INFORME DE COYUNTURA N 026/2007-2008

LOS PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER 1990 2007:

DEL ALIVIO A LA SUPERACIN DE LA POBREZA.

UNIDAD DE ANLISIS DEL DEPARTAMENTO DE COMISIONES

Himilce Estrada Mora - Alexis Perea Flores

Lima, 14 de abril de 2008

LOS PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER 1990 2007:

Del Alivio a la Superacin de la Pobreza
En nuestro pas, la pobreza constituye un grave problema que afecta a un amplio
sector de la poblacin y que tiene consecuencias econmicas, polticas y sociales. La
pobreza impacta en la vida de las personas limitando sus capacidades naturales, sus
oportunidades de desarrollo y el goce de derechos bsicos que le son inherentes a su
condicin humana. Conduce a la desintegracin social y, en consecuencia, pone en
riesgo la propia estabilidad de un pas.
Si bien la aplicacin de polticas de crecimiento y distribucin adecuadas contribuyen a
mejorar las condiciones de vida de la sociedad en general, existen amplios sectores de
la poblacin que requieren especial atencin mientras dichos procesos se consolidan.
En tal sentido, le compete al Estado el diseo, implementacin y ejecucin de polticas
sociales cuyos lineamientos estratgicos y de planificacin contemplen mecanismos
ms adecuados para revertir los ndices de pobreza en el pas.
Los programas sociales constituyen la instrumentacin y operacionalizacin
sistemtica de dichas estrategias interviniendo en los sectores de mayor vulnerabilidad
con la finalidad de asegurar una distribucin ms equitativa de los recursos
econmicos mediante acciones que tengan impacto sobre la calidad de vida de la
poblacin.
En la dcada de los noventas las polticas sociales se orientaron a atender las
necesidades inmediatas en salud, educacin y alimentacin de los grupos ms
afectados por las medidas de ajuste econmico aplicadas por el Gobierno. Sin
embargo, la implementacin de los programas sociales se realiz de manera aislada y
sin una visin de conjunto que los articulase en funcin a objetivos comunes y
complementarios. Tal situacin conllev a que los esfuerzos realizados desde el
Estado no contribuyeran a reducir los indicadores de pobreza.

A partir del ao 2003 el proceso de descentralizacin propici la transferencia de

competencias y recursos hacia los Gobiernos Regionales y Locales, siendo uno de los
primeros pasos la transferencia de los programas sociales. De manera paralela se dio
inicio a la fusin de los programas con la finalidad de promover su eficiencia a travs
de un sistema articulado que contemple todas las acciones relacionadas con la
ejecucin de los mismos.
Este Informe tiene como objetivo presentar una sntesis del proceso de
implementacin y ejecucin de los programas sociales en el Per, desde el ao 1990
hasta el 2007. Para ello se han tomado como referencia investigaciones realizadas por
el Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES); el Grupo de Anlisis para el
Desarrollo (GRADE); el Programa Pro Descentralizacin (USAID-PRODES); la

Secretara Tcnica de la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales (ST CIAS);

entre otros y; principalmente, el libro Un Balance de las Polticas Sociales de Fritz Du
Bois.

I. LOS PROGRAMAS SOCIALES DURANTE LOS NOVENTA

El Gobierno instalado a partir de la segunda mitad de los ochenta, ejecut una poltica
econmica que fue identificada como populista, caracterizndose por un manejo fiscal
expansivo, financiado principalmente con polticas monetarias de emisin que
constituyeron la causa principal de la hiperinflacin que vivi el pas en aquel
entonces. Parte de este deterioro fiscal fue cubierto con reducciones en el gasto
social, situacin que comprometi el objetivo compensador de dicho gasto en
contextos de ajuste y crisis econmica1.
Entre las polticas sociales dirigidas a la reduccin de la desigualdad, se estableci el
control de precios bsicos y programas especficos como el Programa de Apoyo al
Ingreso Temporal (PAIT), programas de alimentacin como el Programa Municipal del
Vaso de Leche, el Programa de Salud Alimentaria (PRESA) y programas de crdito
rural. No obstante, la primera de estas medidas trajo como consecuencia los
desequilibrios en precios, afectando no slo al sector menos beneficiado, tambin se
vieron perjudicadas las relaciones con el mercado internacional2.
El nuevo Gobierno instaurado en 1990 hereda una economa deteriorada y una
situacin poltico-social muy precaria, por lo que se opt por el establecimiento de un
paquete de reformas estructurales que tuvieron como finalidad el afianzamiento de la
economa y su sostenibilidad a largo plazo.
As, la dcada de los noventa se inicia con una poltica social que pas de un enfoque
de emergencia a uno destinado a concentrar los esfuerzos para erradicar la pobreza
extrema.
Los programas sociales aplicados durante este periodo pueden ser clasificados en (i)
los que buscan la superacin de la pobreza, que son de mediano y largo plazo y se
orientan ms a la creacin de capital humano y; (ii) los que buscan el alivio de la
pobreza que son de carcter temporal y pretenden aminorar los costos de ajuste y
necesidades ms urgentes de los grupos ms pobres3.

Tami, Aritomi y Diaz, Juan Jos. Pueden los Programas Sociales reducir las diferencias en la distribucin de
ingresos?. GRADE. 2000
Ibdem
3
Vquez, E y Riesco, G. Inversin social para un buen gobierno en el Per. Centro de Investigacin de la
Universidad del Pacfico. Lima. 2000.
2

