EL CONTRO DEL PRESUPUESTO PBLICO EN VENEZUELA A LA

LUZ DEL MARCO NORMATIVO

Autor: Hely Colmenrez Mujica

INTRODUCCIN

La capacidad de internalizar el rol que nos corresponde como

administradores de recursos pblicos, bajo nuestra responsabilidad,
requiere del compromiso ineludible del funcionario para fomentar la
concientizacin

de

la

importancia

del

control

interno

en

la

administracin pblica nacional, de manera tal, que se fortalezca la

gestin

gubernamental,

en

trminos

de

eficiencia,

eficacia,

transparencia, legalidad y honradez, adems de ello, se proporcione

una garanta razonable del logro de los objetivos del rgano o ente
respectivo,

disminuyendo

el

burocratismo

la

corrupcin

administrativa con resultados ptimos en la gestin y fines del Estado,

en beneficio de la satisfaccin de las necesidades colectivas.
No tenemos que buscar muy lejos para ver numerosos intentos
fallidos de control interno, sea en la administracin central, regional o
municipal, por consiguiente no es una sorpresa que las autoridades no
adecen sus sistemas de control interno. No creemos que sta falta de
concientizacin

sea

el

camino

encontradas en el control interno.

para

minimizar

las

debilidades

En Venezuela existen dos grandes rectores del control, que

trabajan en forma coordinada, primeramente la Contralora General de
la Repblica, como Rector del Control Externo, y segundo la
Superintendencia Nacional de Auditora Interna (SUNAI), como Rector
del Sistema de Control Interno y de la Direccin de Auditora Interna.
Dentro del marco normativo de la SUNAI, destacaremos las Normas
Bsicas de Control Interna relativas al Ciclo de Ingresos. Estructurando
dicho Ciclo en los siguientes componentes:
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.

Entes Liquidadores.
Ejecucin Presupuestaria de Ingresos.
Registro, uso de formularios y depsitos de los ingresos.
Organizacin y archivo de los documentos
Ente Recaudador.
Contabilizacin por ramos de rentas y,
Confrontacin de los ingresos.

Con esta investigacin pretendemos destacar la importancia,

funciones y objetivos del Ciclo de Ingresos.

1- La actividad de liquidacin de ingresos:

El ciclo de ingresos de la Administracin pblica se compone de tres fases, a
saber, causado- liquidado o devengado recaudado. Estas tres etapas sucesivas,
deben realizarse por rganos diferentes, de manera de optimizar el control interno en el
seno de las organizaciones administrativas.
En este sentido, la actividad de liquidacin y de recaudacin recae sobre
organismos disimiles, as se desprende del artculo 117 de la Ley Orgnica de la
Administracin Financiera del sector pblico, la cual seala lo siguiente: los
funcionarios y oficinas encargados de la liquidacin de ingresos deben ser distintos e
independientes de los encargados del servicio de tesorera y en ningn caso estos
ltimos pueden estar encargados de la liquidacin y administracin de ingresos.
De la disposicin parcialmente transcrita se deduce la exigencia legal de separar
dos actividades del ciclo de ingresos, para minimizar los riesgos de mal uso de los
recursos pblicos, reducir las probabilidades de ilcitos administrativos, propiciar la
eficacia y eficiencia de las funciones administrativas y contribuir a la veracidad y
exactitud de la informacin financiera.
De modo que, al escindir las etapas del ingreso fiscal en oficinas diversas, se
cree que mejoran los mtodos de control interno, y facilita la consecucin de los fines
de la organizacin administrativa, bajo los principios de transparencia, buena fe,
integridad y honestidad.
No obstante lo dicho anteriormente, la disposicin comentada supra, establece
una vlvula de escape a la rigurosidad de la separacin orgnica y funcional indicada,
al permitir de manera excepcional la identidad de rgano en la actividad de liquidacin
y recaudacin, cuando se trate de tasas administrativas.
En esta direccin, la disposicin antes sealada establece lo siguiente: Cuando
se trate de tasas por servicios prestados por el Estado cuya recaudacin por oficinas

