Bolilla 1: FINANZAS PBLICAS.

INTRODUCCIN AL FENMENO FINANCIERO

1. Ciencias de las Finanzas. Concepto de finanzas pblicas y actividad

financiera del Estado. Finanzas pblicas y privadas.
Ciencia de las Finanzas: La ciencia de las finanzas pblicas es el estudio valorativo y
cmo y por qu el Estado obtiene sus ingresos y hace sus erogaciones, examinando
sintticamente los distintos aspectos del fenmeno financiero, especialmente econmicos,
polticos y jurdicos. En su concepcin actual, las finanzas tienen por objeto examinar como
el Estado obtiene sus ingresos y efecta sus gastos.
Actividad Financiera del Estado: Es el conjunto de operaciones del Estado, que tiene
por objeto tanto la obtencin de recursos como la realizacin de los gastos pblicos
necesarios para movilizar las funciones y servicios que satisfagan las necesidades de la
comunidad. Simplificando, se traduce en una serie de entradas y salidas de dinero en la
caja del Estado. El Estado necesita recursos para subsistir. El Estado es una sociedad
polticamente organizada. Adems de obtener recursos debe administrarlos. La actividad
financiera del Estado es la conjuncin de tres cuestiones:
1. Sujeto: Estado. El Estado es el nico y exclusivo sujeto de la actividad financiera,
concibiendo el trmino Estado como ente central, provincias, municipios.
2. Medios: Recursos- Gastos.
3. Fines: Necesidades u objetivos. Las necesidades humanas son mltiples. Algunas
son de satisfaccin indispensable para la vida normal del hombre pudiendo ser, a su
vez, inmateriales (intelectuales, religiosas, etc.) o materiales (alimentacin, vestido,
etc.). Su satisfaccin puede ser indistintamente efectuada por el propio sujeto o
incluso por el Estado. Pero como el hombre tiende a vivir en sociedad, surgen otros
requerimientos colectivos que difcilmente pueden ser atendidos por el individuo,
ejemplo: seguridad, transporte, educacin. Estas son las necesidades pblicas.
Fases de la Actividad Financiera: La actividad financiera est integrada por tres
actividades:
Planificacin: Mediacin de gastos e ingresos futuros, materializada generalmente en
el Presupuesto.
Obtencin de Ingresos Pblicos: Implica la decisin respecto a la forma de
obtenerlos, as como tambin la indagacin sobre cules sern las consecuencias de
esta actividad sobre la economa en general.
Aplicacin o Inversin de tales ingresos: las erogaciones con sus destinos prefijados,
actividad esta que tambin supone un examen sobre los efectos que dichos gastos
producirn en la economa.
Teoras sobre la Actividad Financiera del Estado:
Teoras econmicas: consideraban que la actividad financiera estatal era un acto
de consumo pblico. Esta tesis, sostenida por Smith, David Ricardo, entre otros,
responde al liberalismo clsico; En vez del individuo aparece la actuacin colectiva a
travs del rol del Estado: este venda sus servicios, y a cambio de ellos los
ciudadanos pagaban el precio de las funciones. Existieron dentro de esta escuela
varias inclinaciones:
o Teora de la utilidad relativa: puede grabarse la riqueza solo cuando su
erogacin fuese mas til para los gastos pblicos que para el uso que los
particulares pudieran darle.
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Teora de la reproductividad de los gastos: el Estado aparece como factor

de produccin.
Teora sociolgica: su principal expositor fue Paretto; dicha corriente sostiene que
la actividad financiera del estado tiene como nico objetivo la satisfaccin de las
necesidades de la clase dominante (gobierno de turno en el Estado). Expresa que
ante la imposibilidad de homogeneizar las necesidades individuales, los juicios sobre
cuales han de satisfacerse queda librado al criterio y voluntad de los gobernantes,
que establecen un orden de prelacin en base a la conveniencia poltica y utilidad
social.
o

Adems, buscan ocultar a la clase dominada la verdadera carga tributaria a travs de

ilusiones financieras: exageran los beneficios proporcionados.