A mediados de 1990, se cre el Programa de Emergencia Social (PES) que tena

como finalidad, proteger a la poblacin ms vulnerable a travs de la ejecucin de
programas de orden alimentario y de salud. Sin embargo, las restricciones fiscales y
la fragilidad logstica provocaron que el PES fracasara, crendose el Sistema Nacional
de Desarrollo y Compensacin Social (SNDCS) que contempl funciones semejantes
y los mismos problemas y resultados que el PES4.
En agosto de 1991, como reemplazo del SNDCS, se cre el Fondo de Compensacin
y Desarrollo Social (FONCODES), basado en la experiencia boliviana de fondo de
inversin social, cuyo fin era el de financiar proyectos de infraestructura, apoyo social y
desarrollo productivo. Un ao ms tarde, se cre el Programa Nacional de Asistencia
Alimentaria (PRONAA), con el objeto de otorgar apoyo alimentario en zonas rurales y
urbano marginales. Ambos constituyeron los programas sociales ms importantes de
esa dcada5.
En 1992 se decidi reorganizar institucionalmente los programas de lucha contra la
pobreza. Se reactiv el Ministerio de la Presidencia con el propsito de concentrar la
gestin de diversos programas orientados a atender a la poblacin en situacin de
pobreza. Entretanto, el FONCODES y el PRONAA fueron adscritos a dicho ministerio,
mientras que otros como el Instituto Nacional de Infraestructura Educativa y de Salud
(INFES) o el Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI) fueron transferidos desde otros
ministerios. Segn sostiene Du Bois (2004), la reactivacin de este ministerio, si bien
posibilit al Gobierno un manejo flexible del gasto social, situaciones como la
desarticulacin y superposicin de los programas sociales no pudieron ser superados
debido a la inexistencia de una estrategia integral de lucha contra la pobreza.
Al ao siguiente se intent corregir esta situacin mediante la elaboracin del
documento Lineamientos de la Poltica Social en el que se reconoca que el apoyo a
los grupos ms vulnerables deba contemplar dos caractersticas fundamentales como:
la focalizacin y la participacin activa de la poblacin beneficiaria en la
implementacin de los programas. Consecuentemente, en 1994 se cre el Programa
de Focalizacin del Gasto Social Bsico, cuya preocupacin era la de mejorar la
calidad del gasto en materia nutricional, de salud, educacin y justicia. Posteriormente,
en 1996, ...el gobierno centr su estrategia en la erradicacin de la pobreza extrema,
4

Du Bois, Fritz. Programas sociales, salud y educacin en el Per: Un balance de las polticas sociales. Instituto
Peruano de Economa Social de Mercado (IPESM). 2004.
5
Ibidem.

teniendo como objetivo, reducir a la mitad el nmero de pobres extremos para fines
de la dcada6 .
Con el objeto de alcanzar dicha meta, el Gobierno dise un instrumento de
focalizacin geogrfica para la inversin en infraestructura denominado Mapa de
Pobreza Distrital, a travs del cual el Ministerio de la Presidencia por medio de
FONCODES, prosigui con la ampliacin de la infraestructura econmica y social. En
esta etapa adquiri notoriedad la participacin comunal, la que representada por los
denominados Ncleos Ejecutores, se encargaba de proponer y ejecutar un
determinado proyecto priorizado previamente por la respectiva comunidad.
En 1999, periodo de recesin econmica para el pas, se elabor una lista de
programas sociales a los que no se les poda aplicar el recorte presupuestal
establecido, as, evitar que su implementacin se vea perjudicada en una coyuntura de
progresivas restricciones fiscales. A este grupo de programas se les denomin
Programas Sociales Protegidos (PSP), sin embargo, segn afirma Du Bois (2004)
refirindose al trabajo de Saavedra y Pasc-Front (2001), no se establecieron los
mecanismos adecuados que garantizaran dicha proteccin presupuestaria.
Gasto Social
Durante la dcada de los noventa, el Gobierno liberaliz los mercados y privatiz las
empresas pblicas restringiendo la participacin del Estado en la economa.
Para fines de 1993 el gobierno plante una estrategia de gasto social agresiva. Se
implementaron dos planes, el Programa de Focalizacin del Gasto Social Bsico, por
un lado, y el Programa de Mejora del Gasto Social, por el otro. Estas polticas sociales
se orientaron principalmente hacia el desarrollo de los recursos humanos7.
Debido a que el mercado laboral generaba poco empleo en el sector moderno de la
economa, el propsito era reunir parte del excedente econmico a travs de los
impuestos, y redistribuirlo mediante el gasto social, el mismo que aument de US$ 1,5
mil millones en 1993 a US$ 4,3 mil millones en el ao 20008, tal como se observa en el
siguiente cuadro:
6

Du Bois, Fritz. Ob cit.

TAMI, Aritomi y Diaz, Juan Jos. Ob. Cit.
8
Portocarrero, Javier. El rgimen de Fujimori: entre el liberalismo econmico y el autoritarismo clientelista. Economa y
Sociedad N 47. CIES. Diciembre, 2002.
7

Cuadro N 1
Gasto Social en el Per 1993-2000
(En millones de dlares)
Gasto Social

1993

1995

1997

2000

1462

3575

3707

4346

Gasto en Salud y Educacin

1104

2511

2391

2445

Programas de alivio a la extrema pobreza

318

1006

1000

1057

Otros gastos sociales

40

58

317

845

Gasto social como porcentaje del PBI

4.2

6.7

6.3

8.1

Fuente: Portocarrero, Javier. Economa y Sociedad N 47. CIES. Diciembre,

As, el inicio de la dcada de 1990 marc el periodo de recuperacin de las finanzas

pblicas de forma tal que el gobierno pudo restablecer el gasto social que creci con
gran rapidez despus de 19919.
En el grfico que se presenta a continuacin se observa que el gasto en educacin se
duplic como porcentaje del PBI y alcanz su punto ms alto de 3,3% en 1995,
posteriormente permaneci estable con un 3% del PBI y un crecimiento anual
promedio de 24.3% durante el resto de la dcada. Para 1998, el gasto en salud se
triplic llegando a 1,5% del PBI y se mantuvo estable. En los programas antipobreza
(asistencia social), el gasto alcanz su punto mximo en 1999 logrando el 1% del PBI.
Grfico N 1
Gasto Pblico en educacin, salud y asistencia social en el Per
como porcentaje del PBI 1970 - 2004

Fuente: Lavado, Pablo. CIES-Banco Mundial. (2007)

Lavado, Pablo. Desigualdad en los Programas Sociales en el Per. CIES - Banco Mundial. 2007