distintas de las liquidadoras sea causa de graves inconvenientes para la buena marcha
de esos servicios, podr el Ejecutivo Nacional autorizar la percepcin de tales tasas en
las propias oficinas liquidadoras, cuidando de que se establezcan sistemas de control
adecuados para impedir fraudes.
De manera que las actividades de liquidacin y recaudacin pueden efectuarse
por la misma unidad administrativa, siempre que concurran las circustancias siguientes:
primero, que la realizacin de tales actividades por rganos diversos induzca graves
perjuicios a la buena marcha de los servicios por ella prestados, entendiendo por buena
marcha , la concrecin de sus fines, con la consiguiente economa de recursos y
efectividad de sus consecuencias, y segundo, que se implementen y ejecuten los
mecanismos de control interno adecuados a la naturaleza, estructura y fines de la
organizacin administrativa, y compatibles con la ndole de las circustancias.
Conforme a la excepcin enunciada, se procura salvaguardar la eficacia y
eficiencia de los servicios y actividades desplegadas por la Administracin Pblica, en
beneficio de los usuarios y en tutela de su derecho a recibir servicios y bienes de
calidad, previsto en el artculo 117 de la Constitucin de la Republica.
La divisin funcional de las etapas del ciclo de ingresos encuentra su correlato
en la separacin entre la recaudacin (instancia final del ciclo de ingresos) y la orden
de pago (etapa final del ciclo de gasto pblico), por cuanto las unidades administrativas
competentes para la recaudacin de ingresos fiscales, deben ser distintas a las
responsables de la ordenacin de pagos contra el Tesoro Nacional.
As se desprende del artculo 118 de la Ley Orgnica de la Administracin
Financiera del Sector Pblico al sealar lo siguiente: Las oficinas de ordenacin de
pagos deben ser distintas e independientes de las que integran el sistema de Tesorera

y en ningn caso estas ltimas podrn liquidar ni ordenar pagos contra el Tesoro
Nacional.
2- rganos liquidadores:
La liquidacin corresponde a los rganos de la Administracin Pblica Central
con base al Manual de normas de control interno sobre un modelo genrico de
administracin central y descentralizada.
Es menester sealar quienes componen la denominada Administracin Pblica
Central, por tanto, esta se encuentra formada por una pluralidad de rganos, por tanto,
carentes de personalidad jurdica, integrada a una estructura con diseo vertical y
piramidal, esto es, jerrquicamente ordenada y dependiendo de una mxima autoridad,
que no

es otra que el jefe del ejecutivo, vale decir Presidente de la Republica,

Gobernador de Estado y Alcalde del Municipio.

Los rganos de la Administracin Pblica Central, se clasifican de acuerdo a la
ndole de las funciones que tienen asignadas, en 1-activos, 2-consultivos, 3-contralores
y 4-coordinadores, y los activos a su vez se subdividen en superiores e inferiores, y en
rganos de direccin y de administracin.
En este sentido los rganos superiores de direccin a nivel nacional son aquellos
indicados en el artculo 44 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica, a saber: el
Presidente de la Republica, el vicepresidente ejecutivo, el consejo de Ministros, los
Ministros, los viceministros y las autoridades regionales.

