BOLILLLA 3: EL PRESUPUESTO

1- Concepto. Origen. Evolucin. Caractersticas. Naturaleza jurdica. Normas

constitucionales. Marco jurdico del presupuesto nacional y provincial.
Concepto: El Estado para cumplimentar sus fines necesita realizar gastos, y para ello
necesita tambin recursos, Duvergere, afirmaba que a diferencia de las distintas
actividades privadas, estos gastos y recursos deban ser planificados con anticipacin,
surgiendo de ah la nocin de presupuesto: que es un plan de gobierno en el cual se
estiman recursos y se autorizan gastos por un lapso temporal determinado que
generalmente es de un ao.
En principio, ningn gasto puede ser efectuado ni ningn ingreso percibido fuera de los
incluidos en el plan.
Concepto Mennucci: El presupuesto es una previsin de gastos que se van a realizar y
recursos estimables que se van a obtener. Es la planificacin financiera y econmica que
realiza el Estado. Tambin puede observarse su funcin redistributiva en donde el
presupuesto no hace otra cosa que sustraer la riqueza de una parte de la sociedad para
distribuir a otra parte de la misma. La ley de presupuesto tiene origen en la Cmara de
Diputados (representantes del pueblo).
Origen y Evolucin del Presupuesto: El origen del presupuesto es netamente poltico,
cerca del ao 1215 en Inglaterra los llamados Barones del Reino lograron que el rey, para
imponer determinados tributos, necesitara de la aprobacin de este grupo de la poblacin.
Esta autorizacin se encuentra comprendida en la Carta Magna y en numerosas
Declaraciones de Derechos realizadas en Inglaterra. Posteriormente, tambin se necesito
autorizacin para la realizacin de ciertos gastos, separando los realizados por el soberano
de los realizados por el Estado. Esta nocin primitiva del presupuesto es la que se extendi
hacia los distintos pases de Europa y en especial a Francia; para luego ya en el siglo XIX
pasar a ser de carcter normal la autorizacin de gastos y recursos en forma peridica, tal
como es la nocin de presupuesto que tenemos hoy da.

Naturaleza Jurdica del Presupuesto. El presupuesto es una ley. En los estados de

derecho actuales, debe ser sancionada por el Congreso o el Parlamento Nacional. La
discusin gira a raz de si el presupuesto es una le ley formal o material: la
mayora de la doctrina opina que es una ley de carcter formal.
Ms all de la discusin terica de si puede desdoblarse y hablarse de leyes materiales
(aquella que adems de cumplir con el procedimiento reglado para su sancin y
promulgacin es creadora de normas jurdicas) y/o formales (cuando solo se cumple el
procedimiento de las otras normas a travs de la C.N. y tambin en lo que hace a su validez
pero en su contenido no encontramos normas jurdicas independientes), tal es el caso del
presupuesto, ya que como opina Villegas: los recursos no los crea, sino que solo
hace un clculo aproximado de ellos. Cada tributo deber ser creado por una ley
especial, y respecto a los gastos tenemos que el presupuesto es solo un lmite mximo para
gastar.
Para Fonrouge, considerar al presupuesto como ley formal significa pretender que la ley de
presupuesto no contiene norma jurdica alguna, reviste extrnsecamente la apariencia de
Romina Trentin 17

ley, pero intrnsecamente es un acto administrativo. Se pretende dar a entender que la ley
de presupuesto no constituye una regla de derecho. Es ms propio hablar de operacin
administrativa antes que acto administrativo.
Mennucci: Para algunos autores es material, para otros es una ley formal. Lo que
diferencia a estas leyes es que la ley formal no crea ni modifica derechos, tan solo notifica
actos administrativos. La ley material crea o modifica derechos, suprime o no.
El Poder Legislativo puede o no modificar el proyecto del Ejecutivo?: Si el presupuesto
fuera una ley formal, el legislativo solo le dar carcter de norma o no. Si fuera una ley
material, el legislativo si hace modificaciones, comienza el proceso de las mayoras.
Con respecto a esto, hay dos sistemas:
-

Sistema Francs: sustenta la idea de que el Parlamento solo puede aprobar o

desechar el presupuesto pero no modificarlo. Para modificarlo, volver al Poder
ejecutivo.
Sistema Ingls: el poder legislativo puede modificar artculos y si tiene las mayoras
legales puede imponer el presupuesto.

Opinin de Fonrouge (y Mennucci): El hecho de que Argentina la ley de presupuesto se

limite a calcular los recursos sin crearlos (opinin de Villegas) por ser ellos de carcter
permanente y establecidos independientemente, no disminuye la jerarqua del Congreso.
La razn es que no existe disposicin constitucional de carcter limitativo, de manera que
nada impide que en cualquier momento el Congreso establezca o modifique tributos
mediante la ley de presupuesto. Las normas actualmente vigentes en el sentido de que las
leyes de presupuesto no podrn reformar o derogar leyes vigentes ni crear, modificar, o
suprimir tributos u otros ingresos (Art. 20 L. 24.156) o que todo incremento del total del
presupuesto de gastos previstos en el proyecto presentado por el poder ejecutivo nacional,
deber contar con el financiamiento respectivo (Art. 28, L. 24.156) son autolimitaciones
que el Congreso puede modificar en cualquier momento. Nada obsta entonces, a que el
Poder Legislativo instituya los recursos para afrontarlos; o bien establezca por acto
separado pero que estar vinculado al primero, puesto que esto es mera cuestin de
tcnica que no es inherente a la sustancia del asunto.
Lo expuesto demuestra que la ley de presupuesto puede modificar derechos
subjetivos de terceros, porque no existen limitaciones a la accin del Poder
Legislativo, salvo las que puedan resultar de derechos y garantas fundamentales
de la CN, cuya apreciacin queda librada al Poder Judicial. El presupuesto es un acto
de trascendencia que regula la vida econmica y social del pas, que es manifestacin
integral de la legislacin y fuente de derechos y obligaciones para la Administracin, y
productor de efectos con relacin a los particulares. ES ENTONCES, LEY MATERIAL.