Desarticulacin y superposicin de los programas sociales

A pesar de los distintos avances en materia de poltica social durante la dcada
pasada, Du Bois afirma que esta se caracteriz por la falta de coordinacin y
desarrollo en el diseo e implementacin de dichas polticas. Es as que, la Comisin
Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS), oficina dependiente de la Presidencia del
Consejo de Ministros y encargada de la coordinacin de la poltica social, no logr
funcionar de manera adecuada.
Agrega el autor que, entre los principales problemas institucionales, existan diversos
programas con un mismo objetivo que desarrollaban actividades similares, originando
ineficiencias y duplicaciones en el gasto. Asimismo, seala que no exista un
seguimiento sobre el impacto de los programas sociales, ello impeda su reformulacin
o fortalecimiento segn los resultados.
El caso de los programas de carcter alimentario y nutricional fue el que reflej en
mayor medida esta problemtica. Segn menciona Du Bois, cuatro fueron las
instituciones pblicas que en su mayora, ejecutaron el gasto: FONCODES, PRONAA,
MINSA y los Gobiernos Locales. As, entre los principales programas e instituciones
que estuvieron a cargo refiere:
-

Desayunos Escolares bajo el mbito de FONCODES

Los programas WAWA WASI, Alimentacin Infantil, Alimentacin Escolar, Nios y

Adolescentes en Riesgo y Comedores Populares administrados por el PRONAA.

Programa de Alimentacin y Nutricin de la Familia en Alto Riesgo (PANFAR), El Programa

de Alimentacin Complementaria para los Grupos en Mayor Riesgo (PACFO), el Programa
de Alimentacin y Nutricin al paciente Ambulatorio con Tuberculosis y Familia (PANTBC),
y el Programa de Alimentacin y Nutricin del Menor en Estado de Abandono y Riesgo
Nutricional (PROMARN), administrados por el INS (Instituto Nacional de Salud). Y;

El Programa del Vaso de Leche que era administrado por los Gobiernos Locales.

Mediante dicha multiplicidad de instituciones el Estado lleg a atender a ms de 9

millones de personas. Sin embargo, Du Bois afirma que el problema no se centraba
nicamente en la cantidad de instituciones a cargo de los programas, sino, sobre todo,
en que muchos de estos tenan poblaciones objetivo y metas similares.
As, hacia 1999, existan siete programas destinados a atender a nios entre 0 y 5
aos y cinco programas que se ocupaban de la poblacin de entre 6 y 14 aos. Esta
7

diversidad ocasion considerables duplicaciones en el gasto. Se estim que para el

ao 2000 el costo de la yuxtaposicin de estos programas le signific al Estado ms
de US$ 100 millones, es decir un 40.6% del gasto en programas de nutricin y
alimentacin y un 11.5% del gasto total en programas de luchas contra la pobreza
(Vsquez, 2004)10.
Esta heterogeneidad institucional fue, posiblemente, el resultado de una poltica social
desarticulada que ocasion el cruce entre diferentes tipos de programas sociales
llegando, en ciertos casos, a competir por poblaciones objetivo (Vsquez y Riesco,
2000)11. El siguiente cuadro muestra la variedad de instituciones y programas que
coinciden en un gran nmero:
Cuadro N 2
Principales Programas Sociales del Gobierno 1999
INSTITUCIONES PBLICAS

PROGRAMAS SOCIALES

Superacin de la Pobreza
Ministerio de Educacin

Mejoramiento de la calidad de la Educacin.

Educacin Bsica para todos.
Capacitacin de docentes
Mejoramiento de Infraestructura
Materiales Educativos
Educacin Bilinge
Educacin para la vida

Ministerio de Salud

Salud Bsica para todos

Fortalecimiento de servicios de salud
Salud y Nutricin Bsica
Proyecto 2000
Programa de Alimentacin y Nutricin de la Familia en Alto
Riesgo (PANFAR)
Administradora de Riesgo de Seguro Escolar gratuito (ARSE)
Seguro Universitario
Programa de Administracin compartida (PAC)

Alivio de la Pobreza
Ministerio de la Presidencia

Ministerio de Promocin de la Mujer y Desarrollo

Humano

Ministerio de Educacin
Ministerio de Salud

10
11

FONCODES
INFES
ENACE
Banco de Materiales
FONAVI
Programa para la focalizacin de la inversin econmica y
social (PROFINES)
Lucha contra la pobreza en zonas urbano marginales de
Lima.
PRONAA
COOPOP
INABIF
Alfabetizacin
Proyecto Hogares de cuidado comunitario
Wawa-wasi
Programa de apoyo al repoblamiento y desarrollo de zonas de
emergencia (PAR)
Programa Nacional de atencin a los hurfanos de la
violencia terrorista
Desayunos Escolares
Planificacin familiar
Proyecto viga

En: Du Bois, Fritz. Ob cit.

En: Aritomi, Tami y DIAZ, Juan Jos. Ob Cit.

Kusialyllu
Otros Programas Sociales
Ministerio de Agricultura
Ministerio de Economa y Finanzas

Apoyo a la seguridad alimentaria (1996-2000)

Vaso de Leche

Fuente: Tami Aritomi y Juan Jos Diaz. Pueden los Programas Sociales reducir las diferencias en la distribucin de los ingresos?. GRADE

Urbanizacin de la pobreza
Como resultado del crecimiento econmico (1993-97) y la expansin del gasto social,
la tasa de pobreza en el Per, entre 1991 y 1997, cay en cinco puntos, no obstante
ello, la situacin se revirti con el inicio de la recesin econmica de 1998-2001. Con
relacin a la pobreza extrema, la cada fue ms notable y prolongada12. Ambos casos
se aprecian en el siguiente cuadro:
Cuadro N 3
Niveles de Pobreza y Pobreza Extrema en el Per (%)
Niveles de Pobreza
1985-1986

