LA POLTICA EXTERIOR EN EL MARCO DE LA

TRANSICIN MEXICANA
Francisco Casanova lvarez.
La poltica exterior mexicana:
Las relaciones internacionales permiten mantener un equilibrio, precario
muchas veces, entre naciones que cuentan con sociedades y sistemas
polticos distintos, y constituyen un esfuerzo permanente para procurar la paz,
el desarrollo y el orden mundial en un marco de derecho que garantice la
libertad e independencia de todas ellas sin distingo de raza, religin, economa,
recursos naturales, tamao o rgimen poltico.
Dice Charles Lercher1 que la poltica exterior es la conducta y
decisiones adoptadas por un Estado en sus relaciones con otros Estados, para
el logro de propsitos nacionales y la defensa tambin de intereses
nacionales. Desde luego, esa conducta que adoptan los Estados en sus
relaciones con otros, no se establece al azar, sino que es un proceso largo,
difcil y constante en el que intervienen mltiples factores para su formulacin y
ejecucin.
De lo anterior se deduce la necesidad de profundizar en el estudio de los
actores y de las instituciones, y de la manera especifica como stos se
interrelacionan para constituir los diferentes subsistemas que configuran el
sistema social. Particularmente importante para entender el diseo e
implementacin de la poltica exterior es el (sub) sistema poltico, pues resulta
evidente que entre el orden interno de un pas y su poltica exterior hay un hilo
conductor que determina sus acciones y posiciones respecto de los dems
Estados. Sus necesidades, sus recursos, los valores que sustenta y su visin
del mundo, su organizacin social, econmica, religiosa, poltica y militar, as
como su historia de agravios y desagravios con los dems son los
condicionantes de sus decisiones internacionales. Por eso el conocimiento de
la naturaleza de los otros Estados, especialmente de los vecinos, es requisito
indispensable para el diseo de una poltica internacional.
La construccin de Mxico como nacin y como pas, a lo largo del siglo
XIX, estuvo fuertemente ligada a acontecimientos internacionales o internos
generados en otros Estados cuya repercusin fue decisiva en nuestra historia:
la invasin francesa por Napolen Bonaparte a Espaa precipit la
independencia de la Nueva Espaa; la independencia de los Estados Unidos y
la difusin del liberalismo poltico y econmico fueron determinantes en la lucha
interna para definir el carcter del Mxico naciente; el expansionismo
norteamericano llev a la mutilacin de la mitad del territorio; las pretensiones
Charles Lercher. Formulacin de la Poltica: Los encargados de tomar las decisiones, en La
Poltica Exterior del Pueblo de los Estados Unidos, Ed. Letras, Mxico, 1965, p. 44-75.
1

imperiales de Napolen III y su temor al fortalecimiento norteamericano

condujeron a la guerra de intervencin francesa y a la creacin del efmero
imperio de Maximiliano; la intromisin indebida del embajador norteamericano
Lane Wilson para hacer triunfar el cuartelazo en contra del presidente Madero y
la usurpacin de Huerta; los tratados de Bucareli, impuestos por la permisividad
en el contrabando de armas desde el norte; la guerra cristera, alentada por el
Vaticano; las presiones del embajador Sheffield representando los intereses de
las compaas petroleras, son ejemplos de la influencia externa sobre la
historia y desarrollo de Mxico.
Ciertamente, esos acontecimientos estuvieron inscritos en circunstancias
nacionales especficas que dieron lugar a las condiciones que propiciaron esa
intervencin. Fue en ese contexto que se cre el Estado mexicano: as se
perfilaron las caractersticas de la nacin, se acotaron los lmites territoriales y
se cre un poder soberano propio. No es de extraar, por eso, la naturaleza
relativamente xenofbica y antinorteamericana de la revolucin mexicana, y los
principios bsicos en que descans la poltica exterior de Mxico a lo largo de
casi todo el siglo XX en que se asent el rgimen emanado de esa revolucin:
la no intervencin y la autodeterminacin de los pueblos, los cuales en buena
medida pudieron mantenerse, y reflejaron tambin la fisonoma del sistema
poltico mexicano.
A lo largo de su historia, Mxico ha adoptado distintas posturas en lo que
se refiere a su poltica exterior; la principal razn es que, al igual que otros
Estados, nuestro pas ha experimentado un dinamismo es sus relaciones
internacionales ante las circunstancias histricas, econmicas y polticas
cambiantes. Sin embargo, esas posiciones han sido sostenidas por la
aplicacin repetida de una serie de criterios relativamente constantes que se
han ido desarrollando a lo largo de nuestro devenir histrico. Es as como la
Poltica Exterior de Mxico se ha convertido en parte de un patrimonio
histrico, consolidado durante los dos siglos de vida independiente.
Al interrelacionar nuestra experiencia histrica con la poltica exterior,
pueden distinguirse cuatro etapas claramente diferenciadas, y que
corresponden a la naturaleza, desarrollo y funcionamiento de la sociedad y de
las instituciones polticas mexicanas en particular:
La primera etapa, en la cual el objetivo principal de la poltica exterior fue
salvaguardar la existencia del nuevo Estado mediante el reconocimiento del
gobierno mexicano por la comunidad internacional va de la consumacin de la
Independencia hasta la promulgacin de la Constitucin de 1917, consecuencia
de la Revolucin de 1910. A pesar de que el reconocimiento internacional de
los gobiernos mexicanos fue el fin primordial de la Poltica Exterior, sta
siempre estuvo sujeta a la intensa violencia e inestabilidad que se vivan en la
poltica interna.
Debido a la constante guerra civil, las facciones en pugna buscaron en
los contactos con el exterior un instrumento para afianzar su poder. Por eso la
poltica exterior estuvo dominada por un pequeo grupo cuya preocupacin era
la lucha por el poder en el mbito interno. Ello propici una enorme debilidad en

nuestra poltica exterior, que termin sujeta a los designios de otros Estados, y
tal debilidad sera una de las causas de las sucesivas invasiones que dejaron
profunda huella en la conciencia histrica de la nacin.
Con Porfirio Daz la poltica exterior se fortaleci bajo la figura omnmoda
del caudillo, ya que la finalidad ltima de su proyecto fue la consolidacin del
Estado mexicano, en un intento articulador en torno a su persona. Durante su
dictadura el reconocimiento de Estados Unidos fue una de las prioridades
esenciales. Pero ante las condiciones impuestas por Washington para otorgar
el reconocimiento, el gobierno de Daz acudi a los gobiernos europeos para
balancear el peso excesivo de la relacin con el vecino norteo.
Al estallar la Revolucin se hizo patente la debilidad de la poltica
exterior del pas, ya que los grupos revolucionarios, al igual que en el siglo XIX,
buscaron el apoyo de otros pases para enfrentarse a las otras facciones. As,
durante el conflicto armado algunas potencias actuaron para salvaguardar sus
intereses, y otras, para aprovechar la oportunidad de expandirlos.
Al triunfo del constitucionalismo, las rivalidades entre los diferentes
pases hegemnicos de la poca permitieron a Venustiano Carranza consolidar
la orientacin del nuevo rgimen poltico posrevolucionario que se estaba
forjando. Su intento por disminuir la dependencia tradicional de Mxico hacia
Estados Unidos tom la forma de enrgicas iniciativas diplomticas con
Europa, Japn y Amrica Latina. Adems, expuso su rechazo a la intervencin
de Estados Unidos proclamada en la doctrina Monroe, en una declaracin
profundamente nacionalista conocida como la doctrina Carranza, subrayando lo
inexcusable de una tesis que facultaba al gobierno norteamericano para
intervenir continuamente en los asuntos de Amrica Latina.
Con ello se transit a la segunda etapa en la poltica exterior mexicana
(1917-1940), caracterizada por perseguir los objetivos tradicionales en materia
de seguridad nacional. Carranza y los gobiernos posteriores, hasta Crdenas,
procuraron aislar al pas para consolidar el poder en la esfera interna,
defendindolo de los embates del exterior, bajo el principio de la no
intervencin en los asuntos internos de otro pas.
La tercera etapa tuvo como caracterstica principal la incorporacin
explcita de los objetivos del proyecto de desarrollo econmico a la agenda de
la poltica exterior (1940-1985), manteniendo una estrategia fundada en
principios de derecho y en una creciente presencia en los foros internacionales,
sobre todo a partir de 1945 con la creacin de la Organizacin de las Naciones
Unidas (ONU) y la Organizacin de Estados Americanos (OEA). Fue el periodo
de mayor crecimiento del pas, en su economa y en su poblacin, pero
tambin el de mayor estabilidad y funcionalidad de su sistema poltico. En este
lapso, Mxico centr nuevamente su atencin en la relacin con los Estados
Unidos, puesto que la vecindad con este pas siempre ha sido y ser el factor
ms importante de nuestra poltica exterior, para bien o para mal, pues como
deca Porfirio Daz con agudeza, nos encontramos muy lejos de Dios y muy
cerca de los Estados Unidos.

