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So Paulo
2009
RESUMO
O presente trabalho tem por objetivo demonstrar a teoria sobre a sano aplicada s
empresas nos contratos administrativos.
A Administrao Pblica para consecuo de seus objetivos formaliza contratos com
pessoas fsicas e jurdicas.
Na ocorrncia de descumprimento das obrigaes pela contratada, a administrao
dever apurar a culpabilidade da empresa contratada.
Para a aplicao das penalidades, que esto previstas em lei, devero ser obedecidos os
princpios constitucionais e legais que norteiam o Direito Administrativo, em especial os
princpios da legalidade, da especificao, da proporcionalidade, da culpabilidade e do devido
processo legal, em que ser concedido o direito de defesa e do contraditrio.
A autoridade administrativa dever motivar sua deciso, aplicando as penalidades de
forma razovel e proporcional, sob pena de invalidao ou anulao pelo Poder Judicirio.
Tem-se constatado que as autoridades administrativas na Polcia Militar do Estado de
So Paulo no tm observado o princpio da razoabilidade quando da aplicao da penalidade
de impedimento e suspenso temporria para licitar e contratar com a administrao, sendo
objeto de aes judiciais promovidas pelas empresas apenadas, resultando em sua anulao.
A jurisprudncia reconhece o princpio da razoabilidade na aplicao da penalidade
administrativa.
ABSTRACT
The current document objective is to demonstrate the theory regarding applied
sanction to the corporations on administrative contracts.
The Public Administration on the regard of its objectives attainment formalizes
contracts with corporations and individuals.
In the event of non-compliance of
Key words: Administrative penalty in the military police. Concept. Principles. Species and
Competence.
INTRODUO
A Administrao Pblica formaliza contratos com pessoas fsicas e jurdicas para
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 21. ed. So Paulo: Malheiros, 1990, p.
195
3 MEIRELLES, Hely Lopes. Idem, p. 197/202
4 MEIRELLES, Hely Lopes. Idem, p. 144
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JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 11. ed.
So Paulo: Dialtica, 2005, p. 615.
8 FIGUEIREDO, Lucia Valle. Curso de Direito Administrativo. 7. ed. So Paulo: Malheiros, 2004,
p. 417.
9 JUSTEN FILHO, Maral. Idem, p. 615
10 JUSTEN FILHO, Maral. Idem, p. 615
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Uma soluo seria a prpria lei dispor as sanes em face da gravidade de cada
ilcito administrativo; em no sendo possvel, a regulamentao seria adequada, ou no edital
ou em atos normativos, estabelecendo parmetros objetivos de aplicao da sano.
O regime sancionatrio no Direito administrativo no idntico ao do Direito
Penal. Neste no haver crime sem lei anterior que o defina, no entanto poder haver ilcito
administrativo sem definio precisa e determinada por parte da lei.
3.3 Princpio da Proporcionalidade
A proporcionalidade significa a compatibilidade entre a gravidade e a
reprovabilidade da conduta praticada. O princpio da proporcionalidade est relacionado com
o princpio da individualizao da pena, consagrado no Direito Penal e, hoje, princpio
constitucional previsto no art. 5, inciso XVLI, da Constituio.
O art. 59 do Cdigo Penal assim preconiza
Art. 59 - O juiz, atendendo culpabilidade, aos antecedentes, conduta social,
personalidade do agente, aos motivos, s circunstncias e conseqncias do crime,
bem como ao comportamento da vtima, estabelecer, conforme seja necessrio e
suficiente para reprovao e preveno do crime:13
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administrativas, a saber: advertncia, multa, suspenso temporria para licitar e contratar com
administrao pelo perodo de at 2 (dois) anos e declarao de inidoneidade.
Com o advento da Lei 10.520/05, que instituiu a modalidade do prego, em seu
artigo 7, criou uma nova espcie de sano, denominada impedimento para licitar com a
administrao pelo perodo de at 5 (cinco) anos.