1991

1994

1997

Lima Metropolitana

27.4

47.6

42.4

35.5

2000
45.2

Per

41.6

55.3

53.4

50.7

54.1

1985-1986

1991

1994

1997

2000

Niveles de Pobreza Extrema

Lima Metropolitana

3.4

10.1

5.5

2.4

4.7

Per

18.4

24.2

19

14.7

14.8

Fuente: Economa y Sociedad N 47. CIES. Diciembre 2002

Du Bois por su parte, destaca lo sealado por Herrera (2001) refiriendo que en los
ltimos aos de la dcada del noventa, alrededor del 75% del incremento de la
pobreza se registr en las ciudades del Per, ello afect a la poblacin que antes
estaba amparada por el empleo y los niveles de educacin. La reversin del
crecimiento econmico, que entre 1994 y 1997 permiti la creacin de ms de 1.3
millones de puestos de trabajo, fue el principal determinante del fuerte deterioro de los
ingresos en las zonas urbanas y del consecuente incremento de la pobreza13.
Por consiguiente, el progreso en cuanto a la reduccin de la pobreza en zonas
urbanas se desvaneci en los ltimos aos de la dcada de los noventa, el perfil de la
pobreza dejaba de ser mayoritariamente rural y se inclinaba al mbito urbano, esta
situacin se evidenci en el ao 2000, para entonces la mitad de los pobres resida en
las ciudades14.
12

Portocarrero, Javier. Ob Cit.

Du Bois, Fritz. Ob. Cit
14
Entre 1997 y el 2000 el nmero de pobres se increment en 2,128,185 personas, de las cules, 1,578,386
pertenecan a zonas urbanas. (Du Bois 2004)
13

Finalmente, Fritz Du Bois realiza un balance general sobre algunos aspectos

relacionados con el sector salud y educacin durante la dcada del noventa,
distinguiendo en dichos contextos la implementacin de la poltica social y sus efectos
en la poblacin menos favorecida.
Sector Salud durante los noventa
Hacia 1994 se implementaron una serie de programas en reas consideradas como
prioritarias con la finalidad de optimizar la calidad del gasto pblico. Uno de estos fue
el Programa de Salud Bsica para Todos, creado para asegurar la atencin de las
intervenciones bsicas a favor de las poblaciones ms vulnerables. En el rea materno
infantil se establecieron programas destinados a atender enfermedades transmisibles
y planificacin familiar.
Asimismo, se dio particular importancia a la mejora de la infraestructura fsica y
equipamiento bsico, especialmente de los centros de atencin primaria. La
recuperacin de la inversin pblica, posterior al colapso de finales de la dcada de
los ochenta, posibilit que entre 1992 y 1996 el nmero de distritos que no disponan
de ningn servicio de salud disminuyera considerablemente, pasando de 350 (19.4%
del total de distritos en el pas) a 25 (1.3% del total de distritos). La cobertura de
atencin bsica tambin report mejoras notables, de 6 millones de usuarios efectivos
en 1995 se increment a 12 millones en 1998.
Paralelamente a la expansin de la infraestructura y la cobertura, en 1994 el MINSA
foment, a travs del Programa de Administracin Compartida (PAC), la creacin de
los Comits Locales de Administracin de Salud (CLAS), que eran asociaciones
privadas sin fines de lucro, conformadas por los representantes de la comunidad,
quienes se encargaron de sustituir al Estado en la gestin y administracin de los
centros y puestos de salud bsicos, manteniendo el rol del Estado como fuente de
financiacin.
Asimismo, el MINSA implement mecanismos de focalizacin como los seguros de
salud dirigidos a dos poblaciones objetivo: El Seguro Escolar Gratuito (SEG) y el
Seguro Materno Infantil (SMI). El primero cubri la prestacin de servicios de salud y
medicamentos gratuitos de casi 6 millones de alumnos de centros y programas
educativos estatales de entre 3 y 17 aos. El segundo cont con 300 mil afiliados,

10

atendiendo a madres gestantes y nios de hasta 4 aos en situacin de pobreza en un

milln de prestaciones hasta fines de los noventa15.
Por otro lado, la tasa de mortalidad infantil se redujo de 64 mil por cada mil nacidos en
1991/1992 a 43 por cada mil en el ao 2000, mientras que el porcentaje de la
poblacin enferma que accedi a una consulta pas de 16% en 1994 al 47.5% en el
ao 2000. El autor considera que dichos avances fueron posibles debido a la
importante labor de expansin de establecimientos de salud realizada en la dcada
pasada.
Sector Educacin durante los noventa
Tras la aguda crisis de fines de la dcada de los ochenta, el nuevo gobierno de los
noventa consider necesario ejecutar una reforma en el nivel educativo peruano, sin
embargo, estos intentos se frustraron y fueron revertidos en poco tiempo, ello segn
seala Du Bois debido a la oposicin que generaron y al escenario poltico que
distorsionaba el objetivo real de dicha reforma16.
No obstante, en este periodo se dio especial nfasis a la recuperacin y expansin de
la infraestructura educativa, medida que se convertira en la principal caracterstica del
sector durante la dcada. Se cre el Instituto Nacional de Infraestructura Educativa y
de Salud (INFES), entidad que, conjuntamente con el Fondo Nacional de
Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES), los Comits Transitorios de
Administracin Regional (CTAR) y el propio MINEDU -a travs de su oficina de
Infraestructura Educativa (OINFE) participaron en la ejecucin de obras de
infraestructura en materia educativa.
Consecuentemente, a travs del INFES y otras entidades fue posible incrementar el
nmero de escuelas pblicas de educacin inicial, primaria y secundaria de 37,938 en
1990 a 42,653 en 1997 y posteriormente a 44,107 en el ao 2002. Sin embargo, en
zonas rurales y de baja densidad poblacional el desarrollo de la infraestructura
educativa no tuvo el mismo avance que en las ciudades.
Otro efecto positivo de la expansin educativa estuvo relacionado con el incremento
de la tasa de asistencia escolar de nios de 6 a 11 aos, de 87.3% en 1993 a 94.2%
15
16

Du Bois, Fritz. Ob. Cit

Las acciones del Gobierno se enmarcaron en lograr la re-eleccin de 1995.