Normas Constitucionales referidas al Presupuesto: Dnde est reseada la

Clausula Presupuestaria? Est establecida en el Articulo 75 inc. 8 con remisin al 75 inc.
2.
Art. 75 Inc. 2, punto 8: Corresponde al Congreso: Fijar anualmente, conforme a
las pautas establecidas en el tercer prrafo del inciso 2 de este artculo, el
presupuesto general de gastos y clculo de recursos de la administracin nacional,
en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones pblicas y aprobar
o desechar la cuenta de inversin.
Romina Trentin 18

 Art. 75 Inc. 2, punto 2, tercer prrafo: Corresponde al Congreso: La distribucin

entre la Nacin, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre stas, se
efectuar en relacin directa a las competencias, servicios y funciones de cada una
de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; ser equitativa, solidaria y dar
prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad
de oportunidades en todo el territorio nacional.
Marco Jurdico del Presupuesto:
-

CN Artculo 75

Ley 24.156: Norma de Procedimientos Administrativos.

Ley anual del Presupuesto. Este ao (2011) No fue aprobada la ley de presupuesto.

2- Principios del Derecho Presupuestario. Equilibrio. Anualidad. Unidad.

Universalidad. No afectacin de recursos. Especificacin o especializacin
de gastos. Alcance de estos principios. Clasificaciones. Presupuestos de
caja y de competencia. Presupuestos plurianuales y cclicos. Presupuestos
mltiples. Presupuesto de capital y operacin. Presupuestos por programas
y base cero. Presupuesto funcional.
1. PRINCIPIO DEL EQUILIBRIO: Bsicamente, el principio del equilibrio consiste en
que la cantidad total de gastos autorizados en un presupuesto sea igual a la suma
total de los recursos estimados para ese mismo ao financiero. Si la cantidad total de
aqullos supera a la suma total de stos, el resultado negativo es denominado
dficit, mientras que si se produce la situacin inversa, o sea, que los recursos son
superiores a los gastos, se dice que hay supervit.
Para la escuela clsica repudiaba tanto la idea del dficit como la del supervit
presupuestario. La idea del dficit era rechazada porque poda conducir no slo a la
inflacin, sino tambin a la bancarrota del Estado. Por su parte, tampoco era,
admisible un supervit porque tal situacin denunciaba que el Estado haba detrado,
de la economa privada, una porcin mayor de riqueza que la realmente necesaria
para cumplir sus funciones, y, lo que era peor, haba restado posibilidades al natural
desarrollo de aqulla. En resumidas cuentas para los clsicos el presupuesto deba
respetar el principio del equilibrio, dado que ste era la nica garanta para anular
los posibles efectos de la actividad financiera del Estado sobre la actividad
econmica. Tambin entendieron que el total de los gastos pblicos no superase al
total de los recursos pblicos que ellos clasificaban como ordinarios, es decir, de
los recursos que no fueran el producto de emprstitos o de medidas monetarias, lo
cual conduca a afirmar que los gastos pblicos deban ser cubiertos slo con
recursos tributarios.
La tesis de los clsicos acerca de este tema fue, sin embargo, objeto de crticas por
parte de muchos autores contemporneos. Keynes adujo que el Estado poda
desarrollar, mediante su actividad financiera, una accin compensadora de los
desequilibrios que se produjesen en el sistema econmico. Tal premisa conduca, a
su vez, a la conclusin de que en determinadas circunstancias p. ej., una depresin
econmica se justificaba que el Estado tuviese dficit presupuestarios, si ellos
servan como factores de equilibrio o compensadores de las tendencias depresivas.
Esta tesis keynesiana ha sido el fundamento de la reelaboracin del principio del
equilibrio presupuestario, el cual es entendido hoy en relacin con el equilibrio de la
Romina Trentin 19

economa nacional. Sin embargo, esa reelaboracin del principio del equilibrio debe
ser apreciada en su justa medida, es decir, aplicada a los supuestos que sirvieron de
premisas a la tesis de Keynes, o sea, desocupacin, existencia de ahorro ocioso y
falta de motivacin para las inversiones privadas.
En una coyuntura econmica de pleno empleo, de auge o de prosperidad, el principio
del equilibrio presupuestario tal como lo puntualizaba el propio Keynes, y segn lo
hemos estudiado al analizar los efectos econmicos del gasto pblico, mantiene su
plena vigencia.
La Ley de Responsabilidad Fiscal establece lmites respecto del endeudamiento, y la
aparicin de un Fondo Anticiclico. El presupuesto debe ser un instrumento de poltica
anticlica: nivelar los momentos de crisis con los de crecimiento. Depende el
momento econmico hay que ver qu tipo de presupuesto conviene; no siempre un
presupuesto deficitario es negativo, ni una superavitario positivo.

2. PRINCIPIO DE ANUALIDAD: el presupuesto es un plan o programa que contiene

gastos y recursos establecidos para un lapso temporal que generalmente es de un
ao. En pases donde la economa se caracteriza por su estabilidad, el presupuesto
puede ser de ms de un ao, y as tenemos los llamados presupuestos plurianuales
(bianuales y trianuales). En Argentina, si bien un presupuesto plurianual no tiene
validez jurdica, pueden crearse cuando existan obras o programas que vayan a
realizarse en varios aos; Los datos del pasado son informativos y los del futuro son
estimativos, siendo solo los del presente de carcter presupuestario y legal.
Hablar de ao financiero implica referirse a un periodo de 12 meses; en Argentina
coincide con los 12 meses del ao, aunque en otras pocas se haba modificado y
finalizaba el 31 de octubre.

3. PRINCIPIO DE UNIDAD establece qu gastos y recursos deben estar comprendidos

en un mismo instrumento. Esto permite una visin totalizadora respecto a las
entradas y salidas de dinero dentro del estado y tambin evita que puedan ocultarse
gatos en llamadas cuentas especiales. Pero este principio, fue criticado por las
modernas tcnicas presupuestarias, que sostienen que es imposible comprender en
un nico instrumento materias tan dismiles o diferentes, por ello han propugnado la
creacin de los llamados presupuestos dobles, o tambin la divisin en llamados
gastos de funcionamiento y de inversin de capital. Este ltimo sistema es al
cual se ha sumado nuestro pas. La prctica financiera argentina tiende a alejarse
cada da ms de la regla de la unidad presupuestaria, a pesar de que nuestra Ley de
Contabilidad Pblica, en su primer artculo, dispone que el presupuesto general de la
Nacin comprender todas las erogaciones que, se presume, debern hacerse en
cada ejercicio financiero, lo cual implica que aqul tendra que comprender todos los
ingresos pblicos. Sin embargo, nuestro presupuesto nacional, en los hechos, nunca
agrupa todos los recursos pblicos. Se lo impide esa anomala presupuestaria que
deja al margen de la Tesorera General los ingresos propios de cuentas especiales,
como lo son el fondo ganadero, el energtico, el del tabaco y una interminable
cantidad de otros fondos, cuentas o cajas parafiscales.
Romina Trentin 20

