RESENHA

HOWLETT, Michael; RAMESH, M; PERL, Anthony. Poltica

Pblica: seus ciclos e subsistemas: uma abordagem integral.
Rio de Janeiro: Elsevier, 2013.
Carla Rosane da Silva Mota1

A obra de Michael Howlett, M. Ramesh e Anthony Perl foi traduzida para

o portugus por Francisco G. Heidemann e publicada no Brasil pela Elsevier em
2013. A traduo foi realizada a partir da terceira edio, publicada originalmente
em ingls com o ttulo Studying Public Policy: policy cycles and policy
subsystems, em 2009. Esta terceira edio uma verso atualizada, na qual
foram acrescentados novos estudos na rea das polticas pblicas.
O livro consiste em um apanhado de teorias, conceitos, abordagens e
modelos analticos que contribuem para a compreenso e a anlise das polticas
pblicas. Ele est organizado em trs partes, onde cada uma delas conta com uma
srie de captulos e cada captulo contm diversos subitens, alm da indicao de
questes para estudo, de maneira que os assuntos so abordados de forma clara,
objetiva e pedaggica.
Alguns elementos centrais perpassam toda a obra. O principal deles a
percepo de que as polticas pblicas so constitudas por trs dimenses: os
atores envolvidos, as instituies e as ideias. Deste modo, as polticas pblicas so
compreendidas como subsistemas politico-administrativos, ou seja, cada rea ou
setor das polticas pblicas conta com um conjunto articulado de atores,
instituies e ideias prprio, constituindo-se, desta forma, como parte de um
sistema poltico e econmico mais amplo.

Mestranda em Cincia Poltica (UFPel). Graduada em Cincias Sociais (UFPel).

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A primeira seo do livro, intitulada Metodologia, teoria e contexto na

pesquisa de poltica pblica, composta por trs captulos. No captulo 1,
Introduo: por que estudar poltica pblica?, os autores resgatam os principais
conceitos de polticas pblicas. Para tanto, citam Thomas Dye, para o qual
polticas pblicas so tudo o que um governo decide fazer ou deixar de fazer
(DYE, 1972 apud HOWLETT; RAMESH; PERL, 2013, p. 6), e William Jenkins,
que compreende polticas pblicas como um conjunto de decises interrelacionadas, tomadas por um ator ou grupo de atores polticos, e que dizem
respeito seleo de objetivos e dos meios necessrios para alcana-los
(JENKINS, 1978 apud idem, p. 8).
No captulo 2, Abordagens tericas para compreender as polticas
pblicas, os autores trazem algumas abordagens multinveis (micro/macro) e
multidisciplinares para a anlise de polticas pblicas, as quais se diferenciam
pela unidade de anlise adotada (indivduo, coletividade ou estruturas), a saber:
Public Choice (teoria da escolha pblica), onde a unidade de anlise o indivduo
(micronvel) e sua base est na teoria da escolha racional; Anlise de Classe, cuja
unidade de anlise a coletividade e sua base est na teoria Marxista; Pluralismo,
tambm calcada na coletividade e a abordagem predominante entre os norteamericanos; Corporativismo, que igualmente tem a coletividade como unidade de
anlise e uma abordagem que se desenvolveu principalmente na Europa;
Neoinstitucionalismo, baseada nas estruturas (nvel macro) e na influncia que as
instituies polticas, econmicas e sociais tm sobre o comportamento dos
atores; e Estatismo, onde a unidade de anlise so as estruturas formais do
Estado (nvel macro) e se constitui em uma abordagem que resgata a centralidade
do papel do Estado no processo das polticas pblicas. A abordagem Estatista ir
permear o restante deste livro.
No captulo 3, O Contexto da poltica pblica, os autores buscam discutir
o contexto poltico e econmico que envolve as polticas pblicas, a fim de
demonstrar a maneira como as instituies so organizadas internamente e em
relao umas s outras (tanto no que diz respeito s normas, regras e
procedimentos, como tambm preocupaes ticas e ideolgicas) e como isso
afeta o comportamento dos atores polticos. Neste sentido, os autores apontam
que a maioria das sociedades modernas est organizada a partir de duas
metainstituies, o Capitalismo e a Democracia, as quais orientam as estruturas
nas quais se desenvolvem as polticas pblicas. Alm disso, os autores destacam
que h diferenas entre as estruturas polticas (no mbito das metainstituies) e