11

en 1995 hasta casi llegar a su universalizacin a fines de la dcada. Asimismo, se

lograron avances como la reduccin de la tasa de repeticin para el primer grado de
primaria de 27.8% en 1992/1993 a 10.1% en 1997/1998. La tasa de desercin de
estos ltimos durante el mismo perodo cay de 7.2 % a 4.2%17.
A mediados de la dcada pasada el Ministerio de Educacin dise e implement
diversas medidas y programas destinados hacia la universalizacin de la educacin
inicial, al mejoramiento de la calidad de la educacin primaria, reestructuracin de la
educacin secundaria, desarrollo de la educacin rural, redefinicin y modernizacin
de la educacin de nios y adolescentes trabajadores, desarrollo de la educacin
especial, diseo e implementacin del bachillerato, redefinicin y modernizacin de la
educacin superior tecnolgica y pedaggica; redefinicin y modernizacin de la
educacin de adultos, fortalecimiento del sistema de planificacin estratgica y
modernizacin de gestin de la educacin.
Sin embargo, segn Du Bois, muchas de estas medidas no alcanzaron el resultado
proyectado o fueron postergadas, es el caso de la introduccin del bachillerato y la
reforma de la gestin, otras en cambio, s tuvieron resultados positivos como los
programas orientados a la universalizacin de la educacin primaria y la expansin de
la infraestructura educativa, que juntas se erigieron como las acciones ms resaltantes
y representativas de la dcada de los noventa.
Si bien se alcanzaron importantes avances durante este periodo, la poltica social
nunca logr transformarse en una estrategia integrada de largo plazo que permitiera
una asignacin ordenada y eficiente de los recursos hacia las principales prioridades
sociales. La multiplicidad de los programas con un mismo objetivo y actividades
similares, origin ineficiencias y duplicaciones en el gasto. Asimismo, la inexistencia de
un seguimiento sobre el impacto de los programas sociales, impidi la reformulacin o
fortalecimiento segn resultados.

17

Du Bois, Fritz. Ob. Cit

12

II. EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN Y LA NUEVA ESTRATEGIA DE

LUCHA CONTRA LA POBREZA: LOS PROGRAMAS SOCIALES EN LA DECADA
DEL 2000
El proceso de descentralizacin iniciado en el ao 2003 ha propiciado la transferencia
de competencias y recursos hacia los gobiernos regionales y locales. Como parte de
este proceso se ha puesto en marcha la transferencia de competencias respecto a la
implementacin, funcionamiento y ejecucin de los programas sociales. Si bien la
transferencia se encuentra an en pleno proceso, gran parte de los programas
alimentarios y de infraestructura ya han sido transferidos hacia las instancias
subnacionales.
Por otro lado, el crecimiento econmico experimentado en aos recientes, ha
permitido que el Estado cuente con mayores recursos pblicos que podran ser
destinados al gasto social. No obstante que, existe consenso respecto de las mejoras
econmicas, los diferentes actores polticos vienen cuestionndose acerca de las
razones por las cuales las cifras macroeconmicas no se han visto reflejadas en una
mejora respecto de la situacin econmica de la poblacin en general y, en particular,
respecto de aquella que se encuentra por debajo de la lnea de pobreza.
Al respecto, diversas investigaciones sealan que los cambios en las polticas sociales
realizados en los ltimos aos tuvieron como origen la ineficiente gestin de los
programas sociales. La gran mayora coincide en sealar que los programas sociales
se desarrollaron de manera desarticulada, ineficiente, centralizada, atomizada y
superponindose unos con otros en sus objetivos. Segn un estudio del CIES, el gasto
social entre los aos 2000 y 2005 se fue incrementando en promedio 8% cada ao; sin
embargo, ello no se vio reflejado en resultados concretos ya que los niveles de
pobreza se mantuvieron relativamente constantes en alrededor de 50%18.
El informe del CIES seala que ello podra deberse a una gestin ineficiente de los
recursos pblicos destinados a los programas sociales, lo cual a su vez gener
problemas de filtracin, subcobertura, politizacin del gasto e incremento del gasto
corriente, es decir, planillas y obligaciones sociales. Se estima que debido a esta
situacin no fueron asignados ptimamente S/. 267 millones cada ao.

18
Vsquez Huaman, Enrique: Programas Sociales y pobreza. En: Aportes para el Gobierno Peruano 2006-2011-N 3,
2006. Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES).

13

El presente captulo resume los cambios en los programas sociales producidos en el

perodo 2000 2007; es decir, aquellos vinculados con el proceso de
descentralizacin y transferencia de los programas, as como, la reestructuracin y
fusin de los mismos como parte de una nueva estrategia de lucha contra la pobreza.
Descentralizacin de los Programas Sociales
Conceptualmente, la descentralizacin es un proceso que tiene como objetivo
transferir determinadas responsabilidades del nivel nacional hacia los niveles
subnacionales con la intencin de que los servicios del estado sean manejados con la
mayor eficiencia en beneficio de la poblacin. Para la implementacin de este proceso
se requiere que las responsabilidades en los distintos niveles de gobierno estn
claramente definidas y que se cuente con asistencia tcnica y los recursos que sean
necesarios. Por otra parte, la descentralizacin supone la redefinicin de las funciones,
competencias y responsabilidades que le corresponden al gobierno nacional bajo las
particularidades propias de un estado descentralizado.
En nuestro pas, el proceso de descentralizacin se inici con la aprobacin de la Ley
N 27680, Ley de Reforma Constitucional del Captulo XIV del Ttulo IV, sobre
Descentralizacin, (marzo de 2002). La norma comprenda la conformacin o creacin
de Gobiernos Regionales a partir de la unin de dos o ms departamentos contiguos,
en funcin de los resultados de un referndum, la conformacin de regiones, la
participacin de la poblacin en la elaboracin de planes y presupuestos regionales y
locales, as como la obligacin de los gobiernos descentralizados de rendir cuentas
anualmente19.
Posteriormente, fue aprobada la Ley N 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin.
A travs de esta norma se crea el Consejo Nacional de Descentralizacin (CND) y su
Secretara Tcnica, instancias que se encargaran de implementar el proceso de
Transferencia de programas sociales y proyectos de inversin productiva regional. En
este dispositivo se establecieron fases para la puesta en marcha del proceso de
descentralizacin, las cuales consistieron en un periodo preparatorio y cuatro etapas
consecutivas de implementacin. En la primera etapa se dispuso la instalacin de

19

Conterno, Elena; Pasco, Juan Carlos y Blanco, Flor:

septiembre de 2007, PRODES USAID.

