DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO I - PRIMER PARCIAL

Leccin 2 - EL PODER FINANCIERO

1. Evolucin histrica, concepto y lmites
PODER FINANCIERO no es ms que el poder para regular el ingreso y el gasto pblico, que
se concreta en la titularidad y ejercicio de una serie de competencias constitucionales en materia
financiera:

Aprobar los presupuestos.

Autorizar el gasto pblico.

Establecer y ordenar los recursos financieros necesarios para sufragar el gasto pblico
mediante una serie de ingresos pblicos.

2. Distribucin funcional del poder financiero.

El poder financiero slo se reconoce a los entes de naturaleza poltica, esto es, a los ENTES
PBLICOS TERRITORIALES representativos de intereses generales y primarios de un pueblo
(Cortes Generales y Asambleas Legislativas de las CCAA).
Los ENTES PBLICOS INSTITUCIONALES, de tipo corporativo o de carcter fundacional, no
son representativos de intereses generales, sino de intereses sectoriales; carecen de poder
poltico y, por ende, de poder financiero. Slo podrn exigir, pero NO establecer, los ingresos de
derecho pblico establecidos y autorizados por las leyes.
El titular del PODER FINANCIERO DE NORMACIN coincide con el del poder legislativo
(CCGG y Asambleas Legislativas de las CCAA); adems el Gobierno dicta disposiciones
reglamentarias de desarrollo y complementacin de la Ley.
ART. 97 CE: El Gobierno ejerce la funcin ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo

con la Constitucin y las leyes.

3. La ordenacin constitucional del poder financiero en Espaa.
ART. 137 CE: El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las

CCAA que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonoma para la gestin de sus
respectivos intereses.
Los TITULARES DEL PODER FINANCIERO en Espaa son el Estado, las CCAA, los municipios,
las provincias y dems entidades locales reguladas por la legislacin de rgimen local.
Estado y CCAA tienen un poder legislativo del que carecen las EL. El Estado no tiene
ms lmites que los establecidos por la CE, mientras que las CCAA deben observar los
lmites establecidos por leyes estatales.

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Las INSTANCIAS QUE CONTROLAN EL EJERCICIO DEL PODER FINANCIERO son:

a) TC: emite juicio acerca de la constitucionalidad de las leyes y del correcto deslinde de
competencias entre los distintos titulares del poder financiero.
b) Tribunales ordinarios: enjuician la legalidad de la actividad administrativa desplegada
en el ejercicio de las competencias y potestades econmico-financieras.
4. El poder financiero del Estado.
ART. 149.1.14 CE: El Estado tiene competencias exclusivas en Hacienda General y Deuda

del Estado.
ART. 133.1 CE: La potestad originaria para establecer los tributos corresponde

exclusivamente al Estado, mediante ley.

El ART. 157.3 CE remite a una Ley Orgnica la regulacin de las competencias financieras de
las CCAA (la Ley Orgnica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiacin de las CCAA, LOFCA,
traza las pautas y los lmites conforme a los cuales las Asambleas Regionales pueden establecer
tributos autonmicos.
El TC ha advertido que la conexin existente entre los 3 artculos anteriores determina
que el Estado sea competente para regular no slo sus propios tributos, sino tambin el
marco general de todo el sistema tributario y la delimitacin de las competencias
financieras de las CCAA respecto de las del propio Estado.

ART. 133.2 CE: Las CCAA y las Corporaciones Locales podrn establecer y exigir tributos, de

acuerdo con la Constitucin y las leyes. Hay que tener en cuenta tambin el ART. 137 CE.
ART. 142 CE: Las haciendas locales debern disponer de los medios suficientes para el

desempeo de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirn
fundamentalmente de tributos propios y de participacin en los del Estado y de las CCAA.
En la ordenacin del rgimen local, corresponde al legislador estatal:
a) Asegurar un nivel de autonoma a todas las CL en todo el territorio nacional, con
independencia de la Comunidad Autnoma a la que pertenezcan.
b) Garantizar la suficiencia financiera ordenada por el art. 142 CE, que implica que las
CL cuenten con fondos para cumplir sus funciones.
Aunque las CL estn habilitadas por el art. 133.2 CE para establecer y exigir tributos,
carecen de potestad legislativa para establecer tributos constitutivos de sus recursos
propios. El TC entiende que la reserva de ley de dicho artculo habr de operar
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necesariamente a travs del legislador estatal, quedando vedada la intervencin de las

CCAA en este mbito normativo, en tanto la misma existe tambin al servicio de otros
principios que slo puede satisfacer la ley del Estado (la preservacin de la unidad del
ordenamiento y de una bsica igualdad de posicin de los contribuyentes).

COORDINACIN

ENTRE

LOS

DISTINTOS

SISTEMAS

TRIBUTARIOS.