La ltima etapa se caracteriza por la reorientacin de la poltica exterior

con un sentido ms economicista y menos poltico (de 1985 a la fecha). Debido
a la creciente interdependencia econmica mundial y al fortalecimiento de los
procesos de globalizacin, Mxico ha tenido una mayor injerencia en asuntos
internacionales, acrecentando la participacin de nuestro pas en cuestiones
polticas y econmicas que ataen al inters nacional. De una postura
defensiva, con distancia y aislamiento hacia lo externo se ha pasado una
posicin ms activa y consciente de las ventajas que Mxico puede obtener en
sus relaciones internacionales.

El cambio de las tres ltimas dcadas:

En los ltimos 30 aos, el equivalente a una generacin, la poblacin del pas
creci en 50 millones de mexicanos, es decir, un volumen similar en tamao al
que en pas tena en 1970 2. Esos seis lustros fueron tambin de profundos
cambios en lo econmico y en lo poltico: hoy la fisonoma del pas es
radicalmente diferente de lo que era a fines de la dcada de los aos setentas.
La reforma econmica a lo largo de ese cuarto de siglo llev a cambiar
un modelo que descansaba en el crecimiento hacia adentro, sustentado en el
mercado interno y la sustitucin de importaciones, por una apertura comercial
que nos ha insertado de lleno en la globalizacin mundial, obligando a la mayor
parte de la planta industrial del pas a entrar en una competencia para la que
no estaba preparada que, a su vez la ha enfrentado a una disyuntiva: asociarse
y fundirse con las grandes empresas multinacionales, o simplemente
desaparecer. A la economa mexicana poco le queda ahora de nacional, como
lo demuestra, por ejemplo, el sistema financiero.
La estructura social del pas tambin se modific sustancialmente en las
dos ltimas dcadas del siglo pasado acentuando las tendencias a la
concentracin del ingreso y a la marginacin de la mayor parte de la poblacin,
consecuencia en parte del crecimiento demogrfico, en parte al modelo
econmico desarrollado y a sus crisis recurrentes, y en parte al derrumbe del
sistema financiero internacional y su secuela de endeudamiento para los
pases en proceso de desarrollo. Segn cifras oficiales, de una poblacin total
de cien millones de habitantes en el ao 2000, 54 millones de mexicanos vivan
en la pobreza, y 22 millones de ellos se debatan en la miseria (o la pobreza
extrema, como eufemsticamente se deca). No hay razones para pensar que
dicha situacin se haya revertido en los aos recientes 3.
El cambio profundo en la sociedad mexicana con sus tendencias hacia la
urbanizacin (78 de cada cien mexicanos vivimos en poblaciones de ms de 20
mil habitantes), los crecientes cinturones de miseria en las ciudades, la
2
3

INEGI. Censos Generales de Poblacin IX, X, XI y XII, 1970, 1980, 1990 y 2000.
Ibid, XII Censo General de Poblacin, 2000.

marginacin urbana y rural, la pauperizacin de las clases medias, la

concentracin del ingreso, el desempleo crnico, la inseguridad, el narcotrfico,
y sobre todo la ausencia de expectativas para 45 millones de mexicanos que
tienen menos de 15 aos, definen la seria y conflictiva problemtica que el pas
tiene que afrontar al comenzar el nuevo siglo 4.
Por otra parte, las dos ltimas dcadas del siglo pasado fueron testigos de un
nuevo y vertiginoso cambio en la fisonoma poltica mundial: el derrumbe del
socialismo, la fragmentacin de la Unin Sovitica, el desarrollo de
mecanismos de mercado en China, la unificacin de los pases europeos, pero
sobre todo, la adopcin acrtica e indiscriminada de la utopa neoliberal 5.
Por lo menos en Amrica Latina, el neoliberalismo prometi reducir la pobreza
y la psima distribucin de los beneficios del crecimiento econmico si se
abran las fronteras y se estabilizaban los precios y los salarios, y se mejoraban
las cuentas pblicas.
La utopa neoliberal, como la sintetiza David Ibarra:
exalta las virtudes abstractas de los mercados, de los premios
a los ms aptos, de la competitividad, de la eficiencia y de las
ganancias, de los derechos de propiedad, de la libertad de
contratacin. Critica, en cambio, la intervencin estatal y la
propia poltica, calificndolas de perniciosas e ineficientes. As
se articulan las tesis y se prepara el salto a la idea de que los
mercados constituyen el meollo de un sistema social ptimo,
automtico, garante del bienestar y la prosperidad. Si a eso se
aade el ingrediente de elecciones limpias, se tiene una
combinacin ideal de mercados librrimos y democracia
acotada a lo electoral, como canales de expresin y
concrecin de los valores supremos de las sociedades
posmodernas. No importa que los procesos electorales, ms
que para confrontar programas y pasar el poder a las mejores
manos, sirvan para legitimar a quienes hacen la mejor
representacin de una realidad frecuentemente imaginada,
inexistente, por medio de los medios masivos de
comunicacin6.
Las consecuencias ms evidentes de la aplicacin del modelo neoliberal y de la
globalizacin han sido econmicas y polticas. En el caso de Mxico pueden
apuntarse las siguientes: en lo econmico, se suprimieron las barreras
arancelarias y el proteccionismo del mercado interno, se abandon la poltica
de fomento a la industrializacin y se elimin el intervencionismo estatal en la
4

Ibid.

David Ibarra ha escrito recientemente uno de los textos ms lcidos y reveladores de la

naturaleza y consecuencias del neoliberalismo. El neoliberalismo en Amrica Latina; en:
Revista Configuraciones, Num. 28, julio-septiembre de 2008. Mxico, Instituto de Estudios para
la Transicin Democrtica (IETD), p. 48-55.
6

Ibid, p. 49.

produccin y distribucin de bienes y servicios, se privatizaron muchas de las

empresas pblicas bajo el argumento de quitarle grasa al Estado, se abri la
economa al mercado internacional sin que las empresas privadas mexicanas
estuvieran preparadas para la competencia con otras economas ms
eficientes; en lo poltico, se abandon el discurso de la Revolucin Mexicana y
el nacionalismo, se diluy la identidad nacional, se vulner la soberana de la
nacin, se sustituy el autoritarismo presidencial, el corporativismo y el rgimen
de partido hegemnico por un rgimen de divisin de poderes, con gobiernos
divididos y yuxtapuestos, un sistema de partidos competitivo y un rgimen
electoral ms transparente y equitativo que sin embargo, tiene dficits en la
gobernabilidad y en la plena rendicin de cuentas.
Esos cambios alteraron profundamente al sistema social haciendo ms
inequitativa la distribucin del ingreso y ampliando la brecha entre los que
tienen de sobra y los que nada tienen, reduciendo las oportunidades de la
mayora de los mexicanos, transformando los valores tradicionales (y
nacionales), modificando muchos de los intereses en juego y algunas de las
instituciones, la composicin de los grupos que detentan el poder econmico y
poltico, y amplificando enormemente el que ejercen los medios masivos de
comunicacin, que de medios se han convertido en actores polticos.
Los saldos sociales, econmicos y polticos que deja la utopa liberal no
pueden soslayarse: millones de personas que viven en la eufemsticamente
llamada pobreza extrema, crisis financiera y econmica, y en lo poltico, la
democracia, al desterrar el autoritarismo latinoamericano, no lleg con la
bandera de la igualdad, sino que marc el triunfo de las elites nacionales
excluyentes, aliadas a empresas y grupos forneos. De ah que la asociacin
entre el neoliberalismo y los valores de la democracia se muestra, por tanto,
como una relacin frgil, frecuentemente encontrada. Los desequilibrios entre
la reforma econmica y la poltica dan origen a una transicin inacabable en la
que siempre quedan cabos sueltos, fuente de renovado descontento social 7
Ciertamente, con el cambio la sociedad mexicana se ha vuelto ms
compleja, diferenciada y heterognea, y los valores y tradiciones nacionales,
cada vez menos comunes, ceden mayores espacios a los valores y smbolos
de una cultura transnacional.
Pero donde quiz son ms claros y perceptibles los cambios que el pas
ha experimentado en los ltimos 25 aos es en el mbito poltico. En efecto,
de un sistema poltico cerrado, autoritario y corporativo, con un
presidencialismo exacerbado y un rgimen de partido hegemnico, hemos
transitado a un sistema abierto y democrtico, con partidos competitivos y un
mayor equilibrio entre el Legislativo y el Ejecutivo, con gobiernos divididos y
yuxtapuestos en el marco de nuevas relaciones federales..
Hemos transitado tambin, de una cultura poltica revolucionaria (cuyas
decisiones se legitimaban apelando a los ideales de la Revolucin de 1910), a
una cultura poltica democrtica que exige un grado de compromiso y acuerdo
que, desafortunadamente, los diferentes actores polticos no estn dispuestos a
7

Ibid, p. 52.

asumir, ms preocupados por las prximas elecciones que por las futuras
generaciones.