14

El Proceso de descentralizacin: Balance y agenda a

gobiernos regionales y locales as como la transferencia de los programas y proyectos

sociales hacia estas instancias subnacionales.
En efecto, la Ley de Bases de la Descentralizacin estableci que, a partir del ejercicio
fiscal 2003, se iniciaba la transferencia a los gobiernos regionales y locales de los
programas sociales de lucha contra la pobreza y los proyectos de inversin e
infraestructura productiva de alcance regional en funcin de las capacidades de
gestin de cada gobierno regional o local. Asimismo, facult al Poder Ejecutivo para
realizar todas las acciones administrativas, presupuestarias y financieras necesarias
en relacin a los pliegos y unidades ejecutoras de los programas y proyectos objeto de
transferencia.
El 31 de marzo de 2003, mediante Decreto Supremo N 036-2003-PCM se determin
los programas y el cronograma de transferencia. Adems se estableci que ... a partir
del segundo trimestre, se preparara la transferencia a los gobiernos provinciales de
tres programas de complementacin alimentaria del Programa Nacional de Asistencia
Alimentaria (PRONAA): alimentos por

trabajo, comedores populares y apoyo a

albergues, que se hara efectiva a partir del ltimo trimestre. Asimismo, se transferiran
a los gobiernos distritales los proyectos de infraestructura social del Fondo Nacional de
Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES) 20.
De esta manera, la descentralizacin de los programas sociales se inici en el 2003
con las primeras transferencias de PRONAA y FONCODES a las provincias y los
distritos, respectivamente21. La Ley de Bases de la Descentralizacin estableci que
los Gobiernos Regionales y Locales deban en principio acreditar la capacidad
necesaria para ejercer las competencias que seran transferidas.
Los lineamientos a seguir para el cumplimiento de la acreditacin fueron precisados en
la Ley N 28273, Ley del Sistema de Acreditacin de los Gobiernos Regionales y
Locales y en el D.S. N 080-2004-PCM que contiene su Reglamento. En principio, el
Sistema de Acreditacin comprende la capacitacin, asistencia tcnica y un conjunto
de criterios, instrumentos y procedimientos; as como, aquellas normas que sean
necesarias para determinar la capacidad de gestin de los Gobiernos Regionales y
Locales, con la finalidad de que reciban y ejerzan las funciones que sean de su
competencia.
20

Huaman, Mara: Balance del Proceso de Transferencia de los Programas Sociales 2003 2005, - Grupo Propuesta
Ciudadana, 2005.
21
Participa Per: www.participaperu.org.pe

15

En tal sentido, la Ley del Sistema de Acreditacin de los Gobiernos Regionales y

Locales tiene como objetivos: a) Acreditar la existencia de capacidades de gestin
efectiva en los Gobiernos Regionales; b) Consolidar y ordenar los procesos de
descentralizacin y modernizacin de la gestin del Estado de manera transparente,
tcnica y ordenada; c) Implementar un sistema de informacin para la gestin pblica
descentralizada; d) Certificar el efectivo funcionamiento de las Juntas de Coordinacin
Interregional entre Gobiernos Regionales para la conformacin de Regiones y la
materializacin de acuerdos de articulacin macrorregional.
Entre los requisitos para que los gobiernos subnacionales accedan a la acreditacin
figuran la elaboracin de lo siguiente: Plan de Desarrollo Regional o Local; Plan de
Desarrollo Institucional con los planes sectoriales respectivos; Plan Anual y
Presupuesto Participativo aprobados, del ejercicio fiscal en el que se transfiere las
competencias; Plan Bsico de Desarrollo de Capacidades Institucionales y de Gestin
de las competencias y funciones materia de transferencia; entre otros requisitos. De
esta manera, se han venido aprobando planes anuales de transferencia en los cuales
se especifica las funciones, programas y proyectos que sern materia de
transferencia.
Un Informe elaborado por Participa Per seala que para el ao 2005 ya se haban
acreditado 125 municipios provinciales y 384 distritales, los cuales empezaron a recibir
recursos de estos dos programas de alivio a la pobreza. Estas cifras no incluan a 22
municipios distritales que por no haber sido considerados por los nuevos ndices del
mapa de pobreza utilizado por FONCODES no recibieron recursos en 2003 o 2004.
Asimismo, se seala que, en el caso del PRONAA, dos tercios de las municipalidades
provinciales fueron acreditadas y 68 quedaron pendientes de acreditacin. En cuanto
al FONCODES, nicamente se acredit la tercera parte del total quedando pendientes
1,194 municipios22.
Por otra parte, un Informe de PRODES seala que para julio de 2006 se haba
realizado la transferencia de responsabilidades referidas principalmente a los
programas del PRONAA, FONCODES, PROVAS RURAL e INADE. En cuanto al
PRONAA se transfirieron responsabilidades a 190 municipalidades provinciales de
194; en el caso del FONCODES fueron transferidas a 1152 municipalidades distritales
de 1647; PROVAS RURAL a 90 municipalidades provinciales de 119; de los 12

22

Participa Peru: PRONAA y FONCODES, lo avanzado y lo que trae el plan 2005. www.participaperu.org.pe

16

proyectos de INADE se transfirieron 9 y de las 185 funciones sectoriales de la Ley