Las

relaciones

financieras entre Estado y CCAA se regulan en la LOFCA y en los Estatutos de Autonoma; las del
Estado y las EL, en la Ley 7/1985 Reguladora de las Bases del Rgimen Local y en el Texto
Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (RDLeg 2/2004). Pero NO EXISTE
marco legal alguno que precise las relaciones que han de existir entre las CCAA y las CL.
5. El poder financiero de las Comunidades Autnomas.
ART. 156.1 CE: Las CCAA gozarn de autonoma financiera para el desarrollo y ejecucin de

sus competencias con arreglo a los principios de coordinacin con la Hacienda estatal y de
solidaridad entre todos los espaoles.
Los arts. 137 y 156 CE reconocen a las CCAA autonoma para la gestin de sus respectivos
intereses, que se concreta en la atribucin de competencias normativas y de gestin que hagan
posible la articulacin de su propio sistema de ingresos y gastos.
ART. 2 CE: La CE se fundamenta en la indisoluble UNIDAD de la Nacin espaola, patria

comn e indivisible de todos los espaoles, y reconoce y garantiza el derecho a la AUTONOMA

de las nacionalidades y regiones que la integran y la SOLIDARIDAD entre todas ellas.
PRINCIPIOS QUE LIMITAN EL EJERCICIO DEL PODER FINANCIERO DE LAS CCAA:
1) PRINCIPIO DE AUTONOMA Y CORRESPONSABILIDAD. El TC advierte que la autonoma
financiera de las CCAA se vincula al desarrollo y ejecucin de las competencias que, de
acuerdo con la CE, les atribuyen los respectivos Estatutos y las leyes.
2) PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD. El TC ha advertido de que el derecho a la autonoma de
las nacionalidades y regiones, que lleva como corolario la solidaridad entre todas ellas, se
da sobre la base de la unidad nacional.
3) PRINCIPIO DE UNIDAD. El principio de autonoma no puede oponerse al de unidad; debe
buscarse un equilibrio entre ambos.
4) PRINCIPIO DE COORDINACIN (ART. 156.1 CE). Puede garantizar el equilibrio
econmico y la estabilidad presupuestaria, a la vez que estimula el crecimiento de la
renta y de la riqueza y su ms justa distribucin.
5) PRINCIPIO DE IGUALDAD. Le corresponde al Estado la competencia exclusiva para la
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regulacin de las condiciones bsicas que garanticen la igualdad de todos los espaoles
en el ejercicio de los derechos, y en el cumplimiento de los deberes constitucionales,
segn el ART. 149.1.1 CE).
6) PRINCIPIO DE NEUTRALIDAD. Conectado con los de igualdad y territorialidad. Se
concreta en el ART. 139.2 CE (principio de circulacin de bienes y personas en todo el
territorio nacional) y ART. 157.2 CE (Las CCAA no podrn, en ningn caso, adoptar

medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstculo
para la libre circulacin de mercancas o servicios.
7) PRINCIPIO DE TERRITORIALIDAD. Adems del ART. 157.2 CE, tiene 2 proyecciones:

La de eficacia y alcance territorial de las normas y de los actos de las CCAA,

impuesto por la organizacin territorial del Estado.

La del territorio como elemento delimitador de las competencias de los poderes

pblicos.

8) PROHIBICIN DE LA DOBLE IMPOSICIN: la nica prohibicin de la doble imposicin

que aparece expresamente recogida en el bloque de la constitucionalidad est en el ART.
6 LOFCA: los tributos propios creados por las CCAA no pueden recaer sobre hechos
imponibles gravados por el Estado, o por los tributos localesNO OBSTANTE, las CCAA
podrn establecer y gestionar tributos sobre las materias que la legislacin local reserve a
las CL, si bien en todo caso debern establecerse las medidas de compensacin o
coordinacin adecuadas a favor de aquellas CL, de modo que los ingresos de tales CL no
se vean mermados ni reducidos tampoco en sus posibilidades de crecimiento futuro.
9) LEALTAD INSTITUCIONAL. Ejercicio de competencias de acuerdo con las exigencias de la
buena fe y del deber de fidelidad a la Constitucin.

PODER FINANCIERO DE LAS CCAA EN MATERIA DE INGRESOS: ART. 157.1 CE: Los

recursos de las CCAA estarn constituidos por:

a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos sobre impuestos
estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado.
b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.
c) Transferencias de un Fondo de Compensacin Interterritorial y otras asignaciones
con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.
d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de Derecho privado.

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e) El producto de las operaciones de crdito.

OTRAS PARTICIPACIONES EN LOS INGRESOS DEL ESTADO (157.1.a)):

Fondo de Suficiencia Global, creado por la LOFCA y destinado a cubrir la diferencia

entre las necesidades de gasto de cada CCAA y la suma de su capacidad tributaria y la
transferencia del Fondo de Garanta de Servicios Pblicos Fundamentales.

Fondos de Convergencia Autonmica (Fondo de Competitividad y Fondo de

Cooperacin), creados por la Ley 22/2009 con el fin de aproximar las CCAA en trminos
de financiacin per cpita, favoreciendo el equilibrio econmico territorial, incentivando
su autonoma y contribuyendo a la igualdad y a la equidad.