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que estas organizam de formas diferentes o processo de tomada de decises e de

elaborao das polticas pblicas, como por exemplo: a existncia de um Estado
Unitrio ou Federativo, e a de um Sistema Parlamentarista ou Presidencialista.
Logo, feita uma descrio dos conjuntos de atores que compem o
processo poltico (tambm no mbito das metainstituies), dentre eles so
destacados: os polticos eleitos do executivo e do legislativo; o pblico, que atua
como eleitor; a burocracia; os partidos polticos; os grupos de interesse e de
presso; a comunicao de massa (mdia); os experts e consultores acadmicos e
o sistema internacional, ou seja, os regimes e acordos internacionais que afetam a
formulao de polticas pblicas nacionais. Por fim, os autores trazem a noo
dos subsistemas poltico-administrativos, os quais representam os setores ou as
reas especficas dentro do universo das polticas pblicas. Estas reas especficas
agregam atores, instituies e ideias especficas, e esto localizados dentro de um
sistema poltico e econmico mais amplo, ou seja, dentro do Estado Democrtico
Capitalista-liberal.
Na segunda parte do livro, intitulada Os Cinco estgios do ciclo polticoadministrativo, os autores dedicam-se a detalhar o modelo de anlise conhecido
como Ciclo Poltico, no qual as polticas pblicas so compostas por diversas
fases/estgios, de modo a facilitar o processo de compreenso e de anlise. Estes
estgios podem ser analisados de forma isolada ou inter-relacionada. O modelo
permite lanar um olhar para os atores, as instituies e as ideias. Desta forma,
esta parte do livro dividida em cinco captulos (do 4 ao 8), em que cada um
deles versa sobre um estgio.
Assim, o captulo 4, Montagem de agenda, trata do primeiro estgio do
ciclo poltico-administrativo, que diz respeito, em termos gerais, maneira como
os problemas surgem como objeto da ao governamental, ou seja, quando esses
problemas passam do status de privado para o status de pblico. Os autores
resgatam dois modelos de anlise para a montagem de agenda, que articulam os
atores, as ideias e as instituies. O primeiro o funil de causalidade,
desenvolvido por Anthony King (1973), Richard Hofferbert (1974) e Richard
Simeon (1976). Trata-se de um modelo de formao de agenda que busca
apreender as relaes entre as condies sociais, institucionais, polticas,
econmicas e de ideias presentes no processo de montagem de agenda. O
segundo modelo de formao de agenda o de ciclos de visibilidade dos
problemas, seu precursor foi Anthony Downs (1972) ao argumentar que a
montagem da agenda seguia um padro semelhante ao ciclo de notcias da

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mdia de massa. Neste sentido, os problemas sujeitos ao ciclo de visibilidade

tendem a receber maior ateno por parte dos governos. Peters e Hogwood
(1985) acrescentaram ao modelo outros dois ciclos que influenciam a montagem
da agenda: o ciclo de crise (no qual, eventos externos ou exgenos, como
guerras ou crise de energia, podem iniciar um processo de construo de
problema) e o ciclo poltico (no qual, o incio de um problema tem origem em
uma liderana poltica).
Alm disso, os autores discutem a janela de oportunidades, modelo
elaborado por Kingdon (1984). Estas janelas se abrem e se fecham com base na
interao entre os atores polticos, as instituies e a articulao das ideias na
forma de propostas de solues. Kingdon argumenta que existem trs conjuntos
de variveis que influenciam a abertura dessas janelas de oportunidades (e,
consequentemente, influenciam a entrada de um tema na agenda formal), que
so chamados de fluxos. O primeiro o fluxo de problemas, que se refere
percepo do problema enquanto uma questo pblica, o qual pode acontecer a
partir de eventos inesperados (como crises) ou feedbacks proporcionados pelos
programas j existentes. O segundo o fluxo da poltica pblica, que consiste no
momento em que analistas e experts examinam os problemas e propem
solues. O terceiro o fluxo poltico, composto por fatores como o sentimento
nacional (propenso nacional), mandados dos polticos, campanhas etc. A
convergncia desses fluxos possibilita a abertura de uma janela de oportunidade
e, nesse momento, a atuao dos empreendedores polticos determinante,
uma vez que correspondem aos atores polticos dispostos a aproveitar a
oportunidade para inserir determinado tema na agenda formal.
O captulo 5, Formulao de polticas: instrumentos e design, trata do
segundo estgio do ciclo poltico-administrativo, o qual se refere ao processo de
criao de solues para os problemas anteriormente identificados como
pblicos. Neste momento se inclui a identificao das limitaes tcnicas e
polticas, bem como as restries da capacidade administrativa e financeira para
a efetiva ao do Estado, reconhecendo o que vivel ou invivel. Alm de pensar
o que fazer com relao aos problemas levantados no primeiro estgio,
necessrio pensar tambm em como fazer, ou seja, nos instrumentos (ou
ferramentas polticas) necessrios para a implementao da poltica.
Nesse sentido, Chirstopher Hood (1986) desenvolveu o modelo
denominado de modelo NATO, onde se tem quatro categorias gerais que
contemplam a variedade de ferramentas usadas pelo governo de acordo com seus