Orgnica de Gobiernos Regionales fueron transferidas 18523.
La totalidad de la transferencia de los programas alimentarios de PRONAA, los
proyectos de infraestructura de FONCODES y las funciones contempladas en la Ley
Orgnica de Gobiernos Regionales - LOGR se tena proyectada para fines de 2007.
Segn cifras publicadas por el MIMDES, en agosto del mismo ao ya se haba
concretado la transferencia del programa de complementacin alimentaria a 193
municipios provinciales y proyectos de infraestructura social y productiva a 1,147
municipalidades distritales; quedando pendientes de transferencia, entre proyectos y
programas de complementacin alimentaria, a 558 municipios distritales, la
Municipalidad de Datem en el Maran y Lima Metropolitana. Para ese mismo ao se
proyect la transferencia de los programas del Wawa Wasi, el Centro de Emergencia
Mujer (CEM), Educadores de la Calle y el Programa Integral Nutricional (PIN)
gestionado por el PRONAA.
Fusin de los Programas Sociales
La fusin de los programas sociales se inici de manera paralela al proceso de
transferencias. El Ejecutivo anunci la fusin por absorcin de COOPOP, INABIF, PAR
y FONCODES por el MIMDES, incluyndose posteriormente al PRONAA en el
proceso. Avanzando hacia la fusin, el Proyecto de Ley del Presupuesto de 2004
incluy a todos los programas sociales del MIMDES en una sola unidad ejecutora.
Asimismo, la propuesta del Poder Ejecutivo sobre la creacin de un Fondo de Apoyo a
la Superacin de la Pobreza en el MIMDES constitua un avance en ese sentido. Dicho
fondo centralizara los recursos de todos los programas sociales correspondientes a
cada sector para luego transferirlos a los municipios con la condicin que estos dieran
cumplimiento a ciertas metas de gestin e impacto. Sin embargo, una serie de
disposiciones frenaron el proceso en marcha. Por una parte la versin final de la Ley
de Presupuesto General de la Repblica del 2004 dispuso la continuidad de los
programas sociales del MIMDES y, por otra parte, el DS 096-2003-PCM estableci
que dicho proceso formaba parte de la reorganizacin del sector Mujer y Desarrollo

23

PRODES-USAID: El proceso de descentralizacin: Balance y Agenda a setiembre de 2007. 2007.

17

Social conforme a la Ley 27779, la misma que estableca que el plazo para culminar
dicha reorganizacin era de 3 aos a partir de la promulgacin de la Ley24.
En el ao 2006, al asumir el nuevo gobierno, una de las primeras medidas planteadas
fue impulsar la fusin integral de los programas sociales con la finalidad de promover
su eficiencia a travs de un sistema articulado que permita la coordinacin y
articulacin de todas las acciones referidas a la ejecucin de los mismos.
Para ello, mediante el D.S. N 080-2006-PCM se dispuso la actualizacin del
inventario de programas sociales con la finalidad de determinar los montos asignados,
los pliegos donde se ejecutan, las zonas geogrficas de influencia, los objetivos y
metas, la poblacin objetivo y las fuentes de financiamiento25.
La Secretara Tcnica de la CIAF (Comisin Interministerial de Asuntos Sociales)
realiz el inventario determinando la existencia de 82 programas sociales, cuyos
beneficiarios (personas, familias o zonas geogrficas) eran seleccionados empleando
algn mtodo de focalizacin.
Cuadro N 4
Programas Reportados y Recursos
MONTO EN MILLONES DE S/.
SECTOR INSTITUCIONAL

PROGRAMAS

2005

2006

EJECUTADO

REPORTADOS

EJECUTADO

PIM

SIAF

PIM

SIAF

12

150

73

155

200

MINISTERIO DE LA MUJER Y DESARROLLO SOCIAL /1

31

922

763

907

1,186

MINISTERIO DE TRABAJO Y PROMOCION DEL EMPLEO

198

183

193

197

MINISTERIO DE VIVIENDA, CONSTRUCCIN Y SANEAMIENTO

393

315

426

301

MINISTERIO DE EDUCACIN

104

66

117

112

MINISTERIO DE TRANSPORTES Y COMUNICACIONES

120

112

136

285

REGISTRO NACIONAL DE IDENTIFIOCACION Y ESTADO CIVIL

MINISTERIO DE LA PRODUCCIN

10

MINISTERIO DE ENERGIA Y MINAS

184

155

158

121

MINISTERIO DE SALUD

372

364

338

328

MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR Y TURMISMO

MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS /2

363

363

363

363

MINISTERIO DE AGRICULTURA

PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS

120

36

300

144

TOTAL

82

2,938

2,445

3,106

3,295

FUENTE: COMISION INTERMINISTERIAL DE ASUNTOS SOCIALES SECRETARIA TCNICA

1/ Incluye programas PRONAA y FONCODES descentralizados a municipios.
2/ Considera el Programa del Vaso de Leche administrado por los municipios

24

Participa Per: Programas Sociales - Algunos temas pendientes de definicin. www.participaperu.org.pe

18

Dicha Secretara Tcnica, determin tambin que estos programas intervenan de

manera desarticulada en relacin a los programas de otros sectores e incluso respecto
de su propio sector. Asimismo, que la accin de los programas guardaba poca relacin
con criterios objetivos produciendo duplicidades, sub-cobertura en las zonas ms
vulnerables, problemas de filtracin y gran discrecionalidad.
Por otro lado, no exista un sistema de monitoreo y evaluacin del gasto que permitiera
evaluar el cumplimiento de objetivos y metas. Como se puede ver en el siguiente
cuadro, se encontr que aproximadamente el 80% de los programas sociales tenan
gastos administrativos mayores al 10%.
Cuadro N 5
Gasto Administrativo como Porcentaje del Gasto Total del Programa
PROGRAMAS
REPORTADOS

GASTO
ADMINISTRATIVO

PORCENTAJE DEL
TOTAL

MENOS DE 5%

14,098,658

2%

ENTRE 5% Y 10%

45,003,855

7%

ENTRE 10% Y 15%

15

235,030,113

39%

ENTRE 15% Y 20%

23

163,823,907

27%

MAS DE 20%

27

148,557,506

24%

NO DISPOPNIBLE

0%

TOTAL

82

606,514,039

100%

FUENTE: COMISION INTERMINISTERIAL DE ASUNTOS SOCIALES SECRETARIA TCNICA

Nota: SIAF de 76 programas. El caso de los programas que no reporten est en proceso de validacin.