Teora Poltica: expuesta por Griziotti, quien sostena que si el Estado es un ente de
naturaleza esencialmente poltica, las finalidades de la actividad financiera son por
preeminencia polticas. Esta actividad es un medio para el cumplimiento de los fines
generales del Estado; entonces: siendo el Estado un sujeto poltico, los medios de
carcter poltico y los fines perseguidos de esta misma naturaleza, la actividad
financiera es necesariamente poltica.
1. Fonrouge: cree que la nica conclusin cierta es la insuficiencia de toda doctrina
unilateral; deben conjugarse los argumentos de todas las teoras. Entonces, si bien la
actividad financiera tiene base econmica, no puede desconocerse la influencia de
otros elementos como el poltico y el social.
Finanzas pblicas y finanzas privadas: Las finanzas pblicas se relacionan con las
polticas fiscales del Estado. El fin de estas es contribuir a la inversin social mediante el
gasto pblico. En cambio, las finanzas privadas se centran en las formas que tienen las
empresas para crear valor mediante el uso de recursos financieros, con funciones de
empresa privada y las del estado que funcionan para maximizar las ganancias. En las
finanzas pblicas hay responsabilidad estatal, mientras que en las privadas la
responsabilidad queda a cargo del representante legal. Las finanzas privadas estn
fundamentalmente centradas en problemas monetarios, cambiarios y bancarios, en
general, concernientes a los particulares.

2. El Estado y sus fines. Las necesidades pblicas. Bienes y servicios pblicos

y privados. Finanzas liberales, intervencionistas y socialistas.
Finalidades: La actividad financiera, como lo pone de manifiesto la mayora de los
estudiosos contemporneos, tiene finalidades propias. Para ello es necesario distinguir, tal
como lo hizo Griziotti, entre los denominados:
Fines fiscales se materializan con la obtencin de recursos con los cuales se
efectan los gastos que irrogan las necesidades pblicas. En tal caso, la actividad
financiera cumple el papel de medio o instrumento con que se habr de cumplir otra
finalidad, esto es, la satisfaccin de necesidades pblicas. En consecuencia, las
denominadas finanzas fiscales, en la terminologa de Griziotti, persiguen la
satisfaccin de los fines pblicos indirectamente, porque consisten en la actividad de
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procurarse los recursos con los cuales se efectan los gastos que cumplen los fines
polticos.
Fines extrafiscales son aquellos que procuran atender el inters pblico en forma
directa. Ello se logra materializando, por medio de la actividad financiera del Estado,
una intervencin en las distintas actividades desarrolladas por la comunidad. Tal
intervencin, cmo forma directa de satisfaccin del inters pblico, es llevada a
cabo no slo mediante la poltica de gastos pblicos, sino tambin por medio de los
recursos pblicos. As, usualmente se da como ejemplo de finalidad extrafiscal el
caso de aplicacin de elevados impuestos al consumo de bebidas alcohlicas o a las
ventas de artculos suntuarios. En tales circunstancias, el Estado no procura la
obtencin de recursos sino atender directamente al inters pblico, o sea, reducir el
consumo de tales bebidas o la venta de tales artculos.
Fines mixtos participan de las caractersticas de los dos anteriores. En el caso de
los recursos pblicos, este tipo de fines se manifiesta cuando se trata, por ejemplo,
de un impuesto que se aplica no slo para lograr medios financieros (fin fiscal) sino,
adems, para atender directamente el inters pblico; mediante exenciones o
deducciones para determinados grupos sociales o la aplicacin de alcuotas ms
elevadas a otra categora, etc. (fin extrafiscal).

Los fines del Estado son sus necesidades u objetivos: El primer fin del Estado es cubrir sus
necesidades. Cules son las necesidades que tiene que cubrir un Estado? Las
necesidades que cubre un Estado se llaman necesidades pblicas. Las necesidades
pblicas son en realidad, lo que la clase dirigente considere que es una necesidad pblica.
Sern aquellas que el Estado decide cubrir.
Lo que debe quedar en claro es que una necesidad pblica no necesariamente
siempre va a ser realizada por el Estado. Por ejemplo: la salud es una necesidad
pblica pero no siempre la realiza el Estado, tambin hay salud privada. En este caso, el
sistema es mixto, existen ambos. Pero a veces ni siquiera es mixto. Ej: recoleccin de
basura. Siempre la realiza una empresa que es pagada por el Estado.

Necesidades Pblicas: Nacen de la vida colectiva y se satisfacen mediante la actuacin

del Estado. El Estado como termino, para las finanzas pblicas, puede utilizarse como
sinnimo de gobierno. Pueden distinguirse:

Necesidades pblicas ABSOLUTAS: son de ineludible satisfaccin porque de lo

contrario no se concibe la comunidad organizada; son de imposible satisfaccin por
individuos aislados, y son en consecuencia las que dan origen y justifican al Estado.
Son esenciales, constantes, vinculadas al Estado y de satisfaccin exclusiva por l.
Ej: Justicia, seguridad.
Necesidades publicas RELATIVA: cuya satisfaccin, se considera cada vez en
mayor medida, de incumbencia estatal, por cuanto ataen a la adecuacin de la vida
comunitaria a los progresos emergentes de la civilizacin (educacin, salud,
comunicaciones, seguridad social, etc.). Son contingentes, mudables y no vinculadas
a la existencia misma del Estado.