Sistema Poltico:
La nocin de sistema poltico es un instrumento de anlisis que nos
permite ordenar la informacin sobre los hechos, los actores y las instituciones
polticas, y puede definirse como el entramado institucional a travs del cual se
obtiene, administra y ejerce el poder poltico en el seno de la sociedad; se
compone, al menos, por cuatro subsistemas: de gobierno, electoral, de partidos
y de cultura poltica8. El poder poltico, por su parte, posee un conjunto de
caractersticas que lo distinguen: es general, autnomo, obligatorio y
superordenador de la sociedad, pues como deca Jaguaribe 9, acta en el plano
de la sociedad en su conjunto, y se caracteriza por su generalidad sistmica,
su autonoma obligatoria y su autoridad coercitiva.
El sistema de gobierno, cuya funcin social es la regulacin de las
relaciones de autoridad, administra el ejercicio del poder poltico a travs de
las instituciones que lo conforman. En el Estado democrtico moderno las
funciones del gobierno se realizan, conforme a la teora liberal, a travs de tres
rganos: el legislativo, el ejecutivo y el judicial, y aunque las modalidades que
reviste y las formas concretas de interrelacin entre ellos varan, pueden
agruparse en tres categoras: los sistemas presidenciales, los parlamentarios y
los semipresidenciales10.
El sistema electoral se integra por el conjunto de reglas y mecanismos
establecidos para el acceso al ejercicio del poder poltico. Desde un punto de
vista genrico, dos son los mecanismos electorales bsicos: el de mayora y el
de
representacin
proporcional
(que
presenta
otras
posibles
subclasificaciones). Los regmenes11 de mayora, a su vez, pueden ser de
mayora simple o de mayora calificada. En el rgimen de mayora simple, el
poder es conferido al candidato que obtiene el mayor nmero de votos,
independientemente de la proporcin que represente respecto al total de la
votacin; en el rgimen de mayora calificada, se requiere un porcentaje
mnimo de votos para validar el triunfo (generalmente el 50% ms uno, o las
dos terceras partes).
8

Conforme a la teora de sistemas, segn el plano de anlisis en que nos ubiquemos, los
subsistemas son, a su vez, sistemas de otros subsistemas de un plano inferior.
9

Helio Jaguaribe. Sociedad, cambio y sistema poltico. Buenos Aires, Ed. Paidos, 1972.
10

Javier Hurtado ha hecho una clasificacin de los gobiernos contemporneos, encontrando que
de 180 analizados, 38 son presidenciales, 51 son parlamentarios, 55 son semipresidenciales y
36 los califica de atpicos. El Sistema Presidencial Mexicano: evolucin y perspectivas.
Mxico, Universidad de Guadalajara-FCE, 2001.
11

El concepto de rgimen poltico se refiere al marco jurdico que define las prcticas que
definen el funcionamiento del sistema poltico. En consecuencia, el rgimen electoral es el
conjunto de reglas y ordenamientos jurdicos que orientan el funcionamiento de las instituciones
electorales y sus resoluciones.

El sistema de partidos constituye el andamiaje institucional a travs del

cual se organiza el acceso al ejercicio del poder poltico. Los criterios utilizados
para caracterizar a los sistemas de partidos son varios, aunque los ms
comunes son los referentes al nmero y a las condiciones de la competencia
electoral. Se considera, por definicin, que en un sistema de gobierno
democrtico deben existir dos o ms partidos con posibilidades reales de
obtener el triunfo12.
La cultura poltica es un concepto ms complejo que se refiere a la red
de evaluaciones, conocimientos y percepciones que los individuos tienen
acerca del poder poltico, tanto de los mecanismos para acceder a l como de
su ejercicio, as como de lo que pueden hacer al respecto. La difundida
clasificacin de los tericos funcionalistas nos habla de tres tipos: la cultura
poltica parroquial o local, la del sbdito o ciudadano y la participante 13,
correspondiendo a cada una de ellas un nivel ascendente en el conocimiento,
evaluacin y participacin en los asuntos pblicos.
Sabemos que la interaccin de un sistema poltico con el resto de los
componentes del sistema social se traduce en tensiones manifiestas y latentes
que se superan mediante la gobernabilidad. sta, es la capacidad del sistema
para hacer que las decisiones que de l emanan se cumplan cualesquiera que
sean los medios de que se valga (que van desde el convencimiento y la
manipulacin hasta la coaccin y el uso de la fuerza). Es por eso que la
gobernabilidad en un sistema poltico depende de las capacidades que posee
para manejar y controlar situaciones crticas con objeto de mantenerse
relativamente estable14.
La gobernabilidad se asocia con la estabilidad o equilibrio del sistema.
Segn la naturaleza del sistema poltico, esa gobernabilidad y estabilidad
pueden provenir de decisiones autoritarias tomadas por cpulas dirigentes o de
manera personal por el gobernante, o depender de los acuerdos y consensos
de diferentes fuerzas polticas que tienen representacin en el gobierno. No
hay que olvidar que la gobernabilidad y la democracia se fundamentan en
principios antagnicos, pues la gobernabilidad requiere la representacin
efectiva de los grupos en proporcin a su poder; la democracia requiere la
representacin de los grupos en proporcin al nmero de adherentes que cada
12

Giovanni Sartori propuso una clasificacin que combina el nmero de partidos con su
funcionamiento, llegando as a definir 4 grandes categoras: los sistemas unipartidistas, los
bipartidistas y los pluripartidistas, a los que divide en pluripartidismo moderado y responsable
(de 3 a 5 partidos) y pluripartidsmo inmoderado e irresponsable (ms de 5). Parties and party
system: a framework for anlisis. University of Oxford, 1976.
13

David Easton. Esquema para el anlisis poltico. Buenos Aires, Ed. Amorrortu, 1969.
Vase tambin: G.A. Almond y G.B. Powell. Poltica comparada: una concepcin evolutiva.
Buenos Aires, Ed. Paidos, 1972; as como: David Apter. Estudio de la modernizacin. Buenos
Aires, Ed. Amorrortu, 1970..
14

Francisco Casanova lvarez. Un laberinto sin minotauro. Revista de la Universidad de

Mxico. Num. 40, junio 2007.

grupo tiene. La gobernabilidad respeta la lgica del poder, mientras que la

democracia respeta la lgica de la igualdad poltica 15.
Aunque an persiste un nmero importante de sociedades que se
gobiernan con sistemas polticos autoritarios de diferente ndole, las formas
democrticas de gobierno han venido extendindose desde el siglo XIX, pues
como deca Tocqueville16 se trata de una revolucin que se extiende a todo el
universo. Todo se ha confabulado para el desarrollo gradual de la igualdad
[que se ha convertido] en un hecho providencial al que todos los hombres
sirven a su desarrollo, pues hasta sus ms acrrimos enemigos, todos los que
se oponan a ella le han servido para impulsarla. La democracia, entonces
parece ser el destino de la humanidad futura.
El problema es que no todos entienden la democracia de la misma
manera; para unos, se agota en la libertad y la igualdad poltica; para otros, no
hay democracia verdadera si no hay igualdad econmica. Para los regmenes
marxistas-leninistas del siglo pasado, la democracia era solamente un medio
para alcanzar un objetivo superior: el de una sociedad igualitaria, sin clases
sociales; para los liberales era el principio fundamental de la igualdad poltica y
con l de la libertad. De hecho, no existe un solo modelo democrtico, sino
ms bien adecuaciones determinadas, la mayor parte de las veces, por las
vicisitudes histricas de los pueblos que han adoptado esta forma de
gobierno17.
Hay, sin embargo, algunos elementos comnmente aceptados que se
derivan de las prcticas polticas que se siguen en los llamados regmenes
democrticos: en general, los gobernantes son elegidos por el voto libre y
secreto de los ciudadanos; existen mecanismos que aseguran una
participacin a las diferentes corrientes polticas, para evitar lo que Tocqueville
denominaba la dictadura de la mayora; hay una divisin efectiva de los
poderes pblicos, y existen medios de control de los unos sobre los otros, as
como responsabilidades por el ejercicio del gobierno; pero sobre todo, hay una
verdadera cultura del acuerdo y la negociacin. Es por eso que la
democracia, en su ejercicio, se convierte en un mecanismo para procesar y
dirimir las diferencias existentes entre los diversos intereses de la sociedad. Es
el saber que se respetarn las decisiones tomadas y que es posible llegar a
soluciones negociadas, o en el ltimo de los casos, votadas, lo que garantiza el
pleno ejercicio de las libertades y la gobernabilidad.
En un intento por definir la transicin de un rgimen autoritario a otro
democrtico, Carrothers18 propone un paradigma que supone: a) que cualquier
pas que est saliendo de un rgimen dictatorial puede ser considerado en
15

Michael Coppedge. Institutions and democratic governace in Latin America, University of Nord
Carolina, nov. 13, 2003; citado por: Antonio Camou.Gobernabilidad y democracia en Mxico.
Avatares de una transicin incierta; en: Revista Nueva Sociedad, Num. 128, nov.-dic. 1993.
16

Alexis de Tocqueville. La democracia en Amrica. Madrid, Ed. Sarpe, 1984; 2 Vols.

17

Maurice Duverger. La democracia. Caracas-Barcelona, Ed. Ariel, 1959.