Excepciones: ingresos extrapresupuestarios. Ej: Regalas de YPF Santa Cruz. No hay

razonabilidad.
4. PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD: implica que los gastos y recursos deben figurar
por sus importes brutos, esto significa por Ej: si tenemos el rubro que hace a los
recursos aduaneros y, a su vez sabemos que el servicio de aduana tiene un costo de
personal, mantenimiento, etc., por lo tanto genera gastos, lo que ingresa por tributos
aduaneros debe figurar por su total y los gastos que este servicio implica tambin
deben figurar por su total, es decir, no hacer la resta entre ambos, ya que sera
introducir en el presupuesto importes netos. El principio de la universalidad
presupuestaria complementa a los anteriores, en especial al del equilibrio, por
cuanto exige que los gastos no sean compensados con los recursos, es decir, que
tanto aqullos como stos sean presentados en sus cantidades brutas, sin mostrar
saldos netos. As, por ejemplo, las erogaciones de funcionamiento del Correo deben
ser consignadas por su cantidad total en el presupuesto general de la Nacin, sin
proceder previamente a descontar o restar de ella la cantidad de recursos
recaudados por esa misma entidad estatal. Este principio ha sido expresamente
reconocido por nuestra Ley de Contabilidad Pblica, la cual dispone en su art.
2 que los recursos y los gastos pblicos figurarn en el presupuesto separadamente
y por su importe ntegro, no debiendo en caso alguno compensarse entre s.
5. PRINCIPIO DE NO AFECTACION ESPECIFICA DE RECURSOS: a contrario del
principio de la especialidad, respecto a los recursos, estos no pueden ser asignados a
ninguna erogacin particular, sino que todo lo que ingresa va a ir a parar a una
cuenta llamada Rentas Generales. Este principio tiene innumerables excepciones
como por Ej: impuestos creados para solventar o financiar una determinada
actividad, objetivo, plan o programa; recursos provenientes de operaciones de
crdito publico; recursos provenientes de donaciones o legados.
6. PRINCIPIO DE ESPECIFICIDAD: es aplicable a los gastos, cada una de las
erogaciones debe estar autorizada y especificada de antemano, estn prohibidas las
autorizaciones en bloque. Esto facilita el control y la ejecucin del presupuesto. Las
modernas tcnicas presupuestarias propugnan por los llamados presupuestos
funcionales, asignando partidas de carcter ms global a los distintos jefes o
funcionarios que manejan las distintas reas del Estado para facilitar el desarrollo y
el desenvolvimiento de la actividad estatal. Otra tcnica es la llamada presupuesto
por programa, la cual est ms directamente relacionada con el desarrollo y
ejercicio de una actividad especfica del plan o programa de gobierno.
7. Otros Principios: Publicidad (Acto de gobierno Transparencia) y Uniformidad
(mantener la forma durante los sucesivos periodos para poder establecer
comparaciones)
Clasificacin de los Principios: Con el propsito de sistematizacin y sin desconocer la
intima vinculacin existente entre ellos, podemos decir que los principios son de dos tipos:
Principios de carcter sustancial: por referirse al concepto general del
presupuesto. Entre estos se incluyen los principios de equilibrio y de anualidad.
Principios de carcter formal: por relacionarse con su estructura interna. Entre
estos se incluyen los principios de unidad, universalidad, de no afectacin de
recursos y de especializacin de gastos.
Romina Trentin 21

Presupuestos de Caja y Competencia: Existen dos sistemas para referir las operaciones
presupuestarias al ao financiero: el presupuesto de caja y el presupuesto de competencia
tambin conocido como sistema del ejercicio.
Presupuesto de caja: se consideran nicamente los ingresos y las erogaciones
materializadas, efectivamente realizadas, durante el periodo respectivo. Lo que se
computa es el movimiento de fondos, con prescindencia del origen o nacimiento de
las operaciones. Las cuentas se cierran indefectiblemente al trmino del ao
financiero, y por tanto, no puede haber residuo: lo que no ha podido cobrarse o
pagarse durante el ao pasa al ao siguiente; en consecuencia, el ejercicio financiero
coincide con el ao financiero. Las ventajas son la simplicidad, claridad, rapidez en la
rendicin de cuentas, ya que al cierre del ejercicio no quedan operaciones
pendientes.
Presupuesto de Competencia: predomina el aspecto jurdico, ya que se computan
los ingresos y las erogaciones comprometidas durante el ao, es decir que, se
originan o surgen durante el ao, sin atender al momento en el cual se hacen
efectivos. Es un sistema que se prolonga hacia el futuro. En este sistema, las cuentas
no cierran al finalizar el ao, ya que deben quedar pendientes hasta que se liquiden
las operaciones comprometidas: el residuo resultante al final del ao debe imputarse
al mismo ejercicio y para ello se utiliza un periodo adicional ms o menos extenso en
que se contabilizan. El ejercicio financiero entonces es ms extenso que el ao
financiero. Este sistema es ms complejo y no permite una rendicin de cuentas
formulada con tanta rapidez como en el otro sistema, pero en cambio, hace apreciar
mejor el ejercicio de poderes o deberes jurdicos de la administracin para la
obtencin de los fines consignados en el presupuesto.
La mayor parte de los pases se ha inclinado hacia el presupuesto de caja y aquellos que
optaron por el de competencia tuvieron que atenuarlo ya sea mediante un distingo entre
recursos y gastos, ya restringiendo el periodo complementario a un trmino muy breve o
apelando a las cuentas residuales.
Presupuestos plurianuales y cclicos.
Se considera presupuesto plurianual al sancionado y aplicado por un perodo superior
a los tradicionales doce meses. As, usualmente se cita el ejemplo del presupuesto
francs para los aos 195556, conocido como presupuesto bianual, y la norma
prevista pero que nunca se lleg a aplicar en la derogada Constitucin argentina de
1949, segn la cual el Congreso estaba facultado para fijar por un ao, o por
perodos superiores hasta un mximo de tres aos, a propuesta del Poder Ejecutivo,
el presupuesto de gastos de administracin de la Nacin.
Los presupuestos cclicos, por su parte, son los aprobados por ms de un ao con la
finalidad de aplicar una poltica compensadora de los desequilibrios que se producen
en la actividad econmica como consecuencia de las distintas etapas coyunturales.
Sin embargo, estos presupuestos, tal como se los aplica en la prctica de los pases
escandinavos (precursores de ellos), slo comprenden los gastos de capital o
inversiones patrimoniales, con lo cual dejan de lado tambin el principio de la unidad
presupuestaria.
En efecto: tanto en Suecia como en Finlandia y Dinamarca se distingue entre el
presupuesto operativo, es decir, el que comprende las erogaciones anuales de
Romina Trentin 22