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principais recursos. As categorias so: nodalidade, que rene os instrumentos

de informao como campanhas pblicas, persuaso, benchmarking e
indicadores de desempenho; autoridade, que abarca os instrumentos legais,
como regulao de comando e controle (regras, padres, licenas, proibies, leis
e ordens executivas), regulao delegada ou autorregulao e comits consultivos;
tesouro, que engloba os instrumentos relacionados ao dinheiro, como subsdios,
incentivos fiscais e emprstimos, desincentivos financeiros e taxas de uso; e
organizao, que abrange os instrumentos relacionados s organizaes formais
disposio dos governos, como empresas pblicas, organizaes voluntrias,
criao de mercados e parcerias pblico-privadas.
O captulo 6, Tomada de deciso poltica, trata do terceiro estgio do
ciclo poltico-administrativo, o qual consiste no momento em que uma, mais de
uma ou nenhuma das opes levantadas no estgio anterior so aprovadas
oficialmente. De acordo com Gary Brewer e Peter DeLeon (1983) este o estgio
mais evidentemente poltico. A deciso tomada pode alterar ou manter o status
quo poltico, nesse sentido existem trs categorias de escolhas: as positivas, que
alteram o status quo; as negativas, onde se tem uma opo deliberada por manter
o status quo; e as no-escolhas ou no-decises, nas quais no h uma deciso
deliberada, mantendo-se o status quo.
Foram dois os primeiros modelos que procuram compreender, conceituar
e analisar o processo de tomada de deciso: o racionalismo e o incrementalismo.
O modelo racional foi o primeiro a surgir, e defendia que a tomada de deciso era
uma busca por solues maximizadoras para problemas complexos. Esse
processo se assemelha ao comportamento de mercado, onde tanto os
compradores como os vendedores tentam tirar o mximo de utilidade,
minimizando custos e maximizando benefcios, este modelo previa uma srie de
atividades sequenciais a serem empreendidas pelos tomadores de deciso. Na
dcada de 1950, Simon (1955; 1957) argumentou que existiam diversos obstculos
a esta forma de racionalidade pura, como a limitao de informaes e de
conhecimentos e a impossibilidade de prever as consequncias. Desse modo,
introduziu a esta abordagem a noo de racionalidade limitada. Com base na
noo de racionalidade limitada, Lindblom e seus colegas formularam no final da
dcada de 1950 e inicio da dcada de 1960 o modelo incremental, o qual
compreendia a tomada de deciso como um processo menos tcnico e mais
poltico, incluindo no processo de anlise das tomadas de decises os processos
inerentemente polticos como a barganha e concesses mtuas.

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O captulo 7, Implementao de polticas, trata do quarto estgio do

ciclo poltico-administrativo, o qual se refere ao momento em que se coloca a
deciso em prtica. A administrao da poltica e o provimento de servios
realizada pelos servidores pblicos dos ministrios ou departamentos, podendo
envolver tambm rgos no-governamentais ou semigovernamentais, como as
empresas estatais, corporaes, organizaes sem fins lucrativos e parcerias
pblico-privadas.
Os estudos sobre este estgio podem ser divididos em trs geraes: a
primeira surge na dcada de 1970 e constituda por anlises que procuram
demonstrar se as polticas pblicas esto sendo executadas conforme os termos
previstos; a segunda gerao data da dcada de 1980 e corresponde aos estudos
que procuram compreender os fatores que influenciam a implementao das
polticas pblicas, podendo ser realizados a partir de dois focos de anlises: topdown (iniciam com as decises do governo, examinando o quanto dessas
decises os administradores de fato executam e procuram verificar quais os
fatores subjacentes a efetivao da implementao) e bottom-up (iniciam pela
outra extremidade, enfatizando a atuao dos implementadores de balco ou de
linha de frente, aqueles atores que de fato colocam a ao em prtica); e a
terceira gerao, que surge na dcada de 1990 e se concentra nas ferramentas e
nos instrumentos polticos. Os modelos de anlise mais recentes dentro da
terceira gerao so: a teoria dos jogos (um dos mtodos utilizados para
determinar como a discrio comportamental influencia a implementao) e a
teria do agente principal (que argumenta que a discrio administrativa afetada
pelos contextos social, poltico e tecnolgico em constante transformao durante
o processo de implementao da poltica).
O