18

trnsito hacia la democracia; b) que el proceso de democratizacin se

desarrolla en tres etapas: apertura, rompimiento y consolidacin; c) que se
expande la creencia en la importancia de las elecciones e incluso se las
sobredimensionan; d) que las caractersticas estructurales de los pases en
transicin, como su economa, historia poltica, legado institucional, constitucin
tnica, tradiciones socio-culturales, etc. no son factores esenciales para el
comienzo o el resultado del proceso de transicin; y, e) que las transiciones
exitosas se han construido sobre Estados coherentes y eficientes antes de la
transicin.

Algunas interpretaciones sobre el sistema poltico mexicano:

La aspiracin de transitar hacia un sistema poltico democrtico con
mayor participacin ciudadana y legitimidad, con un ejercicio ms responsable
y controlado del poder que garantice las libertades fundamentales y en el que
los gobernantes rindan cuentas efectivas, ha sido el discurso permanente de
los polticos mexicanos en los ltimos treinta aos; y en efecto los cambios en
los sistemas electoral y de partidos han generado modificaciones en algunos
aspectos del sistema de gobierno y en la cultura poltica. En ese sentido en
Mxico se ha dado un proceso de transicin que ha afectado la estructura y el
ejercicio del poder, y ha cambiado la actitud de la sociedad civil hacia las
instituciones en general, incorporando nuevos rasgos en la cultura poltica. Sin
embargo, la transicin no ha sido tersa ni completa y ha introducido tambin
elementos que la distorsionan y que conjuran contra la gobernabilidad y ponen
en entredicho la estabilidad del pas 19.
El sistema poltico mexicano ha sido una preocupacin constante de los
polticos y estudiosos estadounidenses, y su rgimen poltico ha sido un foco
de atencin obligado no slo por la cercana geogrfica, sino tambin por las
caractersticas relativamente sui gneris del sistema mexicano y el carcter
marcadamente antinorteamericano de su revolucin. En buena media, la visin
norteamericana sobre la sociedad y el sistema poltico mexicano han sido
factores de peso en las decisiones de poltica exterior que los Estados Unidos
han adoptado con su vecino del sur. De ah la importancia de hacer un breve
inventario de las ideas y conocer las principales interpretaciones que se han
hecho sobre Mxico desde el otro lado del ro Bravo.
Ciertamente son muchos los trabajos que expresan la preocupacin de
una parte de la inteligencia norteamericana por entender las realidades del
Mxico del siglo XX, desde aspectos muy especficos como el ejido, el petrleo
Thomas Carrothers. El fin del paradigma de la transicin, citado por: Freddy Mariez Navarro.
El impasse reformista del Estado mexicano y su impacto en las polticas pblicas; en:
Memoria del VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la
Administracin Pblica. Panam, oct. 2003.
19

Antonio Camou. Mxico una transicin democrtica larga y sinuosa; en Revista Nueva
Sociedad, Num. 145, sep-oct., 1996

10

o la rebelin cristera, hasta trabajos de una gran prospeccin como el clebre y

fuertemente criticado libro de Frank Tannenbaum Mxico: la lucha por la paz y
por el pan20.
Sin embargo, fue hasta mediados del siglo XX cuando Robert Scott
intent una descripcin de la naturaleza y funcionamiento del gobierno
mexicano con el esquema, novedoso en ese momento, propuesto por David
Easton para el anlisis poltico dentro de la teora de sistemas. En varios
sentidos, el trabajo de Scott defini un intento ms especfico por explicar la
situacin poltica de Mxico y su transformacin. Desde mismo ttulo de su obra
se muestra esa preocupacin: El gobierno mexicano en transicin21.
Scott estaba convencido de que en Mxico se estaba dando un proceso
de cambio acelerado, que lo llevara de un rgimen autoritario y tradicional a
uno abierto, democrtico y moderno, de una forma de gobierno no occidental
a una occidental. Estaba convencido del gran peso del Presidente de la
Repblica y del partido oficial en la vida poltica del pas, pero pensaba que el
rpido proceso de industrializacin, urbanizacin y crecimiento econmico
haba generado la creacin de grupos de inters, cada vez ms consolidados,
especializados, diferenciados y numerosos (en lo que no estaba equivocado),
que gradualmente iran ocupando espacios crecientes en la vida poltica y
econmica, con lo que en paralelo se ira reduciendo el poder casi omnmodo
del Presidente (lo cual era una hiptesis ms discutible).
La figura del Presidente era vista por Scott no como el autcrata que
haba sido en el pasado, sino cada vez ms como un rbitro de los diferentes
intereses en pugna. El Partido era la arena de la negociacin y el
entendimiento de esos intereses, donde el Presidente aun conservaba el papel
de rbitro supremo, pero a medida que las fuerzas polticas crecan, sus
decisiones se vean acotadas por la necesidad de mantener los equilibrios que
fundamentaban la estabilidad.
En una visin optimista sobre el futuro de Mxico, Scott crea que las
tensiones internas dentro del Partido y la disminucin de los poderes del
Presidente llevaran a una divisin que se traducira en un sistema bipartidista,
como el norteamericano.
Poco tiempo despus, ya en la dcada de los sesentas, Howard Cline 22
defini al sistema poltico mexicano como una democracia de partido nico,
insistiendo en la idea de que en el interior del PRI se gestaban las decisiones
ms importantes, como resultado de la negociacin y el acuerdo entre los
distintos grupos de presin, los que se hallaban en una dinmica de constante
reacomodo.
20

Frank Tannenbaum. Mxico: la lucha por la paz y por el pan. Mxico, Revista de Problemas
Agrcolas e Industriales de Mxico, 1951.
21

Robert Scott. Mexican goverment in transition. Urbana, Illinois University, 1959.

22

Howard Cline.Mexico: revolution to evolution. New York, Columbia University, 1963.

11

Pero quiz la visin norteamericana sobre el rgimen mexicano que

mayor impacto y controversia caus, fue la de Frank Brandemburg 23, que
intent una interpretacin a largo plazo de la revolucin mexicana de 1910 sin
caer en las ilusiones democrticas de Scott y Cline, y acu el concepto de
familia revolucionaria para referirse al pequeo grupo, cerrado, lidereado por
el Presidente de la Repblica en turno, que concentraba el poder y tomaba
efectivamente las decisiones del pas. En su concepcin, el funcionamiento del
sistema se daba en forma de crculos concntricos, donde el centro indiscutible
era esa elite compacta, y donde el eje de la misma era el Presidente. De esa
manera, el partido fue desplazado hasta el tercer crculo en el proceso de toma
de decisiones, minimizando su papel como mecanismo de conciliacin y
negociacin poltica.
Vincent Padgett24 subray la estabilidad mostrada por el caso mexicano
en relacin al resto de Amrica Latina y por la legitimidad que revesta el
sistema, a partir de una cultura poltica autoritaria, en la que un partido oficial
dominante era el principal mecanismo de intermediacin entre la poblacin y el
gobierno, y no un simple apndice del poder ejecutivo, aunque supeditado a l.
El PRI fue visto como un instrumento aglutinador de los grupos de inters,
mediador en los conflictos, canal de comunicacin y principal legitimador del
sistema a travs de sus funciones propagandsticas y electorales.
El sistema se caracterizaba por la existencia de un poder ejecutivo
extraordinariamente fuerte y por una clase poltica muy pragmtica que haba
sido capaz de impulsar polticas de desarrollo econmico que beneficiaban a la
mayora de la poblacin. Padgett afirmaba que el pragmatismo de la elite
mexicana permita que los focos de inters de las polticas pblicas se
movieran a la izquierda y a la derecha, en un movimiento pendular sexenal,
que mantena renovadas las expectativas de los diferentes grupos y actores
polticos.
Roger Hansen25 centr su atencin en el hecho de que la distribucin de
los beneficios del desarrollo econmico de Mxico era tan mala y desigual, si
no es que peor, que la de otros pases latinoamericanos que no presuman de
haber tenido una revolucin social, hecho que ya haba sido subrayado por
Pablo Gonzlez Casanova al distinguir los dos Mxicos, el de la poblacin
participante en el desarrollo y la poblacin marginal, la que no tiene nada de
nada.
Lo verdaderamente significativo de la revolucin mexicana, deca
Hansen, no fue lograr una mejor distribucin de la riqueza, sino el haber creado
las instituciones que permitieron conjugar la modernizacin capitalista de su
economa con la estabilidad poltica. El partido oficial (PNR-PRM-PRI) era el
pivote de esa institucionalizacin y el exitoso cumplimiento de sus funciones
23

Frank Brandemburg. The making of modern Mexico. New Jersey, The State University of New
Jersey, 1964)
24

Vincent Padgett. The mexican political system. Boston, Boston University, 1966.
25

Roger Hansen. La poltica del desarrollo mexicano. Mxico, Ed. Siglo XXI, 1971.