Fondo de cooperacin: se dotar de recursos adicionales del Estado, consignados

anualmente en los PGE, con el objetivo de equilibrar y armonizar el desarrollo regional
estimulando el crecimiento econmico y la convergencia regional en trminos de renta.

FONDO DE GARANTA DE SERVICIOS PBLICOS FUNDAMENTALES (ART. 15 LOFCA). Es el

instrumento con el que el Estado garantiza en todo el territorio espaol el nivel mnimo de los
servicios pblicos fundamentales de su competencia, considerndose como tales la educacin, la
sanidad y los servicios sociales esenciales. En cumplimiento del ART. 158.1 CE, su objeto va a
ser asegurar que cada CCAA reciba, en los trminos fijados por la ley, los mismos recursos por
habitante, ajustados en funcin de sus necesidades diferenciales. En su constitucin participan
todas las CCAA con un porcentaje de sus tributos cedidos, y el Estado con aportacin de
recursos adicionales.
TRANSFERENCIA DEL FONDO DE COMPENSACIN INTERTERRITORIAL (ART. 158.2 CE):

Con el fin de corregir desequilibrios econmicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de

solidaridad, se constituir un FCI con destino a gastos de inversin, cuyos recursos sern
distribuidos por las Cortes Generales entre las CCAA y provincias, en su caso.
INGRESOS

DERIVADOS

DE

OPERACIONES

DE

CRDITO.

Constituyen

una

fuente

complementaria en una economa saneada, nunca principal. Dos principios bsicos:

a) Las CCAA podrn realizar operaciones de crdito por un plazo inferior a un ao, con el
objeto de cubrir sus necesidades transitorias de Tesorera.
b) Podr concertarlas por un plazo superior al ao siempre que el importe total del crdito
se destine exclusivamente a gastos de inversiones y el importe total de las anualidades
de amortizacin por capital e intereses no exceda del 25% de los ingresos corrientes.

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PODER FINANCIERO DE LAS CCAA EN MATERIA DE GASTO. Entraa lo siguiente:

La libertad de sus rganos de gobierno en cuanto a la fijacin del destino y

orientacin del gasto pblico.

La cuantificacin y distribucin del gasto pblico dentro del marco de sus

competencias por razn de la materia (a diferencia del Estado que en uso de su
soberana financiera puede asignar fondos pblicos a unas finalidades u otras).

COMPETENCIAS AUTONMICAS EN RELACIN CON LAS HACIENDAS LOCALES. La diferencia

es la existencia de un poder legislativo por parte de las CCAA, del que carecen las EL. Cada CA
est obligada a velar por su propio equilibrio territorial y por la realizacin interna del principio
de solidaridad; de ello se deriva la posibilidad de que sea la propia Asamblea regional la que
apruebe disposiciones legislativas relativas al ejercicio del poder tributario por parte de las CL.
En este sentido el TC seala que, aunque la reserva de ley del ART. 132.2 CE debe operar a
travs del legislador estatal, ello no es bice para que las CCAA, al igual que el Estado, pueden
ceder sus propios tributos o tributos en beneficio de las CL, pues no hay nada que lo impida en
la LRHL, ni en la CE ni en la LOFCA, siempre y cuando las CCAA respeten los lmites a su
capacidad impositiva que se establecen en las dos ltimas (CE y LOFCA).
6. El poder financiero de los Entes Locales.
A diferencia del Estado y las CCAA, no existe una delimitacin constitucional de las
competencias propias de los EL, delimitacin difcil de hacer por la universalidad de sus fines. La
autonoma de gestin del ART. 137 CE slo constituye una nocin indefinida de la autonoma
local; segn el TC corresponde al legislador delimitar el mbito material de competencias de los
EL, decidiendo la participacin competencial en las diferentes materias en funcin de los
respectivos intereses. El ART. 142 CE por su parte alude a la suficiencia de medios.
NATURALEZA COMPARTIDA DE COMPETENCIAS. El poder financiero de los EL aparece
predeterminado por una normativa contenida en leyes estatales y que puede verse afectada
tambin por leyes autonmicas. En esta normativa se establecen los criterios bsicos conforme a
los cuales los EL pueden ejercer sus propias competencias y proyectar su propia autonoma.
RECURSOS DE LA HACIENDA MUNICIPAL. RGIMEN GENERAL. Estn integrados por:
a) Los ingresos procedentes de su patrimonio y dems de Derecho privado.
b) Los tributos propios clasificados en tasas, contribuciones especiales e impuestos y los
recargos exigibles sobre los impuestos de las CCAA o de otras EL.
c) Las participaciones en los tributos del Estado y de las CCAA.
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d) Subvenciones.
e) Los percibidos en concepto de precios pblicos.
f) El producto de las operaciones de crdito.
g) El producto de las multas y sanciones en el mbito de sus competencias.
h) Las dems prestaciones de Derecho pblico.