Capacidades Estatales de la Fundacin Fondo Nacional de Transporte Urbano - FONTUR (Venezuela)

Soto D., Hernn J.

Capacidades Estatales de la Fundacin Fondo Nacional de Transporte

Urbano - FONTUR (Venezuela)
Soto D., Hernn J.

INTRODUCCIN Y CONTEXTO HISTRICO

Existe en las principales ciudades venezolanas una problemtica importante con el tema
del transporte, visible en la falta de informacin de rutas, espera y tiempo perdido en movilizarse,
trfico y congestin de vas, falta de mantenimiento y limpieza de las unidades, desgaste de
asientos, sobrecarga de unidades durante horas picos, largas filas y una importante falta de
coordinacin en el servicio.
Esta situacin ha sido analizada y atacada por los distintos gobiernos, sin embargo, se han
incrementado las dificultades al punto de convertirse en uno de los mayores problemas urbanos
que se enfrenta en la actualidad.
Una de las herramientas dentro de las polticas de estado orientadas al transporte en
Venezuela es la Fundacin Fondo Nacional de Transporte Urbano (FONTUR), cuyas capacidades
estadales sern revisadas a lo largo de este ensayo, basado en los ejes de anlisis propuestos
durante la asignatura y comparando los logros obtenidos en base a los objetivos propuestos.
La Venezuela de la IV Republica
El derrocamiento del General Marcos Prez Jimnez y el siguiente llamado a elecciones en
1958 da inicio a la ms reciente etapa democrtica en la historia de Venezuela, caracterizado en lo
poltico por la alternancia en el poder de dos partidos y en lo econmico y social a una poltica
estadal de alto intervencionismo y populismo financiado desde las arcas pblicas gracias a los altos
precios del petrleo. Esta poltica intervencionista del Estado va en concordancia con las
tendencias del momento en el resto de los pases de Amrica latina (Kholi, 2009).
Este modelo rentista, populista y clientelar comienza a decaer a principios de los aos 80,
cuando comienzan a vencer los plazos de deuda externa coincidiendo con una cada importante en
los precios del petrleo, en el que el Estado no tiene capacidad fiscal para satisfacer las demandas
que venia asumiendo a travs de gasto pblico y subsidios. Esto genera una necesidad en la
transformacin del Estado, buscando que el mismo tenga capacidad de manejar el sistema poltico
incluso durante crisis econmicas. (Ocaa, 2005)
De nuevo, siguiendo una tendencia por la que transitaban el resto de los pases
latinoamericanos, se imponen polticas de corte neoliberal en el plano econmico y
organizacional, con muchos altibajos y resistencia por parte de la poblacin llegando al punto de
generar protestas populares que motivaron estados de excepcin (Sacudn o Caracazo) y varios
intentos de golpes de estado. La poblacin comenzaba a evidenciar la debilidad del Estado para
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atender el deterioro en la calidad de vida inherente a la crisis, generando prdida de confianza y

una percepcin de que el sistema democrtico fracasaba.
Durante 1997 los lideres polticos tenan discursos que reflejaban la opinin popular y
hacan la propuesta de refundar el estado para dejar atrs los defectos con los que nace el sistema
poltico-econmico originado en 1958, lo que lleva a Hugo Chvez a la presidencia, quien llama a
una Asamblea Nacional Constituyente y luego a una relegitimacin de todos los poderes del
Estado, fundando as la llamada V Republica. A pesar de las promesas y de las reformas de corte
socialista llevadas a cabo, el pblico aun no percibe mayor eficiencia y efectividad en las labores
administrativas del estado orientadas al beneficio de la mayora de la poblacin.
Poltica Nacional de Transporte Urbano
El transporte urbano es considerado como servicio e infraestructura objeto de polticas
pblicas, en el que se invierten sumas importantes de dinero que hacen pertinente la evaluacin
en los impactos producidos.
Las ciudades venezolanas en general han crecido sin control ni planeamiento, rondando
hasta el 70% de zonas no planificadas en algunos municipios urbanos, donde el transporte se
caracteriza por la desarticulacin y mala calidad de sus tres subsistemas (infraestructura,
transporte pblico y circulacin). Esto afecta las actividades y economa de las ciudades, junto con
la calidad de vida de sus habitantes.
A pesar de su importancia, no es hasta 1989 que el estado disea e implanta una poltica
general de transporte, que se traduce en 1991 en la Poltica Nacional de Transporte Urbano PNTU. Antes de esto todas las intervenciones que el Estado hacia en el transporte provenan de
polticas de otras materias, como empleo, energa, industria, entre otros.
La PNTU fue diseada por el Consejo Venezolano del Transporte (CVT), este conformado
por cinco ministros, incluyendo al de Transporte y Comunicaciones (MTC), los presidentes del
Metro de Caracas, y del Instituto Autnomo de Ferrocarriles, as como representantes de la
cmara de industriales y comercio (Fedecamaras), la Federacin de Transporte y de la Asociacin
Venezolana de cooperacin intermunicipal (Ocaa, 2005-2). La Poltica publicada estableca cuatro
planes bsicos que esperaban cubrir los factores que determinan la viabilidad y operatividad:
municipalizacin del transporte urbano, asistencia financiera del Estado, creacin de
infraestructura de apoyo y modernizacin general del transporte.
Luego, por recomendaciones del Banco Mundial, se crea la Fundacin Fondo Nacional de
Transporte Urbano (FONTUR), adscrito al MTC y bajo el concepto de ser organismo de alta
capacidad tcnica enfocada al transporte urbano, con una figura que le permitira manejar fondos
externos multilaterales de manera mejor administrada y menos burocrtica. Su principal funcin
era la de servir de medio temporal para la modernizacin del transporte urbano, a travs de la
creacin de fondos y oficinas locales; empresas privadas operadoras en sustitucin de las
cooperativas y las asociaciones civiles; y sistemas de transporte integrados y jerarquizados.
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FONTUR: CAPACIDADES ESTATALES

