TEMA 1 LA ACTIVIDAD ADM INISTRATIVA DE REGULACIN Y GESTIN DE RIESGOS

LA POLICA ADM INISTRATIVA Y SUS RASGOS TRADICIONALES.

LA CONFIGURACIN DE LA POLICA ADMINISTRATIVA EN TORNO A LA REFERENCIA FINALISTA
DEL ORDEN PBLICO.
Inicial identificacin de la polica con el conjunto de la actividad y funciones pblicas que se
desarrollan en todas las organizaciones polticas.
Ser objeto de sucesivas depuraciones y delimitaciones.
La polica se contrae, primero, a la actividad ejecutiva interna del Estado. Se excluyen de la polica
las relaciones exteriores.
Durante el periodo absolutista y con el desarrollo del cameralismo se produce una distincin
doctrinal de bienestar y polica de seguridad. La polica administrativa vendr a identificarse con
esta ltima, con la polica de seguridad. El objetivo fundamental ser el mantenimiento del orden y
la seguridad pblica.
Para el mantenimiento del orden pblico se utilizan frmulas jurdicas con una operatividad
preventiva y de control, autorizaciones, prohibiciones, inspecciones, pues en la concepcin clsica
de la polica se reconoce alas Administracin una facultad de intervencin con carcter limitativo
sobre la actividad de los particulares.
LAS NOTAS CARACTERSTICAS DE LA POLICA ADMINISTRATIVA
a) La actividad de la Administracin orientada al mantenimiento del orden pblico o a su
restablecimiento.
b) Orden pblico, se expande a mbitos diversos como son el mantenimiento de la seguridad
y el orden pblico econmico.
c) Se desarrollan mediante una serie de formulas caractersticas.
d) Con estas frmulas se pretende evitar y rechazar los peligros, tienen un marcado carcter
preventivo y de control.
Distinguir entre la actividad administrativa y de intervencin en dos mbitos: El de la seguridad y el
de la economa o el orden pblico econmico, por otro.
LA ACTIVIDAD DE INTERVENCIN ADM INISTRATIVA POR RAZONES DE SEGURIDAD.
REGULACIN Y GESTIN DE RIESGOS.
La actividad de la Administracin en materia de seguridad es hoy, regulacin y gestin de riesgos.
CONCEPTO DE RIESGO Y SU DISTINCIN DEL PELIGRO. SU VINCULACIN AL DESARROLLO
INDUSTRIAL Y TECNOLGICO. LA SOCIEDAD DEL RIESGO.
Caracteriza la sociedad es su promiscua relacin con el riesgo.
El concepto de riesgo se define convencionalmente por contraste con el concepto de peligro. El
peligro tiene un origen natural.
El riesgo tiene su origen en la actividad humana.

LA TRADICIONAL ADSCRIPCIN DE LA POLICA ADMINISTRATIVA A LA DEFENSA FRENTE A

PELIGROS.
Peligros que tienen origen natural o se trata de conductas humanas simples, sin ningn
instrumento tcnico que incorpore un elemento de complejidad. Los peligros
Son fcilmente detectables mediante el conocimiento medio que concurre en cualquier persona y
existe por ende un general consenso en torno a su rechazo. Es susceptible de ser descrito y
tipificado por las normas.
Con relacin a los peligros, la polica administrativa se ha planteado su eliminacin o rechazo con
la vista puesta en su objetivo final y fundamental: el mantenimiento del orden pblico. Se presenta
como perfectamente alcanzable.
EL RIESGO COMO CONCEPTO CENTRAL Y ESTRUCTURANTE DE LA ACTIVIDAD DE INTERVENCIN
ADMINISTRATIVA POR RAZONES DE SEGURIDAD EN LA SOCIEDAD POSTINDUSTRIAL.
El im posible riesgo cero. El riesgo perm itido com o concepto de referencia que
desplaza al orden pblico.
El riesgo cero no existe. La nica e inviable alternativa al riesgo exigira el desmantelamiento del
tejido tecnolgico.
Las decisiones que adoptamos sobre riesgos. Se plantean como opciones entre riesgos. Se opta
por un riesgo o por oro. Las decisiones jurdicas cuyo objetivo es determinar el riesgo, o nivel de
riesgo, por el que se opta, el riesgo que se acepta.
Damos as el Concepto de riesgo permitido.
Las funciones del Derecho y la Adm inistracin con relacin a los riesgo. La
determ inacin del riesgo perm itido y la gestin de riesgo.
El primer cometido que corresponde a los poderes pblico es la determinacin y decisin sobre el
riesgo que se acepta.
La decisin requiere de su conocimiento y valoracin. Una fase muy importante.
Lo segundo e importante cometido es la gestin del riesgo que previamente ha sido aceptado. El
control sobre el riesgo y adoptar las medidas necesarias para su reduccin.
LA DETERMINACIN NORMATIVA DEL RIESGO PERMITIDO.
Puede realizarse con carcter general o de manera particular en unas circunstancias concretas. La
determinacin general se realiza mediante instrumentos normativos singulares se realiza
normalmente mediante decisiones de la Administracin. Esta ltima modalidad la que nos interesa.
El riesgo que se acepta o permite puede establecerse mediante una norma jurdica.

LA AUTORIZACIN ADM INISTRATIVA POR RAZONES DE SEGURIDAD. LA

DETERM INACIN SINGULAR M EDIANTE ACTO ADM INISTRATIVO DEL RIESGO
PERM ITIDO.
DELIMITACIN DE LA FIGURA. SU DISTINCIN RESPECTO A LAS FRMULAS DE INTERVENCIN
PREVIA EN ACTIVIDADES DE CONTENIDO ECONMICO.
No se encuentre referencia normativa alguna sobre el riesgo permitido.
La realiza entonces la administracin pblica de manera singular, para cada caso, mediante un acto
administrativo.
Este acto se conoce como autorizacin administrativa.
Autorizacin por razones de seguridad. Objetivo presido y caracterstico es la determinacin del
riesgo que se permite generar a la actividad que se sujeta a ella. La intervencin autorizadora,
tiende a concentrarse as en la regulacin y control de riesgos.
La autorizacin se explica como frmula de determinacin singular del riesgo permitido.
PROCEDIMIENTO.
La autorizacin debe ir precedida de un procedimiento administrativo.
Se inicia a instancia de parte.
En este procedimiento autorizado se trata de obtener la informacin relevante sobre el riesgo de la
actividad o instalacin para poder decidir con fundamento sobre su admisin o rechazo.
Fase de instruccin. Dos tipos de tramites.
1. Los informes y estudios de la Administracin.
2. Participaciones y alegaciones de los interesados.
RESOLUCIN DEL PROCEDIMIENTO.
Decide, con el conocimiento adquirido en la fase de instruccin, sobre el proyecto presentado por
el solicitante. Tres son las decisiones.
1.
otorgar la autorizacin acogiendo ntegramente el proyecto o la propuesta del solicitante.
Aunque se trate de una actividad o instalacin que tendr su impacto y generar un cierto riesgo,
se considera un riesgo permitido y por ello se autoriza.
2.
Rechazar la autorizacin, declarando as inaceptable el riesgo.
3.
Otorgamiento de la autorizacin, condicionada a la introduccin en el proyecto de
determinadas medidas correctoras de reduccin de riesgos, fijadas en la propia autorizacin.
Esta puede presentarse por dos modalidades:
a) puede decidirse una correccin del proyecto presentado.
b) Puede autorizarse el proyecto pero imponiendo medidas de gestin del riesgo. Se entra ya
entonces en la fase de gestin de riesgos.
AUTORIZACIONES REGLADAS Y AUTORIZACIONES DISCRECIONALES. EL MARGEN DE DECISIN
DE LA ADMINISTRACIN SOBRE EL RIESGO PERMITIDO.
En la decisin la administracin puede tener un margen de decisin o puede no tener ninguno.
Todo depende de cmo se produzca la previa determinacin general. Dos situaciones:
1. puede que la determinacin normativa del riesgo permitido sea completa y que la norma no
deje ningn margen de concrecin y determinacin del riesgo a la Administracin. Procedimiento
autoriza torio se limitar a comprobar la concurrencia de las exigencias establecidas por la norma.
Autorizaciones regladas.

2. La otra posibilidad es que la norma no determine de manera cerrada el riesgo permitido y que
deje su concrecin en cada caso a la Administracin. Dispone de un margen de discrecionalidad.
Autorizaciones discrecionales.
CONTENIDO Y NATURALEZA JURDICA DE LA AUTORIZACIN.
Es un acto administrativo de contenido declarativo. Previa comprobacin y valoracin a lo largo del
procedimiento, declara que lo solicitado en ella se adecua a la legalidad vigente o al inters
pblico.
El carcter declarativo de la autorizacin presupone que recae sobre actividades que se sitan en la
esfera del solicitante pero cuyo ejercicio, contemplado y programado en el proyecto que se
presenta, se sujeta a comprobacin en punto, sobre todo, al tipo y nivel de riesgo que genera.
No crea o constituye un derecho.
Se trata de un ttulo, que ampara y da cobertura a una actividad, a una instalacin, a un producto.
SOBRE LAS TRANSMISIBILIDAD DE LAS AUTORIZACIONES. AUTORIZACIONES PERSONALES Y
AUTORIZACIONES REALES.
La cuestin son transmisibles y puede ser en su caso materia de trfico econmico. Las respuesta
solo puede encontrarse en la normativa especfica de cada sector. Criterio general se apoya en la
distincin entre autorizaciones personales y autorizaciones reales.
Autorizaciones personales: se otorgan a personas concretas si concurren en ellas
determinadas condiciones de formacin, conocimientos, aptitudes fsicas, etc., que en cada tipo se
exijan. No resultan transmisibles.
Autorizaciones reales: recaen sobre un bien. En la medida en que estn indisoluble vinculadas
a ese bien son transmisibles con l. Este criterio se deriva del tipo y naturaleza de la autorizacin,
es posible que la normativa del sector establezca la prohibicin de transmitir la autorizacin o la
obligacin de informar a la Administracin.
ORDENES Y PROHIBICIONES
Tipo caracterstico de actos administrativos. El encuadre en la regulacin explica sus funciones y
fundamento en las dos fases fundamentales: la determinacin del riesgo permitido y la gestin de
riesgos.
Dos tipos de ordenes y prohibiciones.
LAS ORDENES Y PROHIBICIONES COMO MEDIO DE EXCLUSIN DEL RIESGO NO PERMITIDO.
Necesita en muchos casos de actos administrativos de aplicacin que tienen como objeto rechazar
situaciones o actuaciones de los particulares que no se localizan en el mbito del riesgo permitido
y no estn por tanto amparadas por la norma o la autorizacin que lo define. Esta actividad utiliza
las rdenes y prohibiciones.
No hay prohibiciones u ordenes que recaigan sobre el espacio del riesgo permitido. La actividad
del particular, se desarrolla en este mbito previamente fijado. Slo cuando se rebasa esta lnea y la
actividad del particular se adentra en el espacio del riesgo no permitido tienen su sentido y
justificacin las rdenes y prohibiciones.
En esa tarea ejecutiva, la Administracin dispone de un margen de interpretacin y concrecin
cuando en las normas delimitadoras encontramos enunciados genricos.
No pueden pues ellas, fijar autnomamente el riesgo permitido. Requieren una cobertura
normativa.

LAS ORDENES Y PROHIBICIONES COMO INSTRUMENTOS DE GESTIN DE RIESGOS.

Los riesgos pueden variar en su intensidad en funcin de las circunstancias. La Administracin, si se
dan ciertas condiciones pueden dictar ordenes para contener y gestionar estas situaciones de
variacin u oscilacin de riesgos que pueden modificar las referencias normativas del riesgo
permitido.
Requiere que se d una situacin de riesgo en la que no existen referencias normativas o se hayan
visto rebasadas por la realidad, son entonces frmulas para controlar y evitar los riesgos, al tiempo
que ofrecen una referencia a la que atenerse por parte de los destinatarios.
Los presupuestos y fundamentos pueden ser diversos, pero se reconduce a tres situaciones
fundamentales.
a) situaciones de riesgo en las que no existen determinaciones generales.
b) Estado de necesidad. Una situacin en la que el riesgo y peligro para personas y bienes es
notorio y evidente.
c) Situacin bajo el principio de precaucin. La diferencia con el supuesto anterior conocimiento
de los riesgos. El riesgo no es ostensible ni notorio, slo quienes disponen de un
conocimiento, pueden apreciarlo y no de manera inequvoca. Las han estar fundamentadas en
el principio de precaucin.
CONOCIM IENTO Y SUPRESIN POR LA ADM INISTRACIN DE
ECONOM ICAS Y PRESTACIONES DE SERVICIOS POR PARTICULARES.

ACTIVIDADES

LA INTERVENCIN ADMINISTRATIVA SOBRE ACTIVIDADES ECONMICAS Y DE SERVICIOS DE LOS

PARTICULARES.
PLANTEAMIENTO TRADICIONAL Y SU EVOLUCIN DIFERENCIADORA.
La intervencin por razones de seguridad se ha expandido y reforzado considerablemente,
configurablemente, configurando todo el sistema de determinacin y gestin de riesgos, se ha
desactivado la intervencin en la actividad econmica y de servicios de los particulares.
La polica administrativa se concentrara hoy en la intervencin por razones de seguridad que
encuentran en el riesgo, en su determinacin y gestin, su nuevo paradigma.
Las razones de intervencin sobre la libre actuacin econmica de los particulares. Son razones de
poltica econmica, de proteccin de ciertos intereses y valores que el legislador considera
preferentes en cada caso.
Proteccin de ciertos agentes econmicos o de ciertos grupos a favor de los cuales se levantan
regulaciones protectoras que dan lugar a medidas de intervencin. El proteccionismo es en ltimo
trmino la razn de la intervencin administrativa fundamentar en consideraciones econmicas.
Las orientaciones de las regulaciones proteccionistas puede ser muy diversas.
Esa normativa proteccionista requiere en cualquier caso unas autorizaciones en las que se
establecen condiciones y requisitos que favorecen al sector protegido.
LAS TRANSFORMACIONES DERIVADAS DEL MERCADO NICO EUROPEO. LA DIRECTIVA DE
SERVICIO.
En la medida en que esas facultades se han venido transfiriendo de los Estados de la Unin
Europea, las Administraciones han dado paso a nuevos planteamientos y nuevas ordenaciones. La
formacin de un mercado nico en los pases de la Unin Europea eliminando barreras y a la
libertad de establecimiento, habra de dejar una marcada impronta en el rgimen de intervencin,

de las Administraciones pblicas sobre la actividad econmica de los particulares y los servicios
privados.
m bito de aplicacin de la Directiva. Exclusin de sectores y m ercados regulados.
La reforma o transformaciones de ms calado es la directiva 2006/123 CE del Parlamento Europeo
y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior Directiva
Ballestean.
Los grandes servicios y actividades econmicas de inters general, quedan fuera del mbito de
esta Directiva y se ordenan en torno a otro modelo de actividad administrativa, de ms reciente
desarrollo en Europa.
La dualidad de com etido de la Adm inistracin sobre actividades econm icas.
La directiva se centra en las actividades econmicas ms comunes y generales ,las que acometen a
las PYME.
Principio de supresin de toda intervencin administrativa previa a la actividad econmica o a la
prestacin del servicio. ste tiene como consecuencia la supresin del tradicional rgimen de
autorizacin administrativa para el inicio de actividades econmicas y servicios privados.
El objetivo es eliminar las barreras que pudieran levantarse al libre establecimiento y a la libre
prestacin de servicios y actividades econmicas. Ofrecer a los consumidores ms posibilidades de
eleccin y unos servicios a precios ms bajos.
Dos lneas de actuacin:
a)
Actividades y servicios que se sitan en el mbito de aplicacin de la directiva de servicios
en los que se excluyen la intervencin administrativa previa. La administracin se concentra en una
posicin y actividad supervisora.
b)
Por otro lado se presenta los grandes servicios de inters econmico general y los
mercados regulados que quedan expresamente fuera de la rbita de la Directiva. La actividad
caracterstica de la Administracin en la actividad de regulacin.
COM UNICACIN PREVIA Y DECLARACIN RESPONSABLE.
EL SENTIDO DE ESTAS FRMULAS COMO ALTERNATIVA A LA SUPRESIN DE LA INTERVENCIN
ADMINISTRATIVA PREVIA.
Eliminada la intervencin administrativa previa, el rgimen que se configura a partir de la Directiva
de Servicios desplaza su centro de gravedad para situarlo sobre los particulares promotores de la
actividad o del servicio. Las frmulas alternativa son la comunicacin previa y la declaracin
responsables.
Han adquirido una nueva y general configuracin legal en la normativa bsica del rgimen jurdico
administrativo.
ANTECEDENTES
La comunicacin se nos presenta aqu como alternativa a la autorizacin en actividades que se
consideran de baja intensidad e impacto.
Situaban a esas figuras en un espacio secundario se presentaba como frmula excepcional.

CONFIGURACIN LEGAL DE ESTAS FRMULAS

La decidida opcin de la Directiva por estas frmulas por vez primera la comunicacin se convierte
en la regla general y no en la excepcin.
La LPC define la comunicacin previa como aquel documento mediante el que los interesados
ponen en conocimiento de la Administracin pblica competente sus datos identificativos y dems
requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad.
La declaracin responsable se define como el documento suscrito por un interesado en el que
manifiesta bajo sus responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa
vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone
de la documentacin que as lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento
durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.
ACTIVIDAD DE FOM ENTO. LA SUBVENCIN.
CARACTERIZACIN Y TRAYECTORIA HISTRICA DE LA ACTIVIDAD DE FOMENTO.
Operan sobre lo que genricamente podra llamarse actividad de prestacin de servicios y
actividades econmicas de inters general. Actividades de prestacin que son en unos casos
desarrolladas por los particulares y en otro por las propias Administraciones.
La actividad de prestacin se conoce como actividad de fomento. No se trata de ella de mantener
el orden jurdico, ni determinados estndares de seguridad, ni de preservar lmites de riesgos
alguno, sino de incidir sobre la actividad prestacional.
Orientar la actividad de los particulares hacia una direccin o unos objetivos que se consideran de
inters general.
Los medios a utilizar por la Administracin slo pueden ser el estmulo o el incentivos, el fomento.
CONTENIDO Y EVOLUCIN DE LAS MEDIDAS DE FOMENTO.
LA EXPANSIN DE LAS MEDIDAS DE FOMENTO DE CONTENIDO ECONMICO EN EL SIGLO XX
CON EL DESARROLLO DEL ESTADO SOCIAL.
Las polticas fiscales ms rigurosas permitieron por lo dems que las Administraciones por lo
dems que las Administraciones dispusieran de fondos pblicos para destinarlos a estas
subvenciones que apoyaban e incentivaban la actividad empresarial en sectores que se
consideraban estratgicos o de preferente atencin pblica.
Plano cultural y educativo, espectacular expansin.
EL MARCO RESTRICTIVO IMPUESTO POR LA UE.
Proceso de integracin europea y el mercado nico implanta una configuracin completamente
nueva.
La nueva adm isin de ayudas de la UE con objetivos de cohesin.
Otorgamiento de ayudas econmicas y subvenciones para igualar en lo posible las condiciones
estructurales del mercado en toda Europa, con subvenciones y medidas de fomento para las zonas
y sectores que se consideraban deprimidas o desfavorecidos.
Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER)

La prohibicin de ayudas estatales a em presas.

Prohbe bajo cualquier forma que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a
determinadas empresas o producciones.
Slo resultan admisibles, compatibles con el mercado comn:
a) Ayudas sociales a consumidores individuales.
b) Ayudas destinadas a reparar desastres naturales.
c) Ayudas y subvenciones que se justifican en estrictas razones de equilibrio y cohesin
territorial.
d) Ayudas destinadas a promover la cultura y la conservacin del patrimonio.
LA SUBVENCIN
Otro flujo muy importante de subvenciones no tiene por lo dems incidencia directa alguna en la
actividad econmica ni afecta a la competitividad del mercado.
CONCEPTO Y CARACTERIZACIN DE LA SUBVENCIN. NATURALEZA JURDICA.
Caracterizacin legal y notas distintivas.
La regulacin legislativa bsica y general es la que se establece en la Ley General de Subvenciones
de 2003. Caractersticas.
- Se trata de una disposicin dineraria realizada por una Administracin.
- La entrega esta sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo.
- No puede establecerse contraprestacin directa de los beneficios. Por supuesto que se
pueden exigir resultados a los beneficiarios de subvenciones pero no una contraprestacin.
EL ELEMENTO SUBJETIVO DE LAS SUBVENCIONES
Una serie de Sujetos. Sujeto otorgante y al sujeto beneficiario. Tercer sujeto: La entidad
colaboradora.
1. Sujeto otorgante de la subvencin: La administracin Pblica.
2. El sujeto beneficiario de la Subvencin: puede serlo un particular y una
administracin Pblica.
3. Un posible tercer sujeto. Solo en algunas son las entidades colaboradoras actuando en
nombre y por cuenta de la Administracin concedente se encargan de la distribucin y
gestin de los fondos pblicos entre beneficiarios.
PROCEDIMIENTO DE LA SUBVENCIN
Dos procedimientos: el procedimiento de concesin de subvenciones y el procedimiento de
gestin de las concesiones.
Actuaciones preparatorias
Primero y con carcter general se ha de aprobar un plan estratgico de subvenciones con la
fijacin de objetivos y efectos que se pretendan. Segundo lugar y con carcter especfico la
aprobacin de las Bases de la convocatoria de la subvencin, con la fijacin de las condiciones
exigibles a los aspirantes y los criterios de seleccin.