Mientras los rganos superiores de consulta a nivel nacional son : la

Procuradura General de la Republica, el Consejo de Estado, el Consejo de Defensa de
la Nacin, las Juntas Sectoriales y las Juntas Ministeriales.
En el caso de los entes descentralizados funcionalmente, vale decir, Institutos
Autnomos, Empresas del Estado, Fundaciones del Estado y Asociaciones Civiles del
Estado, por tener patrimonio propio, distinto e independiente del patrimonio del ente
creador o matriz, los ingresos liquidados y recaudados enriquecern su propio acervo
patrimonial.
En este orden de ideas, los entes descentralizados funcionalmente son creados
con el fin de propiciar mayor autonoma de gestin y operativa, a determinadas
organizaciones encargadas de realizar actividades en inters pblico, por tanto,
tambin se les dota de autonoma financiera, patrimonial y presupuestaria.
Debido a la autonoma patrimonial y presupuestaria con las que fueron creados
estos entes, sus ingresos recaudados producto de la realizacin de sus propias
actividades, no se incorporan a la cuenta nica del tesoro nacional, antes bien, son
administrados por cada uno, por medio de su junta directiva, sin perjuicio de la
posibilidad que el jefe del ejecutivo y mxima autoridad de las finanzas del ente pblico
territorial creador, decida disponer de los ingresos excedentarios o del supervit
financiero, en ejercicio del control de adscripcin.
Sin embargo, en el seno interno del ente descentralizado funcionalmente, debe
cumplirse con el principio de la separacin funcional de la actividad de liquidacin y la
de recaudacin, por ello en la estructura organizativa de cada ente instrumental, deben

identificarse unidades u oficinas especializadas en cada una de las tareas antes

mencionadas.
Es importante destacar que la Administracin Pblica se rige por el principio de
la Unidad del Tesoro, establecido en el artculo 34 de la Ley Orgnica de Administracin
Financiera del Sector Pblico, con base al cual el Tesoro Nacional constituye una masa
indivisa de recursos patrimoniales, lo que conlleva a que no pueda destinarse
especficamente ningn ramo de ingreso a cubrir un gasto concreto

y tampoco

predeterminar una asignacin presupuestaria para atender erogaciones o funciones

estatales concretas.
Este

principio

trae

como

consecuencia

lgica

que

las

asignaciones

presupuestarias otorgadas desde el ente pblico territorial, vale decir, la Republica

hacia rganos desconcentrados (servicios autnomos sin personalidad jurdica entre
ellos) y entes descentralizados, que no hayan sido utilizados oportunamente en la
concrecin del fin para el cual fueron otorgados, deben ser reintegrados al tesoro
nacional, en cumplimiento del principio de la unidad del tesoro.
Este mecanismo ha sido objeto de regulacin por la Oficina Nacional del Tesoro
mediante resolucin Nro.1626, por la cual se dispone de la devolucin al Tesoro
Nacional de las sumas acreditadas en las cuentas bancarias del sector pblico que
mantienen fondos del Tesoro Nacional, publicada en gaceta oficial Nro.38.155 de fecha
30 de Marzo de 2005.
La resolucin sealada establece lo siguiente: Articulo 1: Se dispone la
devolucin al Tesoro Nacional de las sumas acreditadas en las cuentas bancarias del

sector pblico que mantiene fondos del tesoro nacional en cualesquiera de los
siguientes casos: 1- cuando la Institucin Financiera no tiene identificado la cuenta
bancaria con el cdigo asignado por la Oficina Nacional del Tesoro (cdigo ONT). 2Cuando estando debidamente identificado con el cdigo asignado por la Oficina
Nacional del Tesoro, se encuentra inmovilizada por ms de cuatro(4) meses al
momento de la publicacin de la presente resolucin.
La disposicin transcrita parcialmente, excepta de la devolucin a los Estados,
los Municipios, los Distritos, el Distrito metropolitano de Caracas y del Alto Apure, y las
sociedades mercantiles de capital pblico o empresas del Estado.
La resolucin antes indicada tiene cobertura legal en el artculo 114 de la Ley
Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico que establece lo siguiente:
El ministerio de Finanzas dispondr la devolucin al Tesoro Nacional de las sumas
acreditadas en cuentas de la Republica y de sus entes descentralizados
funcionalmente sin fines empresariales , sin menoscabo de la titularidad de los fondos
de

estos ltimos, cuando estas se mantengan sin utilizar por un periodo que

determinar el reglamento de esta Ley

3- Registro, uso de formularios y depsitos de los ingresos:

La liquidacin de los ingresos debe constar en formularios

predeterminados

debidamente numerados en orden consecutivo, que permita su fcil identificacin, manejo y

archivo. De igual forma los ingresos recaudados deben estar respaldados por comprobantes

de depsitos en las respectivas cuentas bancarios que al efecto lleven la Oficina Nacional del
Tesoro.
Esta exigencia obedece a la necesidad de asegurar la exactitud, veracidad y
pertinencia de la informacin financiera, de garantizar la transparencia de la gestin financiera
y de los asientos contables, y de facilitar la aplicacin de los mecanismos de control interno y
externo.
Los documentos comprobatorios de los ingresos recaudados deben registrarse y
archivarse en las unidades administrativas competentes, en expedientes fsicos, sin perjuicio
de la posibilidad de utilizar medios informaticos, telemticos, electrnicos.
En esta direccin la Ley Orgnica de la Administracin Pblica establece en el articulo
146 lo siguiente: El Estado crear, organizar, preservar

y ejercer el control de sus

archivos y propiciar su modernizacin y equipamiento para que cumplan la funcin

probatoria, supletoria, verificadora, tcnica y testimonial.
4- Ente recaudador:
La Oficina Nacional del Tesoro (ONT) es el nico ente recaudador de los ingresos
fiscales nacionales. As se desprende del articulo 109 numeral 3 de la Ley Orgnica de la
Administracin Financiera del sector pblico, el cual seala: Es competencia de la Oficina
Nacional del Tesoro, 3 percibir los productos en numerario de los ingresos

pblicos

nacionales.
Para el ejercicio de esta competencia la ONT, puede celebrar convenios de
recaudacin con Instituciones Financieras nacionales o extranjeras, segn lo establecido en el
artculo 23, en concordancia con el artculo 28 del Reglamento Nro.3 de la Ley Orgnica de la
Administracin Financiera del sector pblico.

El articulo 23 sealado dice lo siguiente: Son entidades auxiliares de la ONT, para la

percepcin de ingresos y la realizacin de pagos:
1- El Banco Central de Venezuela.
2- Los Bancos y dems Instituciones Financieras nacionales o extranjeras con los
cuales la Republica por rgano del Ministerio de Finanzas haya celebrado
convenios.
Y el artculo 28 del referido Reglamento establece lo siguiente: La percepcin de
ingresos por parte de la entidades auxiliares de la ONT, se har de conformidad con los
convenios que al efecto celebre la Republica por rgano del Ministerio de Finanzas
A los fines de la recaudacin de ingresos fiscales por la ONT, conforme al artculo 112
de la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del sector Pblico, mantendr una nica
cuenta del tesoro nacional, en la cual se centralizaran todos los ingresos y pagos de los entes
integrados al sistema de tesorera, los cuales se ejecutaran a travs del Banco Central de
Venezuela y de los dems Bancos comerciales con los que se haya celebrado convenio.
Segn el sistema de cuenta nica del tesoro nacional, el Estado ser siempre titular de
los fondos existentes en la Instituciones financieras que acten como entidades auxiliares y a
travs de ellas se efectuaran los pagos.
Con base al artculo 18 del Reglamento parcial Nro.3 de la Ley Orgnica de
Administracin Financiera del sector pblico la ONT, debe llevar un registro general
actualizado de las cuentas bancarias del sector pblico nacional y con base al artculo 19
ejusdem autorizar la apertura de cuentas bancarias
vigilara el manejo de las mismas.
5- Registro de ingresos:

con fondos del Tesoro Nacional y

La ONT debe llevar un registro de todos los ingresos discriminando la fuente de ellos, de
forma tal que permita su identificacin. Por ejemplo, se seala el informe de gestin emitido
por la ONT, correspondiente a la semana del 07 al 14 de Julio del 2010.

En el grafico se identifica la clasificacin de los ingresos segn el ramo de rentas, los

cuales son diferenciados en tres grupos, a saber: 1- ingresos ordinarios (petroleros y no
petroleros), 2- extraordinarios y 3- otras fuentes de financiamiento.