funcionamiento, y el presupuesto de capital, o sea, el de inversiones patrimoniales. Este

ltimo, que se financia con emprstitos pblicos y excedentes de aos de prosperidad, es
plurianual y tiene por objetivo compensar, mediante la realizacin de obras pblicas, las
etapas de depresin del ciclo econmico, motivo por el cual se lo denomina presupuesto
cclico.

Presupuestos Mltiples: La doctrina moderna pretende que al ampliarse el campo de

accin del Estado, que ahora persigue fines econmicos-sociales y emprende actividades
industriales, se ha tornado imposible reunir en un solo documento el conjunto de esas
actividades. Por otra parte, la transformacin operada ha hecho desaparecer la
homogeneidad y uniformidad del presupuesto, es decir, la identidad sustancial en el objeto
y en la naturaleza de los crditos, de manera tal que actualmente se acumulan gastos de
explotacin y gastos de inversin que no pueden compararse entre s por referirse a
conceptos heterogneos, aparte de que la complejidad de la accin estatal, con diversidad
de rganos y de funciones, no permite que los gastos y los recursos aparezcan en un
documento nico. Las exigencias de la vida real se han impuesto a las consideraciones
tericas. Los gastos que parecen excepcionales en un periodo breve llegan a ser normales y
regulares al apreciarlos en mayor espacio de tiempo, erogaciones que aparentemente son
improductivas, como sueldos de funcionarios e inters de la deuda pblica, son retribucin
de servicios prestados al pas o de su enriquecimiento, e inversamente ciertos gastos de
inversin pueden no ser productivos, si el Estado se ve obligado a operar con precios
polticos por debajo del costo; por ltimo, la experiencia de ciertos pases demuestra que
los gastos de carcter excepcional pueden financiarse dentro del presupuesto nico. Es
indudable el quebrantamiento del principio de unidad, manifestado en ciertos
procedimientos utilizados en pocas diversas tales como los presupuestos anexos o
especiales de reparticiones estatales, las cuentas especiales que suelen perder su carcter
puramente contable para encubrir gastos extrapresupuestarios y finalmente los
presupuestos extraordinarios como los de Francia para liquidar las guerras de 1870 y 1914.

Presupuesto de Capital y Presupuesto de Operacin: Frente al desacuerdo entre los

hechos reales y la doctrina, las nuevas corrientes financieras tienden a asignar carcter de
permanencia a los antiguos presupuestos extraordinarios, transformndolos en
presupuestos de capital (o de inversin) paralelos a los presupuestos de explotacin (u
operativos).
El presupuesto de explotacin o de operacin debe comprender los gastos normales para el
funcionamiento de la administracin y la atencin de los servicios a su cargo, las cargas
permanentes de la administracin, el servicio de la deuda pblica y los gastos de
conservacin de los bienes patrimoniales.
El presupuesto de capital o de inversin incluye aquellos conceptos que se incorporan al
patrimonio del Estado, que incrementan su capital tales como obras pblicas y
adquisicin de bienes de uso y de produccin, cuya incorporacin al acervo general tiene el
carcter de una inversin. Carece de significacin si los bienes de capital resulten
remunerativos o no, como tampoco si fueron adquiridos en forma permanente o accidental.
Lo que interesa es el uso o la finalidad a que estn destinados.

Romina Trentin 23

PRESUPUESTOS POR PROGRAMAS Y BASE CERO: Inmediatamente despus de la

finalizacin de la segunda guerra mundial tuvieron lugar notables cambios en la tcnica de
presentacin presupuestaria.
En primer trmino, se distingui claramente, por una parte, los gastos pblicos por
operaciones normales que denominamos erogaciones de funcionamiento u operativas, y,
por la otra, los gastos que implicaban una colocacin capitalizadora, o sea, gastos de
capital o inversiones patrimoniales. Esta clasificacin, a su vez, dio origen a los
presupuestos ordinarios o de explotacin y a los presupuestos de capital o de inversiones,
que hemos visto al estudiar los llamados presupuestos cclicos.
En segundo trmino, se comenz a divulgar y aplicar el criterio jurdicoadministrativo,
expuesto por Jze, de clasificacin de los gastos pblicos segn su destino, el cual permite
apreciar la evolucin de la Administracin pblica y comparar la importancia de sus
departamentos.
El tercer cambio fundamental del proceso de depuracin de la tcnica presupuestaria
residi en los denominados presupuestos por programas, funcionales, o de realizacin.
El procedimiento empleado en los presupuestos por programas consiste en autorizar, por
medio de la ley respectiva, una cantidad mxima de gastos posibles a cada seccin o
departamento estatal. Dichas partidas globales de gastos mximos estn basadas, por
supuesto, en clculos previos que atienden a las funciones, actividades y proyectos de cada
departamento, poniendo especialmente de relieve el objeto o fines a que estn destinadas.
Con esta tcnica se les adjudica mayor responsabilidad a los funcionados encargados de
llevar a cabo cada programa y, al mismo tiempo, se puede establecer, a la finalizacin del
ao financiero, la eficacia de la ejecucin de las funciones u objetivos encomendados.
El presupuesto base cero consiste en que cada unidad responsable de las erogaciones
justifique la asignacin presupuestaria total y que, ao a ao, revise su aptitud y eficacia en
el cumplimiento de las metas programticas fijadas. No se trata de algo que afecte la
esencia de la institucin presupuestaria ni a la orientacin del presupuesto nacional, sino
nicamente, a la forma de determinar las cifras que habrn de consignarse en el
documento. Se parte de la base de que ningn gasto tiene un derecho adquirido de
subsistir por su mera existencia en periodos anteriores, es decir, que el responsable lo
coloca en base cero, como si nada hubiera existido anteriormente, y se dedica al reexamen
de cada rubro, manteniendo solo aquellos que hayan acreditado la necesidad de
subsistencia. Segn Moncho es muy difcil de llevar a la practica, solo se utilizo en el sector
privado.