Procedim iento de concesin de subvenciones.

Estructura bsica es la estructura del Procedimiento Administrativo Comn. La singularidad es que
le procedimiento de concesin se ajustar al rgimen competitiva: mediante la comparacin de las
solicitudes presentadas, de acuerdo con los criterios de valoracin previamente fijados en las bases
reguladoras. La fase de instruccin tiene especial relevancia.
Procedim iento de Gestin de las subvenciones.
Doble proyeccin: El objetivo para el beneficiario es el seguimiento de la subvencin y el control
del destino de los fondos pblicos. Para la administracin la gestin de la subvencin se contempla
como la gestin presupuestaria y la ordenacin de pagos.
EL REINTEGRO DE LAS SUBVENCIONES.
Deber reintegrarse total o parcialmente cuando se den alguna de las causas contempladas por la
LGS. Unas son causas imputables a la Administracin otorgante, otras son imputables al
beneficiario.
Causas imputables a la Administracin es la anulacin del procedimiento o la resolucin del
otorgamiento, o la ausencia de crdito o consignacin presupuestaria.
Causas imputables al Beneficiario: a) las que se localizan en la solicitud, sobre todo por falsedad en
la informacin aportada b) las que se adscriben al destino de los fondos asignados a fines u
objetivos distintos a los que justificaron el otorgamiento de la subvencin.

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TEM A 3 LA RESPONSABILIDAD EXTRACONSTRACTUAL DE LA ADM INISTRACIN

EL SISTEM A DE RESPONSABILIDAD DE LAS ADM INISTRACIONES
Es el deber que tiene un sujeto de reparar el dao patrimonial que se ha ocasionado a otro. Las
acciones u omisiones de los poderes pblicos las que general daos a terceros.
La constitucin espaola proclama en su art.9.3 un principio general de responsabilidad de los
poderes pblicos. Y en concreto sobre la responsabilidad patrimonial de la Administracin el art
106.2 CE dispone los particulares, en los trminos establecidos por la ley, tendrn derecho a ser
indemnizados por toda lesin que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los
casos de fuerza mayor, siempre que la lesin sea consecuencia del funcionamiento de los servicios
pblicos. La expresin servicios pblicos es toda la actividad realizada por la Administracin.
Los arts 139 ss. LRJPAC desarrollan estas previsiones constitucionales y estructuran el sistema de
responsabilidad administrativa.
Con la articulacin del sistema jurdico-administrativo de la responsabilidad extracontractual se
pretende evitar que las consecuencias lesivas derivadas de las actividades pblicas sean soportadas
por el concreto sujeto que, accidentalmente, sufre una lesin.
Caractersticas generales.
ESPECIFICO:
- La responsabilidad se configura con criterio propios, distintos del Derecho Civil.
- El resultado no es ni ms ni menos favorable que el civil, tan slo es diferente.
UNITARIO:
Se aplica a:
- Todas las Administraciones pblicas
- Bajo cualquier forma de personificacin
- Salvo formas privadas.
DIRECTO
- Se aplica tanto a la Administracin como a su personal y dependientes.
- Aunque el dao lo ocasione un concreto funcionario, la responsabilidad se reclama directamente
a la Administracin.
- En su caso, la Administracin podr reclamar posteriormente al funcionario lo que ella pag.
REQUISITOS
M ATERIALES
EXTRACONTRACTUAL.

DE

LA

RESPONSABILIDAD

ADM INISTRATIVA

LOS REQUISITOS DEL DAO (Examen)

La AAPP pueden generar daos tanto dictando actos administrativos como llevando a cabo
actuaciones de ejecucin material, como por omisin de un deber de actuacin. Adems es
necesario que rena ciertos requisitos: ha de ser un dao efectivo, evaluable econmicamente e
individualizado con relacin a una persona o grupo de personas y debe tratarse, asimismo, de un
dao antijurdico.
1. Dao efectivo: no resultar indemnizable las meras expectativas de derecho. Puede repararse el
dao emergente y el lucro cesante, pero no meras suposiciones de futuro.
2. Dao evaluable econmicamente: impide la reparacin de daos carentes de reflejo patrimonial.
Demostrarse la realidad del dao. La jurisprudencia entiende daos, tanto los fsicos, como los
morales.
3. Dao individualizable: no resultan indemnizables las cargas generales que pesen sobre la
colectividad.

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4. Dao antijurdico: cuando el interesado no tiene el deber jurdico de soportarlo.

a) pueden existir obligaciones constitucionales que determinan el carcter jurdico de las
limitaciones patrimoniales que conlleva: es el caso de los tributos, o de las prestaciones personales
forzosas, como los deberes de colaboracin que pueden imponerse en casos de catstrofe o
calamidad pblica.
b) Se producen ciertas incomodidades inherentes a la existencia de los servicios pblicos, que
deben de ser soportadas.
c) No sern indemnizables los daos que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen
podido prever o evitar segn el estado de los conocimientos de la ciencia o de la tcnica existentes
en el momentos de produccin de aqullos.
LA RELACIN DE CAUSALIDAD (examen)
El dao generado deber encontrarse vinculado con la actividad de la Administracin en una
relacin de causa-efecto. Es lo que se conoce como im putabilidad del dao, esto es, la
determinacin de quien lo ha generado. La relacin de causalidad puede interrumpirse o
debilitarse, debido a 3 circunstancias diferentes:
1. culpa de la victima: el propio lesionado ha podido realizar alguna accin que interrumpa el
vnculo causal o lo atempere.
2. Culpa de un tercero: un sujeto distinto del perjudicado ha podido influir en la generacin del
dao.
3. Fuerza Mayor: el sistema de responsabilidad administrativa consiente la reparacin de los daos
generados por caso fortuito, pero no los producidos por fuerza mayor. La fuerza mayor es un
hecho exterior e irresistible, ante el que no puede sobreponerse quien lo soporta.

La existencia de culpa de la vctima o de un tercero no determina necesariamente la exoneracin

de responsabilidad administrativa, pero puede provocar, cuando menos, una reduccin de la
cuanta de la reparacin que corresponda satisfacer a la Administracin. Ha de efectuarse un
anlisis casustico, que determina la responsabilidad.

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LOS CRITERIOS DE IMPUTACIN

La jurisprudencia reconoce clusulas de exoneracin del deber de reparar incluso en supuestos en
que se ha producido un dao ligado causalmente con la actividad o inactividad.
No todo dao es reparable, en ciertas circunstancias, los ciudadanos deben soportar las lesiones
derivadas del funcionamiento de los servicios pblicos sin reparacin. Constituye una tcnica que
permite decidir cundo la lesin debe ser reparada y cundo debe soportarse sin indemnizacin.
El criterio objetivo en sentido estricto.
1 Las revocaciones de actos administrativos por razn de mera oportunidad.
2 Limitaciones a un concreto sujeto sobre derechos patrimoniales preexistentes.
3 Los daos derivados de la ejecucin subsidiaria de actos administrativos desfavorables, cuando
estos actos fueron anulados posteriormente.
4 Las vas de hecho.
El criterio objetivo circunstancial.
De efectuar una valoracin que pone a prueba la actividad de la Administrain y cunado concurren
ciertas circunstancias o clusulas de exoneracin permite excluir la responsabilidad de la
Administracin a pesar de que se haya generado un dao efectivo, evaluable e individualizable,
vinculado causalmente con su actividad.
Dos clusulas principales de exoneracin.
- Estndar de funcionamiento de los servicios pblicos. Consistente en analizar si el servicio pblico
funcion correctamente, o por debajo de su nivel exigible de prestacin: la responsabilidad surge
si la administracin omiti una actuacin que resultaba exigible, o bien ejerci la actividad
incorrectamente, generando daos.
- Riesgo inherente al funcionamiento de los servicios pblicos: el servicio pblico puede generar
riesgos. Deber indemnizar si se cumplen los siguientes requisitos:
- Que el riesgo sea inherente al servicio.
- Que el riesgo se materialice en un resultado lesivo.
- Que el riesgo no se encuentre socialmente admitido.
Los supuestos incluido en el criterio objetivado de imputacin son los siguientes:
1 Las actividades prestacionales realizadas por la administracin.
2 Las actividades m ateriales de ejecucin de los actos pblicos.
3 La inactividad de la Adm inistracin. En este caso puede tratarse de inactividad formal o
material. El mero transcurso del plazo de resolucin no genera responsabilidad, debe de producirse
un retraso significativo. la inactividad tambin puede provocar culpa in vigilando.
El criterio culposo de im putacin
Se apoya sobre una valoracin volitiva, slo puede operar sobre sujetos fsicos. Este criterio opera
en relacin con la conducta de los funcionarios pblicos y de su persona y dems sujetos
dependientes de la Administracin.
La responsabilidad es directa, responde frente a terceros de los daos ocasionador por su personal.
Una vez satisfecha la indemnizacin, podr exigir su reintegro al funcionario, lo que es llamado via
de regreso.

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Criterios de impugnacin

La responsabilidad extracontractual de las autoridades y personal de la administracin tiene un

rgimen jurdico-administrativo que excluye la aplicacin de las reglas civiles generales. Su
determinacin se produce a travs de un procedimiento administrativo, y el acto resolutorio puede
ser ejecutado de oficio.
LA REPARACIN DEL DAO
Clases de reparacin
Puede ser in natura o mediante prestacin sustitutiva:
- La indemnizacin o reparacin sustitutiva: Compensacin en metlico de los daos y perjuicios.
(cumplimiento por equivalencia). El principal problema es determinar el importe. La CE obliga a la
reparacin integral de los daos o principio de indemnidad que significa dejar indemne a la vctima
la cual exige la reparacin de todos los daos y perjuicios ocasionados efectivamente, incluyendo
el dao emergente como el lucro cesante.
El alcance de la indemnizacin debe ser diferente segn se trata de funcionamiento normal del
servicio o funcionamiento anormal.
- La reparacin in natura: Compensacin en especie de los daos y perjuicios. Se usa cuando
resulte mas adecuado para lograr la reparacin debida y convenga al inters pblico siempre que
exista acuerdo con el interesado.
Valoracin de los daos
En funcin de la clase de daos.
- Daos materiales: Valor real de los bienes en el momento de causarse los daos. Tiene que haber
una solucin intermedia: entre los valores fiscales por los que se declara y tributa a la Hacienda
Pblica y los valores de mercado, que inevitablemente incorporan elementos especulativos.
- Daos personales: Se remite la cuestin a los tribunales. Como regla general la jurisprudencia
calcula el importe de la indemnizacin teniendo en cuenta una serie de factores: la edad del
fallecido, sus ingresos anuales, las cargas familiares, las expectativas profesionales fundadas, as
como otros mdulos objetivos semejantes ponderados con arreglo al principio de equidad.

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M om ento de fijacin de la indem nizacin y dem ora en el abono

La determinacin del momento tiene una importancia capital. El momento de fijacin ha de ser, no
el de la produccin del dao, sino el de la decisin del litigio, llegando a permitir la variacin del
quantum del suplico de la demanda en relacin con la indemnizacin solicitada en va
administrativa.
La LRJPAC establece que la cuanta de la indemnizacin se calcular con referencia al da en que la
lesin efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualizacin a la fecha en que se ponga fin al
procedimiento de responsabilidad con arreglo al ndice de precios al consumo, fijado por el INE.
Reconoce la obligacin de la Administracin de abonar los intereses de demora en caso de retraso
en el pago de la indemnizacin. Cuando transcurran al menos tres meses desde la fijacin
definitiva de la cuanta y debe ser reclamado por escrito.
Las formas de abono, se abona de un modo alzado, que sea abonada mediante pagos peridicos,
cuando resulte ms adecuado para lograr la reparacin debida y convenga al inters pblico,
siempre que exista acuerdo con el interesado.
PROCEDIM IENTOS DE EXIGENCIA DE RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DE LA
ADM INISTRACIN
LA ACCIN PARA EXIGIR LA RESPONSABILIDAD
El plazo para el ejercicio de la accin es de un ao. La determinacin del da inicial hay que
distinguir dos supuestos:
- Si se trata de un dao causado por un hecho de la Administracin o por un acto administrativo
lcito. Prescribe al ao de haberse producido el hecho o acto. Si no hay simultaneidad entre la
fecha del evento daoso y la produccin efectiva del dao, el plazo de reclamacin se inicia desde
el momento en que empiece a manifestarse su efecto lesivo. Los de carcter fsico o psquico el
plazo empieza a computarse desde la curacin o la determinacin del alcance de las secuelas.
- Si se trata de un dao causado por un acto administrativo ilegal. Prescribe al ao de haberse
dictado la sentencia definitiva la cual debe interpretarse como firme.
Al tratarse de un plazo de prescripcin, se interrumpe con la prestacin de la reclamacin por parte
del interesado. En el caso de servicios pblicos gestionados por un concesionario de quien es el
responsable. Dentro del ao siguiente a la produccin del hecho, el tercero podr requerir
previamente al rgano de contratacin para que ste, odo el contratista, se pronuncie sobre a cul
de las partes contratantes corresponde la responsabilidad de los daos.
LOS PROCEDIMIENTOS DE EXIGENCIA DE RESPONSABILIDAD DIRECTA A LA ADMINISTRACIN
Si el dao es causado por un acto administrativo ilegal la vctima puede reclamar el dao al tiempo
que recurre la resolucin, pudiendo la Administracin conceder una indemnizacin directamente al
rgano resolutorio si anula el acto administrativo objeto de controversia. Si se trata de un dao
causado por un acto lcito o por un hecho u omisin debe iniciar un procedimiento administrativo
de reclamacin.
Existen dos procedimientos el general y el abreviado.
Tram ite general: fases
Iniciacin: de oficio o instancia de parte. La iniciacin de oficio, mientras no haya prescrito el
derecho a la reclamacin es un posibilidad de escaso uso. La iniciacin a instancia de parte operar
mediante escrito de reclamacin de responsabilidad.

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Adems de los datos habituales, debe contenerse una descripcin del dao acontecido, con la
fecha de su produccin y de una demostracin del vinculo causal que une el dao con la actividad
de la Administracin, as como su evaluacin econmica.
El rgano competente en la administracin del Estado como regla general el Ministro de
Departamento en que se integre el rgano causante del dao; excepcionalmente, corresponder la
competencia al Consejo de Ministros.
En las CCAA rigen las mismas reglas y en las Corporaciones Locales no existe disposicin especfica.
Se debe entender competente al Alcalde, y al Presidente de la Diputacin, en la Provincias.
La instruccin procedimiento tiene lugar conforme a las reglas generales del Ttulo VI, salvo
especialidades. Prueba en un plazo de 30 das. Informes preceptivamente se deber evacuar al
rgano o unidad administrativa cuyo funcionamiento provoc supuestamente la lesin. Continuar
el procedimiento con el trmite de audiencia, debido dictarse luego propuesta de resolucin.
El plazo de resolucin y, en su caso, notificacin. Es de seis meses y los efectos del silencio
desestimatorios. La resolucin ha de pronunciarse sobre la existencia o no de relacin de
causalidad, la valoracin del dao y la cuanta de la indemnizacin.
Se permite la terminacin convencional, a la determinacin de la cuantia de los daos y de su
modo de pago; por el contrario, proclamar la existencia de responsabilidad es una actuacin
indisponible, acerca de la que no cabe terminacin convencional.
El procedimiento abreviado, procede su tramitacin cuando sean equvocos la relacin de
causalidad entre el funcionamiento del servicio pblico y la lesin, as como la valoracin del dao
y el clculo de la cuanta de la indemnizacin. Se eliminan el informe del rgano que gener el
dao y el trmite de prueba. El plazo de resolucin presunta es de 30 das y sus efectos
desestimatorios.
Agotan la va administrativa, son susceptibles, bien de recurso potestativo de reposicin, bien de
recurso contencioso-administrativo.

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EL PROCEDIMIENTO DE EXIGENCIA DE RESPONSABILIDAD AL PERSONAL DE LA ADMINISTRACIN

Cuando la administracin haya indemnizado a terceros por daos derivados de culpa o negligencia
grave de su personal, podr ejercer una accin de regreso para recuperar lo abonado.
1 El tercero lesionado exigir en todo caso a la Administracin la reparacin.
2 La administracin indemnizar al tercero. Si median los requisitos.
3 La administracin detecte el dao se ha generado por culpa o negligencia de su personal,
iniciar un nuevo procedimiento, dirigido a exigir la responsabilidad personal del sujeto fsico
actuante. Es enteramente jurdico- administrativo.

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18

TEM A 4. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LAS ADM INISTRACIONES PBLICAS.

EVOLUCIN LEGAL Y LAS BASES CONSTITUCIONALES
EL FUNDAMENTO DE LA POSTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIN
El Ius puniendi o derecho represor del Estado est integrado por dos ordenamientos: el Derecho
penal propiamente dicho y el Derecho Administrativo sancionador. Y ambas disciplinas deben
responder a unos principios bsicos comunes, elaborados tradicionalmente desde la dogmtica
jurdico-penal, sin perjuicio de las modulaciones propias del ordenamiento administrativo.

Las clases de derecho represor del Estado

LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR.

La constitucin predetermina la configuracin legal de la potestad sancionadora de las
Administraciones Pblicas en dos preceptos.
Art 25.1 CE y 24.2 CE.
Dado que tanto el principio de legalidad en materia sancionadora como las garantas de defensa
del procedimiento sancionador tienen el carcter de derechos fundamentales susceptibles de
amparo constitucional, las disposiciones y actos que vulneren estos derechos sern nulos de pleno
derecho y cabe su tutela por la va jurisdiccional especial de proteccin de los derechos
fundamentales, sin necesidad de agotar previamente la va administrativa.
LA ORDENACIN LEGAL DE LA POTESTAD SANCIONADORA
LA DISTRIBUCIN
SANCIONADORA

DE

COMPETENCIAS

NORMATIVAS

EN

MATERIA

DE

LA

POTESTAD

No constituye en s misma una materia competencial autnoma. Debe considerarse como una
funcin instrumental cuyo objeto es proteger los bienes o intereses definidos por el ordenamiento
en cada materia o sector. La competencia para ordenar debe considerarse una competencia conexa
o accesoria al ttulo competencial sustantivo sobre la materia de que se trate. Se admite la
competencia de las CCAA para tipificar infracciones y sanciones administrativas, as como para
regular sus respectivos procedimientos.
Materias de competencias compartidas. La competencia normativa bsica sobre una materia se
extiende al elenco de infracciones en cuanto stas constituyen una forma de velar por el
cumplimiento de las normas bsicas previamente establecidas.
La compatibilidad de la competencia autonmica para tipificar sanciones no previstas en las leyes
estatales con el art 149.1.1 CE. Para que pueda prosperar ese lmite especifico y excepcional han de
darse dos condiciones:

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- La existencia de una esquema sancionador estatal que afecte al derecho que se trate.
- Que la normativa sancionadora autonmica suponga una divergencia cualitativa sustancial
respecto a la normativa estatal que produzca una ruptura de unidad en lo fundamental del
esquema sancionador que pueda calificarse irrazonable y desproporcionada al fin perseguido por
la norma autonmica.
LAS NORMAS SANCIONADORAS COMUNES Y GENERALES
Absoluta sectorializacin, dispersin de normas y diversidad de criterios.
Reglas bsicas comunes en la 30/92, unos principios relativos a la potestad sancionadora y al
procedimiento sancionador, deben ser, respetados por la legislacin sectorial.

Orden de fuentes de las normas sancionadoras

LA RESERVA DE LEY EN MATERIA SANCIONADORA

La reserva de ley y colaboracin reglam entaria en m ateria sancionadora
Tiene una eficacia relativa o limitada, en el sentido de admitir un margen de actuacin del Ejecutivo
en la tipificacin de ilcitos y sanciones administrativas, por razones que ataen al modelo
constitucional de distribucin de las potestades pblicas, al carcter, en cierto modo insuprimible,
de la potestad reglamentaria en dicho mbito y otras consideraciones de prudencia y oportunidad,
si bien, en cualquier caso tal relativizacin no puede conducir a admitir como conformes al
principio de reserva de ley las regulaciones reglamentarias independientes y no claramente
subordinadas a la Ley.
Al mbito de las relaciones de supremaca general resultara vulnerado si la regulacin
reglamentaria de infracciones y sanciones careciera de toda base legal o se adoptara en virtud de
una habilitacin a la Administracin por norma de rango legal carente de todo contenido material
propio.
Se admite remisin al reglamento pero se considera inconstitucional la mera deslegalizacin.
La LRJPAC establece que solo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del
ordenamiento jurdico previstas como tales infracciones por una Ley. Aade que nicamente por la
comisin de infracciones administrativas podrn imponerse sanciones que estarn delimitadas por
la Ley. La propia LEJPAC admite la colaboracin normativa de la potestad reglamentaria, las
disposiciones reglamentarias de desarrollo podrn introducir especificaciones o graduaciones al
cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas
infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o lmites de las que la Ley contempla, contribuyan

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a la ms correcta identificacin de las conductas o la ms precisa determinacin de las sanciones

correspondientes.

