las pruebas acopiadas en su investigacin para
probar la culpabilidad de su contraparte.
Este nuevo modelo procesal penal, adems de redefinir roles, privilegia
la oralidad del proceso (a travs de la audiencia), en vez de la escritura,
como era antes. Promueve un modelo corporativo en el Ministerio
Pblico, en vez de exacerbar la autonoma fiscal y el trabajo individual;
opta por salidas alternativas a la formalizacin de la denuncia, cuando
existe la oportunidad de hacerlo y ante supuestos de flagrancia; adems
de concederle al fiscal la facultad de archivar denuncias tempranamente
sin control judicial cuando no existe delito, el hecho sea irrelevante
jurdicamente o simplemente el caso no tenga viso de prosperar de
continuar su curso en el proceso penal.
Esta investigacin se enmarca en este contexto de reforma, particularmente,
en el mbito de la labor de persecucin de los delitos de corrupcin que
desarrolla el Ministerio Pblico. El estudio se ha enfocado en el archivo de
denuncias de dos de los delitos ms comunes del universo delictivo contra
la Administracin pblica: peculado (artculos 387 y 388 del Cdigo
Penal) y colusin (artculo 384), que en el 2012 comprendan el 42% de la
carga de las Fiscalas Provinciales Corporativas Especializadas en Delitos
de Corrupcin de Funcionarios (en adelante, Fiscalas Anticorrupcin).
Para ello hemos seleccionado una muestra de 457 carpetas fiscales del total
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20
CAPTULO I
CONSIDERACIONES GENERALES
1. Problemtica
El archivo en sede fiscal no es una figura ajena a las reformas procesales
penales en Amrica Latina. Ha introducido la necesidad de ver al sistema
penal como uno de recursos escasos, donde slo deben prosperar las
denuncias jurdicamente relevantes.
Esta bsqueda de eficiencia, en el caso peruano, ha venido acompaada
de incentivos (o de desincentivos) que fomentan, directa o indirectamente,
el archivo de denuncias en forma temprana o indebida. La tasa de archivo
de denuncias investigadas bajo el NCPP es alta, no slo a nivel general
sino tambin en nuestro mbito de estudio, las Fiscalas Anticorrupcin1.
Y hay adems seales claras para preocuparse por su proporcin y suponer
que existe un porcentaje importante de casos que se archivan cuando en
realidad deberan formalizarse para continuar con la investigacin y, en
una etapa posterior, y con ms elementos de cargo, decidir si se acusa o se
dicta sobreseimiento sobre ellos.
El nivel procurado de archivamiento de denuncias es parte central de lo que
se conoce como el efecto embudo. Uno de los objetivos del NCPP es la
racionalizacin temprana del uso de recursos del Estado en la persecucin
penal, y, en efecto, es lo que ha sucedido. En el ao 2010 slo un 4% de casos
denunciados ante el Ministerio Pblico lleg a juicio oral, y otro 12% fue
resuelto en un momento previo o en lo que se conoce como salidas alternativas
(principio de oportunidad, acuerdo reparatorio y terminacin anticipada).2
Que pocas denuncias lleguen a juicio oral es un resultado esperable tal
como se ha configurado el sistema y tomando en cuenta los limitados
1
2
La mayora de fiscalas que investigan delitos de corrupcin de funcionarios son corporativas. Al cierre de este informe, las nicas excepciones eran: Amazonas, Cajamarca, La
Libertad y San Martn.
MINISTERIO DE JUSTICIA. Secretara Tcnica de la Comisin Especial de Implementacin del Cdigo Procesal Penal. Informe Estadstico Nacional 2006-2010. Reforma Procesal
Penal. Hacia una Justicia Rpida y Transparente. Lima, mayo 2011, p. 99.
21
Ibd., p. 98. De acuerdo al II Informe Estadstico Nacional 2006-2013, Reforma Procesal Penal Peruana. Justicia Rpida y Transparente del Ministerio de Justicia [Secretara
Tcnica de la Comisin Especial de Implementacin del Cdigo Procesal Penal, Lima,
diciembre 2013, p. 66], desde la implementacin del NCPP, en el ao 2006, el porcentaje
de archivos de denuncias fue de 53%; el 2007 de 64%; 2008 de 67%; 2009 y 2010 de 69%;
2011 de 65%; 2012 de 56% y, en lo que iba del 2013 septiembre de 31%. As, se concluye
que del 100% de casos ingresados al sistema entre el 2006 y septiembre de 2013 (982,550),
el 57.43% (564,253), dieron lugar a la disposicin de archivo de la denuncia presentada.
4 Es importante anotar que la Defensora del Pueblo solicit informacin estadstica sobre
el archivamiento de denuncias a la Fiscala de la Nacin, al Equipo Tcnico de Implementacin del NCPP, as como a cada distrito fiscal. En estas fuentes se hallaron ciertas
discrepancias en las cifras de archivo, por lo que las cifras que hemos citado en este
Informe son aquellas en donde la composicin de los archivos estuvo mejor definida en
el documento fuente.
5 MINISTERIO DE JUSTICIA. Op. Cit., p. 98. Los datos de Colombia corresponden a un
estudio realizado y citado en la referencia del ao 2006 (a un ao de comenzada su
reforma); y, los de Chile, a un anuario estadstico del Ministerio Pblico del 2010 (a diez
aos de comenzada su reforma), igualmente citado.
23
Grfico 1
Porcentaje de denuncias archivadas en Per, Chile y Colombia
100%
80%
60%
40%
Colombia: 35%
20%
30%
51%
49%
Peculado
Colusin
41%
0%
Delitos de corrupcin de
funcionarios
Fuentes: Ministerio Pblico. Propuesta del Ministerio Pblico para la Implementacin del Nuevo
Cdigo Procesal Penal. Lima, octubre, 2005; Ministerio de Justicia. La reforma procesal penal
peruana. Hacia una justicia rpida y transparente. Informe estadstico 2006-2010, Lima, Comisin
Especial de Implementacin del Cdigo Procesal Penal, 2011; Informacin proporcionada por
el Ministerio Pblico.
Elaboracin propia.
MINISTERIO PBLICO. Fiscala de la Nacin. Propuesta del Ministerio Pblico para la Implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal. Diseo del Nuevo Sistema de Gestin Fiscal.
Lima, abril 2005, p. 57, [en lnea], (fecha de visualizacin el 14 de noviembre de 2014),
disponible en: http://portal.mpfn.gob.pe/ncpp/files/7e4cbd_plan.pdf.
24
65%
55% 53%
44% 44%
41% 40%
40%
Promedio (39%)
28%
30%
25%
20%
21% 21%
14%
10%
0%
Fuentes: Ministerio de Justicia. La reforma procesal penal peruana. Hacia una justicia rpida y
transparente. Informe estadstico 2006-2010. Lima, Comisin Especial de Implementacin del
Cdigo Procesal Penal, 2011.
Elaboracin propia.
25
Grfico 3
Porcentaje de denuncias archivadas en Fiscalas Especializadas en
Delitos de Corrupcin de Funcionarios por distrito fiscal, para peculado
y colusin, 2011
Peculado
Proyeccin del MP (30%)
Pasco
Loreto
Apurmac
Ucayali
Junn
Hunuco
Ayacucho
Santa
Huancavelica
Lima Sur
Ancash
Lima
Cono Norte
Callao
Colusin
Promedio (51%)
28%
34%
41%
45%
46%
48%
48%
50%
52%
56%
56%
58%
71%
84%
0%
20%
40%
60%
80% 100%
Callao
Pasco
Junn
Santa
Loreto
Huancavelica
Ayacucho
Lima Sur
Lima
Ucayali
Apurmac
Ancash
Cono Norte
Hunuco
Promedio (49%)
17%
24%
42%
43%
45%
46%
48%
50%
52%
55%
57%
63%
68%
74%
0%
Nota: Tngase en cuenta que una denuncia puede ser formulada tanto por peculado como
colusin. La fuente de origen no permite identificar el porcentaje de casos con este cruce.
Fuente: Informacin proporcionada por el Ministerio Pblico.
Elaboracin propia.
CASTILLO VAL, Ignacio, TAPIA MANSILLA, Mara y URZA SALVO, Mara. Estudio
sobre la aplicacin de los archivos provisionales. Informe final. Ministerio Pblico, mayo 2011,
[en lnea], (fecha de visualizacin 13 de abril de 2014), disponible en: www.fiscaliadechile.cl/Fiscalia/archivo?id=2450&pid=125&tid=1&d=1. Segn informacin a la que se alude
en este estudio correspondiente a los Anuarios Estadsticos del Ministerio Pblico Chileno, en el ao 2004 terminaron judicializadas el 19.2% de las causas, mientras que no lo
hicieron el 80.8%. En el ao 2010, un 42.5% de las causas terminaron judicializadas y un
57.5% no judicializadas.
VIII Encuesta Nacional sobre percepciones de la corrupcin en el Per 2013. PROTICA. Elaborado por IPSOS Apoyo, Lima 21 de agosto de 2013. Disponible en: http://www.proetica.
org.pe/viii-encuesta-nacional-sobre-percepciones-de-la-corrupcion-en-el-peru-2013/
27
28
Convencin que ciertamente forma parte del derecho interno peruano en virtud del artculo 55 de la Constitucin, y que es canon de interpretacin para las libertades y derechos que ella reconoce, en virtud de su Cuarta Disposicin Final y Transitoria.
10 Cfr. Sentencia del Exp. N 1271-2008-PHC/TC, del 8 de agosto de 2008, F.J. 8; y Sentencia
del Exp. N 019-2005-PI/TC, del 21 de julio de 2005, F.J. 45.
11 Cfr. Sentencia del Exp. N 00017-2011-PI/TC, del 3 de mayo de 2012, F.J. 15.
12 Cfr. Resolucin de aclaracin del Exp. N 006-2006-AC/TC, de 23 de abril de 2007, F.J. 11.
29
3. Objetivos de la investigacin
Revisadas las estadsticas y siendo esta una investigacin de corte
exploratorio, el primer paso fue determinar si realmente exista una
problemtica detrs de ese elevado y variable porcentaje de denuncias
archivadas o, por el contrario, si ese era el porcentaje de casos que, a la
luz de las denuncias presentadas, debi archivarse. Este fue el primer
propsito que se traz la investigacin y se acometi con la revisin de
una muestra representativa de carpetas fiscales de delitos de peculado
y colusin (son los ms comunes en las Fiscalas Anticorrupcin y
representaban con informacin estadstica del 2012 el 42% de sus casos
a nivel nacional)13 para cada uno de los distritos fiscales donde se focaliz
este informe. Esto permiti evaluar cada disposicin fiscal bajo criterios
que se detallan en el siguiente captulo a la luz del material probatorio
consignado en cada carpeta y determinar si se trataban de denuncias
archivadas inadecuadamente o no.
Con el objetivo inicial delimitado, y el problema presupuesto confirmado
respecto a la existencia de archivos inadecuados. La investigacin
prosigui para la consecucin de los siguientes objetivos:
30
31
Volumen de denuncias
5. Apurmac
2. ncash
6.
Hunuco
3. Ayacucho
7.
Callao
4. Junn
8.
Cono Norte
32
33
Tabla 1
Actores entrevistados por distrito fiscal
Actores / Distrito
Fiscal
ncash
Ayacucho
Junn
Lima
Total
Fiscales
26
41
Peritos
Defensores pblicos
Procuradores
Policas (Direccin
contra la Corrupcin)
Periodistas
Empresarios
Total
11
12
35
64
Elaboracin propia.
34
disposicin de archivo haya sido emitida en estos dos aos para tener un
nmero importante de casos y evitar cualquier tipo de sesgo producto de
una coyuntura particular.
Las muestras se calcularon en forma independiente para cada distrito
fiscal y para cada delito (peculado y colusin). La razn para no obtener
una muestra global para los cuatro distritos fiscales y luego distribuirla
proporcionalmente radic en el supuesto de heterogeneidad mxima:
se asumi que cada distrito fiscal, ms all de las regulaciones bsicas y
elementales, funciona en forma bastante diferenciada del resto, lo que
produce prcticas y estadsticas dismiles en muchos aspectos. Agrupar a
todos los distritos y luego estratificar la muestra hubiera implicado asumir
un nivel de error mayor al esperado. Adems, el nmero manejable de
distritos fiscales seleccionados para el informe permiti ser ms exigente
con los requerimientos muestrales.
El clculo del tamao de las muestras tuvo un grado de dificultad
debido a que no se cont con toda la informacin necesaria al tiempo de
realizarse el trabajo de campo. As, teniendo certeza respecto de las cifras
correspondientes a los archivos de un periodo comprendido entre los aos
2011-2012, se hizo una proyeccin de la cantidad y proporcin de archivos
para el ao 2013. El acierto de esta proyeccin fue corroborado posterior
y parcialmente16 por la informacin recibida por las diversas instancias
requeridas del Ministerio Pblico. Estos inconvenientes fueron superados
elevando la exigencia de las muestras y asumiendo algunos supuestos
para su clculo.
Una dificultad adicional fue que las estadsticas oficiales recibidas del
Ministerio Pblico no permitieron identificar el nmero de carpetas donde
concurran los delitos de peculado y colusin. Estas estadsticas listan en
forma separada la frecuencia de ambos delitos, dando la impresin que se
trata de carpetas fiscales independientes cuando en realidad un porcentaje
indeterminado de ellas contena ambos tipos. Con esto se duplican
registros donde concurren ambos delitos.
El inconveniente de la duplicacin de registros alteraba directamente
el clculo de las muestras. Por ello, se hicieron clculos iniciales de las
muestras que luego fueron actualizados con el nmero de registros
16 La informacin proporcionada respecto del ao 2013 no permita una comparacin
exacta con los periodos anteriores puesto que no permita una distincin por separado de
los delitos objeto de estudio y en cada uno de los distritos analizados. La informacin fue
ms precisa cuando provena de los distritos de ncash y Junn que de Lima y Ayacucho.
35
Total
Total
Peculado
Colusin
Peculado
y colusin
(registros
duplicados)
(registros no
duplicados)
ncash
46
33
48
175
127
Ayacucho
56
12
82
75
Junn
63
32
36
167
131
Lima
68
39
17
141
124
Total
233
116
108
565
457
Elaboracin propia.
36
38
1
FPCEDCF
1 Fiscala
Fiscal
provincial
2 Fiscala
3 Fiscala
...
...
...
Fiscal provincial
adjunto
Fiscal provincial
adjunto
Fiscal provincial
adjunto
Elaboracin propia.
21 La presente investigacin se desarroll durante la vigencia del Reglamento de Funciones
de los Fiscales Coordinadores del Cdigo Procesal Penal, aprobado mediante Resolucin
de la Fiscala de la Nacin N 242-2007-MP-FN, del 20 de febrero de 2007. Sin embargo,
el 9 de mayo de 2014, dicho Reglamento qued derogado por la Resolucin de la Fiscala
de la Nacin N 1735-2014-MP-FN que aprob el Manual de Organizacin de Funciones
del Despacho Fiscal Penal Corporativo.
39
Fiscales
adjuntos
provinciales
Amazonas
149
50
ncash
14
687
49
Apurmac
368
41
Ayacucho
517
57
Cajamarca
240
60
Callao
164
27
Huancavelica
215
36
Hunuco
12
417
35
Junn
12
626
52
La Libertad
301
75
Lima
15
47
62
1529
25
Lima Norte
387
65
Lima Sur
209
35
Loreto
353
59
Pasco
174
29
San Martn
282
94
Santa
285
57
Ucayali
263
44
Total
55
124
179
7166
40
Distrito fiscal
Carga
Total de
Casos
promedio
fiscales registrados
por fiscal
40
CAPTULO II
RESULTADOS DEL ANLISIS DE LAS CARPETAS Y
DISPOSICIONES DE ARCHIVO POR DELITOS DE
PECULADO Y COLUSIN
1. Consideraciones generales sobre las denuncias archivadas por
los delitos de peculado y colusin
En esta seccin se presenta informacin relevante sobre las denuncias
archivadas por los delitos de peculado y colusin. Se hace una
reconstruccin del perfil del denunciante, de las caractersticas del hecho
denunciado y de las modalidades ms frecuentes en las que se cometen los
delitos estudiados.