Presupuesto Funcional: El presupuesto funcional prescinde de la clasificacin tradicional

que especifica los gastos en s mismos enumerndolos y clasificndolos por tipos, y pone
de relieve el objeto a que ellos se destinan, los fines a realizar o las cosas que el Estado
hace. Se reagrupan segn las finalidades previstas cosas o servicios- asignndose a sumas
globales, que los jefes de las distintas entidades encargadas de su realizacin deben
distribuir segn exigencias reales.
Las principales consecuencias son: la mayor responsabilidad de los administradores,
adems exige una reorganizacin de la misin y obligaciones de la oficina centralizadora
del presupuesto, y modifica la naturaleza y alcances de la funcin legislativa, que si bien
Romina Trentin 24

queda liberada de perder tiempo en minucias presupuestarias, que le impiden consagrarse

al examen de los planes o programas directivos, en cambio se ve dificultada su misin de
control de los detalles de las realizaciones previstas y de las unidades de ejecucin.
3. Preparacin, sancin y ejecucin presupuestarias. Las etapas de ejecucin
y sus efectos jurdicos. Modificaciones presupuestarias durante ejecucin.
Los principios de claridad, publicidad y transparencia. Delegaciones
legislativas en el Ejecutivo.
Elaboracin y Preparacin del Presupuesto. La vinculacin entre el presupuesto y el
plan general de gobierno, determina que el Poder Ejecutivo tenga a su cargo la preparacin
del proyecto, pero este delega en distintos rganos tcnicos especializados la realizacin
del proyecto. Es el Ministerio de Economa quien tiene la capacidad y los elementos para
elaborar este proyecto. A partir de 1963, se cre en nuestro pas un organismo
especializado llamado Oficina Nacional de Presupuesto. Una vez elaborado el proyecto se
eleva a consideracin del Presidente y es revisado en acuerdo con los Ministros, luego de
esto es presentado ante el Congreso Nacional con la respectiva exposicin de motivos,
debiendo esto ocurrir antes del 15 de septiembre de cada ao.
La C.N. no dice nada respecto de cul es la cmara de origen para su tratamiento, pero la
Ley de Contabilidad de la Nacin nos dice que la cmara de origen es la Cmara de
Diputados.
Para el trmite de sancin legislativa de presupuesto, van a regir las normas que hablan de
la formacin y sancin de las leyes con sus respectivos qurum y mayoras. Respecto a si el
proyecto puede ser modificado en las cmaras, en nuestro pas se adopta la teora de la
mayora de los pases, es decir, que s puede ser modificado el proyecto original enviado
por el P.E.
Supongamos que el proyecto es sancionado por el P.L., en este caso vuelve al P.E. para su
promulgacin, si este en el termino de 10 das no hace uso de su facultad de veto se
considerara promulgado, contrariamente, volver al P.L. para su tratamiento luego de la
modificacin del P.E.
El proyecto elaborado por el P.E. debe ser presentado antes del 15 de septiembre del ao
anterior al que va a regir. En caso de no cumplir con la fecha estipulada, el Congreso
comenzara a discutir la aprobacin del presupuesto que rige para ese ao para que no se
produzcan dificultades financieras en el pas.
En caso de que el presupuesto no sea sancionado y promulgado al primero de enero del
ao que tiene que regir se comenzara a utilizar el presupuesto del ao anterior (esto se
llama principio de reconduccin presupuestaria, y en opinin de Fonrouge es una
tcnica deplorable).

EJECUCION DEL PRESUPUESTO: Puesto en vigencia el presupuesto a travs de la

aprobacin y promulgacin, comienza esta fase, que aparece dominada por la idea de
control y que llevada a sus extremos puede conducir a la lentitud exagerada de los actos de
fiscalizacin.
Las etapas del proceso de ejecucin de gastos son:
Romina Trentin 25

1. Distribucin administrativa del presupuesto: una vez en vigencia legal el

presupuesto, el P. Ejecutivo debe dictar una orden de distribucin de fondos para
cada jurisdiccin, hasta el importe de los crditos otorgados a favor de los
respectivos directores generales de administracin o funcionarios que hagan sus
veces. Mediante esa orden, el P. Ejecutivo emite una sola orden de disposicin a
favor de los funcionarios correspondientes, quienes quedan facultados para distribuir
los fondos concedidos por el presupuesto a sus reas de accin. Este sistema es
conveniente evitando el burocrtico trmite anterior en donde cada entrega de
fondos requera orden escrita del Presidente de la Nacin refrendada por el ministro
respectivo (sistema funcional)
2. Compromiso: una vez puestos los fondos a disposicin de los jefes de servicios
administrativos, estos se hallan en condiciones de llevar a cabo las erogaciones
previstas en el presupuesto, pero antes de realizar el gasto, este debe
comprometerse. El compromiso es el acto administrativo interno por el cual se
afecta el gasto al crdito pertinente autorizado por el presupuesto, a fin de que no
pueda utilizarse para objetivos distintos de los previstos. Las principales
caractersticas del compromiso son: (Piaggio Lucas y Robustelli Marcela El
compromiso en el derecho presupuestario):
- Constituye una relacin jurdica de carcter eventual con terceros
- Los funcionarios intervinientes estn facultados para autorizar la imputacin
- Existencia de un crdito presupuestario previo
- Identificacin de la contraparte y los bienes a recibir.
El compromiso implica un acto de afectacin preventiva de la disponibilidad de
crditos presupuestarios: suele decirse que constituye al Estado en deudor. Bielsa
cree que no es un acto administrativo, sino meramente un acto de administracin
interna, pues es unilateral de la Administracin y se desarrolla en su orbita interna.
Debe reunir los siguientes requisitos:
1.
2.
3.
4.