Colaboracin normativa ley-reglamento en materia sancionadora

Especial referencia a la potestad norm ativa sancionadora local

Las infracciones y sanciones tipificadas en ordenanzas desprovistas de cobertura legal son
inconstitucionales. Tambin suscita un conflicto con el principio constitucional de la autonoma
local, pues en virtud de este principio el Municipio estara legitimado para imponer la norma
primaria pero no lo estara para imponer la norma secundaria, es decir, la que establece las
consecuencias jurdicas del incumplimiento de la norma primaria, como son las sanciones.
El TC ha sealado que la exigencia de la para la tipificacin de infracciones y sanciones ha de ser
flexible en materias donde, por estar presente el inters local, existe un amplio campo para la
regulacin municipal y siempre que la regulacin local la apruebe el Pleno del Ayto. tambin aade
que del articulo 25.1 CE derivan dos exigencias a la tipificacin de infracciones, corresponde a la ley
la fijacin de los criterios mnimos de antijuricidad conforme a los cuales cada Ayto. puede
establecer tipos de infracciones sino de criterios que orienten y condicionen la valoracin de cada
Municipio. En segundo lugar este articulo dicta que la ley reguladores de cada materia establezca
las clases de sanciones que puedan establecer las ordenanzas municipales.
La reserva de Ley en el m bito de las relaciones de sujecin especial.
TC ha precisado que una sancin carente de toda base normativa legal devendra, aparte del
propio principio de legalidad, de una lesiva del derecho fundamental considerado.
No se puede relativizar un principio sin riesgo a suprimirlo. Una cosa es que los requisitos de
legalidad formal y tipicidad permitan una adaptacin en concordancia a la intensidad de la
sujecin, pero siempre ser exigible su cumplimiento.
EL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD
La CE ordena la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables. Asimismo dicta
que nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de
producirse no constituyan delito, falta o infraccin administrativa, segn la legislacin vigente en
aquel momento.
La LRJPAC establece que las disposiciones sancionadoras producirn efecto retroactivo en cuanto
favorezcan al presunto infractor. Los tribunales vienen admitiendo este principio incluso en los
casos que la norma posterior que afecta de forma favorable al tipo sancionador se dicta con
posterioridad a la resolucin sancionadora que lo aplica y estando sustancindose el recuso
jurisdiccional presentado contra la misma si bien no procede cuando la sancin ha sido ya
plenamente ejecutada.

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LAS INFRACCIONES ADM INISTRATIVAS

CONCEPTO Y CLASES DE INFRACCIONES
Constituyen infracciones administrativas las acciones y omisiones dolosas o culposas antijurdicas
tipificadas y sancionadas en una norma legal. Desde el punto de vista formal la clasificacin de las
infracciones en leves, graves, y muy graves, en atencin a la gravedad que el legislador asigna a los
hechos tipificados.
Un punto de vista sustantivo, en funcin de la accin tipificada, las infracciones puede ser de
distintas clases:
Infracciones de resultado: en las cuales la accin tipificada entraa una alteracin de la realidad
exterior con lesin a un bien jurdico protegido.
Infracciones de peligro: en las cuales la accin tipificada no consiste en un dao pero si constituye
una situacin de riesgo o peligro ms o menos concreto o hipottico para los bienes jurdicos
protegidos.
Infracciones formales: la infraccin se consuma por el mero incumplimiento de un deber legal,
aunque no cause lesin ni riesgo para un bien jurdico concreto. Son las ms frecuentes en el
mbito administrativo.
EL PRINCIPIO DE TIPICIDAD
La reserva de ley comprende tambin una garanta de orden material y alcance absoluto. A estar
garanta material, desde el Derecho Penal como principio de tipicidad. A esta garanta material, se
la conoce tradicionalmente desde el derecho penal como principio de tipicidad. Una conducta es
tpica cuando se aprecia identidad entre sus componentes fcticos y los descritos en la norma
jurdica, es decir, cuando existe homogeneidad entre el hecho real cometido y los elementos
normativos que describen y fundamentan el contenido material del injusto.
Dentro de este principio se distinguen el principio de taxatividad, dirigido al legislador y al poder
reglamentario y el principio de tipicidad en sentido estricto, dirigido al aplicador de la norma.
Respecto al primero, dos tipos de cuestiones:
- si es correcto el empleo en la definicin del tipo de infraccin en conceptos cuya delimitacin
permita un margen de apreciacin, el STC admite su validez siempre que la concrecin de tales
conceptos sea factible en virtud de criterios lgicos, tcnicos o de experiencia, que permitan
predeterminar con suficiente grado de certeza las conductas sancionables. Es incompatible con la
seguridad jurdica garantizada por el art 25.1 CE una graduacin ad hoc, est sigue el
establecimiento de la correspondencia necesaria entre aqullos y stos.
De otro lado, se plantea si es correcto que la norma infractora para la determinacin de la
conducta tpica se remita a otra norma que establezcan requisitos, condiciones, deberes o
prohibiciones. Si la remisin normativa es lo suficientemente determinada es correcta.
Comporta tambin exigencias en el plano de aplicacin o ejercicio de la potestad sancionadora, un
doble sentido. Punto de vista sustantivo, rgano sancionador acte frente a comportamientos que
sitan fuera. Desde un punto de vista formal, el rgano sancionador debe precisar de manera
suficiente y correcta, cul es el tipo infractor con base en el que se impone la sancin.
EL PRINCIPIO DE ANTIJURIDICIDAD
Conductas tipificadas han de ser siempre conductas antijurdicas. Excepciones: legtima defensa,
ejercicio legtimo de un derecho o en el cumplimiento de un deber y actuacin en estado de
necesidad justificante.

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EL PRINCIPIO DE CULPABILIDAD
La accin u omisin tipificada como infraccin administrativa debe ser imputable subjetivamente a
una persona. La vigencia del principio de culpabilidad conlleva importantes consecuencias.
1. No cabe imponer una sancin cuando concurra alguna causa que excluya la culpabilidad, como
son la inimputabilidad, la no exigencia de otra conducta en las circunstancias concretas enjuiciadas,
o la falta de conciencia del injusto.
2. Que exista responsabilidad administrativa es necesario que la infraccin se haya realizado con
dolo o, al menos, con culpa o imprudencia. Se plantea con frecuencia el valor del error, error
invencible, aquel que el sujeto no habra superado aunque hubiera actuado con toda la diligencia
que le es exigible. Se exime de responsabilidad al sujeto, pero si el error es vencible solo acta
de circunstancia atenuante.
Cuando se trata de profesionales de un sector difcilmente se les podr atribuir un error invencible
del desarrollo de sus funciones.
3. No se le puede imponer a nadie una sancin hecha por un tercero. No obstante existen los
responsables subsidiarios o solidarios aquellas personas fsicas o jurdicas sobre las que recaiga el
deber de prevenir la infraccin.
4. Cuando el cumplimiento de las obligaciones corresponda a varias personas conjuntamente,
respondern de forma solidaria.
LA PRESCRIPCIN DE LAS INFRACCIONES
Plazo: las infracciones prescribirn segn lo dispuesto en las leyes que las establezcan. La LRJPAC
renuncia a establecer plazos comunes de prescripcin. Exige que sea una norma con rango de ley
la que determine los plazos. Tambin contiene plazos con carcter supletorio. Las infracciones muy
graves prescribirn a los 3 aos, las graves a los dos aos y las leves a los seis meses.
Determ inacin de la fecha inicial: comenzar a contarse desde el da en que la infraccin se
hubiera cometido.
En el caso de las infracciones continuadas se computar a partir de la total consumacin de la
conducta constitutiva de infraccin, desde el cese completo de la conducta infractora.
Interrupcin: La iniciacin, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador,
reanudndose el plazo de prescripcin si el expediente estuviera paralizado ms de un mes por
causa no imputable al presunto responsable.
Determ inacin de la fecha final: termina en el momento en que la Administracin dicta y
notifica la resolucin sancionadora, ejercitando as la potestad sancionadora. En caso de
impugnacin de la sancin, las eventuales demoras en la resolucin del recurso administrativo
nicamente darn lugar a la ficcin del silencio desestimatorio y podrn tener relevancia respecto
de la prescripcin de la sancin, pero no ya de la infraccin.
Efectos: extingue la responsabilidad administrativa. No impide la exigencia de la restitucin de las
costas y su reposicin a su estado anterior cualquiera que sea el tiempo transcurrido.
LAS SANCIONES Y OTRAS CONSECUENCIAS JURDICAS
CONCEPTO Y CLASES
Concepto de sancin adm inistrativa y delim itacin de otras m edidas.
Pertenece al gnero de las resoluciones de gravamen, es decir, aquellas que restringen la esfera de
los ciudadanos.
Las sanciones deben diferenciarse de otras medidas restrictivas de los derechos individuales que
no responden a una finalidad retributiva sino a otros fines.

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Aun cuando la finalidad primordial de la sancin es retributiva o represiva, puede aceptarse que,
cumplen tambin una finalidad de prevencin general, la percepcin por parte de los destinatarios
de las mismas de la existencia de un aparato administrativo razonablemente eficaz que respalde su
cumplimiento. La necesidad de dotas a las sanciones de una funcin prevencin especial, en el
sentido de que la aplicacin de la sancin contribuya a que el infractor no vuelva a infringir la
norma.
Clases de sanciones
Ms comn es la multa, que consiste en la imposicin al responsable de la infraccin de la
obligacin de pagar una cantidad lquida de dinero. El principio de legalidad en materia
sancionadora exige que la cuanta est predeterminada, dentro de unos mrgenes.
El art 131.2 ha recogido la regla de prohibicin de beneficio econmico, segn la cual el
establecimiento de sanciones pecuniarias debe prever que la comisin de las infracciones
tipificadas no resulte ms beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas
infringidas.
Existen otras sanciones muy variadas: suspensin temporal o revocacin de autorizaciones y
concesiones, cierre temporal o definitivo de locales e instalaciones, inhabilitacin temporal para el
ejercicio de determinadas actividades. Perdida total o parcial de los puntos asignados con la
obtencin del carn de conducir. No podr imponer sanciones que, impliquen privacin de
libertad.
Sanciones accesorias para determinadas infracciones graves y muy graves son frecuentes las
sanciones de prohibicin de contratar con la Administracin pblica y de inhabilitacin para ser
beneficiario de subvenciones, incentivos fiscales. M edidas com plem entaria la publicacin de la
sancin misma, y cuya funcin consiste claramente en una advertencia a la opinin pblica, lo cual
puede ser ms gravoso para los infractores que la sancin misma.
CRITERIOS DE GRADUACIN Y APLICACIN
No fijan una sancin exacta, sino que contemplan unos mrgenes. La ley predetermine
suficientemente las infracciones y las sanciones.
Principio de proporcionalidad: que exista una debida adecuacin entre la gravedad del hecho
constitutivo de la infraccin y la sancin aplicada. Toda sancin debe determinarse en congruencia
con la entidad de la infraccin cometida y segn un criterio de proporcionalidad atento a las
circunstancias objetivas del hecho.
Adems considera como criterios o circunstancias a valorar:
a) El grado de intencionalidad, un criterio subjetivo, que la infraccin sea cometida por simple
negligencia y precauciones exigibles o de forma consciente y deliberada.
b) La naturaleza de los perjuicios causados, un criterio objetivo, con mayor razn debe tenerse en
cuenta si se trata de una infraccin de peligro.
c) La reincidencia, es la comisin en el trmino de un ao ms de una infraccin de la misma
naturaleza cuando as haya sido declarado por resolucin firme, pone fin a la va administrativa y
sin que sea preciso esperar para ello a que esa sancin alcance firmeza en la va jurisdiccional
como entendi la sentencia recurrida.
d) contempla la reiteracin, es necesario que exista una sancin previa.
Las leyes sectoriales contemplan otros criterios como el acuerdo o conformidad del interesado o si
la falta se agot en un nico acto o supuso una conducta repetida, el elemento de agravacin no
puede formar parte del tipo bsico de la infraccin.
Las normas definidoras no sern susceptibles de aplicacin analgica.
Deben ser objeto de una aplicacin rigurosa en el sentido de sancionar nicamente a las conductas
que renan todos los elementos del tipo descrito en la norma.
Debe admitirse la llamada analoga favorable al inculpado.

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LA EXTINCIN DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA

Diversas causas: cumplimiento de la sancin, desaparicin de algn presupuesto, por condonacin
o perdn de la responsabilidad.
Las sanciones prescribirn segn lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Los plazos
especficos fijados en las normas sectoriales suelen ser ms dilatados.
Cmputo del plazo comenzar a contarse desde el da siguiente a aquel en que adquiera firmeza la
resolucin por la que se impone la sancin. Interrumpir la prescripcin, con conocimiento del
interesado, la iniciacin de proteccin de ejecucin, volviendo a transcurrir el plazo si aqul est
paralizado durante ms de un mes por causa no imputable al infractor.

EL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM

Concurrencia de infraccin penal y adm inistrativa
Solo se puede imponer una nica sancin.
Para la aplicacin del principio no basta con la identidad de los sujetos y hechos, sino tambin el
fundamento, es decir, los intereses pblicos protegidos por ambas sanciones han de ser los
mismos. La doble sancin penal y administrativa en los casos de las llamadas relaciones de sujecin
especial, como las sanciones disciplinarias a funcionarios. Ambas infracciones no incidan sobre el
mismo bien jurdico, que el inters jurdicamente protegido sea distinto y que la sancin sea
proporcionada a esa proteccin.
Se resuelve mediante la prevalencia de la justicia penal sobre la administrativa, la cual absorbe a la
administrativa.
Si la administracin no paraliza el procedimiento sancionador y procede a imponer la sancin,
debe anularse la sancin administrativa indebidamente impuesta y aplicarse la pena establecida.
Si la sentencia penal fuera absolutoria o el procedimiento penal acabare por otra resolucin que le
ponga fin sin declaracin de responsabilidad y no estuviera fundada en la inexistencia del hecho,
podr retomarse el procedimiento sancionador administrativo.

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Concurrencia de infracciones adm inistrativas

Dos leyes administrativas diferentes, dando lugar a lo que tcnicamente se denomina concurso de
leyes.
Que norma debe prevalecer y cul debe quedar desplazada en su aplicacin. Imposicin de la
sancin de mayor gravedad. Se aplicar la norma ms especifica siempre que la sancin no sea
menos grave que la del precepto desplazado.
Pues en caso de actuaciones diversas se tratara tambin de infracciones diversas. Se excluyen los
supuestos de concurso medial de infraccin los cuales una infraccin deriva necesariamente de la
otra y de infracciones continuadas.
LA RESPONSABILIDAD CIVIL DIMANANTE DE LA INFRACCIN
La reposicin de la situacin alterada al estado anterior: Las responsabilidades
administrativas que se deriven del procedimiento sancionador sern compatibles con la exigencia
al infractor de la reposicin de la situacin alterada por el mismo a su estado originario.
La indem nizacin por daos y perjuicios: cuando se hayan producido daos y perjuicios
causados a la administracin. al rgano competente que resuelve el procedimiento sancionador
para determinar los daos y perjuicios causados por el infractor.
LOS PROCEDIM IENTOS SANCIONADORES
LA GARANTA DE PROCEDIMIENTO
En ningn caso se podr imponer una sancin sin que se haya tramitado el necesario
procedimiento.
Son trasladables al procedimiento sancionador las siguientes garantas del art 24 CE: el derecho de
defensa, que proscribe cualquier indefensin; el derecho de asistencia letrada, trasladable con
ciertas condiciones; el derecho a ser informado de la acusacin, con la ineludible consecuencia de
la inalterabilidad de los hechos imputados; el derecho de la presuncin de inocencia y con la
prohibicin absoluta de utilizacin de pruebas obtenidas con vulneracin de los derechos
fundamentales; el derecho a no declarar contra s mismo en fin, el derecho a la utilizacin de los
medios de prueba pertinentes o necesarios para la defensa del que deriva la obligacin de motiva
la denegacin de los medios de prueba propuestos.
INICIACIN
Se inician siempre de oficio. Pero los particulares pueden incluir en la denuncia una solicitud de
iniciacin pero esta no inicia por si mismo el procedimiento. Si esta aparece fundada en el sentido
de que ofrece indicios racionales de la comisin de una infraccin o irregularidad, la administracin
tiene la obligacin de realizar la actuacin proporcionada para su verificacin.
La competencia para ordenar la incoacin puede corresponder a rganos diferentes a los
competentes para su resolucin. Pero si no se indica se sobreentiende que la competencia es el
rgano que la tenga que resolver.
Al contenido de acto de incoacin, el art 135 reconoce al presunto responsable el derecho de ser
notificado de los hechos que se imputen, las infracciones que tales hechos puedan constituir y las
sanciones que, en su caso, se pudieran imponer, as como la identidad del instructor, y de la
autoridad competente para imponer la sancin y de la norma que atribuya tal competencia.
En la notificacin se advertir a los interesados que si no hacen alegaciones en el plazo propuesto
en la iniciacin podr ser considerada propuesta de resolucin cuando contenga un
pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada. Pero sin rescindirse la audiencia.
Este acto no es susceptible de impugnacin jurisdiccional, siempre que no afecte a los derechos
fundamentales del inculpado.

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TRAMITACIN
Instructor e interesados en el procedim iento
Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la
debida separacin entre la fase instructora y la sancionadora, encomendndolas a rganos
distintos. El termino rgano se refiere a la unidad administrativa.
El nico interesado es el inculpado. El tercero no es parte legitima, siempre y cuando no existan
alguna de los requisitos legitimadores recogidos en el art 31 de la LRJPAC.
La form ulacin de la acusacin
Constitucin de los hechos constitutivos de infraccin en un pliego de concrecin y notificado al
interesado para que en el plazo puedan contstalo y proponer pruebas.
Deben constar en el pliego los datos relevantes para determinar el alcance de la responsabilidad.
Derecho a la inalterabilidad durante la tramitacin del procedimiento sancionador de los hechos
esenciales objeto de acusacin y sancin. Esta acusacin puede ir precisndose de forma gradual al
desarrollo del procedimiento siempre que se d ocasin de defenderse de la acusacin de forma
plena desde el momento que se conoce.
Prueba y presuncin de inocencia
Derecho de defensa reconocido en el art 24 CE se deriva el derecho a la utilizacin de los medios
de prueba pertinentes o necesarios para la defensa. Para que resulte fundada es preciso que rena
determinados requisitos que son que la prueba se haya solicitado en la forma y momento
legalmente establecidos y que la prueba sea decisiva en trminos de defensa, correspondiendo al
recurrente la carga de alegar y fundamentar la relevancia de las pruebas no practicadas. Es preciso
exponer las causas por las que entiende que es improcedente.
El derecho fundamental a la presuncin de inocencia esta expuesta que en la sancin tiene que
estar basada en medios probatorios de cargo o incriminadores de la conducta reprochada que
desvirten la presuncin iuris tantum. Y cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas
practicadas, libremente valorado por el rgano sancionador, debe traducirse en un
pronunciamiento absolutorio. La jurisprudencia y la doctrina constitucional admiten que las
pruebas indiciarias pueden, ser suficientes para desvirtuar la presuncin de inocencia, siempre que
los indicios no sean meras sospechas, sino que estn probados y que se explicite el razonamiento
en virtud del cual se alcanza una conclusin a partir de tales indicios.
Los hechos por funcionarios a los que se le reconoce la condicin de autoridad y que se formalicen
en documento pblico observando los requisitos legales pertinentes, tendrn valor probatorio sin
perjuicio de las pruebas que se aleguen en defensa.
Presuncin iuris tantum cuyo efecto consistente en desplazar la carga de la prueba en contrario al
administrado.
El principio de presuncin de inocencia no excluye el valor probatorio que las actas de infraccin
puedan tener; actas en las que los funcionarios competentes consignan los hechos que observan
en el transcurso de sus indagaciones y comprobaciones con la posibilidad de destruir la presuncin
de inocencia.
Las denuncias deben ser ratificadas en el procedimiento para ser considerados equivalentes a una
prueba testifical.
Derecho a no declarar contra s mismo a no declararse culpable. el silencio o la negativa del
inculpado a presentar pruebas sobre los hechos que se le imputan pueda convertirse en todo caso
en una presuncin en su contra de la veracidad de las imputaciones.