Finalmente, el documento elaborado por la Secretara Tcnica de la CIAS seala que

... en el contexto descrito no haba primado una intervencin basada en resultados, lo
cual resultara de un proceso de planeacin que involucra varios periodos
presupuestales.
Una vez realizado el inventario se defini la nueva estrategia para la ejecucin de los
programas sociales. Mediante el D.S. N 080-2006-PCM se estableci que la fusin,
articulacin o integracin de los programas sociales existentes se ordenara en tres
ejes: (i) formacin de capacidades humanas, (ii) inversin social y productiva y (iii)
generacin de oportunidades econmicas de empleo.

25
Posteriormente, a travs del D.S. N 082-2006-PCM se dictaron medidas complementarias para la mejor aplicacin
de la actualizacin del inventario de los programas sociales.

19

Grfico N 2
Esquema de reorganizacin de Programas Sociales segn los Ejes del Plan Nacional para la
Superacin de la Pobreza

FUENTE: ST CIAS

Asimismo, se encarg al Consejo de Administracin del Fondo para la Igualdad que,

en base a las polticas establecidas por la CIAS y teniendo en cuenta los tres ejes del
Plan Nacional para la Superacin de la Pobreza, determinase los lineamientos para la
fusin, articulacin y/o integracin de los programas sociales. De esta manera, los
programas sociales que se implementasen formaran parte de un sistema articulado
que considerara los ejes reseados en el cuadro.
En general, las polticas de gobierno respecto a los programas sociales han pasado de
un modelo de diseo y ejecucin de proyectos aislados en los que no exista una
estrategia nica en lo que se refiere a objetivos, polticas y estrategias; a otro en el que
la definicin de objetivos, polticas y estrategias, planeamiento y control de gestin de
los programas son centralizados a nivel nacional y que tiene como marco el proceso
de descentralizacin en lo que se refiere a la ejecucin y atencin de los sectores ms
vulnerables de la poblacin. En razn de que los gobiernos subnacionales tendran un
mejor conocimiento de los problemas de cada localidad y una mayor cercana con los
ciudadanos que residen en su jurisdiccin, la gestin de los programas sociales podra
ser ms eficiente.

20

CONCLUSIONES

En la dcada de los noventas el gobierno hered una economa deteriorada y

una situacin poltico social precaria, por lo que, se opt por la aplicacin de un
paquete de reformas estructurales y de ajuste con la finalidad de sincerar y
estabilizar la economa. Para compensar a la poblacin ms vulnerable se
llevaron a acabo diversos programas sociales creados en base al criterio de
focalizacin.

Las polticas sociales aplicadas en los noventa priorizaron programas

orientados al alivio de la pobreza, los cuales se caracterizaron por ser de
naturaleza temporal y pretender atenuar los costos de ajuste y necesidades de
los ms pobres. Si bien en este periodo se incluyeron tambin programas
destinados a la superacin de la pobreza, su aplicacin no se lleg a
materializar sino hasta la siguiente dcada.

Se dieron grandes avances en materia de participacin ciudadana. La

incorporacin activa de la poblacin en la ejecucin de algunos programas
result exitosa como es el caso de FONCODES o los CLAS. En el mbito
educativo, los programas orientados a la universalizacin de la educacin
primaria y la expansin de la infraestructura educativa, se erigieron como las
acciones ms resaltantes y representativas de la dcada de los noventa.

Durante la dcada del noventa, la poltica social nunca logr transformarse en

una estrategia integrada de largo plazo que permitiera una asignacin
ordenada y eficiente de los recursos hacia las principales prioridades sociales.
La multiplicidad de los programas con un mismo objetivo y actividades
similares, origin ineficiencias y duplicaciones en el gasto. Asimismo, la
inexistencia de un seguimiento sobre el impacto de los programas sociales,
impidi la reformulacin o fortalecimiento segn resultados.

El proceso de descentralizacin signific la transferencia de competencias y

recursos desde el Gobierno Nacional hacia los Gobiernos Regionales y
Locales, entre las cuales figuran la implementacin, funcionamiento y ejecucin
de los programas sociales. Actualmente, gran parte de los programas
alimentarios y de infraestructura ya han sido transferidos hacia las instancias
subnacionales.

21

Diversas investigaciones sealan que los cambios en las polticas sociales

realizados en los ltimos aos tuvieron como origen la ineficiente gestin de los
programas sociales. La mayora coincide en sealar que estos se desarrollaron
de manera desarticulada, ineficiente, centralizada, y superponindose unos con
otros en sus objetivos. Si bien el gasto social se ha ido incrementando, ello no
se ha visto reflejado en resultados concretos ya que los niveles de pobreza se
mantuvieron relativamente constantes.

La Ley de Bases de la Descentralizacin estableci que a partir del ejercicio

fiscal 2003 se iniciaba la transferencia a los Gobiernos Regionales y Locales de
los programas sociales de lucha contra la pobreza y los proyectos de inversin
e infraestructura productiva en funcin de las capacidades de gestin de cada
gobierno regional o local.

La fusin de los programas sociales se inici de manera paralela al proceso de

transferencias, sin embargo, una serie de disposiciones fren el proceso en
marcha. En el ao 2006 el nuevo Gobierno reimpuls la fusin integral de los
programas sociales con la finalidad de promover su eficiencia a travs de un
sistema articulado que permita la coordinacin y articulacin de todas las
acciones referidas a la ejecucin de los mismos.

Finalmente, las polticas de gobierno respecto a los programas sociales han

pasado de un modelo de diseo y ejecucin de proyectos que no tenan una
estrategia nica en cuanto a objetivos, polticas y estrategias, aplicado en los
noventas; a uno que centraliza a nivel nacional dichos elementos y que
confiere la ejecucin de los programas y la atencin de la poblacin ms
vulnerable a los gobiernos subnacionales dentro del marco del proceso de
descentralizacin iniciado en el ao 2003.

22

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Himilce Estrada Mora

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Alexis Perea Flores

Lima, 15 de abril de 2008

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