Existencia de partida (cuantitativa, cualitativa y temporalmente)

Obligacin civil pura y simple
Gasto aprobado por rgano competente
Contratacin efectuada en la forma que manda la ley (contratacin directa,
licitacin, etc.)

Puede existir compromiso sin que exista obligacin jurdica de pagar por parte del
Estado? Si, tal es el caso de los subsidios, prensiones; se necesita una partida.
Puede existir deuda del Estado sin que exista compromiso para abonarla? Si, como
ocurre con las sentencias desfavorables al Estado. Para que el beneficiario pueda
cobrar debe asignarse una partida para saldar tal deuda.
El compromiso ser provisorio hasta tato se devengue efectivamente el gasto. Es un
autoembargo: la Administracin no podr asignar ese dinero a otros compromisos.
Limites:
Cuantitativos y cualitativos:
o Los crditos del presupuestos de gastos aprobados por el PL constituyen
el limite mximo de las autorizaciones disponibles para gastar
o Esta vedada la disposicin de los crditos con una finalidad distinta de
la asignada
Romina Trentin 26

 Temporal: una vez producida la clausura del ejercicio y el cierre de cuentas del
presupuesto no pueden asumirse nuevos compromisos a cargo de el.
3. Devengamiento: el concepto de gasto devengado implica la liquidacin del gasto y
la simultanea emisin de la respectiva orden de pago, que debe efectivizarse dentro
de los 3 das hbiles del cumplimiento de la recepcin de conformidad con los bienes
o servicios oportunamente contratados, o con los requisitos administrativos
dispuestos para los gastos sin contraprestacin. Implica la afectacin definitiva de los
crditos presupuestarios correspondientes (compromiso definitivo). Los gastos
devengados y no pagados al 31 de diciembre se cancelaran durante el periodo
siguiente, con cargo a las disponibilidades en caja, existentes a la fecha sealada. En
tanto que los gastos comprometidos y no devengados, estos se afectaran al ejercicio
siguiente automticamente.
Respecto de los recursos se utiliza el criterio de lo percibido; considerando recursos
del ejercicio aquellos que se prev recaudar durante el periodo por cualquier
organismo
autorizado
a
percibirlos.
En los gastos no es beneficioso utilizar el percibido, pues pueden ocultarse deudas,
en tanto mientras el gasto no se perciba no figurar, entonces se ira acumulando.
4. Pago: Fonrouge entiende que el pago no es nicamente la operacin material de
entrega del dinero, sino tambin una operacin jurdica ya que el tesoro no es
ejecutor ciego de la orden de pago, sino un controlador de la regularidad jurdica
del libramiento, que compromete su responsabilidad. La Tesorera General de la
Nacin es el rgano rector del sistema de tesorera.
Principios Formales: Claridad, Publicidad y Transparencia.
Claridad: Este principio se refiere a que el conocimiento del Presupuesto se malogra
si las previsiones presupuestarias no son claras. Debe observarse que, si bien la
especificacin detallada de las distintas partidas puede contribuir a la claridad del
Presupuesto, el excesivo parcelamiento puede tambin provocar oscuridad en el
conocimiento del Plan estatal.
Exactitud o Transparencia: Este principio exige que las previsiones del
Presupuesto, tanto en lo referente a los gastos como a los recursos, sean lo ms
exactas posible. Ello no excluye la posibilidad de error en todas aquellas cifras que
son fruto de estimaciones de eventos futuros, pero no justifica la astucia o la mala fe
de los hombres de gobierno, tanto del Poder Legislativo como del Ejecutivo, que
pretendan burlar la opinin pblica con previsiones de gastos o recursos abultadas o
disminuidas intencionalmente.
Publicidad o Anticipacin: Como no slo su nombre sino su propia esencia de plan
econmico del sector pblico lo exige, el Presupuesto debe ser sancionado con
anterioridad al comienzo del periodo para el cual ha de regir. Y su sancin debe tener
publicidad. No hay principio presupuestario cuya exigencia sea ms evidente y
esencial para los propsitos fundamentales del Presupuesto y que, en la prctica, sea
ms burlado o desatendido, por lo menos en ciertos pases.
ARTICULOS 19, 20, 21 LEY 24156
ARTICULO 19. La ley de presupuesto general constar de tres ttulos cuyo contenido
ser el siguiente:
Ttulo I Disposiciones generales;
Ttulo II Presupuesto de recursos y gastos de la administracin central;
Romina Trentin 27

Ttulo III Presupuestos de recursos y gastos de los organismos descentralizados.

ARTICULO 20. Las disposiciones generales constituyen las normas complementarias a
la presente ley que regirn para cada ejercicio financiero. Contendrn normas que se
relacionen directa y exclusivamente con la aprobacin, ejecucin y evaluacin del
presupuesto del que forman parte. En consecuencia, no podrn contener disposiciones de
carcter permanente, no podrn reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o
suprimir tributos u otros ingresos.
El ttulo I incluir, asimismo, los cuadros agregados que permitan una visin global del
presupuesto y sus principales resultados.
ARTICULO 21. Para la administracin central se considerarn como recursos del
ejercicio todos aquellos que se prevn recaudar durante el periodo en cualquier organismo,
oficina o agencia autorizadas a percibirlos en nombre de la administracin central, el
financiamiento proveniente de donaciones y operaciones de crdito pblico, representen o
no entradas de dinero efectivo al Tesoro y los excedentes de ejercicios anteriores que se
estime existentes a la fecha de cierre del ejercicio anterior al que se presupuesta. No se
incluirn en el presupuesto de recursos, los montos que correspondan a la coparticipacin
de impuestos nacionales.
Se considerarn como gastos del ejercicio todos aquellos que se devenguen en el periodo,
se traduzcan o no en salidas de dinero efectivo del Tesoro.
4. El control presupuestario. Sistemas. Clases. El control Parlamentario.
Rgimen nacional. Auditoria General de la Nacin. Sindicatura General de la
Nacin. Rgimen provincial. El tribunal de Cuentas.
El control presupuestario tiene una finalidad tcnico-legal, vinculada a la comprobacin
sistemtica de la regularidad de cumplimiento de los actos de gestin y el adecuado
manejo de los fondos pblicos (aspecto contable y poltico)
Existen dos grandes sistemas de control:
a) Legislativo: En Inglaterra, el control del presupuesto lo realiza directamente el
Parlamento, pero ello es solo en principio ya que la complejidad de tareas obliga a
delegar la funcin en otros organismos.
b) Jurisdiccional: El sistema francs se basa en una Corte de Cuentas, tribunal
independiente del Poder Ejecutivo, con funciones jurisdiccionales. Adems existen
organismos administrativos que practican el control interno y subsiste el control final
ejercido por el parlamento.
c) Partidario: Tuvo origen en URSS. Hoy no tiene validez jurdica, es solo un
antecedente histrico.
El rgimen de control que rigi en nuestro pas (a partir del DL 23.354/56) implic
modificaciones significativas respecto de sistemas anteriores, al crear el Tribunal de
Cuentas de la Nacin y separar de manera tajante el control interno y el control externo
de la actividad presupuestaria. Es decir, que tena una naturaleza, esencialmente
jurisdiccional. Con la ley 24.156 y la reforma de la CN, el control pas a tener carcter
legislativo. Segn surge de sus disposiciones, el Tribunal de Cuentas en el orden nacional
fue suprimido por el Poder Ejecutivo, que removi sus integrantes: la tarea de fiscalizacin
externa del sector pblico, en sus aspectos patrimoniales, econmicos, financieros y
operativos ser atribucin legislativa, ejercida mediante la actuacin y dictmenes de la
Auditora General de la Nacin.
Fonrouge se inclina por dividir el control en:
Control Administrativo: ejercido por la Sindicatura General de la Nacion y la Auditoria
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 Control Parlamentario