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Propuesta de resolucin y audiencia

Se fijar de forma motivada los hechos, especificndose los que se consideren probados y su
exacta calificacin jurdica, la infraccin que aquellos constituyan, especificndose la sancin se
notificar a los interesados, a efectos de cumplir el trmite de audiencia.
Esta notificacin de la propuesta de resolucin forma parte del derecho de defensa del inculpado,
se ha apreciado como vulneracin del art.24.2 CE. La ausencia de notificacin de la propuesta de
resolucin carece de relevancia constitucional si la misma reproduce el contenido del acuerdo de
incoacin, del pliego de cargos, en sus elementos esenciales.
TERMINACIN
Resolucin del procedim iento sancionador
Corresponde a los rganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposicin
del rango legal o reglamentario. Se prohbe la delegacin de firma en materia sancionadora, no se
prohbe ya la delegacin de la potestad sancionadora. Delegadas por otra Administracin, titular
originaria de dichas competencias.
Al contenido de resolucin ha de ser motivada en todo caso y deber resolver todas las cuestiones
planteadas en el expediente. Motivar en cada acto sancionador concreto en qu norma se ha
efectuado dicha predeterminacin. Motivar la existencia de culpabilidad y las pruebas de donde se
infiere. Y la falta de motivacin no puede subsanarse.
En la resolucin no se podrn aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del
procedimiento. El rgano competente para dictar la resolucin no est vinculado a la valoracin
jurdica que de tales hechos aprecie el instructor en su propuesta de resolucin. Los hechos
declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularn a las Administraciones
Pblicas respecto de los procedimiento sancionadores que sustancien.
Caducidad del procedim iento sancionador.
El vencimiento del plazo mximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolucin
expresa determina la caducidad del procedimiento sancionador pudiendo el interesado requerir al
rgano competente para que emita certificacin en la que conste que ha caducado el
procedimiento y se ha producido el archivo de las actuaciones.
En seis meses el plazo para la resolucin de los procedimiento sancionadores ordinarios. La regla
general es que puede ser desplazada por normas especiales.
Con carcter general, la caducidad de un procedimiento sancionador no impide la incoacin de un
nuevo procedimiento por los mismo hechos, siempre y cuando son se hubiera producido la
prescripcin de la infraccin. La caducidad al haber dejado imprejuzgada la cuestin de fondo,
permite abrir un nuevo procedimiento disciplinario sin vulnerar el ne bis in idem. La administracin
declare la caducidad del procedimiento anterior. que en algn mbito destacado se establece que
la caducidad s impedir la iniciacin de un nuevo procedimiento.
EJECUCIN Y REVISIN DE LAS SANCIONES
La ejecutividad de la sancin al derecho a la tutela judicial efectiva, en el sentido de que la sancin
no debe ser susceptible de ejecucin hasta tanto no tiene el particular la posibilidad de plantear
directamente la suspensin del acto al juez de lo contencioso-administrativo, y est de
pronunciarse sobre la misma. La sancin sea ejecutiva no es necesario que el acto sea firme, pero
s es preciso que haya agotado la va administrativa. La interposicin del recurso de alzada
suspende automticamente la ejecucin de la sancin.

28

En caso de multa durante el tiempo de suspensin de la ejecucin en va administrativa no se

devengan intereses de demora. El ejercicio por el inculpado de sus derecho de defensa no puede
reportarle un empeoramiento de su situacin.
Con la finalidad de incentivar la ejecucin voluntaria de la sancin, se establezca la regla segn la
cual la multa impuesta se reducir en un porcentaje de su cuanta si el inculpado abona al resto
voluntariamente en un plazo mximo desde la notificacin. No incompatible con la formulacin de
alegaciones y recurso a la sancin.

29

30

TEM A 5:EL REGIM EN DE CONFIGURACIN Y PROTECCIN DEL DOM INIO PBLICO.

II. NATURALEZA Y PRINCIPIOS DEL RGIMEN DE LOS BIENES DE DOMINIO PBLICO
Rgimen protector
Distinguir entre:
a) Sus grandes notas generales y caractersticas.
b) Las concretas tcnicas y frmulas jurdicas.
Las notas generales del rgimen de proteccin de los bienes de dominio pblico, inalienabilidad,
inembargabilidad, imprescriptibilidad.
Son tres, operan fundamentalmente como frentes de proteccin para impedir que estos bienes
puedan pasar a la rbita de la propiedad privada y de trfico jurdico privado.
La CE recoge como determinantes y caractersticos de este rgimen los principios de
inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad (art 132.1)
La inalienabilidad protege los bienes demaniales frente a la propia administracin, para que no los
enajene. La inembargabilidad, frente a los tribunales para que no los embarguen. La
imprescriptibilidad, frente a los particulares, para que no adquieran bienes de dominio pblico
mediante prescripcin adquisitiva.
Inalienabilidad.
Los bienes forman parte del dominio pblico no puede ser enajenados (no se pueden vender).
Los usos de que tales bienes sean susceptibles si que puede ser objeto de trfico jurdico.
Im prescriptibilidad.
No puede ganarse mediante prescripcin adquisitiva la propiedad sobre bienes de dominio
pblico.
Por muy prolongado que sea en el tiempo este estado posesorio no puede en ningn caso
admitirse que con ello se adquiera la propiedad por prescripcin adquisitiva.
La indisponibilidad como nota comn. El dominio pblico como rgimen jurdico protector y no
como propiedad de la administracin.
Son indisponibles. No puede disponer de ellos ni la Administracin, ni los propios tribunales de
Justicia, ni por supuesto los particulares, que no pueden adquirirlos nunca.
Fines u objetivos.
a) Mantener los bienes afectos al destino que justifica su inclusin en el dominio pblico.
b) Proteger la integridad de los bienes de dominio pblico, rechazando de plano las
agresiones de que pudieran ser objeto.
c) Gestionar y administrar los usos sobre los bienes de dominio pblico que la legislacin
admite con relacin al bien de que se trate.
Lo determinante del rgimen del dominio pblico son las potestades y competencias que pueda
ostentar la Administracin pblica con los fines que se han apuntado.

31

Un rgimen dinmico, regulador del trfico jurdico de los bienes de dominio pblico.
Existe un trfico jurdico muy fluido, con una dimensin econmica muy destacada, sobre todo en
torno a su utilizacin y explotacin en su caso.
El trfico jurdico de que son susceptibles estos bienes est fuertemente intervenido por la
Administracin y no queda por tanto a la libre disposicin de los particulares.
Estas operaciones estn caracterizadas por:
a) la afectacin es la frmula o el nexo en virtud del cual un bien adquiere la condicin de
bien de dominio pblico y se incorpora al circuito propio de estos bienes.
b) La desafectacin es la frmula mediante la que se produce la operacin de signo y efecto
contrario: el bien sale del circuito del dominio pblico y entra en el trfico jurdico privado.
c) La mutacin demanial. Permaneciendo el bien en la rbita del dominio pblico, es posible
que cambie su afectacin. Estando inicialmente destinado, afecto, a un fin pblico, el uso
del bien cambia de orientacin para servir a otro fin igualmente pblico.
LAS
GRANDES
CATEGORIAS
ACTUALES
DEL
REVALORIZADAS RAZONES PARA SU PROTECCIN.

DOM INIO

PBLICO.

LAS

La afectacin es la va de incorporacin de bienes al dominio pblico. Las categoras de bienes de

dominio pblico que puedan establecerse atendiendo a sus caractersticas materiales imponen
unas modalidades especficas de afectacin de los bienes que ingresan en estas categoras.
Dos grandes categoras.
Los recursos naturales y el dominio pblico natural.
En esta categora encontramos bienes como las aguas superficiales y las subterrneas, las costas y
zona martimo-terrestres, los montes y las masas forestales, ciertas especies de flora y fauna
silvestre, recursos mineros y energticos, vas pecuarias, etc. Se trata de bienes absolutamente
imprescindibles para el mantenimiento de las condiciones de vida o para las necesidades bsicas
de la sociedad y ordinariamente tienen una significacin ecolgica muy destacada, que se
revaloriza con el paso del tiempo y ante al amenaza que sobre estos bienes se ciernen.
El dominio pblico de las infraestructuras.
Segundo gran bloque del dominio pblico en la actualidad.
LAS M ODALIDADES DE AFECTACIN
La afectacin por ley o por naturaleza. El dominio pblico natural.
La afectacin directa por determ inacin legal sobre categoras de bienes
Hay bienes que se consideran de dominio pblico por expresa y directa determinacin legal.
La ley directamente, sin necesidad de acto de aplicacin alguno, la que declara y determina que
esos bienes son de dominio pblico.
Tambin como afectacin por naturaleza, porque la ley simplemente seala, a los bienes que
tienen una determinada naturaleza. La mera constatacin de esa naturaleza les convierte en bienes
de dominio pblico por expresa determinacin legal.

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Funcin ecolgica y social del dom inio pblico por naturaleza

Se han visto extraordinariamente revalorizados por las muy relevantes funciones. Son 2:
Funcin estrictamente ecolgica.
Funcin socio-ambiental
Protegidos por la legislacin medioambiental. Articulo 45.2 establece que los poderes pblico
velarn por la utilizacin racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar
la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyndose en la indispensable
solidaridad colectiva.
Se trata de un rgimen de uso protector del bien y de su naturaleza.
Clasificacin de lo bienes de dom inio pblico natural
La frmula o instrumento para precisar esos lmites ser el deslinde del dominio pblico al que ya
hemos hecho referencia.
Segundo problema relacin a estos bienes en los casos en que no es suficiente que concurra en un
bien una determinada naturaleza para que puedan considerarse afectos al dominio pblico.
Resultar necesaria una declaracin u operacin formal realizada por la Administracin que
clasifique a ese bien, en el que concurre ya una determinada naturaleza, como un bien de dominio
pblico. Esta operacin es la clasificacin.
El dominio pblico de las infraestructuras. Formas de afectacin.
Afectacin por ley o afectacin por naturaleza incorpora el dominio pblico bienes con una
destacada significacin medioambiental.
Afectacin expresa
La que se realiza por una declaracin expresa de la Administracin. Se trata de un acto
administrativo de contenido declarativo que tiene como objeto, la de afectar un bien al dominio
pblico y sujetarlo a su rgimen.
Recae sobre bienes patrimoniales de la Administracin que quedan afectos al dominio pblico.
Afectacin im plcita
Un acto administrativo con otro objeto y fin prioritario pero que lleva aparejada la afectacin al
dominio pblico del bien o bienes sobre los que recae. Expropiaciones por causa de utilidad
pblica.
Afectacin presunta
Deriva de una mera situacin de hecho.
La afectacin de un bien al dominio pblico es el destino prolongado de un bien al uso y servicio
pblico. Puede tratarse de un bien patrimonial de la Administracin que de hecho est destinado a
finalidades propias del dominio pblico durante un prolongado periodo de tiempo o puede darse
el caso de que la Administracin gane por la va de la usucapin civil la titularidad sobre bien que
durante ese tiempo estuvo destinado a fines de uso y servicio pblico por lo que, habr cumplido
con esa afectacin de hecho que se reconduce a la categora de afectacin presunta.

33

LA DESAFECTACIN Y SUS M ODALIDADES

Las reforzadas exigencias de la desafectacin
La desafectacin es la operacin en virtud de la cual un bien pierde su naturaleza y conexin con el
dominio pblico.
El bien adquiere la condicin de bien patrimonial, queda sujeto al Derecho privado y entre en el
circuito del trfico jurdico privado.
Las modalidades de desafectacin son las operaciones inversas de las modalidades de afectacin
que acabamos de exponer.
Pero la desafectacin requiere un grado ms de exigencia. La justificacin es que si el rgimen de
dominio pblico tiene un marcado carcter protector. Es ms fcil entrar en el dominio pblico que
salir de l.
La desafectacin por naturaleza. La degradacin
estos bienes quedan desafectados en el caso en que pierden su naturaleza. Es lo que se conoce
como degradacin del dominio pblico natural.
Dos tipos de causas:
a) causas naturales
b) causas en la intervencin humana sobre la naturaleza.
La degradacin de la naturaleza de bienes com o consecuencia de procesos
naturales.
Puede producirse como consecuencia de procesos naturales. Tambin pueden producirse
alteraciones naturales del cuso de los ros y del cauce fluvial que pierde entonces su naturaleza y su
condicin de bien demanial.
La opcin decidida es que los procesos naturales y ecolgicos se desarrollan sin contenciones. Si se
altera naturalmente un curso de agua, ello conllevar entonces la afectacin de ciertas zonas por
las que ahora discurren las aguas y, la desafectacin de otras por las que ya no fluye el curso del
agua.
La degradacin com o consecuencia de la intervencin hum ana

La prohibicin como regla general de las actuaciones degradantes del dominio pblico natural
La regla general es su ms absoluta prohibicin, puesto que supone la desaparicin de recursos
naturales.
Existe adems un legislacin del medio ambiente de carcter transversal, no vinculada a un recurso
o tipo de bien concreto, que protege de manera particular el mantenimiento de los procesos
ecolgico esenciales y rechaza por tanto de plano la intervencin humana con efectos degradante
de los recursos que intervienen en esos procesos naturales.

Su admisibilidad excepcional, sujeta a autorizacin y evaluacin de impacto ambiental.

Es admisible en determinados supuestos que una intervencin o actividad humana produzca la
degradacin de un bien de dominio pblico natural.
Dos requisitos:

34

1. previa autorizacin administrativa si se trata de la actuacin de un particular o la previa

declaracin de utilidad pblica si se trata de la actuacin de la Administracin,
ordinariamente la realizacin de obras pblicas.
2. Ser necesaria igualmente la evaluacin de impacto ambiental de la degradacin de un
bien o recurso natural.
Evaluacin tcnica sobre el proyecto que se inserta como un trmite muy relevante para la
adopcin de la decisin sobre la intervencin.
La desafectacin expresa
La desafectacin se produce pro un acto administrativo con este preciso objeto. La competencia
para tramitar y resolver la desafectacin se atribuye ordinariamente al titular del Departamento de
Hacienda de la Administracin de que se trate.
Exigencia adicional la recepcin formal del bien por la Administracin, puesto que al perder la
condicin de dominio pblico pasara a ser un bien patrimonial de la Administracin.
Esta cumple una funcin de garanta y de clarificacin de la situacin jurdica del bien.
La desafectacin implcita
Se produce por actuaciones concluyentes y decisiones de la Administracin de las que se deriva
implcitamente- la desafectacin.
Es una modalidad que se admite con carcter excepcional.
La desafectacin presunta
El transcurso de un tiempo que fijen las normas en los que el bien no se destine a un fin de uso o
servicio pblico determinar su desafectacin.
El desafectado para a tener la condicin de bien patrimonial. Tendran que darse las situaciones y
transcurrir los plazos previstos en la legislacin civil.
LA M UTACIN DEM ANIAL
Es perfectamente posible el cambio de afectacin de un bien mantenindose en el dominio
pblico.
El cambio de concepcin. La operatividad de la mutacin demanial para operar el traslado de
adscripcin de bienes demaniales entre administraciones.
La define como el acto en virtud del cual se efecta la desafectacin de un bien con simultnea
afectacin a otro fin propio del dominio pblico.
El bien no llega a salir del dominio pblico y su rgimen jurdico. El nico cambio es su adscripcin.
Esos rganos pueden estar situados en la estructura organizativa de la misma Administracin
pblica o pertenecer a distintas Administraciones, con lo que se produce entonces una mutacin
demanial intersubjetiva.
Revalorizacin de las posibilidades y funciones de la mutacin demanial.
Recuperacin y cam bio de destino infraestructuras m ediante la m utacin dem anial.
Cambio de ciclo tecnolgico en el que toda una serie de infraestructuras estn siendo desplazadas
por otras con nuevas tecnologas. El reto que se plantea es el de la reutilizacin, recuperacin y

35

cambio de destino de viejas estructuras que pueden utilizarse para otro fines de uso pblico que
satisfacen necesidades de la sociedad actual.
Dos situaciones:
1. se dan con relacin a bienes con una localizacin precisa.
2. Cuando se trata de infraestructuras continuas.

Recuperacin y cambio de destino de bienes singulares.

Sobre todo en edificios, la mutacin demanial puede producirse perfectamente si tras la
desafectacin del bien a su destino inicial.

Recuperacin de infraestructuras en red.

Concierne a infraestructuras continuas, es ms complejo y requiere de sensibilidad y creatividad
por parte de los responsables de las Administraciones interesadas.
La frmula que puede salvar a esa infraestructura y darle una nueva vida es otra afectacin, que
comprenda a la totalidad de su trazado y sin solucin de continuidad.
El problema que plantean esta re afectaciones es el de la frecuente ausencia de un sujeto
pblico que pueda encargarse de la proteccin y administracin de la infraestructura.
POTESTADES, INSTRUM ENTOS Y FRM ULAS JURDICAS PARA LA PROTECCIN DE
LOS BIENES DE DOM INIO PBLICO Y SU AFECTACIN AL DESTINO QUE LOS
JUSTIFICA.
Un primer grupo de frmulas operan sobre el mismo eje y fundamento. Se trata de facultades que
corresponden al juez de manera indiscutida en las relaciones y controversias entre particulares,
pero que cuando estn en juego bienes de dominio pblico es la propia Administracin la que
ejerce unilateralmente estas facultades, entre las que se cuentan: la de deslinde de los bienes, la de
recuperacin posesoria y la de desahucio.
Facultad de deslindar los bienes de dominio pblico.
Se trata de un expediente judicial en el que las partes presentan los ttulos, pruebas y peritajes que
estimen convenientes y el juez resuelve sobre el terreno, estableciendo las lindes o lmites de las
propiedades. Puede culminarse con otro expediente complementario y que de alguna forma
materializa el deslinde: se trata de amojonamiento, colocando mojones o marcas fsicas visibles en
los lindes decididos.
Lim ites y presupuestos form ales.
El deslinde ha de ir precedido de un procedimiento contradictorio en el que resulta imprescindible
ofrecer un trmite de audiencia a los propietarios colindantes.
Lm ites m ateriales. La revisin judicial del deslinde adm inistrativo.
Puede ser objeto de recurso.
Han de observarse unas determinaciones impuestas por el ordenamiento jurdico en materia
procedimental y competencial que por afectar a la actuacin de la Administracin pblica estn
eventualmente sujetas al control de la jurisdiccin contencioso administrativa.
La delimitacin de la competencia de estos dos rdenes jurisdiccionales es fcil de establecer.

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a) La jurisdiccin civil ser la competente para conocer de las cuestiones de fondo relativas a
la propiedad.
b) La jurisdiccin contencioso-admistrativa ser competente por su parte para conocer de los
posibles vicios que se aleguen en el procedimiento, en la competencia de los rganos
administrativos que intervienen en el deslinde o en las garantas de que disponen los
ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones pblicas
Facultad de recuperacin posesoria de oficio
La administracin puede de oficio rechazar cualquier situacin posesoria no admitida sobre el
dominio pblico. Serie de presupuestos: unos formales o procedimentales; otros materiales en
atencin a la concreta realidad material en la que esta potestad se ejerce.
a) presupuesto materiales exigencia de un procedimiento en el que habr de ofrecerse trmite
de audiencia al interesado y advertirle en su caso de la adopcin de medidas.
b) Presupuestos materiales, la jurisprudencia vienen exigiendo que esta contundente potestad
se ejerza sobre bienes de dominio pblico perfectamente identificados, deslindados y que
sean objeto de controversia, algo que la Administracin deber acreditar previamente.
Se exige una elemental proporcionalidad.
Desahucio administrativo
Ocupacin del dominio pblico que haba sido permitida o autorizada por la Administracin y de
la que se dispona, por el ocupante, del ttulo correspondiente. La situacin que propicia el
desahucio se produce entonces, precisamente, porque el ttulo que justificaba la ocupacin caduca
o porque no se cumplen las condiciones establecidas.
La administracin puede entonces de oficio desahuciar al ocupante cuyo ttulo ha caducado. Son
necesarias y exigibles a la Administracin la concurrencia de dos presupuestos para el ejercicio de
esta facultad:
a) que acredite la caducidad del ttulo o el incumplimiento de las condiciones fijadas en l.
b) Que se haya seguido un procedimiento contradictorio permitiendo al ocupante alegar lo
que estime conveniente en defensa de sus derechos.
Polica demanial y facultades de investigacin sobre bienes de dominio pblico.
Son facultades de inspeccin que pueden incluir la potestad sancionadora.
Puede tener tambin una proyeccin sobre el territorio.
Prevencin y reparacin de daos a bienes del dominio pblico natural. La responsabilidad
medioambiental.
Se trata de genuinos bienes de dominio pblico que disponen de frmulas de proteccin forjadas,
en la legislacin ambiental.
Los daos a estos bienes y distinguen dos momento diferentes:
Prevencin. Pudiendo obligar la Administracin, o debiendo realizarlas ella misma, las actuaciones
y obras necesarias ante la inminencia de un dao que pudiera degradar estos bienes.
Reparacin. Bienes resulten daados, deteriorados o degradados por las causas previstas en esta
ley se impone un deber de reparacin, debe realizarse en todo caso, con independencia de que se
identifique y se declare cul es el sujeto responsable.