1.1. Perfiles de denuncias archivadas por delitos de peculado y
colusin
Se ha organizado la informacin relevante sobre las denuncias archivadas
en funcin de las siguientes variables: origen de las denuncias (quin
la present), mbito de la denuncia (entidad afectada) y cargo de los
denunciados (puesto que ocupa). En esta clasificacin se incorpor, como
variable transversal, el tipo delictivo (peculado, colusin o ambos) con el
propsito de advertir particularidades si las hubiera en alguno de ellos.
1.1.1. Datos generales
En la muestra, el 51% de casos archivados corresponde a denuncias por el
delito de peculado y el 25% a denuncias por colusin. Adems, existe un
24% de denuncias vinculadas a ambos delitos.
La mayor proporcin de denuncias archivadas fueron formuladas contra
entidades ubicadas en la capital de la provincia ms importante de la
regin. Esta particularidad es ms comn en Lima por la mayor cantidad
de entidades que concentra. En Ayacucho tambin se observa este patrn
respecto de la capital, Huamanga. En ncash, la prevalencia de archivos se
da contra entidades de Huaraz y, en Junn, contra entidades de Huancayo.
41
Tabla 4
Provincias y/o distritos con mayor registro de denuncias archivadas
Peculado
Colusin
Peculado /
Colusin
ncash
Ayacucho
Junn
Lima
Huaraz
(32%)
Huamanga
(57%)
Huancayo
(30%)
Lima
(84%)
Huari
(14%)
Fajardo
(9%)
Satipo
(12%)
Huarochir
(6%)
Recuai
(9%)
La Mar
(6%)
Tayacaja
(10%)
Huaraz
(1%)
Huaraz
(42%)
Huamanga
(60%)
Huancayo
(39%)
Lima
(94%)
Pomabamba
(9%)
Cangallo
(10%)
Concepcin
(16%)
Miraflores
(3%)
Huari
(6%)
Chiara
(10%)
Tayacaja
(10%)
Huarochir
(3%)
Huaraz
(21%)
Huamanga
(86%)
Huancayo
(31%)
Lima
(100%)
Huari
(19%)
Fajardo
(14%)
Chupaca
(11%)
Bolognesi
(13%)
Concepcin
(8%)
42
Tabla 5
Denuncias archivadas segn tipo penal (en porcentajes)
ncash
Ayacucho
Junn
Lima
Total
De oficio
13
16
10
De parte
87
84
94
94
90
De oficio
17
De parte
100
83
91
95
94
Peculado
Colusin
Peculado / colusin
De oficio
12
De parte
98
100
92
88
94
1.1.2.
43
44
Tabla 6
Denuncias archivadas segn denunciante (en porcentajes)
ncash
Ayacucho
Junn
Lima
Total
Persona natural
57
33
45
46
46
Entidad pblica
16
17
23
13
17
Procuradura de la entidad
20
13
21
16
Entidad privada
Procuradura (MINJUS)
Otro
20
10
Persona natural
62
55
59
46
54
Entidad pblica
16
11
11
Procuradura de la entidad
13
16
10
Entidad privada
13
11
Procuradura (MINJUS)
Otro
16
27
10
Persona natural
59
72
58
23
53
Entidad pblica
14
18
11
Procuradura de la entidad
21
14
47
21
Entidad privada
12
Procuradura (MINJUS)
Otro
Peculado
Colusin
Peculado / Colusin
45
46
Tabla 7
Denuncias archivadas segn entidades perjudicadas (en porcentajes)
ncash Ayacucho
Junn
Lima
Total
Peculado
Gobiernos locales
63
50
44
39
47
Gobiernos regionales
10
11
Ministerios
11
12
Instituciones educativas
Unidades de Gestin
Educativa Local
Otros
13
16
43
40
33
Gobiernos locales
54
44
62
24
43
Gobiernos regionales
15
19
Ministerios
13
21
13
Programas sociales
Municipalidad de Lima
Metropolitana
Otros
20
12
24
39
29
Gobiernos locales
78
56
67
33
67
Gobiernos regionales
10
22
14
11
Ministerios
11
27
10
Unidades de Gestin
Educativa Local
Universidades
11
EsSalud
Otros
33
Colusin
Peculado / Colusin
47
c. Nmero de denunciados
En general, en cada caso de peculado hay, en promedio, tres personas
denunciadas. En colusin son cuatro, e igual nmero cuando concurren
ambos delitos. En algunos casos, durante el transcurso de la investigacin,
el fiscal incorpor a otras personas en su investigacin. A nivel general, no
se observa que se incorpore a nadie ms, sin embargo, la visin por delito
y por distrito fiscal ofrece otro panorama.
Por ejemplo, en Ayacucho, por peculado, se denuncia en promedio a
cuatro personas y se investiga a dos. En colusin la tendencia se invierte:
cuatro denunciados y cinco investigados. En Junn, por peculado, hay
igual nmero de denunciados e investigados, dos; pero ms investigados
que denunciados en colusin: seis y cuatro, respectivamente.
Cada denuncia es particular. No se puede extraer de estas cifras ms que
un perfil general de cada delito. Pero s se puede mencionar que hubo cierta
recurrencia en algunos fiscales a limitar la investigacin a aquellas personas
denunciadas. Algunos tienen dificultades para ampliar la investigacin
a nuevos individuos que, a la luz de las pesquisas, van tomando un rol
importante para aclarar los hechos o identificar complicidades.
Tabla 8
Nmero promedio de denunciados e investigados en denuncias
archivadas
Ayacucho
Junn
Lima
ncash
Total
Peculado
Colusin
Peculado /
Colusin
Denunciados
Investigados
Denunciados
Investigados
Denunciados
Investigados
Denunciados
Investigados
Denunciados
Investigados
48
49
Grfico 4
Cargos que ocupan los investigados en denuncias archivadas
Peculado
Polica
1%
Supervisor
1%
Colusin
Regidor
3%
Sub gerente
4%
Supervisor
4%
3%
Sub gerente
Director
5%
Gerente
5%
Tcnico
11%
Regidor
11%
Director
5%
Polica
6%
Alcalde
7%
Jefe
11%
11%
Alcalde
14%
Gerente
Jefe
15%
Comit
34%
Otros
0%
20%
13%
36%
Otros
40%
0%
Peculado / Colusin
1%
Comit
Director
4%
Regidor
5%
Tcnico
5%
7%
Sub gerente
8%
Supervisor
12%
Gerente
15%
Alcalde
21%
Otros
22%
Jefe
0%
10%
20%
30%
50
20%
40%
51
Modalidades
1. Apropiacin de dinero producto de planillas fantasmas
en obras o servicios
2. Apropiacin de dinero producto de comprar una menor
cantidad de bienes que la presupuestada
Ejecucin
de obras o
servicios
52
Uso de
bienes de la
entidad
Rendicin
de cuentas
Sustraccin
de parte de
terceros
Otros
53
Tabla 10
Modalidades frecuentes de colusin archivadas
Etapa
Modalidades
1. Adecuacin de bases en contrataciones pblicas a
postulante especfico
2. Fraccionamiento en la contratacin de bienes, servicios
y ejecucin de obras para evitar procesos de seleccin
Preparacin
3. Manipulacin de trminos de referencia de contratacin
de
de personal
contratacin o
4.
Licitaciones de obra o servicios en los que, despus de
adquisicin
su otorgamiento y/o ejecucin, se generan adendas con
el fin de evitar nuevos procesos de seleccin
5. Generacin de falsas necesidades (pasar servicios
simples como refacciones)
6. Exclusin arbitraria de empresa en proceso de
adjudicacin por colusin con postor ganador
7. Carrusel de entidades para alternar buenas pro
8. Suplantacin de funcionario que integra el Comit
Especial de procesos de seleccin
9. Presentacin de documentacin incompleta de parte de
ganador de buena pro
Postulacin y
otorgamiento
de buena pro
54
55
56
58
jueces a veces si ellos no ven el papelito no son felices. Eso, tenemos que
trabajarlo en juicio, porque el desparecer documentacin tambin es
delito. (Fiscal de Lima).
Los fiscales le dan un peso muy importante a lo que los jueces determinen
como lneas de interpretacin. Esto es correcto. Pero donde s incurren
en algunos yerros, a nuestro juicio, es en considerar que tales parmetros
deben tomarse en cuenta por igual para el juicio oral como para la etapa de
investigacin preparatoria donde las diligencias preliminares tienen por
finalidad, segn el artculo 330 del NCPP, realizar solo los actos urgentes
o inaplazables, y no agotar las diligencias que aseguren la conviccin de la
comisin del delito.
Al retrotraer los parmetros judiciales de conviccin probatoria a la
investigacin preliminar, algunos fiscales estn trasladando a la exigencia
de probanza de una etapa posterior del proceso judicial donde, ah s con
toda razn, el fiscal deber contar con una teora del caso sustentada en
conviccin y no solo en indicios razonables exigidos nicamente para
formalizar la denuncia.
El peso que la jurisprudencia o algunos jueces en particular generan en
la actuacin fiscal en diligencias preliminares incentivos para archivar
tempranamente un caso de peculado y en especial uno de colusin para
los que, de haber sido formalizados, el fiscal habra practicado diligencias
adicionales orientadas a hallar en los indicios la conviccin de la comisin
del delito exigida por los jueces en juicio oral.
Mientras que algunos fiscales han elevado su estndar probatorio, otros
han optado por aplicar una estrategia alterna que implica cambiar la ruta
de la acusacin y redirigir el delito hacia uno que permita mayor facilidad
de probanza y sancin. As, se recalifica el tipo pasando de colusin
hacia negociacin incompatible o aprovechamiento indebido del cargo,
ya que en ste no se necesita demostrar perjuicio patrimonial al Estado.24
Pero ello implica un menor rango de sanciones mximas, segn el Cdigo
Penal. Es importante destacar que la Corte Suprema determin que ya
no es necesario acreditar prejuicio patrimonial en la por colusin simple.
Aun as, algunos fiscales siguen estimando la necesidad del perjuicio para
formalizar denuncia.
24 Artculo 397 del Cdigo Penal.- Aprovechamiento indebido del cargo. El funcionario o
servidor pblico que, directa o indirectamente o por acto simulado, se interesa en cualquier contrato u operacin en que interviene por razn de su cargo, ser reprimido con
pena privativa de libertad no menor de dos ni mayor de cinco aos.
59
60
propios del manejo del fiscal o de las facilidades que brinda el Ministerio
Pblico o bien en aspectos ligados a los propios investigados, en concreto,
sus dificultades para comparecer o sus estrategias dilatorias.
Por eso en esta seccin se empezar por una descripcin general sobre
la extensin de esta etapa Diligencias Preliminares y las principales
diligencias y actuaciones que sta comprende. Luego, con una visin
general adquirida, entrar ms en aspectos de fondo sobre el desarrollo
propio de las principales diligencias y actuaciones.
2.1. Extensin de las diligencias preliminares
Segn la informacin extrada de las carpetas de denuncias en las que se
programaron diligencias preliminares, pasan, en promedio, 225 das desde
que se presenta la denuncia hasta que se archiva, esto equivale a 7 meses
y 15 das.
Este promedio general debe ser desagregado para ilustrar la duracin de la
investigacin fiscal para los casos archivados. En principio, es poco exacto
porque mezcla casos que por su naturaleza tienen una duracin distinta.
Es el caso, por ejemplo, de los archivos liminares frente a los no liminares,
o los que fueron elevados al superior y los que no; tambin en aquellos en
los que el fiscal ampli el plazo, entre otras diferencias.
Grfico 5
Tiempo transcurrido entre la denuncia y su archivo (General)
Das
350
300
250
296
275
225
220
200
150
100
Plazo 60:
Ley N 30076
58
50
Plazo 20 NCPP
0
General
Liminar
No liminar
No Liminar
No Liminar
s/ampliacin c/ampliacin
61
62
Grfico 6
132
100
84
41
50
38
9
50 - 150
151 - 210
211 - 270
271 - 510
511 - a ms
En tres de los cuatro distritos fiscales estudiados, los casos en los que no se
practicaron actos de investigacin se resolvieron en un promedio de das
menor a los dos meses. Es el caso de ncash (52 das), Ayacucho (24 das)
y Junn (34 das). En Lima, este tipo de archivo toma, en promedio, 67 das.
En todos los casos se est dentro de los estndares de plazo legal, pero
los tiempos no corresponden a la naturaleza del archivo liminar. Situacin
distinta es la de los archivos en los que s hubo despliegue de diligencias
preliminares: fueron pocos los casos en que los archivos se realizaron
dentro del plazo legal previsto.
Respecto del plazo para las investigaciones en las que el fiscal no plantea
su ampliacin. Ningn distrito tiene tiempos promedio menores al que
regula el NCPP.26 Es en ncash donde hay menos demora con 183 das (6
26 Artculo 334.2 del Cdigo Procesal Penal.- El plazo de las diligencias preliminares,
conforme al artculo 3, es de veinte das, salvo que se produzca la detencin de una
persona. No obstante ello, el fiscal podr fijar un plazo distinto segn las caractersticas,
complejidad y circunstancias de los hechos objeto de investigacin (). Sin embargo, el
artculo 5 de la Ley N 30077, modific el plazo de las diligencias preliminares a sesenta
das. A efecto de la presente investigacin se tendr en cuenta el plazo anterior por ser la
norma procesal penal vigente de las carpetas fiscales analizadas.
63
meses, 3 das). Luego le sigue Ayacucho con 201 das (6 meses, 21 das).
Junn y Lima se ubican ms lejos de stos. El primero archiva en 230 das (7
meses, 20 das) y el segundo en 250 das (8 meses, 10 das).
Grfico 7
Tiempo transcurrido entre la denuncia y su archivo (por distritos)
Ayacucho
300
244
229
250
201
200
150
100
50
0
60
24
GRL
Plazo 20 NCPP
Junn
300
265
250
277
230
200
150
121
100
50
0
GRL
LIM
350
250
Plazo 20 NCPP
Lima
400
300
34
341
313
251
250
200
150
100
67
50
0
GRL
LIM
64
NoLIM NoLIM NoLIM
s/amp. c/amp.
150
121
100
50
0
GRL
LIM
Lima
350
250
Plazo 20 NCPP
400
300
34
341
313
251
250
200
150
100
67
50
0
GRL
LIM
ncash
350
300
301
279
250
183
200
150
116
100
0
52
50
GRL
LIM
Para completar este esquema general, hace falta revisar los tiempos de las
denuncias en las que el fiscal aplic alguna ampliacin. Esta prctica es
bastante comn. Se da en la mayora de los casos (ncash 64%, Ayacucho
63%, Junn 51% y Lima 53%). La extensin del plazo de investigacin vara
entre los 37 das para Ayacucho y 55 para Lima.
Adems, es bastante comn que el plazo se ample en ms de una ocasin.
Las cifras, presentadas a continuacin, dan la impresin que la ampliacin
se usa como una forma de salvar la posibilidad de tener una investigacin
ms profunda. Pero al mismo tiempo, las ampliaciones reiteradas son
muestra de que la gestin funciona con deficiencias. Tambin se emplean
para poder terminar con las diligencias atrasadas, pendientes y las que se
deben reprogramar.
65
Ayacucho
Junn
Lima
64%
63%
51%
53%
1era ampliacin
49 das
37 das
51 das
55 das
2da ampliacin
48 das
26 das
46 das
48 das
3era ampliacin
43 das
18 das
48 das
52 das
4ta ampliacin
24 das
10 das
65 das
30 das
42%
45%
36%
42%
14%
23%
9%
8%
6%
11%
3%
2%
% de investigaciones
con plazo ampliado
66
Grfico 8
Ampliacin de la investigacin (en das)
70
60
50
65
49 48
51
43
52
48
37
40
30
55
46 48
30
26
24
18
20
10
10
0
ncash
Ayacucho
1era ampliacin
Junn
2da ampliacin
Lima
3era ampliacin
4ta ampliacin
El anlisis de la duracin de los procesos por tipo penal releva que una
investigacin por el delito de peculado es ms extensa; esta tendencia se
ha confirmado en los cuatro distritos fiscales analizados (grfico 3). Los
plazos ms extensos se dan en Lima y los de menor duracin en Ayacucho,
tanto para peculado como para colusin, y para aquellas denuncias
que contienen ambos tipos. Por ejemplo, en los casos de peculado en
Ayacucho pasan 241 das (8 meses, 1 da) hasta el archivo y en Lima 306
das (10 meses, 6 das). En colusin, para estos mismos distritos un archivo
promedio demora 149 das (4 meses, 29 das) y 292 das (9 meses, 22 das),
respectivamente.