CONTROL ADMINISTRATIVO
Sindicatura General de la Nacin: El sistema de control interno en el orden nacional es
ejercido por la Sindicatura General de la Nacin, que es una entidad con personera jurdica
propia y autarqua administrativa y financiera, dependiente del Presidente de la Nacin.
Hace informes y controles especiales que a travs de funcionarios (delegados) que estn en
cada reparticin. No son vinculantes, no obligan a actuar de determinada manera.
Extensin del control: Administracin central, entes descentralizados, entes
paraestatales o sociedades con participacin del Estado.
Composicin: esta compuesta por un Sindico General con facultad de descentralizar
unidades de auditoria interna (jefes con responsabilidad sobre el organismo). Es
nombrado por el PEN, y se nombran 3 sndicos por reemplazo.
Control: es de tipo interno posterior. De naturaleza inegral
Funciones: Art. 104 L.24.156: Son funciones de la Sindicatura General de la
Nacin:
a) Dictar y aplicar normas de control interno, las que debern ser coordinadas
con la Auditoria General de la Nacin:
b) Emitir y supervisar la aplicacin, por parte de las unidades correspondientes,
de las normas de auditora interna:
c) Realizar o coordinar la realizacin por parte de estudios profesionales de
auditores independientes, de auditoras financieras, de legalidad y de gestin,
investigaciones especiales, pericias de carcter financiero o de otro tipo, as
como orientar la evaluacin de programas, proyectos y operaciones
d) Vigilar el cumplimiento de las normas contables, emanadas de la Contadura
General de la Nacin;
e) Supervisar el adecuado funcionamiento del sistema de control interno,
facilitando el desarrollo de las actividades de la Auditoria General de la Nacin
f) Establecer requisitos de calidad tcnica para el personal de las unidades de
auditora interna;
g) Aprobar los planes anuales de trabajo de las unidades de auditora interna,
orientar y supervisar su ejecucin y resultado;
h) Comprobar la puesta en prctica, por los organismos controlados, de las
observaciones y recomendaciones efectuadas por las unidades de auditora
interna y acordadas con los respectivos responsables;
i) Atender los pedidos de asesora que le formulen el Poder Ejecutivo Nacional y
las autoridades de sus jurisdicciones y entidades en materia de control y
auditora;
j) Formular directamente a los rganos comprendidos en el mbito de su
competencia, recomendaciones tendientes a asegurar el adecuado
cumplimiento normativo, la correcta aplicacin de las reglas de auditora
interna y de los criterios de economa, eficiencia y eficacia;
k) Poner en conocimiento del Presidente de la Nacin los actos que hubiesen
acarreado o estime puedan acarrear significativos perjuicios para el patrimonio
pblico;
l) Mantener un registro central de auditores y consultores a efectos de la
utilizacin de sus servicios;

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Auditoria General de la Nacin: El desaparecido Tribunal de Cuentas nacional controlaba la

legalidad de los actos del Poder Ejecutivo y tambin estaba a su cargo un control
jurisdiccional. El actual rgimen surge de la creacin de la Auditora General de la Nacin,
creado por ley 24.156, y que adquiri entidad constitucional mediante la reforma de 1994.
Artculo 85 CN.- El control externo del sector pblico nacional en sus aspectos
patrimoniales, econmicos, financieros y operativos, ser una atribucin propia del Poder
Legislativo. El examen y la opinin del Poder Legislativo sobre el desempeo y situacin
general de la administracin pblica estarn sustentados en los dictmenes de la Auditora
General de la Nacin, dependiente del Congreso. Tendr a su cargo el control de legalidad,
gestin y auditora de toda la actividad de la administracin pblica centralizada y
descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de organizacin, y las dems funciones que
la ley le otorgue. Intervendr necesariamente en el trmite de aprobacin o rechazo de las
cuentas de percepcin e inversin de los fondos pblicos.
Composicin: se compone de 7 autoridades; 3 nombradas por Senadores, 3 por
Diputados y el restante por ambas Cmaras a propuesta del partido opositor
mayoritario (ser el presidente)
Control: realiza un control externo posterior, de naturaleza integral.
Funciones: Art. 118. En el marco del programa de accin anual de control externo
que le fijen las comisiones sealadas en el art. 116, la Auditoria General de la
Nacin, tendr las siguientes funciones:
a) Fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias en
relacin con la utilizacin de los recursos del Estado, una vez dictados los
actos correspondientes;
b) Realizar auditorias financieras, de legalidad, de gestin, exmenes especiales
de las jurisdicciones y de las entidades bajo su control, as como las
evaluaciones de programas, proyectos y operaciones. Estos trabajos podrn
ser realizados directamente o mediante la contratacin de profesionales
independientes de auditora;
c) Auditar, por s o mediante profesionales independientes de auditora, a
unidades ejecutoras de programas y proyectos financiados por los organismos
internacionales de crdito conforme con los acuerdos que, a estos efectos, se
llegue entre la Nacin Argentina y dichos organismos;
d) Examinar y emitir dictmenes sobre los estados contables financieros de los
organismos de la administracin nacional, preparados al cierre de cada
ejercicio;
e) Controlar la aplicacin de los recursos provenientes de las operaciones de
crdito pblico y efectuar los exmenes especiales que sean necesarios para
formarse opinin sobre la situacin de este endeudamiento. A tales efectos
puede solicitar al Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos y al
Banco Central de la Repblica Argentina la informacin que estime necesaria
en relacin a las operaciones de endeudamiento interno y externo;
f) Auditar y emitir dictamen sobre los estados contables financieros del Banco
Central de la Repblica Argentina independientemente de cualquier auditora
externa que pueda ser contratada por aqulla;
g) Realizar exmenes especiales de actos y contratos de significacin econmica,
por si o por indicacin de las Cmaras del Congreso o de la Comisin
Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas;
h) Auditar y emitir opinin sobre la memoria y los estados contables financieros
as como del grado de cumplimiento de los planes de accin y presupuesto de
las empresas y sociedades del Estado;
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i) Fijar los requisitos de idoneidad que debern reunir los profesionales