37

Inventarios, catlogos, registros

Dos grandes tipos:
a) los que son de uso interno de la Administracin
b) los que estn abiertos al pblico.
El valor de estos medios es documental, acreditando y reforzando la seguridad y certeza jurdica
sobre la situacin y extensin de los bienes que se refieren y documentan.
Presuncin posesoria: se presume que el bien catalogado o registrado est bajo la posesin
efectiva de la Administracin.
LOS BIENES PATRIM ONIALES DE LAS ADM INISTRACIONES PBLICAS
LA CARACTERIZACIN DE LOS BIENES PATRIMONIALES Y LA CUESTIN DE SU IDENTIDAD
FUNCIONAL.
La tradicional caracterizacin residual de estos bienes, por oposicin a los de dominio pblico, a
partir del cdigo civil.
Se definen en efecto como bienes patrimoniales los que, siendo titularidad de una administracin,
no son de dominio pblico.
La relacin de la Administracin con los bienes patrimoniales s que se sustancia y explica en la
idea de titularidad privativa.
No se les asigna finalidad relevante alguna.
LA FORM ACIN DEL RGIM EN LEGAL DE LOS BIENES PATRIM ONIALES. SISTEM A DE
FUENTES Y COM PETENCIAS LEGISLATIVAS
La CE y sus determinaciones
Art 132, apartado 3:

Por ley se regularn el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administracin, defensa y
conservacin
Dos patrimonios:
1. bienes patrimoniales del Estado.
2. Patrimonio Nacional que es el conjunto de bienes de titularidad del Estado que estn
destinados al uso y servicio del rey y su familia.
Todas las comunidades Autnomas disponen de su propia Ley de Patrimonio.
Legislacin sobre bienes patrimoniales
La distincin entre bienes patrim oniales y de dom inio pblico.
Ley estatal posterior a la Constitucin Ley 33/2003, del patrimonio de las Administraciones
pblicas.

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RGIM EN DE ADQUISICIN DE BIENES PATRIM ONIALES

Las administraciones pblicas pueden adquirir bienes por los mismos modos que se establecen
para ello en el Derecho privado. Esos sern los conductos ordinarios de adquisicin de los bienes
patrimoniales sujetos al Derecho Privado.
Unas modalidades especificas de adquisicin de bienes por las Administraciones. Podemos
establecer una distincin muy convencional entre los modos de adquisicin gratuitos y los modos
de adquisicin onerosos.
Modos de adquisicin gratuitos
Adquisicin por ley

Adquisicin por el Estado de bienes carentes de dueos o abandonados por su propietario.

El primero es la condicin en que los bienes se encuentran vacantes o abandonados. El segundo es
que la nica Administracin adquiriente es la Administracin del Estado.
La LPAP establece dos supuestos:
1 Adquisicin de bienes vacantes. Son los bienes que carecen de dueo que se asimilaran a los
que histricamente se conocan como bienes mostrencos. Se refiere exclusivamente a los bienes
inmuebles.
2 Saldos y depsitos abandonados. Valores, dinero y dems bienes inmuebles depositados en
entidades de crdito, as como los saldos de cuentas corrientes, respecto de los cuales no se haya
practicado gestin alguna por los interesados que implique el ejercicio de su derecho de
propiedad en el plazo de 20 aos.
Adquisicin por prescripcin adquisitiva y ocupacin
Comn que se establece en el Cdigo civil.
Adquisicin hereditaria
La sucesin Ab intestato, recibe tratamiento en el Cdigo Civil.
Entre la adquisicin gratuita y onerosa. Adjudicaciones de bienes y derechos en procedimientos de
ejecuciones judiciales o administrativos.
Se adquieren, previo embargo de los mismo, como medio de ejecucin forzosa de actos que
imponen obligaciones de contenido econmico de los particulares.
Tambin puede producirse esta adquisicin cuando tal medida ejecutiva es adoptada por los
tribunales.
Modos de adquisicin onerosos
M ediante negocio jurdico de adquisicin.
Art 115 de la LPAP, para al adquisicin de bienes y derechos la administracin podr concluir
cualesquiera contratos, tpicos o atpicos. La administracin podr, asimismo, concertar negocio
jurdico que tengan por objeto la constitucin a su favor de un derecho a la adquisicin de bienes
o derecho

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Adquisicin de bienes inmuebles

Trmites:
- Memoria en la que se justifique la necesidad o conveniencia de la adquisicin
- Tasacin del bien o derecho.
- Concurso jurdico para la adquisicin

Adquisicin de otros bienes o derechos

Adquisicin de bienes muebles o derechos de propiedad incorporal, aplicndose con carcter
general la legislacin que regula la contratacin de las Administraciones pblicas.
M ediante expropiacin forzosa. Los bienes sobrantes
Se expropia para afectar el bien a un fin de uso o servicio pblico que lo sita en la rbita del
dominio pblico. No se adquieren bienes patrimoniales mediante expropiacin.
Lo que s es posible es que bienes expropiados queden desafectados al fin que justific la
expropiacin.
RGIM EN DE ENAJENACIN
Los bienes patrimoniales son enajenables. Sujeta a un procedimiento.
Actuaciones previas.
Declaracin por la Administracin de que resulta innecesaria la explotacin del bien y de que
tampoco, tiene justificacin su destino al uso o servicio pblico.
Delimitacin fsica y jurdica del bien que se pretende enajenar, practicando deslinde si fuere
necesario.
Procedimiento y formas de enajenacin
tres los procedimientos de enajenacin
Concurso
Ordinario y preferente. La adjudicacin del bien recaer entonces en el licitador que, haga la
proposicin ms ventajosa.
Subasta
Se utilizan en dos supuesto:
a) Cuando venga exigido por las normas especficas.
b) Cuando se trate de bienes que, por su ubicacin, naturaleza y caractersticas, sean
inadecuados para atender polticas pblicas, particularmente poltica de promocin de
vivienda social.
Este segundo supuesto se nos destaca de nuevo la utilidad que pretende darse a los bienes
patrimoniales, orientndolos en lo posible hacia el apoyo de polticas sociales.

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Adjudicacin directa
El procedimiento es una serie de supuestos rigurosamente tasados que convencionalmente
podemos adscribir a dos grupos:
a) Un grupo de supuesto repara en circunstancias subjetivas el adquiriente sea otra
Administracin Pblica, cualquier persona perteneciente al sector pblico, entidades sin
nimo de lucro declaradas de utilidad pblica.
Circunstancias objetivas se trate de solares pequeos, que la subasta o el concurso hubieran
quedado desiertos, fincas rsticas que no constituyen una superficie econmicamente explotante.
RGIM EN DE EXPLOTACIN Y PROTECCIN. REM ISION
Ordinariamente mediante frmulas contractuales.
La LPAP contempla tambin una modalidad de utilizacin singular para la organizacin de
conferencias, seminarios, presentaciones u otros eventos. La frmula que rige entonces es un acto
unilateral, una autorizacin, del rgano competente que establece las condiciones de utilizacin en
cada caso.
Cuanto a las potestades y tcnicas de proteccin de los bienes patrimoniales hay que destacar que
son sustancialmente las mismas de que dispone la Administracin para la defensa y proteccin de
los bienes de dominio pblico.
EL REGIM EN DE USO DEL DOM INIO PBLICO.
EL USO DE LOS BIENES DE DOM INIO
SUSCEPTIBLE DE TRFICO JURDICO

PBLICO

COM O

OBJETO

M ATERIA

Estudiar el trfico que puede producirse en el interior del espacio jurdico del dominio pblico.
Existe un trfico, que puede llegar a ser muy intenso. Lo que ocurre es que se trata de un trfico
que discurre por un circuito diferente al que es propio del trfico jurdico y comercial privado,
regido por el Derecho Civil y mercantil.
Indisponibilidad de los bienes de dominio publico, disponibilidad de los derechos de uso que
sobre ellos se constituyan.
Los bienes de dominio pblico estn ciertamente fuera del comercio, pero el uso que se haga de
esos bienes s que es susceptible de ser objeto de un trfico jurdico que pueden ser muy intenso y
cabe que se constituyan derechos de uso que puedan perfectamente transmitirse, enajenarse,
hipotecarse. El derecho de uso es transmisible, el bien no.
La unidad de ese trfico es el uso.
La relevancia del uso de bienes de dominio pblico. Rgimen y derechos de uso.
1.
Se ha constituido un sistema acabado y coherente del rgimen de uso de los bienes de
dominio pblico.
2.
Pueden constituirse derechos de uso sobre bienes de dominio pblico. Estos derechos
adquieren vida propio, emancipndose del bien sobre el que se constituyen, y pueden ser
transmisibles, hipotecables, tiene un valor de mercado, estn en lo que el Cdigo Civil llama al
comercio de los hombres.
No todo uso y no todo derecho de uso revierte al trfico jurdico y comercial privado; hay
modalidades de uso que se desenvuelven en el mbito del trafico jurdico administrativo, slo

41

derechos de uso constituidos en determinadas condiciones son susceptibles de revertir en el

trfico comercial privado.
Limitaciones, condicionantes y delimitacin de usos de dominio publico por razones ambientales.
Los criterios de sostenibilidad.
Estas exigencias ambientales tiene diferentes expresiones jurdicas, definen el uso de los bienes de
dominio pblico protegido:
a) limitaciones: las impuestas por los requerimientos naturales de los recursos
b) condicionantes: los resultantes de la evaluacin del impacto ambiental de ciertos usos.
c) definiciones: los usos tradicionales como criterio de definicin de usos sostenibles.
Bienes de dom inio natural.
Caractersticos recursos naturales como puedan ser las aguas o masas forestales.
Requerimientos biolgico o ecolgicos de los recursos que marcan un lmite infranqueable al uso y
explotacin de los recursos.
Los condicionantes derivados a sujecin a evaluacin de im pacto am biental de los
usos de m ayor intensidad.
Ciertos usos de particularmente intensos sobre bienes de dominio pblico natural no slo
necesitan de la autorizacin demanial tradicionalmente requerida. En muchos casos, han de estar
necesariamente establecidos por la ley, ser necesaria una avaluacin de impacto ambiental.
Segn sea el resultado de la evaluacin de impacto ambiental, la administracin competente podr
denegar el uso, autorizarlo o concederlo sujeto a una serie de condicionantes o medidas
correctoras de impactos.
Las definiciones de usos sostenibles. Los usos tradicionales com o estndar de
referencia.
No slo se trata de fijar lmites o condicionantes a los uso. En muchas ocasiones habr que definir
positivamente en que consista el uso para que ste no afecte negativamente al bien.
Los usos tradicionales constituyen as un estndar muy extendido en la utilizacin del dominio
pblico natural de los recursos naturales. Los usos de los bienes del dominio pblico natural que
las normas admiten en tales espacios que pueden por tanto autorizarse son los que se conocen
como usos tradicionales. Pueden ser muy intensos pero que se han venido desarrollando por las
comunidades locales que viven en contacto con estos y que pueden calificarse como usos blandos,
sostenibles. Se excluyen as los usos y explotaciones intensivas con maquinaria industrial que
resultan desde luego ms agresivos y menos sostenibles.
Tipos de uso del dominio pblico atendiendo al sujeto. Uso por particulares y uso por la
administracin.
La primera distincin que ha de establecerse repara en el dato subjetivo: uso por la administracin
y uso por los particulares.
El uso por particulares es el uso ms extendido.
El dominio pblico tiene un marcado carcter servicial, no puede tener, como finalidad prioritaria el
uso por la Administracin.

42

EL USO DEL DOM INIO PBLICO POR PARTICULARES

El uso por los particulares admite diversas modalidades, perfectamente caracterizadas y
diferenciadas en su rgimen jurdico, atendiendo al grado de intensidad y exclusividad del uso del
bien. La legislacin y la doctrina distingue as entre 3 tipos de usos:
Uso comn general
Concepto y naturaleza jurdica
Uso de menor intensidad. Es un uso comn porque es el que ordinariamente se realiza de l. Y es
general porque corresponde por igual a cualquier persona, de modo que el uso por unos es
compatible con el de los dems.
El uso anormal, en ciertos casos permitido, sera el contrario de alguna forma a la naturaleza del
bien.
Se trata de un derecho ligado a la ciudadana.
Condiciones del ejercicio del derecho de uso com n general.
Son 3 fundamentales:
1.
Ha de ejercerse de acuerdo con la naturaleza del bien.
2.
Ha de ser compatible con el uso que puedan realizar otros ciudadanos de forma
simultanea, poder de ordenacin cuando se plantean problemas de saturacin o avalancha de
usuarios.
3.
No se requiere ttulo alguno para el ejercicio de este derecho.
El uso comn especial
Concepto
Concurrir en l una de estas dos circunstancias
a) la intensidad
b) La peligrosidad.
La sujecin del uso com n especial a autorizacin adm inistrativa
Est sujeto a licencia o autorizacin de la Administracin.
Autorizacin prototpica, rasgos caractersticos de las autorizaciones se mantienen en muchos
casos de autorizacin de uso especial de bienes de dominio pblico:
a) hay un derecho preexistente del solicitante.
b) Lo que ocurre es que el ejercicio que pretende realizarse de este derecho, el uso, es de una
intensidad o peligrosidad superior al uso general y entonces ese modo de ejercicio se
sujeta a control previo y autorizacin pro parte de la Administracin.
c) La Administracin analiza previamente la solicitud valorando si resulta adecuado, razonable
y proporcionado que el bien de dominio pblico soporte un uso de la intensidad que se
pretende.
d) La resolucin sobre la autorizacin va precedida, como no podra ser menos, del
correspondiente procedimiento en el que por personas con derechos e intereses
potencialmente afectados podrn presentarse las alegaciones que estimen pertinentes y
oponerse en su caso al otorgamiento de la autorizacin.

43

e) Puede imponerse condiciones.

El uso especial y su autorizacin en las dos categoras de bienes dem aniales.

Dom inio natural e infraestructuras.
Tiene hoy unas implicaciones muy relevantes en los dos grandes grupos o categoras de bienes
demaniales.
Uso especial de dominio pblico natural.
Uso especial de muchas infraestructuras.

La valoracin ambiental del uso especial, intensivo, del dominio pblico natural.
Exigencias jurdicas de proteccin destacamos dos:
a) criterios de sostenibilidad. Los usos tradicionales como estndar de referencia.
b) La sujecin a evaluacin de impacto ambiental de los usos de mayor intensidad.
El uso especial de infraestructuras com o instrum ento de regulacin de servicios
que las utilizan com o soporte.
Infraestructuras que tienen unas limitaciones materiales obvias que no permiten un uso ilimitado.
Derivan los criterios utilizados por la autoridad reguladora para su otorgamiento o denegacin.
El otorgamiento de este tipo de autorizaciones a empresas y operadores para la utilizacin de
infraestructuras de dominio pblico est sujeto a los criterios que la autoridad reguladora
considere ms adecuados para garantizar la igualdad de los operadores, la efectiva competencia
entre ellos o cualquier otro objetivo que se considere de inters para la prestacin de servicios de
inters general que puedan utilizar estas infraestructuras como soporte.
El uso privativo del dominio pblico. La concesin demanial.
Se trata de un uso exclusivo y excluyente de una parcela o porcin de un bien de dominio pblico.
Su naturaleza es la de un derecho, que se otorga mediante una concesin excluyente de cualquier
uso o intervencin de un tercero incompatible con l. Reconocida la naturaleza de derecho real.
La caracterizacin m aterial del uso privativo. Su delim itacin respecto al uso
especial.
Nos encontramos efectivamente ante un uso que real y materialmente pueda identificarse como
tal.
En muchos casos esa identificacin es clara e inequvoca, pero otros no resultan tan evidente.
Los criterios de referencia son 3:
a)
propia realidad material del uso.
b)
Atenerse es a lo que determine la administracin con competencia sobre el uso del bien.
Pueden darse entonces apreciaciones divergentes entre administraciones.
c)
Criterio legal, que evita o reduce las situaciones divergentes a que puede conducir la
valoracin de cada administracin pblica.
Un criterio legal establecido la LPAP es que la utilizacin intensiva del dominio pblico si se realiza
con instalaciones desmontables o bienes muebles constituyen un uso especial, sujeto a la
correspondiente autorizacin; mientras que si se realiza con obras o instalaciones no desmontables

44

se considera de uso privativo que requiere de concesin otorgada por la administracin

competente.
La LPAP aade por su parte un criterio temporal: las autorizaciones para uso especial de dominio
pblico no podrn exceder de 4 aos, exigindose el ttulo de concesin si la ocupacin o el uso
supera ese plazo.
La concesin dem anial. Naturaleza jurdica y criterios para su otorgam iento.

Carcter unilateral y constitutivo de la concesin de dominio pblico.

La frmula jurdica es la concesin demanial o concesin de dominio pblico.
La concesin de dominio pblico no tiene naturaleza contractual. Estamos ante un acto unilateral
de la Administracin necesitado de aceptacin por parte del titular de la concesin.
Tiene carcter constitutivo: genera a favor del concesionario un derecho de uso el que antes
careca y al que slo poda acceder mediante la correspondiente concesin.

Criterios de otorgamiento de las concesiones demaniales. El criterio tradicional del otorgamiento

discrecional.
Del concesionario de dominio pblico no se esperan unas actuaciones o prestaciones
determinadas o especiales, simplemente que use el bien demanial de manera acorde con su
naturaleza y lo conserve en bien estado.
Decisin sobre el otorgamiento de la concesin ha de ir precedida del correspondiente
procedimiento administrativo.

Procedimiento
En algunos casos el procedimiento se inicia a instancia de parte.
En otro supuestos es la Administracin la que inicia de oficio el otorgamiento de concesiones. En
tales casos la administracin redacta previamente el pliego de condiciones generales
determinando las caractersticas del uso y las especficas obligaciones que puedan establecerse en
orden a la conservacin del bien. Tambin pueden fijarse una fianza que responda de eventuales
daos o deterioros. El procedimiento que se sigue entonces es un procedimiento en concurrencia
que sigue los trmites bsicos de un procedimiento de esas caractersticas.
Posible trmite de evaluacin del impacto ambiental del uso privativo.

La resolucin sobre le otorgamiento. La reduccin de la discrecionalidad por la propia

administracin con el establecimiento de criterios.
La facultad de otorgamiento de la concesin se ha visto tradicionalmente como una facultad
discrecional. Por ello mismo la propia administracin puede establecer los criterios que estime
oportunos para otorgar concesiones.
1 Criterios objetivos: una opcin es el establecimiento de unos criterios objetivos elementales:
pueden ser atendiendo al orden de antigedad de las solicitudes; puede ser atendiendo a otro
criterios; o puede ser por riguroso sorteo, pura y simplemente.
2 criterios sociales: personas en una situacin social desfavorable.

45

El otorgamiento de concesiones sobre infraestructuras que son soporte de servicios regulados.

El planteamiento tradicional alterado con la irrupcin del nuevo rgimen que hacen del acceso de
los operadores al uso de ciertas infraestructuras de dominio pblico un importante instrumento de
regulacin. Los criterios de otorgamiento son entonces otros y se inscribe en el marco regulatorio
del sector de que se trate. La autoridad reguladora podr entonces establecer los criterios que
considere convenientes para asegurar la efectiva competencia.
El derecho de uso privativo. Naturaleza y trfico jurdico.
El derecho de uso privativo sobre un bien de dominio pblico tiene la naturaleza de derecho real,
puesto que es oponible a cualquiera.
Con esa consistente sustancia, el derecho vida propia, deprendindose del bien sobre el que se
constituye y teniendo plena entra en el trfico jurdico.
El bien permanece en la rbita del dominio pblico, no puede ser objeto de transmisin ni trfico
alguno. Es el derecho de uso privativo el que adquiere sustantividad propia y puede circular en el
trfico jurdico.
Las limitaciones a la transmisibilidad de las concesiones tienen las misma razn que las afectan a
otros ttulos administrativos.
a) Concesiones que fueron otorgadas atendiendo a circunstancias personales del solicitante la
concesin no resulta transmisible.
b) Concesiones en cuyo otorgamiento no resultan determinantes las condiciones personales.
Son en principio transmisibles y el nico requisito es que la Administracin tenga
conocimiento de esta transmisin.
La extincin de la concesin
Estn sujetas a plazo.
La extensin de las conexiones, puede producirse por dos vas.
a) extincin normal por transcurso del plazo. Se produce entonces la reversin del bien a la
plena disponibilidad de la Administracin. El supuesto, por su propia normalidad, no
plantea problema o singularidad digna de destacarse.
b) Extincin anticipada. sta puede tener su origen en el sujeto concesionario o en el bien o
porcin de dominio pblico que constituye el objeto de la concesin.

Modos de extincin con origen en el sujeto. Puede ser por renuncia del sujeto, que normalmente
requiere aceptacin por la administracin.
Est tambin el incumplimiento por su parte de las condiciones establecidas en la concesin, que
en lo fundamental se reducen a conservar el bien en buen estado y a utilizarlo o explotarlo de
manera acorde a su naturaleza, evitando as usos ms agresivos, y con las limitaciones establecidas
en su caso.
En tales casos, Administracin ostenta la facultad de revocarla unilateralmente e imponer en su
caso el deber de reparar los desperfectos o el deterioro que hubiera podido ocasionar.