Grfico 9
Tiempo transcurrido entre denuncia y su archivo, segn tipo penal y
constitucin del fiscal (en das)
Peculado
Promedio General
350
300
250
306
241
400
295
262
400
300
300200
233257
100 233
200
257
289
191
322
248
294 296
322
294 296
248
191
200 0
150
289
Ayacucho
Junn
Lima
ncash
100
100
No se constituy
50
0
Ayacucho
Junn
Lima
Ayacucho
Junn
No se constituy
ncash
67
Se constituy
Lima
ncash
Se constituy
350
300
261
292
250
200
150
Colusin
Colusin
Promedio General
400
300
194
200
149
100
100
400
200
100
0
Junn
Lima
302
176
149
204
204120
120
No se constituy
No se constituy
ncash
302
176
Ayacucho
Junn
Ayacucho
Junn
0
Ayacucho
269 253
300149
50
269 253
Lima
Lima
ncash
ncash
Se constituy
Se constituy
Promedio General
Peculado / Colusin
Promedio General
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
Peculado / Colusin
1500
389
326
257
1952
283
1000
500
363
186
338
264
Ayacucho
Junn
259
339
283
0
AyacuchoPromedio
Junn General
Lima
ncash
No se constituy
Lima
ncash
Se constituy
Nota: Para Peculado/Colusin en casos en que se constituy el fiscal slo hay 1 dato (1,952 das).
68
Archivos liminares
Con
elevacin de
actuados
Sin recurso de
elevacin de
actuados
Con
elevacin de
actuados
Sin recurso de
elevacin de
actuados
Peculado
249
290
66
58
Ayacucho
223
257
13
30
Junn
195
288
33
88
Lima
314
300
114
27
ncash
199
313
73
49
Colusin
235
241
14
73
Ayacucho
142
152
s/d
s/d
Junn
199
278
15
18
Lima
255
348
10
122
ncash
242
157
18
55
69
Peculado/
Colusin
327
312
44
Ayacucho
299
194
s/d
s/d
Junn
296
271
120
Lima
286
477
68
s/d
ncash
380
293
33
56
66
70
28 Artculo 16, literal e) de la Ley N 27336, Ley de Desarrollo de las funciones y facultades
del Organismo Supervisor de Inversin Privada en Telecomunicaciones OSIPTEL,
publicada el 5 de agosto de 2000.
71
Tabla 13
Diligencias programadas por distrito fiscal (archivos no liminares)
ncash
N
Ayacucho
Junn
Lima
Total
Declaraciones
Si
93
95%
60
87%
88
93%
81
83%
322
89%
No
5%
13%
7%
17
17%
38
11%
Si
56
57%
12
17%
34
36%
17
17%
119
33%
No
42
43%
57
83%
61
64%
81
83%
241
67%
Pericias
Obtencin de documentacin
Si
42
43%
43
62%
32
34%
46
47%
163
45%
No
56
57%
26
38%
63
66%
52
53%
197
55%
1.4%
Tcnicas especiales
Si
1%
3%
3%
2%
No
97
99%
68 98.6% 92
97%
95
97%
352
98%
72
Tabla 14
Detalle de diligencias programadas por distrito fiscal
(archivos no liminares)
Diligencia
ncash
Ayacucho
Junn
Lima
N
Total
N
Toma de manifestaciones
A investigados
75 76% 53
77%
73
73% 84 86%
285
78%
A denunciante
41 58% 35
47%
77
51% 68 54%
221
50%
A testigos
50 48% 41
63%
64
63% 51 40%
206
49%
10 16%
4%
21
12% 37 29%
71
16%
Informes en
general de la
propia entidad
60 74% 49
65%
97
72 57%
278
64%
Otros
documentos
41 79% 42
56%
237
54%
24
32%
81
38% 60 47%
195
44%
Expediente
administrativo
de la licitacin,
concurso pblico,
procedimiento de
adquisicin
39 44% 21
28%
58
49% 50 39%
168
39%
Normatividad
especfica de
la institucin
agraviada
(MOFS, ROFS,
etc.)
41 26% 23
31%
34
52% 20 16%
118
28%
Informe Policial
24 42% 19
25%
55
30% 25 20%
123
28%
Pericias
Informes o
dictmenes
periciales
Documentacin
Comprobantes de
30 62%
pago o similares
73
75
Otras normas de
cualquier tipo
relevantes para el
caso
21 22% 16
21%
29
26% 18 14%
84
19%
Expedientes
judiciales
relacionados con
el caso
23 18%
12%
24
29% 17 13%
73
17%
Informes de la
Contralora o de
los rganos de
Control Interno de
la entidad
28 13%
9%
17
35%
6%
60
15%
Actos
Administrativos
sancionadores
o de otro tipo
relacionados con
el caso
12 19% 12
16%
25
15% 14 11%
63
14%
Otros
3%
0%
1%
1%
1%
Incautacin
1%
0%
1%
0%
1%
Levantamiento
de secreto de
telecomunicaciones
1%
1%
0%
0%
1%
Levantamiento de
secreto bancario
1%
0%
1%
0%
1%
Levantamiento de
secreto tributario
1%
0%
1%
0%
1%
Levantamiento de
secreto burstil
1%
0%
0%
0%
0,3%
Agente encubierto
1%
0%
0%
0%
0,3%
Prueba preconstituida
1%
0%
0%
0%
0,3%
1%
0%
0%
0%
0,3%
Tcnicas especiales
74
75
76
30
60
TD denunciante
90
53
30
TD testigo 1
120
150
Fecha de cita
89
TD testigo 3
110
TD testigo 4
41
47
122
59
TD testigo 5
163
TD investigado 1
43
TD investigado 2
44
TD investigado 3
45
41
57
41
TD investigado 5
75
TD investigado 6
77
TD investigado 7
46
53
82
TD investigado 8
48
91
46
TD investigado 9
100
TD investigado 10
102
35
50
43
41
116
PD: contratos
116
65
68
119
63
51
49
TD investigado 4
Incautacin
210
33
TD testigo 2
180
46
Programacin
20
69
33
150
Ejecucin
66
33
102
136
Perito: Juramentacin
163
Archivo
225
77
240
Grfico 11
Momento en que se program y realizaron actuaciones
fiscales clave en ncash (en das)
0
30
60
90
120
TD denunciante
31
29
TD testigo 1
51
27
TD testigo 2
62
28
TD testigo 3
85
39
TD testigo 4
113
TD testigo 5
TD investigado 1
33
68
TD investigado 2
33
68
TD investigado 3
41
45
TD investigado 4
42
49
TD investigado 5
43
45
TD investigado 6
43
55
TD investigado 7
55
61
TD investigado 8
70
39
TD investigado 9
85
TD investigado 10
PD: sobre ejecucin de obras 14
50
PD: expediente administrativo
44
45
PD: contratos
46
44
PD: informacin registral
81
29
PD: conform. de ejec. de contratos
Incautacin
46 20
Constatacin
51
30
Perito: solicitud de designacin
95
Perito: Providencia que lo designa
Perito: juramentacin
Archivo
150
30
152
180
25
65
147
181
78
210
228
240
Grfico 12
Momento en que se program y realizaron actuaciones
fiscales clave en Ayacucho (en das)
0
TD denunciante
TD testigo 1
TD testigo 2
TD testigo 3
TD testigo 4
TD testigo 5
TD investigado 1
TD investigado 2
TD investigado 3
TD investigado 4
TD investigado 5
TD investigado 6
TD investigado 7
TD investigado 8
TD investigado 9
TD investigado 10
PD: sobre ejecucin de obras
PD: contratos
PD: informacin registral
PD: expediente administrativo
PD: conform. de ejec. de contratos
Constatacin
Incautacin
1era solicitud de informacin
Perito: Providencia que lo designa
Perito: juramentacin
Archivo
30
37
47
53
60
90
120
150
180
210
240
41
53
49
81
86
33
35
228 19
82
83
73
48
51
121
35
121
55
121
49
127
35
136
55
137
37
141
156
106
112
115
69
32
6
61
128
134
37
46
209
79
270
Grfico 13
Momento en que se program y realizaron actuaciones
fiscales clave en Junn (en das)
0
TD denunciante
TD testigo 1
TD testigo 2
TD testigo 3
TD testigo 4
TD testigo 5
TD investigado 1
TD investigado 2
TD investigado 3
TD investigado 4
TD investigado 5
TD investigado 6
TD investigado 7
TD investigado 8
TD investigado 9
TD investigado 10
PD: sobre ejecucin de obras
PD: conform. de ejec. de contratos
PD: contratos
PD: expediente administrativo
PD: informacin registradl
Constatacin
Incautacin
1era solicitud de informacin
Perito: solicitud de designacin
Perito: Providencia que lo designa
Perito: juramentacin
Archivo
30
60
90
82
120
150
210
35
95
40
121
42
150
151
34
180
33
26
184
25
32
37
43
49
49
50
53
59
67
76
50
59
47
75
46
24
42
62
39
48
29
148
36
199
49
49
83
80
47
99
122
207
80
25
240
Grfico 14
Momento en que se program y realizaron actuaciones
fiscales clave en Lima (en das)
0
TD denunciante
TD testigo 1
TD testigo 2
TD testigo 3
TD testigo 4
TD testigo 5
TD investigado 1
TD investigado 2
TD investigado 3
TD investigado 4
TD investigado 5
TD investigado 6
TD investigado 7
TD investigado 8
TD investigado 9
TD investigado 10
PD: conform. de ejec. de contratos
PD: informacin registral
PD: contratos
PD: expediente administrativo
PD: sobre ejecucin de obras
Constatacin
Incautacin
1era solicitud de informacin
Perito: solicitud de designacin
Perito: Providencia que lo designa
Perito: juramentacin
Archivo
30
60
90 120 150 180 210 240 270 300 330 360 390
50 24
108
57
109
127
147 27
161
98
113
48
30 34
36
34
40
37
39
39
42
101
43
116
43
132
135 32
57
144
47
151
29
113
40
234
255
114
88
90 15
116
42
155
195
173
252
81
2.2.1.
Junn
Lima
ncash
Total
Programadas
47%
58%
41%
54%
50%
* Realizadas
21%
21%
27%
24%
24%
79%
79%
73%
76%
76%
- Reprogramadas
9%
39%
11%
28%
24%
- No reprogramadas
91%
61%
89%
72%
76%
Programadas
75%
67%
62%
69%
68%
* Realizadas
32%
25%
40%
32%
32%
68%
75%
60%
68%
68%
- Reprogramadas
47%
65%
68%
71%
65%
- No reprogramadas
53%
35%
32%
29%
35%
Programadas
63%
49%
50%
40%
49%
* Realizadas
20%
18%
25%
17%
20%
80%
82%
75%
83%
80%
Declaraciones a denunciante
Declaraciones a investigados
Declaraciones a testigos
82
- Reprogramadas
25%
40%
33%
34%
34%
- No reprogramadas
75%
60%
67%
66%
66%
Programadas
17%
36%
17%
57%
33%
* Realizadas
18%
42%
71%
75%
57%
* No realizadas
82%
58%
29%
25%
43%
Pericias
En la mitad de los casos (50%), los fiscales citan al denunciante para aclarar
su denuncia y requerir alguna informacin extra que podra ser importante.
El objetivo es precisar los hechos denunciados y describir adecuadamente
como sucedieron. Es una actuacin informativa que le permitir al fiscal
tener una mejor idea de los hechos detrs de la denuncia.
En las carpetas revisadas, 3 de cada 4 denunciantes no concurrieron a
declarar en la fecha, inicialmente, programada (exactamente, 76%). El
problema tiene magnitudes bastante similares en los distritos estudiados:
76% no lo hace en ncash, 73% no lo hace en Lima y 79% no asiste en
Ayacucho y Junn. Esta contrariedad prolonga la investigacin, en caso
el fiscal vuelva disponer una nueva fecha para tomarle la declaracin
(Lima 11%, Ayacucho 9%, ncash 28% y Junn 39%), o baja la calidad de la
misma, en caso el fiscal ya no reprograme la declaracin, lo cual sucede en
el 76% de casos; es decir 3 de cada 4 denunciantes que no declararon en la
primera citacin, ya no declaran porque el fiscal no reprogram su fecha
(Lima 89%, Ayacucho 91%, ncash 72% y Junn 61%).
Por otro lado, mientras ms larga sea la investigacin es ms probable
que los declarantes pierdan el inters en aportar informacin, olviden
lo que antes recordaban o se expongan a acciones de amedrentamiento
e intimidacin por parte de los investigados. Los fiscales saben que los
denunciantes se arrepienten o tienen miedo de ser llamados por el
Ministerio Pblico. La no reprogramacin de la toma de declaracin
al denunciante obedece tambin a que el fiscal considera que se puede
continuar con la investigacin sin esta pieza de informacin. Sin embargo,
hay cierta mala praxis de algunos abogados que usan las inconcurrencias
como parte de una estrategia dilatoria.
Respecto a los archivos liminares no se dio ninguna reprogramacin de
toma de declaracin del denunciante. La interpretacin parece ser simple.
83
fecha (Lima 32%, Ayacucho 53%, ncash 29% y Junn 35%). Estas cifran
sustentan el por qu en el 31% de los casos elevados al fiscal superior se
determina la realizacin de diligencias pendientes.
El alto nivel de citaciones frustradas a investigados tiene relacin con
factores distintos de los ya mencionados. Al margen de los problemas
de notificacin que se presentan con frecuencia, la principal razn es la
intencin expresa de los investigados de no asistir a la diligencia. Este es
un rechazo directo a la autoridad del fiscal que termina dejando cabos
sueltos en una investigacin que luego ser archivada.
En general, se aprecia cierta pasividad de parte de la Fiscala. En pocos
casos se notan actitudes proactivas idneas para enfrentar el problema
(las cules sin embargo s existen, como se ver posteriormente, aunque
no estn suficientemente difundidas al interior de la propia institucin).
No se trata de una dificultad menor ya que el tiempo que se pierde a
consecuencia de las inconcurrencias no es descontado del plazo mximo
de duracin que puede tener la investigacin fiscal. En muchos casos las
inconcurrencias generan investigaciones menos profundas y exhaustivas,
y, por lo mismo, menos eficientes. En otros, pueden forzar una audiencia
de control en la que el juez decidir si concede una prrroga o no, con el
riesgo de lo que una decisin negativa implicara.
Frente a estos problemas, da la impresin de que no existieran directivas
a nivel de la Fiscala de la Nacin ni de las instancias encargadas de la
direccin de las Fiscalas Anticorrupcin para reducir estas dificultades,
como s las hay en otros pases donde tambin existe la reforma procesal
penal.29 Esta investigacin confirm que este es un problema comn a
casi todas las investigaciones de todos los despachos, parece claro que
se requieren lineamientos generales que provengan desde la direccin
institucional y que orienten a los fiscales provinciales y a sus adjuntos en
la forma de proceder.
Las entrevistas con los fiscales dan cuenta de este problema. Ocurre,
por ejemplo, que cuando un fiscal quiere llamar a alguien para tomarle
la declaracin, todos los costos de transporte corren por cuenta del
declarante. Ello no es muy consecuente con la realidad, ya que en la
prctica es perfectamente posible que esa persona tenga un inters nulo
29 Ver, en el caso especfico de Chile, el Instructivo General N 32 sobre testigos en la fase de
investigacin y su proteccin emitido por la Fiscala de la Nacin de ese pas, [en lnea],
(fecha de visualizacin 13 de abril del 2014), disponible en: www.oas.org/juridico/spanish/
mesicic2_chl_anexo_14_sp.doc
85
86
87
fiscales provinciales para que stos citen de grado o fuerza a todos los
declarantes que se no asistan injustificadamente a la primera citacin.