Necesidades Pblicas: Sistema de Alberdi: Alberdi fue quin diseo la estructural

constitucional financiera. Cubrir las necesidades pblicas es igual que cumplir con el
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programa de la CN, la cual establece los fines del Estado que no son otra cosa que cumplir
sus necesidades. Desde la CN de 1853 las necesidades estuvieron fijadas en el Prembulo,
por ejemplo la bsqueda del bienestar general. Cmo se cubren las necesidades
pblicas? Se cubren brindando servicios pblicos.

Funciones Pblicas y Servicios Pblicos: Las actividades que el Estado (representado

por el Gobierno) realiza en procura de la satisfaccin de las necesidades pblicas, pueden
consistir en funciones pblicas y servicios pblicos.
La funcin pblica se vincula a los cometidos esenciales del Estado (dictado de leyes,
administracin de justicia, defensa externa, etc.). Las funciones pblicas son actividades
que deben cumplirse en forma ineludible, que se identifican por la razn de ser del Estado,
que ataen a la soberana, que son exclusivas e indelegables y cuya prestacin es en
principio gratuita (salvo que el Estado lo exija).
El Servicio pblico se configura cuando la actividad se desenvuelve dentro de la
Administracin. Sern todas las actividades del Estado que no constituyen funciones
pblicas y que tienden a satisfacer necesidades bsicas de la poblacin. Pueden
distinguirse dos tipos de servicios publico:
Esenciales: Aquellos que por su perentoriedad se han tornado indispensables y no
pueden dejar de ser prestados en forma ininterrumpida por el propio Estado, con
prescindencia de que tambin lo puedan suministrar los particulares.
No esenciales: en donde el Estado puede tomar a su cargo otros servicios que
tambin ataen al inters pblico, ya sea por razones de mejor convivencia social
(ej. Comunicaciones, transporte, gas, etc.) o por motivos especiales que inducen al
Estado a proteger o tutelar intereses particulares (ej. Suministro de viviendas).
Tanto los servicios pblicos esenciales como los no esenciales son a su vez, divisibles o
indivisibles. Son divisibles aquellos servicios que, aun siendo tiles para la colectividad
en general, se prestan concretamente a particulares que los requieren por determinadas
circunstancias (por ejemplo, administracin de justicia, instruccin pblica, etc.). Cuando el
servicio es divisible, su costo puede repartirse entre aquellos a quienes esa actividad
beneficia. En cambio, Indivisibles, en sentido amplio, son los servicios cuya naturaleza es
tal que, favoreciendo a numerosos componentes de la comunidad, existe la imposibilidad
prctica de efectuar su particularizacin con respecto a personas determinadas (Ej, defensa
exterior, seguridad, control ciudadano). Estos servicios indivisibles generalmente se
financian con cargas generales que deben ser soportadas por toda la comunidad.
En resumen: Divisibles: se puede identificar medianamente al beneficiario. Indivisibles:
no se puede identificar al beneficiario. Ej.: servicio de seguridad pblica brindado por la
polica, no se sabe cunto le corresponde a cada persona.

Finanzas Liberales, Intervencionistas y socialistas: Tiene que ver con la misin que
se le atribuya al Estado.
Finanzas liberales: Corresponde al periodo que puede extenderse hasta la 1ra
Guerra Mundial, que cree en la superioridad de la iniciativa privada y reduce la
accin del Estado al cumplimiento de las funciones ms esenciales (defensa
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nacional, educacin, justicia). Las finanzas deben limitarse a cubrir los gastos
pblicos y a distribuir las cargas consiguientes en forma equitativa entre los
habitantes del pas. Los caracteres distintivos eran:
- Limitacin extrema de los gastos pblicos,
- Consideracin de los impuestos como gastos improductivos debiendo causar
la menor incomodidad a los contribuyentes, ni alterar los precios
- El emprstito es considerado un recurso extraordinario, limitado a urgencias
excepcionales.
- Condena la inflacin
Finanzas Intervencionistas: Despus de la 1era Guerra se modifican las
condiciones socio econmicas como consecuencia del desarrollo del capitalismo. La
necesidad de cubrir los gastos blicos provoco el desarrollo de la progresividad en la
imposicin de las rentas y las herencias, se acentuaron los tributos con finalidades
extrafiscales (derechos aduaneros proteccionistas, gravamen del celibato, estimulo a
las flias numerosas, etc.), aumentaron las erogaciones ordinarias por el incremento
de los gastos de tipo social. La intervencin estatal va en aumento evolucionando
hacia el sistema del Estado Providencia
Finanzas Socialistas: La 2da Guerra acentu el divorcio entre los conceptos
tericos tradicionales y la realidad de los hechos. En este periodo se da la aparicin
de un capitalismo poderoso y se afirma la prosperidad social como finalidad del
Estado nuevo. Para realizar el bienestar social el Estado debe satisfacer en la mejor
forma posible las necesidades sociales, debe adoptar medidas que propendan al
desarrollo econmico del pas y realizar una distribucin social y econmicamente
justa, de la renta nacional para aumentar el nivel de vida.