Modos de extincin relativos al bien u objeto de la concesin

El bien de dominio pblico puede dejar de ser objeto de la concesin demanial extinguindose
entonces sta. Ello es as cuando pierde su condicin de bien de dominio pblico, mediante la
desafectacin. Dos tipos de desafectacin:
1.
La desafectacin jurdica o formal que transforma la naturaleza jurdica del bien y
adquiriendo la de bien patrimonial.

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2.
Desafectacin material que conduce a la desaparicin fsica del bien o la prdida de las
cualidades fsicas que le conferan.
EL USO DEL
DEM ANIALES.

DOM INIO

PBLICO

POR

LA

ADM INISTRACIN

LAS

RESERVAS

Rasgos bsicos de las reservas demaniales.

a)
La reserva es declarada unilateralmente por la administracin.
b)
La administracin que declara la reserva ha de ser la que ostenta las competencias, gestin
y proteccin del bien de que se trata.
c)
La declaracin de reserva lleva implcita la declaracin de utilidad pblica y la necesidad de
ocupacin a efectos expropiatorias de los derecho preexistentes que resulten incompatibles con
ella.
d)
La reserva no implica necesariamente un uso exclusivo y excluyente por la Administracin,
puesto que se prev tambin un uso parcial que resulte compatible con otros usos.

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48

TEM A 10 EXPROPIACIN FORZOSA

LAS BASES CONSTITUCIONALES DE LA EXPROPIACIN FORZOSA.
Las garantas constitucionales del instituto de la expropiacin forzosa y sus elementos
identificadores.

Art 33.3 CE: Nadie podr ser privado de sus bienes y derechos, sino por causa justificada de
utilidad pblica o inters social, mediante la correspondiente indemnizacin y de conformidad con
lo dispuesto por la leyes.
Rasgos y elementos fundamentales que habr de respetar:
a) Causa justificada de utilidad pblica o inters social
b) Ha de mediar la correspondiente indemnizacin.
c) Reserva de ley en la regulacin de la expropiacin forzosa.
El panorama legislativo de la expropiacin forzosa contemplado desde la CE. La cuestin de las
expropiaciones legislativas.
Es fundamentalmente legislacin estatal. El articulo 149.1.18 le atribuye competencia exclusiva al
Estado en legislacin sobre expropiacin forzosa
La ley bsica y fundamental en la materia es la Ley de Expropiacin Forzosa de 1954.
La controversia en torno a las llamadas expropiaciones legislativas por cuando puede ser contrarias
a la CE.
Expropiacin legislativa? Es ejecutada y realizada materialmente por la ley, con lo que se altera
por completo la secuencia normal y lgica desde la divisin de poderes de expropiacin. Ese
secuencia requiere primero de una ley que establece unas determinaciones generales en cuanto a
causa, a la estructura del procedimiento, a la fijacin de la indemnizacin correspondientes y otros
elementos relevantes. Esa ley es aplicada y ejecutada por la administracin a casos concretos para
la expropiacin de ciertos bienes o derechos. La gran defensa de la administracin si entiende que
vulnera las determinaciones contenidas en la ley.
En las expropiaciones legislativas es la propia ley la que ejecuta la expropiacin. Decide sobre los
bienes que expropia y fija ella mismas las correspondientes indemnizaciones. Los sujetos
expropiados carecen de las garantas y medios de defensa que pueden hacer valer frente a las
administracin, destacadamente la tutela de sus derechos y el control de legalidad que
corresponde a los tribunales de la jurisdiccin Contencioso-Administrativa.
Al aprobarse la constitucin cuando stas muestran sus incompatibilidad con las garantas
constitucionalmente reconocidas.
LA LEY DE EXPROPIACIN FORZOSA. CONCEPTO Y ESTRUCTURA.
Caracteres generales y estructura de la Ley de expropiacin forzosa LEF
Marcada fuerza expansiva que la lleva a contemplar no slo lo que se considera propiamente
expropiacin forzosa, sino cualquier tipo de sacrificio o detrimento patrimonial que sufran los
particulares como consecuencia de la actuacin de las administraciones publicas.
Las administraciones les cierran a stas cualquier margen de arbitrariedad y actuacin autoritaria
Tiene una estructura muy racional.

49

mbito de aplicacin de la LEF. Concepto de expropiacin forzosa.

Es objeto de la presente ley la expropiacin forzosa por causa de utilidad pblica o inters social
en la que se entender comprendida cualquier forma de privacin singular de la propiedad privada
o de derechos o intereses patrimoniales legtimos, cualesquiera que fueran las personas o
entendidas a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta, permuta, censo,
arrendamiento, ocupacin temporal o mera cesacin de su ejercicio
se trata de un concepto amplio.
ELEM ENTOS DE LA EXPROPIACIN FORZOSA. ELEM ENTO SUBJETIVO, OBJETIVO Y
CAUSAL.
Los sujetos de la expropiacin forzosa. Expropiante, expropiado y beneficiario.
Sujeto expropiante
Es el que est investido de la potestad expropiatoria.
nicamente a los entes pblicos territoriales y sus administraciones. la expropiacin forzosa slo
podr ser acordada por el Estado, la provincia o municipio las comunidades Autnomas, tambin
se incorporan obviamente a la lista de sujetos.
Los cometidos fundamentales del sujeto expropiantes son dos.
1 consiste en la propia decisin de ejercer la potestad expropiatoria iniciando el procedimiento a
travs el cual se materializa y concreta.
2 Impulsar el procedimiento resolviendo las diversas incidencias que pudieran suscitarse durante la
tramitacin, salvo las resoluciones que puedan encomendarse a otras instancias, como la
determinacin del justiprecio por el Jurado de Expropiacin.
Sujeto expropiado
Es el titular de derechos de contenido patrimonial que son objeto de expropiacin. La
identificacin de los sujetos expropiados se produce: a partir de los bienes que se sealan como
objeto de ocupacin y expropiacin y los derechos o intereses de contenido patrimonial
constituidos sobre ellos. Lo primero que se identifican, son los objetos de expropiacin, los bienes
y derecho, y a partir de ellos los sujetos titulares de los mismo.
La condicin de sujeto expropiado se manifiesta y hace operativa en dos planos

Su posicin en el procedimiento
El expropiado es parte activa en el procedimiento expropiatorio en el que podr presentar las
alegaciones que considere oportunas en defensa de sus derechos.
Debe identificarse como tal. La administracin expropiantes ha de entablar de oficio las
actuaciones y diligencias con los propietarios. Los dems sujetos expropiantes tendrn que
personarse en el expediente y acreditar su condicin para que esas actuaciones se entiendan
tambin a ellos.
Su derecho a indemnizacin y su ejercicio
El expropiado tiene derecho a recibir una indemnizacin justa que le compense. La LED distingue
en este punto entre dos categoras de expropiados con diferente grado de protagonismo en la fase
de determinacin de justiprecio.

50

La prim era categora la integran los propietarios y arrendatarios. Trato preferente, puesto que
para cada uno de ellos se abrir una pieza diferenciada en la que se fijar el precio justo que le
corresponda como indemnizacin por la privacin de su derecho.
La segunda categora los restantes expropiados. Su indemnizacin la obtienen de la que se fija
para el propietario o arrendatario con el que mantienen la relacin en la que su derecho se genera
y sustenta.
Sujeto beneficiario de la expropiacin

La condicin de beneficiario y su protagonismo en las operaciones expropiatorias.

Pueden serlo tanto sujetos pblicos como sujetos privados.
Es perfectamente posible que expropiante y beneficiario sean la misma persona.
Puede tratarse de dos sujetos que tengan la condicin de administraciones pblicas.

Obligaciones del beneficiario

El beneficiario adquiere la titularidad del bien o derecho expropiado y ste es el aspecto positivo.
Pero como contrapartida recaen sobre l dos obligaciones de consideracin.
1. Pago de la indemnizacin expropiatoria. Beneficiario un destacado protagonismo en el trmite
procedimental para la determinacin del justo precio. Presenta all su valoracin del bien o derecho
expropiado y est legitimado para impugnar el justiprecio que se fije en eses procedimiento por
considerarlo excesivo y superior a su valor real.
2. La otra obligacin que recae sobre el beneficiario es la de mantener el bien expropiado afecto al
destino que justific la expropiacin.
Objeto de la expropiacin
Criterio general, contenido patrim onial e indem nizable de los bienes y derechos
susceptibles de expropiacin forzosa.
En principio puede ser objeto de expropiacin forzosa cualquier bien y cualquier derecho de
contenido estrictamente patrimonial, siempre que sean derechos indemnizables.
Quedan excluidos derechos de carcter persona, derechos de personalidad derechos
fundamentales
Excepciones singulares a la expropiacin. Su carcter objetivo, no personal.
El criterio general admite luego excepciones singulares. Se manifiesta aqu tambin el carcter real
de la expropiacin forzosa. No hay excepciones a la expropiacin por razn del sujeto, sino que se
localizan en el objeto y el rgimen jurdico que le envuelve.
Los bienes de dominio pblico no pueden ser objeto de expropiacin forzosa.
Causas de expropiacin forzosa
Cobertura causa genrica de la expropiacin. Los conceptos fundam entales y su
significacin.
La propia CE establece, que nadie podr ser privado de sus bienes y derechos, sino por causa
justificada de utilidad pblica o inters social. Dos conceptos de diferente contenido que marca

51

a su vez una diferente finalidad de los bienes expropiados segn encuentren su cobertura causal
en uno u otro.

La nocin de utilidad pblica

Cuando se trata de bienes que necesita la propia Administracin para cumplir las competencias
que la ley les encomienda. Lleva implcita su afectacin al dominio pblico.

La nocin de inters social y su proyeccin sobre la dinmica expropiatoria

Sita los bienes expropiados fuera de la rbita de la Administracin. Se pretende mejorar las
condiciones sociales, econmicas, culturales, de la sociedad o corregir determinadas disfunciones
que en ella pudieran advertirse.
La causa singular y especfica de cada concreta expropiacin. Su proyeccin sobre
el destino de los bienes expropiados.
Cada expropiacin ha de hacer explcita cul es la concreta causa de utilidad pblica o inters
social que justifica el ejercicio de esta potestad.
La causa de la expropiacin no es un elemento que se agote al poner en marcha un procedimiento
expropiatorio. Debe permaneces y ofrecer su cobertura a los bienes expropiados, una vez
finalizado el procedimiento, puesto que el destino de tales bienes ha de mantenerse
permanentemente orientado a los concretos fines que justificaron la expropiacin.
Si la causa de la expropiacin se altera o se desnaturaliza, entonces la expropiacin pierde su
fundamento y cobertura. Habr que precisar el momento en el que se produce ese decaimiento del
componente causal.
El primer momento abarca todo el procedimiento expropiatorio que por tanto no se ha
consumado todava y no se ha producido la transferencia de la titularidad al beneficiario. No podr
entonces, si la causa se altera o decae, proseguirse con el procedimiento y llevarlo a fin.
El segundo momento a considerar es cuando el procedimiento ha finalizado y los bienes estn ya
bajo la titularidad del beneficiario que pag la correspondiente indemnizacin. En tal caso el
cambio de destino de los bienes dejara todo el expediente expropiatorio como ttulo de
adquisicin sin la necesaria cobertura causal. El expropiado podra entonces ejercer su derecho de
reversin.
EL PROCEDIM EINTO DE EXPROPIACIN FORZOSA
Tiene como fondo el esquema bsico y comn del procedimiento administrativo.
Pero el procedimiento que sobre ese fondo comn disea la Ley de Expropiacin Forzosa presenta
unas singularidades muy marcadas. La primera es que ese procedimiento se estructura en fases o
piezas cerradas que concluyen, cada una de ellas, con una resolucin ante la que los interesados
disponen de medios especficos de recurso y garanta de sus derechos.
Tramite previo. La declaracin de utilidad pblica o inters social
Se trata de declarar e identificar la concreta y singular causa de utilidad pblica o inters social que
justificar la puesta en marcha del procedimiento expropiatorio.
Es por ello una declaracin anterior al procedimiento expropiatorio.

52

La declaracin de utilidad pblica

Declaracin implcita
La utilidad pblica se entiende implcita en todos los planes de obras y servicios de las
Administraciones territoriales. La causa de utilidad pblica sabemos que justifica la expropiacin.

Declaracin expresa
El instrumento para operar esta declaracin es la ley.
La declaracin de inters social
Se sujetar en cuando a su declaracin a los mismos criterios que rigen para las expropiaciones por
razn de utilidad pblica.
Las garantas frente a la declaracin de utilidad pblica o inters social. Posibles
vas de im pugnacin
No es impugnable por los expropiados por la sencilla y lgica razn de que los expropiados
todava no existen.
Cuando esa declaracin de utilidad pblica o inters social se concreta mediante el acuerdo de
necesidad de ocupacin entonces es posible entonces y la impugnacin de ese acuerdo de
necesidad de ocupacin por parte de unos expropiados que ya estarn identificados.
En ese recurso podr perfectamente alegarse que el acuerdo de ocupacin, o incluso la
expropiacin misma, carece de cobertura en una vlida declaracin de utilidad pblica o inters
social.
El acuerdo de necesidad de ocupacin y el inicio del procedimiento de expropiacin forzosa.
Tram itacin
Recae sobre un plan o un proyecto. Se trata ahora es de concretarlo, proyectarlo sobre los
concretos bienes y derechos que se consideran necesarios para su relacin.
Trmite
1.
El beneficiario ha de formular una relacin concreta y precisa de los bienes que se
consideran necesarios, describiendo su realidad fsica y su situacin jurdica, con los derechos
existentes sobre los mismos.
2.
El rgano administrativo recibida esta relacin abrir informacin pblica por un plazo de
15 das.
3.
El rgano administrativo competente, resolver describiendo detalladamente los bienes y
derechos afectados por la expropiacin.
Esta resolucin es la que se conoce como el acuerdo de necesidad de ocupacin y con l se inicia
formalmente el expediente expropiatorio.
Garanta. La posibilidad de im pugnacin del acuerdo de necesidad de im pugnacin.
La posibilidad de interponer recurso de alzada contra el acuerdo de necesidad de ocupacin. La
interposicin de este recurso tiene efectos suspensivos sobre el acto recurrido.

53

La determinacin del justo precio

Una vez firme el acuerdo de necesidad de ocupacin se abre la fase de procedimiento que debe
concluir con la fijacin de la indemnizacin. El objetivo de esta dase es justamente dar con ese
precio justo, conocerlo y determinarlo.
Procedim iento. La posibilidad de m utuo acuerdo.
El expropiado presenta primero una hoja de aprecio en la que valora el bien o derecho del que se
pretende privar. El beneficiario puede aceptar o no aceptarla, presentando entonces su propia
propuesta o valoracin.
Si no se alcanza ese acuerdo entre expropiado y beneficiario, la determinacin del justo precio se
encomienda a un rgano, ad hoc, el Jurado de Expropiacin.
El jurado de expropiacin. Naturaleza y funcionam iento.
Es un rgano administrativo porque se adscribe a la Administracin del Estado a efectos
puramente materiales para disponer de una infraestructura y una asistencia que permita su
funcionamiento.
Un rgano independiente, al margen de las rdenes y otras indicaciones derivadas de una relacin
de jerarqua a la que no est sujeto.
Su composicin, de 5 miembros.
La postura de la administracin la mantienen dos vocales: un abogado del estado y un funcionario
tcnico.
La perspectiva del sector privado la aportan otros dos vocales: un representante de la Cmara de
Comercio y un notario designado por el decano del Colegio Notarial.
Presidente del Jurado es un magistrado designado por el presidente del Tribunal Superior de
Justicia.
Criterios de valoracin
Las tasaciones, dice la LEF, se efectuarn con arreglo al valor que tengan los bienes o derechos
expropiados al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio.
Son dos las vas que pueden seguirse para conocer el valor de los bienes expropiados.

Las valoraciones a partir de referencias pretendidamente objetivas

Va jalonada de referencias legales objetivas que se incorporan como datos o multiplicadores
aritmticos, pero por ella pueden alcanzarse resultados que no se ajusten al valor real de los bienes
o derechos.

Los valores de mercado

El valor del metro cuadrado, que se est pagando por l en el mercado inmobiliario.
Es la que mayoritariamente siguen los tribunales.
Es un criterio que puede afinarse utilizando alguna referencia objetiva, frecuentemente se acoge. Es
el valor sustitutivo. Consiste en determinar el coste que tendra para el expropiado sustituir el bien
del que se ve privado por otro de similares caractersticas, lo que requerira su adquisicin en el
mercado.

54

Premio de afeccin
La LEF establece que la indemnizacin que se fije en concepto de justo precios se incrementar en
un 5% como premio de afeccin. Es un porcentaje fijo para todos los casos con independencia del
grado de vinculacin personal o afectiva que pudiera alegarse en cada caso.
El recurso ante los tribunales de la Jurisdiccin contencioso -Adm inistrativa del
acuerdo del Jurado de Expropiacin.

La justificacin de la revisin judicial. El justo precio como concepto jurdico indeterminado.

El precio justo es un concepto jurdico indeterminado. Que habr de concretarse en cada caso.
Slo hay un justiprecio. La cuestin es entonces cmo se conoce este precio justo, que est ah, y
no cmo se decide.
Los tribunales pueden en principio revisar la solucin dada por el jurado en la bsqueda de ese
justiprecio ideal que tiene el bien expropiado.

La plena fiscalizacin judicial de la tutela judicial de la determinacin del justiprecio por el Jurado
como contenido del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.

Pago y toma de posesin.

La realizacin norm al del pago y la extensin de acto de ocupacin.
Una vez determinado el justo precio, se proceder al pago de la cantidad que resultare en el plazo
mximo de seis meses. A continuacin del pago se extender el acta de ocupacin que ser ttulo
bastante para que el Registro de la Propiedad y en los dems Registros pblicos se inscriba la
transmisin de dominio.
Las garantas frente a dem oras en el pago

Demora en la fijacin de justiprecio

Transcurso de 6 meses desde la iniciacin del expediente expropiatorio sin haberse fijado
justiprecio. La administracin deber abonar una indemnizacin que ser el inters legal del
justiprecio que finalmente se fije y que se liquidar con efectos retroactivos.

Demora en el pago del justiprecio

La cantidad que se fije como justiprecio devengar el inters legal hasta que se produzca el pago
efectivo y desde el momento en que hayan transcurrido los meses previstos en el supuesto
anterior.

Transcurso de dos aos desde que se fijara el justiprecio sin que se produzca el pago efectivo.
En este supuesto habr de procederse a una nueva valoracin bien o derecho expropiado con
arreglo al procedimiento para la determinacin del justiprecio.
EL DERECHO DE REVERSIN DEL EXPROPIADO ANTE EL INCUM PLIM IENTO DEL FIN
QUE SE JUSTIFICO LA EXPROPIACIN

55

Significado de la reversin y supuesto en los que puede plantearse.

Derecho de reversin que se constituye a favor del expropiado sin concurren determinadas
condiciones.
La caracterizacin de la reversin y los supuestos en lo que opera se presentan en el art 54 de la
LEF:
En el caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motiv la expropiacin, as
como si hubiera alguna parte sobrante de los bienes expropiados, o desapareciese la afectacin, el
primitivo dueo o sus causahabientes podrn recobrar la totalidad o la parte sobrante de lo
expropiado, mediante el abono a quien fuera su titular de la indemnizacin que se determina en el
artculo siguiente
tres supuesto:
a)
No se realiza la obra o no se establece el servicio. Esta falta de actividad debe prolongarse
por espacio de 5 aos.
b)
Quedan bienes sobrantes una vez realizada la obra o instalado el servicio.
c)
Los bienes se destinan a un fin distinto del que justific el ejercicio de la potestad
expropiatoria.
La determinacin de la indemnizacin reversional
Criterio para determinar la cantidad que habra de satisfacer el concesionario como contrapartida
por la recuperacin del bien del que inicialmente se le proco.
Son dos en ltimo trmino las opciones que puede adoptarse.
1. ajustar esa cantidad al valor real que tiene el bien en el momento de ejercerse el derecho
de reversin.
2. El expropiado slo estara obligado a restituir, a devolver la cantidad que en su
momento se le pag en concepto de justiprecio por el bien expropiado.
La primera opcin nos alejara del entorno de la expropiacin para situarnos en realidad ante una
compraventa. El expropiado estara comprando unos bienes que en un tiempo fueron suyos,
pagando ahora por ellos su precio de mercado. Su nica ventaja sera entonces la de gozar de una
suerte de derecho de adquisicin preferente.
Lmites al ejercicio del derecho de reversin
Se establece as que no habr derecho de reversin en los dos casos siguientes:
a) cuando simultneamente a la desafectacin del fin que justifico la expropiacin se acuerde
justificadamente una nueva afectacin a otro sin que haya sido declara de utilidad pblica o
inters social.
b) Cuando la afectacin al fin que justific la expropiacin o a otro declarado de utilidad
pblica o inters social se prolongue durante 10 aos desde la terminacin de la obra o el
establecimiento del servicio.
PROCEDIM IENTOS ESPECIALES Y OCUPACIONES TEM PORALES
Procedimientos especiales en la propia LEF y en otras leyes
La propia LEF regula una serie de procedimientos especiales.
Otras leyes contemplan tambin especialidades procedimentales para expropiaciones con objeto
determinados.