Otra forma de ganar tiempo e impedir que las dilaciones en la citacin a
declarantes causen un dao irreparable al plazo de la investigacin sera
establecer, en una misma disposicin fiscal, dos o ms fechas tentativas
para la toma de declaracin. La investigacin encontr que muy pocos
fiscales tenan esta manera de proceder, a pesar de que la misma puede
ayudar a evitar realizar todo el procedimiento burocrtico de disponer,
proveer y notificar al declarante de nuevo.
La iniciativa de actuar de este modo no fue consecuencia de una accin
procedente de los niveles ms altos de la fiscala anticorrupcin, sino una
cuestin personal de determinado fiscal proactivo. Lo ptimo sera que la
realizacin de buenas prcticas como sta, que no suponen invertir ms
recursos sino simplemente pautar determinadas actuaciones, no se deje al
azar o al buen criterio de cada fiscal.
2.3. Obtencin de documentacin de entidades pblicas
Una de las cuestiones estratgicas ms importantes a tener en cuenta en
las investigaciones por colusin o peculado es la dificultad que existe para
conseguir indicios de cargo. Esta se origina, en parte, en el hecho de que
en la mayora de casos no existe una escena del crimen (en el sentido
clsico) aprovechable para la investigacin de estos delitos, lo cual obliga
a la Fiscala a reconstruir los sucesos bsicamente a partir del anlisis de
documentos y testimonios, sin poder extraer mayor data del lugar donde
ocurrieron los hechos.
Aqu, a diferencia de lo que pasa con otros delitos, los funcionarios
investigados mantienen bajo su poder o estn en contacto directo con
la evidencia tericamente necesaria para incriminarlos. En otro grupo
importante de casos, a pesar de que los funcionarios investigados ya
no laboran en la entidad donde se guardan los documentos, la excesiva
burocracia suele constituir una traba para conseguir oportunamente la
informacin relevante.
Las entrevistas revelaron que la principal dificultad que encuentran los
fiscales en este tipo de casos est vinculada a la obtencin de la informacin
que guardan las entidades pblicas en las que, en ocasiones, siguen trabajando
los funcionarios investigados. Demoras, entregas parciales, desaparicin de
documentos e incluso falsificacin de los mismos son algunos de los escollos
que una investigacin exitosa en este campo tiene que saber superar. Pero
88
ncash
Lima
Junn
Envo de oficios
97%
93%
89%
81%
35%
20%
6%
12%
Incautacin
0%
1.3%
3.0%
3.3%
89
Das
120
23
69
Denuncia e incautacin
45
91
92
93
94
95
96
97
de lo til que esto sera. De la misma manera, las dificultades que tienen
para acceder a un internet de calidad desde la sede donde trabajan hacen
que en muchas ocasiones no se puedan descargar adecuadamente los
documentos que encuentran en la web (dificultad que, por cierto, tambin
experimentan los peritos).
Una ltima limitante con respecto a este sistema es el grado de penetracin
al mismo que tienen los fiscales e incluso los peritos. El sistema prev
un acceso para usuarios registrados y uno para usuarios no registrados,
siendo ste ltimo menos profuso en cuanto a la informacin que se puede
obtener. Sin embargo, si un fiscal o un perito quisieran crearse un usuario
registrado no podran, puesto que de acuerdo a las disposiciones del
SEACE solo tienen acceso al mismo Funcionarios pblicos que registran
informacin,Contralora, rgano de Control Institucional (previa solicitud
creacin de usuario - funcionario del SEACE), el Organismo Supervisor
de las Contrataciones del Estado y Proveedores inscritos en el Registro
Nacional de Proveedores.43
Para informacin presupuestal, otro portal importante del Estado que
los fiscales podran explotar es el Sistema Integrado de Administracin
Financiera (SIAF), el cual permite revisar la forma como han sido
ejecutados los presupuestos pblicos de las entidades estatales y revisar
estados presupuestales, financieros y contables, entre otros. Hay incluso
una versin especfica para gobiernos locales. Sin embargo, para poder
hacer las consultas respectivas hay que contar con un usuario y una
contrasea que los fiscales habitualmente no tienen.
La otra fuente respecto de la cual los fiscales no deberan descartar
obtener informacin son los testigos. Los miembros de los comits
especiales, los postores que no ganaron la buena pro, entre otros, son
algunas personas que deberan ser entrevistadas previamente por el
fiscal, para verificar qu nivel de informacin pueden aportar al caso y si
es posible reemplazar la evidencia documental por sus testimonios. Las
declaraciones de testigos, sin embargo, no estn exentas de problemas
como ya se mencion en este informe.
98
99
100
101
2.4.
Solo
colusin
Peculado y
colusin
Total
Contable
75%
75%
88%
81%
De obra
17%
11%
18%
16%
De tasacin o valorizacin
especializada
17%
14%
29%
21%
3%
4%
2%
3%
Tcnica
8%
4%
16%
11%
17%
25%
4%
13%
103
Ayacucho
Junn
Lima
57%
17%
36%
17%
75%
18%
42%
71%
32%
28%
26%
35%
Grfico 15
ndice de efectividad de pericias para hallar indicios de peculado y
colusin
100
80
100
100
100
75
100
71
60
42
40
24
25
18
20
11
0
ncash
Ayacucho
Ordenadas
Lima
Realizadas
Junn
Identicaron indicios
51 Otro problema advertido durante las entrevistas, es la alta rotacin de peritos. Muchos
de ellos consideran que los salarios no estn acorde al trabajo y a las responsabilidades
que tienen; por ello, cada cierto tiempo rota es personal; lo cual se convierte en un
serio problema ya que cuando migra un personal tan especializado se lleva consigo la
experiencia acumulada durante su tiempo trabajo.
106
107
108
Documentos obrantes en
el expediente
Situacin escandalosa
acreditada
rdenes
de
servicio
emitidas por la entidad
pblica;
cuadro
de
cotizaciones
redactado
por la entidad; cheques
emitidos por la entidad
pblica.
R. N N 5322003-San
Martn
109
Se impuls la contratacin
de una empresa de manera
contraria a lo establecido
por
la
normatividad
para suscribir este tipo
de contratos y adems,
con condiciones que eran
totalmente desventajosas
para la entidad edil.
Recurso de
Queja N 1792011 NCPPCUSCO
R.N N 5562007ncash
110
R.N N 30432010-Lima
Miembros
de
las
FFAA
incrementaron
innecesariamente
un
requerimiento de llantas
de 40 a 141 de una de las
reas de las FFAA para
revenderlas y quedarse
con
el
dinero.
Los
comprobantes de pago
fueron emitidos antes
de que se recibieran las
llantas, se gener mucha
documentacin paralela
para hacer creer que el
requerimiento era de 141
llantas a pesar de que
originalmente era de 40.
Fuentes: ROJAS VARGAS, Fidel. Jurisprudencia Penal Comentada, Tomo II, IDEMSA, Lima,
2005, pp. 308-311; PREZ ARROYO, Miguel. La evolucin de la jurisprudencia penal en el Per.
(2001-2005), Tomo II. Editorial San Marcos, Lima, pp. 270-271; GACETA JURDICA, Casustica
de Jurisprudencia Penal, Gaceta Jurdica, Lima, 2010, pp. 621-623; ROJAS VARGAS, Fidel.
Jurisprudencia Penal Comentada, Gaceta Jurdica, Lima, 1999, pp. 404-406; ESQUIVEL OVIEDO,
Juan Carlos. Ob. Cit., pp. 70-76, y 122-134.
Elaboracin propia.
111
59%
50%
39%
40%
30%
23%
20%
18%
10%
0%
ncash
Ayacucho
Lima
112
Junn
Ayacucho
Junn
Lima
Nmero de peritos
13
15
47
Recursos
Disponibilidad
Fiscales por perito
Carga de casos por perito*
12
153
172
235
163
113
114
115
Cada persona que se ha sometido a una pericia tiene que levantar muestras
de voz. Hace poco se frustr una audiencia por inconcurrencia de estos
peritos de Lima. (Fiscal de Junn).
Lo clsico en dificultades es que muchas veces hay conversaciones y
grabaciones entre las partes, pero estas niegan su voz y entonces el perito
de voz, que hay muy pocos, tiene que identificar las voces y determinar a
quin le corresponde. (Fiscal de Junn).
Hay un solo perito en todo el pas que ve el tema de audios, y est con
una denuncia por falsedad. Es el nico que hay en todo el pas. Ahora hay
instituciones privadas que hacen esto, pero es caro el servicio que prestan.
Es una incertidumbre. El sistema exige buenos casos, slidos, pero no da
los medios para poder lograrlo. (Fiscal de Lima).
Los peritos informticos son igualmente necesarios. Una fiscal cont el
caso de un funcionario pblico de una municipalidad que haba alterado
el SIAF creando obligaciones a su parecer. Era necesario determinar desde
qu mquina se haba hecho esta alteracin para poder identificar al
funcionario. Pero para eso se necesitaba un perito informtico. Esta fiscal
recurri a la Polica pero no pudo actuar. Nunca se pudo conseguir la
pericia y el caso se archiv.
Es necesaria la contratacin de peritos informticos. Todo lo hacen a
nivel de informtica. Yo me he percatado que muchas veces ponen otras
cosas en el sistema y que un especialista lo podra detectar. Tal vez en una
intervencin para ver la copia espejo. (Fiscal de Ayacucho).
Muchos fiscales optan por buscar reemplazo a los peritos especializados
o faltantes. Se busca en el sector privado pero no siempre es la solucin.
Cobran y el Ministerio Pblico no siempre est dispuesto a hacerlo o incluso
a pagar oportunamente. En otros casos las mismas entidades, interesadas
en que se sancione a los investigados, financian los peritos. Pero no son
la mayora ni es la forma de llevar adelante la poltica de persecucin de
actos de corrupcin. El Ministerio Pblico no puede ser reemplazado en
esta funcin.
No contamos con peritos especializados en mecnica, para valorar
la calidad del concreto, porque la mayora de obras estn mal hechas.
Y dnde realizan esto? nicamente en la UNI y ahora quin paga
ese perito? Nosotros solicitamos. En un caso la Fiscala tuvo que
cubrir porque se requera hacer esa pericia. Al perito se le pag despus
de un ao, ao y medio. Ningn perito quiere asumir las pericias.
(Fiscal de Lima).
116
56 A estos criterios no se les asign pesos ni puntajes especficos, toda vez que la mxima de
la experiencia fiscal -cotejada en las entrevistas y reuniones de trabajo realizadas- dicta
que los fiscales no hacen un ejercicio matemtico de acumulacin de la lectura de los
documentos del expediente, sino ms bien una valoracin conjunta. Este ltimo criterio
fue el que se adopt para determinar la calificacin del archivo.
118
A. inadecuados
A. no cuestionados
No calicados
Liminar
33%
30%
28%
21%
5%
5%
8%
47%
63%
66%
78%
32%
32%
29%
14%
ncash
Junn
Ayacucho
Lima
No liminar
30%
33%
18%
17%
12%
ncash
Ayacucho
Junn
Lima
120
122
123
124
125
terreno. Para ello pudo solicitar la partida registral del terreno o, a travs
de un pedido de informacin al Sistema Nacional de Bienes Estatales,
determinar si se trataba de un bien estatal y si se haba efectuado o no
una transferencia de dominio. Tambin pudo indagar si el alcalde contaba
con la autorizacin legal para disponer del terreno. Adems, pudo solicitar
una pericia valorativa sobre la existencia de los bienes, el destino de los
mismos, el ingreso del dinero a fin de determinar la existencia del aspecto
material del delito,60 tanto del terreno vendido como del impuesto pagado.
Respecto a este ltimo hecho denunciado tampoco el fiscal requiri
informacin que determinase la existencia del impuesto para opinar sobre
la configuracin del delito de cobro indebido. Nada de esto ocurri.
3.2.3.
126
127
128
129
130
68 El 86% de la poblacin las considera poco o nada efectivas. Ver: VIII Encuesta Nacional
sobre percepciones de la corrupcin en el Per 2013. PROTICA. Elaborada por IPSOS Apoyo,
Lima 21 de agosto de 2013, [en lnea], (fecha de visualizacin el 5 de octubre de 2014),
disponible en: http://www.proetica.org.pe/viii-encuesta-nacional-sobre-percepcionesde-la-corrupcion-en-el-peru-2013.
131
ncash
Ayacucho
Junn
Lima
Total
48
64
62
35
54
Realizadas
20
32
19
29
23
Reprogramadas
18
18
31
20
No realizadas*
62
50
50
71
57
73
77
69
59
70
Realizadas
28
36
33
35
32
Reprogramadas
53
27
45
35
43
No realizadas*
19
37
22
30
25
133
43
73
43
41
48
Realizadas
18
41
31
24
27
Reprogramadas
35
14
29
18
26
No realizadas*
47
45
40
58
47
Ordenada
55
26
43
25
41
Realizada
76
20
46
67
58
No realizadas
24
80
54
33
42
Pericia
3.4.
Grfico 19
Evaluacin de las disposiciones fiscales
Promedio General
5
5
4
3.71
3.11
3.31
3.53
3.89
3.42
3.37
2
2
3.9
3.68
2.82
2.49
2.57
Medios
probatorios
e indicios
listados y
descritos
Anlisis
coherente
de
evidencias
1
Hechos
claros
1
Hechos
claros
Medios
probatorios
e indicios
listados y
descritos
Anlisis
coherente
de
evidencias
Claridad en
causas de
archivo
A. no cuestionados
Claridad en
causas de
archivo
A. Indebidos
136
Grfico 20
Evaluacin de las disposiciones de archivo por distrito fiscal
Ayacucho
Ayacucho
4 4 3.713.71
3
3
2
3.143.14
Hechos
claros
44
3
23
2.82
Medios
Anlisis Claridad en
probatorios coherente causas de
e
indicios
de
archivo
Medios
Claridad en
Anlisis
listados y evidencias
probatorios
causas de
coherente
descritos
e indicios
archivo
listados y
descritos
Archivos no cuestionados
Archivos no cues
de
evidencias
Archivos inadecuados
nados
3.87
3.87
3.33
Archivos inadecuados
4
3
3.66
3.36
3 2 3.36
1
2
1
3.05
3.66
Hechos
claros
3.05 2.57
Hechos
claros
nados
2.67
2.49
2.38
nados
Archivos inadecuados
Lima
Lima
55
3.49
2.62
3.49
3.7
3.7
2.76
43
2
3
2.62
Anlisis
2.76
Claridad en
probatorios coherente causas de
e indicios
archivo
de
listados y evidencias
Hechos
Medios
Claridad en
Anlisis
descritos
claros
probatorios
causas de
coherente
e indicios
archivo
Archivos no
cuestionados
deArchivos inadecuados
listados y
evidencias
descritos
Archivos no cues
2.67
2.49
Medios
Anlisis Claridad en
probatorios coherente causas de
e indicios
de
archivo
Hechos
Medios
Anlisis Claridad en
listados y evidencias
claros probatorios coherente causas de
descritos
e indicios
archivo
de
listados y
Archivos no cuestionados evidencias
Archivos inadecuados
descritos
Archivos no cues
2.57
Medios
3.97
3.65
3.47
2.38
Junn
Junn
5 5
3.97
3.65
3.47
3.33
2.36
2.32
Hechos
claros
3.793.79
2.82
2.36
2.32
2 1
1
3.61
3.61
3.33
3.33
ncash
ncash
Archivos inadecuados
4.18
4.18
3.82
3.75
2.76
3.75
4.09
3.88
2.88
3.88
4.09
3.29
3.82
2.88
3.29
2.76
Medios
Anlisis Claridad en
probatorios coherente causas de
e indicios
archivo
de
listados y evidencias
descritos
Hechos
Medios
Claridad en
Anlisis
claros
probatorios
causas de
coherente
e indicios
archivo
Archivos no cuestionados
Archivos
inadecuados
de
listados y
evidencias
descritos
Hechos
claros
Archivos no cues
nados
Archivos inadecuados
137
Grfico 21
Evaluacin de las disposiciones de archivo por delito
Peculado
5
4 4
3
3.9 3.9
3.42
3.42
2.43
3.29
3 2
3.29
2
1
Colusin
Peculado
2.43
3.69
3.873.87
2.43
2.66
3.69
2.43
2.66
1
Hechos
claros
Hechos
claros
Medios
Anlisis Claridad en
probatorios coherente causas de
e indicios
de
archivo
Medios
Claridad en
listados yAnlisis
evidencias
probatorios
coherente causas de
descritos
e indicios
de
archivo
listados
y evidencias
Archivos
limpios
Archivos inadecuados
descritos
Archivos limpios
Colusin
5
5
3.86 3.86
3
3.58
3.58
3
2
1
3.39
3.39
2.65
2.65
Hechos
Medios
claros probatorios
e indicios
Hechos
Medios
listados y
claros
probatorios
descritos
e indicios
listados
y
Archivos
limpios
descritos
Archivos limpios
Archivos inadecuados
3.67
3.67
2.92
2.92
3.90 3.90
3.35
3.35
Anlisis Claridad en
coherente causas de
de
archivo
Anlisis
Claridad en
evidencias
coherente
causas de
de
archivo
evidencias
Archivos inadecuados
Archivos inadecuados
Hechos claros
Medios
probatorios e
indicios listados y
descritos
Anlisis coherente
de evidencias
Claridad en las
causas del archivo
139
140
Grfico 22
Resultados de la calificacin de expedientes por categora
100
9%
10%
45%
50%
58%
68%
40
20
4%
28%
80
60
4%
51%
33%
7%
45%
40%
48%
Claridad en las
causas del
archivo
Total
0
Hechos claros
Medios
probatorios
listados y
descritos
Calicacin 1, 2 o 3 (deciente)
Anlisis
coherente de
evidencias
Calicacin 5 (ptimo)
141
70%
60%
6%
40%
17%
2%
1%
3%
50%
0%
16%
20%
47%
26%
30%
20%
33%
31%
27%
10%
24%
10%
0%
Ayacucho
Junn
Decientes
Lima
ncash
Aceptables/correctas
142
ptimas
Total
143
144
145
normales y pueden deberse a que durante los meses en los que el fiscal se
dedic a la investigacin identific indicios no percibidos por el equipo de
investigacin. Cuando la brecha no es importante, se la interpreta como
parte del margen de error de haber reevaluado, para esta investigacin,
cada indicio o medio probatorio.