O elenco de sanes administrativas reduzido, no podendo ao administrador
incluir outros tipos de sano, em face do princpio da legalidade.
A resciso contratual unilateral, prevista nos arts. 77 e 78, da Lei n 8.666/93,
uma penalidade administrativa, em que pese no constar no rol dos art. 86 e 87 da aludida
legislao, como afirma Barros.33
4.1 Advertncia
A advertncia uma admoestao empresa contratada. Supe-se sua aplicao
para condutas de inexecuo parcial de deveres de diminuta monta, como esclarece Justen
Filho.34
Segundo Pereira Junior, uma penalidade moral, porque afeta reputao da
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empresa.
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Esta penalidade deve ser aplicada durante a vigncia do contrato38, sendo intil
aps o seu exaurimento ou resciso.
A advertncia serve para cientificar ao contratado que a reincidncia de conduta
faltosa poder ensejar uma penalidade mais severa, inclusive a resciso contratual.
A Lei possibilita a aplicao desta penalidade concomitante com a multa,
conforme previsto no art. 86, 1 da Lei n 8.666/93, in verbis: A multa a que alude este
artigo no impede que a Administrao rescinda unilateralmente o contrato e aplique as outras
sanes previstas nesta Lei. 39
Como ilustrao, a deciso do Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro, no
Processo Administrativo TJRJ n 15.432/99, transcrito por Pereira Junior:
A penalidade de advertncia a mais branda dentre as previstas no art. 87 da Lei n
8.666/93. (...)
Dentre os efeitos jurdicos da advertncia no se inclui no impedimento para licitar
e contratar, como parece temer a recorrente. (...)
A possibilidade da advertncia denegrir a imagem da contratada irrelevante para
os critrios que devem orientar a Administrao no exerccio da prerrogativa de
aplicar as penalidades (art. 58, IV). O melhor antdoto de que dispe cada
contratada para evitar arranhes sua imagem profissional no dar motivo para a
imposio de penalidades, atendendo, leal e zelosamente, a todas as obrigaes
previstas no contrato.40
Cabe destacar que a penalidade de advertncia somente pode ser aplicada aps o
devido processo legal, concedendo empresa o direito de defesa.
4.2 Multa
A penalidade de multa pode ser dividida em duas espcies: moratria (art. 86 da
Lei n 8.666/93) e compensatria (art. 87 da Lei n 8.666/93).
A multa moratria tem por objetivo evitar o retardamento do cumprimento do
objeto contratual. Deve ser aplicada durante a vigncia do contrato. A obrigao poder ser
cumprida, no havendo a resciso contratual.
Para tanto, cabe a administrao fixar o prazo de tolerncia. Se este prazo for
extrapolado, acarretar a resciso contratual.
Esta tese sustentada por Marcio dos Santos Barros em sua obra Comentrios sobre
Licitaes e Contratos, p. 289.
39 BRASIL. Lei n 8.666/93, disponvel no sitio www.planalto.gov.br/ccivil_03 /Leis/_LeiOrdinaria.htm.
40 PEREIRA JUNIOR, Jess Torres. Idem, p. 817.
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Surge outra questo: Quanto de multa dever ser aplicado empresa que entrega o
objeto contratado aps 60 (sessenta) dias? Dever ser aplicado o ndice de 0,4% por dia de
atraso previsto no art. 7, inciso VI, da Resoluo SSP n 333/05 ou aplicar a multa de 30% ou
20 % previsto em face da inexecuo total ou parcial da obrigao.
H uma lacuna na resoluo em face desta situao, pois no houve inexecuo do
contrato se a empresa contratada fizer a entrega da obrigao; no entanto o inciso VI, do art.
7 da aludida Resoluo no prev o ndice para atrasos superiores a 60 (sessenta) dias. A
melhor soluo uso da equidade, aplicando o ndice que alcanar a multa menor, que pode
variar em cada situao.
Cabe esclarecer que esta soluo deve ser muito bem motivada pelo administrador,
pois um caso excepcional.