56

Las ocupaciones temporales

La LEF regula tambin la figura de las ocupaciones temporales que pueden perfectamente
encuadrarse e el concepto amplio de expropiacin, en cuando comportan la privacin de un
derecho.
Tienen unos objetivos determinado por la LEF.
Varios de ellos estn vinculados a la realizacin de obras pblicas y por tanto a razones de utilidad
pblica:
1. Realizar estudios o practicas operaciones facultativas sobre el terreno para los proyectos de
obras.
2. Para establecer estaciones, caminos provisionales, almacenes, como medios instrumentales
para la realizacin de obras pblicas.
3. Para la extraccin de materiales necesarios para la ejecucin de obras pblicas.
Se contempla tambin una causa de inters social: para la realizacin de trabajos por la
Administracin, caso de no acometerlos el propietario, para la que la propiedad cumpla con las
exigencias sociales de que se trate.
La determinacin de la indemnizacin sigue criterios diversos en funcin del tipo de ocupacin de
que se trate. Si el acuerdo no se alcanza se traslada la determinacin de indemnizacin al Jurado
de Expropiacin.

57

58

TEM A 11. INTRODUCCIN AL DERECHO URBANSTICO.

EL NUEVO M ARCO CONSTITUCIONAL: LA PERSPECTIVA M ATERIAL.
El art.33CE reconoce el derecho a la propiedad privada, reconocimiento que parece cerrar
rotundamente el paso a las polticas urbansticas basadas en la nacionalizacin del suelo o en la
propiedad pblica.
La ley del Suelo de 12 de Mayo de 1956 se pronunci en favor de la propiedad pblica del suelo
considerndolo como el ideal en la empresa urbanstica. El propietario del suelo obtiene un
beneficio consistente en el aumento de valor que su suelo experimenta al incorporarse a la ciudad
a consecuencia de las decisiones que sobre el futuro de sta adopta la comunidad que lo habita.
El art.33 CE proscribe la confiscacin pura y simple del suelo, pero no la puesta en juego de otras
tcnicas llamadas a delimitar el contenido de la propiedad y a depurarlo de todo componente
especulativo, a asegurar el retorno de las plusvalas a la comunidad que las general con sus propias
decisiones.
La Land Community Act de 1975 prohibi actuar urbansticamente en suelo de propiedad privada
por estimar que la comunidad no puede mantener la iniciativa en el proceso urbano ni controlar la
evolucin de la ciudad y racionalizar su estructura si no se la proporcionan previamente la
titularidad del suelo en el que las operaciones urbansticas han de ser realizadas. La ley obligaba a
las autoridades locales a adquirir el suelo necesario para la expansin de las ciudades en un
horizonte temporal de 10 aos.
La fijacin del precio en funcin de un valor liberado de componentes especulativos permita as
satisfacer los derechos legtimos de los iniciales propietarios del suelo cumplir las exigencias del
inters pblico en orden al mantenimiento de la iniciativa del proceso urbano y aprovechar la
iniciativa de la empresa privada.
El art.33.2CE afirma la funcin social del derecho de propiedad que delimitar su contenido de
acuerdo con las Leyes. La ley puede configurar el contenido del derecho de propiedad y precisar
que facultades lo componen y cuales quedan fuera de l siempre que deje a salvo el contenido
esencial del derecho, que la CE protege directamente de forma que ste siga siendo identificable
como tal.
El art.47 obliga a los poderes pblicos a regular la utilizacin del suelo de acuerdo con el inters
general para impedir la especulacin legitimando la participacin de la comunidad en las plusvalas
que genere la accin urbanstica de los entes pblicos.
En los arts.33 y 47 CE se dibujan un lmite mnimo y otro mximo dentro de los cuales caben
polticas muy diferentes en la lnea de la legislacin inglesa aunque todas ellas habrn de respetar
las directrices bsicas de los artculos 45 y46.
Los trminos imperativos del precepto indica que la CE no quiere limitarse a hacer una mera
recomendacin sino que pretende imponer un deber de conservar el patrimonio monumental.
LA DISTRIBUCIN CONSTITUCIONAL DE LAS COM PETENCIAS EN M ATERIA DE
ORDENACIN DEL TERRITORIO, URBANISM O Y VIVIENDA Y EL PAPEL DE LAS
DISTINTAS AAPP.
La ley de 1956 atribuy al Estado un importante protagonismo en la materia a costa de las
competencias de los Municipios. Se reconoci a stos la competencia de Derecho comn en la
materia, pero reserv al Estado la aprobacin definitiva de todo tipo de planes, lo que, vena a
reducir las competencias decisorias de los Ayuntamientos al mbito de la gestin y ejecucin del
planeamiento.
La ley de 1956 fue muy consistente de que su concepcin del urbanismo como una perspectiva
global llamada a integrar todo lo relativo a las relaciones del hombre con el medio obligaba a

59

coordinar de alguna manera mltiples perspectivas sectoriales que a nivel estatal correspondan a
diferentes Departamentos ministeriales.
La creacin en 1957 del Ministerio de Vivienda propici el abandono del sistema de direccin
colegiada y la asuncin de las competencias de los rganos centrales previstos en la ley por el
titular del nuevo departamento.
La reforma de 1975 no alter en lo esencial la posicin de los ayuntamientos, cuya competencia de
principio sigue afirmando el art.214 del Texto Refundido de 1976 con carcter general, ya que la
mayora de ellos careca y carece de medios aptos, personales y tcnicos para llevar a buen fin la
gestin urbanstica, en la que podran ser suplidos con ventaja por las Diputaciones Provinciales, a
las que se reconoca solo una funcin de cooperacin y la posibilidad excepcional de asumir las
competencias municipales en los casos de notoria negligencia de los ayuntamientos (art.217).
En el nivel estatal permanecieron las facultades de tutela de la actividad municipal y las
competencias en orden a la aprobacin definitiva del planeamiento y la vigilancia de la disciplina
urbanstica. La modificacin de la reforma de 1975 fue la recreacin de la Comisin Central de
Urbanismo sobre la base de 1956, si bien con competencias consultivas solamente, como rgano
asesor del Ministro de Obras Pblicas y Urbanismo, retena la competencia decisoria.
Esta recreacin de la Comisin Central de Urbanismo y la introduccin de una nueva figura de
planeamiento, los Planes Directores Territoriales de Coordinacin, fueron las dos frmulas de 1975
para resolver la accin eficaz en materia de ordenacin territorial.
La nueva Constitucin impulso un proceso descentralizacin poltica propiciando la remodelacin
general del Estado sobre la base del reconocimiento de la autonoma de las diferentes
nacionalidades y regiones que lo integran. Este proceso culmin su primera etapa en 1983 con la
aprobacin de los Estatutos de Autonoma.
De acuerdo con dichos Estatutos, todas ellas gozan de competencias calificadas por aquellos de
exclusivas en materia de ordenacin del territorio, urbanismo y vivienda. Los rganos de las CCAA
sustituyeron a los del Estado, ejercitando las competencias asignadas a stos por la LS del 1976 y
sus normas complementarias siguieron en vigor y resultaban aplicables como Derecho supletorio
de acuerdo con lo dispuestos en el art.149.3 CE.
En el nivel legislativo de los Parlamentos y Asambleas de las CCAA se mostraron muy cautos y muy
respetuosos tambin con el ordenamiento urbanstico preconstitucional sin afectar nunca al ncleo
central del mismo.
El Texto Refundido del 1976 se mantuvo hasta 1990 y la Ley de 25 de Julio de 1990 se impugno
ante el TC adems de la del Texto Refundido subsiguiente de 26 de Junio de 1992 dando as lugar
finalmente a la espectacular sentencia de 20 de marzo de 1997 que anul el Texto Refundido.
La doctrina de la ST afirma que el legislador estatal carece de toda competencia en materia de
ordenacin del territorio y urbanismo, por lo que ni siquiera puede promulgar normas con carcter
supletorio en estas materias. Solo le es dado regular las condiciones bsicas del ejercicio del
derecho de propiedad, las garantas generales de la expropiacin forzosa y el rgimen de
valoraciones del suelo, as como la responsabilidad patrimonial de la Administracin, los aspectos
registrales en cuanto parte de la legislacin civil y algunas otras cuestiones puntuales. Todo lo
dems corresponde a los legisladores autonmicos. Esta doctrina ha vuelto a ser ratificada por la
STC 11 de Julio de 2001.
El TS a partir de una importante ST de 13 de Julio de 1990 ha acertado a encontrar ese punto de
equilibrio entre las exigencias que derivan del principio constitucional de autonoma municipal y
los requerimientos que resultan de la necesaria integracin en un marco supramunicipal de la
pluralidad de intereses y perspectivas que es caracterstica de la ordenacin territorial.

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CRISIS DE LA CULTURA URBANSTICA Y RECONSTRUCCION DEL SISTEM A

La reforma de 1990 puso en primer plano los defectos del sistema tradicional, y en concreto, el
excesivo intervencionismo reconocido por ste a la Administracin.
El Gobierno popular de 1996 elimin la distincin entre el suelo urbanizable programado y el no
programado con el propsito de ampliar la oferta potencial de suelo al permitir la promocin de
desarrollos urbanos en toda la extensin del suelo clasificado como urbanizable por el
planeamiento general. Se situ luego la LS 6/1998 de 13 de Abril que consider urbanizable todo
el suelo que o estuviera ya transformado o que por alguna razn especial debiera ser apartado de
todo proceso de transformacin futura.
La cultura urbanstica generada por la Ley del Suelo de 1956 se desdobl a partir de ese momento
en 2 lneas diferenciadas que se han convertido en distintivas de los dos grandes partidos de
mbito nacional. La LS 8/2007 de 28 de Mayo, que dio lugar al vigente TR de 20 de Junio de 2008,
es fruto de sta dialctica, a la que responde tambin la modificacin parcial del TR realizada por la
reciente LRRR que ha vuelto en cierto modo a la LS del 1998.
LO GENERAL Y LO PARTICULAR: UNA VISION DE CONJUNTO
Las condiciones bsicas para el ejercicio del derecho de la propiedad del suelo todava son las
mismas para toda Espaa. El TR76 sigue siendo norma de aplicacin directa en las ciudades de
Ceuta y Melilla, que siguen formando parte del territorio espaol aunque el TC es empeara en
ignorarlo. El resto del territorio, el referido Texto sigue vigente como Derecho Supletorio y cumple
todava una importante funcin a modo de ius commune. Los reglamentos estatales carecen en
general de rplica en el mbito autonmico y siguen siendo aplicados cotidianamente con entera
naturalidad. El armazn conceptual de las nuevas leyes urbansticas de las diferentes CCAA es
semejante al del ordenamiento estatal al que han venido a sustituir.
EL PLAN COM O CONCEPTO CENTRAL DEL DERECHO URBANSTICO.
El termino plan se introduce en el derecho positivo de la mano de las primeras normas
urbansticas, en cuyo contexto adquiere una significacin equivalente a la de plano aludiendo a
una cierta forma de representacin grfica de una realidad determinada y de lo que en el aspecto
material quiere hacerse con esa realidad a resultas del concreto programa de accin al que el plan
responde.
Esta idea se prolonga en el tiempo hasta la Ley de 1956. La Ley comienza declarando que el
planeamiento es la base necesaria y fundamental de toda ordenacin urbana, afirmacin que se
espera de los planes tanto en el aspecto material como en el aspecto jurdico.
En cuanto al aspecto material, el art.3 TR76 precisa que la competencia urbanstica comprender
una serie de facultades. Los planes prefiguran y anticipan lo que ser la ciudad o el concreto
espacio territorial por ellos considerado. La promulgacin de la ley de 1956, el derecho de
propiedad dejo de ser el derecho ilimitado de usar y de abusar de las cosas para pasar a ser un
derecho estrictamente limitado en su contenido a lo que en cada caso se determinara para cada
porcin concreta del territorio.
La ley del suelo de 1956 utiliz una tcnica normativa de carcter bifsico, consistente en fijar ella
misma las lneas maestras del sistema y en remitir a los planes la concrecin en el espacio de las
mismas.
Los arts. 76 del TR76 y 61 de la LS56 expresaron el mecanismo: la utilizacin del suelo y en
especial su urbanizacin y edificacin deber producirse en la forma y con las limitaciones que
establezcan la legislacin de ordenacin territorial y urbanstica y por remisin de ella, el
planeamiento de conformidad con la clasificacin y calificacin urbanstica de los predios.

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En la cspide de ese ordenamiento figuran la LS y la legislacin autonmica aplicable segn la

material, y en el escalafn inferior, los reglamentos ejecutivos de dicha legislacin que desarrollan
y complementan sus preceptos con carcter general.
Este bloque normativo opera al nivel de abstraccin y generalidad que es propio de las normas
jurdicas pero recibe la necesaria concrecin espacial a travs de los planes concretos de cada
territorio mediante los cuales llega a determinarse con toda precisin el estatuto jurdico de cada
parcela de terreno.
Los planes urbansticos tienen el carcter de autnticas normas jurdicas, de normas reglamentarias
en cuanto subordinadas a la Ley de al que traen causa. As lo ha destacado el TS en mltiples
sentencias. Los propios planes se integran en el ordenamiento de acuerdo con criterios jerrquicos
en razn de su funcionalidad y mbito territorial respectivo.
EL ESTATUTO LEGAL DE LA PROPIEDAD DEL SUELO
Dos eran los preceptos de aquella ley que sustentaban el sistema. El primero deca: Las
facultades del derecho de propiedad se ejercern dentro de los lmites y con el cumplimiento de
los deberes establecidos en esta Ley o, en virtud de la misma, por los Planes de Ordenacin, con
arreglo a la clasificacin urbanstica de los predios.
Y el segundo: La ordenacin del uso de los terrenos y construcciones enunciada en los artculos
precedentes no conferir derecho a los propietarios a exigir indemnizacin por implicar meras
limitaciones y deberes que definen el contenido normal de la propiedad segn su calificacin
urbanstica. Los afectados tendrn derecho a la distribucin equitativa de los beneficios y cargas
del planeamiento en los trminos previstos en la presente Ley.
La nueva LS ratifica este planeamiento en sus artculos 3, 7 y concordantes. El primero precisa:
La ordenacin territorial y la urbanstica organizan y definen el uso del territorio y del suelo de
acuerdo con el inters general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad
del suelo conforme al destino de ste. Esta determinacin no confiere derecho a exigir
indemnizacin, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes.
El artculo 7 establece: 1. El rgimen urbanstico de la propiedad del suelo es estatuario y resulta
de su vinculacin a distintos destinos, en los trminos dispuestos por la legislacin sobre
ordenacin territorial y urbanstica. 2. La previsin de edificabilidad por la ordenacin territorial y
urbanstica, por si misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo. La
patrimonializacin de la edificabilidad se produce nicamente con su realizacin efectiva y est
condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas
propias del rgimen que corresponda, en los trminos dispuestos por la legislacin sobre
ordenacin territorial y urbanstica.
El derecho de propiedad del suelo no es ya un derecho potencialmente ilimitado, sino un derecho
encerrado en lmites precisos. La ley y los planes definen cual es en cada caso la extensin misma
de ese derecho al precisar sus fronteras en funcin del concreto destino de los terrenos. Por eso el
art.3.1 afirma que la ordenacin urbanstica no da derecho a indemnizacin, derecho que solo
puede surgir en los casos de ablacin, recorte o privacin de un derecho previamente delimitado
con mayor extensin. El destino del suelo vara en cada caso.
El hecho de que la ordenacin territorial y urbanstica preserve un suelo de toda transformacin
mediante la urbanizacin y no comporte derecho de una situacin, considera esa realidad natural
como el nico contenido inicial de la propiedad. La ley tampoco aade nada a este contenido
natural del derecho de propiedad en este caso. Solo hace cuando la ordenacin prev o permite su
paso a la situacin de suelo urbanizado y cuando se encuentra ya en esta situacin. Al contenido
natural del derecho de propiedad se adicionan otros contenidos artificiales que no estn en la
naturaleza y que dependen de una voluntad exterior y ajena a la del propietario, la voluntad del
legislador primero y la del planificador despus.
No se trata de una mera donacin gratuita, de una adicin de contenidos arbitrario jurdicamente,
sino de una donacin modal si cuya efectiva adquisicin por el beneficiario exige un previo

62

comportamiento de ste, una contraprestacin que la compensa y justifica. El art.7.2 LS precisa que
la patrimonializacin efectiva de la edificabilidad prevista en la ordenacin se produce nicamente
con su realizacin efectiva y est condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el
levantamiento de las cargas propias del rgimen que corresponde.
Segn el art.16 LS los deberes son los siguientes:
- Ceder gratuitamente a la Administracin los terrenos destinados por el plan a viales, zonas
verdes y dems dotaciones incluidas en o adscritas al mbito correspondiente, as como el
suelo que los planes puedan adscribir a la construccin de viviendas sometidas a algn
rgimen de proteccin con destino exclusivo al alquiler ceder igualmente a la
Administracin el suelo, libre de cargas de urbanizacin, correspondiente a un porcentaje
de la edificabilidad media ponderada del mbito no inferior al 5 ni superior al 15%.
-

Costear y ejecutar todas las obras de urbanizacin del mbito, incluidas las de
potabilizacin, suministro y depuracin de aguas en todo caso y las de transporte pblico
en el supuesto de que as lo establezca la legislacin autonmica, as como las
infraestructuras de conexin de ste con las redes generales, garantizar el realojo de los
ocupantes de inmuebles que deban ser demolidos e indemnizar a los titulares de derechos
sobre construcciones que no puedan ser conservadas.

Incluso dentro de una misma clase de suelo existen desigualdades de tratamiento a resultas de la
ordenacin contenida en los planes, ya que estos imponen destinos concretos muy diversos a cada
parte del mismo que unas veces comportan la asignacin de un uso apetecible, otras un uso
menos beneficioso y otras un uso no rentable.
La ley establece mecanismos que permiten corregir esa desigualdad de trato, de forma que los
beneficios y cargas se repartan proporcionalmente entre todos los propietarios que resultarn
colocados en una situacin de igualdad. Ese reparto constituye un autentico derecho de todo
propiestario garantizado por la Ley aunque sta se cuida de destacar tambin que someterse a ese
reparto constituye un deber que tiene que cumplirse antes de iniciar la ejecucin material del plan.
Cuando el plan impone a un sujeto una carga tan singular que no es materialmente susceptible de
reparto entre los propietarios del mismo sector o zona, la propia LS reconoce que en ese supuesto
se produce una privacin singular, y reconoce por ello el derecho a percibir por via indemnizatoria
la compensacin correspondeinte a esa reduccin como asi lo afirma el art.35.b LS.
La LS define un estatuto preciso del derecho de propiedad del suelo que se aparta de la
concepcin tradicional romana de propiedad como derecho potencialmente ilimitado de usar,
disfrutar y abusar del objeto sobre el que recae. Ese estatuto intenta concretar un punto de
equilibrio constitucionalmente obligado, entre el reconocimiento de la propiedad privada y la
necesaria iniciativa publica en la direccin del hecho urbano y se impone de forma objetiva. Los
derechos y deberes en que se traducen siguen a la cosa y no a la persona como asi lo precisa el
art.19.1 LS.
La configuracin que resulta de la LS afecta a todo el territorio nacional y a todo el suelo, supuesto
que todo l se encuentra bien en la situacin de suelo rural, bien en la de suelo urbanizado. El
derecho a propiedad se desmaterializa en buena medida ya que los contenidos urbanisiticos son
intercambiables y se intercambia en aplicacin de las tcnicas de distribucin de beneficios y
cargas situndose por efecto de las mismas en lugares diferentes a aquel en que se encuentra el
suelo que inicialmente los gener.
La titularidad del suelo da derecho a recibir un aprovechamiento, un uso, un volumen de
edificabilidad determinado que est en proporcin a la superficie de ese suelo, pero que puede ser
finalmente localizado en otro distinto una vez realizado el reparto de beneficios y cargas a travs
de la reparcelacin.

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La propiedad individual se hace mas bien copropiedad o comunidad. El propietario individual es

miembro de una comunidad de propietarios que rene a todos los de un mismo polgono o
unidad de actuacin y todos estn estrechamente ligados entre s.

LAS CLASES DE SUELO Y SU RGIM EN JURDICO.