Una vez establecido el contexto de la creacin del FONTUR, se analizarn sus capacidades
estatales en base a algunos ejes, pasando por los objetivos, el basamento legal, la organizacin
intra e inter institucional, herramientas y recursos usados, y resultados obtenidos; siempre
entendiendo la capacidad estatal como las aptitudes de un ente estatal para alcanzar los fines
que se le han sido asignados interna o externamente (Bertranou, 2015).
Objetivos: Misin y Visin
Como se describi previamente el objetivo inicial del FONTUR es de articular las acciones
destinadas a la modernizacin del transporte urbano, enmarcadas siempre en las polticas del
Ejecutivo Nacional, cuyo lineamiento pasa por el ministerio encargado del trasporte terrestre
(cambia de nombre constantemente) y la presidencia de la Repblica.
De esta forma el FONTUR tiene como misin Gerenciar con alto sentido de
responsabilidad social, recursos financieros, tcnicos y humanos, orientados a la promocin y
ejecucin de planes, programas y servicios asociados al desarrollo del transporte pblico y la
vialidad, en armona con el medio ambiente y de acuerdo con las estrategias y polticas
establecidas por el Ejecutivo Nacional, con la finalidad de elevar la calidad de vida de la poblacin
(FONTUR, 2015).
Complementa con una visin que establece el organismo como modelo en la gerencia de
estos recursos, con una alta credibilidad ante la sociedad, que garantice un servicio sostenible,
sustentable, de alta calidad y en beneficio de las comunidades.
Para estudiar objetivos ms especficos es necesario diferenciar la poltica general del
ejecutivo en dos etapas distintas, la primera, de 1990 a 1999, la segunda desde 1999 a la
actualidad.
Durante la etapa del 90 al 99 los objetivos establecidos para el FONTUR provenan del
PNTU emanado por el CVT, con tendencias neoliberales, apuntando a la eficiencia del manejo de
los recursos tanto en el sector pblico como en el sector privado. Sus objetivos especficos se
enmarcaban en tres subprogramas: Fortalecimiento institucional, Mejoras en infraestructura y
Renovacin de flota (Ocaa, 2005).
El subprograma de Fortalecimiento Institucional estaba destinado a la formacin
organizacional y gerencial de los poderes municipales que deban asumir las responsabilidades en
gestin de transporte, y tambin a las empresas privadas existentes y prximas a constituirse
como operadoras, siendo este el que ms refleja el espritu corporativo de las reformas en esta
dcada.
Los otros dos subprogramas se resumen en Mejora de Infraestructura, principalmente vial,
articulando y jerarquizando las vas urbanas y suburbanas; y Renovacin de flota, a unidades
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modernas con capacidades de acuerdo a las necesidades de las rutas. Ambos subprogramas
financiados directamente por el Estado.
A partir de 1999 el Estado Nacional pasa a retomar el protagonismo en la agenda, lo que
ve reflejado en una ampliacin de los objetivos asignados al FONTUR, que originalmente vena a
ser un organismo de transicin y asesora en las responsabilidades de gestin de recursos de
transporte.
Mantiene las asesoras tcnicas y organizacionales pero acotadas al sector pblico; las
mejoras viales pasan a ser responsabilidad de gobiernos municipales o directamente del
Ministerio de Transporte terrestre, pero asume el financiamiento y puesta en marcha de sistemas
masivos de transporte superficial en varias ciudades, adems del mejoramiento de la
infraestructura de espacios operacionales de stos y de otros sistemas de transporte masivo.
Amplia el espectro de subsidios ms all del apoyo para adquisicin de nuevas unidades (buses y
microbuses) a la adquisicin de repuestos para los mismos a travs de proveeduras gestionadas
por el Estado; as como la ampliacin y modernizacin del subsidio en el costo de los boletos a la
poblacin estudiantil.
Basamento legal
La aprobacin de la creacin del FONTUR la hace el presidente de la Repblica con el
decreto No. 1827 el 05 de Septiembre de 1991, usando las atribuciones que la constitucin vigente
para la poca le conceda. Se crea ese ao como ente autnomo, con personalidad jurdica y
patrimonio propio adscrito al Ministerio de Transporte y Comunicaciones. La ltima modificacin
a sus estatutos se hizo en 2002, quedando adscrito al Ministerio de Infraestructura, el llamado
actualmente Ministerio del Poder Popular para Transporte Terrestre y Obras Pblicas. (Gacetas
No. 34.808 y No. 37.911 de la Repblica Bolivariana de Venezuela)
El decreto 1827 de 1991 establece los objetivos mencionados en prrafos anteriores,
supeditndolo siempre a corresponder sus actividades con las polticas del Ejecutivo Nacional y
dirigirlas especialmente a las personas de ms bajos recursos econmicos. Le da tambin alcance a
todo el territorio nacional, desde la ciudad de Caracas, pudiendo establecer bajo aprobacin del
rgano supremo (Ministerio), oficinas y dependencias en cualquier otra localidad que considere
pertinente.
Organizacin jerrquica
El FONTUR se maneja actualmente con una estructura organizativa y jerrquica de tipo
piramidal que es brevemente descrita en cuatro niveles (FONTUR, 2015):
1) Nivel de Direccin Superior o Estratgico: Incluye un Consejo Directivo de cinco rectores,
dirigidos por el Presidente del FONTUR. ste a su vez responde al Ministro de Transporte
Terrestre.