3. El Fenmeno
jurdicos.

Financiero:

Aspectos

polticos,

sociales,

econmicos

Con el objeto de satisfacer las necesidades pblicas sean stas primarias o secundarias
el Estado debe necesariamente recurrir a los diversos factores de produccin de la
economa privada. Un sencillo ejemplo aclarar esta cuestin: si, como es ya habitual, se le
encomienda al Estado tomar a su cargo la satisfaccin de una necesidad originariamente
privada como la salud pblica, para dar cumplimiento a esa misin, aqul deber
convenir con los servicios de profesionales mdicos y enfermeras, de empleados
administrativos y de servicios generales, etc., adems de contratar la adquisicin o
locacin de diferentes clases de bienes (instrumental, equipos, muebles, edificios, etc.) que
resultan imprescindibles para prestar ese servicio pblico. Ese recurrir o valerse de los
diversos factores de produccin de la economa privada puede ser materializado de
distintas maneras, aunque desde el punto de vista terico se distinguen claramente dos
procedimientos: uno directo y otro indirecto. Cada uno de esos dos procedimientos a los
cuales, en realidad, difcilmente se los haya empleado o se los emplee el uno con exclusin
total del otro ha tenido, sin embargo, su momento de gran relevancia histrica.
Conforme al caracterizado como el procedimiento directo, el Estado recurre a los
factores de produccin de la economa privada en forma inmediata, utilizando para ello el
poder de coercin inherente a su esencia y obteniendo, as sin contraprestacin alguna,
todos aquellos bienes o servicios necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
Pero en nuestros das, el mtodo coercitivo directo no es utilizado salvo para servicios
excepcionales, como el de las fuerzas armadas. Hoy, los gobiernos recurren a los diversos
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factores de la economa privada utilizando la coercin estatal en forma indirecta o

mediata. Este segundo procedimiento consiste en que el Estado obtiene los bienes o
servicios necesarios para cumplir sus funciones mediante una contraprestacin, retribucin
o pago de aqullos. Dicha contraprestacin representa un gasto o erogacin monetaria
para el Estado, que ste slo puede pagar porque cuenta con los medios o recursos
monetarios, gran parte de los cuales los obtiene mediante el ejercicio de su poder de
imperio.
De lo antedicho se deduce que cuando el Estado realiza erogaciones o gastos, al igual que
cuando obtiene medios o recursos monetarios para atender aquellos, est desarrollando
una actividad especial que se la titula actividad financiera.
La actividad financiera consiste en un conjunto de operaciones, llamados fenmenos
financieros (realizacin de gastos y obtencin de recursos) y cuyo objetivo final es la
satisfaccin de las necesidades pblicas. Los fenmenos financieros tienen la particularidad
de no ser simples. Al contrario, presentan diversos aspectos que denuncian su naturaleza
compleja, en la cual coexisten diversos elementos. Concretamente, los elementos que
integran el fenmeno financiero son:
Polticos, dado que cada operacin financiera presupone una eleccin a priori de
fines y medios para realizarla;
Econmicos, por cuanto los medios requeridos en toda operacin financiera son
de naturaleza econmica;
Jurdicos, dado que cada una de las operaciones financieras del Estado est
regulada por normas y principios de derecho pblico;
Sociales, porque todas las operaciones financieras tienden a la satisfaccin de
necesidades pblicas; y
Administrativos, es decir, lo relacionado con la parte funcional o tcnica de
cada operacin financiera.
4. Derecho Financiero
caractersticas.