Lo que importa, por tanto, es verificar si esas brechas son estadsticamente
importantes, pues en ese caso, existiran fuertes divergencias entre el
equipo investigador y el fiscal, en la valoracin de los indicios y medios
probatorios; todo lo cual, dara pie para suponer que stos habran sido
incorrectamente estimados o evaluados. Cabe sealar que esta verificacin
fue realizada mediante test de medias. Esta prueba sirve para determinar
si dos promedios son efectivamente distintos o, en otras palabras, si su
diferencia es estadsticamente significativa.
Los resultados son importantes. No todas las brechas son estadsticamente
significativas (al 95% de confianza). En el caso de la toma de declaraciones,
slo lo es para la toma de declaracin al denunciante y para la declaracin
de la mitad de los investigados.69 Las hay tambin para la revisin de
contratos y expedientes administrativos. Esto significa que algunos medios
probatorios, al ser mal evaluados, estn dirigiendo la decisin del fiscal en
forma incorrecta caso de los archivos inadecuados o han generado una
impresin mayor de la que deberan en el fiscal caso de los archivos no
cuestionados. Quizs no determinen directamente la decisin de archivo,
pero s forman parte de los factores que van generando en el fiscal la
decisin de no formalizar.
En el caso de las declaraciones, por ejemplo, se advirti en no pocos archivos
inadecuados que la decisin de archivar se tom bsicamente a partir de
la declaracin del investigado sin contrastarla ni realizar algn otro acto
de investigacin, a pesar que dicha declaracin presentaba contradicciones,
imprecisiones y/o vacos. En estos casos el equipo investigador consider
que el fiscal sobrevalor la declaracin del investigado pues, con las
deficiencias que presentaba, no generaba un aporte sustantivo al caso (aqu
la brecha es negativa). La diferencia con los archivos no cuestionados es que
en estos casos los indicios y medios probatorios no eran suficientes para
continuar la investigacin y formalizar el caso; sin embargo, en la decisin
de archivo, slo se hace mencin a la declaracin dada por el investigado.
146
Tabla 24
Aporte de cada medio probatorio y valoracin dada por el fiscal
Archivos no cuestionados
Diligencias
Archivos inadecuados
Aporte
Aporte
Valoracin
Valoracin
dado
dado
(dada por
(dada por
Brecha
Brecha
por el
por el
equipo de
equipo de
fiscal investigacin)
fiscal investigacin)
Toma de
declaraciones
3.6
3.1
-0.5
4.2
3.4
-0.8
Denunciante
3.4
2.9
-0.5*
3.1
2.9
-0.2*
Investigado 1
3.7
3.3
-0.4*
4.1
3.1
-1.0*
Investigado 2
3.6
3.1
-0.5*
4.0
3.1
-0.9*
Investigado 3
3.7
3.2
-0.5*
3.8
3.0
-0.8*
Investigado 4
3.5
3.2
-0.3*
3.8
3.2
-0.6*
Investigado 5
3.5
3.1
-0.4*
4.2
3.4
-0.8*
Investigado 6
3.3
2.9
-0.4
4.1
3.6
-0.5
Investigado 7
3.7
3.2
-0.5
4.6
3.8
-0.8
Investigado 8
3.8
3.2
-0.6*
4.4
3.6
-0.8
Investigado 9
3.7
3.2
-0.5
4.5
3.5
-1.0
Investigado 10
3.7
3.2
-0.5
5.0
4.0
-1.0
Testigo 1
3.5
3.2
-0.3
3.6
3.2
-0.4
Testigo 2
3.5
3.3
-0.2
3.5
3.2
-0.3
Testigo 3
3.5
3.1
-0.4
3.8
3.1
-0.7
Testigo 4
3.5
3.0
-0.5
3.1
2.8
-0.3
Testigo 5
3.4
3.0
-0.4
3.2
2.7
-0.5
Requerimiento
de informacin
3.5
4.0
-0.5
3.2
3.2
-0.0
Informacin
registral
4.1
3.6
-0.5
4.0
3.3
-0.7
Contratos
4.6
3.8
-0.8*
4.5
3.8
-0.7*
Expedientes de
contratacin
4.4
3.9
-0.5*
4.4
3.5
-0.9*
Expedientes
judiciales
o piezas de
expediente
3.0
4.6
1.6*
2.0
3.0
1.0
147
Ejecuciones de
obras
2.3
3.4
1.1
1.5
1.5
0.0
Conformidad
de ejecuciones
de obras
2.8
4.8
2.0
3.0
4.0
1.0
3.6.
Son dos las razones que con mayor frecuencia se expresan en las
disposiciones de archivo: la falta de pruebas y la no consideracin de los
hechos denunciados como delito. Esto es as y por amplio margen tanto
para peculado como para colusin, aunque vara un tanto la importancia
cuantitativa de cada una de stas.
En las denuncias por colusin la principal causa de archivo es la falta de
pruebas (32%) y la calificacin de los hechos como no delito (28%). En
las denuncias por peculado prima la estimacin de los hechos como no
delictuales (39%). Y cuando se denunci por ambos delitos, el peso de las
causas es bastante similar: en el 36% se indic que no hubo delito y en el
38% que faltaron pruebas. Luego de este bloque de motivos, los siguientes
son marginales.
148
Grfico 24
Razn del archivo segn las disposiciones fiscales70
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
39%
36%
28%
37%
32%
28%
3% 1% 1%
No es delito
Falta de
pruebas
Peculado
Prescripcin
Colusin
3% 1%
0%
3% 2% 3%
3% 3% 1%
Otro
Otras
Peculado y Colusin
70 El 59% de disposiciones tienen entre una de sus causales de archivo el no ser delito
contra la Administracin pblica y, en el 24% de stas, figura como la nica causal. Se
decidi retirar este dato del anlisis porque en estricto la mayora de estos casos han sido
derivados a otras fiscalas penales. De la misma forma se procedi con las disposiciones
que fueron archivadas o derivadas por la causal falta de competencia.
149
Falta de pruebas
Peculado
15%
37%
Colusin
9%
46%
Peculado y colusin
15%
45%
71 A menos que se trate de un archivo provisional, segn el artculo 335.2 del Cdigo
Procesal Penal.- Se excepta esta regla, si se aportan nuevos elementos de conviccin, en
cuyo caso deber reexaminar los actuados el Fiscal que previno. En el supuesto que se
demuestre que la denuncia anterior no fue debidamente investigada, el Fiscal Superior
que previno designar a otro Fiscal Provincial.
150
151
- 54%
- 38%
- 67%
+ 62%
+ 57%
152
153
Peculado y colusin
28%
Colusin
48%
Peculado
0%
10%
20%
30%
154
40%
50%
155
4.
156
158
161
58%
64%
38%
36%
41%
38%
25%
18%
3%
Denunciante
Procuradura
Anticorrupcin
ncash
Ayacucho
23%
21%
10%
Procuradura de la
entidad perjudicada
Junn
162
Lima
3%
10%10%
0%
Otro
163
164
165
166
167
82 Segn Salinas Siccha citado por AA.VV. Manual de capacitacin para operadores de justicia en
delitos contra la Administracin pblica, IDEHPUCP, 1. ed., Lima, 2013, p. 28.
83 AA.VV. Manual de capacitacin para operadores de justicia en delitos contra la Administracin
pblica. Op. Cit., p. 31.
84 Vale la pena sealar que, a decir de la Declaracin sobre los Principios Fundamentales
de Justicia para las Vctimas de Delitos y del Abuso de Poder (adoptada por la Asamblea
General en su Resolucin 40/34, de 29 de noviembre de 1985. Literal A.1.), la condicin de
vctimas en la comisin de un delito penal la ostentan: (...) las personas que, individual o
colectivamente, hayan sufrido daos, inclusive lesiones fsicas o mentales, sufrimiento emocional,
prdida financiera o menoscabo sustancial de los derechos fundamentales, como consecuencia de
acciones u omisiones que violen la legislacin penal vigente en los Estados Miembros, incluida la
que proscribe el abuso de poder.
85 Con todo y ello, un sector de la doctrina considera que, en ciertos delitos contra la
Administracin pblica como el abuso de autoridad o el de concusin, no solo se protege
la Administracin pblica sino que tambin se protegen intereses de particulares.
ABANTO VSQUEZ, Manuel. Los delitos contra la Administracin pblica en el Cdigo
Penal peruano, Palestra, Lima, 2003, p. 224. Rojas Vargas tambin recoge esta discusin
doctrinaria. En sus palabras, [p]osiciones reduccionistas slo consideran sujeto pasivo
[para el delito de abuso genrico o innominado de autoridad] a la Administracin
pblica en sentido amplio. Otras posiciones extienden la titularidad del sujeto pasivo
tambin a los agraviados directos, sean stos personas particulares, grupos humanos o
personas jurdicas. ROJAS VARGAS, Fidel. Delitos contra la Administracin pblica. Ob.
Cit., pp. 221 y 222.
86 El Procurador Pblico Especializado en delitos de corrupcin interviene en las
investigaciones preliminares, investigaciones preparatorias y procesos judiciales por la
comisin de los ilcitos penales contemplados en las secciones II, III y IV del Captulo
II del Ttulo XVIII del Libro Segundo del Cdigo Penal, como consecuencia de una
denuncia de parte, el conocimiento de una noticia criminal o por la intervencin del
Ministerio Pblico.
168
169
170
CAPTULO III
ASPECTOS DE POLTICA Y DE GESTIN ADVERTIDOS
QUE INCIDEN EN LA LABOR FISCAL
1. Aspectos de lineamientos de poltica advertidos que inciden en
la labor fiscal
1.1.
171
172
173
1.2.
preparatoria:
174
Ao
Diligencias
preliminares
incluidas en
investigacin
preparatoria?
NCPP
Casacin
318-2011Lima
Ley N
30076
Casacin
144-2012ncash
2004
2008
2011
2013
2014
No;
cuentan
por
separado
Diligencias preliminares
Plazo
20 das
20 das
20 das
60 das
60 das
Plazo
mximo:
complejidad
Plazo
razonable
Plazo mximo de
IP*
(razonabilidad y
proporcionalidad)
120 das
8 meses
Nota: La modificacin del plazo de las diligencias preliminares segn la Ley N 30076 no
altera los plazos legales en tanto con el NCPP este plazo est incluido dentro de los 120 de
las diligencias preliminares, y en tanto es menor que los plazos interpretados en cada una de
las casaciones.
175
*Este plazo mximo de IP se interpret en 4 sentidos: 120 das (no mayor al plazo de IP,
casos comunes), 180 das (no mayor al plazo de IP, casos comunes + prrroga 60 das), 8
meses (no mayor al plazo de IP, casos complejos), y 16 meses (no mayor al plazo de la IP,
casos complejos + prrroga 8 meses). Res. 02 del 05.09.2011 (Exp. 100-2011-1). Sala Penal de
Apelaciones de Lima.
Fuentes: NCPP, Casacin 02-2008-La Libertad (3 de junio, 2008), Casacin 318-2011-Lima (22
de noviembre, 2012), Ley N 30076 (publicada 19 de agosto, 2013), Casacin 144-2012-ncash
(publicada 16 de mayo, 2014).
Elaboracin propia.
176
177
178
179
181
182
183
185
187
188
189
Hay circulares que pasan pero nunca nada oficial, son pactos generales
para todo el Cdigo pero para este tipo de delitos no. No nos han dicho
ni siquiera cmo echar el reactivo [a los billetes utilizados para
operativos montados de entrega de dinero a funcionarios en casos
de cohecho]. Hemos ido aprendiendo solos. (Fiscal en Lima).
S, de manera genrica se han dado algunos lineamientos con respecto
a los delitos de corrupcin de funcionarios a nivel de despacho. Son
acuerdos grupales y orales, no hay actas. (Fiscal de Lima).
No tenemos guas especializadas. A nivel del distrito fiscal tratan de
hacer reuniones peridicas con los superiores, adjuntos, provinciales para
elaborar normas internas basadas en la norma de gua nacional de todos
los delitos. Los acuerdos son verbales y se levantan actas. Las actas estn
en coordinacin o en presidencia. (Fiscal de ncash).
Los canales de comunicacin por los que transitan estos lineamientos de
poltica o reglas informales determinan no solo su grado de cumplimiento,
sino tambin su eficacia y reputacin.
Hubo conversatorios. Se trat de hacer eso. Se cit a algunas reuniones.
Se dijo en colusin se debe hacer s o s [ciertas diligencias]. Por delito,
nosotros necesitamos hacer unos actos de investigacin que s o s deben
hacerse. Se intent hacer. Se convers hacer pero no se concret. (Fiscal
de Lima).
Al ser generales, sin difusin suficiente y orales, se crean automticamente
los incentivos para hacer de estos lineamientos de poltica de investigacin
poco aplicables en la prctica. Como no suelen constar en actas, se facilita
su desuso y, peor an, compiten con otras fuentes de Lineamentos de
Poltica enraizados en costumbres y prcticas cotidianas que cada fiscal
tiene mayor grado de libertad para crear, modificar y aplicar. De ah que
esta fuente produzca Lineamientos de Poltica que en los fiscales adquieren
una reputacin de poco prcticas.
Afortunadamente, no siempre suele ser el caso. Hemos registrado
declaraciones que apuestan por la bondad de estos espacios, sobre
todo cuando estn focalizados en temas puntuales y basados en
criterios judiciales y legales trasladados a los fiscales en las reuniones
de coordinacin.