4.3 Suspenso Temporria
Esta penalidade aplicada contratada impossibilita que a empresa participe de
novas licitaes ou que seja impedida de ser contratada com a administrao pelo perodo de
at 02 (dois) anos.
Deve ser aplicada em faltas extremamente graves.
Como ensina Pereira Junior:
A suspenso temporria a penalidade que a Administrao pode graduar at 2
anos, segundo a gravidade de infrao, capaz de deixar pendente, total ou
parcialmente, a prestao acordada, com prejuzos ao interesse do servio; a
penalidade severa que deve corresponder conduta do contratado que, por culpa,
inviabiliza a execuo do contrato e, no mais das vezes, constranger a
Administrao a rescindi-lo.48
Esta restrio imposta dever ser restrita ao rgo da Administrao Pblica que
aplicou a penalidade. Portanto, se a penalidade foi aplicada pela empresa de Saneamento
Bsico de So Paulo (SABESP), a Secretaria da Sade poder contratar a empresa apenada.
O art. 87, inciso III, da Lei n 8.666/93, utiliza a expresso administrao,
enquanto no inciso IV, deste mesmo artigo, emprega a expresso Administrao Pblica.
O art. 6 da aludida legislao traz a interpretao legal como segue:
XI - Administrao Pblica - a administrao direta e indireta da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, abrangendo inclusive as entidades
com personalidade jurdica de direito privado sob controle do poder pblico e das
fundaes por ele institudas ou mantidas;
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Esta penalidade pode ser aplicada conjuntamente com a de multa, como j exposto
anteriormente.
Como conseqncia no poder participar de licitao ou ser contratada com o
rgo que aplicou a penalidade, podendo prosseguir com suas atividades societrias com
outros rgos da Administrao Pblica.
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Almeida cita, em sua obra, a Deciso n 352/98, proferida pelo Superior Tribunal
de Justia:
[...] que em observncia ao princpio da legalidade, no mais inclua nos seus editais
de licitao clusula impeditiva de participao, no respectivo certame, de
interessados eventualmente apenados por outro rgo ou entidade da Administrao
Pblica (art. 6, inciso XI, da Lei n 8.666/93), com a sano prevista no art. 87,
inciso III, desse diploma legal, ou ainda que tenham tidos seus contratos firmados
com os mencionados rgos e entidades rescindidos com fulcro nos incisos I a IV
do art. 78 da referida lei.55
MEIRELLES, Hely Lopes. Licitao e Contrato Administrativo. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1988, p. 250.
53 SO PAULO. Decreto n 48.999/04, disponvel no sitio www.al.sp.gov.br/portal/ site/Internet/
Legislao SP? vgnextoi=2ddd0b9198067110VgnVCM10000059001acRCRD.
54 JUSTEN FILHO, Maral. Idem. p. 623.
55 ALMEIDA, Cludia. Licitaes e Contratos Administrativos. So Paulo: Editora NDJ, 2002007,
p. 251.
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http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/doc.jsp?livre=proporcionalidade+na+san%E7%E3o
+em+ contrato +administrativo&&b=ACOR&p=true&t=&l=10&i=7
57 BRASIL. Decreto-lei n. 2.300/86, disponvel no sitio www.planalto.gov.br/ccivil_03/ decretolei/_Dec_ano.htm
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Diante disto, esta penalidade impede que a empresa participe de qualquer licitao
em qualquer rgo da Administrao Pblica (direta ou indireta).
Destaca-se que crime contratar com empresa declarada inidnea.
Esta penalidade, assim como a penalidade de suspenso temporria, deve ser
aplicada em obedincia aos princpios norteadores da administrao pblica, em especial, ao
da proporcionalidade.
Uma empresa que sofrer este tipo de penalidade poder sofrer conseqncias
srias, resultando em sua falncia e demisso de seus funcionrios.
A reabilitao dever ocorrer aps o decurso do perodo de 2 (anos) perante o
rgo que aplicou a penalidade.