captulo

8,

Avaliao

das

polticas:

policy-making

como

aprendizagem, trata do quinto e ltimo estgio do ciclo poltico-administrativo,

que se refere ao processo de avaliar se, de fato, uma poltica est funcionando na
prtica, envolvendo os meios que so empregados e os objetivos que so
atendidos. Deste modo, aps uma avaliao, o problema poltico pode ser
totalmente repensado, podendo o ciclo voltar montagem de agenda ou a outro
estgio. A reconceituao do problema pode gerar mudanas secundrias ou
reformas profundas, incluindo a descontinuidade da poltica.
H duas formas bsicas de avaliao, derivadas dos modelos racional e
incremental, respectivamente: a primeira a abordagem positiva, foi
desenvolvida por David Nachmias (1979), e define esse processo como o exame

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sistemtico e emprico objetivo a respeito dos efeitos que os programas e as

polticas pblicas tm sobre seu pblico-alvo, em termos de eficincia e eficcia; a
segunda a abordagem pospositiva e encara o processo de avaliao como uma
atividade inerentemente poltica, embora contenha um componente tcnico.
Alm disso, esta perspectiva argumenta que diferentes avaliadores realizaro
diferentes avaliaes, no havendo uma forma nica e correta de realizar esse
processo.
Na tentativa de combinar ambas as abordagens, tem-se a avaliao de
polticas como policy learning (aprendizado poltico), a qual agrega a ideia que os
maiores benefcios do processo de avaliao podem no ser propriamente os
resultados em termos de sucesso ou de insucesso de uma poltica, mas da
dinmica educacional que se estabelece entre os policy makers e outros atores.
A terceira parte do livro, intitulada Dinmicas polticas de longo prazo,
composta por apenas um captulo, o 9 , Padres de mudana poltica, no qual
os autores abordam os padres gerais de desenvolvimento e de mudana de uma
poltica pblica. Os autores colocam que existem dois tipos de padres de
mudanas. A primeira concebida como normal, envolve intervenes
relativamente pequenas em programas j estabelecidos, de modo que elas so
incrementais e no afetam os paradigmas polticos vigentes. Estabelece-se,
portanto, uma continuidade na poltica. A segunda denominada de atpica, pois
mais substancial e se refere a mudanas nos conjuntos bsicos de ideias,
instituies, interesses e processos polticos. A descontinuao de uma poltica
uma dessas transformaes, podendo tambm ocorrer mudanas profundas no
rumo de uma poltica. Porm, esses casos so difceis e raros. Alguns estudiosos
apontam que as mudanas normais e atpicas esto interligadas, constituindo-se
num padro dominante de mudana poltica, este padro pode ser chamado de
equilbrio pontuado, no qual longos perodos de estabilidade poltica so
interligados por raros perodos de mudana substancial.
Como se v, o livro corresponde a um apanhado de teorias, de abordagens
e de modelos analticos que buscam facilitar a compreenso das dinmicas e dos
processos das polticas pblicas. A presente resenha buscou descrever os
principais elementos abordados pelos autores nesta obra, de modo a elucidar o
carter complexo do processo de anlise das polticas pblicas. A seguir, finalizarse- com algumas impresses particulares.
A obra de Howlett, Ramesh e Perl bastante completa e pode servir como
um manual para os iniciantes na rea de anlise de polticas pblicas. Os autores

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cumprem com os objetivos propostos, na medida em que apresentam de forma

clara e pedaggica uma sistematizao dos estudos existentes sobre os processos
que envolvem as polticas pblicas e, mais especificamente, as dinmicas que
perpassam o longo caminho de anlise das mesmas. Trata-se de um conjunto de
informaes relevantes tanto para os estudiosos e analistas das polticas pblicas,
como para os policy makers. A riqueza nos detalhes e nas especificaes, bem
como na profundidade com que os temas so abordados, transforma a obra em
uma importante referncia na rea.

Texto enviado em: 20/06/2015

Aceito em: 01/07/2015

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