190
191
192
193
194
Tabla 28
Fuentes que generan lineamientos de poltica sobre cmo investigar
Tipo de
reglas
Canal de
comunicacin
Capacidad de
generalizacin
a otros casos
Uniformidad
de criterios
propiciada
Institucionalizacin
Formales
Escrito
Baja
Media (pero
con mayor
potencial)
Dbil
Reuniones
de fiscales
coordinadores
Informales
Bsicamente
oral
Baja
Baja
Fuerte
Control
de fiscales
provinciales
hacia sus
adjuntos
Informales
Oral
Baja
Muy baja
Fuerte
Lineamientos
atomizados
(experiencia,
rutina y
sentido
comn)
Informales
Oral
(raramente
comunicados)
Alta
Media
Alta
rganos
distritales
195
El tipo de trabajo de los fiscales, tan igual que el de los jueces u otros
profesionales que trabajan caso por caso, les induce un sesgo natural que
los lleva a pensar en la individualidad de cada caso y su independencia
de otros similares. En efecto, cada caso es distinto y abre aristas diferentes
incluso para una misma denuncia de peculado y una misma modalidad
dentro de este tipo. El sesgo es mucho ms fuerte y definido cuando se
trata de casos menos uniformes, como los casos complejos.
La gran mayora de fiscales de las Fiscalas Anticorrupcin tienen esta
percepcin. Sus casos, generalmente complejos y difciles de homogenizar
bajo una estructura uniforme, requieren en consecuencia un tratamiento
igualmente nico al momento de planificar la organizacin del caso,
priorizar y realizar las diligencias preliminares y formar la teora del caso.
El efecto inmediato de la exaltacin de la individualidad del caso y la
consecuente individualizacin de cmo llevar a cabo su investigacin
introduce la prdida de la necesidad de sistematizar, agregar y sobre todo
uniformizar.
As, como bajo esta lgica restrictiva todo caso merece un tratamiento
nico, lo natural es que en general las diligencias (a priorizar, programar en
funcin de su necesidad y utilidad), la toma de declaraciones (contenido de
preguntas, relacin entre declaraciones de todos los investigados, etc.), las
pericias (decisin de solicitarlas, planteamiento de sus objetivos, etc.), entre
otros aspectos de la investigacin, difcilmente puedan homogenizarse o
convertirse en pautas a repetir para cada futuro caso del mismo tipo penal.
En otras palabras, la necesidad de contar con guas de investigacin o,
menos an, de protocolizar la actuacin fiscal se convierte no solo en
inviable sino en poco prctica para los objetivos de investigar, hallar indicios
y finalmente tomar la decisin de formalizar o archivar la denuncia. As, el
caso es a la investigacin tanto como la investigacin es a su caso.
Nadie tiene una tcnica bsica [como gua de investigacin]. Depende
de cada caso. No se puede establecer un parmetro. (Fiscal de Lima).
Ha llegado una pauta sobre elaborar la teora del caso. Eso lo estamos
haciendo al nivel micro, pero esa directiva si no me equivoco es en forma
general en todos los delitos. Pero para llegar al nivel de protocolo para
cada tipo de casos, deberamos recibir capacitacin para cada tipo de casos
y recin ah podramos tener protocolos de forma ms exacta. Tengo un
protocolo ms genrico. (Fiscal de Ayacucho).
196
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pasa con los reportes estadsticos del estado de casos (carga y tiempos)
que van desde los coordinadores al nivel provincial hacia los fiscales
superiores coordinadores. Son reportes que no se aprovechan ms all
de ver cuntos casos y cuntos atrasados tiene cada fiscal en cada etapa
de la investigacin.
Tabla 29
Funciones de los Fiscales Superiores Coordinadores y de los Fiscales
Provinciales Coordinadores
Objetivo
Control /
Reporte
Fiscal superior
coordinador
Informar peridicamente de
todas las acciones y resultados
del funcionamiento de las
Fiscalas Corporativas al fiscal
superior coordinador con copia
al fiscal superior decano.
208
Administrativo
- operativo
Coordinacin
interinstitucional
Realizar
acciones
de
coordinacin con el Poder
Judicial, Polica Nacional,
Defensora de Oficio y
dems
operadores
del
sistema judicial penal, para
la adecuada aplicacin del
NCPP.
Jurdico
Reunirse
peridicamente
con los Fiscales de los
despachos corporativos a
fin de establecer criterios
de actuacin que resulten
necesarios para una eficaz
y eficiente aplicacin del
nuevo modelo penal.
Formativo
Programar
y
realizar
talleres, conferencias y otras
actividades acadmicas en
procura de la aplicacin del
NCPP.
Personal
209
210
211
212
213
214
215
105 YAIPN ZAPATA, Vctor. Nuevo Proceso Penal. En: Gaceta Penal & Procesal Penal,
Tomo 26, Gaceta Jurdica, Lima, 2011, p. 225.
106 Artculo 15 del Manual de Organizacin de Funciones del Despacho Fiscal Penal
Corporativo.
107 Artculo 43 de la Ley Orgnica del Ministerio Pblico.- Auxilio de Fiscales Adjuntos
Los Fiscales pueden contar con el auxilio de Fiscales Adjuntos en el ejercicio de sus
atribuciones cuando las necesidades del cargo lo requieran y segn las posibilidades del
Pliego Presupuestal correspondiente.
216
217
su
relevancia
social
218
220
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226
227
Tabla 30
Nmero de actividades acadmicas organizadas por la Escuela del
Ministerio Pblico en las que participaron las fiscalas especializadas y
no especializadas en delitos de corrupcin de funcionarios
Distrito fiscal
2010
2011
2012
2013
Total
Amazonas
ncash
Apurmac
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Callao
Caete
Cusco
Huancavelica
10
Hunuco
Huaura
Ica
Junn
La Libertad
Lambayeque
Lima
14
23
20
65
Lima Este
Lima Norte
14
Lima Sur
13
Loreto
14
Madre de Dios
Moquegua
228
Pasco
Piura
Puno
San Martn
Santa
Tacna
Ucayali
Total
44
85
58
42
229
Hay que reconocer a la vez que el portal del SEACE no tiene toda la
informacin referida a la contratacin. Los expedientes de los postores no
ganadores no son subidos al sistema, por lo que antes de evaluar si el fiscal
debe o no usarla o, en todo caso, cundo hacerlo, es elemental crear en
todos los fiscales la capacidad de manejarlo.
Paradjicamente, el nmero de capacitaciones dirigidas o en las que han
participado los fiscales del subsistema anticorrupcin no ha sido baja,
pero s ha perdido continuidad. Desde el 2010 a nivel nacional, la Escuela
del Ministerio Pblico inici actividades de capacitacin que han estado
concentradas en las Fiscalas Anticorrupcin y mucho menos en las fiscalas
no especializadas. Adems, las capacitaciones han estado bsicamente
concentradas en los distritos fiscales de la regin Lima (Lima, Lima Sur,
Lima Este y Lima Norte y Callao, con el 44% de capacitaciones para ser
exactos). En ncash y Ayacucho, las Fiscalas Anticorrupcin recibieron
4 y 3 capacitaciones todas en el 2011. Junn recibi 4, siendo 3 de ellas en
el 2011 y 1 en el 2013. En Lima se organizaron 21 y 9 de ellas han sido en
el 2013. Esto significa que en ncash, Ayacucho y Junn la gran mayora
de fiscales presentes en el sub sistema desde el 2012 o 2013 no hayan
recibido capacitacin alguna. La rotacin es relativamente importante en
estos distritos fiscales y ello amerita tener una poltica de generacin de
competencias sostenida en el tiempo.
229
Grfico 27
Evolucin del nmero de actividades acadmicas organizadas por la
Escuela del Ministerio Pblico en las que participaron las fiscalas
especializadas y no especializadas en delitos de corrupcin de
funcionarios
75
80
48
60
40
20
31
13
10
10
2010
2011
2012
38
4
Fiscalas Especializadas
2013
Fiscalas no Especializadas
Nota: No toma en cuenta las actividades que puedan haberse organizado en cada distrito
fiscal sin la participacin de la Escuela del Ministerio Pblico.
Fuente: Informacin de la Escuela del Ministerio Pblico en respuesta a solicitud de acceso
a informacin pblica enviada por la Defensora del Pueblo.
Elaboracin propia.
Otro gran problema, segn los mismos fiscales que han sido capacitados,
ha sido la utilidad de las actividades acadmicas en relacin con el
trabajo prctico que realizan los fiscales: cmo investigar, qu diligencias
practicar en cada caso, cmo determinar la prueba indiciaria, entre otros
aspectos. Esto fue corroborado por los propios fiscales. Para stos, las
capacitaciones institucionales han estado mal enfocadas. Han sido ms
capacitacin y menos formacin en el sentido que hemos definido, tal
como se puede apreciar en el anexo 2, de 31 actividades acadmicas
promovidas por la Escuela del Ministerio Pblico, desde enero 2010 a
mayo 2011, en ncash, Ayacucho, Junn y Lima, solo 9 de ellas estuvieron
relacionadas a la temtica de corrupcin, de las cuales 8 se dictaron
en la ciudad de Lima y 1 en Junn. Esta situacin resalta justamente la
generalidad de los temas dictados.
Las capacitaciones orientadas a dogmtica no resultan tan necesarias,
sino espacios para compartir conocimientos y experiencias, entre otros.
(Fiscal de Lima).
230
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237
proteger en todos los niveles a las fiscalas del poder poltico. A veces da
miedo comentar, sobre todo si eres provisional. Con un par de dedos te
sacan. (Fiscal de Lima).
As, un fiscal titular raramente es rotado, en el sentido estrictamente
administrativo de la palabra en fiscalas tan especializadas como las
de corrupcin de funcionarios. Se le cambia ante investigaciones por
inconducta funcional a cargo de Control Interno, por ejemplo, u otras
promovidas ante el Consejo Nacional de la Magistratura conducentes ms
bien a su separacin de la institucin. En este ltimo caso no hay rotacin,
sino destitucin. La necesidad de cubrir plazas en otro despacho o distrito
fiscal es otra razn vlida. En el primer caso, la rotacin es la consecuencia
de la decisin de investigar o sancionar a un fiscal por algn acto contrario
a la Ley, en el segundo caso, de ofrecer una mejor cobertura territorial
como institucin.
Sin embargo, no es esto lo que segn los fiscales determina la rotacin de los
provisionales. Ms bien el mensaje que dejan las decisiones de rotacin es
que investigar cierto tipo de casos, puede conducir a la rotacin o remocin
de fiscales, y con mayor razn si son provisionales. La reduccin del riesgo
percibido de la provisionalidad es considerada como una fortaleza. As
evalu un fiscal la recomposicin de su Fiscala Especializada:
El ingreso de titulares que hubo el ao pasado [es una fortaleza]. Se
dej un sistema que era de provisionalidad por un sistema en el que todos
son titulares, lo cual implica poder tener un poco de fortaleza para dejar
de tener un poco de presin, que puede subsistir pero ya no es tan evidente
o fuerte como antes, cuando haba un alto nmero de provisionalidad y un
alto nmero de fiscales que no eran de la especialidad. (Fiscal de Lima)
Un caso que ahonda la rotacin de fiscales provisionales es el caso de
ncash, entre los siete fiscales rotados o removidos que investigaban casos
por corrupcin contra el entonces presidente regional, Csar lvarez,
haban sido titulares y provisionales. El uso poltico de la rotacin de fiscales
parece estar ms sustentado por mismos afectados. Segn declaraciones a
La Repblica (24 de enero de 2014):
Incluso al terminar la entrevista con los congresistas y el presidente
regional Csar lvarez, el doctor Hugo Dante Farro Murillo, en su
condicin de presidente de la Junta de Fiscales del Santa, me dijo en tono
de advertencia que tuviera cuidado en la realizacin de la diligencia de
allanamiento, ya que el seor Csar lvarez tena mucha influencia y
mucho poder con dos fiscales supremos en el Ministerio Pblico
238
239
240
ADMINISTRACIN ABIERTA
PROACTIVO
- Personalidad
(proactividad)
ORGANIZACIN LOTIZADA PURA
+ Personalidad
(proactividad)
DESORGANIZACIN CON DINMICA
- Comunicacin
Elaboracin propia.
241
Jurdico
Corporativizacin
Proactivo
Acuerdos por escrito; convocatoria amplia a reuniones; coordinan desde archivo hasta juicio oral; juego
de roles y simulaciones; discusin de casos complejos,
emblemticos y otros ms.
Planificacin y ejecucin
de investigacin en equipo; reemplazo en diligencias;
programacin
de
uso de recursos escasos;
investigacin por equipos,
pools especializados, subespecializaciones intencionales.
Administracin
abierta
Criterios trabajados ms
que nada en forma independiente;
convocatoria
semicerrada; comunicacin
informal corriente; discusin en casos complejos y
emblemticos.
Organizacin
lotizada pura
Desorganizacin
con dinmica
Elaboracin propia.
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Tabla 32
Controles de calidad del trabajo percibidos por fiscales
Percepcin de
controles
Circunscrita
Amplia
Elevacin
de actuados
Elevacin de
actuados
Control
de calidad del
trabajo
entre
fiscales
Jurdico
Jurdico
Jurdico y
plazos
Alejada
del fiscal
Alejada
del fiscal
En el
entorno
fiscal
Alejada
del fiscal
Alejada
del fiscal
y del Ministerio
Pblico
Terceros
(fiscal
superior,
impulsado
por denunciantes)
Terceros
(fiscal
superior)
Terceros
(fiscal
provincial)
Terceros
(fiscal de
control)
Terceros
(consejeros)
Terceros
(jueces)
Finalidad
Control,
transparencia
Control
Control
Control
Control
Control
Temporalidad
Ex post
Ex post
Durante
Ex post
Ex post
Ex post
Posibilidad
de correccin
de decisin de
archivo
Existe
Existe
Existe
Existe
No existe
No
existe
Cobertura
37% de
denuncias
37% de
denuncias
Pocas denuncias
Muy
pocas denuncias
Carpetas
fiscales
seleccionadas
Solo
investigaciones
Formalizadas
Efectividad
Baja
Baja
Media
Baja
Baja
Baja
Controles
percibidos
Alcance
Responsabilidad
Accionamiento por...
259
Fiscala
Suprema de
Control
interno
Ratificacin por
CNM
Control
judicial
Plazos
Jurdico
Jurdico
Alejada
del
fiscal
Lo que estas formas de control de calidad del trabajo fiscal dejan de lado
es la posibilidad de analizar, criticar y corregir la planificacin y el proceso
mismo de investigacin para cada una de las denuncias que llegan a
las Fiscalas Anticorrupcin. Son poco eficaces para tales fines y as los
archivos inadecuados no son reparables.
Circunscrita o amplia, la percepcin de los mecanismos de control se asienta
sobre su disponibilidad y su supuesta eficacia. Parece haber sensacin de
control. Pero la percepcin no construye ni define tal eficacia. Pese a que
hemos identificado hasta 5 controles, incluso su efectividad conjunta es
baja. Se crea una falsa sensacin de control que se contradice con cmo en
efecto funcionan estos mecanismos.
2.3. El Sistema de Gestin Fiscal: Beneficios e incentivos negativos
El Ministerio Pblico cuenta con un sistema informtico que registra
informacin diversa sobre la tramitacin de las denuncias que reciben sus
fiscalas. Tiene por objeto la verificacin de los niveles de productividad
(cantidad de casos resueltos sobre casos asignados segn perodo y
reas funcionales de trabajo), los niveles de productividad laboral
(cumplimiento de la jornada laboral en el personal fiscal y asistentes),
el cumplimiento de los plazos procesales (casos resueltos dentro de los
plazos legales establecidos), los niveles de transparencia en la actuacin
fiscal (incidencias de quejas e indicios de corrupcin) y la realizacin del
trabajo del Fiscal Superior Coordinador (organizacin y planificacin de
los despachos corporativos).116
El Sistema de Gestin Fiscal (SGF) tambin es conocido entre los fiscales
como el semforo: un mdulo del SGF que siguiendo los colores del
semforo advierte a los fiscales sobre cada investigacin que tienen
asignada. Le asigna el color verde para las investigaciones dentro del plazo
legal, mbar a las cercanas al vencimiento del plazo y rojo a las que tienen
el plazo vencido.