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2) Nivel de asesora, control y apoyo: Tres subniveles que sirven de apoyo al nivel directivo y
al nivel operativo; el subnivel de Asesora con la Consultora Jurdica y las gerencias de
Relaciones Institucionales, Planificacin e Informacin y documentacin; el subnivel de
Control que se ve representado en la Auditora Interna; y el subnivel de Apoyo con las
gerencias de Administracin, Recursos Humanos, Finanzas y Tecnologas de la
Informacin.
3) Nivel operativo: con la responsabilidad de disear, ejecutar y controlar los programas
relacionados directamente con los objetivos del ente. Integrado por las gerencias de
Inversiones locales, Flota, Pasaje Estudiantil, y Programa Vial III.
4) Divisiones y coordinaciones estadales: Presentadas nicamente para la Gerencia de Pasaje
Estudiantil
Relaciones interorganizacionales
Originalmente, se estableca al FONTUR como ente que tendra contacto con organismos
multilaterales, razn por la cual su figura como Fundacin, que le permitira incluso acceder a
otros tipos de financiamientos ms all de los aportes pblicos nacionales. Esto ocurre al punto de
que la PNTU de la que nace el FONTUR se desarrolla con un prstamo del Banco Mundial, con
asesores extranjeros (Ocaa, 2015).
Es por esto que durante la dcada de los noventa, la financiacin de proyectos de vialidad
y asesoras al propio FONTUR y a las autoridades locales era solicitada a la banca multilateral, la
cual exiga que los mismos estuvieran enmarcados dentro de las propuestas de estos entes. Exista
entonces una relacin de control entre el FONTUR y los entes multilaterales que a veces dejaba de
lado las necesidades ms particulares de ciertas localidades. Esto es a pesar de que uno de los
objetivos primordiales era el de municipalizar la gestin de transporte urbano (Ocaa, 2015). La
asesora de entes externos dej de hacerse en el ao 2000 (FONTUR, 2015).
A nivel local, el FONTUR tiene contacto con entes municipales encargados de fiscalizar y
gestionar temas de transporte pblico, para asesoras tcnicas y apoyo financiero. Una relacin
que deba originalmente ser para el traslado de responsabilidades, pero que ha tenido un limitado
alcance debido a que la nacin ha decidido mantener la tutela, principalmente a la hora de tomar
decisiones en proyectos de gran impacto; esto es debido a que durante los noventa tenia que
cumplir exigencias de organismos multilaterales y desde 1999 motivado al control poltico que se
busca ejercer desde el poder nacional.
Siendo Venezuela un pas donde la figura presidencial y el ejecutivo nacional es visto como
el de mayor impacto en la vida de la poblacin, el gobierno nacional, y en particular el partido
gobernante ha decidido mantener responsabilidades de los proyectos de transporte masivo y
ejecutar recursos financieros para stos que durante el boom petrolero de 2003-2008 entraban en
grandes cantidades al pas. Mantener estas responsabilidades en la nacin permite al partido
gobernante cosechar los resultados electorales de aquellos proyectos exitosos, mientras que los