La LS se limita a distinguir la dos situaciones en las que todo suelo puede encontrarse: la situacin
de suelo rural y la situacin de suelo urbanizado.
La legislacin urbanstica autonmica sigue hablando de las tres clases de suelo tradicionales:
urbano, urbanizable y no urbanizable. La situacin de suelo urbanizable coincide exactamente con
la definicin legal de suelo urbano tal y como ha ido perfilndola la jurisprudencia y la de suelo
rural con la de suelo no urbanizable. Para cada una de estas situaciones la nueva ley regula con
toda precisin los derechos y deberes correspondientes.
EL SUELO URBANO
El art.12.3 LS dice que se encuentra en situacin de suelo urbanizado el que estando legalmente
integrado en una malla urbana conformada por una red de viales, dotaciones y parcelas propias
del nucleo o asentamiento de poblacin del que forme parte cumpla alguna de las siguientes
condiciones:
a) Haber sido urbanizado en ejecucin del instrumento de ordenacin correspondiente.
b) Tener instaladas y operativas las infraestructuras y los servicios necesarios, mediante su
conexin en red, para satisfacer la demanda de los usos y edificaciones existentes o
previstos.
c) Estar ocupado por la edificacin en el porcentaje de los espacios aptos para ella que
determine la legislacin de ordenacin territorial y urbanstica.
Esta definicin incorpora las precisiones que la jurisprudencia se ha visto obligada a hacer para
frenar los frecuentes abusos. Solo el suelo integrado dentro de ella que cuente con una
urbanizacin regular y efectiva merece la calificacin de urbano, calificacin que en tal caso la
Administracin no podra negarle, vlidamente. Si el suelo ha sido realmente transformado, debe
considerarse necesariamente urbano.
Este criterio material se ha venido complementando por ello con un criterio forma, su delimitacin
o deslinde, delimitacin que en unos casos realizaba el propio Plan General y en otros cuando
aquel faltaba, el Proyecto de Delimitacin del Suelo urbano.
El suelo urbano est sujeto a un preciso estatuto jurdico que la legislacin urbanstica determina
con toda precisin.
Esta distincin ha sido radicalizada por la legislacin y la Administracin autonmica que tienden a
reducir el suelo urbano consolidado a los solares. Frente a esta tendencia ha reaccionado la ST de
23/09/2008 que considera ajeno a la realidad de las cosas y difcilmente compatible que unos
terrenos que cuentan con todos lo servicios exigibles para su consideracin como suelo urbano y
con los de pavimentacin de la calzada, encintado de aceras y alumbrado pblico y que estn
consolidados por la edificacin, pasen a considerarse suelo urbano no consolidado por la sola
circunstancia de que el nuevo planeamiento contemple para ellos una determinada transformacin
urbanstica. Esta moderacin es muy importante porque los deberes y obligaciones de estas dos
categoras de suelo urbano son muy diferentes.
En el suelo urbano consolidado los propietarios tienen simplemente el deber de completar a su
costa la urbanizacin necesaria para que sus terrenos alcancen la condicin de solar, pero no
vienen obligados a realizar cesin alguna porque se entiende que en este suelo la ciudad est ya
terminada. En el suelo urbano no consolidado, los deberes del propietario se equiparan a los que la

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propia Ley establece para el suelo urbanizable, ya que en ambos casos es preciso urbanizar ex
novo.
Los propietarios del suelo urbano no consolidado tienen la obligacin de ceder gratuitamente a la
Administracin todo el suelo necesario para los viales, espacios libres, zonas verdes, dotaciones
pblicas de carcter local al servicio del mbito de desarrollo en el que sus terrenos resulten
incluidos, el suelo preciso para la ejecucin de los sistemas generales que el planeamiento general
incluya en el mbito correspondiente y el suelo libre de cargas de urbanizacin correspondiente al
porcentaje de edificabilidad media ponderar que no podr ser inferior al 5% ni superior al 15% de
acuerdo con el art.16.1.b) LS.
Estos deberes pretenden compensar la atribucin de ese plus de contenido dominical inherente al
reconocimiento legal de su posibilidad de aprovechamiento urbanstico. La distribucin equitativa
se asegura a travs de la correspondiente reparcelacin.
El carcter urbano del suelo no da sin ms derecho a edificar. Para que pueda procederse es
preciso que las parcelas merezcan la consideracin de solares, es decir, que estn urbanizadas con
arreglo a las normas mnimas establecidas en cada caso por el Plan y su este no existe o no las
concreta, que, adems de contar con los servicios determinantes de su clasificacin como suelo
urbano, la va a la que den frente tenga pavimentada la calzada y encintado de aceras.
Si la edificacin en suelo urbano no es legalmente posible, como regla, en tanto la parcela no
tenga la condicin de solar, cuando esta condicin se alcanza edificar no es solo una facultad del
propietario, que ste pueda, a su arbitrio, ejercitar o no, sino un positivo deber que el Plan puede
imponerle y que ha de ser efectivamente cumplido dentro de los plazos que dicho Plan establezca.
EL SUELO NO URBANIZABLE
El art.12.2.a) LS dice que est en situacin de suelo rural el suelo preservado por la ordenacin
territorial y urbanstica de su transformacin mediante la urbanizacin y que como mnimo, la
ordenacin deber preservar los terrenos excluidos de dicha transformacin por la legislacin de
proteccin o polica del dominio pblico, de la naturaleza o del patrimonio cultural. Lo est
igualmente el suelo que deba ser preservado por sus valores ecolgicos, agrcolas, ganaderos,
forestales y paisajsticos, as como aquellos con riesgos naturales o tecnolgicos, incluidos los de
inundacin o de otros accidentes graves y cuantos otros prevea dicha ordenacin.
El precepto reproduce la definicin contenida en el artculo 9 de la Ley/1998, que distingua dentro
de esta clase de suelo, unos terrenos que necesariamente deban ser clasificados como no
urbanizables por estar sometidos a algn rgimen de proteccin por la legislacin sectorial, estar
sujetos a limitaciones o servidumbres para la proteccin del dominio pblico o estar expuestos a
riesgos naturales y otros que simplemente podan ser objeto de dicha clasificacin por el
planeamiento general en razn de la concurrencia en ellos de ciertos valores que justificaban su
preservacin.
La clasificacin de los terrenos como no urbanizables era estrictamente reglada de forma que la
jurisprudencia negaba a la Administracin todo poder de disposicin, todo ius variandi, sobre ellos.
La administracin gozaba de un cierto margen de apreciacin a la hora de comprobar la efectiva
existencia de los valores indicados, que vena obligada a constatar para poder justificar la
clasificacin como no urbanizables de los terrenos correspondientes.
Todo el suelo clasificado por los planes como no urbanizable est sujeto por la Ley a un rgimen
jurdico estricto y riguroso que excluye la posibilidad de desarrollos constructivos, sin otras
excepciones que las edificaciones destinadas a explotaciones agrcolas que guarden relacin con la
naturaleza y destino de la finca, las instalaciones vinculadas a la ejecucin, entretenimiento y
servicio de las obras pblicas y las edificaciones e instalaciones de utilidad pblica o inters social
que hayan de emplazarse en el medio rural, as como los edificios aislados destinados a vivienda
familiar en lugares en que no exista posibilidad de formacin de un ncleo de poblacin. En estos
casos la ejecucin de las construcciones e instalaciones correspondientes quedaba sometida a
doble autorizacin, autonmica y municipal.

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La legislacin autonmica contribuy a extremar estos rigores, a partir de una obsesin

conservacionista no siempre justificada y muchas veces excesiva. Este abandono del campo que
resulta de la poltica econmica general y de la poltica agraria comn no slo no asegura la
preservacin de la naturaleza, sino que constituye un riesgo adicional de deterioro de la misma
que slo podr combatirse eficazmente con un poltica territorial inteligente, que no slo no haga
imposibles los asentamientos de segunda residencia, sino que los estimule, dentro de un cierto
orden como ha venido a hacer recientemente la Ley de 20 de diciembre de 2012.
La nueva LS ha mantenido el rgimen jurdico del suelo no urbanizable a cuyos propietarios
reconoce slo el derecho a usar, disfrutar y disponer de su propiedad de conformidad con la
naturaleza de los terrenos, de acuerdo con su vocacin agrcola, forestal, ganadera, cinegtica que
es el nico contenido inicial del derecho de propiedad. Y permite slo con carcter excepcional la
autorizacin de actuaciones especficas de inters pblico previa justificacin de que no concurren
las circunstancias que segn el art.12.2.a) determinan su mantenimiento en situacin de suelo rural
y a travs del procedimiento que en cada caso establezca la legislacin autonmica aplicable
prohibiendo las parcelaciones urbansticas, as como la divisin, segregacin o fraccionamiento de
las fincas por debajo de los lmites que al efecto pueda fijar la legislacin agraria o forestal.
La legislacin autonmica administra los usos que con carcter excepcional admite la LS,
distinguiendo en el conjunto del suelo no urbanizable reas diferenciadas segn la mayor o menor
intensidad de la proteccin y estableciendo en funcin de ella una regulacin muy minuciosa de
las actividades que considera posibles en cada una.
Cuando estos usos excepcionales se autoricen el propietario deber costear y ejecutar las obras y
trabajos necesarios para conservar al suelo y su masa vegetal en el estado legalmente exigible.
El art.9.1. LS incluye el deber de conservacin del propietario que supone costear y ejecutar las
obras necesarias para mantener los terrenos y su masa vegetal en condiciones de evitar riesgos de
erosin, incendio, inundacin, as como daos o perjuicios a terceros o al inters general, incluidos
los medioambientales.
Dentro del suelo no urbanizable existen en muchas regiones pequeos ncleos o asentamientos
rurales cuya vida sera imposible si se les aplicaran los rigores propios de la clasificacin del suelo
en el que se encuentran enclavados que ha llevado a establecer para ellos un rgimen particular
que impide su transformacin en ncleos tpicamente urbanos, permite su subsistencia y la
ampliacin de la edificacin existente en los mismos hasta un 20%.
EL SUELO URBANIZABLE
ste es el principal punto en el que se desarrolla la accin urbanstica. La nueva LS se limita a
consignar las dos situaciones bsicas, rural y urbanizado, en las que el suelo puede encontrarse. Es
ese suelo materialmente rural pero que el planeamiento ha decidido convertir en urbano para
atender las necesidades de la poblacin.
El art.10.b) LS se limita a decir que las Administraciones competentes debern destinar suelo
adecuado y suficiente para usos productivos y para uso residencial.
La clasificacin de un suelo como urbanizable puede ir acompaada de la delimitacin dentro de l
de sectores concretos y del establecimiento para cada uno de ellos de una determinada
ordenacin positiva, pues en tales casos estamos ante un suelo delimitado o sectorizado. En los
dems casos ser necesario promover la delimitacin de un sector y la aprobacin para l del
correspondiente Plan de Sectorizacin en los trminos que en su momento quedaron sealados.
La ejecucin del planeamiento era hasta la promulgacin de la LS 2007 un derecho y un deber al
propio tiempo de los propietarios afectados. La Ley 6/1998 se esforz en definir y asegurar el
derecho de los propietarios a promover la transformacin del suelo urbanizable, manteniendo los
deberes y cargas que esa transformacin conlleva, pero la redaccin inicial de 2007 afirm que la
urbanizacin es un servicio pblico, cuya gestin puede reservarse la Administracin o
encomendar a privados. Excluy del contenido del derecho de propiedad del suelo la facultad de

66

urbanizar, esto es, el derecho de iniciativa de los propietarios en orden a la promocin de la

transformacin del suelo de su propiedad.
Como regla general, el propietario del suelo urbanizable vio reducidas sus facultades. La reforma
realizada por la LRRR ha rectificado este planteamiento y ha vuelto a reconocer a los propietarios
del suelo el derecho de iniciativa que les atribua tradicionalmente la legislacin urbanstica desde
la LS.56.
El art.8.3 LS incluye entre las facultades del derecho de propiedad del suelo la de consultar a las
Administraciones competentes sobre los criterios y previsiones que puedan limitar o condicionar el
ejercicio de una iniciativa de transformacin y el derecho a elaborar y presentar el instrumento de
ordenacin correspondiente, adems de la de participar en las actuaciones que requiera dicha
transformacin.
El suelo urbanizable se considerar en situacin rural hasta que termine la correspondiente
actuacin de urbanizacin, por lo que no podrn realizarse en l otros usos que los permitidos
legalmente en dicha situacin. Excepcionalmente, el art. 13.3 LS permite la autorizacin de usos y
obras provisionales siempre que sean compatibles con el planeamiento. Estos usos y obras cesarn
y sern demolidas sin indemnizacin cuando la Administracin lo acuerde, condiciones todas ellas
que habrn de ser expresamente aceptadas por los interesados y de las que se dejar constancia
en el Registro de la Propiedad.
En el curso del proceso de transformacin los propietarios debern ceder gratuitamente a la
Administracin el suelo reservado por el plan para viales, zonas verdes y dotaciones pblicas, as
como el correspondiente a un porcentaje de la edificabilidad media ponderada del mbito de
entre el 5% y el 15%. Debern costear y ejecutar todas las obras de urbanizacin previstas en el
plan, as como las infraestructuras de conexin de la actuacin con las redes generales que habrn
de entregarse a la Administracin junto con el suelo correspondiente. Debern garantizar el realojo
de los ocupantes que resulten desplazados y el retorno de los que tengan derecho a l, e
indemnizar a los titulares de derechos sobre las construcciones, instalaciones y edificaciones que
deban ser demolidas y las obras, instalaciones y sembrados que no puedan conservarse.
Los terrenos incluidos en el mbito de las actuaciones y estn afectados al cumplimiento de estos
deberes, que se entendern cumplidos con la recepcin por la Administracin de las obras de
urbanizacin o por el transcurso del plazo previsto para que la Administracin resuelva sobre la
solicitud de recepcin formulada.
LA EJECUCIN DEL PLANEAM IENTO
En un sentido amplio ejecutar el plan es poner por obra sus determinaciones, lo cual comporta una
pluralidad de acciones de muy distinto carcter que van desde la urbanizacin a la edificacin. Esta
ltima es bsicamente una actividad privada, que la Administracin se limita a controlar. La primera
es a la que la legislacin urbanstica se refiere especficamente cuando trata de la ejecucin del
planeamiento, se ha considerado siempre una funcin pblica, una responsabilidad de la
Administracin, ya que de ella dependen la operatividad y eficacia de las bases mismas del sistema
entero.
La urbanizacin es un servicio pblico, cuya gestin puede reservarse a la Administracin o
encomendar a privados. La iniciativa del proceso de urbanizacin y la facultad de los propietarios
de desarrollo fueron eliminadas por la nueva ley del contenido del derecho de propiedad del suelo,
pero han vuelto a ser restablecidas por la nueva LRRR.
Ese protagonismo pblico en la ejecucin de los planes se localiza en unos u otros entres en
funcin de la clase de aquello y puede desarrollarse a travs de frmulas organizativas muy
diferentes que van desde la concesin hasta la creacin de entes instrumentales, incluso bajo la
forma jurdica de sociedades annimas o empresas de economa mixta.

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PRESUPUESTOS JURDICOS DEL PLANEAMIENTO

La fase de ejecucin tiene como presupuesto, la previa existencia de un instrumento de
planeamiento, la delimitacin de la unidad territorial a la que ha de referirse la actividad de
ejecucin, la aprobacin de los Proyectos de urbanizacin correspondientes y la eleccin del
sistema a utilizar.

Tipos de planes que legitiman la actividad de ejecucin.

Para que sea posible una actividad de ejecucin, es necesaria la previa existencia de un plan que la
legitime. Ese plan depende de la clase de suelo en la que haya de operarse o del tipo de
operaciones a realizar. La regla general es la exigencia de la previa existencia de un planeamiento
de desarrollo. As resulta de lo dispuesto en el art.14.2 LS, segn el cual las actuaciones en suelo
urbanizable requieren la previa aprobacin del planeamiento de desarrollo correspondiente.
En el suelo urbano es igualmente necesario el planeamiento de detalle pero esa ordenacin
detallada la establece directamente el propio Plan General, que ene sta clase de suelo se comporta
como un autntico Plan Parcial y cumple las funciones propias de este. En los casos en que se
entienda necesario realizar en un parte concreta del suelo urbano operaciones de reforma interior,
ser preciso completar la ordenacin con un Plan Especial de Reforma Interior, cuya coherencia
con el Plan General habr de justificarse en todo caso.
Para redactar un Plan Parcial, es preciso que existan un Plan General, ya que aquel solo se explica
cmo desarrollo de este. El papel de los Planes Generales pueden suplirlo las Normas
Complementarias y Subsidiarias de planeamiento. En los municipios sin Planes Generales, estas
mismas normas legitiman las operaciones de ejecucin en el suelo urbano, igual que los propios
Planes Generales. Lo mismo en el suelo urbanizable.
La ejecucin en estos casos remite a otros instrumentos de planeamiento distintos al binomio Plan
General Plan Parcial, que es la regla general, y en concreto a un par de conceptos distintos, el
constituido por los Planes territoriales de ordenacin previstos por la legislacin autonmica y los
propios Planes Generales de ordenacin urbana y por los Planes Especiales, uno de cuyos posibles
objetivos es de viabilizar y encauzar la ejecucin de las obras de infraestructura urbanstica.
Aquellos municipios en los que no existen ni el Plan General, ni normas complementarias ni
subsidiarias, la actividad de ejecucin en sentido amplio requiere la previa aprobacin de las
correspondientes ordenanzas de construccin, una vez efectuada la delimitacin del suelo urbano
en la forma prevista en el art.34 RG.

La delimitacin de unidades de ejecucin.

El art.117 TR76 establece que la ejecucin de los Planes y de los Programas de Actuacin
Urbanstica se realizar por polgonos completos, salvo cuando se trate de ejecutar directamente
los sistemas generales o alguno de sus elementos o de realizar actuaciones asistemticas en suelo
urbano.
Esa delimitacin puede ser realizada directamente por los propios planes, pero si no se contuviere
en estos o se quisiese modificar la que ellos hubieren establecido, es preciso atenerse a un
procedimiento concreto, que puede iniciarse de oficio por la propia Entidad Local o urbanstica
especial actuante o a peticin de los particulares interesados y cuyo desarrollo se ajusta a un
esquema: aprobacin inicial, informacin pblica por plazo de 15 das y aprobacin definitiva a la
vista de las alegaciones presentadas.
El art.117.2 TR76 fija los criterios materiales a los que en todo caso debe atenerse la operacin
delimitadora, a cuyos efectos establece unos requisitos bsicos de cuya observancia depende no
solo la validez de la delimitacin, sino tambin que la operacin sirva a los fines que constituyen su
objeto. Los polgonos o unidades de ejecucin deben tener unas dimensiones tales que sea posible

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materializar el rgimen de cesiones de suelo impuesto por el Plan o Programa y llevar a cabo la
distribucin equitativa de los beneficios y cargas de la urbanizacin.
LOS DIFERENTES SISTEMAS DE EJECUCIN DE LOS PLANES
El TR76 dise 3 sistemas diferentes de ejecucin de los planes: de expropiacin, de cooperacin y
de compensacin. Responden a un objetivo comn: asegurar no solo la ejecucin del
planeamiento, sino tambin el retorno a la comunidad de una parte de las plusvalas generadas
por aquel. Los 3 se diferencian por el mayor o menor protagonismo de los propietarios en este
proceso.
El protagonismo privado es nuevo en el sistema de expropiacin, ya que al expropiar los terrenos
es la propia Administracin la que asume su titularidad, los urbaniza y los devuelve al mercado
percibiendo la plusvala. En el de compensacin ocurre lo contrario. Son los propietarios agrupados
los que realizan por si mismos y a su costa todas las operaciones inherentes a la ejecucin del
planeamiento poniendo en juego los poderes pblicos que en ese proceso corresponde a la
Administracin de la que vienen a ser agentes descentralizados.
El de cooperacin es un sistema intermedio entre los otros, en el que la Administracin ejerce por
si misma los poderes de direccin y control del proceso de ejecucin, asegurando a travs de ellos
la efectividad del cumplimiento de los deberes que la Ley impone a los propietarios de ceder
gratuitamente los terrenos necesarios para el equipamiento colectivo y de costear la urbanizacin y
garantizando la realizacin de esta con la colaboracin y auxilio de los propietarios afectados.
La eleccin de uno u otro se sujet por el art.199 TR76 a unos criterios de preferencia: la opcin en
favor de uno u otro tena que hacerse siempre en funcin de las necesidades, medios econmicosfinancieros con que cuente, colaboracin de la iniciativa privada y dems circunstancias que
concurran, dando preferencia a los sistemas de compensacin y cooperacin, salvo cuando razones
de urgencia o necesidad exijan la expropiacin. El TR92 rectific esos criterios y dio finalmente a la
Administracin una libertad absoluta para elegir el sistema.
A estos 3 sistemas bsicos, la Ley valenciana de 15/11/1994 vino a aadir uno nuevo: la ejecucin
del plan por un agente urbanizador, que no tiene que ser necesariamente propietario de terrenos,
al que la Administracin adjudica un programa de actuacin determinado por ella adoptado. Este
nuevo sistema se propag con rapidez por las CCAA, sin embargo, alguna de las cuales llegaron a
erigirlo en el sistema general de ejecucin del planeamiento.

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