independientes de auditora referidos en este artculo y las normas tcnicas a
las que deber ajustarse el trabajo de stos;
j) Verificar que los rganos de la Administracin mantengan el registro
patrimonial de sus funcionarios pblicos. A tal efecto, todo funcionario publico
con rango de ministro; secretario, subsecretario, director nacional, mxima
autoridad de organismos descentralizados o integrante de directorio de
empresas y sociedades del Estado, est obligado a presentar dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas de asumir su cargo o de la sancin de la presente
ley una declaracin jurada patrimonial, con arreglo a las normas y requisitos
que disponga el registro, la que deber ser actualizada anualmente y al cese
de funciones.
k) Fiscalizar el efectivo cumplimiento de los cargos que se imponga al
beneficiario de un bien inmueble de propiedad del Estado nacional transferido
a ttulo gratuito por ley dictada en virtud del artculo 75, inciso 5, de la
Constitucin Nacional.
Se garantiza la imparcialidad de la Auditoria por la: Comisin Parlamentaria Mixta Revisora
de cuentas,
-

Parlamentaria: esta dentro del Congreso

Mixta: representantes de ambas Cmaras; 6 senadores y 6 diputados.
Revisora: tiene por funcin revisar, controlar, rever. Controla a la Auditoria y la
Cuenta de Inversin. Entre sus funciones aparecen:
i. Aprobar el programa de control que realizar la Auditoria
ii. Analizar el presupuesto de la Auditoria
iii. Encomendar a la Auditoria la realizacin de investigaciones, estudios,
dictmenes
iv. Requerir de la Auditoria toda la informacin que estime conveniente
sobre sus actividades.
v. Analizar los informes y la memoria anual.

CONTROL PARLAMENTARIO La cuenta de inversin. Constituye la fase final del Control.

Los dictmenes de la Auditora sirven de fundamento para aprobar la cuenta de inversin.
La cuenta de inversin es el balance. La cuestin a determinar es si se cumpli o no con el
mandato del presupuesto. Si la cuenta no se aprueba habr responsabilidad del funcionario.
Tendra que generarse un juicio poltico sobre el jefe de gabinete (mocin de censura) por
ser el encargado de ejecutar y hacer recaudar. Quien aplica la sancin siempre es el
Congreso.
La facultad de aprobar o desechar la cuenta de inversin no ha sido generalmente ejercida
en nuestro pas, no obstante su transcendencia. Se trata, ni ms ni menos, de que los
legisladores se tomen el trabajo de revisar si el Ejecutivo cumple o no con las clausulas del
presupuesto que aprob el Congreso (art 75 inc 8). Dentro de los dos meses de concluido el
ejercicio financiero, las entidades del sector pblico nacional, excluida la administracin
central, debern entregar a la Contadura General de la Nacin los estados contables
financieros de su gestin anterior, con las notas y anexos que correspondan; la Contadura
prepara la cuenta de inversin que debera ser controlada por el Congreso, y contener:
-

Estados de ejecucin del presupuesto

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Estados que muestren los movimientos y situacin del Tesoro de la

Administracin central
Estado actualizado de la deuda publica
Los estados contables de la Administracin central

Rgimen Provincial: Ley 13767 y Leyes orgnicas del Tribunal de Cuentas (10869) y
Fiscala de Estado (decr. 7543/69); Tambin tiene funciones de control la Contadura
General.
Fiscala de Estado: realiza un control de legalidad de los actos administrativos de
naturaleza pblica. Resguarda el patrimonio de la Provincia. Es un control previo: se
precisa de dictamen previo de la Fiscala para poder celebrar las contrataciones.
Tiene menor preponderancia.
Contadura General: realiza un control interno de los actos de la administracin; Es
previo, coetneo y posterior, es decir que abarca todas las instancias de la ejecucin
presupuestaria. Es un control de naturaleza tcnica.
Tribunal de cuentas: ejerce un control administrativo, externo con funciones
jurisdiccionales; es integral y posterior. Fundamentalmente evala la legalidad.
Existen dos tipos de juicios:
Juicio de Cuentas: los agentes y organismos que manejan bienes del Estado
estn obligados a rendir cuentas de su gestin y quedan sometidos a la
jurisdiccin del Tribunal. Las cuentas deben ser examinadas por un contador
fiscal en el aspecto formal y contable, y este elevaba sus conclusiones al
tribunal, que se pronunciaba por su aprobacin o reprobacin. En este ultimo
supuesto, emplaza al responsable a contestar reparos Actividad
jurisdiccional
Juicio de Responsabilidad: tiene por objeto investigar circunstancias ajenas a
rendiciones de cuenta, que causen o puedan causar perjuicios pecuniarios al
Estado,
estableciendo
responsabilidades
en
los
estipendiarios.
El
procedimiento puede iniciarse: por denuncia o de oficio.
Modificaciones presupuestarias durante ejecucin: Art 37.
Delegaciones en Poder Ejecutivo:
1. Autorizar gastos no incluidos en el presupuesto: Gastos de Emergencia (aer 39)
2. Declarar sumas incobrables que no pudieron hacerse efectivas por ningn
mecanismo (art 40).

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