12

manifiestas y latentes, a pesar de su subordinacin al Presidente, haba

logrado limitar y encauzar las demandas que los diferentes grupos hacan al
sistema, haba aumentado su capacidad para dar respuestas satisfactorias a
esas demandas crecientes, haba logrado estimular el apoyo difuso y la
legitimidad, y le haba permitido conservar los apoyos especficos y la lealtad
de los grupos que controlaban los recursos totales de la sociedad y de las
grandes organizaciones de obreros, campesinos y clases medias urbanas.
Por su parte, las principales interpretaciones de autores mexicanos, en
aquellos aos en que los sntomas de agotamiento del sistema poltico an no
eran evidentes, se las debemos a Pablo Gonzlez Casanova y a Daniel Coso
Villegas.
Gonzlez Casanova26, parte del contraste entre la estructura formal del
poder poltico en Mxico, tal como estaba establecida en su Constitucin, y la
estructura real con la que el poder era ejercido. As, la concepcin de una
repblica federal, representativa y con divisin de poderes poco o nada tena
que ver con la naturaleza y funcionamiento reales del sistema, que se
caracterizaba por la inexistencia de un sistema de partidos y de grupos
opositores al gobierno, por un presidencialismo exacerbado que subordinaba a
los poderes judicial y legislativo, y por un centralismo que converta en ilusin el
rgimen federal.
Coso Villegas27, en una conferencia dictada en Austin, Texas, despus
publicada en forma de un pequeo libro, enfatizaba que las dos piezas
fundamentales del sistema eran la institucin presidencial y el partido oficial. El
partido, plenamente supeditado al poder ejecutivo, era el encargado de
canalizar las demandas y legitimar al sistema; el Presidente de la Repblica
concentraba todo el poder que era posible tener: era jefe de Estado, de la
administracin pblica, del partido oficial, de las fuerzas armadas, del sector
paraestatal de la economa y mantena la subordinacin de los poderes
legislativo y judicial. Por eso, conclua Coso Villegas sin metfora alguna, el
sistema poltico mexicano es una monarqua sexenal absoluta, hereditaria por
la va transversal.

Caracterizacin del sistema poltico mexicano:

En el caso del sistema poltico mexicano --(por lo menos a lo largo de la mayor
parte del siglo XX, como hemos visto--, ha sido ampliamente documentado el
papel protagnico de la figura presidencial y de sus amplsimas facultades, as
como el control que ejerca sobre el partido oficial hegemnico. Junto a la
26

Pablo Gozlez Casanova. La democracia en Mxico. Mxico, Ed. ERA, 1965.

27

Daniel Coso Villegas. El sistema poltico mexicano. Mxico, Ed. Joaqun Mortiz, 1972.

13

institucin presidencial y el partido hegemnico, un funcionamiento corporativo

no fascista del sistema constituy el tercer elemento fundamental 28:
El primer elemento definitorio del sistema fue, entonces, un
presidencialismo exacerbado, con facultades consagradas en la Constitucin
para ejercer el cargo de manera unipersonal, que confera tres jefaturas
simultneas: la del Estado, la de la administracin pblica y la del ejrcito, al
mismo tiempo que haca del presidente de la Repblica el principal iniciador
de leyes en el pas. A esas facultades constitucionales se sumaron otras de
carcter
meta o extraconstitucional, particularmente desde que Lzaro
Crdenas asumi el control directo del PNR, y se convirti en el jefe
poltico real, con capacidad de decisin sobre todos los cargos de eleccin
popular, avasallando y subordinando a los gobiernos estatales y a los otros
poderes federales29.
La institucin presidencial, altamente personalizada en quien la ejerca,
control al partido, al que convirti en un eficaz instrumento de legitimacin
de las decisiones presidenciales, con algunas variantes segn el peculiar estilo
de gobernar de cada titular del ejecutivo. La suma y concentracin de todas
las facultades constitucionales y meta-constitucionales en un solo individuo, el
presidente de la Repblica, convirtieron al titular del Ejecutivo en la pieza
central del sistema poltico con un poder casi ilimitado que, entre otras
muchas, ejerci la facultad de designar a su sucesor a travs de la
candidatura presidencial del partido oficial.
El ejercicio de esa forma de presidencialismo llev a excesos
inconcebibles e hizo que los presidentes de Mxico fueran capaces de
premiar ms all de la razn o de castigar muy por debajo de la dignidad 30.
Ms tarde, a medida que el gobierno asumi un papel creciente en
la conduccin del desarrollo econmico del pas e intervino activamente en la
produccin y distribucin directa de bienes y servicios, el presidente en turno
se convirti en rector de la economa nacional a travs del control de las
muchas dependencias que lleg a representar el sector paraestatal y de las
facultades regulatorias del Estado. Esa rectora econmica presidencial fue
tanto ms eficaz
cuanto que el Estado se reserv el control de la
produccin de sectores estratgicos como el petrleo, la electricidad y el
acero31.
28

Vase, por ejemplo, Francisco Casanova lvarez. Op. Cit. Ah se explican los mecanismos de
funcionamiento ms relevantes para el mantenimiento de la estabilidad y la gobernabilidad en
el sistema presidencialista mexicano.
29

Jorge Carpizo. El presidencialismo mexicano. Mxico, Ed. Siglo XXI, 1978. Tambin: Vctor
Lpez Villifae. La formacin del poder poltico mexicano. Mxico, Ed. Siglo XXI, 1986.
Asimismo: Jos Mara Caldern. Gnesis del presidencialismo en Mxico. Mxico, Ed. El
Caballito, 1972.
30

Manuel Camacho Sols. Los nudos histricos del sistema poltico mexicano; en: Las crisis
en el sistema poltico mexicano 1928-1977, p. 151-217. Mxico, El Colegio de Mxico, 1979.
31

Gabriel Zaid. La economa presidencial. Mxico, Ed. Vuelta, 1987.

14

Ese presidencialismo, con tal concentracin de poderes 32, solamente

tuvo un lmite que se respet escrupulosamente: el encargo presidencial
duraba seis aos, ni un minuto menos, pero ni un segundo ms 33. El rgimen
presidencialista funcion con eficacia centralizando las decisiones federales
y sobreponindose a una divisin de poderes que, en la prctica, subordin a
los poderes legislativo y judicial y los oblig a una colaboracin permanente y
forzosa con el ejecutivo.
La decisin suprema que todo presidente hubo de tomar en ese rgimen
fue el nombramiento de quien deba sucederle al decidir la candidatura
presidencial del partido hegemnico. Paradjicamente el presidente
comenzaba a ceder su poder en el momento en que haca mayor
ostentacin del mismo: la seleccin de su sucesor. El poder presidencial, como
el ave fnix, mora y renaca cada seis aos.
Aunque el presidente contaba con todos los medios
para
preparar a su candidato y hacer prevalecer la decisin una vez ungido su
delfn, ciertamente el proceso no estuvo exento de rupturas y conflictos, que
a fin de cuentas fueron procesados por el sistema, o reprimidos sin mayores
consecuencias, manteniendo la estabilidad y garantizando la gobernabilidad.
El segundo elemento definitorio del sistema poltico mexicano, fue el
desarrollo y consolidacin de un rgimen de partido hegemnico (partido
dominante despus), a partir de la creacin del PNR por Plutarco Elas
Calles en 1929 como un mecanismo para dirimir internamente la lucha por el
poder y, al mismo tiempo, establecer reglas que premiaran la disciplina y
eliminaran el conflicto34 .
Ese partido cumpli con creces las expectativas de su creacin y en el
cumplimiento de sus funciones se convirti en un poderoso instrumento de
intermediacin entre el poder pblico (gobierno) y la poblacin (sociedad civil).
Fue el vehculo gil y seguro para que sectores especficos de la poblacin
plantearan sus demandas al sistema, y de regreso, fue tambin el emisario que
anunciaba la satisfaccin de esas demandas; as fue creando, de manera
natural, una enorme clientela electoral que vea en el partido hegemnico
(PNR-PRM-PRI) el agente necesario para la atencin de sus demandas.

32

Jorge Carpizo. Op. Cit. Tambin: Juan Espndola Mata. El hombre que lo poda todo, todo,
todo. Mxico, El Colegio de Mxico, 2004.
33

Francisco Casanova lvarez.. De la presidencia imperial al presidencialismo acotado,

Conferencia dictada en la FES Acatln, noviembre de 2001, publicada en la Revista
Multidisciplina, FES Acatln UNAM, Tercera poca, No. 1, Octubre-Noviembre de 2008, p.
49-64.
34

Lorenzo Meyer. El primer tramo del camino, en: Historia general de Mxico. Mxico, El
Colegio de Mxico; Vol. 4, 1976.