El semforo del SGF se ha vuelto en la prctica ms importante que el
resto de sus funcionalidades. Con ello, parece desvalorarse el potencial
de explotacin estadstica del SGF, adems de contar con algunos otros
problemas en su funcionamiento ligados a la forma en que los casos son
contabilizados (todo caso vale como 1 para las estadsticas al margen de su
complejidad) y en que los tiempos son calculados.
116 Citado por PREZ GMEZ, Jos Domingo. Malas prcticas en el NCPP: El problema del
Sistema de Gestin Fiscal. En: Gaceta Penal & Procesal Penal, Tomo 34, Gaceta Jurdica,
Lima, 2012, p. 278.
260
Los inconvenientes del SGF estn relacionados con su diseo pero esto
no es ms que la consecuencia de una cultura organizacional que ha
dificultado la toma de decisiones en informacin estadstica procesada y
que debera generarse automticamente. Como ejemplo, para peculado
y colusin no es posible conocer con precisin el nmero de denuncias
ingresadas por delito pues el sistema duplica las denuncias con ms de un
delito o las agrega en el primer delito registrado en la denuncia. El clculo
se debe hacer manualmente.
Como herramienta, el SGF es necesario. Tiene una larga lista de beneficios
derivados del buen uso de las estadsticas agregadas e individuales
que produce cada Fiscala Anticorrupcin y cada fiscal. Pero al ser
desaprovechado, el sistema es reducido por los fiscales a un semforo,
convirtindose en la herramienta fundamental para el control de plazos en
el Ministerio Pblico.
La importancia y la fijacin sobre la eficacia que le han dado la Fiscala
Suprema de Control Interno y las fiscalas de coordinacin han hecho que
generen incentivos negativos para acelerar las investigaciones en desmedro
de la calidad de las mismas. En efecto, como seal un fiscal, el SGF (...)
ha ocasionado es que se hagan malas investigaciones, ms en provincias
que en Lima, pues ms ests pendiente en cumplir con ese semforo
que en hacer bien la investigacin. Tiene por tanto efecto directo sobre la
problemtica de los archivos inadecuados.
Dentro del SGF, la demora se asocia a sancin. El incentivo es tal, a la vez
que la complejidad y la dificultad de investigar una denuncia en los plazos
previstos, que paradjicamente ha dado lugar a respuestas diametralmente
opuestas en los fiscales: archivar denuncias reduciendo la calidad de las
investigaciones pero tambin restarle importancia al control de tiempos
y sus posibles sanciones. En el primer caso, el archivo es inminente y en
el segundo adems de la vulneracin de derecho a un proceso rpido se
regresa a la lgica del antiguo modelo penal donde no regan plazos para
la investigacin fiscal.
2.3.1. Limitada visin estratgica del SGF
Es relativamente comn la brecha entre los beneficios de sistemas como el
SGF y las necesidades de los usuarios y el uso efectivo que le dan. En este
punto hay un problema operativo pero sobre todo estratgico que redunda
en la incomprensin de la utilidad terica del sistema y sus beneficios
prcticos.
261
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263
264
los incumplen. Sirve adems para emitir los reportes estadsticos bsicos
que ayudan a la toma de decisiones pero que resultan cortos para la
potencialidad de explotacin de la informacin cotidianamente registrada
en el SGF.
2.3.2. Problemas con el funcionamiento del SGF
Como herramienta, el SGF es necesario. Pero no ha estado libre de algunos
problemas que limitan su buen uso y aprovechamiento. A continuacin
se hace referencia a algunos que afectan directamente el trabajo fiscal, la
forma en que se lo mide y el impacto en los plazos.
El primer inconveniente con el SGF, al tiempo de realizarse este estudio, es
que considera a todo caso como equivalente. Un caso simple de cohecho
es igual que uno complejo de colusin. El SGF asigna un indicador de
eficiencia no eficacia tan igual al archivo de la denuncia de cohecho
como a la sentencia condenatoria de un funcionario pblico por el delito
de colusin obtenida en un proceso complejo. En ambos casos el valor
determinado equivale a un caso resuelto, pero con la diferencia que en
el primero probablemente demand al fiscal menos de veinte das, y en
el segundo le tom un plazo mayor al ao. Consecuentemente, el nivel
de eficiencia del fiscal crecer si decide archivar ms casos en menor
tiempo, en lugar de buscar una condena penal ejemplificadora en un caso
complejo. De esta manera se alienta poco la labor del fiscal de proseguir
las investigaciones que demanden el empleo de plazos mayores.118
La distribucin de expedientes entre los fiscales no guarda estrictos
parmetros de aleatoriedad, algo adems bastante difcil de lograr por
la dispersin de tipos penales, la disparidad entre los del mismo tipo y
las denuncias por ms de un delito. Ello ha generado que en la prctica,
algunos fiscales terminen especializndose como consecuencia de la
acumulacin no intencional de denuncias de un mismo tipo.
La figura de un fiscal que ve cohechos y otro que ve colusin, no es
muy lejana a la realidad de las Fiscalas Anticorrupcin. Ambos son
evaluados bajo el mismo criterio cuantitativo que se asigna a todo caso, y
el mismo peso en las estadsticas. Los plazos legales son iguales para toda
investigacin, lo que hace que el control de plazos no sea del todo justo
para ciertos fiscales o en general para ciertos casos ms complejos.
118 Citado por PREZ GMEZ, Jos Domingo. Op. Cit., p. 279.
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271
272
CAPTULO IV
LA INCIDENCIA DE ACTORES CLAVE EN LA LABOR
FISCAL: CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA
Y PROCURADURA PBLICA ESPECIALIZADA EN
DELITOS DE CORRUPCIN
En torno al anlisis de las denuncias por peculado y colusin, existen dos
actores clave que por sus facultades legales, y su participacin antes y
durante la investigacin preparatoria, juegan un rol estratgico, tanto en
la persecucin del delito como en la posible sancin de los culpables. Estos
actores son la Contralora y la Procuradura Anticorrupcin.
Empero, no son los nicos actores importantes, tambin se encuentra la
Direccin Contra la Corrupcin perteneciente a la Polica Nacional del
Per. Sin embargo, especficamente para los casos de peculado y colusin
en diligencias preliminares, los fiscales de manera excepcional no
recurren a sta. Ello debido a que estos delitos suelen exigir competencias
tcnicas que usualmente no estn desarrolladas en el personal policial.
Asimismo, la desconfianza hacia ellos reduce tambin su participacin en
dichas investigaciones, debido que los fiscales prefieren no perder control
sobre sus casos y, administrar directamente la realizacin de las diligencias
preliminares. En cambio, sucede lo contrario con otros delitos, donde la
Polica s tiene mucha experiencia, como los operativos referidos a los
casos de cohechos.122
Otra institucin que cumple un rol importante en torno a los delitos de
peculado y colusin es la Direccin General de Defensa Pblica y Acceso
a la Justicia del Ministerio de Justicia, cuyo rol se orienta a garantizar el
derecho de acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva de las personas,
a travs de un servicio gratuito de asistencia legal. Sin embargo, su rol
es bastante particular. Son pocos e intervienen principalmente en la etapa
de juzgamiento, lo que los deja por fuera de nuestro objeto de estudio
(investigacin en diligencias preliminares) y del anlisis siguiente. Pero,
122 No se incluye a la Direccin Contra la Corrupcin debido que el delito de cohecho no
forma parte de la presente investigacin.
273
por sobre todo, juegan un papel tan paradjico como controversial: desde
su rol de funcionarios pblicos, los defensores pueden encontrarse en la
peculiar posicin de patrocinar intereses de acusados por corrupcin ante
fiscales y jueces que, al igual que estos abogados del Estado, forman parte
del subsistema encargado de procesar y sancionar los delitos de corrupcin
de funcionarios.123 Se suma a esta paradoja un hecho adicional: en el marco
de la implementacin del NCPP los defensores pblicos en lo penal han
recibido ms capacitaciones que los mismos fiscales. En juicio oral, por
tanto, no es raro que su desempeo sea no solo bueno sino incluso mejor
que el de los fiscales, segn las declaraciones de stos.
Los mejores capacitados en el sistema del NCPP son los defensores pblicos. La
cantidad e capacitaciones que hace su secretara tcnica en ao, hasta pasantas son
muy superior a lo que hace el MP, PJ y nosotros. A nosotros no nos han capacitado
nunca con el NCPP. Ha habido hace poco una capacitacin para procuradores pero
no para ellos. Y saben utilizar las herramientas en audiencia que ni siquiera el
fiscal puede rebatirla en audiencias. La principal deficiencia en la fiscala es la falta
de capacitacin. adems, en acuerdos (Procurador de Ayacucho).
1. Rol estratgico de la Contralora en las diligencias preliminares
en delitos de colusin y peculado
La Constitucin establece que la Contralora General de la Repblica
es la institucin a cargo del Sistema Nacional de Control, el cual est
diseado para supervisar, entre otras cosas, que el presupuesto del Estado
se ejecute dentro del marco legal.124 En consecuencia, est facultada para
realizar acciones de control en cualquier entidad pblica, para lo cual su
personal tcnico especializado examina los actos de gestin vinculados a
la disposicin de recursos pblicos.125
123 Y ello es as porque si bien el objetivo del Sistema de Defensa Pblica es asegurar el
derecho de defensa de las personas de escasos recursos econmicos (artculo 15 de
la Ley N 29360, Ley del Servicio de Defensa Pblica y artculo 2 de su Reglamento,
aprobado por Decreto Supremo N 013-2009-JUS), lo cierto es que los defensores pblicos
tambin deben asumir la defensa tcnica de procesados cuando lo requiera as el rgano
jurisdiccional o el Ministerio Pblico, y ello, ante la renuncia a la defensa del mismo
procesado (artculo 14 de la Ley N 29360, Ley del Servicio de Defensa Pblica y artculo
8 de su Reglamento).
124 Artculo 82 de la Constitucin: La Contralora General de la Repblica es una entidad
descentralizada de Derecho Pblico que goza de autonoma conforme a su ley orgnica.
Es el rgano superior del Sistema Nacional de Control. Supervisa la legalidad de la
ejecucin del Presupuesto del Estado, de las operaciones de deuda pblica y de los actos
de las instituciones sujetas a control. (...)
125 Artculo 10 de la Ley N 27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la
Contralora General de la Repblica.- La accin de control es la herramienta esencial
del Sistema, por la cual el personal tcnico de sus rganos conformantes, mediante
274
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276
277
Doy buena fe a los casos que vienen con informe especial del rgano
de Control [Interno] porque vienen con auditora. Se equivocan mucho
en la calificacin tpica, pero eso no es lo que necesito de esos informes.
(Fiscal de Ayacucho).
Estos informes de Contralora ayudan pero a veces han patinado tambin
en la determinacin de los tipos penales. Ayudan porque cuentan con
personal especializado dispuesto a trabajar, peritos etc. Eso es lo bueno
que tiene. (Fiscal de Junn).
La relacin entre infracciones administrativas y delitos de corrupcin de
funcionarios ha sido siempre un tema de discusin, en particular con el
delito de colusin. Las confusiones son frecuentes, al punto que existen
pronunciamientos de la Corte Suprema indicando que el tipo penal no se
configura por la acumulacin de irregularidades administrativas134 o por la
ausencia de los elementos normativos del tipo penal.135
En ese sentido, se hace evidente la necesidad de entablar un dilogo
interinstitucional con la finalidad de que ambas instituciones uniformicen
criterios. De nada sirve que la Contralora remita un informe voluminoso
sealando que hay indicios de responsabilidad penal si stos no son tales
segn el estndar probatorio que rige a jueces y fiscales.
Los especialistas de la Contralora encargados de determinar si su informe
indicar o no que existe responsabilidad penal, deberan tomar esta
decisin en funcin a si las evidencias satisfacen dicho estndar, o permiten
pronosticar razonablemente que ser alcanzado durante la investigacin
fiscal. Sin embargo, el archivamiento de investigaciones en las que existe
esta clase de informes demuestra que no hay un consenso sobre cundo
concurre el mismo.
La falta de entendimiento produce problemas institucionales (adems de
contribuir a congestionar las Fiscalas Anticorrupcin). Mientras que los
fiscales consideran que la Contralora no distingue bien las infracciones
administrativas de los delitos, diversas declaraciones pblicas del
Contralor General expresan una percepcin negativa sobre el rol de los
134 Por todos, ver: Ejecutoria Suprema R.N. N 707-2011-LIMA, del 7 de marzo del 2012 (En:
ESQUIVEL OVIEDO, Juan Carlos. Op. Cit., p.138)
135 NAKASAKI SERVIGN, Csar. Los Delitos contra la Administracin pblica en la
jurisprudencia, Gaceta Jurdica, 1. ed., Lima, 2013.
278
136 Vanse las recientes declaraciones del Contralor General de la Repblica, FuadKhoury,
del 24 de abril de 2014, en las que seala crticamente que de los 2752 funcionarios
denunciados durante su gestin, solo 300 recibieron una sentencia, y de stos solo 11
fueron condenados a penas efectivas. Disponibles en: http://diario16.pe/noticia/47457khoury-hay-un-problema-generalizado-corrupcion-delincuencia-ncash, fecha de visualizacin el 25 de abril de 2014. En el 2013, declar: Hoy en da los corruptos en el
Per no tienen miedo, persiste la impunidad, por lo tanto necesitamos ser ms drsticos,
tenemos que trabajar desde esa perspectiva. Vase en: http://www.larepublica.pe/01-102013/el-top-10-de-los-casos-de-corrupcion-en-etapa-final, fecha de visualizacin el 25 de
abril de 2014.
137 Artculo 15 de la Ley N 27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y la
Contralora General de la Repblica.- Son atribuciones del sistema: (...) f) Emitir, como
resultado de las acciones de control efectuadas, los informes respectivos con el debido
sustento tcnico y legal, constituyendo prueba pre-constituida para el inicio de las
acciones administrativas y/o legales que sean recomendadas en dichos informes.
138 Actualmente, la Ley N 30214, que incorpor el artculo 201-A al NCPP (publicada el
29 de junio de 2014), establece que los informes tcnicos especializados elaborados
fuera del proceso penal por la Contralora General de la Repblica en el cumplimiento
de sus funciones tienen la calidad de pericia institucional extraprocesal cuando hayan
servido de mrito para formular denuncia penal en el caso establecido por el literal b)
del inciso 2 del artculo 326 del presente Cdigo o cuando habiendo sido elaborados
en forma simultnea con la investigacin preparatoria sean ofrecidos como elemento
probatorio e incorporados debidamente al proceso para su contradiccin. Con ello se
recogera el tratamiento jurdico que la Corte Suprema ha otorgado al informe especial,
al considerarlo como un medio probatorio con eficacia valorativa y con carcter de
pericia institucional pre procesal, con mrito suficiente para poder demostrar los hechos
que constituyen el objeto de la investigacin y que deba ser valorado como autntica
prueba. Ver: MORN URBINA, Juan Carlos. Los informes de control y su calidad de prueba
pre constituida: La posicin de la Corte Suprema al respecto, [en lnea], (fecha de visualizacin
el 4 de setiembre de 2014), disponible en: http://www.gestionpublica.org.pe/plantilla/
practx09/control_guberna/2011/ contgub_11_08.pdf. Cabe recordar que ya la Defensora
del Pueblo advirti en su Informe Defensorial N 96: Balance a dos aos de vigencia de la Ley
de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica 2003-2004. Lima, octubre 2005, pp. 178, el
error que era atribuir a los informes de control la naturaleza de pruebas pre-constituidas.
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152 Artculo 328.1 del Cdigo Procesal Penal.- Toda denuncia debe contener la identidad
del denunciante, una narracin detallada y veraz de los hechos, y -de ser posible- la
individualizacin del presunto responsable (...)