Derecho

Tributario:

concepto,

contenido

Mientras que la Ciencia de Las Finanzas tratara de los principios de la distribucin de los
gastos pblicos e indica las condiciones de su aplicacin, La Poltica Financiera estudiara
los fines a perseguir y los medios para su obtencin, y El Derecho Financiero expondra
las normas jurdicas de las leyes que determinan la distribucin de las cargas pblicas, con
el objeto de indicar su exacta interpretacin.
Derecho Financiero: Tiene como finalidad estudiar el aspecto jurdico de la actividad
financiera del Estado en sus diversas manifestaciones, y tanto por su naturaleza y
contenido, como por su objeto, constituye disciplina integrante del derecho pblico. Es la
rama de las ciencias jurdicas que elabora, estudia y analiza todas las normas que regulan
el proceso legal de los fenmenos financieros. Entre dicha divisin del derecho y la ciencia
de las finanzas pblicas existe, pues, una relacin no slo lgica, sino que trasciende hasta
alcanzar el grado de existencial para ambas disciplinas. En efecto: el derecho financiero
halla la materia viva o el germen de todos sus postulados en los principios elaborados por
la ciencia de las finanzas pblicas. Al mismo tiempo, esta disciplina tiene por objeto de sus
estudios a la actividad financiera del Estado, a la cual hoy slo se la concibe bajo el
gobierno de las normas elaboradas por aqul. Por ello, entre el derecho financiero y la
ciencia de las finanzas pblicas aparece una relacin que conceptuamos ms profunda que
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una de mera complementacin, como a menudo se la clasifica. La vinculacin es, a nuestro

entender, superior aun a la estrecha complementacin que reconoce Griziotti, siendo, en
consecuencia, clasificable como una perfecta simbiosis o una relacin existencial.
Para muchos autores, ciencias de las finanzas y derecho financiero constituyen dos
disciplinas que se funden entre s. Otros autores, en cambio, se pronuncian a favor su
autonoma, sosteniendo que la ciencia de las finanzas es una disciplina esencialmente
econmica, y el derecho financiero es una disciplina de carcter jurdico.
Igualmente, ambas materias se encuentran unidas en su enseanza en una misma ctedra
universitaria.

Contenido:

Derecho Presupuestario: constituye una parte esencial del Derecho financiero;

permite la concrecin de la actividad financiera a partir del aspecto jurdico, esto es
la concrecin de los ingresos y erogaciones de un Estado.
Derecho Tributario: Es la rama del derecho financiero que se propone estudiar el
aspecto jurdico de la tributacin, en sus diversas manifestaciones: como actividad
del Estado, en las relaciones de ste con los particulares y en las que se suscitan
entre estos ltimos. Algunos autores plantean su autonoma (tema de la prescripcin;
Fallo Filcrosa) respecto del derecho financiero, pero Fonrouge se inclina por la
posicin unitaria

Griziotti toma como disciplinas complementarias: derecho financiero constitucional,

administrativo, penal, procesal, internacional.
Algunos autores dividen esta rama del derecho en: Derecho Financiero Material (cuestiones
de fondo) y Derecho Financiero Formal (cuestiones procedimentales). Fonrouge es
partidario de su unidad, pues una subrama no puede funcionar sin la otra, formando
ambas parte de lo mismo.

Autonoma: Luego de la 1era Guerra se suscitan diversas discrepancias en cuanto a la

naturaleza y alcance del derecho financiero, especialmente en lo referido al derecho fiscal o
tributario, concentrndose en tres corrientes:
a. Una totalmente en contra de considerar a la disciplina como autnoma: la
Escuela Administrativa Clsica niega autonoma cientfica al derecho financiero y la
considera solamente como un capitulo del derecho administrativo, o bien como parte
especializada de l.
b. Otra que reconoce independencia solo a un sector de ella: esta corriente
admite, como Gianini, que las normas reguladoras de la actividad financiera pueden
ser objetos de ramas diferenciadas de las que tratan en general de la Administracin
Pblica, pero nicamente por razones prcticas y para una mejor exposicin
dialctica o elaboracin cientfica, pero negndole autonoma conceptual al decir que
el derecho financiero constituye un conjunto de relaciones de naturaleza diversa. De
esta manera, nos dice que solo puede considerarse disciplina jurdica independiente
la parte de la actividad financiera vinculada con la aplicacin y recaudacin de los
recursos derivados, es decir, el derecho tributario o el derecho fiscal. Esta es la
orientacin predominante en la doctrina alemana y Suiza.
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c. Otra que sostiene la autonoma completa de la misma: La autonoma del

derecho financiero, no solo respecto a la economa financiera, sino tambin a las
restantes ramas del ordenamiento jurdico, tomando al derecho financiero como el
todo y al derecho tributario como una parte. A esta adhiere Fonrouge; esgrime que
existe una interconexin entre el Derecho Financiero y las dems ramas del derecho,
y que es autnomo por cumplir con los requisitos que exige tal atributo, esto es:
- Conjunto de relaciones sociales que demandan un ordenamiento jurdico
propio
- Principios jurdicos propios

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