15

Por otra parte, a medida que esa funcin se desarrollaba con fluidez, el
partido se consolidaba como una eficaz maquinaria electoral para la
promocin del voto que, a su vez, se instituy como un mecanismo de
legitimidad electoral para el sistema poltico en su conjunto. Ante la fuerza
arrolladora del partido hegemnico, las organizaciones polticas que fueron
surgiendo de una opinin pblica residual opositora al sistema, tuvieron un
carcter limitado y testimonial.
La verdadera oposicin en aquellos aos no se origin en esos partidos
(PAN, PPS y ms tarde PARM), sino que surgi dentro del propio rgimen
revolucionario (el almazanismo en 1940, el padillismo en 1946 y el henriquismo
en 1952), y tuvieron un carcter temporal y restringido, lo que permiti al
sistema cooptarlos o reprimirlos con relativa facilidad, una vez pasada la
contienda electoral respectiva35.
El tercer elemento en que descans el sistema poltico mexicano fue un
funcionamiento corporativo (no fascista) que se adopt desde la poca de
Lzaro Crdenas, al transformar al PNR (Partido Nacional Revolucionario) en
PRM (Partido de la Revolucin Mexicana) dando paso a una estructura
vertical, por sectores36. En lo interno, la distribucin de candidaturas y puestos
partidarios entre los sectores fue un mecanismo que fortaleci la unidad y
favoreci la disciplina del partido; pero en lo externo, fue dejando fuera, cada
vez en mayor medida, a los nuevos grupos y sectores emergentes que el
crecimiento econmico, la urbanizacin y la explosin demogrfica del pas
iban creando37.
El sistema funcion dentro de una lgica revolucionaria autoritaria; era
un rgimen que provena de una revolucin y por lo tanto su legitimidad
originaria era el mandato revolucionario que ms tarde complement con gran
capacidad poltica para promover el desarrollo. Su funcionamiento corporativo
le asegur las lealtades de los dirigentes de las organizaciones populares, de
obreros y de campesinos. El toma y daca fue la constante entre el gobierno
en turno y los sindicatos obreros y campesinos, y en ello el partido oficial jug
un papel fundamental como intermediario entre la sociedad civil y el presidente
omnmodo.

35

La bibliografa sobre el desarrollo de las luchas internas por el poder y del procesamiento de
los conflictos por el sistema es amplia. Algunas referencias al respecto son: Enrique Krauze. La
presidencia imperial. Mxico, Ed. Tusquets, 1997; Luis Gonzlez. Los das del presidente
Crdenas. Vol. 15 de la Historia de la Revolucin Mexicana: perodo 1934-1940. Mxico, El
Colegio de Mxico, 1981; Alicia Hernndez Chvez. La mecnica cardenista. Vol. 16 de la
Historia de la Revolucin Mexicana: perodo 1934-1940. Mxico, El Colegio de Mxico, 1979;
Luis Medina. Del cardenismo al avilacamachismo. Vol. 18 de la Historia de la Revolucin
Mexicana: perodo 1940-1952. Mxico, El Colegio de Mxico, 1978; Olga Pellicer y Jos Luis
Reyna. El afianzamiento de la estabilidad poltica. Vol. 22 de la Historia de la Revolucin
Mexicana: perodo 1952-1960. Mxico, El Colegio de Mxico, 1978.
36

Vase: Alicia Hernndez Chvez. Op. Cit.

37

Luis Medina. MEDINA, Luis (1979). Civilismo y modernizacin del autoritarismo. Vol. 20 de la
Historia de la Revolucin Mexicana: perodo 1940-1952. Mxico, EL Colegio de Mxico.

16

La transicin poltica:
A fines de la dcada de los aos sesentas del siglo pasado comenzaron
a manifestarse los primeros sntomas del agotamiento de las capacidades del
presidencialismo para mantener la estabilidad poltica e impulsar el crecimiento
econmico.
En 1965 y ms dramticamente en 1968 se produjeron movilizaciones
de importantes segmentos de la clase media urbana (mdicos y estudiantes)
que, aunados a los reclamos de los maestros, ferrocarrileros y petroleros unos
aos antes, pusieron en evidencia que nuevos actores polticos y sociales
haban aparecido en escena y no se sentan representados en el modelo
vigente.
Ms tarde, a mediados de los setentas, se rompi el pacto corporativo
con los empresarios,38 cuando muchos de stos, desilusionados por lo que
consideraron las polticas populistas de Echeverra y Lpez Portillo,
abandonaron su lealtad al PRI y comenzaron a engrosar las filas del PAN que
en esos aos afrontaba una severa crisis interna, desarrollando lo que se
conoci como el neopanismo.
La secuela de secuestros polticos, asaltos a oficinas de correos y el
surgimiento de algunas guerrillas en Guerrero y Chihuahua que siguieron a la
represin empleada por el sistema en la dcada anterior, llevaron al entonces
presidente Jos Lpez Portillo a considerar la necesidad de una reforma que
abriera cauce a la institucionalizacin de los nuevos actores e intereses, la
mayora ubicada a la izquierda del espectro poltico. Y as fue como el
secretario de gobernacin, Jess Reyes Heroles, convoc a las diferentes
fuerzas polticas a discutir el rgimen electoral, inicindose en 1977 una serie
de reformas que se prolongaran por tres dcadas y que transformaron, lenta
pero radicalmente, al sistema poltico hasta que en 1997 el PRI perdi la
mayora en la Cmara de Diputados y en el ao 2000 la presidencia de la
Repblica.
Los cambios operados en el sistema poltico han modificado
sustancialmente el antiguo rgimen de presidencialismo autoritario por otro en
el que las capacidades de decisin del titular del poder ejecutivo se han
acotado de manera significativa 39. En contraste, al reducirse las capacidades
del presidente de la Repblica, se han acrecentado las del Congreso y las de la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin, as como las de los gobiernos de los
estados, al mismo tiempo que se han reforzado y desarrollado las de otros
poderes fcticos como los medios de comunicacin, la iglesia y las grandes
corporaciones40, as como del narcotrfico.
38

Vase: Hctor Aguilar Camn. Despus del milagro. Mxico, Ed. Cal y Arena, 1988.

39

Francisco Casanova lvarez. De la presidencia imperial al, Op. Cit.

40

Vanse por ejemplo, las interesantes reflexiones de: Luis Rubio Las elites y la transicin
poltica en Mxico; en Gaceta Medica de Mxico, Vol. 138, 2002.

17

A medida que se reagruparon e institucionalizaron las principales

corrientes de la izquierda mexicana, sobre todo despus de la controvertida
eleccin de 1988 y la fundacin del PRD un ao ms tarde, y a medida que se
consolid el neopanismo, las reformas electorales fueron abriendo espacios
para el acceso al poder poltico a opciones distintas al PRI.
Municipios importantes y estados de la federacin comenzaron a ser
gobernados por el PAN y el PRD, cuya fuerza electoral creci en proporcin
directa al deterioro de la del PRI. Aparecieron los gobiernos divididos y los
gobiernos yuxtapuestos, y se desarroll una nueva realidad poltica en la que
los amplios poderes del presidente de la Repblica comenzaron a acotarse, y
se fortalecieron electoralmente el PAN y el PRD, hasta que el PRI perdi la
mayora en la Cmara de Diputados y la Jefatura de Gobierno del Distrito
Federal en 1997, y la titularidad del Ejecutivo federal en el ao 2000. Esta es la
realidad poltica que prevalece hasta nuestros das.
La transicin poltica iniciada con la reforma electoral de 1977 en Mxico
parti de un presidencialismo que se desarroll en un marco de autoritarismo,
con un partido hegemnico (no nico) que sirvi eficazmente para encauzar las
demandas de la poblacin y legitimar el ejercicio del poder, y no de una
dictadura en sentido estricto, como presupone Carrothers 41. Adicionalmente,
la transicin mexicana ha estado fuertemente influida por las tradiciones
polticas y culturales, por lo que su camino no sido recto sino sinuoso, con
avances y retrocesos. Sin embargo, llama la atencin el ltimo de los
supuestos de este autor, pues la coherencia y eficiencia del sistema
comenzaban a mostrarse ya deficitarios en 1977, al iniciarse formalmente la
transicin.
Jos Woldemberg, expresidente del IFE afirma que la transicin poltica
no es una idea, ni un esquema preconcebido; no es el proyecto
de un grupo ni de un partido; no tiene un protagonista
privilegiado, ni un sujeto nico; no es una fecha, una coyuntura,
una reforma, un episodio y mucho menos una campaa
electoral, por importante que sea. La transicin es la suma de
todo eso y mucho ms42.

El estancamiento:

41

Thomas Carrothers. Op. Cit.