153 Artculo 41 del Reglamento del Decreto Legislativo N 1068. - Adems de las facultades
especiales establecidas en la Ley y en el presente Reglamento, los Procuradores Pblicos
Especializados tienen las siguientes atribuciones:
1. Participar en las investigaciones preliminares o preparatorias llevadas a cabo por el
Ministerio Pblico o la Polica Nacional del Per, pudiendo ofrecer pruebas y solicitar
la realizacin de actos de investigacin, as como intervenir en las declaraciones de
testigos y en las dems diligencias de la investigacin, sin menoscabo de las labores
y acciones que corresponden al Ministerio Pblico (...)
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287
154 Si bien la norma publicada en el ao 2008 estableca que dicha unidad deba existir, en los
hechos esta recin se cre en el 2011 con el nombre de Unidad de Anlisis Financiero y
Pericial, estando actualmente en funcionamiento. Dicha Unidad incorpora dos lneas de
accin: de un lado, un rea dedicada a ejecutar los embargos trabados en aos anteriores
para asegurar el pago de las reparaciones civiles y proponer nuevos mecanismos para
obligar a los morosos a pagar; y de otro, un rea dedicada a la deteccin y repatriacin
de fondos provenientes de actividades ilcitas (decomiso e incautacin). Corresponde
entonces a la Unidad de Anlisis Financiero y Pericial, como tarea fundamental, el cobro
de las reparaciones civiles y la repatriacin de activos generados por actos de corrupcin,
[en lnea], (fecha de visualizacin el 27 de abril de 2014), disponible en: http://www.
minjus.gob.pe/corrupcion/anticorrupcion-estructura-organizacional/.
155 De hecho, no debiera descartarse la idea que esta unidad no slo se dedique a rastrear el
dinero de la corrupcin, sino que pudiese realizar tambin funciones similares a las de los
peritos de las Fiscalas Anticorrupcin. Esto supondra ampliar su capacidad operativa
dndole mayores recursos.
156 El Reglamento del Decreto Legislativo N 1068 fue publicado en el diario oficial El
Peruano, el 5 de diciembre de 2008.
157 Vase: http://www.minjus.gob.pe/corrupcion/anticorrupcion-estructura-organizacional/,
fecha de visualizacin el 27 de abril de 2014. Esta unidad incorpora dos lneas de accin:
De un lado, un rea dedicada a ejecutar los embargos trabados en aos anteriores para
asegurar el pago de las reparaciones civiles y proponer nuevos mecanismos para obligar
a los morosos a pagar (sujecin de beneficios penitenciarios al pago de la reparacin
civil, muerte civil para el deudor, imprescriptibilidad de las deudas por reparacin civil,
etc.); y de otro, un rea dedicada a la deteccin y repatriacin de fondos provenientes de
actividades ilcitas (decomiso e incautacin).
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CONCLUSIONES
1. La implementacin de la reforma procesal penal ha registrado un
considerable nmero de causas archivadas, incluso mayor a las
previsiones hechas por el propio Ministerio Pblico (30%). En lo
que va de la reforma al 2013, se archivaron 6 de cada 10 denuncias,
segn informacin estadstica oficial. La proporcin es menor 4 de
cada 10 en el mbito de las fiscalas anticorrupcin (2011), aunque
vara mucho entre un distrito fiscal y otro. Y, en lo que respecta a los
delitos de corrupcin ms denunciados, peculado y colusin (que
representaron el 42% de la carga procesal el 2012), la tasa promedio
se sita alrededor del 50%.
2. La Defensora del Pueblo, en el marco de su mbito competencial,
decidi realizar un estudio exploratorio de la situacin del archivo
fiscal, en fase de Diligencias Preliminares de la Investigacin
Preparatoria, en cuatro distritos fiscales con Fiscalas Anticorrupcin:
ncash, Ayacucho, Junn y Lima. Su atencin se centr en los dos
delitos de mayor incidencia: peculado y colusin. Se revisaron en esta
investigacin 457 carpetas fiscales, adems de 64 entrevistas a actores
claves, entre fiscales, peritos, defensores pblicos procuradores,
policas, periodistas y empresarios.
3. La supervisin ha permitido encontrar denuncias que fueron
archivadas inadecuadamente. Se trata de archivos en cuyas
disposiciones fiscales [que los ordenan] se advierte un conjunto
diverso de actos de investigacin fiscal no realizados o mal planteados,
elementos probatorios escasamente examinados, interpretaciones
jurdicas errneas o discordantes con precedentes jurisprudenciales e
incluso, decisiones carentes de lgica o sin conexin manifiesta con
la documentacin obtenida en el trmite de la investigacin fiscal.
En estos casos se advierten elementos que jugaron en contra de la
formalizacin de la Investigacin Preparatoria propiamente dicha o
de una acusacin fiscal, pese a que en ellos se evidenciaban indicios
reveladores de la comisin del delito peculado o colusin, que
hubieran sido posibles de apreciar debidamente de haber mediado
una mayor diligencia en la investigacin o un anlisis ms acucioso de
la informacin obtenida en el trmite de los mismos.
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297
15. Los fiscales tienen solo responsabilidad limitada por la alta tasa
de inasistencias de denunciantes, testigos e investigados. Estas
inconcurrencias generan investigaciones menos profundas y
exhaustivas y, por tanto, menos eficientes para los propsitos trazados.
Las inasistencias, a decir de la experiencia fiscal recabada, pueden
obedecer al temor o a la falta de inters de declarar de denunciantes
o testigos o, en el caso de los investigados, a estrategias dilatorias y
evasivas de la justicia. En los cuatro distritos fiscales bajo estudio,
aproximadamente 3 de cada 4 denunciantes no concurren a la primera
citacin, el promedio ponderado de estos distritos es de 76% (ncash
76%, Lima 73%, Junn 79% y Ayacucho 79%); en el caso de los testigos,
la situacin no parece variar: 4 de cada 5 no concurren a la primera
citacin, el promedio ponderado de estos distritos es de 80% (ncash
83%, Lima 75%, Junn 82% y Ayacucho 80%). Por ltimo, respecto de
los investigados, la proporcin es, aproximadamente, 2 de cada 3;
esto es, un nivel de inconcurrencia de 68% (Ayacucho 68%, Junn 75%,
Lima 60% y ncash 68%).
Sin bien estas inconcurrencias obedecen a decisiones personales, se
aprecia tambin una notoria pasividad de los fiscales frente a ellas. En
muy pocos casos se ha registrado el uso de citaciones de grado o fuerza
o la citacin con doble fecha para, en caso el investigado no concurra,
automticamente esperar a que lo haga en un segundo momento ya
definido en el nico oficio de llamado a citacin enviado. En cifras, y
en el caso de los denunciantes, el promedio general de declaraciones
no reprogramadas es de 76% (ncash 72%, Lima 89%, Junn 61% y
Ayacucho 91%); en el caso de los testigos, la situacin es similar: no se
reprograma, en promedio, el 66% de declaraciones no realizadas en
primera citacin (ncash 66%, Lima 67%, Junn 60% y Ayacucho 75%).
16. La prctica ms usada por los fiscales para obtener la documentacin
necesaria para la investigacin es el requerimiento por va escrita
a la entidad involucrada. Su frecuencia de uso (se da en el 89% de
los archivos revisados) contrasta con su efectividad. El gran riesgo
de solicitar informacin es que se entregue con retraso, que su
contenido sea alterado o mutilado o que jams sea entregada a la
fiscala. Segn los fiscales entrevistados estas prcticas son comunes,
habida cuenta que los investigados siguen laborando en la entidad
o, antes de salir de su institucin, se aseguraron de desaparecer las
evidencias que podan incriminarlos. Pero hay otros inconvenientes
de solicitar informacin por oficio a las entidades. Se identific que
el trmite interno de envo de oficios de las Fiscalas Anticorrupcin,
es innecesariamente largo e ineficiente: toma en promedio 23 das y
supone emitir una disposicin que ordene oficiar, una providencia
que concretice la disposicin y, finalmente, un oficio cursado a la
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RECOMENDACIONES
A la Presidencia del Consejo de Ministros y al Ministerio de Economa
y Finanzas
1. Priorizar en el presupuesto pblico las necesidades del Ministerio
Pblico para la implementacin eficiente de la reforma procesal
penal; particularmente, las necesidades que demanda el modelo
corporativo en las Fiscalas Anticorrupcin y la potenciacin de las
herramientas de gestin para la toma estratgica de decisiones y la
generacin de informacin sobre el fenmeno de la corrupcin en la
administracin pblica.
A la Fiscala de la Nacin
2. Implementar en el Observatorio de Criminalidad del Ministerio
Pblico una unidad especializada para la identificacin de patrones de
corrupcin (comunes, nuevos, focalizados en ciertas entidades pblicas,
redes, etc.); la cual, a partir del anlisis de la casustica de los despachos
fiscales, as como de aquellas denuncias ciudadanas que no prosperen
en el subsistema anticorrupcin, pueda generar polticas preventivas
para la intervencin temprana de las Fiscalas Anticorrupcin, as como
tambin propiciar una mejora para la comprensin del modus operandi
de la corrupcin en la administracin pblica y en las tcnicas de
investigacin para enfrentarla, especialmente, en los tipos habituales
de peculado y colusin.
3. Desarrollar directivas que permitan:
Establecer criterios de necesidad para racionalizar el uso de la
pericia en las Fiscalas Anticorrupcin, especialmente en los
casos de peculado y colusin. En estos lineamientos debera
explicitarse la obligacin del fiscal de sealar cul es el objetivo
concreto de la pericia requerida en funcin a la teora del caso
con la que asume la investigacin.
Sustentar los criterios tcnicos, razonables y transparentes
para la rotacin de fiscales. La objetivizacin de estos criterios
decididamente contribuir a generar confianza entre los
311
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ANEXOS
Anexo 1
Criterios para calificar las disposiciones fiscales
Evaluacin de calidad en la narracin de los hechos denunciados
Orden, claridad y completitud en la narracin de los hechos
denunciados
1
317
318
Se identifica muy bien las causas del mismo y una conexin clara y
directa con las evidencias encontradas y los indicios no hallados.
319
Anexo 2
Lista de actividades acadmicas promovidas por la Escuela del
Ministerio Pblico en ncash, Ayacucho, Junn y Lima
Ao
Actividad acadmica
Fecha
Lugar
2011
ncash
2011
23 y 24 de mayo
de 2011
ncash
2011
25 y 26 de agosto
de 2011
ncash
2011
Ayacucho
2011
13 y 14 de
setiembre de 2011
Ayacucho
2011
26 y 27 de mayo
de 2011
Junn
2011
04 y 05 de agosto
de 2011
Junn
2013
02 de abril de
2013
Junn
2010
Taller
de
entrenamiento
y
capacitacin para el Ejercicio de la
Funcin Fiscal en el Nuevo Cdigo
Procesal Penal
Del 13 al 17, 20 y
21 de diciembre
de 2010
Lima
2011
Del 03 al 07 de
enero de 2011
Lima
2011
02 y 03 de febrero
de 2011
Lima
2011
Del 28 de marzo
al 20 de mayo de
2011
Lima
2011
Polticas
de
Control
de
Delincuencia Organizada y
Corrupcin
7 de julio de 2011
Lima
320
de
la
la
2011
06 y 08 de
setiembre de 2011
Lima
2011
3 y 4 de
noviembre de
2011
Lima
2011
Lima
2012
Lima
2012
Lima
2012
Del 22 al 25 de
octubre del 2012
Lima
2012
06, 07 y 08 de
noviembre del
2012
Lima
2013
Curso
Taller:
Aplicacin
y
reforzamiento del trabajo fiscal en el
modelo acusatorio
Del 25 al 27 de
marzo de 2013
Lima
2013
Lima
2013
05 de junio de
2013
Lima
2013
Del 23 al 27 de
setiembre de 2013
Lima
2013
Del 21 al 25 de
octubre de 2013
Lima
321
Del 14 al 18 de
mayo de 2012
2013
7 y 8 de
noviembre de
2013
Lima
2013
18, 19 y 20 de
noviembre de
2013
Lima
2013
Del 25 al 29 de
noviembre de
2013
Lima
2013
Del 25 al 29 de
noviembre de
2013
Lima
2014
Del 21 al 25 de
abril de 2014
Lima
2014
Del 19 al 23 de
mayo de 2014
Lima
322
de
Anexo 3
Matrices de correlacin entre los criterios clave para evaluar las
disposiciones fiscales
Archivos inadecuados
Orden y claridad en la narracin de los
hechos
Orden y
claridad en la
narracin de
los hechos
Coherencia en
la informacin
extrada de las
evidencias
Claridad en la
determinacin
de las causas
del archivo
Listado
completo
de indicios
hallados y
precisin
de los no
hallados
0.2086
Coherencia
en la
informacin
extrada de
las evidencias
0.4268
0.4156
Claridad en
la determinacin de las
causas del
archivo
0.6405
0.2386
0.621
Nota: Una correlacin mayor a 0.7500 puede ser considerada como fuerte.
323
Archivos no cuestionados
Orden y claridad en la narracin de los
hechos
Orden y
claridad en la
narracin de
los hechos
Coherencia en
la informacin
extrada de las
evidencias
Claridad en la
determinacin
de las causas
del archivo
Listado
completo
de indicios
hallados y
precisin
de los no
hallados
0.4532
Coherencia
en la
informacin
extrada de
las evidencias
0.5492
0.5857
Claridad en
la determinacin de las
causas del
archivo
0.5407
0.4658
0.6263
Nota: Una correlacin mayor a 0.7500 puede ser considerada como fuerte.
324
325
Pertenencia a distrito
fiscal de Ayacucho
Pertenencia a distrito
fiscal de ncash
Disposicin
fiscal:
Completitud en el listado de las evidencias
encontradas y de los
indicios no hallados
-0.105
(0.258)
(0.248)
(0.138)**
(0.129)**
(0.213)*
-0.764
-0.675
-0.108
(0.132)*
(0.128)**
(0.208)*
-0.340
-0.379
0.538
(0.130)**
(0.118)**
0.513
-0.703
(0.151)*
(0.146)
-0.539
0.299
Diligencias
0.266
Modelo
bsico
(0.250)
-0.069
(0.212)*
0.489
(0.129)**
-0.687
(0.128)**
-0.380
(0.118)**
-0.539
(0.146)
0.270
Tipo
(0.436)**
1.262
(0.332)**
-1.319
(0.349)
0.282
(0.359)**
-1.020
(0.271)
0.333
Complejidad
(1.362)
-0.495
(0.546)
0.211
(0.325)**
-0.949
(0.404)
-0.144
(0.350)
-0.608
(0.375)
0.437
Pericias
(0.250)
-0.156
(0.209)*
0.498
(0.130)**
-0.687
(0.128)**
-0.385
(0.119)**
-0.554
(0.147)
0.279
No Liminar
Anexo 4
Estimacin probit (variable dependiente: Archivos inadecuados)
-0.529
(0.147)
0.271
REA
-0.395
-0.670
0.555
(0.252)
-0.186
325
(0.248)
-0.087
(0.211)* (0.212)**
0.489
(0.136)** (0.129)**
-0.744
(0.130)** (0.129)**
-0.373
(0.121)** (0.118)**
-0.467
(0.154)
0.262
Motivos
326
Archivo no liminar
indicios identificados
en pericia
Nro. de investigados
Nro. de denunciados
Colusin
Peculado
Pertenencia a distrito
fiscal de Junn
(0.216)
(0.209)
(0.191)**
0.623
(0.168)*
0.404
(0.180)
0.159
-0.093
-0.119
(0.190)
0.174
(0.207)
-0.073
(0.211)
-0.133
(0.123)
0.056
(0.120)
0.004
(0.454)
0.389
(0.442)
0.037
(0.598)
0.388
0.312
(0.210)
-0.108
(0.215)
-0.173
326
(0.213)
-0.077
327
435
435
4.000
(0.594)**
3.794
(0.565)**
* p<0.05; ** p<0.01
Constante
3.793
435
(0.599)**
7.574
134
(1.938)**
4.037
67
(1.634)*
435
(0.579)**
3.598
(0.210)
4.059
(0.158)
-0.188
435
327
435
(0.690)** (0.612)**
3.027
(0.189)**
0.566
(0.177)
-0.082
328