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municipios, que gestionan el sistema de transporte pblico superficial operado por privados
(actualmente deficiente) son vistos por la poblacin como los responsables de las fallas.
Es por esto que son organismos adscritos al FONTUR todas las empresas pblicas que
operan los sistemas de transporte masivos de las ciudades, entre ellas el Metro de Maracaibo,
Metro de Caracas, Metro de Valencia, Trolebs de Mrida, Trolebs de Barquisimeto, Ferrocarril
Ezequiel Zamora, entre otros.
Sin embargo, desde 2012, la crisis econmica que ha derivado en fuertes fallas en el
abastecimiento de insumos y repuestos de la red vehicular ha motivado al ejecutivo a lanzar
programas a travs del FONTUR para la proveedura y subsidio de los mismos, haciendo frente a la
matriz que empezaba a crecer en la poblacin hacindolo responsable, movilizando a las
agrupaciones gremiales en protestas y paros.
Para otros sectores de la poblacin, el FONTUR maneja un Centro de Informacin y
Documentacin orientado principalmente a la asesora y provisin de informacin tcnica
relacionada al transporte y a la modernizacin organizacional del rea y es abierta a todo pblico.
Programas actuales y recursos
El FONTUR maneja actualmente los siguientes programas y recursos (FONTUR, 2015):
1) Plan de masificacin de Proveeduras de Insumos y repuestos para el transporte pblico:
mencionado anteriormente, desde 2013 se ofrecen insumos y repuestos a precios
subsidiados para mantener operativo el transporte pblico (y los costos al usuario)
operado por privados frente a la crisis econmica y de abastecimiento.
2) Programa de sistemas masivos de transporte superficial: ante la imposibilidad de los
municipios y de los privados de ofrecer servicios de transporte urbano eficiente y seguro,
desde 2013 se autoriza al MTT y al FONTUR a crear y operar rutas de transporte de
autobuses en las principales ciudades del pas.
3) Programa de Financiamiento de unidades a travs de la Banca Pblica: FONTUR asesora a
privados para acceder a crditos en la banca pblica para renovar unidades de transporte
pblico de ms de 20 aos de uso.
4) Programa Nacional de subsidio de Pasaje Preferencial Estudiantil: Mediante subsidios
directos (a los usuarios a travs de modalidades de pago personalizadas y electrnicas) o
indirectos (pagos a operadores bajo condicin de brindar servicio a estudiantes hasta en
un 70% de descuento).
5) Programa de Mantenimiento y recuperacin de flota: orientado al mantenimiento de las
rutas administradas por el estado.
6) Programa de Fortalecimiento institucional: asesoras, equipamientos y cursos a entes
municipales, entes nacionales relacionados al transporte, a empleados y operadores.
Incluye desarrollo de estudios y becas acadmicas.

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7) Programa de modernizacin, adecuacin y ampliacin de espacios fsicos y operacionales