42

Jos Woldemberg K. La transicin democrtica mexicana. Conferencia dictada en la

Universidad de Florida. http://memoria.fiu.edu/memoria/documents/woldemberg.pdf

18

Aunque existen opiniones en el sentido de que la transicin termin con

la alternancia del ao 2000 en Mxico43, lo cierto es que se trata de un proceso
an no concluido en el que las reformas a las instituciones de gobierno no han
marchado en paralelo a las reformas electorales, por lo que la reforma del
Estado sigue siendo una asignatura pendiente 44.
Junto a las reformas a las estructuras de gobierno persiste la necesidad
de otras, que son urgentes y necesarias, al sistema electoral y al sistema de
partidos, como dramticamente lo demostr la eleccin presidencial de 2006 y
su secuela. Desde luego, la instauracin de un rgimen democrtico con
gobernabilidad parece una aspiracin lejana.
En el ao 2000, Vicente Fox se erigi como el primer presidente de la
Repblica no surgido de las filas del PRI, y a pesar de haber obtenido menos
del 50% de los votos (42.5) la legitimidad de que lleg revestido estuvo a la par
de las grandes expectativas que su popularidad despert en un amplio sector
de la poblacin. Sin embargo, ese bono democrtico fue rpidamente
dilapidado por el propio Fox. Su inexperiencia, ignorancia, frivolidad e
incompetencia fueron un factor decisivo para frenar la transicin a la
democracia que la alternancia en el poder presidencial ofreca como
oportunidad histrica45.
En el proceso de transicin, al eliminarse el control ejercido por el
presidente de la Repblica, se ha producido una gran dispersin del poder
poltico en Mxico. El vaco ha sido llenado por gobiernos locales, grupos de
inters consolidados, oligarquas partidistas en pugna y, lo que es ms grave,
otros poderes fcticos que, como el narcotrfico y la delincuencia organizada le
disputan al Estado el monopolio del poder.
Los gobiernos divididos y yuxtapuestos, un rgimen presidencial acotado
y, consecuentemente, una nueva y atpica relacin entre los estados y el
gobierno federal, ha desplazado gran parte del poder poltico y econmico
hacia los gobernadores que, con menos controles para la rendicin de cuentas,
se han convertido en los verdaderos ejes de la vida nacional. El manejo de
crecientes recursos por los estados y el constante reclamo por aumentarlos,
sus diferendos con el gobierno federal y las disputas partidistas plantean un

43

Cesar Cansino. Y despus de la alternancia qu? Cuatro reflexiones sobre el nuevo

rgimen en Mxico. Mi posicin afirma Cansinoes que la transicin democrtica termin
precisamente con la alternancia. Es decir, si somos rigurosos en el uso de los trminos, lleg la
hora de mandar a retiro el concepto de transicin para referirse a nuestro presente poltico. En
su lugar, debemos empezar a pensarnos en una etapa distinta, igualmente compleja e incierta
que la transicin, pero que corresponde a una dinmica propia y especfica: la instauracin
democrtica(http:cetrade.org/v2/revista_transicin/2003/revista_50_el_dilema_de_la_transicio
n/canino).
44

Francisco Casanova Un laberinto sin minotauro. Op. Cit.

45

En De la presidencia imperial al presidencialismo acotado, hice un anlisis del primer ao de

gobierno de Vicente Fox, y de la opereta presidencial que, junto con su nueva esposa, Martha
Sahagn, estaban representando. Op. Cit.

19

escenario es el que es ms rentable poltica y electoralmente mantener la

oposicin, el chantaje y la amenaza que procurar acuerdos.
Esa situacin se manifiesta tambin en el funcionamiento y resoluciones
legislativas de las cmaras de Diputados y Senadores donde las cuestiones
trascendentes para el pas se matizan conforme a los intereses electorales de
los partidos y se deja en segundo trmino el inters supremo de la nacin.
Los partidos, por su parte, afrontan sus propias crisis. El PRD, fracturado
despus de la eleccin interna para su dirigencia; el PAN, oscilando entre su
lealtad al presidente de la Repblica salido de sus filas y la incorporacin de los
grupos de ultraderecha como el yunque, y el PRI en medio de un proceso de
balcanizacin en el que la unidad se mantiene dentro de los lmites fijados por
los gobernadores pristas. Esta situacin no es privativa de los partidos
grandes, tambin los chicos viven severos conflictos internos, como qued
evidenciado recientemente por el PSD (Partido Social Demcrata, antes
tambin Campesino).
En consecuencia, la transicin poltica mexicana parece estar atrapada
hoy en medio de un conjunto de intereses partidistas, de grupos y
organizaciones corporativizados y de poderes fcticos (medios de
comunicacin, iglesia, narcotrfico, etc.), con escasa gobernabilidad,
inseguridad creciente y estabilidad precaria 46. El reclamo de la sociedad
mexicana a los gobernantes (de todo signo y color) por esa incapacidad para
procesar sus diferencias en un marco de negociacin y acuerdos, que
garanticen el mnimo de gobernabilidad que permita enfrentar con eficacia la
inseguridad y la pobreza, que impulse el crecimiento econmico y mejore los
mecanismos de distribucin de la riqueza, es creciente. La toma de conciencia
y exigencias de la ciudadana son un catalizador que est extendindose en la
cultura poltica de los mexicanos. Como escriba un columnista el mes pasado:
la ciudadana no se ejerce por horas, una vez cada tres aos; ni el poder se
puede preservar, si no se sabe ejercer. Si la elite poltica no puede, que se vaya
de una vez47.
El IFE, la instancia electoral mexicana que a lo largo de ms de tres
lustros fue construyendo un andamiaje institucional de credibilidad, legalidad,
certeza y legitimidad, y que se consideraba el garante de la democracia
mexicana, se vio vulnerado severamente en el proceso electoral de 2006. Las
caractersticas de las campaas, las intervenciones indebidas de empresarios y
del mismo Presidente Fox, la relativa inexperiencia del presidente del Consejo
General del IFE, la cultura poltica prevaleciente en el pas, la capacitacin de
los funcionarios de casilla, los problemas de organizacin de los mismos
partidos para designar a sus representantes y el protagonismo mesinico de
uno de los candidatos, as como las condiciones en que se hicieron pblicos los
resultados y la sentencia misma del Tribunal Electoral Federal, llevaron a una
46

El trgico secuestro y asesinato del hijo adolescente de un conocido empresario mexicano

hace unas semanas, ha sido un nuevo catalizador de las demandas por la inseguridad y el
horror de una sociedad con ndices de delincuencia y asesinato sumamente elevados, y de la
desconfianza a los gobernantes por su incapacidad para dar respuestas.
47

Ren Delgado. Revocacin de mandato; en: Peridico Reforma, 16 de agosto de 2008.

20

fractura de la sociedad mexicana en que todava hoy, hay cerca de 30 millones

de ciudadanos que la consideran fraudulenta 48.
Una reforma electoral reciente estableci un mecanismo escalonado
para la sustitucin de los consejeros del Instituto, fortaleci sus facultades
fiscalizadoras y determin que la contratacin en medios electrnicos de
tiempos para las campaas ser facultad exclusiva del IFE, lo que sin duda
constituye un avance en la materia, a pesar del reclamo de un grupo de
comunicadores e intelectuales que consideran que la reforma atenta contra la
libertad de expresin. Sin embargo, la eleccin de diputados federales en julio
de 2009 ser la prueba para estas reformas.
Aunque se reform la legislacin electoral, una vez ms se ha pospuesto
la reforma y modernizacin del sistema de gobierno, la llamada reforma del
Estado, que sera un paso trascendental para la instauracin y consolidacin
de la democracia mexicana.
Gran parte de los principios en que descans el viejo sistema
presidencialista han perdido su vigencia, y algunas de sus instituciones son
ahora disfuncionales en la nueva realidad poltica del pas de gobiernos
divididos y yuxtapuestos, con un sistema de partidos altamente competitivo y
una creciente fuerza del Legislativo en detrimento del Ejecutivo. De ah que es
necesario repensar muchas de las normas e instituciones que hoy estn
determinando el funcionamiento del sistema poltico.

Los escenarios futuros de la transicin:

En el corto plazo parece ilusorio pensar que el sistema poltico
mexicano pudiera evolucionar hacia una democracia de calidad, rompiendo el
estancamiento actual en su transicin, aunque en el largo plazo no puede
eliminarse tal posibilidad; sin embargo --como deca Schumpeter--, en el largo
plazo todos estaremos muertos. Mientras los actores (gobernantes,
ciudadanos y partidos) no tengan la voluntad poltica para discutir y acordar los
cambios necesarios en las instituciones de gobierno, y la cultura poltica no
trascienda su carcter localista y autoritario, la alternativa democrtica parece
lejana.
De manera que si el horizonte democrtico parece estar todava fuera
de nuestro alcance, debemos tratar de fijar nuestra atencin en lo que parecen
los escenarios viables, aunque no necesariamente deseables. Desde una
perspectiva global, pueden enunciarse tres escenarios posibles:

48

Jos Antonio Crespo. 2006: hablan las actas. Las debilidades de la autoridad electoral
mexicana. Mxico, Ed. Debate, 2008. El autor llega a la conclusin, despus de un minucioso
estudio, que el volumen de las inconsistencias en las actas de las casillas (no fraudulentas,
sino derivadas de errores en su llenado), y lo reducido de la diferencia entre Felipe Caldern
Hinojosa y Andrs Manuel Lpez Obrador (0.5%) no permiten definir con certeza a un ganador.