4.3 Impedimento para licitar
A Lei n 10.520/02, que introduziu a modalidade do prego, instituiu uma nova
sano administrativa, aplicvel somente nesta modalidade, que o impedimento para licitar
ou contratar com a Administrao Pblica, pois o art. 7, da aludida legislao, assim dispe:
Art. 7 Quem, convocado dentro do prazo de validade da sua proposta, no celebrar
o contrato, deixar de entregar ou apresentar documentao falsa exigida para o
certame, ensejar o retardamento da execuo de seu objeto, no mantiver a
proposta, falhar ou fraudar na execuo do contrato, comportar-se de modo
inidneo ou cometer fraude fiscal, ficar impedido de licitar e contratar com a
Unio, Estados, Distrito Federal ou Municpios e, ser descredenciado no Sicaf, ou
nos sistemas de cadastramento de fornecedores a que se refere o inciso XIV do art.
4o desta Lei, pelo prazo de at 5 (cinco) anos, sem prejuzo das multas previstas em
edital e no contrato e das demais cominaes legais.59
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Criou ainda uma situao delicada. A empresa declarada inidnea, que sofreu uma
punio muito mais severa, poder requerer a reabilitao aps 2 (dois) anos, por sua vez,
uma empresa impedida, poder ficar sem participar de uma licitao ou ser contratada, por um
prazo de at 5 (cinco) anos.
A autoridade que aplicar a penalidade de impedimento para licitar no pode
restringir a que rgo da administrao que estar penalizada, como ocorreu na deciso do
Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, ao aplicar a penalidade de impedimento para
licitar na empresa Petrobrs, no ano de 2007.
Outra problemtica a ser enfrentada pela Administrao Pblica no tocante a
aplicao da penalidade imposta por outros rgos da Administrao Pblica Estadual com
relao aos contratos em andamento com a empresa sancionada.
O art. 55, inciso XIII, da Lei n 8.666/9361, estabelece que em todo o contrato
deveria constar a exigncia da contratada em manter, durante toda a execuo do contrato,
todas as condies de habilitao.
Uma empresa apenada com suspenso, impedimento ou declarada inidnea ser
inabilitada em uma licitao por deixar de preencher as condies de habilitao. Diante disto,
poder ser objeto de resciso contratual com fundamento no art. 78, inciso I, da aludida
legislao federal, por deixar de cumprir as clusulas contratuais. Assim dispe o dispositivo
legal: Art. 78. Constituem motivo para resciso do contrato: I - o no cumprimento de
clusulas contratuais, especificaes, projetos ou prazos.62
Se a empresa foi suspensa pelo perodo de 1 (um) ms, ser coerente rescindir o
contrato vigente, em que a empresa tem cumprido fielmente todas as obrigaes? Se for
proceder uma nova licitao para a execuo deste contrato rescindido, certamente a empresa
que fora apenada estar em condies de participar do novo certame, pois a penalidade
imposta j caducou.
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6. CONCLUSO
O administrador pblico deve fiscalizar a execuo do contrato administrativo
para que o seu objeto seja cumprido, no prazo e na forma como foi contratada.
No pode agir de forma parcial, permitindo que a empresa contratada seja ou
beneficiada ou prejudicada. O princpio da impessoalidade imprescindvel.
Na ocorrncia de um descumprimento contratual, a administrao deve instaurar o
procedimento administrativo a fim de apurar eventual ilcito administrativo, onde sero
obedecidas as garantias constitucionais da ampla defesa e do contraditrio.
Em havendo a comprovao da culpa por parte da empresa contratada, esta dever
sofrer as sanes administrativas previstas na legislao em vigor, devendo ser proporcional a
punio falta cometida, que deve estar prevista em lei.
Quando da aplicao da penalidade, o administrador dever dosar a pena de forma
proporcional, visto que a sano dever ser to mais gravosa quanto mais grave for a infrao.
No deve simplesmente aplicar a penalidade no mximo sem nenhum critrio.
A apurao da falta cometida pela empresa contratada no uma faculdade, mas
um dever da administrao sob pena de responsabilidade.
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