de la Red de Transporte Masivo Nacional: Financiamiento a las empresas pblicas que
operan y construyen los sistemas de transporte masivo de varias ciudades.
Desde el ao 1999 el FONTUR maneja un fideicomiso alimentado por contribuciones de
industriales y otras empresas, segn el consumo de combustible que hagan, a razn de 0,25Bs por
cada Litro comprado. Para Julio de 2015 este valor no ha sido actualizado, y su valor en relacin a
al dlar americano se ha devaluado a razn de 30300%, tomando en consideracin la tasa de
cambio ms alta (BCV, 2015).
No se han publicado otros decretos ni informacin financiera del origen de los fondos con
los que funciona el FONTUR, aunque se ha publicado que las unidades de transporte adquiridas
para los sistemas superficiales (autobuses) son parte de un convenio bilateral con la Repblica
Popular China (FONTUR, 2015).
RESULTADOS Y REFLEXIONES
Los objetivos originales del FONTUR relacionados a la municipalizacin de la gestin de
transporte urbano no han sido cumplidos ms all de la aprobacin de rutas urbanas para
operadores privados bajo la forma de asociaciones civiles o cooperativas y de discusin de tarifas
al pblico. Lo municipios no manejan actualmente implementacin de sistemas masivos de
transporte ni tampoco otorgan subsidios, aunque si se relacionan directamente con los gremios de
operadores y conductores.
Siendo tan limitada la capacidad de los municipios de gestionar sobre el transporte
pblico, se mantienen en gran medida, y en algunos casos bastante ms acentuada la
problemtica que origina la creacin del FONTUR en primer lugar: mal servicio e infraestructura
que se refleja en la calidad de vida de la poblacin.
Sin embargo, sobre todo desde 1999, se han implementado por iniciativa del Estado
Nacional, sistemas de transporte masivo en varias ciudades del pas: Maracaibo, Valencia, Mrida,
Barquisimeto, Guarenas-Guatire, Los Teques. El caso de Caracas en particular, que ya tena un
sistema tipo metro, ha visto el mismo ampliado en longitud y cantidad de lneas del mismo, as
como de sistemas conexos a este, como cabletrenes, BRTs, funiculares. Se agrega adems el
sistema de ferrocarril suburbano de los Valles del Tuy (Ezequiel Zamora), parte de un Plan Nacional
de Ferrocarriles, con varios ramales en construccin. Todos los sistemas en operacin mantienen
tarifas por debajo del transporte tradicional, beneficiando en gran medida a sectores de bajo
poder adquisitivo (Urdaneta, 2012).
En relacin a las mejoras organizacionales orientadas a la eficiencia en el manejo de los
recursos pblicos y privados, el FONTUR hizo pocos avances ms all de apoyar con el
equipamiento de las oficinas municipales (Ocaa, 2015-2). Y desde 2000, las asesoras y cursos
institucionales se acotan al sector pblico.
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En cuanto a ser una referencia tcnica en el rea del transporte, no existen registros de
cooperacin del FONTUR con universidades locales o extranjeras ms all de la existencia del
Centro de Informacin, y las publicaciones tcnicas no salen desde 2008.
La autonoma de accin se ve muy acotada desde su nacimiento a las polticas del
Ejecutivo Nacional y a la aprobacin del Ministro de Transporte Terrestre. Por este motivo ha visto
ampliada sus responsabilidades desde 1999, cuando la poltica general del pas tiende hacia el
crecimiento del Estado.
Durante la dcada de los noventa, se conoce que manejaba recursos por aportacin del
Estado y de entes multilaterales. Sin embargo las acotaciones al uso de los recursos extranjeros
hicieron al FONTUR ms dependiente de los recursos pblicos nacionales, reafirmado esto desde
2000 con la implementacin del fideicomiso con aportes del impuesto al combustible.
La no renovacin en el aporte proveniente de combustible, que est directamente
relacionado a la congelacin del precio del mismo desde 1996, hace pensar que esta entrada al
patrimonio del FONTUR no es de gran importancia, y salvo comunicados de prensa donde se
mencionan convenios internacionales para adquisicin de unidades de transporte y trasferencia
tecnolgica ferroviaria, as como la participacin del Fondo de Desarrollo Nacional FONDEN
(Fideicomiso para excedentes por exportacin de petrleo, no presenta pblicamente cuentas
desde 2008) en el ferrocarril Ezequiel Zamora (CEPAL, 2012), no hay mayor informacin sobre las
finanzas de la fundacin.
Reflexiones finales
-

FONTUR se ha convertido en ente intermediario para financiamiento entre el MTT y las

empresas de transporte masivo, de igual forma con los municipios.
No aporta publicaciones desde hace aos para el desarrollo tcnico e institucional.
No presenta cuentas de los recursos financieros que maneja ni existen legalmente decretos
que actualicen la regulacin de los mismos
Se relaciona interinstitucionalmente con entes pblicos, dejando a entes adscritos las
relaciones con lo privados.
Su alinea con polticas pblicas del Ejecutivo Nacional, capturado polticamente por fuerzas
del partido poltico gobernante.

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