21

El primero, en el corto plazo, pudiera ser el mantenimiento del rgimen

partidocrtico actual que ha demostrado su ineficacia y dficit de
gobernabilidad, con un sistema presidencial restringido por un Congreso en
que ninguna fuerza tiene la capacidad para aprobar sus proyectos legislativos
y la rentabilidad poltica y electoral del conflicto, la movilizacin y el chantaje
resultan un incentivo mayor que la bsqueda de acuerdos y consensos sobre
los problemas nacionales. Junto a lo anterior, el creciente deterioro de los
partidos y la erosin de su credibilidad, aunado al fortalecimiento de las
tendencias oligrquicas en sus dirigencias y a los conflictos internos en la
disputa por el poder estn llevando a una desilusin colectiva que se expresa
de diversas maneras en la opinin pblica, en las movilizaciones sociales, en
los crculos intelectuales49. Esta situacin es, claramente, un prembulo para la
restauracin del autoritarismo de izquierda o de derecha que, eventualmente,
podra manifestarse en diversas formas.
Ese es el segundo escenario, el del desarrollo de un autoritarismo
mesinico sin importar el signo, que restaurara algunos rasgos del viejo
presidencialismo. Desde luego, no sera posible volver al presidencialismo
omnmodo, puesto que las condiciones polticas de la sociedad mexicana son
ahora diferentes; pero el atractivo que puede despertar un lder mesinico que
prometa la redencin econmica de los millones de pobres, o la mano dura
para garantizar el orden interno y la seguridad, es una realidad que no puede
soslayarse. El fortalecimiento del poder Ejecutivo, la subordinacin del
Congreso, la complicidad de los gobiernos estatales y el apoyo del ejrcito,
seran las premisas para consolidar un rgimen con estas caractersticas, en
que la represin abierta o encubierta se empleara como recurso para
mantener el orden y distribuir beneficios. Las experiencias latinoamericanas
recientes de Venezuela, Ecuador, Per, Colombia o Repblica Dominicana
demuestran la viabilidad de este escenario que es, sin embargo, distinto al de
las antiguas dictaduras militares de la regin.
El tercer escenario es el desarrollo de un rgimen semipresidencial
con un sistema de partidos moderado, responsable y competitivo. Para ello
sera necesario un nuevo diseo del sistema poltico, lo que presupone la
voluntad de los principales actores y de las diferentes fuerzas para llegar a un
acuerdo nacional. Un planteamiento de esta naturaleza implica la redefinicin
49

Hace unos meses escriba Federico Reyes Heroles Basta!, grita la gente. Basta de qu?
Basta de esta incapacidad de las autoridades para coordinarse. Cmo puede ser que la
democracia nos trajera esto, se preguntan muchos. La aoranza del autoritarismo merodea.
Por cierto, aquello no era el paraso pero las deficiencias (corrupcin, complicidad, etctera)
caminaban desnudas frente a los ciudadanos: Hoy se disfrazan de falsa ideologa, de purismo
democrtico. No que la democracia era una panacea, no pregonaban que lograramos un mejor
gobierno. Farsantes. Mentirosos Antes, dicen, tenan las cosas bajo control, ahora es un
desgarriate, un desorden. La violencia callejera aumenta, el secuestro nos invade, las calles
son territorio del desastre. Democracia? Para qu? Los principales responsables del
descrdito de la democracia ah estn las cifras- son sus beneficiarios. Beneficiarios del
acceso al poder, beneficiarios de la pluralidad, beneficiarios del presupuesto, de la nmina.
Viven de la democracia. Maman y dan de topes La generacin de la alternancia municipal,
estatal y federal-, los seores legisladores, todos pueden pasar a la historia gracias a su
vanidad e ineficacia- por haber resucitado el nimo autoritario Peridico Reforma, 19 de
agosto de 2008.

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de los sistemas electoral, de partidos y de gobierno, en el marco de una

reflexin profunda y socialmente responsable, que elimine los incentivos para
la dispersin poltica, establezca mecanismos de mayor vigilancia y control de
la ciudadana hacia quienes ejercen el poder, aliente el reconocimiento y no la
satanizacin de los acuerdos polticos y, sobre todo, el respeto a las reglas e
instituciones.50 La instauracin de un rgimen con esos objetivos permitira
avanzar en la consolidacin de la democracia mexicana, con sus propias
caractersticas, superando el estancamiento que padece la transicin.
Considerando la experiencia de varios de los pases latinoamericanos
que, en diferentes grados han transitado hacia formas ms democrticas de
gobierno, menciono aqu cinco temas que, desde luego, requieren de un
anlisis ms riguroso: a) separar, en el ejecutivo, la jefatura del Estado y de la
jefatura de la administracin pblica, creando la figura de Jefe de Gabinete; b)
instaurar la segunda vuelta en la eleccin presidencial entre los dos
candidatos de mayor votacin, cuando ninguno alcance el 50% ms uno de
los sufragios o la diferencia entre los dos primeros lugares sea menor al 10%;
c) reducir los periodos del ejercicio presidencial de seis a cuatro aos,
permitiendo hasta una reeleccin, o instituir la revocacin del mandato 51; d)
establecer la reeleccin de legisladores, eliminando los diputados y senadores
plurinominales; y, e) reforzar el andamiaje institucional para establecer
mecanismos de ejercicio directo de la democracia: referndum y plebiscito.
En cualquiera de los escenarios de corto y mediano plazo, Mxico
necesita redefinir algunos aspectos de su poltica exterior, incorporando temas
tan diversos como los derechos humanos, el narcotrfico, la cooperacin
econmica, la migracin, etc., adems sostener su orientacin hacia los
asuntos econmicos. El Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, la
firma de otros acuerdos comerciales, el ingreso a diferentes organizaciones
como la OCDE y la APEC, la deuda externa, las inversiones extranjeras y las
privatizaciones han sido prcticamente el hilo conductor de la poltica exterior
mexicana de 1988 a la fecha.
Nuestro principal socio comercial es Estados Unidos y ello explica la
preeminencia de nuestra relacin con ese pas en el proceso de toma de
decisiones en materia de poltica exterior. Ahora bien, en el diseo de esa
poltica hay elementos que juegan un papel determinante: el pasado
accidentado de la relacin bilateral en donde Estados Unidos ha invadido,
presionado e intervenido en Mxico; el carcter conflictivo de la relacin,
especialmente en los temas de migracin y narcotrfico; la creciente
interdependencia entre ambas economas; el fin de la Guerra Fra, en donde
Mxico increment su posicin estratgica en el marco de la poltica de
50

Giovanni Sartori. Ingeniera constitucional comparada. Mxico, F.C.E., 1994. Este libro, a
pesar del tiempo transcurrido desde su publicacin, sigue siendo de una gran actualidad.
Tambin es un buen punto de referencia el trabajo de Diego Valads. El gobierno de gabinete.
Mxico, UNAM-IIJ, 2005.
51

En lo personal me inclino ms por la reduccin del perodo a cuatro aos con una reeleccin
que por la revocacin del mandato. Vase: Francisco Casanova lvarez. Un laberinto sin
minotauro. Op. Cit.

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seguridad interna norteamericana; el compromiso asumido en el marco del

Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, y el creciente nmero de
temas y actores involucrados en la relacin bilateral, entre otras.
Sin embargo la opinin pblica est cargada de sentimientos
antiestadounidenses y exige que Mxico ample su vinculacin con otros
mercados y disminuya la dependencia con el vecino del norte, que atenta
contra la soberana econmica de nuestro pas. Es por ello imprescindible para
los diseadores y ejecutores de la poltica exterior ampliar la vista hacia un
horizonte geogrfico menos inmediato y volver a dimensionar nuestra
vinculacin con Amrica Latina.
En los ltimos aos Mxico ha visto reducida su capacidad de negociacin
internacional, lo que se debe en gran medida a la dependencia econmica de
Mxico frente al exterior: el peso de la deuda externa, la concentracin
comercial hacia el mercado de Estados Unidos, la influencia de las empresas
multinacionales, la desventaja de tener una fuente dominante de inversiones
extranjeras y los problemas econmicos internos, principalmente la crisis de
1995 y la del 2009, todo ello nos coloca en una posicin de mayor
vulnerabilidad.
Adicionalmente, una frontera de 3152 km. con Estados Unidos determina
que otro de los principales temas de poltica exterior sea la cuestin migratoria,
puesto que uno de los principales objetivos de Mxico en este rubro es
conseguir un acuerdo bilateral que le permita hacer frente a la constante
presin pblica.
La cuestin migratoria puede funcionar para incrementar la capacidad de
negociacin internacional; por ejemplo, si graves problemas econmicos en
Mxico pueden afectar a Estados Unidos y a otras naciones, entonces los
tomadores de decisiones mexicanos podran ampliar su margen de
negociacin. El temor de Estados Unidos a una ola de inmigrantes mexicanos,
a una reduccin del poder de compra de los mexicanos que pueden adquirir
sus productos y a la prdida econmica de los empresarios estadounidenses
que han invertido en Mxico, mejorara los trminos de la negociacin y esto
permitira a Mxico un mayor margen de accin a nivel internacional para lograr
la tan ansiada diversificacin econmica y por ende el fortalecimiento de la
poltica exterior.
Sin embargo, un requisito sine qua non para el diseo de una poltica
exterior slida y congruente con las necesidades del desarrollo nacional y la
independencia del pas, exige un mnimo de organizacin interna y
funcionalidad de su sistema poltico.
La Herradura, Huixquilucan, Edo. de Mxico.

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